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Coordinación intragubernamental: conceptos, retos, tipos y mensuraciones
Documento para su presentación en el VIII Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP. (Madrid, España) del 25 al 28 de
septiembre de 2017.
Autor: Ambrózio, Lucas
Email: [email protected]
Resumen/abstract:
Analizamos los principales conceptos que estarían involucrados en el tema de la coordinación gubernamental, los retos a los gobiernos y las dimensiones de análisis, los tipos de coordinación más fuertes en la literatura y las distintas metodologías para medir la intensidad de la coordinación. Hay amplia diversidad de conceptos y enfoques, dependiendo del tipo de política analizada, del contexto institucional y de las matrices disciplinarias a las cuales los autores se vinculan. Haremos la diferenciación de algunos de los conceptos más comunes en la literatura: integración, intersectorialidad, coherencia, horizontalidad, cooperación. Presentaremos, también una categorización de la literatura desde tres enfoques/objetivos diferentes de coordinación intragubernamental: control político y accountability de la burocracia (enfoque político), alineamiento de estructuras organizativas (enfoque administrativo) y coordinación/integración de políticas (enfoque de políticas públicas), una especie de "enfoque integrador”. Jerarquía, Redes, Mercados y Colaboración son los cuatro tipos más difundidos de formas de coordinación. Hay también diversas tipologías de mensuración de la coordinación, movilizadas por distintos autores con diferentes perspectivas sobre la intensidad de la coordinación construida. Es necesario todavía el desarrollo de una agenda internacional de investigación identificando condicionantes nacionales y ampliando el rol de mecanismos y estrategias de coordinación.
Palabras clave: Coordinación Intragubernamental; Intersectorialidad; Ejecutivo; Políticas Públicas
Nota biográfica: Lucas Ambrózio es doctor en Administración Pública y Gobierno por la Fundação Getúlio Vargas, Brasil. Es Analista de Políticas Públicas y Gestión Gubernamental de la alcaldía de São Paulo.
(Versión en portugués)
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Estudos sobre coordenação intragovernamental têm crescido na literatura
recente. De modo geral, a temática da coordenação governamental pode ser entendida
dentro da literatura de Administração Pública e Ciência Política pelos seus componentes
intra e intergovernamental. Se na coordenação intragovernamental a preocupação é
alinhar as ações das diferentes partes que compõem o Executivo, na coordenação
intergovernamental a preocupação é fazer com que os diferentes níveis de governo
cooperem entre si (governo central e governos subnacionais). Existe, entretanto, uma
vasta diversidade de conceitos e abordagens, dependendo do tipo de política que se
estuda, do contexto institucional em que ela se insere e das matrizes disciplinares às
quais os autores se vinculam (sobretudo, Ciência Política e Administração Pública).
Apesar de ser um tema clássico sobre o funcionamento do Estado (mesmo tendo
sido construído por vezes diluído em outro conceito) (Lafer, 1970; Ianni, 1971), além
dos diferentes conceitos, há uma série de óbices metodológicas que dificultam a
pesquisa e o diálogo entre as literaturas produzidas. Do ponto de vista da análise do
objeto empírico, há substancial dificuldade em mapear, caracterizar e analisar as
interações dentro do Executivo, já que são pouco padronizadas e formalizadas (Martins,
1985; Gaylord & Rennó, 2012). É necessário técnicas empíricas de análise de dinâmicas
informais (Schneider, 1992; Ambrózio, 2013) e relacionais (Lotta et. al., 2015).
Há um importante desafio teórico: a necessidade de maior aprofundamento da
utilização de conceitos e teorias desenvolvidas em um contexto, antes de sua aplicação à
outra realidade nacional. Como grande parte da produção acadêmica sobre o assunto se
desenvolveu na América do Norte e Europa (principalmente Inglaterra e países
escandinavos), há que se fazer testagens para a validação de mecanismos de
causalidade. Inclusive, antes de iniciar-se a testagem é necessário que se faça a devida
análise das características do sistema político de um determinado contexto, da
conformação e atuação de sua burocracia estatal (com os incentivos alinhamento
político ao chefe do Executivo ou mesmo de articulação entre si, através de redes de
burocratas) e da estruturação dos órgãos estatais e suas competências sobre as distintas
políticas. Além disso, explorar os conceitos e a comunidade específica (conjunto de
atores) da política pública que se analisa é extremamente importante1.1 Por exemplo, transversalidade e intersetorialidade são conceitos muito utilizados em países latino-americanos e construídos a partir dos desafios e arranjos de coordenação ligados às políticas sociais. Embora este tema seja clássico, tal conceito somente é construído nos anos 90, como forma de expressão analítica da emergência de uma série de experiências de integração das diferentes políticas sociais, muitas vezes aglutinadas no que se tem chamado de políticas de desenvolvimento social (Ambrózio, 2013).
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Desta forma, o objetivo aqui é mapear os conceitos desenvolvidos nos estudos
sobre coordenação intragovernamental a partir dos objetivos que assumem,
desenvolvendo-os e contextualizando-os à luz de seu lócus de filiação epistemológica
(em quais teorias se fundamentam) e institucional (com quais características de sistema
político e de desenho de política pública dialogam). Serão explorados os principais tipos
de coordenação intragovernamental desenvolvidos pela literatura e apresentados
diferentes tipologias de mensuração da intensidade de coordenação intragovernamental.
Pretende-se contribuir para a organização do debate em torno da temática, e com um
referencial exploratório da literatura produzida recentemente.
O cerne dos problemas de coordenação intragovernamental concentra-se na
especialização e segmentação dentro do governo em dimensões horizontais (entre áreas)
e verticais (hierárquicas). Claro que a especialização, tema clássico, seja de estudos
organizacionais ou dos estudos de burocracia, é importante e permite que a ação
governamental acumule expertise e dê às organizações e seus membros objetivos claros.
Entretanto, a falta de coordenação entre os órgãos pode gerar uma série de problemas e
contradições. Por vezes, as políticas públicas têm objetivos antagônicos ou sobrepostos,
o que pode trazer significativos custos orçamentários e de oportunidade, além de
transmitir imagem negativa à sociedade (Peters, 2015).
