מבקר המדינה הקמת כפר נופש בחוף

פלמחים

מבקר המדינה

הקמת כפר נופש בחוףפלמחים

2009ירושלים, מרחשוון התש"ע, נובמבר

006-2009מס' קטלוגי ISSN 0793-1948

ניתן לקבל גירסה אלקטרונית של דוח זה באתר האינטרנט של משרד מבקר המדינה בכתובת:

www.mevaker.gov.il

סדר: אונית שרותי מחשב בע"מהדפסה: דפוס כתר בע"מ

פרסם מינהל מקרקעי ישראל מכרז2003בדצמבר דונם מחוף פלמחים להקמת70לשיווק שטח של כ-

באפריל כפר נופש. החליטה ועדת המכרזים כי במכרז2004 מיליון8תזכה הצעתן המשותפת של שתי חברות קבלניות בסך כ-

עורר נופש, כפר להקמת פרטיים, ליזמים הקרקע שיווק ש"ח. בציבור גלי מחאה רבים, בעיקר בשל הטענה שהדבר פוגע בסביבהכי וכן בשל המחיר שהתקבל בתמורה לקרקע, שנטען החופית, לדיון הובא העניין סביר. בלתי באופן נמוך היה העניין בנסיבות בדק בקשתה ולפי הכנסת, של הסביבה ואיכות הפנים בוועדת ולמכירת התכנית לאישור ההליכים את המדינה מבקר משרד

הקרקע. בבדיקת ההליכים להקמת כפר הנופש בחוף פלמחים גילה משרדהן חמורים, ליקויים זה, מקיף בדוח כמפורט המדינה, מבקר בעסקה לשיווק הקרקע על ידי מינהל מקרקעי ישראל והן בשלבים השונים של הליכי התכנון, שייעדו את הקרקע להקמת כפר נופש.האיץ ישראל מקרקעי מינהל כי השאר, בין העלתה, הביקורת לפני העסקה את לבצע כדי הקרקע שיווק הליכי את במתכוון ושהיה הציבור, אינטרס על להגן שמטרתו חוק לתוקף שייכנס באותו מועד בשלבי חקיקה סופיים )חוק שמירת הסביבה החופית,

אוגוסט 2004התשס"ד- בתחילת בכנסת שהתקבל ,2004.) פרסום לקראת הממשלתי השמאי להמלצות שעה לא המינהל המכרז לשיווק הקרקע, אף כי השמאי הממשלתי הוא עובד ציבור הפועל באופן בלתי תלוי, והיה על המינהל לשקול ברצינות ובאופןוכן בעת ההחלטה אם ענייני את המלצותיו, לפני פרסום המכרז לקבל את ההצעה הזוכה. יתר על כן, מינהל מקרקעי ישראל לא שיתף את משרד התיירות בהליכים לשיווק הקרקע להקמת כפרזו. ואף לא בעצם ההחלטה לשווק את הקרקע למטרה הנופש

תנאיו, ולקביעת המכרז להכנת שותף היה לא התיירות משרד ממשרד המלצה להמצאת דרישה נכללה לא המכרז ובתנאי ישראל את משרד התיירות מינהל מקרקעי התיירות. אילו שיתף

בתהליך

שיווק הקרקע, סביר כי היה ביכולתו של משרד התיירות להגדיל את מעגל המשתתפים במכרז על ידי פנייה לגורמי תיירות בארץ ובחו"ל.מתקנים עם נופש כפר הקרקע על להקים הייתה היזם תכנית

של גדול להיקף המיועדים נלווים, אורחים.1,200ושירותים ההתעלמות ממשרד התיירות, המופקד על נושא התיירות והנופש

במדינה, היא מחדל תמוה וחמור. מוסדות התכנון כשלו בכך שלא יזמו פעולה אקטיבית להגנה על החוף ולא בחנו מחדש תכניות ישנות נוכח השינויים שחלו במגמותאפשרו מעש, בחוסר כך, הארצית. המתאר ובתכנית החקיקה מוסדות התכנון הקמת מבנים בדרך שאינה עולה בקנה אחד עם

הנורמות והמגמות העכשוויות בתחום התכנון. מוסדות התכנון אמורים לפעול תוך בקרות כפולות ומכופלות, וכל תכנית אמורה לקבל את אישורם של כמה דרגים. לדאבון הלב כלהבקרה מבנה את להבטיח חשוב הנוכחי. במקרה כשלו אלה הכפולה של מוסדות התכנון ואת האפקטיביות של כל אחד מדרגי

האישור.בין והתיאום שיתוף הפעולה כי זו: הביקורת העלתה זו אף לא מוסדות התכנון, המינהל ומשרד התיירות לוקים בחסר, ועקב כך אין

מדיניות כוללת ומתואמת בנוגע לסוגיית הקמת כפר הנופש בחוף. הבאתי כאן, ולו "בקליפת אגוז", מחדלים המטילים צל משמעותי בעיקר על פעולות מינהל מקרקעי ישראל. היו גם מחדלים שהם

בגדר "תורמי רשלנות" המוצאים ביטוי בדוח זה. לסיכום, בעסקה לשיווק הקרקע בחוף פלמחים הייתה התעלמות חמורה מאינטרס הציבור, הן מן ההיבט הסביבתי, הן מן ההיבט הכלכלי והן מן ההיבט של פיתוח הקרקע לרווחת הציבור. בל נשכח כי חופי הים בישראל הם משאב טבע ייחודי ומוגבל המיועד לשימוש

הציבור אתכלל למנוע המדינה רשויות של חובתן ולתועלתו. השתלטותם של בעלי הון וגורמים אחרים על קרקעות ציבוריות אלוחופי כמובן, )בכללם, ישראל במדינת הים חופי כי ולהבטיח הכנרת(, יישארו בידי הציבור וימשיכו לשמש אתרי בילוי ופנאי לכלבמדינה אשר חיים אנו הבאים. ובדורות הזה בדור האוכלוסייה, חשיבותן ומכאן גדולה, בה האוכלוסייה וצפיפות צרים גבולותיה

הרבה של הקרקעות בישראל כמשאב הלאום.

חוזה החכירה עם היזם טרם נחתם. במועד סיום הביקורת פג תוקפועל הושלמה. טרם הקרקע מכירת ועסקת הפיתוח, הסכם של

רשויות המדינה, ובראשן

שר הפנים, מוסדות התכנון ומינהל מקרקעי ישראל, לבחון מחדש,ממצאיו לאור ולשקול, הקרקע לשיווק העסקה את בהקדם, היזם עם החוזה של תוקפו הארכת אם זה, דוח של החמורים החופית הסביבה שמירת של הציבורי האינטרס את משרתת

. לכלל הציבורונגישותה של מעייניה בראש תמיד להיות חייב הציבור אינטרס כי נזכור כולו, לציבור שייכים הרי במדינה הים חופי המבצעת. הרשות והאינטרס המשותף לכל אזרחי המדינה חייב להיות הגנה על רכוש

הרשויות חייבות לשמור על משאביהרבים, בכלל זה על החופים. שהסביבה ולהבטיח הציבור לטובת שבחוף והנוף הטבע

החופית תהיה פתוחה ונגישה לכול.לממשלה המשפטי ליועץ זה מדוח עותק להעביר מורה אני בעקבות הקביעות העובדתיות הקשות והמשמעותיות שהתגלו כאן. לא אוכל לסיים מבוא זה בלי להעלות על נס ולשבח את פעולות הארגונים להגנת הסביבה, שהעלו לסדר היום הציבורי נושא זה של השמירה על חוף פלמחים, הנוגע לכלל הציבור, ופעלו לקיומם של

דיון ובדיקה בנושא. פעולתם הייתה ראויה ובמקומה.

מיכה לינדנשטראוס, שופט )בדימ'(מבקר המדינה

ונציב תלונות הציבורמרחשוון התש"עירושלים,

2009נובמבר

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

תקציר רצועת החוף פלמחים, שאורכה כשני ק"מ, משתרעת משפך נחל שורק בצפון ועד חולות יבנה בדרום, והיא שוכנת בשטח השיפוט של המועצה האזורית גן רווה )להלן - המועצה האזורית(, בתחום מרחב התכנון המקומי "שורקות". זוהי רצועת חוף טבעית, כמעט ללא פיתוח, המשופעת שכיות חמדה, ובכלל זה אתר עתיקות מוכרז ובו ממצאים ארכאולוגיים מתקופות שונות וגן לאומי ובו מגוון רחב

של מיני צומח וחי. בר/2000בנובמבר מפורטת תכנית תוקף למתן פורסמה 236

דונם ברצועת414( החלה על שטח של 236)להלן - תכנית בר/ החוף פלמחים. המועצה האזורית יזמה ומימנה את הכנת התכניתואת הכנתה של תכנית בינוי על פיה. התכנית מייעדת שטח של

דונם )להלן - הקרקע( לתיירות ולנופש ומתירה להקים בו70כ- יחידות אירוח. יתר השטחים מיועדים לשמש גן350כפר נופש ובו

נוף טבע, ערכי לשימור מיועדים או וחניה, רחצה חוף לאומי, פרסם מינהל מקרקעי ישראל )להלן2003וארכאולוגיה. בדצמבר

- המינהל( - שהקרקעות בחוף פלמחים הן בניהולו - מכרז לשיווק הקרקע )להלן - המכרז(. במכרז זכתה הצעתן המשותפת של שתיחברות קבלניות )להלן - החברות או היזם( לחכירת הקרקע בעד כ-

מיליון ש"ח. 8

פעולות הביקורת בעקבות פנייה של ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת למבקר

בר/ תכנית לאישור ההליכים את לבחון בבקשה 236המדינה ולמכירת הקרקע בדק משרד מבקר המדינה את הנושא בחודשים

המחוזית2008יוני-דצמבר בוועדה במינהל, נעשתה הבדיקה . - הוועדה המחוזית(, בוועדה ולבנייה מחוז המרכז )להלן לתכנון המקומית לתכנון ולבנייה "שורקות" )להלן - הוועדה המקומית(,וברשות העתיקות ברשות התיירות, במשרד האזורית, במועצה

הטבע והגנים הלאומיים )להלן - רשות הטבע והגנים(. בבדיקת ההליכים להקמת כפר הנופש הועלו ליקויים חמורים, הןידי המינהל והן בשלבים השונים של בעסקה לשיווק הקרקע על הליכי התכנון שייעדו את הקרקע להקמת כפר נופש. כמו כן הועלושאלות עקרוניות הנוגעות לסוגיית השמירה על מקרקעי חוף הים.

11

דוח ביקורת

12

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

עיקרי הממצאים עתודות הקרקע ברצועת חופי הים התיכון בישראל מבוקשות מאוד כשטח לפיתוח ולבינוי. לחצי הפיתוח והבינוי האינטנסיביים מעליםבשנים הפתוחים. החוף שטחי של הטבע במשאב לכרסום חשש והן האחרונות אושרו כמה פרויקטים בחוף הים הן בצפון הארץ במרכזה, בהתבסס על תכניות ישנות שאושרו לפני חקיקתו של חוק

- חוק הסביבה20041שמירת הסביבה החופית, התשס"ד- )להלן .0החופית(

:236אישור תכנית בר/.1המחוזית1996במאי )א( לוועדה האזורית המועצה הגישה

הסביבה להגנת הסביבה0ולמשרד על השפעה תסקיר במסגרת0 בר/ המפורטת תכנית של אישורה להגנת236הליכי המשרד .

הסביבה מצא בתסקיר זה ליקויים שונים ודרש כי לפני שתאושר התכנית יבוצעו הבדיקות הנוספות הנדרשות להבטחת השמירה על החוף והמצוק. הועלה כי הוועדה המחוזית לא התנתה את אישורהוהסתפקה בקביעת תנאי של התכנית בביצוע הבדיקות האמורות להפקדה ולפיו הוראות המשרד להגנת הסביבה יוטמעו בהוראות התכנית וביצוען יידחה למועד מאוחר יותר - לשלב היתר הבנייה.

אישרה הוועדה המחוזית את התכנית. 2000בפברואר היא תכנית מתאר ארצית חלקית לחופי הים התיכון13תמ"א )ב(

ומטילה הים לחופי הסמוכות לקרקעות בנוגע מדיניות הקובעת תמ"א פי על תכנונן. על לתיירות13הגבלות מיועדת הקרקע

, וכן לפי התכנית המפורטת, אסור להקים13ולנופש. לפי תמ"א . אולם הועלה כי על פי0 מטר מקו המים100מבנים בתחום של עד

לתיירות המיועד השטח של המערבי גבולו המפורטת התכנית מטר בלבד מקו המים, והדבר אינו מתיישב עם30ולנופש מרוחק

הצורך לשמור על משאבי הטבע והנוף שבחוף.בר/)ג( נופש236תכנית לצורכי טבעית חוף רצועת מייעדת

הפיתוח את ולפיו העיקרון עם מתיישב אינו והדבר ותיירות, התיירותי יש לבצע במתחמים עירוניים שכבר בוצעו בהם עבודות

, כארבע שנים לאחר אישור התכנית, התקבל2004פיתוח. בשנת בכנסת חוק הסביבה החופית במסגרת החלטת המחוקק להגביר את

החוק נועד להגן על הסביבה ולמנוע או לצמצם במידת האפשר פגיעה בה.1 דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת ראו לדוגמה מבקר המדינה, 0

2008( (, דוח על עיריית נתניה: הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה -2009 . 541תכנון רישוי ופיקוח על הבנייה, עמ'

בשמו הקודם: המשרד לאיכות הסביבה. 0 מסמך הסוקר את הקשר בין תכנית מוצעת ובין הסביבה שבה היא מיועדת0

להתבצע, לרבות היערכות להשפעות הצפויות של התכנית על אותה סביבהופירוט האמצעים הנדרשים למניעה או לצמצום השפעות שליליות.

למעט מתקנים המיועדים לחוף רחצה. 0

13

דוח ביקורת

ולהפחית את השימוש ייחודי טבע הים כמשאב חופי על ההגנה אושרה גם תמ"א 2005בחופי הים לצרכים פרטיים. בשנת 35,

המגדירה את תחום חוף פלמחים כמרקם חופי וכשטח "ברגישותנופית סביבתית גבוהה".

14

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

העסקה לשיווק הקרקע:.2התשכ"ט-)א( המקרקעין, המקרקעין(,1969חוק חוק - )להלן

קובע כי "שפת ים" היא בגדר "מקרקעי ייעוד", המיועדים לתועלתייעוד תהיה תקפה רק אם אישרו וכי עסקה במקרקעי הציבור, אותה הממשלה או השר שנקבע לעניין זה. לעניין חוף פלמחים לא

התבקש אישור זה ולמותר לציין כי לא התקבל. לדעת משרד מבקר המדינה, הואיל והקרקע ששווקה להקמת כפר הנופש בפלמחים, כולה או חלקה, היא לכאורה "מקרקעי ייעוד",

שייעדה את הקרקע ל"תיירות ונופש" לא236והואיל ובתכנית בר/ צוין במפורש כי הקרקע חדלה לשמש מקרקעי ייעוד, על המינהל לדון עם היועץ המשפטי לממשלה ועם הגורמים המתאימים במשרד המשפטים בשאלה אם, בנסיבות העניין, הייתה העסקה לשיווקה טעונה אישור של הממשלה או של השר שהוסמך לכך כנדרש בחוק המקרקעין. לעניין זה ראוי גם שהמינהל יביא לפני היועץ המשפטי לממשלה את הסוגיה הכללית של שינוי מעמדם של מקרקעי ייעודאת ולהסדיר להבהיר האפשרות כדי שתיבחן תכניות, באמצעות הנושא באורח שיבטיח את טובת הציבור ואת קיום הוראות החוק.

ראש המועצה האזורית, מר שלמה )מוני( אלימלך, הוא שיזם)ב( , בעת שפעל2003וקידם את פרסום המכרז ושיווק הקרקע. בשנת

המינהל לשיווק הקרקע, היה חוק הסביבה החופית בהליכי גיבוש סופיים. נמצא כי המינהל, שהיה ער לכך, החיש במתכוון את פרסום המכרז לשיווק הקרקע, כדי שהעסקה תבוצע לפני כניסת החוק לתוקף ולא תהיה כפופה למגבלות שהחוק היה עלול להטיל עליה. התנהגותו זו של המינהל - שהאינטרס הציבורי היה אמור לעמוד

לנגד עיניו - איננה ראויה. המחוזי)ג( השמאי של דעתו המינהל0בחוות לבקשת שניתנה

, לקראת פרסום המכרז, נקבע כי הביקוש לנופש נמוך2003במרס ולא כדאי לבנות במועד זה כפר נופש. השמאי המליץ לדחות את המכרז למועד שבו יחול שיפור בענף התיירות. הועלה כי המינהל

פנה לשמאי פרטי.2003לא שעה להמלצת השמאי ובאוקטובר אותו שמאי העריך כי שווי הקרקע, לא כולל הוצאות פיתוח ומע"מ,

ביקש המינהל מן השמאי2003 מיליון ש"ח. בנובמבר 15.75הוא המחוזי, לקראת ביצוע העסקה, לבחון את סבירות השומה. הועלה כי המינהל לא המתין לתשובת השמאי המחוזי שהתעכבה, וכי הוא

את המכרז להחכרת הקרקע. המינהל קבע2003פרסם בדצמבר יהיה המינימלי החכירה דמי סכום ללא7.166כי ש"ח מיליון

משווי הקרקע50%מע"מ, שהם כ- לפי הערכת השמאי הפרטי.0 בכל שלפיהם עת, באותה המינהל נוהלי פי על נעשה הדבר

והמרכז של אגף שומת מקרקעין במשרד0 שמאי לשכת מחוז תל אביב המשפטים )השמאי הממשלתי(.

מערך הקרקע במכר. 91% שווי הקרקע בחכירה ששיעורו 0

15

דוח ביקורת

מהסכום50%המכרזים יפורסם מחיר מינימום שסכומו יהיה לפחות שקבע השמאי במסגרת הערכת שווי הקרקע.

לחוות דעתו של השמאי המחוזי נודעת חשיבות רבה, בשל היותו הגורם המקצועי המוסמך במדינה להכנת שומות, ובשל היותו עובד ציבור הפועל באופן בלתי תלוי. משרד מבקר המדינה העיר למינהל

כי היה עליו לשקול ברצינות ובאופן ענייני את

16

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

המלצות השמאי המחוזי לפני פרסום המכרז וכן בעת ההחלטה אםלקבל את ההצעה הזוכה.

הועלה כי המינהל לא נקט אמצעים כדי להבטיח שהמידע על)ד( המכרז יופץ באופן המיטבי שיגדיל את מספר המציעים האפשרי. במודעה בעיתון לא צוין כי כפר הנופש עתיד להיבנות בחוף הים, אף שיש במידע זה כדי להעלות את ערך הקרקע. ואמנם נמצא כי רק שתי הצעות הוגשו במכרז: הצעתן המשותפת של שתי חברות

באפריל אחרת. בהצעתן2004והצעה המכרזים ועדת בחרה מיליון8המשותפת של שתי החברות לחכירת הקרקע במחיר של כ-

פיתוח( והוצאות מע"מ )ללא בחברות0ש"ח המניות בעלי שני . הזוכות מתגוררים בתחום המועצה האזורית.

נמצא כי המינהל לא שיתף את משרד התיירות בהליכים לשיווק)ה( הקרקע, ואף לא בעצם ההחלטה לשווקה לשם הקמת כפר הנופש, אף שמשרד התיירות דרש ממנו לשתפו בהליכים לשיווק קרקעות לתיירות. נוסף על כך לא הותנתה השתתפותם של המציעים במכרזכבמכרזים שלא בעניינם, התיירות משרד של המלצה בהמצאת אחרים שבהם השתתף המשרד. יתרה מזו, המינהל לא קבע אמותלבצע את יוכל להבטיח שהוא כדי הזוכה במכרז לבחירת מידה

הפרויקט כנדרש. המינהל והיזם חתמו על חוזה פיתוח לפרק זמן של שלוש שנים)ו(

, ובמסגרתו התחייב היזם לעמוד בלוחות הזמנים2007עד אפריל החוזה תנאי האמורה. התקופה תום עד הבנייה את ולהשלים אפשרו למינהל לבטל את החוזה אם הוא יופר, ולחלופין לדרוש מהיזם הפרשי ערך קרקע, דמי שימוש ראויים או פיצויים מוסכמים, לפי הגבוה מבין השלושה. נמצא כי היזם לא עמד בלוחות הזמנים, אך המינהל נתן לו ארכה לביצוע החוזה בלי שדרש פיצוי בגין מתןעסקאות. מביטול להימנע יש מדיניותו שלפי בנימוק ההארכה, בתיקי המינהל לא נמצאה אסמכתה לכך שבדיון במתן ההארכה נבחן אם היזם יכול לעמוד בלוח הזמנים החדש, אף שהדבר נדרש

בנוהלי המינהל. כי מטרתו המרכזית של)ז( למינהל משרד מבקר המדינה העיר

המכרז הציבורי היא לאפשר לרשות המינהלית להשיג את ההצעהוהמחיר, תוך שמירה על כללי תחרות המיטבית מבחינת האיכות הוגנת ומתן הזדמנות שווה לכול. במכרז לשיווק הקרקע לא ניתןבחשבון הובאו ולא הציבור( )טובת האיכות לקריטריון ביטוי שיקולים שיבטיחו שתיבחר ההצעה האיכותית ביותר שתאפשר את פיתוח האזור לרווחת כלל הציבור ושמירה על האינטרס הציבורישורת לא המחיר מבחינת גם החופית. הסביבה על שמירה של האינטרס הציבורי באופן המיטבי בשל העיתוי ובשל נסיבות פרסומו- המינהל כן לא הושגה מטרתו המוצהרת של של המכרז. כמו לרווחת הקרקע את לפתח כדי קרקעות של זמין מלאי יצירת

מיליון ש"ח. 7.22 המחיר שהוצע בהצעה השנייה היה 0

17

דוח ביקורת

גם כשלא הפיתוח חוזה תוקף את המינהל האריך הציבור, שכן בוצע הפיתוח.

