riesgos y adaptaciÓn al cambio con el apoyo de: climÁtico

Curso a Distancia:

SEGUROS AGRÍCOLAS EN EL PERÚ

GESTIÓN DE RIESGOS Y

ADAPTACIÓN AL CAMBIO

CLIMÁTICO

COMPENDIO DIGITAL Introducción Módulo 1

Con el apoyo de:

Elaborado por:

Compendio elaborado por: Fernando Vila (Coordinación General)

Mercedes Berterretche María Methol

Domingo Quintans Florencia Santiñaque

Oficina del IICA en Uruguay

Edificio Mercosur

Montev

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SEGUROS AGRÍCOLAS EN EL PERÚ Gestión de riesgos y adaptación al cambio climático

MÓDULO 1

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INTRODUCCIÓN

El presente compendio está destinado a brindar capacitación sobre el marco conceptual y

operativo de la gestión de los riesgos asociados a fenómenos climáticos en un contexto de

cambio climático y de desarrollo del país. Tiene por objetivo que el usuario adquiera

conocimientos sobre las estrategias del manejo del riesgo, los mecanismos de transferencia

del riesgo, en particular los seguros agropecuarios contra riesgos asociados a fenómenos

climáticos, así como contribuir al desarrollo de estos productos en el mercado peruano. Está

dirigido al público en general, y en particular a personal de instituciones financieras,

microfinancieras y de seguros, corredores de seguros, agencias gubernamentales, y

productores agropecuarios. El usuario al revisar el material del compendio podrá:

Conocer los conceptos básicos de la gestión de riesgos asociados a fenómenos

climáticos, estrategias de gestión y mecanismos de transferencia.

Conocer los conceptos de seguros y los seguros contra riesgos causados por

fenómenos climáticos, como un instrumento de gestión del riesgo y adaptación al

cambio climático.

Diferenciar los seguros tradicionales de los seguros basados en índices o indexados,

que cubren riesgos causados por fenómenos climáticos.

Conocer las coberturas, exclusiones y condiciones de los principales seguros contra

riesgos asociados a fenómenos climáticos disponibles en el mercado peruano.

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MÓDULO 1

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MÓDULO 1- GESTIÓN DE RIESGOS Y ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO

OBJETIVOS Que el participante conozca y comprenda los conceptos asociados al riesgo: amenaza o peligro, exposición y vulnerabilidad, su vinculación con el grado de desarrollo y con la preparación de las sociedades ante desastres. Asimismo, que conozca los riesgos de origen climático que afectan al Perú.

METODOLOGÍA El alumno deberá escuchar la clase virtual y complementar la misma con la lectura de los documentos ampliatorios especialmente diseñados para enriquecer los enfoques básicos. Se brinda además material de lectura al que se podrá acceder a través de la página del curso y citas bibliográficas con links para quienes deseen profundizar más aún en determinados temas específicos del módulo. Al finalizar el mismo, el participante podrá realizar una autoevaluación de su avance, completando un formulario de preguntas de múltiple opción cuyo resultado le informará acerca de su progreso.

SECCIÓN 1 Riesgos asociados a fenómenos climáticos y desarrollo sostenible. 1.1. Marco conceptual de riesgo y vulnerabilidad

(exposición, sensibilidad, capacidad de adaptación, fragilidad, resiliencia).

1.2. Los fenómenos climáticos que afectan al Perú

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MÓDULO 1

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1. RIESGOS DE ORIGEN CLIMÁTICO Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE

1.1 Marco conceptual de riesgo, peligro, exposición y vulnerabilidad (sensibilidad/fragilidad, capacidad de adaptación/resiliencia).

La concepción del riesgo es una abstracción de origen completamente humano. El concepto de

riesgo como un futuro o porvenir sin certezas ha estado presente desde siembre en las

sociedades humanas, que han buscado consciente o inconscientemente reducir su exposición

al riesgo.

Cualquier acontecimiento de un evento adverso que afecte al ser humano, está asociado a un

espacio físico donde desarrolla sus actividades o donde se ubica la infraestructura o servicios

de los que depende. Por tanto las dos características del riesgo, temporal y espacial, lo

convierten en un concepto esencialmente dinámico.

Definición de Riesgo. El riesgo es la probabilidad de que ocurra un daño o pérdida de carácter económico, social o

ambiental sobre un elemento dado (personas, elementos materiales o ambientales) en un

determinado sitio y período de tiempo definido1.

La magnitud del riesgo es función de la frecuencia e intensidad de la amenaza o peligro

(evento adverso), el grado de exposición y de las condiciones de vulnerabilidad de los

elementos expuestos a dicho peligro. Por tanto, el riesgo de sufrir un daño o un desastre no

depende solamente de la magnitud del peligro sino también de la exposición y de la

vulnerabilidad de los elementos a ese peligro. Puede expresarse de la siguiente forma:

RIESGO = f (PELIGRO, EXPOSICIÓN, VULNERABILIDAD)

La relación es positiva en todos los casos: a mayor peligro (intensidad, frecuencia), mayor

exposición o mayor vulnerabilidad, mayor riesgo, y por tanto la probabilidad de daños y/o

pérdidas es mayor.

El nivel de riesgo se caracteriza por ser dinámico y cambiante de acuerdo con las variaciones

que sufren sus tres componentes (peligro, exposición y vulnerabilidad) en el tiempo, en el

territorio, en el ambiente o en la sociedad. La tarea consiste en reducir el nivel de riesgo, ya

1 Proyecto de Seguros para la Adaptación al Cambio Climático (GIZ, Matriz de Conceptos)

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MÓDULO 1

Curso a Distancia:

sea logrando que no se activen nuevos peligros, no exponiendo elementos, no permitiendo

que se generen nuevas condiciones de vulnerabilidad o favoreciendo que se reduzcan las

vulnerabilidades existentes (DGPM-MEF, 2006)2.

Los componentes del riesgo están mutuamente condicionados: no se puede ser vulnerable si

no existe un peligro y a su vez, un peligro no es tal si no existe un sistema o sujeto susceptible

al mismo o no está expuesto a dicho peligro. Por tanto, estos conceptos no existen de forma

independiente, aunque se definen de forma separada a efectos metodológicos y para una

mejor comprensión (Cardona, 2001)3.

Muchas veces se confunden los términos de peligro/amenaza con riesgo. La diferencia radica

en el peligro a está relacionado con la probabilidad de que se manifieste un evento (natural o

provocado), mientras que el riesgo está relacionado con la probabilidad de que se manifiesten

ciertas consecuencias, que dependerán del grado de exposición y vulnerabilidad de los

elementos (Cardona, 1993)4.

Peligro o Amenaza

Es la probabilidad de ocurrencia de un evento adverso o potencialmente peligroso con una

cierta intensidad en un cierto sitio y en cierto período de tiempo (UNDRO, 1980) 5.

Es la potencial ocurrencia de un fenómeno de origen natural, socio-natural o antrópico, que

puede presentarse en un sitio específico y en un determinado período de tiempo y que por su

magnitud y/o características puede causar daños, pérdidas y/o interrupción de los servicios

públicos (GIZ, Matriz de Conceptos).

El grado o nivel de peligro depende de características como intensidad, duración y período de

recurrencia del fenómeno en cuestión (o frecuencia de ocurrencia).

Para poder cuantificar la probabilidad de que se presente un evento adverso de una u otra

intensidad durante un período de exposición, es necesario contar con información la más

completa posible, acerca del número de eventos que han ocurrido en el pasado y acerca de la

intensidad que tuvieron los mismos. En la mayoría de los casos, la evaluación de la amenaza se

realiza utilizando información de eventos que han ocurrido en el pasado y modelando con

algún grado de aproximación los sistemas físicos involucrados (Cardona, 1993).

2 MEF-SNIP-GTZ . Pautas metodológicas para la incorporación del análisis del riesgo de desastres en los Proyectos

de Inversión Pública. Dirección General de Programación Multianual del Sector Público. Ministerio de Economía y Finanzas, Perú. Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Programa Desarrollo Rural Sostenible GTZ.Perú http://www.mef.gob.pe/inv_publica/docs/instrumentos_metod/PautasRiesgos.pdf 3 Cardona O.D. 2001. Estimación Holística del Riesgo Sísmico utilizando sistemas dinámicos complejos. Tesis

Doctoral. Universitat Politecnica de Catalunya, Escola Técncia superior d’Enginyers de Camins i Ports. http://ipcc-wg2.gov/njlite_download.php?id=6473 4 CARDONA, O. D.(1993). Evaluación de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo. Elementos para el ordenamiento y

la planeación del desarrollo, en: Los desastres no son naturales, A. Maskrey (compilador).LA RED, Tercer Mundo Editores, Bogotá http://www.cardique.gov.co/public/userFiles/Articulo%20Evaluacion%20de%20la%20amenaza(1).pdf 5 UNDRO, 1980.

http://www.mef.gob.pe/inv_publica/docs/instrumentos_metod/PautasRiesgos.pdf

http://ipcc-wg2.gov/njlite_download.php?id=6473


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MÓDULO 1

Curso a Distancia:

Este tipo de evaluación es realizada por instituciones técnicas y científicas relacionadas con la

geología, hidrometeorología y procesos tecnológicos, que cuantifican la amenaza y la

representan en mapas de diferentes escalas a los efectos de “zonificar” o delimitar áreas con

similar probabilidad de ocurrencia. A este tipo de cartografía se le conoce como mapas de

amenaza o peligros, los cuales son un insumo de fundamental importancia para la planificación

física y territorial (Cardona, 1993).

Figura 1 Mapa de peligros múltiples del Perú (CMRRD - DGPM) La identificación y la cuantificación de los peligros, exposiciones y vulnerabilidades, así como

las formas de reducir los impactos negativos, son parte de la gestión de riesgos. Estos aspectos

serán desarrollados en la parte 2 de este Módulo.

Según su origen, los peligros pueden clasificarse en naturales, socio-naturales (naturales

creadas por la acción del hombre) o de origen antrópico (exclusivamente por acción del

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MÓDULO 1

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hombre).