Os políticos podem recorrer à sua liderança e seus recursos de poder conferidos
pelo cargo para mudar aspectos culturais ou mesmo alguns padrões e processos. Assim,
o alto escalão poderá ser o principal lócus irradiador do apoio político para a
coordenação (Peters & Pierre, 2010; Gaetani, et al., 2015). Os burocratas também têm
papel importante e podem estar comprometidos com a coordenação, até mais do que os
políticos. “Se, de fato, esses servidores públicos estão comprometidos com o processo
de governança, podem ser empreendedores mais naturais para uma coordenação eficaz
do que os políticos” (Peters, 2015). Em suma, a liderança do alto escalão poderá atuar
fortemente para promover mudanças nas organizações e engendrar processos de
coordenação que dependerão, muitas vezes, dos burocratas para construírem a
coordenação de fato, materializá-la.
Há, entretanto, uma série de ponderações a se fazer. Para entender em que
momento a coordenação passa a ser um problema, é importante levar em consideração a
intenção dos atores. Nem toda ausência de coordenação seria um problema, de fato.
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Alguns atores governamentais preferem manter sua posição dominante em um
determinado nicho de política ou podem avaliar os custos de coordenação (tempo,
orçamento, riscos de oportunidades, etc.) como sendo demasiado altos (Peters, 2015). É
com esta perspectiva que analisaremos o estudo de caso da política de administração
tributária. Não entraremos no mérito de avaliar se a baixa interação intragovernamental
neste caso é negativa ou positiva, buscaremos, sobretudo, analisar sobre quais bases se
sustenta, como foi construída e alguns reflexos institucionais desta escolha
organizacional de se fechar para a coordenação intragovernamental. É, pois, um contra
caso a ser analisado, desde uma perspectiva organizacional de que a ausência de
coordenação intragovernamental não seria um problema.
Outra ponderação diz respeito ao momento da coordenação. A temporalidade da
coordenação é importante, tanto pelas vezes em que a articulação pode ser uma ação
pontual (como em uma catástrofe, por exemplo) e depois desmobilizada, como pelas
inúmeras vezes em que requerer substantiva institucionalização. Aqui, entendida como
“não só formalização de rotinas, mas consolidação de práticas” (Peters, 2015). Neste
sentido, é importante retomar a distinção entre os conceitos de coordenação e
cooperação, sendo este “um processo mais temporário e informal de criar relações entre
organizações para benefício mútuo” (Peters, 2015).
Além disso, as organizações podem ser levadas a se coordenarem apenas pelo
compartilhamento de funções, que não podem ser executadas de maneira isolada. É
interessante, também, analisar como as políticas públicas e seus arranjos tornam as
organizações mais interdependentes. A trajetória da interdependência é importante para
explorar um determinando período, já que poderia ser expressão de um momento de
maior ou menor interdependência entre as organizações ou entre as políticas.
1. Conceitos constitutivos da temática coordenação intragovernamental
Trabalhar a temática da coordenação intragovernamental apresenta dificuldades
intrínsecas a um tema abstrato, porém com desdobramentos fundamentalmente práticos.
Coordenar ações é um desafio iminentemente operacional dos governos e de seus
órgãos e demanda um amplo esforço de conceituação para que possa ser analisado de
forma teórica. É, pois, um desafio clássico, seja na literatura de Ciência Política ou de
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Administração Pública e de teoria organizacional. Fazer as organizações aperfeiçoarem
seu desempenho é um desafio tanto substancial quanto complexo, seja em organizações
públicas ou privadas, principalmente em contextos organizacionais de
especialização/departamentalização e de fragmentação/dispersão de poder político.
Neste sentido é condição necessária conceituar quais são e quais não são conceitos
constitutivos deste tema e suas diferenças.
Coordenação é um tema extremamente complexo para a análise de políticas,
pois envolve inúmeras facetas, abordagens, tipos, desafios e graus. Tal caráter nos ajuda
a entender um dos maiores problemas de se estudar coordenação: a falta de acúmulo
teórico, bem como problemas metodológicos e de utilização de conceitos e parâmetros
comuns (Peters, 2015). Existem, seguramente, mais de uma dezena de termos utilizados
pela literatura e que são passíveis de enquadramento no tema, apesar disso, não são, a
rigor, sinônimos e, muitas vezes, trazem em si perspectivas diferentes sobre o assunto. É
importante destacar e diferenciar ao menos alguns dos conceitos mais comuns nas
literaturas internacional, como: integração, intersetorialidade, coerência,
horizontalidade, cooperação.
Alguns autores utilizam o conceito de integração de políticas públicas ou de
órgãos do setor público como sinônimo de coordenação (Pollitt, 2003; Mcconaghy,
2007; Repetto, 2009; Martins, 2003; Serra, 2004). Integração seria, a rigor, coordenação
em alta intensidade, já que “a integração exige que cada opção de política leve em conta
os efeitos dessa escolha em toda a gama de outras organizações e programas e que seja
obtida a maior coerência entre as escolhas possíveis” (Peters, 2015). Tal nível de
coordenação seria difícil de ser alcançado, entretanto, é muito útil como apresentação
dos desafios de políticas emergentes, como inclusão social, competitividade e
sustentabilidade (Peters, 2015), servindo como profícuo orientador das ações a serem
perseguidas pelos atores das políticas.
Aliás no contexto latino-americano, outro conceito muito utilizado, muitas vezes
com o mesmo sentido de integração, é intersetorialidade (Cunill Grau, 2005; Martins,
2003). A literatura sobre intersetorialidade se desenvolveu na passagem dos anos 80
para os 90 na América Latina, muito relacionada à análise de políticas sociais,
principalmente as emergentes políticas sociais, chamadas de políticas de
desenvolvimento social. A própria ideia de desenvolvimento social traz em si a
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integração entre políticas antes formuladas e implementadas de formas autônomas,
como educação, saúde, geração de renda e desenvolvimento produtivo (Ambrózio,
2013). Entretanto, a rigor, intersetorialidade poderia abarcar níveis menos coordenados
de políticas que aqueles integrados, abrangendo um espectro de coordenação maior, que
varia de mero alinhamento de temas que perpassam a competência de atuação de um
único órgão até enfoques integrais de implementação unificada de políticas (Cunnil
Grau, 2005).
O termo coerência é outro conceito que pode ser incorporado ao tema de
coordenação intragovernamental (May et. al., 2006; Peters, 2005; Howlett et. al., 2006).