18

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

הטיפול בבקשת היזם לבנייה בשטח: .3בר/ המפורטת תכנית בכך236לפי מותנה בנייה היתר מתן ,

באפריל הבינוי. תכנית את אישרה המחוזית ,2007שהוועדה כשלוש שנים לאחר שנכנס לתוקף חוק הסביבה החופית, הגיש היזםהנופש לכפר בינוי תכנית לאישור בקשה המחוזית לוועדה

236שבמסגרתה יבוצעו שתי פעולות החורגות מהוראות תכנית בר/גדול מהמותר לפי לזו והקצאת שטח זו יחידות הדיור - הצמדת הוראות התכנית לחלק מהיחידות. כמו כן ביקש היזם להקים בריכה

מטר מקו המים, שלא לפי תמ"א100ומשטחים בנויים בתחום של 13.

החליטה הוועדה המחוזית לאשר את תכנית הבינוי2007בספטמבר בתנאים, אולם היא החליטה שלא לאשר כל בנייה, גידור או פיתוח

מטר מקו המים. בית המשפט לעניינים מינהליים100בתחום ה- הנאמר על בהסתמך זו, החלטה נגד היזם שהגיש עתירה דחה

. היזמים בחרו שלא לערער על פסק הדין ובכך הוא130בתמ"א הפך לפסק דין חלוט. עוד החליטה הוועדה המחוזית שלא לאשר

ששטחן שהוצעו הדיור יחידות של בנייתן אולם100את מ"ר, יחידות האכסון האחרות באופן ששטחן אישרה את הגדלת שטח

מ"ר כפי שנקבע בהוראות התכנית.53-41 מ"ר ולא 66-53יהיה זאת ועוד, הוועדה המחוזית המליצה לוועדה המקומית לאשר אתבנושא. הקלה מתן באמצעות האכסון יחידות להצמדת הבקשה משרד מבקר המדינה מדגיש כי בתכנית המפורטת נאסרה הצמדת היחידות על מנת למנוע שימוש בהן למגורים. משרד מבקר המדינהלוועדה המקומית יש פסול בהמלצתה כי לוועדה המחוזית העיר

. 0לאשר את הצמדת היחידות במסגרת הקלהבפברואר ליזם נתנה המקומית את2008הוועדה לגדר היתר

השטח, אף שבאותה עת טרם אושרה תכנית הבינוי. תוואי הגדרמטר מקו המים אף שהוועדה90שאישרה הוועדה עובר במרחק

מטר מקו המים. נמצא100המחוזית אסרה על כל בנייה בתחום ה- כי בפועל הקים היזם את הגדר באופן שחזיתה המערבית הוקמה

מטר בלבד מקו המים. בעקבות דוחות הפיקוח30במרחק של כ- של הוועדה המקומית ושל המשרד להגנת הסביבה פירק היזם את

מטר.100החזית המערבית של הגדר והקימה מחדש בסמוך לקו ה- עם זאת, חלק ניכר מהגדר - בצדה הדרומי - וכן עמודי היסודות

ה- בתחום ִתלם על עומדים נותרו המים.100שלה מקו מטר הוועדה המקומית לא פעלה להריסת החלק הנותר של הגדר ואף

הוועדה המחוזיתנ' מ.א. פלמחים כפר נופש 1772/08 עת"מ )ת"א( 0, נבו.ואח' לתכנון ובניה מחוז מרכז

חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-0 קובע, כי לא יינתנו הקלה או היתר1965 לשימוש חורג אם יש בכך סטייה ניכרת מתכנית החלה על הקרקע. על פי

, סטייה ניכרת2002תקנות התכנון והבניה )סטיה ניכרת מתכנית(, התשס"ב-עיצוב או בינוי לדרישות בהתאם שלא בנייה היתר, בין היא, מתכנית

המפורטות בתכנית, שנועדו לקבוע את אופייה של הבנייה בתחום התכנית.

19

דוח ביקורת

לא דרשה מהיזם להגיש לה תכנית מדידה מעודכנת כדי לוודא מההמרחק בין הגדר לקו המים.

מטרת התכנית הייתה שהפיתוח התיירותי בחוף פלמחים יתקדם בד בבד עם פיתוח הגן הלאומי ושמירת ערכי הטבע והנוף שבחוף ועם פיתוח דרכי הגישה, שביצוען הוטל בחלקו על היזם. אף שהיזם פעל

בשיתוף מוסדות התכנון לקבלת היתר בנייה

20

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

להקמת כפר הנופש, בעת סיום הביקורת טרם הוחל בפיתוחו שלהגן הלאומי וטרם נעשו פעולות לשימור ערכי הטבע והנוף שבחוף. מהממצאים ומתשובותיהם של גופי השלטון השונים עולה כי שיתוףהתיירות ומשרד המינהל התכנון, מוסדות בין והתיאום הפעולה לוקים בחסר ועקב כך אין מדיניות כוללת ומתואמת בנוגע לסוגייתאחריותם כי טענו האמורים הגופים בחוף. הנופש כפר הקמת וכל גוף גלגל את האחריות על גוף אחר. משרד מבקר מוגבלת, המדינה סבור, כי על מוסדות השלטון - הוועדה המקומית שורקות, הוועדה המחוזית, המועצה האזורית, מינהל מקרקעי ישראל ומשרד התיירות - לפעול כל אחד הן בתחום אחריותו והן בתיאום עם שאר המוסדות כדי לקיים פיקוח הדוק על הנעשה בחוף על מנת למנועכל שימוש אחר או בתחום שעליו חלה התכנית שימוש למגורים שאינו לתועלת הציבור. כמו כן, ראוי שמוסדות התכנון, רשות הטבעוביצוע הלאומי הגן שטח ששימור לכך יפעלו והמינהל והגנים והעסקי התיירותי הפיתוח עם בבד בד יתקדמו הפיתוח מטלות

בחוף. שעשויה.4 עקרוניות כלליות סוגיות הועלו הביקורת במסגרת

נגיעה לא רק להקמת כפר הנופש אלא גם למקרים להיות להן אחרים:

משרד מבקר המדינה סבור כי נוכח הזמן הרב שעבר מאז אושרה התכנית והשינוי שחל מאותה עת בתכנית הִמתאר הארצית ובחוק -

- וכן נוכח35ובכלל זה חקיקת חוק הסביבה החופית ואישור תמ"א הבינוי הנרחב שאושר בתחום כפר הנופש ובשטח המיועד להקמת גןהמחוזית הוועדה ובראשם התכנון, שמוסדות ראוי היה לאומי,

, יבחנו0והוועדה לשמירה על הסביבה החופית )להלן - הוולחו"ף(בר/ תכנית את את236מחדש לשנות מקום יש אם וישקלו

ההחלטות שהתקבלו בנושא. נראה כי תכנית זו היא מסוג המקרים כבדי המשקל בהם האינטרס הציבורי מחייב עיון נוסף בהחלטות

שקיבלו מוסדות התכנון. חוק הסביבה החופית קובע שרשות המוסמכת לתת רישיון או היתר לפעולה בתחום חוף הים תעשה זאת באופן שיאפשר לצמצם ככל האפשר את הפגיעה בסביבה החופית. לדעת משרד מבקר המדינה,שהתקיים לאחר רק לתוקפו נכנס החופית הסביבה שחוק אף המכרז לשיווק הקרקע ונבחרה ההצעה הזוכה, ראוי היה שהמינהל יתחשב בעקרונות החוק בבואו להחליט אם לתת אישור או היתר לפעולה בקרקע. לפיכך ראוי שהמינהל בבואו לשקול אם להאריך עוד את תוקפו של חוזה הפיתוח ישקול אם הדבר עולה בקנה אחדונגישה החופית פתוחה - שמירת הסביבה עם האינטרס הציבורי

לכלל הציבור וצמצום הפגיעה בסביבה החופית ככל האפשר. בשנת 0 בתיקון עקיף לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-2004 נקבעו1965

תכנית ואישור לפיהן הפקדה החופית, בתחום הסביבה מיוחדות הוראות על לשמירה הוועדה לאישור כפופים החופית, הסביבה בתחום החלה

הסביבה החופית.

21

דוח ביקורת

22

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

סיכום והמלצות הבדיקה העלתה ליקויים חמורים הן בעסקה שבה שיווק המינהל את הקרקע והן בשלבים השונים של ההליכים לתכנון הקמתו שלשאלות גם הועלו הביקורת במסגרת הקרקע. על הנופש כפר

עקרוניות הנוגעות לסוגיית השמירה על מקרקעי חוף הים: לדעת משרד מבקר המדינה, הואיל והקרקע ששווקה להקמת כפר הנופש בפלמחים, כולה או חלקה, היא לכאורה "מקרקעי ייעוד",

שייעדה את הקרקע ל"תיירות ונופש" לא236והואיל ובתכנית בר/ צוין במפורש כי הקרקע חדלה לשמש מקרקעי ייעוד, על המינהל לדון עם היועץ המשפטי לממשלה ועם הגורמים המתאימים במשרד המשפטים בשאלה אם, בנסיבות העניין, הייתה העסקה לשיווקה טעונה אישור של הממשלה או של השר שהוסמך לכך כנדרש בחוק המקרקעין. לעניין זה ראוי גם שהמינהל יביא לפני היועץ המשפטי לממשלה את הסוגיה הכללית של שינוי מעמדם של מקרקעי ייעודאת ולהסדיר להבהיר האפשרות כדי שתיבחן תכניות, באמצעות הנושא באורח שיבטיח את טובת הציבור ואת קיום הוראות החוק.

הציבור, לטובת לנצלו שיש מוגבל ציבורי משאב הוא הים חוף ולפיכך יש לבחון אם ההשפעות ארוכות הטווח של התכניות החלות על שטח זה עולות בקנה אחד עם האינטרסים של כלל האוכלוסייהעל המדינה, מבקר משרד לדעת הבאים. הדורות צורכי לרבות שטחים המייעדות ישנות תכניות מחדש לבחון התכנון מוסדות ניכרים בסביבה החופית לבנייה ולפיתוח, ובכלל זה את תכנית בר/

להקמת כפר הנופש, על מנת להבטיח כי חוף הים ישרת את236 כלל הציבור בהתאם להוראות ולמגמות של חוק הסביבה החופית

.35 ותמ"א 13ובהתאם להוראות תמ"א זאת ועוד, על מוסדות השלטון - הוועדה המקומית שורקות, הוועדה המחוזית, מינהל מקרקעי ישראל ומשרד התיירות - לפעול כל אחד בתחום אחריותו ובמשותף כדי לקיים פיקוח הדוק על הנעשה באזורשימוש בו לעשות ניסיון למנוע מנת על התכנית חלה שעליו

למגורים או כל שימוש אחר שאינו מיועד לתועלת הציבור. אף שהמינהל שם לו למטרה לשווק קרקעות זמינות שעליהן חלה תכנית מאושרת ובכך להביא לפיתוחן, בתום תקופת חוזה הפיתוחזו וטרם הוחל בעבודות הבנייה. מאז אושרה טרם הושגה מטרה הנוגעות בחקיקה התכנוניות המגמות כאמור, השתנו, התכנית נוכח כי ראוי המדינה, מבקר משרד לדעת הים. חופי לפיתוח הממצאים שהועלו יבחן המינהל מחדש אם הארכת תוקפו של חוזה הפיתוח אכן תשרת את האינטרס הציבורי - שמירת הסביבה החופית פתוחה ונגישה לכלל הציבור וצמצום הפגיעה בסביבה החופית ככל

האפשר. ייחודיות זאת ועוד, ראוי שמגמת החקיקה - ההגנה על קרקעות מנחה, - תשמש למינהל עיקרון הים חוף כמו קרקעות ונדירות

23

דוח ביקורת

יקבע זו לשיווק קרקע מעין כי במסגרת המכרזים ומכאן שראוי המינהל אמות מידה ודרישות שיבטיחו שמירה על הקרקעות ופיתוח

האזור לטובת כלל הציבור.

24

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

♦

מבוא רצועת חוף פלמחים, שאורכה כשני ק"מ, משתרעת משפך נחל שורק בצפון ועד חולות יבנה בדרום. השטח בדרומה ובמזרחה של רצועת החוף הוא שטח צבאי סגור. רצועת חוף פלמחים נמצאת בתחום מרחב התכנון המקומי "שורקות" בשטח השיפוט של המועצה האזורית גן רווה )להלן -- )להלן ישראל מינהל מקרקעי בניהולו של והיא האזורית(, המועצה המינהל(. זוהי רצועת חוף טבעית שנותרה ברובה בתולית, כמעט ללא

פיתוח, והיא משופעת שכיות חמדה. בג"ץ קבע כי "המקרקעין הם... משאב חיוני מאין כמותו ובעל ערך רב... במיוחד במדינה כמו ישראל, אשר גבולותיה צרים, צפיפות האוכלוסייה בה גדולה, ובהיותה ארץ קולטת עולים. אי אפשר לייצר קרקע, ועל כן עלניתן אך שבידה. המקרקעין במצאי בהתחשב צעדיה לכלכל המדינה להתאים את ייעודיהם של המקרקעין לצרכים המשתנים ולהגדיל ולהקטין

. 0את זמינותם לצרכים שונים" נוכח חשיבותם של מקרקעי ישראל כמשאב הלאום קבע בג"ץ כי "על המדינה ועל המופקדים מטעמה על מקרקעיה לפעול בשיקול דעת זהיר בכל הנוגע לויתור על זכויות בקרקע ולדאוג לעתודות קרקע מספיקותהכול הסביבה, איכות על שמירה לרבות בעתיד... השונים לצרכים

.0 בהתאם לתכניות בניין עיר קיימות וצפויות"התשכ"ט- המקרקעין, סווגו1969בחוק המקרקעין(, חוק - )להלן

זה "שפת הים", כ"מקרקעי ייחודיים, ובכלל קרקעות בעלות מאפיינים ייעוד" ונקבע לגביהן דין מיוחד )ראו להלן(. חוק שמירת הסביבה החופית,

לתוקף2004התשס"ד- נכנס אשר החופית(, הסביבה חוק - )להלן ולשמרה2004בנובמבר החופית הסביבה על להגן למטרה לו שם ,

המתאר ותכניות והבנייה התכנון דיני גם ולהנאתו. הציבור לתועלת הארציות קובעים הוראות מיוחדות בנוגע לקרקעות שהשימוש בהן נועדחוף לאורך בנוגע לקרקעות השוכנות ובייחוד ולהנאתו, הציבור לכלל שימושים למנוע המחוקק למגמת תוקף נתנו המשפט בתי גם הים. ולייעדם לשימושו כדי לשמור על החופים פרטיים בקרקעות חופי הים

הציבור כלל של העליון:0ולהנאתו המשפט בית קבע למשל כך . משנה מקבלת אליהם והגישה החופים שימור שלנו שאלת "במציאות

בג"ץ 0 נ' עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי ואח' 244/00 שר )להלן - פסק דין עמותת שיח25(, 6, פ"ד נו)התשתיות הלאומיות ואח'

חדש(. ראו פסק דין עמותת שיח חדש. 0עע"מ 0 ראו החברה להגנתנ'אי התכלת שותפות כללית 2273/03

חוף 1054/98, תקדין. )להלן - פסק דין אי התכלת(; ע"א הטבע ואח'בע"מ1989הכרמל נופש ותיירות נ' 385( 3, פ"ד נו)אדם טבע ודין

דין חוף הכרמל(; עת"מ )תל אביב-יפו( אגודת 2572/06)להלן - פסק המועצה הארצית לתכנון ובניה ועדת נ' מוסדות קהילתיים קריית צאנז

, תקדין. המשנה לעררים ואח'

25

דוח ביקורת

שהפכו ארצנו מחופי שנותר המעט את לשמר הצורך נוכח חשיבות כלל לטובת תמיד ולא מוגבר באופן המנוצל נדיר למשאב במהירות

. 0הציבור"בית המשפט חוף הים קבע הנוגע לשימוש פרטי בקרקע בעניין אחר העליון כי "בדורות האחרונים, התגברה ההכרה כי מקרקעין הם משאבלב לצרכי הדורות שים בלא ייעשה ניצולו באם לכליה ציבורי החשוף הבאים. את מקומה של תפיסת התכנון המסורתית, אשר התירה מיצוי

מרבי

.414-413 פסק דין חוף הכרמל, עמ' 0

26

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

דיני התכנון של ערכה הכלכלי של הקרקע בטווח הזמן הקצר, תפסו המודרניים, הקשובים במיוחד לצורך בשמירה על אינטרסים ארוכי טווח של החברה ולצורך בנקיטת גישה זהירה בהיקף ניצולה של הקרקע מתוך

.0אחריות ציבורית, לאומית וחברתית, במבט להווה ולעתיד גם יחד " בשל הביקוש הרב לשטחים הפתוחים שבחופי הים התיכון בישראל ובשל הלחצים לבצע פיתוח ובינוי אינטנסיביים באותם שטחים מתעורר חשש

בשנים האחרונות אושרו כמה פרויקטיםלפגיעה במשאבי הטבע הללו. ישנות תכניות על בהתבסס במרכזה, והן הארץ בצפון הן הים בחוף

. 0שאושרו לפני חקיקתו של חוק הסביבה החופית דונם מחוף70 פרסם המינהל מכרז לשיווק שטח של כ-2003בדצמבר

פלמחים )להלן - הקרקע(. המינהל קבע כי הקריטריון היחיד לבחירתהחליטה2004ההצעה הזוכה הוא המחיר שיוצע במסגרתה. באפריל

חברות שתי של המשותפת הצעתן תזכה במכרז כי המכרזים ועדת מיליון ש"ח. 8קבלניות )להלן - החברות הזוכות או היזם( בסך כ-

שיווק הקרקע בחוף הים ליזמים פרטיים להקמת כפר נופש עורר בציבור גלי מחאה רבים, בעיקר בשל הטענה שהדבר פוגע בסביבה החופית וכן בשל המחיר שהתקבל בתמורה לקרקע, שנטען כי בנסיבות העניין היה נמוך באופן בלתי סביר. העניין הובא לדיון בוועדת הפנים ואיכות הסביבהההליכים את המדינה מבקר משרד בדק בקשתה ולפי הכנסת, של

. 0לאישור התכנית ולמכירת הקרקע

הארגונים פעולות את לטובה מציין המדינה מבקר משרד להגנת הסביבה שהעלו לסדר היום הציבורי נושא זה, הנוגע

לכלל הציבור, ופעלו לקיומם של דיון ובדיקה בנושא.

בדק משרד מבקר המדינה את הליכי התכנון2008בחודשים יוני-דצמבר נעשתה הבדיקה הקרקע. לשיווק ההליכים ואת הנופש כפר להקמת הוועדה - ולבנייה מחוז מרכז )להלן בוועדה המחוזית לתכנון במינהל, המחוזית(, בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "שורקות" )להלן - הוועדה המקומית(, במועצה האזורית, במשרד התיירות, ברשות העתיקות וברשות

הטבע והגנים הלאומיים )להלן - רשות הטבע והגנים(. בבדיקת ההליכים להקמת כפר הנופש הועלו ליקויים חמורים, הן בעסקה שבמסגרתה שיווק המינהל את הקרקע והן בשלבים השונים של הליכיעקרוניות שאלות הועלו עוד הקרקע. על נופש כפר להקמת התכנון

הנוגעות לסוגיית השמירה על מקרקעי חוף הים.

ראו פסק דין אי התכלת. 0המדינה, 0 מבקר לדוגמה: ראו בשלטון המקומי הביקורת על דוחות

)2008לשנת נתניה: הוועדה המקומית לתכנון2009 (, דוח על עיריית . 541ולבנייה - תכנון רישוי ופיקוח על הבנייה, עמ'

.11.3.08 ישיבת ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת מ-0

27

דוח ביקורת

מאפייני השטח שעליו חלה התכנית רצועת חוף פלמחים היא שטח חוף פתוח שנותר ברובו טבעי, כמעט ללאנוף, היסטוריה וארכאולוגיה: פיתוח. רצועת החוף עתירה בערכי טבע,

לאורך רצועת החוף עובר מצוק הכורכר החופי

28

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

)שבראשו שוכן קיבוץ פלמחים(; מדרום לו שוכן אתר עתיקות מוכרז ובונחשפו ממצאים כן וכמו ים, יבנה הנמל העתיקה עיר שרידי נמצאים בחוף ובים. ובסביבתו בחוף הפזורים שונות מתקופות ארכאולוגיים החוף רצועת שהיא טבעית חוף ורצועת מוכרז לאומי גן גם נמצאים הטבעית האחרונה הנגישה לציבור מחוף ניצנים שבדרום ועד תל אביב. בחלק מרצועת החוף נמצא חוף רחצה מוכרז של המועצה האזורית. בשל תנאי השטח הבלתי אחידים התפתח באזור מגוון רחב של מיני צומח וחי. עם זאת, פעולותיו של האדם בחוף השפיעו על בתי הגידול הטבעיים של

חוף הים וכילו שטחים נרחבים ממנו. באזור חוף פלמחים פועלים כמה מתקנים צבאיים ובכלל זה מחנה צבאימגבלות הביטחון קבע בעבר ושטח אש פעיל. משרד חיל האוויר של וכן שבמקום הצבא למחנות בסמוך לבנייה בשטח, ללינה הנוגעות מגבלות התקפות בעת ביצוע פעילויות צבאיות, לרבות חסימות של החוף

ושל הכביש אל החוף המתבצעות מפעם לפעם.