Peligros naturales Son fenómenos de carácter extremo o fuera de lo normal asociados a eventos meteorológicos,

oceanográficos, geotectónicos, etc. De acuerdo a la frecuencia de ocurrencia e intensidad del

daño que pueden provocar, pueden clasificarse en:

a.1) Peligros naturales de alto impacto y baja frecuencia, normalmente llamados de carácter

catastrófico. Ejemplos: sismos, lluvias intensas/ inundaciones y sequías severas, (normalmente

asociadas con la presencia del Fenómeno El Niño intenso, como en los años 1982/83 y

1997/1998)

a.2) Peligros naturales de menor impacto pero mayor recurrencia: deslizamientos, heladas,

huaycos y pequeñas inundaciones. Ejemplo: los huaycos que se presentan en verano en

algunas zonas de la Carretera Central.

Peligros socio-naturales

Son peligros naturales que se han originado o agudizado debido a una inadecuada acción del

hombre en su relación con la naturaleza.

Las actividades humanas pueden ocasionar un aumento en la frecuencia y/o severidad de

algunos peligros naturales o pueden dar origen a peligros donde antes no existían,

incrementando las condiciones de riesgo.

Por ejemplo, la probabilidad de ocurrencia de deslizamientos o huaycos se incrementa por las

actividades de remoción de tierras que se realizan para la construcción de grandes

infraestructuras como carreteras, aeropuertos, represas.

Asimismo, el riesgo de inundaciones se ve acentuado por la deforestación que los agricultores

realizan para disponer de mayor cantidad de tierra para la actividad agrícola o por la tala de

árboles para uso doméstico.

Peligros de origen antrópico Son peligros generados por los procesos de modernización, crecimiento de la población,

industrialización y manejo de desechos tóxicos. Ejemplos: derrame de mercurio en

Choropampa (Cajamarca) debido a actividades mineras en junio de 2000; a nivel global, el

aumento de la concentración de gases de efecto invernadero (anhídrido carbónico, metano,

óxido nitroso) que provoca un aumento de la temperatura global y efectos en el

comportamiento de variables meteorológicas.

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MÓDULO 1

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CUADRO 1. Clasificación de peligros por origen

Naturales Socio-naturales Antrópicos

Sismos Deslizamientos en áreas de pendientes y desforestadas

Incendios urbanos

Tsunamis Huaycos por remoción de tierra para construcción de obras de infraestructura

Explosiones

Erupciones volcánicas Desertificación Derrames de sustancias tóxica

Granizadas Salinización de suelos Contaminación ambiental

Sequías Cambio climático

Heladas

Exceso de precipitaciones pluviales

Fuente: MEF-SNIP-GTZ. 6

El conocimiento de las posibles amenazas permite tomar en cuenta el potencial impacto, de tal

manera que sea factible implementar medidas para reducir los potenciales daños. Como se

desarrolla en la sección del Módulo 1, la identificación y la cuantificación de los peligros, grado

de exposición y vulnerabilidades, así como las formas de reducir los impactos negativos, son

parte de la gestión de riesgos.

Exposición

Refiere a la presencia de personas, unidades productoras de bienes y servicios públicos y privados, infraestructuras, etc. en zonas que podrían verse afectados negativamente por la ocurrencia de un fenómeno adverso. La exposición está ligada a los conceptos de tiempo y espacio. Según el diccionario de la lengua española, exponer es poner a alguien o algo en situación de ser perjudicado o dañado. Este factor puede ser aumentado o reducido – y con ello la vulnerabilidad - según la ocupación del espacio y/o por el manejo y uso de los recursos naturales. Algunos ejemplos de exposición son la instalación de cultivos, viviendas o infraestructuras edilicias en las orillas de los ríos o en áreas propensas a la inundación, así como en zonas de laderas.

6 http://www.mef.gob.pe/inv_publica/docs/instrumentos_metod/PautasRiesgos.pdf


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MÓDULO 1

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Para el IPCC (Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático de Naciones Unidas), la vulnerabilidad está integrada por tres componentes, la exposición, la sensibilidad y la capacidad adaptativa. El IPCC define al término exposición como el tipo y grado en que un sistema está expuesto a variaciones climáticas importantes, o sea la modificación de las estadísticas de las variables climáticas en el largo plazo.7

Vulnerabilidad Es el grado de susceptibilidad de una unidad social (personas, familias o comunidad), unidad

productiva o estructura física de sufrir daños por la ocurrencia de un fenómeno adverso.

Las acepciones del término vulnerabilidad pueden variar según se enfoque del punto de vista

social o biofísico. Desde el punto de vista social, refiere a la capacidad de una persona o de una

sociedad para anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza natural.

Desde el punto de vista biológico y físico, es la predisposición propia de una personas o grupo

de personas, o conjunto de elementos materiales de sufrir un daño (físico, económico,

ambiental, etc.) como resultado de la ocurrencia de un peligro con determinada intensidad.8

En términos generales, define el grado de resistencia o susceptibilidad (física, social,

económica) de un sujeto o de elementos en riesgo (vidas humanas, servicios, infraestructura,

producción agrícola, etc.) como resultado de la ocurrencia de un peligro.

Se expresa como el grado de pérdida de un elemento (o grupo) que tendría si ocurriera un

evento adverso, en una escala desde 0 o sin daño a 1 o pérdida total, o en porcentaje9.

Es un factor interno, propio de la(s) persona(s) o elemento(s) expuesto(s) y depende de su

grado de susceptibilidad o sensibilidad y resiliencia. La vulnerabilidad es específica de cada

sitio y sistema biológico o social. Estos conceptos pueden expresarse de la siguiente forma:

VULNERABILIDAD = f (SENSIBILIDAD, RESILIENCIA)

La vulnerabilidad al cambio climático se define como el grado de susceptibilidad y capacidad

de reacción de un sistema frente a los efectos adversos del cambio climático, incluyendo la

variabilidad climática y los extremos. La vulnerabilidad es función del carácter, la magnitud y

el índice de variación climática al que está expuesto un sistema, su sensibilidad y su capacidad

de adaptación10.

Para el IPCC, la vulnerabilidad está integrada por tres componentes, la exposición, la

sensibilidad y la capacidad adaptativa.

7 Glosario Cambio Climático del IPCC, 2001. 8 Blaikie et al., 1996 9 Cardona, 2001. 10 IPCC, 2007

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MÓDULO 1

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Fragilidad, sensibilidad o susceptibilidad

Se trata del nivel de resistencia y protección que existe frente al impacto de un fenómeno

adverso, explicado por las condiciones de desventaja o debilidad de una unidad social,

productora, sus medios de vida e infraestructuras frente a dicho fenómeno11.

Refiere al grado de fragilidad interna de un sujeto, objeto o sistema para enfrentar un peligro y

recibir un posible impacto. En la práctica, se refiere a las formas constructivas o calidad de los

materiales de construcción, tipos de producciones agropecuarias y productivas 9.

Resiliencia

Habilidad de un sistema y sus componentes para anticipar, absorber, adaptarse o recuperarse

de los efectos de un fenómeno extremo, de forma oportuna y eficiente, incluso velando por la

conservación, restauración o mejora de sus estructuras y funciones básicas esenciales12.

Se considera la resiliencia como el nivel de asimilación y adaptabilidad; o la capacidad de

anticipación, absorción y recuperación que pueda tener la unidad social (persona, familia o

comunidad) o productiva frente al impacto de un fenómeno adverso de manera oportuna y

eficaz13.

Dicho de otra forma, es la capacidad de absorber impactos negativos y recuperarse luego de

haber sido afectado por dicho impacto. En ecología, la resiliencia es la capacidad de las

comunidades de soportar perturbaciones y en psicología, la capacidad de las personas o

grupos, de sobreponerse al dolor emocional para continuar con su vida.

Referida al cambio climático, es la capacidad de adaptarse ajustando los sistemas naturales y

humanos a los estímulos climáticos actuales o esperados, con el fin de moderar el daño o

aprovechar las oportunidades beneficiosas. En este sentido, también se le llama capacidad

adaptativa o capacidad de adaptación.

Como ejemplos de vulnerabilidad por resiliencia se pueden mencionar: a) bajo grado de

organización social o inexistencia de redes sociales que impida la implementación de

estrategias de ayuda mutua para reconstrucción de viviendas o provisión de servicios básicos;

b) falta de diversificación de la base productiva en actividades agrícolas, comerciales o de

servicios, c) falta de mecanismos financieros para la reconstrucción que impiden una rápida

recuperación frente a un desastre14.

Los mecanismos de distribución y transferencia del riesgo del riesgo a escala local, nacional,

regional y mundial pueden aumentar la resiliencia frente a los fenómenos climáticos extremos.

Estos tipos de mecanismos se desarrollarán al final del tema siguiente.

11 GIZ, Matriz de Conceptos 12 IPCC, 2012 13 GIZ, Matriz de Conceptos 14 MEF-SNIP-GTZ

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MÓDULO 1

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Desastre

Conjunto de daños y pérdidas (humanas, de fuentes de sustento, hábitat físico,

infraestructura y edificaciones, actividad económica, recursos naturales) debido al impacto de

un peligro sobre una unidad social y/o unidad productiva con determinadas condiciones de

exposición y vulnerabilidad, y que supera su capacidad de respuesta (GIZ, Matriz de

conceptos).

Dicho de otro modo, es la ocurrencia de daños y pérdidas en una magnitud tal que desborda la

capacidad de una sociedad o unidad productiva para enfrentar, absorber y recuperarse del

impacto.

Produce una interrupción severa en el funcionamiento de las actividades de la sociedad debido

a las vastas pérdidas humanas, materiales, ambientales, culturales y económicas, que generan

los fenómenos de gran magnitud 15 .

A modo de resumen:

La vulnerabilidad es la susceptibilidad de los sistemas naturales, económicos y sociales

al impacto de un peligro de origen natural o inducido por el hombre. Está determinada

por: el origen y tipo de evento; la geografía de la zona afectada, los tipos de

ecosistemas y producciones agropecuarias; las características técnicas-constructivas de

infraestructuras y edificios existentes; el grado de preparación para el enfrentamiento

de la situación adversa de la población, comunidad y gobiernos locales, así como por su

capacidad de recuperación en el más breve tiempo posible.