Se intersetorialidade é muito mais analisado a partir do enfoque de implementação de
políticas públicas, o termo coerência se refere mais às ações de normatização e
elaboração das políticas. “Criar coerência implica compreender ex ante as
possibilidades de cooperação e os possíveis ganhos” (Peters, 2015). Uma preocupação
recorrente na busca de coerência de políticas públicas é evitar a sobreposição e,
principalmente, a existência de políticas divergentes em diferentes áreas do governo. Há
uma série de interesses conflitantes entre as organizações públicas e entre os grupos
políticos que as comandam. Evitar que tais divergências se exprimam sobre as ações
governamentais é algo tão necessário quão desafiador em sistemas políticos
extremamente pluralistas. Por outro lado, a busca por maior coerência, muitas vezes,
vem associada à necessidade de mecanismos hierárquicos de coordenação (Peters,
2005), já que as instâncias superiores seriam as grandes responsáveis por deliberar em
torno das diretrizes e dos pontos convergentes, além de controlar as partes.
O cerce dos problemas de coordenação é a especialização e a divisão de
competências entre governos, tanto horizontal (dentro do mesmo nível de governo)
quanto verticalmente. Embora a especialização seja importante para desenvolver
expertise, dar racionalidade à ação e gerar maior responsabilização, ela exige
capacidade de coordenação. Assim, a busca de maior horizontalidade (Peters, 1998;
Bourgault, 2002; Bakvis, Julliet, 2004), ou coordenação horizontal, ou ainda, gestão
horizontal, está também relacionada ao âmbito intragovernamental. Além disso,
diferentemente do termo coerência, que engendra soluções hierárquicas, horizontalidade
engendra soluções mais cooperativas, sendo, muitas vezes, associada a práticas de
coordenação sem hierarquia (ou descentralizadas). Seria, pois, a coordenação “entre
duas ou mais unidades organizacionais em esquemas em que as unidades em questão
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não exercem controle hierárquico sobre as outras e cujo objetivo é gerar resultados que
não podem ser alcançados isoladamente por elas” (Bakvis & Juillet, 2004).
O termo cooperação, que está diretamente ligado ao conceito acima, também se
diferencia de coordenação, pelo seu escopo mais restrito. Além disto, para alguns
autores de teoria organizacional, cooperação teria um caráter mais temporário e
informal de relacionamento. É, pois, a busca por “definições comuns do problema e
entendimentos mútuos sobre os modos de intervenção” (Peters, 2015). Este conceito
também se aproxima de alguns tipos de coordenação, como a colaboração (Bardach,
1998), também associado à imagem de artesanato. Entretanto, os diferentes tipos de
coordenação, de mais hierárquicos a mais colaborativos, serão melhor analisados no
capítulo teórico. Coordenação não envolve apenas acordo e predisposição mútua, por
vezes, exigirá mecanismos de indução (mercado) e coerção (hierarquia).
Coordenação passa, então, a ser um conceito macro, que permite englobar todos
estes conceitos. Entretanto, há outros conceitos que, embora úteis para estudar
coordenação, são erroneamente utilizados como sinônimos, como o termo interação.
Interação é condição necessária, porém não suficiente para configurar coordenação. Ela
não basta, uma vez que coordenação requer algum esforço de alinhamento e
sincronismo na interação. Todavia, por ser condição necessária, ela pode ser
metodologicamente muito útil para buscar indícios de lóci de coordenação. Ou seja, se
um órgão possui muita interação com outros, haverá maior chance de se encontrar
mecanismos de coordenação construídos por ele.
Cabe ressaltar que coordenação não é um problema de intensidade constante. Ela
pode ser um problema maior ou menor para diferentes órgãos ou políticas. Será tão
maior quanto o nível de interdependência daqueles órgãos ou políticas entre si (Leite,
2011). Embora concorde com esta constatação, Peters (2015) refuta a ideia de que
podem existir, em âmbito concreto, organizações sem nenhum problema de
coordenação, pois por mais autônoma que seja, ela nunca será totalmente independente.
O conceito de coordenação intragovernamental construído, aqui, e que pretende
dialogar com as distintas perspectivas apresentadas é: a atividade, essencial ao
funcionamento governamental, de alinhar estruturas e ações, além de acomodar
conflitos e interesses entre as partes componentes do Executivo, com o intuito de
reduzir sobreposições, duplicações ou evitar paralisias, garantindo que os objetivos não
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sejam frustrados pela atuação das unidades. A coordenação opera tanto por meios
formais quanto informais.
2. Enfoques analíticos e desafios governamentais
Além da conceituação dos termos que compõem os estudos sobre coordenação
intragovernamental, é importante também identificar alguns possíveis enfoques de
análise do tema. Eles apontam para diferentes desafios práticos enfrentados pelos
governos, constituindo-se em ao menos três grandes conjuntos de objetivos da
coordenação, que mobilizam diferentes literaturas. Assim, propõe-se, aqui, uma
classificação capaz de diferenciar as vertentes de três enfoques analíticos distintos:
político (controle político e responsividade da burocracia), administrativo (alinhamento
de estruturas organizacionais) e de políticas públicas (coordenação/integração de
políticas), que seria uma espécie de enfoque integrador dos outros dois.
É necessário aqui que façamos uma digressão antes de se explorar os tipos de
enfoques. Além destes enfoques, há dois olhares empíricos sob a coordenação, um que
aborda os processos e outro que aborda os resultados. Para o que incide sobre processos,
a preocupação central é entender como se constroem os mecanismos de coordenação. O
que incide sobre os resultados, buscaria entender se houve sucesso na coordenação.
Muitos autores criaram tipologias para “mensurar” coordenação, explorando sua
intensidade e a incidência de ferramentas mais ou menos fortes. Já a perspectiva de
processos busca entender os mecanismos de coordenação e seus condicionantes.
Observam elementos dos processos de políticas públicas que possam facilitar ou inibir a
coordenação2.
O mapeamento dos conceitos desenvolvidos nos estudos sobre coordenação
intragovernamental foi categorizado, a partir dos objetivos que assumem. São também
desenvolvidos e contextualizados à luz de seu lócus de filiação epistemológica (em
quais matrizes disciplinares se sustentam) e institucional (com quais características de
2 Sobre aspectos que inibem a coordenação, uma das principais referências é o trabalho de Peters (2015), onde são exploradas diversas barreiras de coordenação. A saber, 1) visão limitada; 2) Falta de informações/ignorância; 3) Sigilo/Privacidade; 4) Influência do New Public Management (NPM); 4) Objetivo de evitar o risco; 5) lógica de atuação cada um protege seu “quintal”; 6) Custos reais; 7) Política partidária que fragmenta a composição e os interesses do Executivo; 8) Política baseada em grupos; 9) Crença e profissionalismo; 10) Tempo (“time”); 11) Accountability.
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sistema político e de desenho de política pública dialogam), segundo os contextos dos
países nos quais os estudos são produzidos.