הוראות החוק והתכניות החלות על הקרקעלא חלו על הקרקע תכניות מתאר מקומיות או תכניות2000עד שנת

מפורטות אלא רק הוראותיהן של כמה תכניות מתאר ארציות, כמפורטלהלן:

)תכנית מתאר ארצית חלקית לחופים, חוף הים התיכון( אושרה13תמ"א , ומטרתה הייתה לקבוע את ייעודי הקרקע בחוף הים לצורך1983בשנת

ניהול המשאבים הטבעיים, שימורם, פיתוחם וניצולם לשימושים ציבוריים שונים וכן שימור מרבי של חוף הים על ידי מניעת כל שימוש שאינו דורש

אוסרות על בנייה בתחום ה-13את קרבת החוף. הוראות תמ"א 100 מטר מקו המים. הוראה זו חלה גם על אותם שטחים שבהם אושרו, לפני

13אישורה של התמ"א, תכניות המתירות בנייה. בהתאם להוראות תמ"א הקרקע שבאזור חוף פלמחים מיועדת לתיירות ולנופש.

טבע8תמ"א לשמורות לאומיים, לגנים ארצית מתאר תכנית היא , המייעדת שטחים בחוף פלמחים1981ולשמורות נוף, שאושרה בשנת

להקמת גן לאומי. , היא תכנית מתאר ארצית למפעלי1983, שאושרה בשנת 12תמ"א

תיירות ונופש. בתחילת שנות התשעים של המאה העשרים הוחל בהכנת תיקון לתכנית זו, לצורך הבטחת קיומן של עתודות קרקע לתיירות באופן שיישמרו רציפות השטחים הפתוחים וערכי טבע ונוף, אולם במועד סיום

הביקורת טרם הושלם תיקונה. 175 הוועדה המחוזית פרסמה להפקדה תכנית מפורטת בר/1993במרס

החלה על חוף פלמחים. התכנית לא אושרה והפקדתה בוטלה בינואר)ראו להלן(. במאי 1995 הופקדה בתנאים תכנית מפורטת בר/1996

על 236 החלה בר/414 תכנית - )להלן פלמחים בחוף דונם 236.) דונם לתיירות ולנופש ומתירה70התכנית מייעדת את הקרקע ששטחה כ-

29

דוח ביקורת

יחידות אירוח ומבנים אחרים ששטחם350להקים עליה כפר נופש ובו ,0 מ"ר. יתר השטחים מיועדים להקמת גן לאומי30,000הבנוי יסתכם בכ-

חוף רחצה וחניה וכן לשימור ערכי טבע, נוף וארכאולוגיה. התכנית אושרה.2000 ופורסמה למתן תוקף בנובמבר 2000בפברואר

כגן לאומי. 2003 דונם בתחום התכנית הוכרזו בפברואר 220 כ-0

30

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

לפני שאושרה תכנית מפורטת בר/1999ביוני הוועדה236, , פרסמה מסמך מדיניות שנועד לשמש עבורה כלי עזר בתהליך קבלת0למימי חופין

ההחלטות בניהול השוטף של מרחב מימי החופין והחוף. המסמך קובע כי יש לראות במימי החופין שטח ציבורי ולפיכך יש לפעול להגדלת נגישותו לציבור. עוד נקבע במסמך כי יש להימנע מפיתוח מואץ לאורך החוף, וכיידי פיתוח מתחמי התיירות על יש לשמור עתודות חוף לדורות הבאים

העירוניים הקיימים וריכוז הפיתוח במתחמים צרים. בשנת כאמור שנחקק החופית, הסביבה על2004חוק להגן נועד ,

מטר מקו החוף כ"תחום חוף100הסביבה החופית והוא מגדיר תחום של מטר שיימדד מקו החוף של300הים" וקובע כ"סביבה חופית" תחום של

הים התיכון לכיוון היבשה. כאמור, החוק שם לו למטרה להגן על הסביבה החופית, למנוע או לפחות לצמצם במידת האפשר פגיעה בה. בעקבות

בשנת הוסף החוק והבניה,2004חקיקת התכנון לחוק עקיף תיקון )להלן - חוק התכנון והבנייה(, ולפיו הפקדה ואישור של1965התשכ"ה-

תכנית החלה על תחום הסביבה החופית כפופים לאישור הוועדה לשמירה על הסביבה החופית )להלן - הוולחו"ף(. עם זאת, בחוק נקבעה הוראת מעבר ולפיה אין בהוראות החוק כדי לפגוע ביישומן של תכניות התקפות

,2000 אושרה כאמור בשנת 236בעת הוספת התיקון לחוק. תכנית בר/קודם שתוקן החוק, ולכן אין בתיקון לחוק כדי לגרוע מתוקפה.

)להלן - הצעת חוק20030יצוין כי בהצעת חוק הסביבה החופית, התשס"ג-העיסוק, "בביצוע ולפיו סייג להוראת המעבר הוסף החופית(, הסביבה כל יינקטו התכנית, בביצוע או כאמור העבודה או השימוש הפעולה, בסביבה פגיעה לצמצם או למנוע כדי הדרושים הסבירים האמצעים החופית, כדי לשקמה, וכדי להשיב את המצב לקדמותו, במידת האפשר".

הסייג הושמט מנוסח החוק הסופי. אושרה גם תמ"א 2005בשנת שהיא תכנית מתאר ארצית לבנייה,35

. התמ"א מגדירה את תחום חוף פלמחים כמרקם חופי,0לפיתוח ולשימור פיתוח במרקם35וכשטח ב"רגישות נופית סביבתית גבוהה". על פי תמ"א

החופי ייעשה בהתחשב בצורך לשמור על חלק ניכר משטח החופים כשטחפתוח ותוך הבטחת "זיקה נופית תפקודית" לחוף הים.

ועדה סטטוטורית שקדמה לוועדה לשמירה על הסביבה החופית )ראו להלן(0ולתוספת השנייה156והוקמה בהתאם לסעיף והבנייה )ב( לחוק התכנון

לבנייה או לפעולה אחרת יינתן היתר לא כי לחוק. בנוסחם אז, שקבעו הטעונה היתר לגבי מימי החופין אלא בהתאם לתכנית שאישרה הוועדה.

. 28.7.03, כ"ח בתמוז התשס"ג, 51 הצעות חוק 0 נקבע כי אין בה כדי לפגוע בתוקפן של תכניות שאושרו לפני35 בתמ"א 0

מועד תחולתה.

31

דוח ביקורת

236אישור התכנית המפורטת בר/

175תכנית בר/ , שייעדה175 פורסמה להפקדה בוועדה המחוזית תכנית בר/1993במרס

והיא הוכנה ביזמת המועצה חלק מהחוף להקמת שלושה כפרי נופש, האזורית ובשיתוף עם המינהל ובמימונו. בד בבד יזמה רשות הטבע והגנים

. המועצה האזורית התנגדה לקידום תכנית0תכנית להקמת גן לאומי בחוף הגן הלאומי שלא עלתה בקנה אחד עם תכניותיה. גם הוועדה המחוזית

התנגדה לתכניתה

חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-0אישור של1998 טעונה לאומי גן על של שר הפנים הכרזה כי , קובע

התכנית המייעדת את השטח לגן לאומי ומתן הזדמנות למועצה שבתחום שיפוטה נמצא אותו השטח לחוות את דעתה בדבר ייעודו האמור של השטח.

32

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

כבר הופקדה ולא ניתן175של רשות הטבע והגנים בנימוק שתכנית בר/דבר של בסופו הקרקע. אותה על החלות שונות תכניות שתי לקדם

בר/ תכנית הפקדת נכלל175בוטלה לא התכנית שבמסמכי משום , תסקיר הבוחן את השפעתה על הסביבה. דבר הביטול פורסם ברשומות

. 1995בינואר

236אישורה של תכנית בר/יזמה המועצה האזורית את1995 בשנת 175בעקבות ביטול תכנית בר/

בר/ בר/236תכנית לתכנית במתכונתה דומה שהייתה התכנית, .175, נועדה להסדיר את שימושי הקרקע מדרום לקיבוץ פלמחים עד למבצר יבנה ים, והיא משלבת את פיתוח השטח לשימושי תיירות ונופש עם שימורבין לאומי. התכנית החדשה משקפת פשרה וגן השטח כאתר עתיקות ויתרה והגנים, פשרה שבמסגרתה רשות הטבע ובין האזורית המועצה

יוכרז שהקרקע )ששטחה כ- 70רשות הטבע והגנים על תכניתה ולפיה דונם(, שיועדה בתכנית החדשה להקמת כפר נופש, תשמש גן לאומי.

כלכלי מנוף פלמחים חוף בפיתוח רואה האזורית המועצה כי הועלה לפיתוח ולהגדלת הכנסותיה. המועצה היא זו שפעלה להכנת תכנית בר/

, להכנת תכנית הבינוי העקרונית לתחום שעליו היא חלה0 ולקידומה236 ולהכנת תסקיר ההשפעה על הסביבה שנלווה אליה. יצוין כי המינהל לא

השתתף בהיגוי התכנית. הוחלט להפקיד את תכנית1996בדיון של הוועדה המחוזית בספטמבר

הופקדה התכנית. 1999 בתנאים שונים. בסוף אפריל 236בר/בין1999ביוני את התנגדותה לתכנית, להגנת הטבע הגישה החברה

היתר בטענה כי יש להבטיח שבהוראות התכנית ייכללו דרישות שיבטיחו כיהמבנים שבחוף ישמשו למלונאות בלבד ולא למגורים.

באותו חודש הגישה גם רשות הטבע והגנים את התנגדותה לתכנית בטענה כי "חשיבותו של השטח מהיבטי שמירת ערכי טבע נוף ומורשת מתנגשת עם תכנית הבינוי המוצעת". עוד ציינה כי התכנית לא קיבלה את אישורה והוגשה לוועדה המחוזית שלא בהסכמתה. אשר לשטח המיועד לתיירות ולנופש ביקשה רשות הטבע והגנים כי תכניות הבינוי לשטח הגובל בגן

הלאומי המיועד יתואמו אתה ויקבלו את אישורה. החליטה ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית2000בפברואר

לאשר את התכנית ולקבל חלק מההתנגדויות, ובכללן ההתנגדויות לעניין . על מנת להבטיח כי החוף ישמש למלונאות בלבד0גבולות הגן הלאומי

השימוש ייאסר התכנית בהוראות כי הוועדה החליטה למגורים ולא למגורים ולא יותר חיבור חדרי מלון או הצמדתם זה לזה, וכי מתן היתרהפיזיים לתקנים להתאמה התיירות אישור משרד בקבלת יותנה בנייה

א)ב( לחוק התכנון והבנייה. 61 על פי סעיף 0עוד קודם לכן בספטמבר 0 אישר מנכ"ל משרד הפנים את התכנית,1999

לחוק התכנון109בתוקף הסמכות שאצל לו שר הפנים בהתאם לסעיף והבנייה.

33

דוח ביקורת

האכסון יחידות להצמדת הבקשה בעניין להלן )ראו מלונות לתכנון שהוגשה לאחר מכן(.

עוד קבעה ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית כי הוראות התכנית יתוקנו באופן המבטיח מעבר רצוף לאורך החוף. הוועדה דחתה את הדרישה להתנות את הוצאת היתר הבנייה בקבלת אישור רשות הטבע

והגנים לתכנית הפיתוח והבנייה והחליטה לתת תוקף לתכנית.

34

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

צה"ל התנגד לבנייה לצורכי נופש בכל השטח שעליו חלה התכנית או התכנית שקדמה לה. עם זאת, הוועדה למתקנים ביטחוניים )הוולמ"ב(

מייעדת חלק מהשטח לנופש ולתיירות, יש13קבעה כי מאחר שתמ"א לקבל את התנגדות צה"ל רק בחלקה.

פורסמה התכנית למתן תוקף ברשומות. על פי התכנית,2000בנובמבר יחידות אחסון350על הקרקע המיועדת לתיירות ולנופש מותר לבנות

חנויות אירועים, אולמות משרדים, כמו לשירותים מבנים וכן מלונאי מאותה קרקע, לכל80%ומתקני ספורט. הוראות התכנית קובעות כי ב-

41היותר, יפעלו יחידות אכסון מלונאי ששטחה המרבי של כל אחת מהן ממנה, לכל היותר, יפעלו יחידות אכסון מלונאי ששטחה20%מ"ר, וב-

מ"ר. התכנית מתירה להקים מבנה ראשי53המרבי של כל אחת מהן וחדרי כינוסים, מחסנים אולם חנויות, מסעדות, )לובי(, מבואה הכולל שירות, בריכות שחייה, מבנה מגורים של שתי קומות, חדרי אירוח ששטחם צוין לעיל ומתקני ספורט. לפי התכנית מותר להקים על הקרקע מבנים

)30,400ששטחם הכולל מ"ר ו-24,300 מ"ר בשטח העיקרי 6,100 מ"ר בשטח השירות(.

חולק והוא לאומי, גן להקמת ברובו מיועד לקרקע שמדרום השטח שטח מים, פארק החוף, גב קדמי, רחצה חוף ובהם: משנה לאזורי לשימור נופי וחוף רחצה לשימור. בגב חוף הים מתירה התכנית הקמת

ומלתחות, תחנת2,400מבנה מרכזי בשטח של מ"ר הכולל שירותים משטרה ועזרה ראשונה, מזנונים, מסעדות, חנות ספורט והשכרת ציוד, מועדון צלילה וספורט ימי ומחסנים. בשטח החוף הקדמי מתירה התכניתשל בשטח הצללה ומתקני ושירותים מלתחות הצלה, תחנות הקמת

מים2,940 על הקרקע פארק להקים מתירה כן התכנית כמו מ"ר. הכולל מבנה משרדים, בריכות, מסעדה, מזנון ומבנה מלתחות בשטח של

מ"ר. 700 בתכנית נקבע כי מאחר שהתכנית חלה על שטח עתיקות מוכרז בהתאם

כל עבודה בשטח אלא1978לחוק העתיקות, התשל"ח- , לא תתבצע בפיקוח יתבצעו למלונאות בינוי עבודות וכי העתיקות, רשות באישור

ארכאולוגי בתיאום עם רשות העתיקות ובאישורה.

35

דוח ביקורת

236מפת תכנית בר/

בר/ תכנית אישור בינוי236במסגרת תכנית המחוזית הוועדה אישרה עקרונית לתחום שעליו היא חלה. עוד נקבע בתכנית כי מתן היתר בנייה על פי התכנית יותנה בהכנת תכנית בינוי ופיתוח מפורטת )להלן - תכניתמשרד עם ובהתייעצות המחוזית הוועדה באישור המפורטת( הבינוי

הביטחון. כי תכנית2009המינהל מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל

מבטיחה שהקרקע תפותח לתועלת הציבור הרחב ותפתח לפניו236בר/ולהנאה. המועצה האזורית מסרה בתשובתה למשרד אפשרויות לבילוי

הוכנה בשים לב להערות גורמי התכנון236מבקר המדינה כי תכנית בר/זו175לגבי תכנית בר/ וכי , מתוך תשומת לב לצורכי הציבור השונים,

תכנית שקולה ומאוזנת המייעדת רק חלק משטחה לתיירות ולנופש. עודהיא פעלה236מסרה המועצה האזורית כי במסגרת גיבוש תכנית בר/

בהתאם להנחיות מוסדות התכנון ומילאה את כל דרישותיהם. היזם מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא פועל נמרצות - כבר כחמש שנים - לקדם את תכנונו והקמתו של כפר הנופש בהסתמך על

, וכי הוא השקיע בכך עבודה מאומצת וסכומי כסף גדולים.236תכנית בר/היזם הדגיש כי כל פעולותיו נעשו בהסתמך על אותה תכנית.

בר/ נופש236תכנית לצורכי טבעית חוף רצועת מייעדת ותיירות. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שבמסגרת דיוני הוועדה המחוזית בשאלה אם לאשר את התכנית היא תשקול, בין היתר, אם התכנית עולה בקנה אחד עם עקרונות כדוגמתהחופין למימי הוועדה של המדיניות במסמך שנקבעו אלה

במתחמים1999משנת תיירותי פיתוח לבצע יש ולפיהם מפיתוח ולהימנע פיתוח עבודות בוצעו בהם עירוניים שכבר

רצועות חוף פנויות.

36

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

תסקיר השפעה על הסביבה ,1982תקנות התכנון והבניה )תסקירי השפעה על הסביבה(, התשמ"ב-

קובעות כי "רשאי נציגו של השר במוסד תכנון או מוסד תכנון שהוגשה לוניכרת על הסביבה, יש בביצועה כדי להשפיע השפעה תכנית שלדעתו לדרוש כי מגיש התכנית יכין תסקיר ויגישו למוסד התכנון בנוסף למסמכייכול שתינתן בכל שלבי התכנית שהגיש; דרישה להגשת תסקיר כאמור

אישורה" טרם בתכנית תמ"א 0הטיפול תכניות13. אישור כי קובעת בתחומה מותנה בעמידה בחובת הכנת תסקיר השפעה על הסביבה.

התכנית1996במאי את המחוזית לוועדה האזורית המועצה הגישה המפורטת בצירוף תסקיר השפעה על הסביבה, כנדרש בתקנות התכנון

)על13, ובתמ"א 1982והבניה )תסקירי השפעה על הסביבה(, התשמ"ב-ליקויים שהועלו בתסקיר ראו להלן(.

נועדה לשמור על המשאב התיירותי236בתסקיר נאמר כי תכנית בר/ השרידים את ולשמר הכורכר רכס על להגן הים, חוף של והנופי הארכאולוגים במקום. על פי התסקיר מומלץ לבצע את התכנון והפיתוח של אתר הנופש והתיירות בחלק הצפוני של התכנית בד בבד עם ביצוע כל

שלבי הפיתוח של החוף ושל הגן הלאומי. בנוגע לתסקיר האמור0על פי חוות דעת של המשרד להגנת הסביבה

, תסקיר ההשפעה על הסביבה נועד1996)להלן - חוות הדעת( מאוגוסט לסקור את ההיבטים השונים הקשורים בפיתוח החוף ולעמוד על הנושאיםהמצוק, הרס מניעת ובהם התכנית הוראות בסעיפי לכלול שיש ארכאולוגיה, תכנון הגן הלאומי, רעש ותשתיות. על פי חוות הדעת נמצאו בתסקיר שהוגש ליקויים שונים. לפיכך, המליץ המשרד להגנת הסביבה על ביצוע בדיקות נוספות, שלא נדרשו בתסקיר שהוגש, כתנאי לאישורה של

התכנית. עיקרי הליקויים שנמצאו הם: ק.1 ו צ מ ה ל ע ה ר י מ ש ל ם י ע צ מ א ל ם י ע ג ו נ ה ם י י ו ק י ל

: ת י נ כ ת ב ו ע ב ק נ תסקירש שנדרש לכך העיקריות הסיבות אחת השפעה על הסביבה היא הרצון למנוע נזק למצוק, ולכן נדרשו הנחיות מפורטות לאופן שימורו של המצוק. חוות הדעת מציינת כי התסקיר אינו כולל תשריט מפורט של קטעי המצוק החופי לסוגיהם והנחיות מפורטות לאופן שימורו של המצוק. כמו כן ניתוח מערך הניקוז בתסקיר כללי מדי

יאפשר למנוע נזק236ואי-אפשר לקבוע לפיו אם יישומה של תכנית בר/עוד מוגבר. עילי נגר הימית בשל לשמורה או למצוק להיגרם שעלול נמצא כי היה מקום שהתכנון, הבינוי והפיתוח באזור יתבססו על בדיקותהידרולוגית. ובדיקה המצוקים אזור של גאוטכני מיפוי ובהן מקדימות המשרד להגנת הסביבה המליץ שאישור התכנית יותנה בביצוע הבדיקות

האמורות.

על0 השפעה )תסקירי והבניה התכנון בתקנות הוחלפו אלה תקנות בסמוך2003הסביבה(, התשס"ג- תכנית שהוחלט להפקידה על ולפיהן ,

למועד תחולתן של התקנות החדשות לא יחולו אותן תקנות אלא התקנותהישנות.

בשמו הקודם: המשרד לאיכות הסביבה. 0

37

דוח ביקורת

2.: ם י י ג ו ל ו א כ ר א ם י א צ מ מ ל ע ה נ ג משופעה פלמחים חוף בממצאים ארכאולוגיים חשובים והמשרד להגנת הסביבה הציע להשקיעבמסגרת באתר הארכאולוגיות החפירות את ולבצע בנושא מאמצים הסקרים המקדימים לתסקיר ולאישור התכנית, אשר לפיהם יתבצע תכנון מפורט של האתר. לעומת זאת בתסקיר ההשפעה על הסביבה ובתכניתיבוצע תכנון מפורט של שהגישה המועצה האזורית הוצע כי קודם כול חפירה תתבצע בנייה, להיתר הבקשה בשלב לאחריו, ורק השטח,

ארכאולוגית.

38

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

נדחה לשלב שלאחר אישור ביצוע הבדיקות דבר בסופו של 1996התכנית בעקבות החלטת הוועדה המחוזית בספטמבר

בהוראות האמורות הבדיקות לביצוע הדרישות את לכלול דרישות שולבו בתכנית בנייה. להיתר למתן כתנאי התכנית לביצוע הבדיקות המקדימות, אך לא נקבע לוח הזמנים לביצוע הבדיקות ולא נקבע כי הן יבוצעו לפני שלב התכנון המפורט.

)כ-2008במועד הביקורת בשנת שנה לאחר שהתקבלה12 ההחלטה( טרם בוצעו הבדיקות.

כי בתסקיר, כמוצע כאמור, נקבע בתכנית העתיקות, לשמירת אשר ובביצוע העתיקות רשות אישור בקבלת מותנית בנייה היתר הוצאת דרישותיה, לרבות הדרישה כי כל עבודה בתחום השטח המוגדר כעתיקות

תתואם עם ארכאולוג מוסמך מטעמה ותבוצע בפיקוח צמוד שלו. המשרד להגנת הסביבה והמועצה האזורית השיבו למשרד מבקר המדינה כי כפר הנופש אינו מיועד להיבנות על המצוק, אלא ב"שקע" שבין שניכי היא קיימה את הנחיות הוועדה קטעי המצוק. עוד מסרה המועצה המחוזית ובכלל זה הטמיעה בתכנית את הנחיות המשרד להגנת הסביבה. הוועדה המחוזית מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי שקלה אתנקיטת את לדחות והחליטה הסביבה להגנת המשרד של דעתו חוות

האמצעים לשמירה על המצוק לשלב הבנייה עצמה.