Dado que la vulnerabilidad puede ser el resultado de procesos inapropiados del uso de

los recursos naturales (suelo, agua, biodiversidad, entre otros), está muy asociada a las

posibilidades de un desarrollo sostenible. Para reducir la vulnerabilidad y contribuir al

desarrollo sostenible es necesario realizar análisis de vulnerabilidad para poder

identificar las causas y condiciones de fragilidad o baja capacidad adaptativa, de forma

de buscar alternativas, acciones o medidas de política, para reducir la vulnerabilidad

existente.

Análisis de vulnerabilidad

Proceso mediante el cual se evalúa las condiciones existentes de fragilidad/sensibilidad y

resiliencia o capacidad adaptativa de una unidad social (persona, familia, o comunidad) o una

unidad productora ante una amenaza específica16.

15 UNDRO, 1980. 16 GIZ, Matriz de Conceptos; Cardona, 1993

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MÓDULO 1

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La evaluación de la vulnerabilidad es muy importante en la planificación económica y

territorial por lo que es esencial identificar las poblaciones más vulnerables, su localización y

establecer estrategias para minimizar los daños que puedan ocurrir. Requiere el estudio

integrado del ambiente físico, aspectos sociales, económicos y ambientales, enmarcados en el

ámbito legal y político de la unidad geográfica analizada (Figura 2).

Figura 2. Interacción de los factores que inciden en la vulnerabilidad. (Modificado de UN/ISDR,

2004)

Los factores físicos están determinados por aspectos como el entorno, la infraestructura vial,

el acceso a energía eléctrica, agua potable, saneamiento, la vivienda, entre otros. Desde el

punto de vista productivo, inciden en la vulnerabilidad el tamaño de explotación, uso del

suelo, acceso al agua (riego), capital e infraestructura productiva (nivel tecnológico), entre

otros factores.

Los factores sociales están relacionados con el grado de bienestar de las personas, la

educación, la equidad social, la seguridad, la salud, el nivel de capacitación, la actitud frente al

cambio etc.

Económico

Físico Social

Ambiental

Marco legal y político

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MÓDULO 1

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Los factores económicos se refieren a la situación económica de las personas, su grado de

endeudamiento, el acceso a créditos y seguros, la diversificación de la economía, el acceso a

mercados y proveedores, la existencia de instrumentos de apoyo a la producción frente a

emergencias.

Los factores ambientales refieren a la disponibilidad, aptitud y estado de los recursos

naturales, la exposición a contaminantes, el nivel de diversidad biológica.

El marco legal y el político conforman la base en la que interactúan todas estas variables y

determinan las estrategias de adaptación y mitigación que se ejecutan a nivel nacional.

En los últimos años ha habido una gran proliferación de estudios que evalúan diferentes

aspectos de la vulnerabilidad17, que han utilizado metodologías variadas y herramientas como

sistemas de información geográfica, modelos, análisis espacial de datos y teledetección, entre

otras.

La Comisión Multisectorial de Reducción de Riesgos para el Desarrollo (CMRRD) ha llevado a

cabo un proyecto18 que analiza las vulnerabilidades socioeconómicas del Perú y reúne un

conjunto de mapas de la infraestructura, recursos naturales, principales producciones

agropecuarias y los peligros climáticos, geológicos, mapeo de eventos ya ocurridos, y brinda

una serie de propuestas para la reducción de la vulnerabilidad a nivel nacional.

Desarrollo sostenible

Escenario en el cual se satisfacen las necesidades de la población actual sin comprometer las

posibilidades de las futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades, en condiciones

de mayor seguridad contra eventos adversos en la economía y el ambiente.

Por ejemplo, una persona se puede ganar la vida por un tiempo cortando árboles y vendiendo

la madera, pero si no se siembran más árboles de los que se corta, con el tiempo no habrá

árboles y el sustento se habrá acabado. Entonces esa actividad no es sostenible.

El concepto de desarrollo intenta comunicar la idea que el entorno puede ser más productivo

o mejor, en algún sentido, considerando factores ecológicos, políticos, culturales y

tecnológicos. El concepto de sostenible refiere al mantenimiento o prolongación de un

proceso o actividad en el tiempo. Parte de la mejora de las condiciones de vida del ser humano

consiste en lograr un mayor nivel de seguridad y supervivencia en relación con las acciones y

reacciones del entorno a través de la comprensión de la interacción del mismo con el medio

ambiente. De aquí se desprende que la gestión de riesgos es una estrategia fundamental para

el desarrollo sostenible19

Una adecuada gestión de los riesgos asociados a fenómenos climáticos adversos, permite

prevenir o mitigar los efectos negativos que pueden generar dichos fenómenos. La

17

Torres et al. (2012), Yusuf et al. (2009), Wambeke et al. (2011), Carter, T. et al.,2010. 18

Cuba, A. y Cornejo, C.. 2004. Análisis de las vulnerabilidades socioeconómicas y culturales del Perú. CMRRD. http://www.remurpe.org.pe/otras-publicaciones/doc_details/341-analisis-de-las-vulnerabilidades-socioeconomicas-y-culturales-del-peru 19 Cardona, 2001.

http://www.remurpe.org.pe/otras-publicaciones/doc_details/341-analisis-de-las-vulnerabilidades-socioeconomicas-y-culturales-del-peru


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MÓDULO 1

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Los desastres y el desarrollo

Costos de atención, rehabilitación y reconstrucción

Reasignación de recursos públicos.

Menor producción, retracción de actividades

Disminución de exportaciones, aumento de importaciones, pérdida de mercados externos

Desempleo, disminución de ingresos, pobreza, migración.

Deterioro de los recursos naturales y del ambiente

Menores divisas, menores ingresos fiscales

Reclamo de programas sociales y subsidios

Necesidades insatisfechas y restricciones a la superación de

la pobreza

Menores ingresos fiscales, ¿mas impuestos futuros?

RESTRICCIONES EN LA SOSTENIBILIDAD DEL DESARROLLO Y

SUPERACIÓN DE LA POBREZA

incorporación de la gestión o manejo del riesgo en las políticas públicas es fundamental para

consolidar procesos de desarrollo sostenible. Cualquier proceso de desarrollo debe considerar

estos aspectos como parte integral del mismo, pues de lo contrario se aceptaría que los

desastres son "actos de Dios" o de la mala suerte. En otras palabras, el riesgo no es algo que se

"sufre", el riesgo es algo que se puede administrar o gestionar.

¿Por qué reducir el riesgo en procesos de desarrollo? Porque los desastres atrasan el desarrollo y la superación de la pobreza, al tener consecuencias como:

Elevados costos de atención, rehabilitación y reconstrucción.

Menos producción, disminución de las actividades productivas, disminución de disponibilidad de alimentos

Disminución de exportaciones, aumento de importaciones, pérdida de mercados externos.

Desempleo, disminución de ingresos, pobreza, migración.

Deterioro de los recursos naturales (erosión de suelos, contaminación de fuentes de agua, etc.)

Después de cada desastre se suele alcanzar un nivel inferior de desarrollo (económico, social e institucional) al que existía antes.

Estas consecuencias se pueden visualizar en la siguiente figura:

Figura 3. Consecuencias de los desastres en el desarrollo. Fuente: adaptado de Zapata N.

(Marco conceptual: Gestión del Riesgo de Desastres y Análisis del Riesgo presentado en Taller

Macro Regional “Fortalecimiento de las capacidades de formuladores y evaluadores en la

incorporación del Análisis del Riesgo en los Proyectos de Inversión Pública” (MEF-GTZ).

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MÓDULO 1

Curso a Distancia:

Por estas razones la reducción del riesgo de desastre se convierte en un indicador de

desarrollo sostenible al reducir las pérdidas que causarían los desastres y mantener los niveles

de bienestar alcanzados.

1.2 Los riesgos asociados a fenómenos climáticos que afectan al Perú20

En el Perú, ocurren una serie de eventos o peligros naturales que afectan a la sociedad en su

conjunto, en particular en las zonas pobladas y por tanto causan fuertes daños y pérdidas.

Estos pueden agruparse en:

a) Riesgos de muy alto impacto: a. Sismos. Por ejemplo:

El sismo en Pisco, del 23 de junio de 2001. b. Lluvias intensas y sequías severas, que son intensificadas por la presencia de

Fenómenos El Niño intensos, como por ejemplo: El Fenómeno El Niño 1982/83 y El Niño 1997/1998.

b) Riesgos de menor impacto relativo, pero de mayor recurrencia: a. Deslizamientos, huaycos y pequeñas inundaciones, como por ejemplo: los

huaycos que se presentan en los primeros meses del año en algunas zonas de la Carretera Central.

b. Inundaciones Respecto a los riegos climáticos que afectan a los sectores agrícola, pecuario, y forestal (sector

agropecuario), su intensidad y recurrencia depende mucho de las regiones del país. En el caso

de la producción agropecuaria a los riesgos que afectan a cualquier actividad económica, se le

agrega el riesgo y la incertidumbre que genera la dependencia de las diferentes actividades a

las condiciones climáticas imperantes durante su ciclo productivo. El aumento de la

variabilidad climática ha aumentado el riesgo climático en este sector de actividad así como en

el pesquero.

Perú se caracteriza por tener una gran diversidad climática debido a su ubicación geográfica y

a un conjunto de fallas geográficas que permiten que concentre alrededor del 90% del total de

microclimas del mundo. Debido a la presencia de la Cordillera de los Andes, el país se divide

en tres regiones naturales: Costa, Sierra y Selva21.