Tabela. Enfoques de coordenação intragovernamental
Controle político e responsividade da burocracia
Alinhamento de estruturas organizacionais
Coordenação/integração de políticas públicas
Matriz disciplinar
Ciência Política; Sociologia Administração Pública; Sociologia
Políticas Públicas; Administração Pública; Ciência Política
Problema a ser enfrentado
Comando do corpo político sobre os grupos que compõem o Executivo e construção de consenso em torno da agenda governamental
Evitar sobreposição entre os órgãos, maximizar recursos e criar sinergia
Prover políticas com a participação de diversos órgãos, gerando atuação integrada em torno de núcleos específicos de políticas
Tipos de estudos mais comuns
Estudos macro, pegando o todo do Executivo ou estudos sobre a atuação de órgãos específicos
Estudos macro, pegando o todo do Executivo ou estudos sobre a atuação de órgãos específicos
Estudos de casos de políticas públicas específicas
Técnicas de pesquisa mais comuns
Análises Quantitativas (através de surveys e bases de dados oficiais) e análises institucionais, com forte apelo à dimensão formal.
Análises qualitativas através de estudos de casos, com aplicação de entrevistas e análises documentais
Análises qualitativas. Grande importância do neo-institucionalismo histórico e teorias organizacionais de médio alcance. Forte apelo à dimensão informal
Conceitos mais difundidos e algumas regiões de produção acadêmicas mais comuns
Controle da coalizão governamental (América Latina)Formação/gestão dos gabinetes ministeriais (América do Norte e Europa)Controle político (América do Norte e Europa)Responsividade da burocracia (América do Norte e Europa)Politização (Geral)
Coordenação Interorganizacional (Geral)Coordenação Horizontal (América do Norte)Coordenação interministerial (Europa)
Liderança (Geral)Redes burocráticas (Geral)Intersetorialidade (América Latina)Coordenação de políticas (Geral)Colaboração (Geral)
Fonte: Elaboração própria
2.1. Enfoque político
O enfoque político centra sua preocupação no problema da coesão
governamental, engendrando ações que garantam coerência na atuação governamental
em um ambiente de disputa entre diferentes atores que compõem o Executivo. Parte,
pois, da matriz epistemológica da Ciência Política (Lewis, 2003 e 2008; Moe, 2009;
May et. al., 2006; Peters, 2005), fundamentalmente da gama de estudos presidenciais e
entende o Executivo como uma grande arena de disputa entre os atores que dispõem de
diferentes recursos e possuem interesses dinâmicos. Neste ambiente, coerção,
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politização, persuasão e centralização são apontados como alguns dos principais
instrumentos de coordenação. Haveriam desde colegiados de deliberação a estruturas
hierárquicas de coordenação e centralização decisória de assuntos estratégicos no
“núcleo duro” do governo e seus órgãos. Algumas das atividades mais potentes para
imprimir maior coesão e dar direção aos diferentes grupos que compõem o Executivo
são: a definição de prioridades / formação da agenda governamental e a utilização de
nomeações pelo chefe do Executivo.
Este último se relaciona com os desafios de comando sobre a burocracia. A
literatura sobre politização (Moe, 2009; Lewis, 2008; Peters & Pierre, 2004; Dahlstrom
& Holmgren, 2015) traz o centro do foco para a burocracia como um grupo de poder
importante no interior do Executivo. Moe (2009) faz a diferenciação entre duas
estratégias de coordenação intragovernamental: de centralização e de politização. A
estratégia centralizada implica em que alguns assuntos prioritários passem a ser
monitorados e controlados diretamente pela presidência ou estrutura empoderada por
ela. Já a estratégia de politização seria, fundamentalmente, a ação do presidente de
indicar pessoas de sua confiança para os cargos de direção no aparato estatal, criando
uma coesa rede interinstitucional para que sejam promovidas ações coordenadas.
2.2. Enfoque administrativo
O enfoque administrativo está calcado na ideia de que a excessiva especialização
e autonomia das organizações traz diversos problemas de sobreposição, competição e
falta de coerência. Nesta perspectiva, há forte apropriação do debate sobre integração
organizacional e de formas matriciais e interdepartamentais de colaboração e trabalho.
O problema da excessiva especialização das organizações é um tema clássico na
literatura organizacional (Matus, 1994; Martins, 2003). Hebert Simon (1947) defendia
que as organizações públicas deveriam ser capazes de diminuir suas interpendências.
Seria uma estratégia, não de coordenação, mas de mitigar sua necessidade, tornando-a
um problema cada vez menor. Embora muitas organizações tenham adotado esta
estratégia e diminuído a demanda por coordenação (como são os casos notórios de
órgãos da área econômica), outras organizações adotaram caminho inverso,
compartilhando autonomia para aumentar seu poder de coordenar-se a outros atores3.
3 Em recente estudo (Ambrózio, 2017), foi identificou-se no Brasil processos antagônicos em dois conjuntos de órgãos historicamente apontados como alguns dos mais insulados e autônomos. A Secretaria da Receita Federal (órgão gestor da política de administração tributária) adotou a estratégia de ir aglutinando em si antigos órgãos parceiros, unificando e centralizando a gestão da política, diminuindo a
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Neste sentido, Peters (1998) defende, embora com graus diferentes de importância, que
a coordenação entre as organizações é condição cada vez mais necessária para a
construção de organizações eficazes.
Abordar a problemática de coordenação intragovernamental pelo enfoque
administrativo significa recorrer a literaturas sobre coordenação horizontal (Peters,
1998; Pollitt, 2003; Bakvis e Juillet, 2004; Mcconaghy, 2007; Bouckaert, Peters,
Verhoest, 2010), coordenação interorganizacional (Barbosa e Medeiros, 2005; Arruda,
2011) e planejamento governamental (Matus, 1994; De Toni, 2009). Coordenação é
vista como uma forma de otimizar o desempenho das organizações, buscando ações
sinérgicas, previsíveis e com visão integral sobre os problemas de intervenção.
Para a literatura de planejamento governamental, a excessiva especialização e
autonomização dos órgãos governamentais ao longo do século XX foi minando a
capacidade de planejamento governamental. O trabalho especializado foi ganhando
espaço como best practices, enquanto o trabalho sistêmico e estratégico foi perdendo
fôlego (Matus, 1994). Resgatar a capacidade de planejamento governamental requer,
pois, profundo esforço de mudança cultural, principalmente entre os burocratas (De
Toni, 2009). Neste sentido, as escolas de governo podem ter papel central como lócus
de disseminação de ideias, mudança de visões gerenciais. Os estudos sobre colaboração
interorganizacional (Bardach, 1998) também lançam foco para as ações de construção
de valores e habilidade para a coordenação intragovernamental. Como vimos,
colaboração pressupõe a presença de estímulos comuns para a coordenação.