משרד מבקר המדינה מדגיש כי הקרקע המיועדת להקמת כפראולם בראשו, נמצאת ואינה למצוק סמוכה אמנם הנופש ביצוען של העבודות להקמת כפר הנופש וסלילת דרכי הגישה אליו עלולות לפגוע ביציבות המצוק, בייחוד מאחר שבתכנית

.0המפורטת תוכנן מעבר המיועד לציבור לאורך המצוקבנושא הבדיקות ביצוע דחיית המדינה מבקר משרד לדעת אישור לאחר ידוע בלתי למועד העתיקות ושימור המצוק על התכנית השפעת ביסודיות שנבחנה לפני ועוד התכנית הסביבה, עלולה לגרום לכך שבשלב היתר הבנייה יוצבו לפניניתן יהיה לבצע מוסדות התכנון עובדות מוגמרות, וכבר לא יידרשו. הדבר אינו עולה שינויים בהוראות התכנית, אם הם בקנה אחד עם הרצון לשמור על משאבי הטבע והנוף. החלטת הוועדה המחוזית לאשר את התכנית בהתבסס על התסקיר, יש

בה טעם לפגם נוכח הליקויים בתסקיר שהועלו בחוות הדעת.

פעילות האדם בחופים היא אחד הגורמים להרס המצוק: פעולות בנייה0 וסלילת דרכים על גבי המצוק גורמות לשינוי התהליכים הטבעיים וליצירת עומס על המצוק הגורם להתמוטטות מואצת שלו. סלילת דרכים על גבי המצוק גם תורמת להגברת הנגר העילי והפנייתו מערבה, דבר הפוגע אף

הוא ביציבות המצוק.

39

דוח ביקורת

מטר מקו המים100התכנון בתחום ה-: ה ק ל ח ה ת ו ל ו ב מסומן חוף פלמחים כאזור13בתשריט של תמ"א ג

מסומנת אזור אותו שבקדמת החוף רצועת ואילו ולנופש, לתיירות כמיועדת ל"חוף רחצה".

40

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

ייעוד השטחים13בתמ"א הגבולות המדויקים המציינים את כי נקבע "בציונים וכי מפורטת", תכנית או מקומית מתאר תכנית "לפי ייקבעו שבתשריט יש לראות כוונת המתכנן לאיתורו הרצוי של אזור שימושי קרקע

. 0מסוים"אוסרת על "הקמת מבנים במרחק של 13תמ"א מטרים לפחות100

מותרת אינה מבנים שהקמת במקומות וזאת העליון, המים פני מקו מטר(. רוב המבנים100מפורשות בהוראות תכנית זו" )להלן - תחום ה-

שהותר לבנותם בתחום זה, כגון סככות, סוכת מציל ושירותי חוף, נועדו לתועלתם של המשתמשים בחוף הרחצה. מותר לסטות מהוראה זו רק אם הדבר מותר במפורש על פי הוראות התמ"א או אם המועצה הארצית

לתכנון ולבנייה אישרה את הסטייה.

בר/ תכנית כי של236הועלה המערבי גבולה את קבעה מטר בלבד מקו המים וייעדה גם את30החלקה במרחק של

100השטח האסור לבנייה, המשתרע בין הגבול האמור ובין מטר מקו המים, למטרת "תיירות ונופש". בכך הותירה התכניתמאוד צר חוף קטע

ים30) חוף מטר בלבד מקו המים( המיועד בחלקו לשמש ובחלקו לשמש טיילת.

: ה י י נ ב ה ל ע ת ו ל ב ג המטר30אף שתחום החלקה נקבע בקו ה בתכנית המים, מקו

נקבע כי13, שהוכנה, בין השאר, בהתבסס על הוראות תמ"א 236בר/בנייה בתחום ה- בנייה של100אסורה מטר המסומן בתשריט, למעט

. עמדת הוועדה המחוזית13מתקנים המיועדים לחוף רחצה על פי תמ"א הייתה כי "בנושא קו236בעת הדיונים בסוגיה אם לאשר את תכנית בר/

, התכנית לא מהווה סטייה13 מטר מחוף הים - המוגדר בתמ"א 100ה-מהוראה זו".

בתחום2008בשנת בנייה היתר לקבלת היזם של בקשתו במסגרת , גבולו המערבי של המגרש בין בנייה לו ביקש שתאושר הוא התכנית,

ובין קו ה-30)המרוחק מטר מקו המים( הוועדה100 מטר מהמים. , כי אין13המחוזית סירבה לבקשתו והחליטה, בהתאם להוראות תמ"א

מטר מחוף הים. 100לאשר בנייה בתחום ה- בעקבות החלטת הוועדה, הגיש היזם לבית המשפט לעניינים מינהליים עתירה נגד הוועדה המחוזית בבקשה להתיר לו בנייה בתחום שצוין לעילונופש. בית המשפט דחה את העתירה בנימוק שהשטח מיועד לתיירות

100 חל איסור מוחלט להקים מבנים במרחק של 13וקבע כי לפי תמ"א העומד הבסיסי "הרעיון כי הדגיש בית המשפט המים. פני מקו מטר

שימושים שאינם מחייבים13בבסיסה של תמ"א למנוע כן, הינו, אם קרבת חוף ובכך לנסות ולשמר את חוף הים ככל שניתן כמשאב טבעי הפתוח לציבור כולו... רק באמצעות פרשנות מצמצמת ודווקנית זו תבוא

להותיר את החופים פתוחים למעבר13לידי ביטוי תכליתה של תמ"א

אלא אם כן מדובר בגנים לאומיים או בשמורות טבע מוכרזות.0

41

דוח ביקורת

. היזמים בחרו שלא לערער על פסק0ונגישים לציבור הרחב בכללותו"הדין ובכך הפך לפסק דין חלוט.

, הייתה זו "טעות חמורה" לכלול0על פי עמדת המשרד להגנת הסביבה מטר מקו המים במסגרת כפר הנופש, שכן30גם את השטח שבמרחק כ-

"בכך נפגע האיזון בין צורכי כפר הנופש ובין צורכי הציבור הרחב עד כדי יצירת תחושה של ניכוס כל שטח חוף הים לטובת כפר הנופש". בתשובתו של המשרד להגנת הסביבה למשרד מבקר המדינה נאמר כי ראוי היה

המטר( פתוח לכלל הציבור. 100להשאיר את תחום חוף הים )רצועת

הוועדה המחוזיתנ' מ.א. פלמחים כפר נופש 1772/08 עת"מ )ת"א( 0, נבו. ואח' לתכנון ובניה מחוז מרכז

עמדה שגובשה לקראת הדיון בוועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת0 .2008בראשית שנת

42

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

חוף הים הוא משאב ציבורי מוגבל, שיש לנצלו לטובת הציבור, תוך שקילת השפעות ארוכות טווח והתחשבות באינטרסים של כלל האוכלוסייה לרבות צורכי הדורות הבאים. לדעת משרד מבקר המדינה, קביעת גבול החלקה המיועדת לתיירות ונופש

מטרים בלבד מקו המים עלולה לפתוח פתח30במרחק של לפגיעה אסורה בחוף הים ובנגישות הציבור לחוף הים ואינה

ועם חובת הרשויות לשמור על משאבי13מתיישבת עם תמ"א הטבע והנוף שבחוף לטובת הציבור.

העסקה לשיווק הקרקע

ביצוע עסקה במקרקעי ייעוד"מקרקעי.1 הם ציבור מקרקעי המקרקעין, שבחוק ההגדרה לפי

ומקרקעין של רשות ישראל, יסוד: מקרקעי ישראל כמשמעותם בחוק הם ייעוד" "מקרקעי חיקוק". ידי על שהוקם תאגיד של או מקומית נהרות, הים, שפת כגון הציבור" לתועלת המיועדים ציבור "מקרקעי

נחלים, דרכים ומסילות ברזל ונמלי תעופה. חוק המקרקעין נותן למקרקעי הייעוד הגנה מיוחדת, מאחר שחשיבותם

. ההבחנה בין0רבה בשל אופיים המיוחד, אשר נדרש מאמץ מיוחד לשמרו מקרקעי ייעוד לבין מקרקעי ציבור אחרים מתבססת על הצורך להבדיל בין מקרקעין שהם בבעלות ציבורית אולם יכלו להיות גם בבעלות פרטיתהציבור. ידי על לשימוש המיועדים מעצם טבעם ייעוד' 'מקרקעי לבין תכליתן של הוראות החוק בדבר מקרקעי ייעוד היא "להבטיח כי הציבור

וכן "להבטיח0לא ינושל ממקרקעין המשמשים במישרין לתועלת הציבור".0כי המקרקעין ימשיכו לשרת את האינטרס הציבורי שלמענו הם נועדו"

העליון המשפט ביחס0בית המשפטי "ההסדר זה: בעניין הבהיר הייחודיים שנועדו כי משאבי הקרקע בנוי על ההנחה למקרקעין אלה בהם להשתמש ואין לנצלם, וביכולת בהיקפם מוגבלים הכלל לרווחת אחריות ולרווחתו... הדבר מטיל לתועלתו הציבור, למטרות כלל אלא כבדה על רשויות התכנון והמדינה לדאוג לשמר מקרקעי יעוד במבט צופה

פני ההווה והעתיד גם יחד". כאמור, נוכח הפיתוח המואץ והתמעטות המרחבים הפתוחים בחופי היםייחודי בעל עיגן המחוקק את ההגנה הניתנת לחופי הים, כמשאב טבע

פז חברתנ'ועדת ערר מחוזית - מחוז המרכז - 2528/02 ראו: עע"מ 0, תקדין. נפט בע"מ ואח'

.276 )התשנ"ג(, עמ' דיני קניין י' ויסמן, 0.285 ראו שם, עמ' 0 ראו פסק דין אי התכלת.0

43

דוח ביקורת

חשיבות לכלל הציבור, בחוק נוסף - חוק הסביבה החופית. על מטרות : "חוק השמירה על הסביבה החופית...0החוק אמר בית המשפט העליון

נועד הוא לחופי הים... בישראל זכותו הבסיסית של הציבור מעגן את לשמר את פיסות החופים להנאתם ולרווחתם של תושבי הארץ, להבטיחפרטים מפני השתלטות עליהם ולהגן אליהם, הנגישות את אדם לכל

שקיבלה כאמור35לצרכים כלכליים". עקרונות אלו עוגנו גם בתמ"א . 2005תוקף בשנת

ראו שם.0

44

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

הצורך בהגנה מיוחדת זו על חופי הים מוצא ביטוי גם במסמכי המדיניות של המינהל. התכנית האסטרטגית של המינהל לפיתוח בר קיימה בישראל )להלן - התכנית האסטרטגית( נועדה לאפשר לנהל ולנצל ביתר יעילות את הקרקעות בישראל, לרבות חופי הים, בהיותן משאב מוגבל, נדיר ויקר

ערך, באופן שיאפשר לדורות הבאים ליהנות מהן. גם הים לחופי המקרקעין חוק שנתן ההגנה את הטמיע המינהל בהחלטותיו: בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל בנוגע לתנאי ההקצאהלאישור כפופה אלה שטחים הקצאת כי נקבע הים חוף שטחי של

. 0הממשלה או לאישור השר שנקבע לכך ולחוק המקרקעין"שפת.2 לא נקבע במפורש מהו התחום של ובנוהלי המינהל בחוק

הים" המוגדר "מקרקעי ייעוד". לפי הצעת המשרד להגנת הסביבה ממרס מטר מזרחה מקו החוף,100, "שפת הים" תוגדר כשטח הנמצא כ-2008

ובתמ"א לתכנון130בהתאם לקבוע בחוק הסביבה החופית . סמנכ"ל ולפיתוח במינהל דאז הסכים להגדרה זו, אך ביקש שלא להחיל אותה על שטחים שיועדו למטרות אחרות בתכניות מפורטות שכבר אושרו. הועלה כי

מועצת מקרקעי ישראל טרם דנה2008במועד סיום הביקורת בדצמבר בעניין.

משרד מבקר המדינה העיר למינהל כי עליו להגדיר בבירור - בין בנהליו ובין ביזמה לשינוי החקיקה - את המונח 'שפת ים' לעניין הוראות חוק המקרקעין, באופן שיעלה בקנה אחד עם

. הדבר13הוראות חוק הסביבה החופית ועם הוראות תמ"א נדרש כדי שתהיה אחידות לעניין ביצוע העסקאות בחופי הים וכדי שיהיה אפשר להנחות את כל הגורמים התכנוניים לענייןקביעת רוחבה של רצועת היבשה הראויה להיחשב "שפת ים".

לחוק המקרקעין קובע כי ביצוע עסקאות במקרקעי ייעוד111סעיף .3 יותנה בקבלת אישור מהממשלה או מהשר שהוסמך לכך. על פי סעיף

לחוק ניתן להסב מקרקעי ייעוד למקרקעי ציבור שאינם מקרקעי110 לכך השר שקבעה או אישרו הממשלה אם חדלו0ייעוד שהמקרקעין

לשמש לייעודם או שהם לא נועדו לשמש מקרקעי ייעוד בתכנית שאושרה . הסעיף קובע כי הסבת מקרקעי ייעוד0סופית על פי חוק התכנון והבנייה

למקרקעי ציבור שאינם מקרקעי ייעוד תיעשה ותירשם בהתאם לכך רק"אם ]הם[ נועדו לשמש שלא למקרקעי יעוד באחת מתכניות אלה".

1097; החלטה 2004 מיוני 1006; החלטה 1970 מנובמבר 93 החלטה 0. 2007ממרס

וכן בהתאם לפרוטוקול ניהול אזורי חוף על פי אמנת ברצלונה לים התיכון02008 .

החליטה הממשלה למנות את שר התעשייה והמסחר דאז, מר2003 במרס 0 אהוד אולמרט, ליו"ר מועצת מקרקעי ישראל ולשר הממונה על ביצוע חוק

ביולי ישראל. הבינוי2007מקרקעי שר את למנות החליטה הממשלה והשיכון דאז, מר זאב בוים, ליו"ר מועצת מקרקעי ישראל ולשר הממונה על

ביצוע חוק מקרקעי ישראל..1964 או לפי חוק רישום שיכונים ציבוריים )הוראת השעה(, התשכ"ד-0

45

דוח ביקורת

בית המשפט העליון קבע: "שתי מטרות מרכזיות השלובות זו בזו, עומדות : האחת, שימוש מרבי של חוף הים כמשאב טבעי על-ידי13ביסוד תמ"א

מניעת כל שימוש שאינו דורש קירבת חוף. המטרה השנייה: שימוש בחוףפרטיים לשימושים החוף באזור שימוש ומניעת ציבוריים, ליעודים הים בלבד, כגון מגורים. ניתן ללמוד על מטרה זו מן השימושים המפורטים בסעיף שכולם שימושים ציבוריים, חלקם נוגעים למתן גישה ישירה לציבור הרחב למטרות רחצה, נופש, תיירות וכד', וחלקם נועדו לתועלת הציבור הרחב גם אם אין משמעותם מתן גישה ממשית לציבור זה, כגון השימוש

13. בית המשפט העליון הדגיש כי מתמ"א 0בחוף לצורך הקמת נמלים"עולה

ראו פסק דין אי התכלת.0

46

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

שחופי הים נועדו, ביסודו של דבר, לתועלת הציבור, וכי הנכונות להגמיש את המגבלות החלות על ניצול חוף הים שלא לצורכי רחצה בלבד מקורה

.0בהנחה שפיתוח השטח לצורכי תיירות ונופש ייטיב עם הציבור

בהיותם של המקרקעין כלל עוסקת כי התכנית אינה נמצא מקרקעי ייעוד ובכלל זה גם אינה מבטלת ייעוד זה. יתרה מזו, גם בדיוני מוסדות התכנון הנוגעים להליכי אישורה של התכנית לא צוין כלל כי לקרקע מעמד של מקרקעי ייעוד ולא נבחנו השיקולים הרלוונטיים לשינוי הייעוד. יודגש כי בתכניות אחרותצוין הים, בשפת לרבות ייעוד, מקרקעי על החלות רבות מקרקעי "ביטול היא שמטרתן התכנית בהוראות מפורשות הייעוד". עוד נמצא כי המינהל שיווק את הקרקע בלי שביקש אישור של הממשלה או של השר שנקבע לכך, אף שלפי החוק

הוא נדרש לאישור כאמור לשם שיווק "מקרקעי ייעוד".

נאמר כי הוא סבור כי עצם העובדה2009בתשובת המינהל מאפריל שחלה על הקרקע תכנית שאושרה כחוק די בה כדי להסב את הקרקע

למקרקעי ציבור שאינם מקרקעי ייעוד.

מקרקעי חשיבותם של נוכח כי סבור המדינה מבקר משרד הן בחקיקה, הן להם שניתן המיוחד המעמד ונוכח ייעוד בפסיקה והן בהחלטות מועצת המינהל עצמה, ובהיותם משאבובאופן במפורש ייעשה ייעודם שינוי כי ראוי מוגבל, ציבורי מכוון תוך בחינת הנימוקים למעשה, וכי ההחלטות האמורות

והנימוקים שעליהם הן הסתמכו יתועדו ויובהרו. כל תכנית את לבטל במסגרת ספק אם פרשנות המאפשרת ההגנה המיוחדת הניתנת למקרקעי ייעוד, גם בלא לדון בסוגייתמעמדם, בשינוי שמדובר במפורש שנקבע ובלא מעמדם מתיישבת עם לשון החוק, עם תכליתן של הוראותיו ועם רצונו של המחוקק להגן על מקרקעי הייעוד. יודגש כי נוכח מעמדםהייעוד, על הרשויות, בבואן לפרש את החשוב של מקרקעי טובת עם אחד בקנה העולה הפרשנות את לבחור החוק,

הציבור ועם תכלית החוק.

ראו שם. 0

47

דוח ביקורת

לדעת משרד מבקר המדינה, הואיל והקרקע ששווקה להקמת כפר הנופש בפלמחים, כולה או חלקה, היא לכאורה "מקרקעי

שייעדה את הקרקע ל"תיירות236ייעוד", והואיל ובתכנית בר/מקרקעי לשמש חדלה הקרקע כי במפורש צוין לא ונופש" ועם לממשלה המשפטי היועץ עם לדון המינהל על ייעוד, הגורמים המתאימים במשרד המשפטים בשאלה אם, בנסיבות העניין, הייתה העסקה לשיווקה טעונה אישור של הממשלה או של השר שהוסמך לכך כנדרש בחוק המקרקעין. לעניין זה ראוי גם שהמינהל יביא לפני היועץ המשפטי לממשלה את הסוגיה הכללית של שינוי מעמדם של מקרקעי ייעוד באמצעות תכניות,באורח הנושא ולהסדיר את להבהיר כדי שתיבחן האפשרות

שיבטיח את טובת הציבור ואת קיום הוראות החוק.

48

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

המכרז לשיווק הקרקע ההחלטה לשווק את הקרקע

הפעולה היחידה שנקט המינהל בנושא2003עד אמצע שנת שיווק הקרקע הייתה הכנת חוות דעת תכנונית לשיווקה, אף כי

ביקש2001 אושרה התכנית ובתחילת שנת 2000כבר בשנת לשיווק מכרז לפרסם מהמינהל האזורית המועצה ראש

, המועד שבו החלה הכנסת לפעול2003הקרקע. אולם בשנת את במתכוון המינהל החיש החופית, הסביבה חוק לחקיקת לפני תבוצע שהעסקה כדי הקרקע, לשיווק המכרז פרסום שייכנס החוק לתוקף. בכך ביקש המינהל למנוע את הכפפתה של העסקה למגבלות שאותן חשש שהחוק - שהיה עדיין בשלבי חקיקה - עלול היה להציב בעניינה, לרבות מגבלות על בנייה

החופית הסביבה המועצה0בתחום ראש כי הועלה עוד . האזורית, מר שלמה )מוני( אלימלך, הוא שיזם וקידם את הליך

פרסום המכרז ושיווק הקרקע, כמפורט להלן:

, בפגישה שהתקיימה בין מנהל המינהל דאז, מר2003על פי מזכר מיוני יעקב אפרתי, ובין ראש המועצה האזורית, מר שלמה אלימלך, סוכם כי

"המינהל יפרסם לשיווק של המתחם הנ"ל תוך חודש". נאמר: "נא להעביר2003במזכר שכתב סמנכ"ל שיווק במינהל בנובמבר

את כל החומר לשיווק מיידי... חוק החופים עומד לעבור בימים הקרובים".מהמו"מ אלי "פנו המינהל מנהל לשכת מנהלת כתבה יום באותו ]מהמועצה האזורית[ לדבריהם אפרתי ]מנהל המינהל דאז[ נתן הוראה להוציא את המכרז עד סוף יולי ועד היום לא נעשה דבר". בסופו של דבר הושלם שיווק הקרקע לפני שאושר חוק הסביבה החופית: המכרז לשיווק

בדצמבר פורסם התקבלה2003הקרקע המכרזים ועדת והחלטת באוגוסט2004באפריל בכנסת התקבל החופית הסביבה חוק ואילו ,

20040.יועצת משפטית במחלקה המשפטית במחוז המרכז2004במאי כתבה

: "אבקש לציין כי מעיון בתיק0של המינהל לפרקליטות מחוז תל אביבלאור במהירות, הקרקע את לשווק ביקש המינהל כי עולה המינהל

תהליך חקיקתי בעניין חופי ישראל".

החופית, התשס"ג-0 שמירת הסביבה חוק בהצעת הוראת המעבר נוסח , היה שונה מזה שהתקבל בסופו של דבר. 2003

יולי0 בסוף פורסמו החופית הסביבה לחוק ההסבר ודברי החוק הצעת אוגוסט 2003 בכנסת בתחילת ופורסם ברשומות2004; החוק התקבל

ייכנס לתוקף22. בסעיף 2004באמצע אוגוסט לחוק נקבע כי חוק זה בתום שלושה חודשים מיום פרסומו ברשומות.