La Costa peruana se caracteriza por las escasas precipitaciones que la convierten en una franja

árida. Sin embargo, en la Costa Norte, cuando aparece el Fenómeno del Niño, se presentan

lluvias extremas durante los meses de verano que causan severas inundaciones que afectan a

los cultivos, particularmente de las regiones de Tumbes, Piura y Lambayeque. La aridez de la

Costa hace que su agricultura dependa principalmente de las lluvias de la Sierra y del agua del

20 La descripción de los riesgos que afectan al sector agrícola se basan en el Informe realizado por De los Ríos y

Azañedo (2012). 21 Tomado de. "Análisis y evaluación de mecanismos de aseguramiento agropecuario: El Seguro Agrario

Catastrófico" Carlos De Los Ríos y Alvaro Azañedo. Julio 2012

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MÓDULO 1

Curso a Distancia:

subsuelo. El rápido crecimiento de la agricultura de la Costa liderado por el desarrollo del

riego, aumenta el riesgo de escasez de agua cuando ocurren sequías en la Sierra. Las

temperaturas en esta región son moderadas, por lo que esta región no está expuesta a

temperaturas extremas o cambios bruscos de temperatura que afecten significativamente la

producción agrícola.

La Sierra por su parte, es muy heterogénea tanto geográficamente como del punto de vista

económico. En esta región se desarrolla la agricultura en valles interandinos y la agricultura de

altura, caracterizada por poseer un clima seco y frío. La agricultura en la Sierra depende

principalmente de las lluvias, ya que la agricultura de riego es aún limitada. La Cordillera de los

Andes y la ubicación geográfica de esta región originan zonas climáticas muy distintas, en las

que las sequías, heladas y cambios de temperaturas se suceden regularmente, generando

importantes pérdidas para los agricultores.

En la Selva se concentran las precipitaciones. En esta región se identifican dos zonas

geográficas diferenciadas, la Selva Alta,con 500 – 3800 (msnm) metros sobre el nivel del mar,

que se caracteriza por tener un relieve con grandes pendientes y clima templado y la Selva

Baja, ubicada entre 0 y 500 msnm, que tiene un clima cálido, con abundante vegetación y con

zonas frecuentemente inundadas. La actividad agrícola es escasa en esta región, se realiza algo

en las márgenes de los ríos debido que los suelos no son en general adecuados para la

agricultura debido a que son muy susceptibles a la erosión y por el exceso de lluvias. El riesgo

más importante son los friajes (masas de aire frío que vienen del sur e ingresan en la selva),

luego los vientos y pueden haber eventos no muy frecuentes de sequías hidrológicas por

menor bajada del agua de lluvia desde la Sierra (vertientes).

En suma, en el sector agropecuario los riesgos asociados al clima más relevantes según cada

zona son:

1. Costa a. Fenómeno del Niño (temperaturas elevadas) b. Fenómeno del Niño (inundaciones)

2. Sierra (cultivos de secano) a. Déficit de lluvias b. Heladas c. Veranillos d. Granizo e. Vientos fuertes.

3. Selva a. Ondas de aire frío (“friajes”) b. Viento fuerte c. Sequía hidrológica (poco frecuente)

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MÓDULO 1

Curso a Distancia:

De acuerdo con relevamientos realizados por ENESA 22 y entrevistas realizadas a empresas

aseguradoras del país, las pérdidas económicas ocasionadas por eventos climáticos adversos

son importantes y pueden representar más del 20 % del área sembrada en cultivos como maíz

y papa.

Existen formas de reducir las pérdidas mediante diferentes estrategias de gestión del riesgo

como la aplicación de prácticas de manejo agronómico que contribuyan a reducir la

vulnerabilidad de las producciones agrícolas y pecuarias; la transferencia de estos riesgos a

empresas aseguradoras mediante la contratación de un seguro; entre otros instrumentos de

gestión. El seguro agrícola contribuye a dar estabilidad al ingreso de los agricultores en el

tiempo y a proteger las inversiones realizadas.

BIBLIOGRAFÍA Módulo 1. Sección 1.

Blaikie, P., Cannon, T., Davis, I., Wisner, B. (1996): Vulnerabilidad, el Entorno Social de los

Desastres, Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina, La RED,

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agropecuario: El Seguro Agrario Catastrófico. Informe de Consultoría.

22 ENESA (2004)

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http://www.cardique.gov.co/public/userFiles/Articulo%20Evaluacion%20de%20la%20amenaza(1).pdf

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MÓDULO 1

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EIRD 2008. Principios guía para la Gestión Integral del Riesgo. Capítulo 8. En: La gestión del

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España). 2004. Programa de Manejo del Riesgo Agropecuario en Perú. Proyecto “Manejo del

riesgo agropecuario en América Latina y el Caribe” (BID) - Ministerio de Agricultura, Pesca y

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http://aplicaciones.magrama.es/documentos_pwe/plan/notas/ni_documento_peru.pdf

IPCC, 2001. Resumen para responsables de políticas y Resumen técnico. En, Tercer Informe de

Evaluación Cambio climático 2001: Impactos, adaptación y vulnerabilidad. contribución del

Grupo de trabajo II al Tercer Informe de Evaluación del IPCC. http://www.ipcc.ch/pdf/climate-

changes-2001/impact-adaptation-vulnerability/impact-spm-ts-sp.pdf

IPCC, 2007: Resumen para Responsables de Políticas. En, Cambio Climático 2007: Impactos y

Vulnerabilidad. Contribución del Grupo de Trabajo II al Cuarto Informe de Evaluación del IPCC,

M.L. Parry, O.F. Canziani, J.P. Palutikof, P.J. van der Linden y C.E. Hanson, Eds., Cambridge

University Press, Cambridge, Reino Unido http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-

report/ar4/wg2/ar4-wg2-spm-sp.pdf

IPCC. 2012. Informe especial sobre la gestión de los riesgos de fenómenos meteorológicos

extremos y desastres para mejorar la adaptación al cambio climático. Resumen para

responsables de políticas. Informe de los Grupos de trabajo I y II del IPCC. ISBN 978-92-9169-

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LEY Nº 29664 - Ley que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres

(SINAGERD) http://www.sela.org/attach/258/default/Di-

10_CENEPRED_Sistema_Nacional_Gestion_Riesgo_Desastres_del_Peru_Melva_Gonzalez.pdf

MEF-SNIP-GTZ . Pautas metodológicas para la incorporación del análisis del riesgo de

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Pública (SNIP). Programa Desarrollo Rural Sostenible GTZ-Perú.


http://www.eird.org/esp/revista/no_16_2009/art20.html

http://www.eird.org/gestion-del-riesgo/capitulo8.pdf


http://www.ipcc.ch/pdf/climate-changes-2001/impact-adaptation-vulnerability/impact-spm-ts-sp.pdf

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https://www.ipcc-wg1.unibe.ch/srex/downloads/SREX_SPM_Spanish.pdf

http://www.sela.org/attach/258/default/Di-10_CENEPRED_Sistema_Nacional_Gestion_Riesgo_Desastres_del_Peru_Melva_Gonzalez.pdf

http://www.sela.org/attach/258/default/Di-10_CENEPRED_Sistema_Nacional_Gestion_Riesgo_Desastres_del_Peru_Melva_Gonzalez.pdf


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MÓDULO 1

Curso a Distancia:

Torres, R., Lapola, D., Marengo, J., and Lombardo, M.. 2012. Socio-climatic hotspots in Brazil.

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(UNISDR)http://www.unisdr.org/files/7817_UNISDRTerminologySpanish.pdf

Wambeke, J., Meza, L., Soza, S y Valle, P. 2011. Metodología para el desarrollo cartográfico

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Yusuf, A. y Francisco, H. “Climate Change Vulnerability Mapping for Southeast Asia”. IDRC,

2009. Economy and Environment Program for Southeast Asia (EEPSEA)

Zapata N. (Marco conceptual: Gestión del Riesgo de Desastres y Análisis del Riesgo presentado

en Taller Macroregional “Fortalecimiento de las capacidades de formuladores y evaluadores en

la incorporación del Análisis del Riesgo en los Proyectos de Inversión Pública” (MEF-GTZ

Material de lectura

MEF-SNIP-GTZ. Pautas metodológicas para la incorporación del análisis del riesgo de desastres

en los Proyectos de Inversión Pública. Dirección General de Programación Multianual del

Sector Público. Ministerio de Economía y Finanzas, Perú. Sistema Nacional de Inversión

Pública (SNIP). Programa Desarrollo Rural Sostenible GTZ-Perú.


EIRD 2008. Principios guía para la Gestión Integral del Riesgo. Capítulo 8. En: La gestión del

Riesgo de Desastres Hoy. Contextos globales, herramientas locales. Estrategia

Internacional para la Reducción de Desastres, Naciones Unidas (EIRD).


Bibliografía complementaria

IPCC. 2012. Informe especial sobre la gestión de los riesgos de fenómenos meteorológicos

extremos y desastres para mejorar la adaptación al cambio climático. Resumen para

responsables de políticas. Informe de los Grupos de trabajo I y II del IPCC. ISBN 978-92-

9169-333-7. https://www.ipcc-wg1.unibe.ch/srex/downloads/SREX_SPM_Spanish.pdf

http://www.unisdr.org/files/7817_UNISDRTerminologySpanish.pdf




19


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

OBJETIVOS Que el participante comprenda las diferentes modalidades de enfrentar el riesgo y cuáles son

los mecanismos financieros de transferencia de riesgo. Se hace hincapié además en cuán

importante es la información en la gestión del riesgo en cada etapa de dicha gestión. Se

introduce al participante al tema de cambio climático y las medidas de adaptación y

mitigación, poniendo algunos ejemplos de medidas de esta índole tomadas en el Perú.

METODOLOGÍA El alumno deberá escuchar la clase virtual y complementar dicho material con los documentos

ampliatorios especialmente diseñados para complementar los enfoques básicos. Se brinda

además material de lectura al que se podrá acceder a través de la página del curso y citas

bibliográficas con links para quienes deseen profundizar más aún en determinados temas

específicos del módulo. Al finalizar el módulo el participante podrá realizar una autoevaluación

de su avance en el mismo, completando un formulario de preguntas de múltiple opción cuyo

resultado le informará acerca de su progreso.

SECCIÓN 2. Gestión de riesgos y adaptación al cambio climático 2.1. Marco conceptual de la gestión de riesgos (gestión

reactiva, correctiva y prospectiva). 2.2. Importancia de la información en la gestión de riesgos. 2.3. Marco conceptual de cambio climático, variabilidad

climática y medidas de respuesta (adaptación y mitigación).