Por sua vez, a literatura sobre coordenação horizontal traz enfoque sobre ações
de coordenação menos hierarquizadas em arranjos de baixa assimetria de poder, ou
mesmo arranjos flexíveis de coordenação, através da atuação de órgãos líderes em uma
concepção situacional de legitimidade organizacional para coordenar outras
organizações (Peters, 1998). Diversos órgãos podem assumir a função de intermediação
de fluxos de coordenação, disseminando práticas e engajando apoiadores (Bakvis &
Juillet, 2004).
2.3. Enfoque de políticas públicas
necessidade de coordenação, já que passou a dominar toda a cada de produção de sua política. Já o Ministério das Relações Exteriores foi um órgão que se abriu, compartilhando autonomia e estreitando laços com outros ministérios e agências governamentais. Houve um processo de descentralização da política exterior e consequentemente maior protagonismo dos órgãos e temas de políticas setoriais.
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O enfoque de políticas seria um enfoque integrador dos anteriores. Quando se
propõe a aprofundar a análise até a forma mais material de atuação do Estado é mais
difícil e contraproducente apresentar análises priorizando seus componentes
administrativos ou políticos. Este enfoque vai além da problemática da coesão e da
eficiência, trazendo a preocupação concreta com a eficácia das políticas. Está
preocupado com a proeminente busca pela potência da intervenção estatal e sua
capacidade de atacar problemas complexos (Carey et. al., 2016). Incide sob a busca por
maior complementariedade entre as políticas, evitando efeitos antagônicos e conjugando
esforços. Esta abordagem é manifestada através das expressões: coordenação
(intra)governamental (López-Santana, 2009; Faria et. al., 2012; Ambrózio, 2013),
coordenação/integração de políticas públicas (Brickman, 1979; Martins, 2003; Edler &
Kuhlmann, 2008; Pelkonen et. al., 2008; Saner et. al., 2008) e intersetorialidade (Cunill
Grau, 2005; Draibe, 2009; Repetto, 2009).
Tal enfoque também abarcaria os desafios de interação entre as burocracias sob a
eficácia das ações de coordenação na produção de políticas públicas. Esta abordagem
está relacionada às temáticas de atuação das burocracias no interior dos governos
(Lafer, 1970; Aberbach et. al., 1981; Schneider, 1992; Loureiro e Abrucio, 1999). Além
de integrador, o enfoque ao “descer” mais à dimensão prática de intervenção estatal
conta, diversas vezes, com múltiplas técnicas qualitativas de pesquisa, como análise
documental, etnografia, entrevistas, etc.
3. Tipos de coordenação intragovernamental
Uma das características do final do século passado foram os fortes processos de
descentralização e desconcentração (Peters, 2004), além da disseminação de programas
de gestão por resultados, fundamentalmente para cada organização, negligenciando
objetivos globais, interinstitucionais e intersetoriais. Estes movimentos acentuaram os
problemas de coordenação em um ambiente institucional fortemente fragmentado e
especializado. Entre as principais medidas tomadas pelos diversos governos estava a
forte ênfase sobre instrumentos hierárquicos de coordenação, atrelados,
substancialmente, aos recursos formais-legais. Há uma tendência atual de
fortalecimento do centro do governo, seja nos regimes presidencialistas, processo
chamado de “presidentialization”, seja nos regimes parlamentaristas. Tais processos são
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empreendidos pelo próprio chefe do poder Executivo e seu gabinete, bem como por
poderosos órgãos técnicos de assessoramento da cúpula governamental (Peters, 2004).
Embora exista na literatura o apontamento desta tendência por instrumentos
hierárquicos de coordenação (Peters, 2015; Bouckaert et. al., 2010; Sánchez González,
2010), que utilizam fortemente recursos de centralização e controle, há também uma
série de outras ferramentas de coordenação mais horizontais e empreendidas com forte
atuação pelas redes de burocratas. No Brasil, há forte lógica corporativista de atuação
do Estado (Nunes, 2010; Martins, 1985) e de protagonismo da burocracia (Schneider,
1994; Loureiro e Abrucio, 1999) que nos leva a duvidar da preponderância de
mecanismos formais e centralizados sobre mecanismos informais e pulverizados.
Existem diversos elementos institucionais que propiciam o desenvolvimento de tipos
mais horizontais, informais e com certo grau de voluntarismo, refutando a ideia de
centralidade do tipo por hierarquia e ressaltando outros tipos, principalmente por redes.
Será explorado aqui os quatros tipos de coordenação intragovernamental
construídos por Peters (2015): hierarquia, mercado, redes e cooperação.
3.1. Hierarquia
A coordenação através do exercício centralizado de poder é talvez o tipo mais
clássico e mais comumente utilizado pelos governos para prover coordenação
intragovernamental. Este tipo está muito relacionado à ideia de coordenação como
controle (Moe, 2009) ou mesmo de que coordenar implica algum grau de centralização
(Peters, 2005). Os mecanismos de hierarquia continuam sendo fortemente utilizados,
mesmo com a emergência de diversos outros mecanismos.
Teria ocorrido, em diversos países, processos de recentralização de políticas e
dos fluxos decisórios, restaurando estruturas hierárquicas e recursos de autoridade legal
(Peters, 2005). Muitos dos métodos hierárquicos de controle dependem fortemente da
vontade dos governos em fazer valer seus poderes formais. Eles são importantes para
exprimir clareza e garantir maior coesão na atuação dos inúmeros atores que compõem
o Executivo. Dentro das organizações é possível que diversos níveis de burocratas
(escalões hierárquicos) tenham percepções distintas sobre os objetivos organizacionais,
assim, mecanismos hierárquicos são importantes para dar consistência às atuações
dentro da organização.
12
Neste sentido o papel do chefe do executivo é crucial para a construção das
estruturas hierárquicas de coordenação. O modo de coordenação intragovernamental
exercido pelo presidente se relaciona tanto às características das políticas de sua agenda
quanto às suas experiências e estilos de coordenação executiva e política. Como
demonstrado pelo caso norte-americano (Lewis, 2003; Lewis, 2008), é possível que a
variação dos perfis presidenciais dentro do período de manutenção de um mesmo
partido no poder cause tantas mudanças sobre a burocracia estatal quanto em períodos
de governos de partidos distintos.