( חברה2000י.ד. לוי אלברט ) 1757/04 בנוגע לעתירה מינהלית עת"מ 0( בע"מ 1997לבנין ואח'נ'( ישראל מקרקעי מינהל פורסם, לא ,

שהוגשה לבית המשפט המחוזי בתל אביב בעניין המכרז לשיווק הקרקע.

49

דוח ביקורת

עוד הועלה כי המינהל לא קבע במכרז תנאים שנועדו לצמצםככל הניתן את הפגיעה בסביבה החופית.

בתשובת המועצה האזורית נאמר כי מיד לאחר שאושרה התכנית פנה ראש המועצה פעמים רבות למינהל בבקשה לשווק את הקרקע, בלי

קשר לחוק הסביבה החופית.

50

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

,2000בתשובת המינהל נמסר כי היה עליו לשווק את הקרקע כבר בשנת עומס נדחה עקב הדבר ככל הנראה אולם תוקף, כשקיבלה התכנית העבודה ואילוצים אחרים, אף שהמועצה האזורית פנתה אליו "אין ספור פעמים" בבקשה לפרסם את המכרז. המינהל הוסיף כי התנגד לחקיקת חוק הסביבה החופית במהלך הליכי חקיקתו, וכי היה ברור לו שהחוק לא

, מאחר שהיא אושרה כבר לפני כניסתו לתוקף,236יחול על תכנית בר/ ומכאן שהוא לא חשש שיהיה בחוק שטרם אושר כדי למנוע את שיווק הקרקע בהתאם לאותה תכנית. עוד טען המינהל בתשובתו כי לא היה עליו לקבוע במכרז תנאים שיבטיחו שמירה על הסביבה החופית נוסף על

התנאים שקבעו מוסדות התכנון בתכנית המפורטת. בתשובת המשרד להגנת הסביבה נמסר כי לדעתו המכרז לשיווק הקרקעאת האפשר ככל לצמצם החופית הסביבה חוק בדרישות עומד אינו

הפגיעה בחוף הים.

משרד מבקר המדינה העיר למינהל כי יש פסול בכך שהאיץ במתכוון את הליכי שיווק הקרקע כדי לבצע את העסקה לפני שייכנס לתוקף חוק שמטרתו להגן על האינטרס הציבורי ושהיה

באותו מועד בשלבי חקיקה סופיים. לדעת משרד מבקר המדינה, אף ששיווק הקרקע נעשה קודם לכניסתו לתוקף של חוק הסביבה החופית, ואף שממילא אין בחוק כדי לגרוע מתוקפה של התכנית המייעדת את הקרקע להקמת כפר נופש, היה על המינהל, בבואו לשווק את הקרקעלהתחשב בה, ולהשתמש לפתחה זכות ליזמים ולהקנות באותה עת, אף שהחוק לו ידועות החוק שהיו במגמות של המינהל על היה למצער סופיים. חקיקה בשלבי היה עצמו להתנות את קיום העסקה בכך שתצומצם ככל האפשר הפגיעה בסביבה החופית, אם באמצעות קביעת גבולות החלקה ואם באמצעות קביעת תנאים במכרז שיבטיחו שמירה על הסביבה

החופית.

הערכת שמאי וקביעת מחיר מינימום במכרז בנושא "מכרזים להחכרת קרקע" )להלן2001בנוהל המינהל מיולי .1

- נוהל המכרזים(, שהיה בתוקף בעת פרסום המכרז, נקבע בין היתר כי ועדת המכרזים תבדוק אם לפני פרסום המכרז העריך שמאי את שווי השטח המוצע, וכי בכל המכרזים יפורסם מחיר מינימום על בסיס השומה

. 0 מהערכת השמאי לקרקע בחכירה50%האמורה ששיעורו לפחות התקפה2006הוראות אלו שונו בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל ממרס

. בהחלטה זו נקבע כי שמאי מטעם המינהל יכין אומדן של2007עד מרס וישים אותו בתיבת המכרזים עובר למועד האחרון להגשת0שווי הקרקע

ההצעות, וכי לא יפורסם מחיר מינימום במכרזי המינהל. ככלל, האומדן מערך הקרקע במכר. 91% שווי הקרקע בחכירה שיעורו 0ללא פיתוח וללא מע"מ.0

51

דוח ביקורת

יהיה מחיר המינימום במכרז, אולם אם הסכומים שצוינו בכל ההצעות הכשרות יהיו נמוכים מהאומדן הוועדה תדון רק בהצעות שצוין בהן סכום

לפחות כי75%ששיעורו הוסבר המדינה מבקר למשרד מהאומדן. המינהל החליט לבטל את הנוהג של פרסום מחיר המינימום לאחר שהכיר בכך שנוהג זה היה מוטעה ביסודו וגרם לכך שבתקופות שפל היו המחירים שהוצעו במכרזי המינהל נמוכים, וסכומיהם היו, פחות או יותר, בסכומו של

מחיר המינימום.

52

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

נוהל להוראות בהתאם הקרקע, של המינימום מחיר קביעת לצורך ללשכת מחוז תל אביב והמרכז של2003המכרזים, פנה המינהל בינואר

אגף שומת מקרקעין במשרד המשפטים )להלן - השמאי המחוזי( בבקשה לשום את שווי הקרקע לקראת פרסום המכרז. בחוות דעתו של השמאי

נתוני2003המחוזי ממרס ועל התיירות נתוני משרד על , שהתבססה "כיום הביקוש לנופש נמוך מאד הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, נאמר:

וכתוצאה מכך אתרי תיירות ונופש עם תשתיות תיירותיים נמצאים בתפוסה נמוכה... תפוסה נמוכה כזו אינה יכולה לכסות את ההוצאות, ואין כדאיות כיום לבנות כפר נופש, במיוחד באתר עם מגבלות כה רבות". מסקנתו

" כל עוד אין כדאיות כלכלית בהקמה והפעלה שלהייתה אפוא כי כפר הנופש - אין מקום לשווק כיום קרקע ביעוד לכפר נופש. אי "לכך מומלץ לדחות את המכרז לזמן בו יהיה שיפור בענף התיירות

)ההדגשה לא במקור(. הועלה כי גם עמדת מנהל מחוז מרכז במינהל דאז )להלן מנהל המחוז

דאז( הייתה בתחילה כי אין מקום לפרסם את המכרז.

לכך נוספת עדות כל נמצאה לא במינהל העסקה בתיק את לשווק שלא המחוזי השמאי של האמורה שהמלצתו הקרקע נבחנה או נדונה במוסדות המינהל. המינהל לא חזר בו

מכוונתו לשיווק הקרקע.

, כשישה חודשים לאחר קבלת חוות דעתו של השמאי2003באוקטובר המחוזי, ביקש המינהל משמאי פרטי שיש לו עמו הסכם להכנת שומות )להלן - השמאי הפרטי( להכין שומה נוספת של הקרקע. על פי הנתונים

15.75 כי שווי הקרקע 2.11.03שקיבל העריך השמאי הפרטי בשומתו מ-מיליון ש"ח, לא כולל הוצאות פיתוח ומע"מ.

ביקש המינהל מן השמאי המחוזי לבדוק בתוך עשרה6.11.03נמצא שב- ימים את סבירות השומה לפני ביצוע העסקה. המינהל לא המתין לתשובת

פרסם את המכרז. 14.12.03השמאי המחוזי שהתעכבה וב-הפרטי השמאי שומת על בהסתמך במכרז, המינימום מחיר כי נקבע

כ- הוא המכרזים, שבנוהל לעקרונות ללא7.16ובהתאם ש"ח מיליון מערך הקרקע. לפי נוהל המכרזים, מחיר91% מ-50%מע"מ, שהם כ-יהיה בהערכת השמאי50%לכל הפחות המינימום מהסכום שנקבע

לקרקע בחכירה. מכאן שמחיר המינימום שנקבע במקרה זה הוא המחירהמזערי שהנוהל מאפשר לדרוש מן המציעים במכרז.

ממרס המחוזי השמאי של2004בתשובת בקשתו בעקבות למינהל, לבדיקת שומתו של השמאי הפרטי, נאמר כי2003המינהל מנובמבר

השומה של השמאי הפרטי שבהתבסס עליה נקבע מחיר המינימום במכרז אכן סבירה, אך השמאי המחוזי חזר והדגיש כי לנוכח השפל בשוק הנדל"ן בישראל, ובייחוד בענף התיירות, לא משתלם לשווק את הקרקע למטרת

נופש. בתשובת המינהל נמסר כי הקו המנחה אותו בשיווק קרקעות אינו בהכרחמלאי העמדת ובראשם שיקולים מכלול אלא העסקי-כלכלי, הצד

53

דוח ביקורת

וכי הוא מניח לכוחות השוק קרקעות זמינות לשיווק בכל רחבי הארץ, לקבוע את מחירי הקרקע, ולפיכך הוא לא סבר שיש מקום לדחות את שיווק הקרקע על אף חוות דעתו של השמאי המחוזי. לטענתו מטרת המכרז היא שיווק הקרקע לטובת פיתוח האזור לרווחת הציבור. עוד מסר המינהל כי פעל לפי הוראות אגף שמאות מקרקעין במינהל הקובעות כי אם לא התקבלה תשובת השמאי הממשלתי או נציגו )השמאי המחוזי( בתוך עשרה ימים רשאי המינהל לפעול לביצוע העסקה על בסיס השומה

שבידיו.

54

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

נאמר כי אכן חל עיכוב בתשובתו2009בתשובת השמאי המחוזי ממאי ונציגו האמורה אולם כיום מקפידים ביותר שתשובת השמאי הממשלתי תינתן במועד, וכי אם תשובה זו מתעכבת הגורמים הרלוונטיים מקבלים

עדכון על כך.

לחוות דעתו של נציג השמאי הממשלתי נודעת חשיבות רבה, בשל היותו הגורם המקצועי המוסמך במדינה להכנת שומות, ובשל היותו עובד ציבור הפועל באופן בלתי תלוי. משרד מבקרובאופן ברצינות לשקול עליו היה כי למינהל העיר המדינה ענייני את המלצות השמאי המחוזי לפני פרסום המכרז וכן בעת

שהחליט אם לקבל את ההצעה הזוכה.

נמסר כי לעניין המחיר בעד הקרקע הוא2009בתשובתו של היזם במרס עמד בתנאי המכרז ואף שילם מחיר גבוה ממחירה הריאלי של הקרקע

במועד המכרז.

משרד מבקר המדינה מדגיש כי גם אם סבר המינהל שמטרת המכרז היא יצירת מלאי זמין של קרקעות כדי לאפשר פיתוח לרווחת הציבור, הממצאים שהועלו, כמפורט להלן, מלמדים כי מטרה זו לא הושגה. מהאמור עולה שהן האינטרס הכלכלי והן

האינטרס של פיתוח לרווחת הציבור לא שורתו.

הוא.2 למכרז ההצעות להגשת האחרון המועד כי נקבע בתחילה , אך מועד זה נדחה פעמיים על מנת להגדיל את ההתעניינות22.2.04

של היזמים במכרז, נוכח ייחודיותו של הפרויקט שתוכנן סמוך לחוף הים. הצעות8.4.04ב- שתי בתיבה נמצאו המכרזים, תיבת פתיחת מועד ,

מיליון ש"ח, והשנייה - הצעה משותפת של7.2בלבד: הראשונה בסך כ-מיליון ש"ח. ב-8שתי חברות )להלן גם - היזם( בסך כ- בחרה21.4.04

ועדת המכרזים ביזם כזוכה במכרז. בחירתה נעשתה בהתאם לקריטריון. 0יחיד - מחיר הקרקע )ראו להלן(

עתירה מינהלית לבית2004 מגיש ההצעה שלא זכתה במכרז הגיש במאי 0 ( חברה2000י.ד לוי אלברט ) 1757/04המשפט המחוזי בת"א - עת"מ

( בע"מ 1997לבנין ואח'נ'( ישראל מקרקעי מינהל פורסם, לא , בטענה שהחברות הזוכות לא עמדו בתנאי המכרז, כיוון שצירפו להצעתן שתי

ש"ח כל אחת במקום ערבות בנקאית400,000ערבויות בנקאיות על סך ש"ח כנדרש בסעיף 800,000אחת בסך לתנאי המכרז. בית המשפט2

הזכייה מימוש את שימנע ביניים לצו העותרת בקשת את דחה המחוזי במכרז. בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי שהוגשה לבית

בר"ם - נדחתה העליון ), 5172/04המשפט לוי אלברט (2000י.ד. מינהל מקרקעי ישראל ואח'נ'( בע"מ 1997חברה לבנין ) , תקדין.

בעקבות החלטת בית המשפט העליון נמחקה העתירה.

55

דוח ביקורת

פרסום המכרזמכרזים, חובת חוק חלים נכסים למכירת המינהל התקשרויות על

)להלן - תקנות1993, ותקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1992התשנ"ב-חובת המכרזים(.

המכרז להקמת כפר הנופש פורסם בשני עיתונים יומיים, האחד בעברית והאחד בערבית, ובאתר הפרסומים הממשלתי באינטרנט, כנדרש בתקנות חובת המכרזים ובנוהל המכרזים של המינהל, אולם בכותרת המכרז לא

צוין כי המגרש נמצא בחוף הים, ומכאן שהפצת המידע במכרז לא

56

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

המטרה את השיג לא הפרסום אופן ואכן, המיטבי. באופן נעשתה המבוקשת של הפצת המידע הרלוונטי באופן מיטבי. למכרז הוגשו רקהזוכות מתגוררים בתחומי כי בעלי המניות בחברות ויצוין שתי הצעות,

המועצה האזורית.

משרד מבקר המדינה העיר למינהל כי כדי להבטיח שהמידע על המכרז יופץ באופן המיטבי ולהגדיל את מספר המציעיםהיה ראוי סכומי ההצעות, גם את ובמידת האפשר האפשרי שהוא יציין בכותרת המכרז במפורש כי כפר הנופש נמצא בחוף הים ואף יפרט בדיוק היכן הוא מתוכנן להיבנות, כדי להדגיש

את ייחודו של הפרויקט.

המלצת משרד התיירות בשנות התשעים של המאה העשרים שיווק למגורים של קרקעות בחוף

. בכמה0הים שייעודן "תיירות ונופש", לעתים שלא כדין, היה תופעה רווחת פסקי דין של בית המשפט העליון נקבע כי "דירות נופש" צריכות לעמוד

. כאמור, על פי0לרשות הציבור הרחב, וכי אסור להשתמש בהן למגוריםבר/ בכפוף236תכנית ותיירות נופש כפר להקמת הקרקע יועדה

ייבנו בכפר הנופש "דירות נופש"13להוראות תמ"א . לפי התכנית לא אלא יחידות "אכסון מלונאי". לפי תקני משרד התיירות ליחידות אלה ייעוד

. 0מלונאי בלבד, והיזם אינו רשאי למכור אותן נוהל המינהל בנושא "הקצאת קרקע והרשאת תכנון למיזמים תיירותיים"

בספטמבר 1999מיולי )שעודכן התיירות0(2007 משרד כי קובע להקצאת בבקשות לדון שבסמכותה משותפת ועדה יקימו והמינהל קרקע, בהרשאות לתכנון ולשיווק של קרקעות למיזמים תיירותיים. כמו כןשל המשפטית ההתאגדות את יבדוק התיירות משרד כי בנוהל נקבע היזמים ואת הפרוגרמה של המיזם, ואף יבדוק אם היזמים יכולים לבצע את המיזם מהבחינה הכלכלית בהתאם לפרוגרמה ואת תכניתם העסקית. הנוהל הוצא בעקבות הוראות תקנות חובת המכרזים הקובעות פטורים ממכרז למיזמים תיירותיים מסוימים, לפי המלצת ועדה משותפת למשרד

התיירות ולמינהל באישור שר התיירות.

אולם נמצא כי המינהל החיל דרישה זו רק על חלק מהמיזמים התיירותיים אשר שווקו במכרזים, ובמסגרת שיווקם הוא ציין כי הם מיועדים "למומלצי משרד התיירות בלבד". למינהל לא היה

)2, כרך ו', מס' מקרקעין ראו: ניר פפאי, "תופעת דירות הנופש בישראל", 0. 64-45(, עמ' 2007

ראו פסק דין אי התכלת; פסק דין חוף הכרמל. 0 )להלן - חוזר המנכ"ל(08/2006 בחוזר המנכ"ל של משרד התיירות מס' 0

צוין כי לפי התכנית לייעודים למלונאות )להבדיל מ"מלון דירות"(, שאושרה , ניתן יהיה להקים יחידות לאכסון מלונאי רגיל בלבד,1996לאחר אוגוסט

בלא היתר למכירת יחידות האירוח. דומה בהוראותיו לנוהל המקורי. 2007 הנוהל המעודכן מספטמבר 0

57

דוח ביקורת

משרד המלצת נדרשה מהמכרזים בחלק שרק לכך הסבר התיירות.

להלן יפורטו חלק מהדרישות שמשרד התיירות דורש בדרך כלל ממציעים כתנאי למתן המלצתו להשתתפותם במכרז: תיאור כללי של הפרויקט ושל מרכיביו; פרטים על המציעים ובכלל זה עיסוקם וניסיונם בענף התיירות;ומוניטין; ניסיון בעלת מלונאית ניהול חברת עם להתקשר התחייבות בתקופה והפעלתו המלון בית להקמת ערבות להמצאת התחייבות

שתיקבע; הוכחת

58

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

יכולת כלכלית באמצעות הצגת אישור של אחד הבנקים שמשרד התיירותלפחות לממן יכולים המציעים ולפיו בהם הקמת30%מכיר מעלות

הפרויקט.

נמצא כי המינהל לא שיתף את משרד התיירות בהליכים לשיווקבעצם לא ואף בפלמחים, הנופש כפר להקמת הקרקע ההחלטה לשווק את הקרקע למטרה זו. למותר לציין כי משרד התיירות לא היה שותף להכנת המכרז ולקביעת תנאיו, וכי לאממשרד המלצה להמצאת דרישה המכרז בתנאי נכללה בנוגע התיירות משרד של היחיד האזכור כי יצוין התיירות. תנאיו במסגרת שנכללה הלשון בזו בהצהרה היה למכרז המיוחדים של המכרז: "ידוע ליזם כי תנאים לקבלת היתר בנייהפיזיים לתכנון ... אישור התאמה לתקנים בין היתר: כוללים

". 1999כפר נופש של משרד התיירות

משרד התיירות מסר לנציגי מבקר המדינה במהלך הביקורת כי אילו שיתףמעגל את להגדיל ביכולתו היה הקרקע שיווק בתהליך המינהל אותו המציעים הפוטנציאליים על ידי פנייה לגורמים העוסקים בתיירות המוכרים לו בארץ ומחוצה לה. כמו כן, לטענתו באמצעות הדרישות שהוא מציב הוא יכול לבחון את רצינותם וכשירותם של המציעים במכרז להקמת מיזם

בתשובתו של משרד התיירות למשרד תיירות יותר מאשר כל גוף אחר. נמסר כי אף שבמשך שנים רבות הוא דרש2009מבקר המדינה ממאי

מהמינהל לשתפו בהליכי שיווק ותכנון קרקעות לתיירות, פעמים רבות לא שיתף אותו המינהל בהליכי הקצאת קרקע, בבדיקת תכניות ובאישורן, וכך היה גם בעניין כפר הנופש בפלמחים. עוד מסר המשרד כי אילו פעלהיה במכרז, המשתתפים על המשרד של המלצותיו לקבלת המינהל אפשר למנוע חלק מהליקויים הנוגעים להקמת כפר הנופש בפלמחים. עם זאת ציין משרד התיירות כי בעת האחרונה התגבר שיתוף הפעולה של

המינהל עמו. הנופש כפר פרויקט כי נמסר המדינה מבקר למשרד היזם בתשובת בפלמחים הוא פרויקט ייחודי, הראשון מסוגו בישראל, העתיד לכלול חדרי

1,200נופש, מתקנים ושירותים נלווים בהיקף גדול המיועדים לשהייה של אורחים.

לדעת משרד מבקר המדינה, חשוב שמשרד התיירות, בהיותו הגוף המופקד על נושא התיירות והנופש במדינה, יהיה מעורבנופש למטרת משווקת שהקרקע אימת כל המכרז בהליכי ותיירות, ובייחוד כאשר מדובר בפרויקט נרחב מעין זה. זאת ועוד, לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום לכלול בין תנאי המכרז )ומכרזים דומים למיזמים בעלי אופי תיירותי( דרישהמבוססת על התיירות שתהיה יציג המלצה ממשרד שהמציע

קריטריונים שקבע המשרד.

59

דוח ביקורת

אמות מידה לבחירת ההצעה הזוכהלבחירת22תקנה המידה אמות כי קובעת המכרזים חובת לתקנות

ההצעה המעניקה את מרב היתרונות למשתתף במכרז הן אלה, כולן או חלקן: המחיר המוצע או המבוקש, לפי העניין; איכות העבודה או השירות המוצעים או נתונים מיוחדים שלהם והתאמתם למשתתף במכרז; אמינותועל המלצות התמחותו; ותחומי מומחיותו ניסיונו, כישוריו, המציע, של המציע, אם נדרשו לפי תנאי המכרז, ומידת שביעות הרצון מאופן ביצוע התקשרויות קודמות ודרישות מיוחדות של עורך המכרז. אמנם התקנה

אינה מחייבת קביעה של אף לא אחת מאמות המידה המפורטות ואינה

60

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

אולם, במכרז, להכרעה המידה אמות בקביעת הרשות את מגבילה ושכיחות אופייניות מידה אמות בדבר עורך המכרז את מנחה התקנה

. 0להכרעה במכרז

מידה לבדיקת נקבעו כל אמות לא בתנאי המכרז כי נמצא נדרשו ולא התיירות משרד שדורש אלו כדוגמת המציעים זה ובכלל ולכשירותם לבצע את הפרויקט, ליכולתם הוכחות הוכחת חוסן כלכלי וניסיון קודם בביצוע פרויקטים דומים. יצוין כי בטיוטה של תנאי המכרז שנמצאה בתיק העסקה במינהל נכללו דרישות מעין אלו, אך הן הושמטו מן הנוסח שפורסם, והדרישה היחידה מהיזמים הייתה כי הם יגישו ערבות בנקאית

לצורך ההשתתפות במכרז.