2.4. Mecanismos financieros de transferencia del riesgo. 2.5. Ejemplos de medidas de gestión de riesgos y de

adaptación al cambio climático en el Perú

20


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

2. GESTIÓN DE RIESGOS Y ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO

2.1 Marco conceptual de Gestión de riesgos.

Como vimos en la sección anterior, el riesgo es la probabilidad de que una unidad social o

productiva sufra daños y pérdidas a consecuencia del impacto de un peligro. La magnitud del

riesgo depende de las características de un peligro, del grado de exposición y de la

vulnerabilidad del sistema en estudio. La ocurrencia de un evento adverso que afecte al ser

humano está asociada a un espacio físico donde desarrolla sus actividades o donde se ubica la

infraestructura y servicios de los que depende. Por tanto las dos características del riesgo,

temporal y espacial, lo convierten en un concepto esencialmente dinámico.

El análisis del riesgo es el proceso mediante el cual se evalúan las condiciones de peligro,

exposición y vulnerabilidad de una unidad social (persona, familia, o comunidad) o una unidad

productora, y se generan alternativas de manejo del riesgo (adaptado de la matriz de

conceptos). Para evaluar el riesgo deben seguirse cuatro grupos de procesos: la evaluación del

peligro o amenaza; el análisis de la exposición, el análisis de la vulnerabilidad y la estimación

del riesgo como resultado de relacionar los tres parámetros anteriores. Cambios en uno o más

de estos parámetros modifican el riesgo en sí mismo. Al igual que el peligro, el riesgo también

puede plasmarse en mapas. Estos mapas pueden ser, dependiendo de la naturaleza de la

amenaza, probabilísticos o determinísticos. En este último caso, los mapas de riesgo

representan un "escenario", o sea la distribución espacial de los efectos potenciales que puede

causar un evento de una intensidad definida sobre un área geográfica, de acuerdo con el grado

de vulnerabilidad de los elementos que componen el medio expuesto23.

La gestión del riesgo es el proceso basado en el análisis del riesgo para diseñar, aplicar y

evaluar políticas, estrategias y prácticas con el fin de reducir los riesgos asociados a fenómenos

naturales y/o disminuir sus efectos, potenciando sus efectos positivos.

La gestión del riesgo para el desarrollo es el proceso basado en el análisis del riesgo para

diseñar, aplicar y evaluar políticas, estrategias y prácticas con el fin de reducir los riesgos

asociados a fenómenos naturales y/o disminuir sus efectos, potenciando sus efectos positivos.

Implica intervenciones en los procesos de planeamiento del desarrollo para reducir las causas

que generan peligro, exposición y vulnerabilidad. La adopción de políticas, estrategias y

prácticas de reducción de riesgos se consideran indicadores de desarrollo y sostenibilidad pues

reducen las pérdidas y aumenta la resiliencia de los sistemas productivos y sociales.

23 Cardona 1991

21


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

Las condiciones de exposición a un peligro y de vulnerabilidad pueden varían con el tiempo.

Por esta razón la gestión de riesgos es un proceso continuo, que implica el monitoreo

permanente de los factores de riesgo (la exposición y los componentes de la vulnerabilidad:

fragilidad/sensibilidad y resiliencia/capacidad adaptativa) y la aplicación de estrategias de

gestión del riesgo que llevan a reducir el nivel de riesgo (ver Figura 4).

Figura 4. Esquema del proceso de Gestión de Riesgos

La gestión de riesgos de desastres refiere a un proceso social cuyo fin último es la prevención,

reducción y el control permanente de los factores de riesgo de desastre en la sociedad, así

como la adecuada preparación y respuesta ante situaciones de desastre considerando las

políticas nacionales – en materia económica, ambiental, defensa nacional y territorial de

manera sostenible- con la finalidad de proteger la vida de la población y el patrimonio de las

personas y del Estado.

22


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

Estrategias de gestión del riesgo Las estrategias para controlar y reducir el riesgo varían según la escala a la que se aplican

(nacional, local), la actividad productiva o sociedad/comunidad de que se trate. Estas

estrategias pueden ser agrupadas como:

1. Estrategias de retención del riesgo 2. Estrategias de reducción del riesgo 3. Estrategias de transferencia del riesgo

1. Estrategias de retención del riesgo

La retención del riesgo supone que las pérdidas generadas por un fenómeno adverso serán

financiadas con fondos propios, sean éstos de personas, empresas o del Estado. Las principales

técnicas en este campo son:

Pago corriente de pérdida: significa cubrir las pérdidas con los recursos propios disponibles al momento de la catástrofe, sea de los afectados privados o del Estado. Este método es sumamente riesgoso dado lo poco predecible que puede ser una catástrofe, tanto en su frecuencia como en su intensidad.

Fondo de Reserva: supone la creación de un fondo destinado especialmente para este fin, el cual se irá acumulando a lo largo del tiempo para ser usado cuando el evento suceda. En este caso, es importante definir una metodología que permita determinar una reserva que sea suficiente para hacer frente al suceso.

Préstamos: los individuos o el Estado reciben préstamos que deberán cubrir luego con sus propios recursos. Estos préstamos pueden ser pactados previamente al evento catastrófico, créditos contingentes o líneas de crédito, con lo cual su liquidez está asegurada. Lo usual, sin embargo, es que sean requeridos luego de la catástrofe.

En el caso de una unidad productiva agropecuaria, los riesgos de bajo impacto y alta

frecuencia, -que serían las variaciones normales de las condiciones climáticas/meteorológicas

durante el desarrollo de la actividad-, son asumidos por los agricultores y gestionados

mediante la aplicación de prácticas de manejo según el tipo de producción o cultivo de que se

trate (en algunos años las variaciones del clima generan una mayor producción que la

“normal” y en otros una producción algo menor a la normal). Este sería el riesgo retenido o

asumido por el agricultor.

2. Estrategias de reducción del riesgo

Las estrategias de reducción del riesgo son procesos y acciones que tienen por objetivo

reducir las causas que generan los peligros, la exposición y vulnerabilidad, lo que implica

reducir los riesgos actuales y futuros.

23


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

En caso de la producción agrícola se puede reducir el riesgo mediante prácticas de manejo

agrícola adecuadas, diversificación de cultivos, aplicación de sistemas de riego, sistemas de

protección contra vientos o heladas, contar con sistemas de alerta temprana, etc.

A nivel de los gobiernos, las estrategias de reducción del riesgo se basan en los sistemas de

información y de alerta temprana, relocalización de infraestructura, ordenamiento territorial y

el uso de los suelos, la gestión del agua y de los recursos ambientales y naturales; el

fortalecimiento y el mantenimiento de obras de protección, tales como barreras costeras

contra olas, diques de ríos, cauces y lagunas para inundaciones; evaluaciones rutinarias e

informes sobre los riesgos climáticos en proyectos de infraestructura.

3. Estrategias de transferencia del riesgo

La transferencia del riesgo supone ceder a un tercero la exposición que se tenga frente a un

desastre o evento adverso. La modalidad de transferencia del riesgo por excelencia es el

seguro por el cual el asegurador se compromete, a cambio del cobro de una prima, a cubrir las

pérdidas que pueda sufrir el asegurado y que hayan sido debidamente especificados en un

contrato.

Recientemente, han surgido nuevas técnicas de transferencias vinculadas al mercado

financiero como son: los bonos y los swaps de catástrofe, que veremos más adelante.

La gestión integral del riesgo abarca toda la gama de estrategias que se aplican según la

magnitud y frecuencia del riesgo, mediante un conjunto de mecanismos que combinan

medidas de retención y transferencia de riesgos.

Figura 5. Estratificación del riesgo de producción agropecuaria asociado a la frecuencia de lluvias: distintas estrategias. Fuente: Hess y Syroka (2005).

P

r

o

b

a

b

i

l

i

d

a

d

24


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

La Figura 5 muestra la distribución de probabilidades de la lluvia y de la producción

agropecuaria. Cuando las lluvias son normales para determinada producción o cultivo, el nivel

de producción está dentro del rango esperado y el agricultor está en condiciones de retener el

riesgo asociado con variaciones leves del nivel de producción. Cuando la ocurrencia de lluvias

es menor a lo normal se exceden las posibilidades de retención del riesgo y puede transferir

dicho riesgo al mercado de seguros. Ante niveles de lluvias inusualmente bajos, que ocurre con

baja frecuencia, se configura un evento de sequía catastrófico que produce un fuerte nivel de

pérdidas que el mercado de seguros agrícolas tradicionales no puede asumir. Este tipo de

riesgos normalmente son gestionados mediante Fondos de Contingencia Públicos y seguros

catastróficos, que suelen ser seguros paramétricos o indexados, como es el caso del seguro

indexado contra el FEN.

Estrategias de gestión del riesgo de desastres a nivel de país

El Estado tiene la responsabilidad básica de la atención de desastres pero además de tomar

medidas preventivas (ex ante) para reducir los posibles impactos que generan los fenómenos

extremos, como puede ser el aseguramiento de sus activos e infraestructura pública, así como

proteger a los sectores de la población con menores ingresos.

La gestión prospectiva es el proceso a través del cual se adoptan con anticipación medidas o

acciones en la planificación del desarrollo que promueven la no-generación de nuevas

vulnerabilidades, exposiciones o peligros. Las acciones planificadas tienen por objetivo evitar la

conformación de riesgos futuros que pudieran originarse a partir de nuevas inversiones y

proyectos.

La manera de evitar que aparezcan nuevos riesgos es a través de regulaciones, inversiones,

planes de desarrollo y planes de ordenamiento territorial, así como el aumento de capacidades

de la sociedad civil. Requiere realizar un análisis de riesgo a futuro y definir un nivel de riesgo

aceptable, o sea un nivel consensuado, asumible por la sociedad, para un período

determinado24. Este enfoque se nutre de una fuerte voluntad política, así como de un alto

grado de conciencia, preocupación y compromiso con la reducción del riesgo por parte de

todos los actores sociales, incluyendo el Gobierno y la sociedad civil25

La gestión correctiva es el proceso a través del cual se adoptan con anticipación medidas o

acciones en la planificación del desarrollo, que promueven la reducción de la vulnerabilidad y

grado de exposición existente. Se trata de acciones de reducción y mitigación de riesgos ya

existentes.