Lewis (2003) analisou o desenho dos órgãos da Administração Pública Federal
norte-americana e como os conflitos no interior do executivo influenciam nestes
contornos de agency design e de insulamento. Para ele, a estruturação dos órgãos
administrativos é uma ação política. O autor afirma que, muitas vezes, as agências não
são projetadas para serem eficazes, seriam substancialmente resultado de um acordo
político entre as partes interessadas. Ele dá grande destaque não só para as forças
políticas que compõem o executivo, mas para as mobilizações dos grupos de atores
burocráticos dentro das instituições.
3.2. Mercado
Diferentemente dos mecanismos hierárquicos, mais centrados na imposição de
controles aos participantes, os mecanismos de coordenação por mercados dependem
fortemente do interesse dos atores em coordenar-se e da sinalização de estímulos, como
recursos financeiros. Análises que buscam entender os mecanismos de mercado na
coordenação de políticas utilizam, via de regra, o referencial teórico da escolha racional,
já que o foco incide sobre os interesses e estímulos que orientam a ação dos atores.
Entretanto, na coordenação de políticas públicas haveria desafios muito maiores
que os encontrados no mercado privado, onde há diversas organizações
complementares. Nos arranjos de políticas não é trivial encontrar atores
complementares e, por vezes, tais arranjos requerem ações de coordenação entre atores
concorrentes. Desta forma, o êxito da utilização de mecanismos de mercados depende
da capacidade de construção de arranjos onde as organizações se enxerguem mais como
complementares e menos como concorrentes.
13
Outro aspecto a ser observado é o de que “os mercados são baseados na troca, e
outra questão que surge para o uso dos mercados como dispositivos de coordenação no
setor público é o que será trocado” (Peters, 2015). Os mecanismos de mercado na
coordenação de políticas podem ser vistos como espécies de “contratos relacionais”
(Peters, 2015), onde, ao invés de descrever funções e serviços, o objetivo é criar
relacionamentos mais duradouros, previsíveis e formalizados. Seriam alguns exemplos
as parcerias intragovernamentais, mecanismos de contratualização de resultados e de
agencificação, em geral.
Uma das estratégias mais evidentes de promover coordenação através de
mecanismos de mercado seria a disponibilização de recursos para quem aceite ser o
coordenador ou mesmo coordenar-se. Como muitos processos de coordenação requerem
a utilização de recursos escassos, a criação de incentivos pode ser interessante,
principalmente para mitigar os custos e riscos operacionais de curto prazo. Há, pois,
diversos mecanismos para estabelecer recompensas como forma de induzir o
comportamento de outros atores, que dialogam, principalmente, com a lógica de gestão
por desempenho. Tal lógica vem sendo central em diversos processos de reformas
administrativas a partir dos anos 80, onde mensurar desempenho torna-se a preocupação
central das ações de gestão pública, seja com finalidade de dar mais economicidade ao
Estado (minimizando custos), seja com a finalidade de maximizar seu desempenho
(aumentando os resultados) (Pacheco, 2009). Nestas experiências existem, em geral, um
agente responsável pela coordenação e um compromisso formal com os termos
acordados. Se tais instrumentos podem reforçar a lógica de autonomia e isolamento das
organizações (Peters, 2015), por outro lado podem também dar maior previsibilidade,
coerência e capacidade de planejamento para a atuação dos órgãos, o que, sem dúvida,
favorece a coordenação intragovernamental.
Embora haja bastante controvérsia sobre a aplicação de mecanismos de mercado
como estratégias efetivas de coordenação intragovernamental (Peters, 2015), dada a
polêmica conceitual e prática em torno da mensuração do desempenho (Pacheco, 2009),
há a disseminação de diversas experiências nas últimas décadas. O tema vem ganhando,
pois, relevância empírica. Além disso, do ponto de vista analítico, os estudos sobre
mecanismos de mercado podem aportar sensíveis contribuições para a análise dos
problemas de coordenação ao dar destaque para a observação dos custos de coordenação
e qualificar as barreiras iniciais a serem enfrentadas.
14
3.3. Redes
A análise de redes aplicadas à ação governamental é muito comum e já se
configura como um tema clássico na literatura de políticas públicas. A existência, por si
só, de uma rede já pode ser a evidência de algum grau de coordenação, intencional ou
não. A literatura de redes também está fortemente relacionada a sistemas informais de
relacionamento entre os atores. Peters (2015) aponta que, inicialmente, os estudos sobre
redes de coordenação enfocavam a interdependência entre as organizações e a
necessidade de estruturar esta interação. Recentemente, haveria também o entendimento
de uma perspectiva complementar, na qual atingir objetivos coletivos requer
coordenação.
Estudos sobre redes também têm sido importantes para uma perspectiva
multiorganizacional da coordenação intragovernamental. Em boa medida, ela está
preocupada não só com os atores governamentais envolvidos com a coordenação, mas
com diversos outros atores interessados em interagir para enfrentar problemas comuns
(Klijn, 1998). Redes de políticas públicas seria um conceito de nível intermediário de
análise, com aspectos micro, como os interesses de cada um dos atores individualmente,
e aspectos macro, como a distribuição de poder na sociedade moderna (Rhodes, 2008).
Há, também, forte associação da temática de redes de políticas públicas com a de
comunidades de políticas públicas. Na verdade, comunidades de políticas públicas
seriam redes de alta intensidade, com forte interação, coesão e com significativas
barreiras de entrada para novos atores (Rhodes, 2008). Se uma rede pode ter escopo
amplo, inclusive abarcando diversos temas, as comunidades de políticas se concentram
em uma temática (issue) de política. Os estudos sobre análise de redes seriam possíveis
de serem classificados em três temas distintos: intermediação de interesses, análise
interorganizacional e governança (Rhodes, 2008).
Marsh e Rhodes (1992, apud Peters, 2015) argumentam que comunidades de
políticas públicas: a) restringem o acesso à formulação das políticas públicas; b)
definem quais assuntos serão abordados; e c) privilegiam determinados interesses. Esta
argumentação em torno do conceito de redes e de comunidade de políticas públicas
privilegia a atuação dos atores como decisores, enfocando os mecanismos de construção
de coesão e compartilhamento de valores comuns. Este caráter, fortemente endógeno
15
das redes, reduziria os custos de transição entre os membros da rede, mas poderia
aumentar os custos de transação com outros atores e com outras redes (Peters, 2015).