סמנכ"ל שיווק במינהל טען לפני נציגי משרד מבקר המדינה כי הוא אינויודע מי הכין אותה. ואינו מכיר את הטיוטה האמורה של תנאי המכרז לדבריו, המינהל משתמש בנוסח אחיד של תנאי מכרזים ושל תנאי חוזיםדופן. ויוצאי ייחודיים בפרויקטים למעט ולתעשייה, לתיירות למגורים, מדיניות המינהל היא "לשווק קרקעות", ואין זה מעניינו לעקוב אחר אופן

פיתוח הקרקע לאחר השיווק.

סבר שהמינהל אף כי עולה במינהל שנמצאו ממסמכים שמדובר בפרויקט ייחודי, המכרז שפרסם בעניינו לא היה שונה

משאר המכרזים. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת קביעת תנאי המכרז היהכפי ייחודי, בפרויקט לכך שמדובר לתת משקל המינהל על שהוא עצמו קבע. בהיעדר אמות מידה לבחירת ההצעה הזוכהניתן להבטיח שיוקם מיזם תיירותי במכרז מלבד המחיר, לא מוצלח לטובת כלל הציבור. הואיל ומדובר במשאב ייחודי, ראויייתן דעתו על כלל השיקולים הנוגעים לטובת היה שהמינהל הציבור ולא רק לתמורה בעד הקרקע, ולצורך כך ישתף פעולהויכלול במסגרת תנאי המכרז דרישות גם עם משרד התיירות וניסיון קודם בתחום המלונאות, כדי כמו הוכחת חוסן כלכלי להבטיח שהזוכה יכול להקים פרויקט מסוג זה בדרך שתועיל

לכלל הציבור.

החלטת ועדת המכרזים בתקנות חובת המכרזים נקבע כי "החלטות ועדת המכרזים יתקבלו ברוב קולות חברי הועדה, יהיו מנומקות ויירשמו בפרוטוקול שייחתם בידי חבריייחס לה זו, שגם בית המשפט העליון הועדה הנוכחים בישיבה". חובה

נועדה להגביר את שקיפותה של עבודת ועדת המכרזים, ,0חשיבות רבה למנוע משוא פנים ופגיעה בטוהר המידות, לאפשר הפעלה של ביקורת

.306(, עמ' 2004 )כרך ראשון, מכרזים עומר דקל 0

61

דוח ביקורת

ביסודיות לפעול אותה ולחייב המכרזים ועדת עבודת על אפקטיבית . 0ובענייניות

הועלה כי החלטת ועדת המכרזים בעניין הקרקע בפלמחים לא הייתה מנומקת, וכי לא נרשם פרוטוקול המפרט את מהלך הדיון. כל שנכלל

במסמך המכונה "פרוטוקול ישיבת ועדת המכרזים"

בג"ץ 0 עיריית תל אביב יפו ואח', נ'אילן 3751/03 (, עמ'3פ"ד נ"ט) 817 ,848-847.

.57-56(, עמ' 2006 )כרך שני, מכרזים עומר דקל 0

62

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

הוא טבלה ובה פרטים על המגרש, על זכויות הבנייה, וכן מחיר המינימוםועוד, זאת הזוכה. ההצעה וסכום הזוכה שם הפיקדון, סכום שנקבע, מאחר שבמכרז לא נקבעו כאמור קריטריונים אחרים כמו יציבות כלכלית,על הסביבה שיבטיחו שמירה אחרים תנאים או התיירות בתחום ניסיון

החופית, למותר לציין כי לא הובא מידע כזה לפני חברי ועדת המכרזים. מינימום למחיר הדרישה שלמעט מאחר כי נמסר המינהל בתשובת ולהגשת ערבות בנקאית לא כללו תנאי המכרז כל דרישות אחרות, לא נדרשה הוועדה לבחון אלא את ההצעות הכספיות ולפיכך ההצעה הזוכה

היא זו שבה הוצע המחיר הגבוה יותר עבור הקרקע.

המכרזים ועדת על כי למינהל העיר המדינה מבקר משרד הנימוקים ועל הדיון מהלך על מפורט פרוטוקול לרשום להחלטתה, גם אם, כטענת המינהל, השיקול היחיד של הוועדה לעניין בחירת ההצעה הזוכה הוא המחיר, על הוועדה לציין זאת בפרוטוקול למען השקיפות וכדי לאפשר הפעלת ביקורת

אפקטיבית על החלטתה.

בתשובתו של המינהל נמסר כי לדעתו הושגה המטרה שלשמה פורסםוכי ולרווחת הציבור המכרז בעצם שיווק הקרקע לטובת פיתוח האזור ולהחלטות המינהל נוהלי לכל בהתאם נעשו ופרסומו המכרז הכנת

מועצת מקרקעי ישראל ועל פי כללי מינהל תקין. היזם מסר בתשובתו כי פעל בהסתמך על המכרז שבו זכה כדין, וכי לא

היה כל דופי בפעילותו במהלך השנים מאז זכה במכרז.

משרד מבקר המדינה העיר למינהל כי מטרתו המרכזית שלאת להשיג המינהלית לרשות לאפשר היא הציבורי המכרז על תוך שמירה והמחיר, האיכות מבחינת המיטבית ההצעה מהממצאים לכול. שווה הזדמנות ומתן הוגנת תחרות כללי לקריטריון ביטוי ניתן לא הקרקע לשיווק שבמכרז עולה האיכות )טובת הציבור( ולא הובאו בחשבון שיקולים שיבטיחו שתיבחר ההצעה האיכותית ביותר שתאפשר את פיתוח האזור לרווחת כלל הציבור ושמירה על האינטרס הציבורי. קריטריון המחיר גם הוא לא שורת במלואו בשל העיתוי ונסיבות פרסומו

של המכרז.

63

דוח ביקורת

חוזה הפיתוח חוזה פיתוח הוא הסכם המייעד קרקע לבנייה בתנאים שאישר המינהל ולמטרה שהוא אישר. יזם המקיים את תנאי חוזה הפיתוח רשאי להתקשר

עם המינהל בחוזה חכירה.

64

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

חוזה הפיתוח )להלן - החוזה( נחתם בין המינהל ובין החברות הזוכות.1 )כלומר כארבעה חודשים לפני שחוק הסביבה החופית נכנס2004ביולי

זמן של שלוש שנים מיום אישור העסקה. לפי החוזה0לתוקף ( לפרק ולהשלים2005התחייבו החברות הזוכות להתחיל בבנייה עד אוקטובר

את הבנייה עד תום תקופת הפיתוח. התניית קיום חוזה הפיתוח וחתימת חוזה החכירה עם היזמים בכך שהם יעמדו במדויק בלוח הזמנים שנקבע

נועדה להבטיח שאדמות המינהל ינוצלו באופן מיטבי לתועלת הציבור.

יצוין כי בתיק העסקה במינהל נמצאה טיוטת חוזה פיתוח ובהיעמוד הוא כי דרישות רבות מהיזם שמטרתן להבטיח נכללו ובין המינהל, בהתחייבויותיו, שלא נכללו בחוזה שנחתם בינו כגון: דרישה להגשת ערבות בנקאית לביצוע התחייבויות היזםבתום תקופת פינוי המגרש להבטחת להגשת ערבות ודרישה החכירה. כל הדרישות הללו הושמטו מן הנוסח הסופי של חוזה

הפיתוח שחתם המינהל עם היזם.

אוקטובר עד דהיינו במועד, הבנייה אי-התחלת פי החוזה, ,2005על תיחשב הפרת החוזה "גם אם היזם לא יהיה רשאי להתחיל בבניה כדין במועד האמור בשל העובדה שלא יהיה ברשותו במועד זה היתר בניההבנייה תכניות את להגיש היזם את לזרז היא ההוראה מטרת כדין". לאישור הרשויות ולקבל ללא שהיות את ההיתר הנדרש לתחילת הבנייה, באופן שיהיה ביכולתו להתחיל בבנייה במועד ולמנוע מצב בו היזם יקבל חזקה על קרקע אך ישתהה בפיתוחה. מטרה זו מתיישבת עם האינטרס

של המינהל - "הנעת גלגלי המשק" באמצעות שיווק קרקעות לבנייה. יופרו תנאים אלה, המינהל רשאי שלא לפי תנאי החוזה, אם כן, כמו לבטל את החוזה, אף על פי שזכותו לעשות כן, ובמקום זאת הוא רשאיאו ראויים שימוש דמי או ערך קרקע היזם הפרשי מן ולקבל לדרוש פיצויים מוסכמים, לפי הגבוה מבין השלושה, בעד פרק הזמן שמיום אישור העסקה ועד יום קבלת החלטתו של המינהל שלא לבטל את החוזה או

לתת ארכה לביצועו. פנה בא כוחן של החברות הזוכות למינהל בבקשה לחתום2.7.07ב-.2

אתו על חוזה חכירה, אף על פי שהחברות לא עמדו בלוחות הזמניםשנקבעו בחוזה, ובאותו מועד אף טרם החלו בבנייה.

לנציגי משרד מבקר המדינה הוסבר כי העסקה עם החברות הזוכות לאבנוהל גם שנקבעה המינהל, של הנוכחית שהמדיניות מאחר בוטלה

ביטול עסקאות, שפורסם בנובמבר ביטול2006בנושא - נוהל )להלן עסקות(, היא שלא לבטל עסקות, אף אם הופר חוזה הפיתוח, מאחר שלמינהל לא היה די כוח אדם לאכוף את קיום חוזי הפיתוח שעליהם

חתם. על פי נוהל ביטול עסקות, "במקרה שהיזם לא עמד בלוח הזמנים שלעסקות בוועדות דיונים לאחר המינהל, רשאי הפיתוח, הסכם

, פורסם ברשומות4.8.04 כאמור, חוק הסביבה החופית התקבל בכנסת ב-0 ונכנס לתוקף שלושה חודשים לאחר יום הפרסום. 15.8.04ב-

65

דוח ביקורת

מחוזית/ארצית בהתאם לסמכויותיהן, לתת ליזם ארכה לביצוע העסקה,אם לפי שיקול דעתו יוכל היזם לעמוד בלוח הזמנים".

הועלה כי בפועל בחר המינהל לתת ליזמים ארכה של שנתיים לקיום חוזה 2009 נחתמה תוספת להסכם שתוקפה עד יולי 2007הפיתוח. באוגוסט

יש זו ובה נקבעו המועדים החדשים לביצוע שלבי הבנייה. לפי תוספת . במועד2009 ואת הבנייה עד אפריל 2009להשלים את השלד עד ינואר

יולי זה, דוח רק2009כתיבת כי יודגש בבנייה. היזם החל טרם , דנה הוועדה 2007בספטמבר

66

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

בנייה היתר תכנית שמתן - בינוי לאשר תכנית היזם בבקשת המחוזית מותנה באישורה. במועד כתיבת הדוח טרם אישרה הוועדה המחוזית את

תכנית הבינוי מאחר שהיזם לא מילא את כל התנאים שקבעה.

בתיקי המינהל לא נמצאה אסמכתה לכך שבדיון בנושא מתן ארכה לחברות הזוכות נבחנה השאלה אם ביכולתן לעמוד בלוח

הזמנים החדש כנדרש בנוהל. המינהל גם לא דרש לקבל מהיזם הפרשי ערך קרקע או דמישמיום הזמן פרק בעד מוסכמים פיצויים או ראויים שימוש ארכה לתת המינהל החלטת קבלת יום ועד העסקה אישור לביצועה, אף שלפי החוזה הוא היה זכאי לעשות כן במקרה

של הפרת החוזה.

ולפי ישראל כי לפי החלטות מועצת מקרקעי בתשובת המינהל נמסר תקופת בתום היזמים עם חכירה הסכם על לחתום רשאי הוא נהליו הפיתוח, אף שטרם הוחל בבנייה באותו מועד, אולם הוא החליט לתת ליזמים ארכה ליישום הסכם הפיתוח וסירב לבקשתם לחתום על הסכם

חכירה עמו כיוון שהם לא עמדו בלוחות הזמנים הנקובים בחוזה הפיתוח.

בתשובתו של המינהל נמסר כאמור כי מטרת שיווק הקרקעשל לרווחתו האזור לפיתוח זמינות קרקעות להעמיד היא הציבור. משרד מבקר המדינה מדגיש כי המינהל האריך את

חוזה הפיתוח בלא שמטרה זו הושגה.

תנאיו הפיתוח, אשר חוזה על פעל בהסתמך כי בתשובתו היזם מסר פורסמו כחלק מתנאי המכרז, וכי כל עוד לא אישרה הוועדה המחוזית את תכנית הבינוי, אין הוא יכול להגיש בקשה להיתר בנייה ובוודאי שאינו יכול

להתחיל בבנייה.

חוק הסביבה החופית קובע שרשות המוסמכת לתת רישיון אובאופן שיאפשר זאת הים תעשה חוף לפעולה בתחום היתר לדעת החופית. בסביבה הפגיעה את האפשר ככל לצמצם משרד מבקר המדינה, אף שחוק הסביבה החופית נכנס לתוקפו רק לאחר שהתקיים המכרז לשיווק הקרקע ונבחרה ההצעה הזוכה, ראוי היה שהמינהל יתחשב בעקרונות החוק בבואו לתת

אישור או היתר לפעולה על הקרקע.

הודיע המינהל למשרד מבקר המדינה כי בכוונתו להאריך2009באוגוסט את תוקפו של חוזה הפיתוח עם היזם. המינהל הסביר כי "הבניה עוכבה בשל סחבות שאינן תלויות ביזם, ולכן עמדתנו היא כי המקרה אינו נופל בגדר החריג... ]למדיניות המינהל שלא לבטל עסקות[ וכי אין הצדקה לאי

הארכת חוזה הפיתוח".

67

דוח ביקורת

עולה המינהל מתשובת כי מדגיש המדינה מבקר משרד שבמסגרת קבלת החלטתו להאריך את תוקפו של חוזה הפיתוח

הוא לא בחן את שאר השיקולים המפורטים בדוח זה.

68

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

בקשת היזם לבנייה בשטח

בר/ תכנית אישור בינוי236במסגרת תכנית המחוזית הוועדה אישרה המועצה והכינה יזמה שאותה התכנית, חלה שעליו לתחום עקרונית

נקבע כי מתן היתר בנייה על פיה יותנה236האזורית. בנוסף בתכנית בר/- תכנית הבינוי המפורטת( )להלן ופיתוח מפורטת בינוי בהכנת תכנית

באישור הוועדה המחוזית. נאסר להקים מבנים בתחום ה-236 ובתכנית בר/13כאמור, בתמ"א .1

מטר מקו המים. בתכנית נקבע גם כי אסור לגדר שטח חוף רחצה,100 , שנכנסה35כדי לאפשר גישה חופשית לציבור לחוף הים. על פי תמ"א

, תכנית במרקם חופי תאושר בתנאי שמימושה לא2005לתוקף בשנת ימנע מהציבור גישה סבירה לחוף וככל הניתן מעבר לאורכו, ובתנאי שהיא

משתלבת בסביבה החופית. כי מתן היתר בנייה יותנה בין היתר בקבלת236עוד נקבע בתכנית בר/

נופש של משרד התיירות לתכנון כפר פיזיים לתקנים "אישור התאמה . בתכנית גם נקבע כאמור, בעקבות התנגדות שהגישה החברה0"1999

להגנת הטבע, כי בתחום שעליו חלה התכנית "ייאסר השימוש למגוריםזו לזו". על פי התכנית יחידות חדרי מלון או הצמדתן יותר חיבור ולא

יחידות אכסון ששטחה המרבי של כל80%בתחום האמור יותרו לבנייה יחידות אכסון ששטחה המרבי של כל אחת מהן20% מ"ר ו-41אחת מהן

מ"ר.53 הגיש היזם לוועדה המקומית בקשה לאישור תכנית2006בתחילת שנת

יחידות אכסון מלונאי350בינוי מפורטת לכפר הנופש ובה הוצע להקים בהתאם לתקנים העדכניים של משרד התיירות. תכנית הבינוי לא תאמה

: היזם ביקש לבנות שתי236במלואה להוראות התכנית המפורטת בר/"נשיאותיות" ששטחה של כל אחת מהן מ"ר, 100יחידות יחידות66

מ"ר ויתר יחידות האכסון בשטח66אכסון ששטחה של כל אחת מהן כ-מ"ר כל אחת. זאת ועוד, בתכנית הבינוי המוצעת ביקש היזם53של כ-

, וכן236להצמיד את יחידות הדיור זו לזו, שלא לפי הוראות תכנית בר/ מטר מקו המים. 100ביקש להקים בריכות ומשטחים בנויים בתחום ה-

לוועדה המחוזית2006בפברואר להמליץ הוועדה המקומית החליטה יוקמו היחידות הנשיאותיות ושלא לאשר את תכנית הבינוי, בתנאי שלא

ה- בתחום ובריכה למסעדה( )המיועדים מבנים מקו100יוקמו מטר המים.

בר/.2 תכנית הסביבה236כאמור חוק לתוקף שנכנס לפני אושרה אישור קבלת הדורשות החוק הוראות עליה חלו לא ולכן החופית,

מטר מקו המים. נמצא כי גם300הוולחו"ף לתכניות החלות בתחום ה- תכנית הבינוי לא הובאה לפני הוולחו"ף, נוכח עמדתה ש"תכנית הבינוי והפיתוח הנגזרת מתוך תוכנית מאושרת אינה חייבת את אישור הוולחו"ף",

אף שהיא הוכנה לאחר שנכנס לתוקף חוק הסביבה החופית.

עודכנו התקנים הפיזיים של משרד התיירות.2004 בשנת 0

69

דוח ביקורת

מסר משרד הפנים כי2009בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממרס הייתה לא החוק ומאחר שלפי תכנית סטטוטורית, אינה הבינוי תכנית

עצמה, אשר אושרה לפני כניסתו236לוולחו"ף סמכות לדון בתכנית בר/ של חוק הסביבה החופית לתוקף, הרי גם לא הייתה לה סמכות להכריע בעניינה של תכנית הבינוי וממילא לא היה כל טעם בדיון בוולחו"ף. טענות

דומות העלו היזם, המועצה האזורית והוועדה המחוזית.

70

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

היא הבינוי שתכנית מאחר המדינה, מבקר משרד לדעת שקובעת את התכנון המפורט, והיא לא תאמה במלואה את

בר/ המפורטת התכנית זה236הוראות בעניין מקום היה , להביא את הנושא לפני הוולחו"ף, שבידיה הפקיד המחוקק אתהתכנית אם שתבחן מנת על החופי, המשאב על ההגנה הסביבה על השמירה של בחשיבותם ההכרה עם מתיישבת החופית ושל צמצום הפגיעה בסביבה זו, ולתת משקל משמעותי

לעמדתה בנושא חשוב זה ברוח חוק הסביבה החופית.

קדמה236על פי עמדת המשרד להגנת הסביבה, אף שתכנית בר/.3 , התפיסה הנורמטיבית העולה מהחוק35לחוק הסביבה החופית ולתמ"א

צריכה להנחות את התכנון המפורט בתכנית הבינוי באופן35ומתמ"א שתישמר רצועת חוף רחבה ככל הניתן לציבור ויימנע ניכוס החוף לכפר

הנופש. דנה הוועדה המחוזית בתכנית הבינוי והחליטה להתנות את10.9.07ב-

נועדו להגן על אזור חוף הים אישורה במילוי ההנחיות שקבעה, אשר ולאפשר לציבור תנועה חופשית בתחומו, ובכלל זה הימנעות מבנייה, גידור

מטר מקו המים. עוד קבעה הוועדה כי שביל100או פיתוח בתחום ה- לרגלי המצוק באופן ייסלל הגישה מדרום לשטח שעליו חלה התכנית וכי היא ממליצה לבטל את קטע יפגע במצוק ובשיפוליו, שהשביל לא הטיילת המתוכנן לאורך החוף על מנת לשמור על שטח חוף הים שעתיד

להצטמצם לאחר פיתוח כפר הנופש. אביב בתל מינהליים לעניינים המשפט לבית עתר היזם נגד0כאמור

מטר100החלטתה של הוועדה המחוזית שלא לאשר בנייה בתחום ה- פגיעה משום יש המחוזית הוועדה בהחלטת כי בטענה המים, מקו בזכויותיו הקנייניות על פי הסכם הפיתוח שחתם עם המינהל. בית המשפט

המטר מקו המים,100דחה את העתירה וקבע כי איסור הבנייה בתום )12, הוא מוחלט: ".... יש להבין את סעיף 13שנכלל בתמ"א ()א(2

100להוראות התכנית כסעיף הקובע איסור בנייה אבסולוטי במרחק של מטרים מקו פני המים, בעוד שהייעודים המפורטים בתכנית, בהם הייעוד לאזור תיירות ונופש שהוא ענייננו, הינם בבחינת יעודים כוללניים החלים על האזור בכללותו. רק באמצעות פרשנות מצמצמת ודווקנית זו תבוא

להותיר את החופים פתוחים למעבר ונגישים13לביטוי תכליתה של תמ"א לציבור הרחב בכללותו".

כי.4 ציינה המחוזית הוועדה ולהצמדתן, הדיור יחידות לשטח אשר לדעתה ניתן לאשר את הסטיות מהוראות התכנית בנוגע לשטח יחידות

מ"ר, אשר אינן עומדות100הדיור )למעט היחידות ה"נשיאותיות" ששטחן בתקנים העדכניים של משרד התיירות(, לקירות המשותפים ולהצמדתן של יחידות האכסון באמצעות מתן הקלה בעניין. עוד ציינה הוועדה המחוזית כי נוכח הצהרת יזם התכנית שהיחידות ישמשו רק לאכסון מלונאי, "ראויוזאת בכפוף לאישור יהיה שהוועדה המקומית אף תאשר הקלה שכזו,

, לעיל.1772/08 עת"מ )ת"א( 0

71

דוח ביקורת

ההתניה ברוח הצהרתו של היזם דלעיל" ובתנאי שהוולחו"ף תאשר אתההקלה.