La ocurrencia de eventos que traen aparejados daños como las inundaciones y los

deslizamientos de tierra, son señales de que el ser humano no se está relacionando

adecuadamente con el ambiente y constituyen una oportunidad para revertir los procesos que

24 UNISDR, 2009 25 Lavall et al., 2003

25


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

conllevaron a esos riesgos.

Para llevar a cabo medidas de gestión correctiva es importante elaborar mapas de riesgo para

evaluar la vulnerabilidad a partir de eventos anteriores e implementar medidas correctivas

como la zonificación para el uso de la tierra, reforzamiento de estructuras, estabilización de

terrenos, reubicación de comunidades en riesgo, recuperación de cuencas degradadas, etc.

La gestión reactiva o compensatoria es el proceso a través del cual se adoptan acciones en la

planificación del desarrollo y también por medio de decisiones privadas destinadas a enfrentar

los desastres y absorber sus posibles impactos aceptado un cierto nivel de riesgo con el que se

convive. Los mecanismos de gestión compensatoria incluyen todo instrumento para la

compartición o transferencia del riesgo (seguros, fondos de compensación, derivados

climáticos, etc.), los planes de respuesta a desastres, incluyendo los planes para la

rehabilitación y recuperación.

A modo de resumen: la gestión prospectiva tiene por objetivo prevenir el riesgo e identificar

zonas propensas a riesgos; la gestión correctiva corrige, reduce o controla los riesgos

existentes en zonas de riesgo consolidado y prepara a los actores para responder y manejar el

desastre; la gestión reactiva maneja y rehabilita la situación de desastre en zonas ya

impactadas.

La gestión prospectiva y la gestión correctiva del riesgo no son mutuamente excluyentes,

porque el riesgo cambia constantemente. Por ejemplo, la renovación de infraestructura

obsoleta por otra de especificaciones más exigentes, o la introducción de estructuras

reforzadas cuando se remodela un edificio antiguo, son a la vez correctivas y prospectivas.

2.2 Importancia de la información en la gestión de riesgos.

Un modelo de gestión de riesgo consiste en construir la información mínima que permita

calcular el riesgo que se va a asumir y prever las reservas (financieras, sociales, psicológicas,

emocionales, etc.) que permitirían la supervivencia en condiciones adecuadas, a pesar de la

ocurrencia de los impactos previstos como probables en períodos de tiempo también

previamente establecidos. 26

La tendencia actual es que los países pasen de una postura centrada en la respuesta a

emergencia a otra centrada en la prevención. Para ello se debe tener disponible información

exhaustiva y confiable sobre los diferentes riesgos y vulnerabilidades.

De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la

información necesaria para la gestión del riesgo se divide en tres áreas:

26 Lavall et al., 2003

26


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

Fenología

Precipitaci

Intensidad sísmica - Temperatura

Deslizamie

Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología

Instituto Geográfico

Instituto Nacional de Estadística e Informática

Ministerio de Agricultura

Ministerio de Economía y Finanzas

Instituto Nacional de Innovación Agraria

Necesidades de datos

Instituciones generadoras de datos

Ejemplos de datos disponibles

1- Información para la evaluación y reducción del riesgo 2- Información para la gestión operativa del desastre 3- Información para la gestión financiera del riesgo

1- Información para la evaluación y reducción del riesgo

La gestión de riesgos requiere de información compleja porque existe interrelación entre los

factores de riesgo y los sistemas físicos y sociales involucrados. Se necesita una eficiente

organización e interacción entre los actores e instituciones que conforman la sociedad, ya que

de una manera o de otra todos participamos de este proceso.

En primer lugar se deben conocer los fenómenos que ocasionan los peligros mediante la

identificación y medición de su intensidad, su frecuencia y su zona de influencia. Esto requiere

contar con datos geográficos básicos como los recursos naturales, la infraestructura, la

topografía, entre otros y series de datos históricas de los eventos.

Luego se realiza el análisis de la vulnerabilidad y del grado de exposición, que busca encontrar

la relación entre la intensidad de los fenómenos y los daños o pérdidas probables. Se suman

así las necesidades de datos sobre la distribución espacial de los distintos sectores productivos,

sus riesgos particulares, así como la localización de los asentamientos humanos y las

características de la población. La siguiente figura muestra algunos de los datos necesarios

para la gestión del riesgo, que son generados por instituciones del estado y privadas.

Figura 6. La importancia de los datos en la gestión del riesgo.

27


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

Es conveniente realizar análisis de escenarios de eventos extremos, que permiten estimar las

pérdidas económicas y el desempeño de la operativa de emergencia y de la gestión financiera

del país. En este caso se agregan nuevas necesidades como los mapas de riesgo, las

ubicaciones y características de la infraestructura (carreteras, servicios como hospitales,

escuelas, centrales de energía, puentes, agua, luz, etc), los valores de construcción, los

programas existentes de mitigación, alarmas, etc.

Se han desarrollado numerosos indicadores de riesgo y de desempeño de los sistemas de

gestión que son útiles para la planificación de acciones de desarrollo y la implantación de

medidas de mitigación27. En el documento de IDEA28 se aplica el sistema de indicadores en

gestión de riesgos a doce países, entre ellos, el Perú. Dicho documento concluye que Perú

presenta en general un avance en el tema de gestión de riesgos, con carencias evidenciadas en

índices particulares como los respectivos a capacidad financiera, la afectación social y

ambiental de los estratos socioeconómicos más frágiles.

La CEPAL ha desarrollado una metodología para el análisis de las pérdidas económicas 29, que

aborda los aspectos conceptuales y metodológicos para la medición de los daños que el

desastre ocasiona en los acervos de capital y los flujos de producción de bienes y servicios,

además de estimar los efectos temporales que pueden generarse en las principales variables

macroeconómicas. Se evalúan tanto en el nivel sectorial como el global, a la vez que se mide la

capacidad del país o la región afectada para acometer la reconstrucción, así como se

determinan los requerimientos de cooperación internacional para ésta.

En la última versión se han incluido temas transversales a todos los sectores (como el medio

ambiente, el empleo y el ingreso), y la ponderación de los efectos diferenciales en las mujeres,

cuya acción es esencial durante la reconstrucción y en la mitigación de futuros impactos de

desastres. Se ha propuesto también el uso de los nuevos instrumentos, en particular las bases

de datos accesibles por Internet, el uso de sensores remotos y la sistematización de

información georreferenciada.

2- Información para la gestión reactiva o correctiva La determinación de la información necesaria sobre las medidas de manejo de desastres, se

dividen en dos etapas, pre-desastre y post-desastre. En la fase de pre-desastre, las actividades

más importantes son la prevención, preparación, planeación para la emergencia y mitigación30.

La Prevención refiere a las actividades tendientes a evitar el impacto adverso de peligros y

desastres tecnológicos, ecológicos y biológicos. Involucra inversiones en medidas preventivas

en las áreas más frecuentemente afectadas y la concientización, organización, educación y

preparación de la sociedad civil para prevenir y enfrentar desastres.

27 IADB, 2005; IDEA, 2004 y Meli et al., 2007 28 IDEA, 2004 29 CEPAL, 2003 30 Tomado de Meli et al., 2007

28


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

La Preparación son medidas tomadas con anticipación para asegurar una respuesta efectiva al

impacto de desastres como la transmisión de alertas tempranas, el desalojo temporal de

bienes y personas, etc. Requiere mecanismos fluidos de comunicación.

La Planeación para la Emergencia depende de contar con información suficiente para elaborar

planes de contingencia, preparativos y recursos para atender las emergencias, planes de

evacuación, albergues temporales e incremento de la capacidad de atención sanitaria, un plan

de asignación de responsabilidades para los actores que brindan sus servicios en ocasión de

ocurrencia del desastre y la disposición de vías alternativas de comunicación y de provisión de

agua y otros recursos básicos.

La Mitigación refiere a las medidas que limitan el impacto adverso de los peligros naturales,

tecnológicos y derivados de la degradación ambiental. Por ejemplo, obras de ingeniería de

prevención de déficits o excesos hídricos, regulaciones del uso y manejo de la tierra y planes

de ordenamiento territorial que consideren una zonificación por vulnerabilidad, zonificaciones

por el tipo de amenaza, educación y capacitación de la población, tener una reglamentación de

protección civil, entre otros.

En la fase post-desastre, se hace énfasis en la atención de la emergencia, los procesos de

rehabilitación y reconstrucción.

La Atención de la Emergencia comprende los planes, estructuras y sistemas para coordinar la

acción del gobierno con la de las organizaciones no gubernamentales, los grupos de

voluntarios, las organizaciones civiles y la asistencia internacional. Requiere información a

varios niveles y un intercambio fluido de la misma, que incluye el financiamiento para atender

la emergencia, la operativa con actividades como la evacuación de población, la búsqueda,

rescate y atención de víctimas, el diseño de rutas alternativas, la ayuda en alimentación,

alojamiento, abrigo, apoyo psicológico, etc.

La Rehabilitación consiste en reparar infraestructura y activos en general, teniendo en cuenta

si es necesario rehabilitar o reconstruir (ésta última requiere diseño y mayor planificación). En

esta etapa se restablecen los servicios básicos y las actividades productivas. Los

procedimientos para determinar las necesidades de financiación utilizan herramientas de

evaluación rápida, como la teledetección y DANA31.

La etapa de Reconstrucción debe restablecer las condiciones de vida normal de la población y

la dinámica de desarrollo económico y social, anteriores al desastre. Para ello se deben

ejecutar proyectos debidamente evaluados, coordenados, priorizados de acuerdo a las

necesidades y a la disponibilidad de los recursos, así como la consideración de la vulnerabilidad

y de los objetivos de conservación de recursos naturales y desarrollo sostenible.