Um dos aspectos mais importantes de mecanismos de coordenação por redes é a
informalidade. Em diversos casos, as estruturas e interações informais podem modificar
estruturas formais ou complementá-las, podendo ser cruciais para o sucesso da
coordenação e para a superação de excessiva rigidez (Peters, 2015). Há uma série de
estudos de redes informais no interior das organizações (Crozier, 1969; Selznick, 1978;
Adler Lomnytz, 1995), dos quais muitos podem também ser utilizados para redes
interorganizacionais.
As redes mobilizadas para coordenação de forma geral (não só
intragovernamental) podem ser tanto de atores públicos como de atores privados. A
literatura internacional sobre redes e políticas públicas se desenvolveu fortemente
olhando para a relação entre agentes públicos e privados ou como os agentes privados se
articulam para atuar e pressionar sobre as políticas públicas. Entretanto, os estudos
sobre política e burocracia no Brasil, por exemplo, destacam o papel central que a
burocracia brasileira assumiu em diversos momentos, não só respondendo a grupos
privados, mas também engendrando sua formação e moldando suas ações (Schneider,
1994; Fiori, 2003). No contexto brasileiro, tão importante quanto estudar os agentes
privados, seria estudar as redes interburocráticas para explorar boa parte das interações
e mecanismos de coordenação das políticas públicas.
3.4. Colaboração
Bardach (1998:8) define colaboração como "qualquer atividade conjunta de dois
ou mais órgãos com o objetivo de aumentar o valor público por seu trabalho em
conjunto em vez de trabalhar separadamente”. Os efeitos positivos desta relação
sinérgica entre as organizações se disseminado e explorado podem levá-las a procurar a
coordenação, facilitando o processo de persuasão em torno da colaboração.
A ideia fundamental para a colaboração é alterar padrões de pensamento
convencionais, de perceber a coordenação como uma ameaça ou, na melhor das
hipóteses, um impedimento para uma administração eficiente, tornando mais fáceis as
assimilações coordenação como uma oportunidade (Peters, 2015). Tal ênfase no campo
das ideias dialoga muito mais com os estudos que entendem a coordenação como uma
16
integração de ideias de políticas públicas, ao invés de métodos de organização para o
controle e a imposição (Peters, 2015). A coordenação por colaboração se preocupa
fortemente com a formulação das políticas públicas, já que quanto mais transparente e
participativo for o processo de formulação, maiores as chances de despertar o interesse
dos atores para a coordenação.
(...) um ponto ainda mais básico é que as próprias idéias pode ser importante para a coordenação. No mais extremo, as ideologias podem coordenar toda a gama de programas quando o partido ou líder encarregado do governo é capaz de convencer os participantes de governo, bem como o público em geral da assertividade da abordagem.
O trecho acima traz a importância do papel de liderança presidencial sobre o
convencimento dos atores e o compartilhamento dos valores essenciais para a atuação
de um determinado governo. Neste sentido, as ideologias e a vinculação das lideranças
dos gabinetes ministeriais a um mesmo partido pode reforçar algumas visões e formas
de perceber os problemas de intervenção, facilitando a abertura a processos de
colaboração. Assim, quanto mais coeso forem os atores no interior do governo, maior a
propensão à colaboração.
Se a colaboração exige grande adesão e coesão entre os atores, uma das
atividades mais estratégicas será a construção do problema, de modo que contemple ao
máximo a visão dos atores potencialmente envolvidos. A concepção do problema
comum é a base para a construção conjunta de soluções, ao invés de soluções através de
programas e organizações individualizados (Peters, 2015). “A tendência identificada na
maioria dos exemplos de enquadramento (framing) são aquelas em que as organizações
individuais tentam definir o problema de política que estão enfrentando de uma forma
que permite às organizações capturar o problema em seu próprio benefício” (Peters,
2015).
Colaboração é, assim, algo mais ousado que apenas coordenar-se. Ela requer
grande coesão e convergência entre as posições. Depende, em grande medida, da
vontade das organizações e, principalmente, da habilidade relacional e determinação de
seus gestores (Lotta et al., 2014). Neste sentido, Bardach (1998) associa o conceito de
colaboração ao de artesanato, dada a alta influência das habilidades dos construtores da
coordenação. Há a exigência de postura mais ativa de gestão do que o esperado em
17
muitos sistemas administrativos. É importante que se explore as estratégias
empreendidas com o intuito de induzir comportamentos dos gestores (Peters, 2015).
Por depender fortemente da mudança de valores organizacionais, um dos
instrumentos mais importantes para engendrar colaboração seria os treinamentos e
formações, tanto de negociação com potenciais aliados como de práticas de liderança.
Colaboração seria, pois, um conceito moderno e fortemente associado à construção de
organizações "pós-burocráticas" no setor público (Peters, 2015). Deste modo, o conceito
de coordenação tem emergido a partir dos movimentos de gestão pública com ênfase na
participação e mecanismos de empowerment.
Além dos gestores, o envolvimento do alto escalão governamental também é
importante para a construção do framing necessário para o compartilhamento de visões
pró colaboração. Em primeira instância, o chefe do executivo, além de deter importantes
mecanismos de coordenação hierárquica pode – e deve – utilizar de sua capacidade de
liderança e orientação para engendrar processos de colaboração. “O principal
instrumento de poder do presidente é a persuasão política, não apenas com relação ao
Congresso, mas também ‘dentro e entre os escalões do próprio governo’” (Costa, 1993).
Assim, o corpo político é importante para inflar as instituições de valores e engendrar
processos de colaboração (Selznick, 1972) que, posteriormente, podem ser
institucionalizados e disseminados.
4. Tipologias de mensuração de coordenação
Há várias tipologias criadas para mensurar a intensidade e as diversidades dos
mecanismos de coordenação intragovernamental (Peters, 1998; Bourgault, 2002;
Metcalfe, 1994; Briassoullis, 2005). Elas podem ser úteis para qualificar a intensidade
da coordenação intragovernamental e incidem sobre as preocupações técnicas e
operacionais da coordenação.
Uma classificação possível para auferir graus de coordenação horizontal seria a
de Peters (1998), dividida em quatro tipos de coordenação, com base em seus objetivos
e nos impactos gerados, abarcando graus crescentes de interação entre as políticas
setoriais e os órgãos. A saber:
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1. Coordenação negativa (Negative co-ordination): as organizações respeitam seus
compromissos, mas não fazem nada para integrar suas ações (mera eliminação de
obstáculos entre as ações);
2. Coordenação positiva (Positive co-ordination): cooperação para operações
conjuntas, visando a resolução simultânea de criação e difusão de valores comuns;
3. Integração de políticas públicas: cooperação para metas e objetivos únicos; e
4. Desenvolvimento de estratégias governamentais: coordenação buscando novas
formas de governança e de provisão de políticas públicas.