הועלה כי הוולחו"ף לא דנה בסוגיה האמורה, שכן לפי עמדתה היא אינה מוסמכת להכריע בבקשה להקלה הנוגעת לתכנית שאושרה לפני מועד

כניסתו לתוקף של חוק הסביבה החופית.

72

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

כגוף שהוולחו"ף, היה ראוי המדינה, מבקר משרד לדעת המקצועי המופקד על שמירת הסביבה החופית, תחווה דעתהלתפקידה בנוגע הוולחו"ף של דווקנית פרשנות זה. בעניין אינה משרתת את המטרה של שמירת הסביבה החופית שלשמה

הוקמה.

היתר151סעיף או יינתנו הקלה לא כי והבנייה קובע לחוק התכנון לשימוש חורג אם יש בכך סטייה ניכרת מתכנית החלה על הקרקע או

לתקנות התכנון והבניה )סטיה ניכרת מתכנית(, התשס"ב-2הבניין. תקנה לחוק, היא בין151, קובעת כי סטייה ניכרת מתכנית, לעניין סעיף 2002

( בניה שלא בהתאם לדרישות בינוי או עיצוב המפורטות10היתר "... ) בתכנית, שנועדו לקבוע את אופיה של הבניה בתחום התכנית או לשמור

על אופי וחזות הסביבה". בתשובת הוועדה המחוזית נאמר כי הצמדת יחידות האכסון אינה נוגדת את דרישות הבינוי שנועדו להבטיח את אופייה של הבנייה. אמנם לגישתה חיבור היחידות הצמודות משמעו בנייה בניגוד להוראות התכנית, והדבר אכן עשוי לאפשר שימוש למגורים, אולם עניין זה אינו בתחום אחריותה. עוד הדגישה כי הוועדה המקומית היא הגוף המוסמך לתת את ההקלה וזו

(. 2009טרם הכריעה בעניין באותו מועד )מרס

כדי236האיסור להצמיד את יחידות האכסון נקבע בתכנית בר/ להבטיח כי יישמר אופי התכנית, דהיינו המבנים בתחום התכנית ישמשו למלונאות ולא ייעשה בהם שימוש אסור למגורים. יודגש כי הצמדתן של יחידות האכסון )לאחר שכבר אושר להגדילן(

מ- גדול צמודות ששטחן הכולל יחידות בניית 120מאפשרת מ"ר - שטח המאפשר שימוש למגורים - שלא לפי החלטתה של

הוועדה המחוזית בעת שאישרה את התכנית. המחוזית הוועדה להמלצות כי מדגיש מבקר המדינה משרד את לאשר אם המקומית הוועדה של בשיקוליה רב משקל ההקלה. משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית כי ישהצמדת את לאשר המקומית לוועדה שהמליצה בכך פסול

היחידות במסגרת הקלה.

-53כאמור, על פי התכנית שטחה של כל אחת מיחידות האכסון יהיה .5 מ"ר, ומתן היתר בנייה יותנה בקבלת "אישור התאמה לתקנים פיזיים41

התיירות משרד של נופש כפר בשנת 1999לתכנון לאחר2004". , לתכנון הפיזיים התקנים את התיירות משרד עדכן התכנית, שאושרה ולסיווג של מתקני אכסון תיירותי שפרסם, באופן שיהיה מותר לבנות בכפר

מסוג ב-Aנופש גדול ששטחן דיור יחידות מהשטח50% היותר לכל מהבחינה לגופו מקרה בכל תיבחן החריגה סבירות בתקן. שנקבע

התכנונית והתפעולית.

73

דוח ביקורת

היזם בקשת את בחנו והוועדה המחוזית הוועדה המקומית כי הועלה הודיע2007. בינואר 2004להיתר בנייה על פי התקנים העדכניים לשנת

משרד התיירות כי הוא מאשר להגדיל את שטחה המרבי של כל אחתל- הדיור לאשר68.25מיחידות מוכן התיירות ש"משרד בנימוק מ"ר,

אורחים בשל6-4יחידות מיוחדות אלה המותאמות לאירוח משפחתי של רמת המלון והיותו כפר נופש על החוף". בעקבות כך החליטה הוועדה

מ"ר. 66המחוזית לאשר את בניית יחידות האכסון ששטחן

משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית ולמשרד התיירותהתיירות, משרד שקבע הפיזיים בתקנים שינוי שחל אף כי בטרם מתן האישור היה מקום לבחון את תכלית הגדלת שטחןהתכנית בהוראות במפורש נקבע אשר האכסון יחידות של

ולוודא שהדבר לא נועד לשנות את ייעוד היחידות למגורים.

74

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

לבחינה מקום ראתה לא היא כי נאמר המחוזית הוועדה בתשובת , בין היתר מכיוון שהתכנית קובעת אמצעים236מחודשת של תכנית בר/

שתכליתם להבטיח שהקרקע תשמש לאכסון מלונאי בלבד.

ליחידות לדעת משרד מבקר המדינה, הסבת יחידות האחסון למגורים, שימוש בהן שייעשה לכך פתח פותחת משפחתיות

שלא לפי התכנית המקורית. בהחלטתה כי המחוזית לוועדה העיר המדינה מבקר משרד לאפשר את הגדלת שטחן של יחידות האכסון ואת הצמדתן היאנועדו, ואשר בתכנית שנקבעו התנאים את מתוכן רוקנה

כדבריה, להבטיח שייעשה בקרקע שימוש למלונאות בלבד.

)להלן - חוזר08/2006בחוזר המנהל הכללי של משרד התיירות מס' .6 חדל משרד התיירות להכיר ב"מלון דירות"1996המנכ"ל( צוין כי בשנת

ייעודי הקרקע לעניין קביעת נופש" כאמצעי אכסון מלונאיים וב"דירות למלונאות לייעודים תכנית פי על ככלל, בה. המותרים והשימושים

, ניתן יהיה להקים יחידות לאכסון מלונאי1996שאושרה לאחר אוגוסט רגיל בלבד )ולא "מלון דירות"(, ולא יינתן היתר למכירת יחידות אירוח. על

בר/ "אכסון מלונאי" בהתאם236פי תכנית יחידות הנופש ייבנו בכפר לתקני משרד התיירות. יחידות אלו אינן ניתנות למכירה.

לחברת החשמל בבקשה לקבל אישור2008נמצא כי היזם פנה ביוני לאספקת חשמל באופן ארעי לבניית כפר הנופש )לאחר שיקבל היתר בנייה(. חברת החשמל פנתה בעניין זה לוועדה המחוזית על מנת לקבל הרשאה לתכנית לשם ביצוע עבודות החשמל המבוקשות. על פי ההסבר שמסרה חברת החשמל לוועדה המחוזית, מדובר בשלב הראשון בהקמת

מבנה של משרד מכירות. בעקבות כך פנתה נציגת הוועדה המחוזית למשרד התיירות, והוא הבהיר

בר/ תכנית אפשר236כי ואי מיוחד" מלונאי "שימוש מאפשרת אינה בוועדה המחוז מתכנן הודיע כך בעקבות הדיור. יחידות את למכור

המחוזית לחברת החשמל כי הוועדה מתנגדת לביצוע עבודות החשמל. בתשובת היזם נאמר כי מדובר במבנה "התארגנות" באתר, שנועד לשמשבמשרד ולא הנופש, כפר הקמת במהלך והמהנדסים האדריכל את

מכירות. בתשובת נציגי המינהל נאמר כי הם אינם מפקחים על השימוש שהזוכהלטענתם הקרקע. בשיווק מתמצה ותפקידם בשטח עושה במכרז האחריות לכך שהבנייה והשימוש במבנים יתיישבו עם התכנית המאושרת מוטלת על מוסדות התכנון. בתשובת משרד התיירות נמסר כי אין ביכולתו לקיים פיקוח הדוק על הנעשה בחופים, ועיקר האחריות לכך מוטלת על המינהל והוועדה המחוזית. בתשובת הוועדה המחוזית נאמר כי האחריותיו"ר וכי המקומית, הוועדה על מוטלת והבנייה התכנון חוק לאכיפת יו"ר הוועדה המקומית. עם זאת הוועדה המחוזית הנחה בעניין זה את

75

דוח ביקורת

ציינה הוועדה המחוזית כי היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה במשרדהפנים נוקטת צעדים לאיתור עבֵרות בנייה בחוף.

לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להבטיח כי שטח חוף הים אכןלוודא שהיזם מסוגל יש מיטבי לטובת הציבור, ינוצל באופן לפתח את החוף למטרת נופש בהתאם להתחייבויותיו, וכי הוא

לא ינסה להסב בפועל את השימוש בו למגורים.

76

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

זאת ועוד, מהממצאים ומתשובותיהם של גופי השלטון השונים עולה כי שיתוף הפעולה והתיאום בין מוסדות התכנון, המינהלכוללת מדיניות אין כך ועקב בחסר לוקים התיירות ומשרד הגופים בחוף. הנופש כפר הקמת לסוגיית בנוגע ומתואמת אחריותם כי המדינה מבקר משרד לפני טענו האמורים מוגבלת, וכל גוף גלגל את האחריות על האחר. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי בעניין חיוני זה של שמירה על חופי הים יפעלו גופי השלטון האחראים לנושא במשולב ובתיאום ביניהם על מנת לפקח על המהלכים להקמת כפר הנופש וכדי למנוע

אפשרות שייעשה בו שימוש למגורים.

יו"ר הוועדה המחוזית, ד"ר שוקי אמרני, הדגיש בתשובותיו למשרד מבקר כי הוועדה המחוזית דנה בתכנית2009 ומספטמבר 2009המדינה ממרס

הבינוי שנים רבות לאחר מועד אישורה להפקדה של התכנית המפורטת (, אשר אושרה קודם לחקיקת חוק הסביבה החופית. עוד1996)משנת

הדגיש ד"ר אמרני כי הוועדה המחוזית כללה בהחלטתה בנושא אישור תכנית הבינוי אמות מידה שנועדו להגן על החוף ועשתה כל שניתן כדי

לשמור על האינטרס הציבורי במסגרת הסמכויות המוקנות לה בחוק.

משרד מבקר המדינה מדגיש כי במסגרת דיוני הוועדה המחוזית בתכנית הבינוי אכן קבעה הוועדה תנאים שנועדו להבטיח את

תמ"א הוראות בתחום 13קיום בנייה על האוסרות מטר מקו המים, אך הוועדה גם אפשרה להגדיל את100ה-

התנאים לפי הצמדתן, שלא ואת האכסון יחידות של שטחן בר/ בתכנית ביחידות236שנקבעו שימוש למנוע ונועדו

למגורים.

גידור השטח הוועדה המחוזית החליטה כאמור בדיונה בתכנית הבינוי המפורטת שלא

מטר מקו המים, וכי כל100לאשר כל בנייה, גידור או פיתוח בתחום ה-גידור יתואם עמה.

בדרישה2008בינואר .1 המחוזית לוועדה היזם של כוחו בא פנה מטר30להתיר ליזם להקים גדר סביב כל החלקה ובכלל זה בתחום שבין

הודיעה היועצת המשפטית של2008 מטר מקו המים. בפברואר 100ל-כי כל היתר לבנייה בשטח צריך הוועדה המחוזית לבא כוחו של היזם

להתיישב עם התנאים לאישור תכנית הבינוי המפורטת שקבעה הוועדה. החלה רשות העתיקות לבצע בשטח המיועד לכפר הנופש2007באפריל

באתר, עבודות ביצוע מאשרת היא כי ליזם והודיעה בדיקה חפירת בתנאים שקבעה, ובין היתר אסרה לבצע פעילות בשטח מסוים באתר.אין לבצע שום עבודות בקרקע ללא כי ליזם הודיעה רשות העתיקות מפקח מטעמה, וכי את הנחיותיה בנושא הגידור היא תמסור לאחר סיום

77

דוח ביקורת

פנתה רשות העתיקות ליזם ודרשה ממנו לגדר2007הבדיקות. באוגוסט בורות עמוקים ופתוחים שנותרו בשטח לאחר ביצוע חפירת הבדיקה.

בתנאים2007באוגוסט הגדר, הקמת את העתיקות רשות אישרה שקבעה, שנועדו להבטיח הצלה ושמירה של עתיקות אם יידרש הדבר.

והגנים את מתן ההיתר לגידור.2007בספטמבר אישרה רשות הטבע של2007בנובמבר זמני לגידור היתר ליזם המקומית הוועדה נתנה

1,122 דונם( בגדר שאורכה 74השטח המיועד לכפר הנופש )ששטחו כ-מטר.

78

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

נמצא כי תוואי הגדר שאישרה הוועדה המקומית עובר במרחקהמחוזית90 הוועדה החלטת לפי שלא המים, מקו מטר

מטר. 100שאסרה כל בנייה בתחום ה-

זמנית גדר היא התירה להקים כי הוועדה המקומית מסרה בתשובתה וכי היזם התחייב להחליפה בעתיד בגדר ביצוע עבודות הבנייה, לצורך כי במסגרת הטיפול עוד מסרה הוועדה המחוזית. בתיאום עם קבועה בנושא התברר בדיעבד כי בהיתר הבנייה סומנה הגדר בטעות במרחק של

מטר מקו המים. 90

משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המקומית כי מתן ההיתר להקמת הגדר לא היה ראוי כל עוד לא אושרה תכנית הבינוי המפורטת לכפר הנופש, ובייחוד נוכח דרישתה המפורשת של הוועדה המחוזית לתאם עמה את הגידור, מה גם שההיתר ניתן

מטר האסור לבנייה, שלא לפי100להקמת הגדר בתחום ה- החלטת הוועדה המחוזית.

עבודות ביצוע את לאפשר כדי הוקמה הגדר כי בתשובתו היזם מסר הבנייה ולתחום שטחים לצורך "התארגנות", ואין בתוואי הזמני של הגדר

כדי ללמד על מקומה הסופי.

נמצא כי בפועל הקים היזם את הגדר באופן שחזיתה המערביתכ- מטר בלבד מקו המים, שלא לפי30הוקמה במרחק של

ההיתר.

גידור השטח וחסימת הגישה של הציבור הרחב לחוף עוררו מחאה.2הפיקוח לגורמי הוגשו זה בעניין שונות ותלונות היקף, רחבת ציבורית

הוציא מפקח בנייה של2008בוועדה המקומית ובוועדה המחוזית. בינואר בהתאם תוצב הגדר כי ודרש ליזם התראה מכתב המקומית הוועדה להיתר הבנייה, וכי תומצא מפת מדידה מעודכנת לאחר הקמתה מחדש.להגנת הסביבה במשרד וחופים ים אגף גם ראש הוציא מועד באותו התראה ליזם, לפי חוק הסביבה החופית, על שהקים גדר החוסמת אתהיזם החופית. בסביבה לפגיעה לגרום ועלולה בחוף החופשי המעבר

התבקש להסיר את הגדר לאלתר. בעקבות דוחות הפיקוח פירק היזם את חזית הגדר המערבית והקים אותה

המטר, אולם הוא לא הסיר את יסודות החזית100מחדש בסמוך לקו המערבית והצפונית, והן נשארו על תִלן. נוסף על כך לא הוסרה החזית

מטר מקו המים. הגדרות30הדרומית של הגדר המגיעה עד למרחק של יוצרים מטרד בחוף ומקשים את הגישה החופשית אליו ועמודי היסודות )ראו תמונות(. זאת ועוד, היזם לא הגיש לוועדה המקומית תכנית מדידה

מעודכנת.

79

דוח ביקורת

80

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

תמונה א - הגדר שהקים היזם

תמונה ב - הגדר שהקים היזם

כי המדינה מבקר למשרד העתיקות הסבירו ורשות המקומית הוועדה לבקשת רשות העתיקות, הגדר הדרומית-מערבית נותרה עומדת על תִלה

כדי להגן על שרידי עתיקות שנמצאו באזור ולמנוע מעבר רכבי שטח. נתנה הוועדה המקומית היתר בנייה מתוקן להקמת גדר2008בפברואר

מטר מקו המים. 100במרחק בתשובת הוועדה המקומית נמסר כי היזם פירק רק חלק מהגדר שנבנתה

מטר מקו המים(, וכי היא תפעל30בחריגה מההיתר המתוקן )במרחק לאכיפת החוק בעניין זה.

בתשובת המשרד להגנת הסביבה נמסר כי יש לפרק את כל שרידי הגדר, וכי לגישתו יש לעשות זאת באמצעות אכיפת הוראות חוק התכנון והבנייה

)שהאחריות לאכיפתן מוטלת על הוועדה

81

דוח ביקורת

)שהאחריות החופית הסביבה חוק אכיפת באמצעות ולא המקומית( לאכיפתו מוטלת על המשרד להגנת הסביבה(.

לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שהגדר הוקמה שלא כחוק היה מקום להרסה. אם נדרש לגדר את השטח לשם שמירה עלהוועדה תנאי פי על זאת לעשות יש ועתיקות, טבע ערכי המחוזית ובתיאום עמה ובאופן שיש בו כדי למזער את הפגיעהבו ושיש כחוק גידור שנעשה שלא על בסביבה. ההסתמכות היה שהוועדה ראוי ועוד, זאת ראויה. איננה לציבור מטרד המקומית תבדוק באמצעות תכנית מדידה מעודכנת אם הגדר

החדשה שהוקמה עומדת בדרישות.

100בעקבות הביקורת ופסיקת בית המשפט האוסרת על בנייה בתחום להריסת הגדרות שנבנו2009המטר, פעל המשרד להגנת הסביבה ביולי

באופן בלתי חוקי.

ביצוע התכנית בשלבים ופיתוח הגן הלאומי בר/.1 תכנית של הגן236מטרתה שטחי של משולב פיתוח הייתה

הלאומי, של חוף הרחצה ושל אזור התיירות, כדי לאפשר את שימור ערכי הטבע, הנוף והעתיקות ולפתח את החוף לתועלת הציבור. הדבר צוין גםעל ההשפעה תסקיר לגבי הסביבה להגנת המשרד של דעתו בחוות

במסגרת התכנית. בספטמבר הוועדה1996הסביבה שהוגש החליטה המחוזית להתנות את הפקדת התכנית בכך שיתווספו אליה הנחיות לשלבי פיתוחה המפרטות את מטרות שלבים אלה ואת הקשר בינם ובין הייעודיםשנקבעו חוף( שירותי תיירות, מסחר, נוף, שמורת )עתיקות, השונים

בתכנית המפורטת. בתכנית נקבעו שלבים לפיתוח ולשימור טבע, נוף ועתיקות בצד שלבים

לפיתוח תיירותי ועסקי:

פיתוח ושימור טבע, נוףפיתוח תיירותי עסקיועתיקות

פיתוח

בניית מבני העסקים בחוףהרחצה.

הוצאת היתר בנייה לתיירותולנופש.

פיתוחם של חוף הרחצה ושל חלקמשבילי החוף.

שלב א'

השלמת הקמתם של מחציתמבני התיירות והנופש.

השלמת סלילתם של שבילי החוף והשלמת הקמתם של החניה,

מחצית הטיילת, הגן הארכאולוגיוהנופי )הגן הלאומי(.

שלב ב'

השלמת בנייתו של אתרהתיירות והנופש.

השלמת הקמתה של טיילת החומה, השלמת פיתוחו ושימורו

של השטח.

שלב ג'

82

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

יבוצעו בהתאם ו-ב' של התכנית עוד נקבע בתכנית כי שלבי ביצוע א' להתקדמות סלילתן של דרכי הגישה.

בדיון שהתקיים בוועדה המחוזית ציינה היועצת המשפטית של המועצה האזורית כי "יש שלביות בבניית יחידות הדיור לנופש, מחצית המבנים ייבנו

רק לאחר פיתוח הגן הלאומי". מדצמבר למינהל האזורית המועצה של התחייבה2003במכתבה

המועצה שלא להטיל אגרות והיטלי פיתוח - קרי היטל ביוב, אגרת הנחתצנרת מים, היטל תיעול והיטל כבישים - על היזם

83

דוח ביקורת

הוראות פי על יבצע הנופש, משום שהיזם כפר לשטח במכרז הזוכה המכרז על חשבונו את עבודות הפיתוח בסמיכות לכפר הנופש וכן עבודות

. 0פיתוח נוספות המפורטות בגוף המכרז לבקשת המינהל הוכן אומדן הוצאות פיתוח שהמינהל ביקש לחייב בהןועל ראשוניות הערכות על מבוסס שהוכן האומדן במכרז. הזוכה את

3,449,100מחירים מקובלים במשרד הבינוי והשיכון ובמינהל והסתכם ב- ש"ח. סכום זה כולל את עלות הקמתה של חניה בקרבת כפר הנופש ואת עלות סלילתם של שבילים הצמודים למגרשים, כבישי כניסה ויציאה ושבילאינו כולל את עלות הקמתה של זה לחוף. סכום רגל מהחניה הולכי

מיליון ש"ח, ואת עלות3.47החניה הראשית של החוף, שהוערכה בכ- ש"ח. 290,400הקמתה של טיילת חוף המצוק, שנאמדה ב-

על היזם הוטל לפתח שני מגרשים: האחד ישמש מגרש חניה ציבורי לבאילוועדה שתוגש מפורטת פיתוח תכנית פי על יבוצע ופיתוחו החוף, גישה וייעודו של השני הוא שטח ציבורי פתוח שישמש דרך המקומית, להולכי רגל ממגרש החניה לחוף הים ודרך לרכבי חירום. גם פיתוח מגרש

זה יבוצע על פי תכנית פיתוח מפורטת שתוגש לוועדה המקומית. במועד הבדיקה נמצא כי אף על פי שהיזם פעל לכך שמוסדות התכנון ייתנו לו היתר בנייה להקמת כפר הנופש, טרם הוחל בפיתוחו של הגן הלאומי וטרם נעשו פעולות לשימור ערכי הטבע והנוף בחוף. בין רשות הטבע והגנים ובין המועצה האזורית התגלעה מחלוקת בנוגע לאחריותלפיתוח תכניות הוגשו טרם האמור במועד כן כמו החוף. לתחזוקת

המגרשים הציבוריים.

לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי מוסדות התכנון, רשותהגן שטח ששימור להבטיח יפעלו והמינהל והגנים הטבע הלאומי, סלילת דרכי הגישה וביצוע מטלות הפיתוח יתקדמו בד בבד עם הפיתוח התיירותי והעסקי בחוף, כפי שנקבע בתכנית

. 236בר/

בסיור של צוות הביקורת ממשרד מבקר המדינה בחוף פלמחים ביוני.2נמצא כי החוף היה מלוכלך והיו פזורים בו מפגעי פסולת שהיה2008

ג'(. במכתב של מפקח ומפגע לציבור )ראו תמונה בהם משום מטרד למניעת זיהום ים במשרד להגנת הסביבה לראש המועצה האזורית מיולי

נכתב כי בחופי המועצה האזורית, ובכלל זה בחוף פלמחים, פזורים2007וכי מדובר במטרד חמור ביתית, רוב הזמן מפגעי פסולת מסוג אשפה הניקיון, שמירת חוק על לכאורה עבֵרה בגדר הוא והדבר לציבור

רווה1984התשמ"ד- גן האזורית למועצה הוצעה כי ציין המפקח . השתתפות בניקוי החופים במסגרת תכנית "חוף נקי", המאפשרת לממן

מעלות הניקוי של חופים בלתי מוכרזים, אך היא סירבה להצעה.70% המפקח הדגיש במכתבו כי סירוב זה אינו פוטר את המועצה מחובתה

לשמור על ניקיון כל החופים שבתחום אחריותה.

כ-0 ושבילים צמודים למגרש ששטחם הכולל חניה ושבילים18,000 מ"ר מ"ר.6,000הצמודים למגרש ששטחם הכולל כ-

84

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

85

דוח ביקורת

תמונה ג - לכלוך בחוף פלמחים בקדמת השטח ששווק במכרז

מחובתה כי האזורית למועצה העיר המדינה מבקר משרד לשמור על הניקיון והתחזוקה ברצועת חוף הים שבתחומה, וכי באחריותה לנקוט את כל האמצעים החוקיים העומדים לרשותה

למניעת מפגעי הפסולת.

במסגרת בחינת ההליכים לאישור התכנית המפורטת להקמת כפר הנופש בחוף פלמחים ומכירת הקרקע הועלו כמה ליקוייםהסמוכות קרקעות של ושיווקן לתכנונן הנוגעים עקרוניים לחופי הים. לדעת משרד מבקר המדינה על כל הנוגעים בדבר -את לתת - השונים התכנון ומוסדות הפנים משרד המינהל, המקרקעין על שמירה של אלו עקרוניות סוגיות על דעתם

שבתחום חוף הים:

: ה נ ש י ת י נ כ ת ב ן ו נ כ ת ה ד ס ו מ ל ש ר ז ו ח ן ו י ממכלולד ,236הנסיבות שהוצגו לעיל מצטיירת תמונת המצב שלהלן: תכנית בר/

שנדונה במוסדות התכנון כבר בתחילת שנות התשעים של המאה העשריםבר/ כתכנית הקודם" בשנת 175ב"גלגולה להפקדה פורסמה 1996

. 2000ואושרה סופית בשנת

86

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

התירה בינוי נרחב ברצועת חוף טבעית, שאינה מפותחת.236תכנית בר/ , לאחר אישורה של התכנית, התקבל חוק הסביבה החופית,2004בשנת

תמ"א 2005ובשנת אושרה את35 לשמר למטרה לה אשר שמה , השטחים הפתוחים במדינה ובכללם המרקם החופי. חקיקת החוק ואישור תכנית המתאר הם אבני דרך המשקפות את המגמות התכנוניות העדכניות - יש לספק הגנה ייחודית לחופי הים כמשאב טבע ייחודי ונדיר, ובכך לתת ביטוי לצורך בשמירה על חוף הים פתוח ברובו, באופן המבטיח את גישת

הציבור אל החוף ומעבר לאורכו. 2009הוועדה המחוזית מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממרס

בר/ תכנית של מחודשת לבחינה מקום מצאה לא היא נוכח236כי העובדה שהתכנית ייעדה את השטח לשימוש תיירותי פתוח לציבור הרחב וקבעה אמצעים שתכליתם להבטיח את השימוש בשטח למלונאות ולמנוע את השימוש בו למגורים. בתשובתה של הוועדה המחוזית למשרד מבקר

מספטמבר ההחלטות2009המדינה לשינוי הדרך כי מסרה היא התכנוניות היא באמצעות הגשת תכנית חדשה, וכי תכנית כזו לא הוגשה

לה. של בכבליה כבולים עצמם רואים התכנון מוסדות כי עולה מהאמור התכנית הישנה המאושרת ואינם יוזמים תכנית חדשה, על אף שהתכניתועם עליה החלה הארצית המתאר תכנית עם מתיישבת אינה הישנה

המגמות התכנוניות העדכניות שמשתקפות בחקיקה ובפסיקה העדכניות.

במגמות שחל השינוי נוכח כי סבור המדינה מבקר משרד החקיקה ובתכנית הִמתאר הארצית בשנים שעברו מאז אושרה התכנית היה ראוי שמוסדות התכנון, ובראשם הוועדה המחוזית

בהתחשב בשינויים236והוולחו"ף, יבחנו מחדש את תכנית בר/של ואישורה החופית הסביבה חוק חקיקת בעקבות שחלו

וישקלו אם במסגרת התכנית יש מקום לשנות את35תמ"א ההחלטות שהתקבלו ובכלל זה את ההחלטה לאשר בינוי נרחב

. נראה כי0בתחום כפר הנופש ובשטח המיועד להקמת גן לאומי מדובר באחד המקרים כבדי המשקל שבהם האינטרס הציבורי

מחייב עיון נוסף בהחלטות שקיבלו מוסדות התכנון.

סמכותם של מוסדות התכנון לבחון מחדש החלטות קודמות שקיבלו בעבר מעוגנת בפסיקת בית המשפט העליון: "חשוב לציין, כי לפרשנות הרחבה בענייננו תורם גם הכלל הבסיסי הנטוע במשפט המינהלי לפיו, בתנאים מסוימים, גוף מינהלי רשאי לעיין פעם נוספת בהחלטה שנתקבלה על ידו, או מטעמו. בדרך כלל, אין לראות בהחלטה מינהלית שנתקבלה משום 'סוף פסוק', שהגוף המינהלי יהא מנוע מלחזור ולעיין בה... כלל זה עשוי לחול במקום בו הנסיבות אשר עמדו בבסיס ההחלטה הראשונה נשתנו...הנסיבות את חדשה הערכה להעריך מבקשת הרשות כאשר או

. בפסיקה אחרת הודגש כי העקרונות האמורים יפים במיוחד0הקיימות" מ"ר בגב חוף הים, ראו לעיל. 2,400 הקמת מבנה מרכזי של 0עע"מ 0 1386/04 - עמותת נאותנ'המועצה הארצית לתכנון ובנייה

, תקדין.ראש העין

87

דוח ביקורת

בכל הנוגע להחלטותיהם של מוסדות התכנון: "בענף זה, העוסק בעיקר בתכנון הפיזי של סביבתו של האדם, יש חשיבות גדולה למתן שיקול דעת רחב לרשות המינהלית בלא שזו תהא קשורה יתר על המידה בהחלטותיה

.0הקודמות" זאת ועוד, בג"ץ עמד על כך ש"לזמן ביצועה של תכנית נודעת חשיבות רבה. תכלית קביעתו של הזמן הינה אכן למנוע קיפאון תכנוני ובדרך זו

לקיים מידה של איזון בין עניינם של בעלי קניין

בג"צ 0 9717/03 - עובדי של בשומרון להתיישבות עמותה - נעלה לישראל האווירית ושומרון,נ'התעשייה ליהודה האזרחי המנהל

, עמ'97(, 6, פ"ד נח)מועצת התכנון העליונה ביהודה ושומרון ואח'103-102.

88

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

ויזמים, המבקשים למצות את זכויותיהם על-פי התכנון הקיים, לבין רווחתו של הציבור ואיכות חייו; והדאגה לעניינו של הציבור, הלוא היא מחייבת לחזור ולבחון, מזמן לזמן, אם תכנית שגובשה לפני שנים עודנה עונה על

. לאחרונה פסק גם בית המשפט לעניינים מינהליים0צורכי ההווה והעתיד" כי "גופי התכנון חייבים להביא בחשבון... גם את האינטרס הציבורי, עליוהציבורי האינטרס עשוי הזמן, חלוף עם - שהובהר כפי אמונים. הם להשתנות... המצב התכנוני לעולם איננו סטטי, והוא משתנה מדי פעם,

. 0בהתאם לשינוי הנסיבות, שינוי התכניות החלות והצרכים המשתנים"

החופית הסביבה חוק כי המדינה, מבקר משרד העיר עוד ותיקונו של חוק התכנון והבנייה קבעו שיש להקים את הוועדה לשמירת הסביבה החופית )הוולחו"ף( כגוף המופקד על שמירת הסביבה החופית. כדי להגשים את כוונת המחוקק, מן הראוי שהוולחו"ף תחווה דעתה גם בכל הנוגע למימושן של תכניות שאושרו לפני הקמתה. משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר

דומה ביטוי0בהקשר לידי הבאות החקיקה מגמות נוכח כי בחוק שמירת הסביבה החופית, על משרד הפנים לשקול ליזוםהוולחו"ף סמכויות את שירחיב והבנייה התכנון לחוק תיקון ויאפשר לה לבחון מחדש נושאים עקרוניים ופרטניים שאושרוהסביבה על לשמירה חשיבות להם ושיש ישנות בתכניות

החופית.

: ח ו ת י פ ה ה ז ו מהממצאים עולה כי על אף שהמינהל שם לו למטרהח לשווק קרקעות זמינות עליהן חלה תכנית מאושרת ובכך להביא לפיתוחן, מאז הוכרז היזם כזוכה במכרז ועד לסיום תקופת חוזה הפיתוח לא הושגהזו ולא הוחל בעבודות הבנייה. בינתיים, כאמור, השתנו המגמות מטרה

התכנוניות בחקיקה באשר לפיתוח חופי הים.

לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמינהל בבואו לשקול אם להמשיך את הארכתו של חוזה הפיתוח ישקול אם הארכתו אכן תשרת את המטרה של פיתוח האזור לרווחת הציבור וייתן דעתו לאינטרס הציבורי של שמירת הסביבה החופית פתוחה ונגישה לכלל הציבור ולצורך לצמצם ככל האפשר את הפגיעה בסביבה

החופית. זאת ועוד, ראוי שמגמת החקיקה - ההגנה על קרקעות ייחודיות ונדירות כמו קרקעות חוף הים - תשמש למינהל עיקרון מנחה,

בג"ץ 0 והסביבה 4790, 1636/92 החיים איכות לשמירת העמותה הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל-אביבנ' ברמת-אביב ואח'

הוועדה נ'בנין 3212/93; ראו גם בג"ץ 583, עמ' 537( 5 פ"ד מז)ואח'. 309( 5 פ"ד מח)המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים,

הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה נ' ואח' יחזקאל בנק 1208/08 עת"מ 0, נבו. מחוז מרכז

מבקר המדינה, 0 ) 2008דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת - תכנון,(2009 דוח על עיריית נתניה: הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה

. 541רישוי ופיקוח על הבנייה, עמ'

89

דוח ביקורת

ומכאן שראוי כי במסגרת המכרזים לשיווק קרקע מעין זו יקבעודרישות שיבטיחו שמירה על הקרקעות המינהל אמות מידה

ופיתוח האזור לטובת כלל הציבור.

90

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

סיכום

פלמחים.1 בחוף הנופש כפר להקמת ההליכים בבדיקת ידי על הקרקע לשיווק בעסקה הן חמורים ליקויים הועלו את שייעדו התכנון הליכי של השונים בשלבים והן המינהל

הקרקע להקמת כפר הנופש: בעת ששיווק המינהל את הקרקע בחוף פלמחים הוא לא נתן משקל משמעותי והולם לאינטרס הציבורי של השמירה לטווח ארוך על הסביבה החופית, שהיא משאב ציבורי ייחודי ונדיר - אף שהושם דגש מיוחד על נושא זה במסגרת החקיקה, ובכללגיבוש בשלבי מועד באותו החופית שהיה הסביבה בחוק זה סופיים, בפסיקה ובתכנית האסטרטגית של המינהל עצמו. אף שהמינהל היה ער לכך שמדובר בקרקע ייחודית, הוא התייחס לשיווק הקרקע כעסקת מקרקעין רגילה ולא שמר על האיזון המתבקש בין פיתוח הקרקע לשמירה על ההיבט הסביבתי. זאת ועוד, המינהל פעל שלא לפי ההמלצה שקיבל מהשמאי המחוזי

בנוגע למועד שיווק הקרקע. במכרז לשיווק הקרקע לא ניתן ביטוי לקריטריון האיכות )טובת הציבור( ולא הובאו בחשבון שיקולים שיבטיחו שתיבחר ההצעהכלל לרווחת האזור פיתוח את שתאפשר ביותר האיכותית על השמירה )דהיינו הציבורי האינטרס על ושמירה הציבור הסביבה החופית(. קריטריון המחיר גם הוא לא שורת במלואוהושגה לא כן כמו המכרז. פרסומו של ונסיבות עיתוי בשל מטרתו המוצהרת של המינהל - יצירת מלאי זמין של קרקעות כדי להביא לפיתוח לרווחת הציבור - שכן המינהל האריך את תוקף חוזה הפיתוח גם לאחר שהתברר שהיזם לא ביצע את

הפיתוח. יוצא אפוא שבעסקה לשיווק הקרקע בחוף פלמחים אינטרס הציבור לא שורת באופן המיטבי, הן מן ההיבט הסביבתי, הן מןלרווחת הקרקע פיתוח של ההיבט מן והן הכלכלי ההיבט

הציבור. במועד סיום הביקורת פג תוקפו של הסכם הפיתוח, שתוקפועם חכירה חוזה נחתם טרם תנאיו, בלא שהתמלאו הוארך

הושלמה טרם הקרקע מכירת ועסקת משרד0היזם, לדעת . מבקר המדינה, ראוי כי נוכח הממצאים שהועלו יבחן המינהל מחדש את העסקה לשיווק הקרקע, ובבואו לשקול אם לשובעל דעתו ייתן הוא הפיתוח, חוזה של תוקפו את ולהאריך האינטרס הציבורי של שמירת הסביבה החופית פתוחה ונגישה לכלל הציבור ולצורך לצמצם ככל האפשר את הפגיעה בסביבה

הזכויות 0 בעלת היא ישראל מדינת חכירה, הסכם נחתם שלא מאחר , עסקה במקרקעין1969בקרקע. יצוין כי על פי חוק המקרקעין, התשכ"ט-

טעונה רישום במרשם המקרקעין וכל עוד לא נעשה הרישום לא הושלמההעסקה.

91

דוח ביקורת

את תשרת החוזה של תוקפו הארכת אם וישקול החופית, האינטרס האמור.

, המתירה בינוי נרחב בשטח חוף שאינו מפותח,236תכנית בר/מתסקיר המתחייבות הבדיקות כל שבוצעו בלי אושרה החקיקה מגמות את משקפת ואינה הסביבה על ההשפעה גבול קביעת החופית. הסביבה על שמירה של העדכניות

מטרים בלבד30החלקה המיועדת לתיירות ונופש במרחק של תחום נכלל ממנה שבחלק המים, האסור100מקו המטר

הים בחוף אסורה לפגיעה פתח לפתוח עלולה לבנייה, ועם13ובנגישות הציבור לחוף הים ואינה מתיישבת עם תמ"א

חובת הרשויות לשמור על משאבי הטבע והנוף שבחוף לטובתהציבור.

92

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

מאחר שתכנית הבינוי המפורטת, שמכוחה ניתן להוציא היתריבשנת המחוזית לוועדה הוצגה בחוף, כשלוש2007בנייה ,

שנים לאחר שנכנס לתוקף חוק הסביבה החופית, היה מקום שהוועדה המחוזית תימנע מאישורה אם אין היא משקפת את מגמות החוק והאינטרס הציבורי העדכני. ראוי היה גם להביאהחופית הסביבה על לשמירה הוועדה לפני הנושא את הסביבה על השמירה על המופקד הגוף )הוולחו"ף(, שהיא החופית, על מנת שתבחן אם התכנית מתיישבת עם ההכרהצמצום ושל החופית הסביבה על השמירה של בחשיבותם ולתת משקל משמעותי לעמדתה בנושא זו, הפגיעה בסביבה

חשוב זה ברוח חוק הסביבה החופית. במגמות שחל השינוי נוכח כי סבור המדינה מבקר משרד החקיקה ובתכנית הִמתאר הארצית בשנים שעברו מאז אושרה

בר/ כפר236תכנית בתחום שאושר הנרחב הבינוי ונוכח , הנופש ובשטח המיועד להקמת גן לאומי, היה ראוי שמוסדותמחדש ידונו והוולחו"ף, המחוזית הוועדה ובראשם התכנון,

בר/ בעקבות236בתכנית שחלו בשינויים התחשבות תוך וישקלו35חקיקת חוק הסביבה החופית ואישורה של תמ"א

אם יש מקום לשנות את ההחלטות שהתקבלו. נראה כי מדובר באחד המקרים כבדי המשקל שבהם האינטרס הציבורי מחייב

עיון נוסף בהחלטות שקיבלו מוסדות התכנון. על מוסדות התכנון לתת את הדעת גם על הצורך לבצע אתשימור את להבטיח שנועדו מהתכנית המתחייבות הפעולות יש הלאומי. הגן פיתוח ואת שבתחומה והנוף הטבע ערכי

נוסף על כפר הנופש עוסקת תכנית בר/ כי גם236להדגיש בזכויות להקמת שטחים מסחריים בהיקף ניכר בחוף הים וכןהראוי שתישקל מים, שמן להקמת פארק בהקצאת שטחים שנקבעו העדכניים התכנון לעקרונות והתאמתם נחיצותם

בחוק. זאת ועוד, על מוסדות השלטון - הוועדה המקומית שורקות,- ומשרד התיירות ישראל מינהל מקרקעי הוועדה המחוזית, לפעול כל אחד בתחום אחריותו ובמשותף - כדי לקיים פיקוח הדוק על הנעשה בחוף על מנת למנוע ניסיון לעשות בתחוםמיועד שאינו אחר שימוש כל או למגורים שימוש התכנית

לתועלת הציבור. לטובת.2 לנצלו שיש מוגבל, ציבורי הוא משאב הים חוף

והתחשבות טווח ארוכות השפעות שקילת תוך הציבור, באינטרסים של כלל האוכלוסייה לרבות צורכי הדורות הבאים. במסגרת הביקורת הועלו שאלות עקרוניות הנוגעות לסוגיה של שמירה על מקרקעי חוף הים שעשויות להתעורר גם במקרים

אחרים ומן הראוי להסדירן באורח עקרוני.

93

דוח ביקורת

לדעת משרד מבקר המדינה, הואיל והקרקע ששווקה להקמת כפר הנופש בפלמחים, כולה או חלקה, היא לכאורה "מקרקעי

בר/0ייעוד" ובתכנית והואיל הקרקע236, את שייעדה כי הקרקע חדלה לשמש צוין במפורש ונופש" לא ל"תיירות מקרקעי ייעוד, על המינהל לדון עם היועץ המשפטי לממשלהאם, בשאלה המשפטים במשרד המתאימים הגורמים ועם של אישור טעונה לשיווקה העסקה הייתה העניין, בנסיבות הממשלה או של השר שהוסמך לכך כנדרש בחוק המקרקעין.המשפטי היועץ לפני יביא שהמינהל גם ראוי זה לעניין לממשלה את הסוגיה הכללית של שינוי מעמדם של מקרקעילהבהיר האפשרות שתיבחן כדי תכניות, באמצעות ייעוד ואת הציבור טובת את שיבטיח באורח הנושא את ולהסדיר

קיום הוראות החוק.

מקרקעי ציבור המיועדים לתועלת הציבור. 0

94

הקמת כפר נופש בחוף פלמחים

לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שהמינהל יתייחס לקרקעותוייתן ונדירות, כמו קרקעות חוף הים, באופן מיוחד ייחודיות ביטוי לכוונת המחוקק לפרוש עליהן הגנה מיוחדת, ולצורך כך ראוי שהוא יכלול במכרזים לשיווק קרקע מעין זו אמות מידה ודרישות שיבטיחו שמירה על הקרקעות ופיתוח האזור לטובתהסביבה חוק הוראות כי גם ראוי ועוד, זאת הציבור. כלל החופית, שלפיהן רשות המוסמכת בבואה לתת רישיון או היתראת האפשר ככל לצמצם תפעל החופית בסביבה לפעולה הנוגע בכל המינהל את ינחו החופית, בסביבה הפגיעה

להתקשרותו עם יזמים בהסכמי פיתוח.

לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות התכנון לפעול לעיגונן של המגבלות על הבנייה בחופי הים בתכניות מפורטות כוללותנוכח המגמות שקבע מעודכנות. ִמתאר ארציות בתכניות או לבחון התכנון מוסדות החופית, על בחוק הסביבה המחוקק מחדש תכניות ישנות המייעדות שטחים פתוחים ניכרים בסביבהבין ולפיתוח, על מנת שיישמר האיזון הראוי החופית לבנייה השימושים הציבוריים בחוף הים ובין שימושים פרטיים ועסקיים

בחופים - הכול תוך ראייה של פיתוח בר קיימה.

95