31 Damage Assessment and Needs Analysis Program, http://www.adpc.net/dana/dana.html

29


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

CUADRO 2. Ejemplos de acciones en las etapas pre y post desastre

Etapa Pre-Desastre Etapa Post-Desastre Identificación de

Riesgo

Mitigación /

Reducción

Financiamiento

de Riesgo

Preparación

/Prevención

Respuestas a

Emergencias

Rehabilitación y

Reconstrucción

Evaluación de

Peligrosidad

(frecuencia,

magnitud y

ubicación)

Trabajos de

mitigación

Física,

estructural

Seguros

(infraestructur

a pública y

bienes

privados)

Sistemas de

alerta

temprana.

Sistemas de

comunicación

Ayuda

humanitaria

Rehabilitación,

reconstrucción

infraestructura

dañada

Evaluación de

Vulnerabilidad

(población y

bienes

expuestos)

Planes de uso

del suelo y

reglamentos

de

Construcción

Instrumentos

de mercado

financiero

(bonos de

catástrofe,

fondos

indexados

sobre clima,

etc.)

Planes de

contingencias

(empresas de

servicios)

Limpieza,

reparaciones

temporales y

restauración

de servicios

Manejo

macroeconómico y

presupuestal

(estabilización,

protección del gasto

social)

Evaluación de

Riesgos (función

de peligrosidad

y vulnerabilidad)

Promoción de

buenas

prácticas de

manejo;

incentivos

para acciones

de mitigación

del riesgo

Seguros e

instrumentos

financieros

para cubrir

servicios

públicos

(energía, agua)

Red de cuerpos

de respuesta a

emergencia

(locales y

nacionales)

Evaluación de

daños

Reactivación de

sectores afectados

(agricultura,

turismo,

exportaciones, etc.)

Monitoreo y

pronóstico de

peligrosidad

(mapeo y

construcción de

escenarios)

Educación,

capacitación y

concientizació

n sobre

riesgos y

prevención

Fondos de

desastres o de

Contingencia

Refugios y

planes de

evacuación

Movilización

de recursos

para

recuperación

(público/multil

ateral/ seguro)

Incorporar

componentes de

mitigación de

desastres en

actividades de

reconstrucción

Fuente: adaptado de Pérez Mickle (2002).

3- Información para la gestión financiera del riesgo.

El sistema de información para la gestión financiera del riesgo debe cubrir la información de

los costos incurridos en la fase de prevención y preparación, los daños y pérdidas, los gastos de

las fases de respuesta y emergencia y las inversiones en rehabilitación y reconstrucción.

Las fuentes de información para documentar el manejo financiero de los desastres están

dispersas y muchas son de acceso limitado. La información de desembolsos o reasignaciones

del gasto público se consignan en general, en las cuentas públicas de los países, en tanto que

30


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

las de cooperación externa son registradas por la institución central de manejo del riesgo, si la

misma existe. En cambio, los datos sobre el cobro de seguros son más difíciles de obtener; en

algunos países hay instituciones gubernamentales que ejercen funciones normativas sobre las

compañías de seguros y que pueden disponer de datos a este respecto. En el caso que se

utilicen otros mecanismos para la transferencia de riesgos como los bonos contra catástrofes,

si los mismos son cotizados en bolsa, la información será bastante accesible.

En resumen, un sistema nacional para la gestión del riesgo está compuesto por la interacción

entre instituciones de diversa índole y a varias escalas (nacional, regional, local), por

mecanismos financieros, normativas y políticas.

El relevamiento, la generación, la publicación y la actualización de la información de la gestión

de riesgos exigen un esfuerzo económico y organizativo importante. Gran parte de esta

información es generada por una variedad de instituciones: académicas, centros de

investigación, estatales o privadas. Lograr una interacción organizada entre todas requiere de

mecanismos muy aceitados y de alta tecnología.

Es importante contar con un historial de experiencias ocurridas en el país u otras naciones,

para facilitar cada una de estas tareas. En un estudio de caso realizado para cinco países de

América Latina sobre la información para la gestión de desastres, se concluye que se debe

generalizar, transversalizar y estandarizar los estudios de riesgo entre sectores y niveles de

gobierno. 32

Existen metodologías para una correcta identificación y análisis del riesgo, pero hay falta de

conocimiento y capacitación al respecto. Se requiere definir términos de referencia modelo

para los estudios a diferentes escalas e indicadores de riesgo y de gestión.

La CMRRD ha realizado estudios que han concluido que el Perú tiene carencias en la

disponibilidad de datos para la conformación de un sistema de información de riesgos, pues no

hay una unificación de conceptos y criterios para la generación y análisis de los datos, no hay

series completas, hay datos desactualizados, no estandarizados. Por otra parte, existen

limitaciones en la capacidad técnica para el análisis y la gestión del riesgo.

Como hemos visto hasta aquí, la gestión del riesgo se basa en un conjunto de datos

interrelacionados, de características dinámicas en cuanto a su variación temporal y espacial,

que es necesario estén integrados en un sistema de información. Esto requiere una fluida

comunicación entre instituciones de diversa índole, colaboración y apertura para que la

información relevante esté disponible frente a situaciones de desastre en tiempo y forma, para

poder planificar y gestionar adecuadamente los riesgos existentes.

32 Meli et al. (2007)

31


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

La figura 7 muestra las instituciones vinculadas a la generación, análisis y publicación de datos

relacionadas a la gestión del riesgo en el Perú y que formarían parte de dicho sistema, y

algunas de sus características.

Figura 7. Sistema de Información de Gestión de Riesgo

2.3 Marco conceptual de cambio climático, variabilidad climática y medidas de respuesta (adaptación y mitigación).

El cambio climático es el cambio en el estado del clima identificado por las alteraciones en el valor medio y/o la variabilidad de la frecuencia y/o intensidad de sus propiedades y que persiste durante un periodo extenso (GIZ, Matriz de conceptos).

Instituto Meteorológico

Ministerios de agricultura, vivienda, economía,

ambiente

Instituciones de Investigación INIA

Academia

Sector privado

SISTEMA DE INFORMACIÓN DE GESTIÓN DEL RIESGO

INFRAESTRUCTURA DE DATOS ESPACIALES

Instituto Geográfico Peruano

Instituto Nac. de Estadística e Informática

Mercado de seguros y capitales

• Capacidad de recolección y almacenamiento de datos

• Sistematización y estandarización de los datos

• Capacidad de integración de datos • Análisis diferentes de acuerdo a los

objetivos, las propiedades de los datos, los perfiles de los usuarios, etc

• Modelado de datos (predicción y simulación, etc)

• Presentación adecuada de la información

• Plataformas para distribuir y

32


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático33 define al cambio

climático como un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana

que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del

clima observada durante períodos de tiempo comparables. El uso intensivo de combustibles

fósiles (carbón, combustibles derivados del petróleo y gas natural) y otros factores que emiten

gases de efecto invernadero y la pérdida de bosques, son algunas de las principales fuentes de

este problema.

La variabilidad climática refiere a las variaciones en las condiciones climáticas medias y otros

datos estadísticos (como las desviaciones típicas, la ocurrencia de fenómenos extremos, etc.)

del clima en todas las escalas temporales y espaciales, más allá de fenómenos meteorológicos

determinados. La variabilidad se puede deber a procesos internos naturales dentro del sistema

climático (variabilidad interna), o a variaciones en los forzamientos externos antropogénicos

(variabilidad externa)34. Se mide por datos estadísticos y el análisis en conjunto de la

ocurrencia de eventos, y no por el análisis de un evento meteorológico en particular.

Las anomalías del clima experimentadas en el último siglo, o por vivirse en las próximas

décadas, podrían incluir alteraciones en las formas en como actualmente experimentamos la

variación interanual e interdecadal del clima.

Eventos de El Niño más frecuentes o intensos, huracanes de mayor magnitud, ondas cálidas o

frías más pronunciadas, son algunas de las formas como la atmósfera podría manifestar las

alteraciones climáticas resultado de la actividad humana35. Es decir que es probable que se

presenten fenómenos climáticos más intensos.

En general, los veranos serían más cálidos y los patrones de las lluvias se modificarían dando

lugar a lluvias más intensas en algunas partes y lluvias menos frecuentes en otras. También se

teme que las capas de hielo que actualmente permanecen en las partes más frías del planeta

(en los polos y en las montañas más altas) se vayan derritiendo, lo que aumentaría el nivel

medio del mar, inundando permanentemente amplias zonas costeras.

El cambio climático ya está modificando de manera significativa la distribución geográfica, la

frecuencia y la intensidad de los eventos meteorológicos, y amenaza con erosionar la

resiliencia de los países más pobres y de sus ciudadanos para paliar las pérdidas y recuperarse

de los impactos de los desastres.

Esta combinación de amenazas crecientes y menor resiliencia hace del cambio climático un

factor global del riesgo de desastres. En particular, el cambio climático amplificará la

distribución desigual del riesgo, haciendo recaer los impactos de los desastres aún más sobre

las comunidades pobres de los países en desarrollo36 .

33

Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, 1992 34

Glossary of Terms used in the IPCC Third Assessment Report, 2001 y IPCC, 2012 35

Magaña, 2004 36

UN, 2009

33


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

La adaptación al cambio climático es el proceso de ajuste de una unidad social y/o productora

de servicios al clima real y proyectado, y a sus efectos, con el objeto de moderar el daño o

explotar oportunidades beneficiosas37.

El IPCC distingue varios tipos de adaptación; la adaptación anticipada o proactiva, que tiene

lugar antes que los impactos del clima sean observados; la adaptación autónoma que no

constituye una respuesta consciente al estímulo climático , sino que es provocada por cambios

ecológicos en los sistemas naturales, en los mercados o en los cambios del bienestar de los

sistemas humanos; y la adaptación planificada que resulta de una decisión política deliberada,

basada en la conciencia de que las condiciones han cambiado o están a punto de cambiar y

que es necesario actuar para regresar a, mantener o lograr un estado deseado.

La mitigación del cambio climático refiere a la intervención humana para reducir las fuentes o

aumentar los sumideros de los gases de efecto invernadero38.

Cuando hablamos de mitigación del riesgo de desastre, nos referimos a la disminución de los

posibles efectos adversos de los peligros físicos (incluyendo los que son inducidos por el

hombre) a través de acciones que reduzcan peligro, la exposición y la vulnerabilidad.