Desta tipologia destacamos a noção de coordenação negativa, uma espécie de
coordenação mínima requerida. Envolve apenas o acordo, ainda que tácito, entre os
atores de que eles não prejudicarão os programas ou operações de cada um. Embora esta
concepção negativa de coordenação pareça limitada, ela pode realmente ser uma
contribuição significativa para governar em situações nas quais os programas, muitas
vezes, colidem uns com os outros quando tentam alcançar seus objetivos (Peters, 2015).
A coordenação negativa é, muitas vezes, crucial para formas não-hierárquicas de
coordenação nas quais os atores negociam bilateralmente para encontrar formas de
alinhamento de suas intervenções, de modo que não afetem negativamente as chamadas
"negociações de liberação" (Scharpf 1997, apud Peters, 2015). Além disso, a natureza
bilateral da coordenação negativa reduz a complexidade que, muitas vezes, surge nas
negociações multilaterais, característica da coordenação positiva.
Por sua vez, Bourgault (2002), abordando coordenação intragovernamental através
do conceito de coordenação horizontal, desenvolveu nove mecanismos de coordenação
em um continum de mecanismos fracos até plenamente integrados, envolvendo os
processos de trabalho dos diversos órgãos. Tal tipologia visa caracterizar o grau de
cooperação, descrevendo diversas possibilidades de interação entre os setores,
principalmente com foco na produção de políticas públicas. São eles, em grau crescente
de intensidade:
1. sharing of information: partilha de informação;
2. consultation: consulta;
3. consensus: decisão consensual;
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4. coordination: coordenação;
5. pooling of material resources and expertise: compartilhamento de recursos
materiais e expertise;
6. partnerships of complementarity: parcerias de complementariedade
(complementar a ação do outro);
7. joint actions: ações conjuntas;
8. integrated intervention relating to vertical assignments: intervenção integrada
superando divisões setoriais; e
9. integrated intervention relating to situations of autonomy: intervenção integrada
compartilhando autonomia.
Já a tipologia de escalas de mensuração de coordenação estabelecida por
Metcalfe (1994) centra-se no processo de intermediação de interesses entre as
organizações. Seu foco está nos mecanismos para se mediar conflitos, definir posições e
atribuições e o grau de hierarquia dos processos. Tal apelo de sua tipologia está
intimamente ligado à lógica de utilização destes mecanismos em ações globais de
coordenação de políticas públicas entre os países. Trata-se, pois, de um escopo muito
semelhante ao encontrado no segundo estudo de caso desta dissertação. Há certo
interesse em analisar como os temas ascendem a instâncias superiores de coordenação e
como são delimitadas as ações entre os escalões superiores dos ministérios. A tipologia
envolve ações de coordenação na seguinte ordem decrescente de nível de coordenação e
colaboração entre os ministérios/secretarias:
9. Estratégia do governo
8. Estabelecer prioridades centrais
7. Estabelecer limites sobre a atuação ministerial
6. Arbitragem de diferenças políticas
5. Buscar acordo entre os ministros
4. Evitar divergências entre ministros
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3. Consulta com outros Ministros (feedback)
2. Comunicação com outros Ministros (Dar informação)
1. Tomada de decisão independente pelos Ministros
Briassoulis (2005) desenvolve uma tipologia de dimensões possíveis para
mensurar a integração de políticas. É formulada a partir do contexto europeu de
integração de políticas, enfocando os mecanismos de governança entre os países da
União Europeia para a construção de uma política ambiental integrada, capaz de atacar
problemas complexos que se arrastam por diversos países. Esta tipologia dialoga com o
referencial metodológico de instrumentos de políticas públicas (Howlett et al., 2006).
Assim, a autora descreve diversas ações para prover os recursos necessários para a
integração, como institucionais, administrativos, financeiros, de comunicação, etc. A
saber:
Critérios institucionais
Critérios legislativos
Critérios administrativos
Medidas financeiras
Medidas de mercado
Medidas técnicas
Medidas de comunicação
Medidas híbridas
Considerações finais
Foi apresentada de forma sucinta uma visão panorâmica sobre a temática de
coordenação intragovernamental e quão imperativo é a diferenciação de conceitos,
enfoques, tipos e critérios de mensuração. Contextualizar os estudos, buscando traçar
eixos de diálogo e de diferenciação é importante para o aprofundamento da literatura
sobre o tema, sobretudo nas escolhas e definições de objetos de pesquisa e lentes
21
teóricas. Neste sentido, uma importante lacuna teórica a ser enfrentada é a disseminação
pesquisas realizadas desde um único caso e com baixo esforço de diálogo com outros
casos e outros enfoques. Embora seja muito útil do ponto de vista prático e do cotidiano
dos governos de entender e buscar respostas para problemas de coordenação de políticas
específicas, do ponto de vista teórico é preciso enfrentar os desafios de comparação de
casos e de construção de uma agenda internacional de pesquisa sobre o tema.
A comparação entre casos é importante para aprofundar o conhecimento sobre
variedades de ferramentas de coordenação seja entre diferentes períodos, seja entre
diferentes políticas. É muito provável que políticas de larga trajetória tenham tido
estratégias e ferramentas distintas de coordenação ao longo do tempo. Haveriam,
inclusive estratégias mais indicadas a momentos de menor maturidade e
institucionalização das políticas, buscando vencer barreiras iniciais e outras em
momentos de maior maturidade, voltadas a proteger às ações de possíveis ameaças e
descontinuidades. Ou mesmo diferentes trajetórias imprimidas por diferentes grupos na
condução do Executivo e em cenários totalmente distintos. Como também mencionado,
políticas públicas distintas, além de serem analisadas desde conceitos diferentes podem
engendrar tipos diferentes de coordenação.
À sua vez, a construção de uma agenda internacional de pesquisa permitirá testar
as teorias em diferentes contextos, propiciando que eles se desenvolvem com maior
calibragem. Ao mesmo tempo em que é necessário superar o grande distanciamento na
utilização de conceitos entre as distintas comunidades epistemológicas. Ou seja, é
chegada a hora de construção de estratégias e ambientes de trabalho e diálogo
acadêmico, dando maior coordenação à produção de estudos sobre coordenação
intragovernamental.
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