La adaptación al cambio climático se puede entender como la adaptación a cambios graduales

en la temperatura media, el nivel del mar y las precipitaciones y la reducción y gestión de los

riesgos asociados a eventos meteorológicos extremos más frecuentes, intensos e

imprevisibles. El cambio gradual en los valores climáticos medios es un proceso a mediano y

largo plazo que implica una planificación a largo plazo de inversiones en infraestructura

estratégica que tenga en cuenta las condiciones climáticas cambiantes. Por ejemplo, es

necesario que las nuevas plantas hidroeléctricas y los sistemas de alcantarillado urbano

consideren los cambios futuros en las precipitaciones. Sin embargo, la medida en que una

sociedad está adaptada a su entorno climático es un proceso que se construye socialmente y

que no viene determinado por el medio ambiente.

Los países que podrán tener mayores dificultades para la adaptación serán seguramente los

que tengan menos recursos para invertir en nueva infraestructura y tecnología, cuenten con

sistemas limitados de protección social, sufran inseguridad alimentaria y un alto grado de

vulnerabilidad frente a los desastres y presenten graves limitaciones comerciales39 .

El reto de la adaptación a los extremos climáticos exige prestar una mayor atención a los

factores subyacentes del riesgo (desarrollo urbano no planificado, medios de vida rurales

vulnerables y ecosistemas en declive), reducir la vulnerabilidad y fortalecer las capacidades de

gobernanza del riesgo. Si se reducen los riesgos de desastres, se reducirá también el efecto

magnificador del cambio climático y la adaptación será más fácil.

37

GIZ, Matriz de conceptos (agregar el link a la matriz elaborada por GIZ) 38

IPCC, 2012 39

Corrales, 2010

34


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

Las sociedades actuales tienen que fortalecer sus capacidades de gobernanza del riesgo a fin

de reducir los riesgos que pueden ser reducidos, transferir los que no se pueden reducir y

anticiparse y prepararse ante riesgos emergentes y reales que son difíciles de identificar o

medir40 .

En el Taller de Lecciones Aprendidas de GdR41, se hizo énfasis en el enfoque complejo que

deben manejar las políticas públicas actuales para poder abordar la gestión del riesgo en el

marco de la adaptación al cambio climático y con el objetivo del desarrollo sostenible, enfoque

ya impulsado por el Tercer Informe de Evaluación del IPCC42.

La publicación reciente de la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres43

identifica cuatro estrategias que enfrentan tanto el riesgo como el desastre, la adaptación al

cambio climático, la pobreza y los problemas del desarrollo de forma integrada.

2.4 Mecanismos financieros para la gestión del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático.

Los fenómenos climáticos extremos, la exposición y la vulnerabilidad están influenciados por una amplia gama de factores, entre ellos el cambio climático antropógeno, la variabilidad natural del clima y el desarrollo socioeconómico (Figura 7b.).

La gestión de riesgos de desastre y la adaptación al cambio climático se centran en la reducción de la exposición y la vulnerabilidad y el aumento de la resiliencia a los posibles impactos adversos de los fenómenos climáticos extremos, a pesar de que los riesgos no pueden eliminarse completamente. La exposición y la vulnerabilidad son los principales factores determinantes de los riesgos de desastre y de los impactos cuando el riesgo se materializa.

Figura 8. Conceptos centrales del Informe especial sobre la gestión de los riesgos de fenómenos meteorológicos extremos y desastres para mejorar la adaptación al cambio climático. Fuente: IPCC 2012

40

Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction, 2011 41 Taller de Lecciones Aprendidas de GdR, 2010 42 Tercer Informe de Evaluación del IPCC, 2001 43 Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres - UN, 2009

35


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

La gestión del riesgo de desastres desde el punto de vista económico, significa para los gobiernos una obligación o pasivo contingente no explícito que puede afectar, desde el punto de vista macroeconómico, la sostenibilidad fiscal de los Estados44 .

La necesidad de recursos económicos para la atención de emergencias, la rehabilitación y la

reconstrucción post-desastre debe ser dimensionada para luego formular estrategias de

gestión financiera del riesgo y evitar efectos económicos adversos que afecten la

sostenibilidad económica45. La falta de previsión o del dimensionamiento de recursos para

hacer frente a desastres y llevar a cabo la reconstrucción post-desastre, se traduce en una

vulnerabilidad fiscal y atenta contra el desarrollo sostenible.

La gestión integral de riesgos de desastre dentro de las políticas de desarrollo mediante

mecanismos financieros orientados a cubrir las pérdidas de inversiones públicas y proteger a la

población vulnerable, es una necesidad cada vez más evidente. No obstante, en América Latina

y el Caribe las políticas de gestión integral del riesgo son en general, incipientes, y la

protección o gestión financiera del riesgo es un área prácticamente nueva que requiere ser

priorizada.

Una adecuada gestión del riesgo de desastre para el desarrollo sostenible implica diseñar y

aplicar la combinación de mecanismos financieros y estrategias que resulten más eficientes del

punto de vista económico (costo-beneficio del instrumento), financiero y en la eficacia de

reducir pérdidas para la sociedad en su conjunto ante la ocurrencia de fenómenos a diferentes

escalas. Para poder diseñar estrategias adecuadas, es un prerrequisito evaluar las

características del riesgo, el grado de exposición y la magnitud del daño potencial, mediante

técnicas de modelación probabilista del riesgo catastrófico que estiman la potencial pérdida

máxima esperada para un período de retorno dado.

Estas técnicas se apoyan en modelos actuariales que permiten dimensionar la vulnerabilidad

fiscal de un país o región a desastres, evaluando la probabilidad de ocurrencia del daño y las

pérdidas que se pueden generar sobre los activos de responsabilidad de los Estados. Estos

modelos son desarrollados por empresas reaseguradoras y aseguradoras para poder estimar la

Pérdida Máxima Probable (PML) y la prima pura de riesgo con el fin de determinar las

reservas económicas requeridas para atender eventos catastróficos extremos, así como para

tarificar los productos de seguros.

En la regulación peruana se define la Pérdida Máxima Probable o Probable Maximum Loss

(PML) de una cartera de edificaciones, como el “estimador del tamaño de las pérdidas

máximas que sería razonable esperar, en dicha cartera, durante un tiempo de exposición dado

y asociado a un período de retorno determinado.” 46

Para poder utilizar estos modelos es necesario contar con información local proveniente de

inventarios de los efectos económicos de los eventos menos recurrentes. De hecho, gran parte

44 Cardona, 2009 45 SELA, 2010 46 Reglamento para la Constitución de la Reserva de Riesgos Catastróficos y de Siniestralidad Incierta, Resolución SBS N° 1305-2005.

36


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

de las dificultades para lograr una gestión efectiva del riesgo de desastres en muchos países ha

sido la ausencia de datos recolectados de una forma sistemáticos y de un adecuado marco

conceptual que facilite la evaluación del riesgo con un enfoque integral.

Actualmente están en desarrollo herramientas (abiertas, no comerciales) que describen en

detalle la metodología y el fundamento analítico de la evaluación económica de amenazas y

manejo del riesgo, con un formato geográfico. Un ejemplo es la iniciativa Comprehensive

Approach for Probabilistic Risk Assesment (CAPRA), desarrollada por el Consorcio Evaluación

de Riesgo Naturales – América Latina (ERN-AL), con apoyo del Banco Mundial, el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) y la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres

(EIRD) de las Naciones Unidas47.

Este tipo de estudios no sólo permiten realizar una estimación del riesgo por eventos menores

y extremos, sino la posibilidad de hacer análisis de beneficio-costo de estrategias alternativas

de prevención, mitigación y transferencia del riesgo a los efectos de seleccionar la

combinación de instrumentos más conveniente.

Los instrumentos o mecanismos financieros pueden ser de retención del riesgo o de

transferencia del riesgo. Es conveniente utilizar un conjunto de instrumentos

complementarios, algunos basados en la retención y otros en la transferencia del riesgo, de

modo de lograr la óptima combinación de estrategias que permitan el financiamiento de

acuerdo a las características específicas de cada región, recursos económicos disponibles,

cultura, educación y organización institucional.

Según la magnitud y frecuencia de las pérdidas probables, es posible segmentarlas en

diferentes rangos o capas, y en cada una de estas capas utilizar un instrumento financiero

determinado, como se observa en el siguiente esquema:

Figura 9. Mecanismos de retención y transferencia del riesgo. Fuente: SELA, 2010.

47

http://www.eird.org/eng/revista/no-16-2009/art21.html

37


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

2.4.1 Mecanismos de retención de riesgo

La retención o «no seguro» se aplica cuando la posibilidad de pérdida es extremadamente

baja y puede ignorarse o porque la pérdida es tan alta que su transferencia costaría tanto

como las pérdidas que se ocasionarían.

A nivel de la gestión del riesgo catastrófico por parte de los gobiernos, la figura más común

dentro de los mecanismos de retención son los Fondos de Catástrofes o de Contingencia.

Estos se activan frente a la declaración de catástrofes por parte de los gobiernos, liberando

fondos para contribuir a la reconstrucción edilicia y apoyar a las personas damnificadas.

Normalmente son escasos y la asignación de recursos a los damnificados puede no ser la

adecuada en relación con las pérdidas individuales.

Los recursos económicos de los Fondos deben estar disponibles cuando se los necesita frente a

una catástrofe, por lo que deberían mantenerse como activos líquidos en papeles o en cuentas

bancarias que se puedan cancelar rápidamente sin grandes costos de transacción. Las

inversiones que se realicen con estas reservas tendrán un bajo rendimiento debido a su alta

disponibilidad y bajo riesgo, lo que implica que deben ser “depósitos a la vista”. Esto genera un

costo de oportunidad, pues estos recursos podrían destinarse a otras inversiones con mayores

tasas de rendimiento social como la educación, la salud o programas de empleo. Sin embargo,

la decisión dependerá del balance entre los costos y los beneficios marginales de mantener

dinero ocioso.

En la medida que los Fondos puedan ir acumulando reservas, mejoran la capacidad de obtener

tasas más favorables de seguros y reaseguros.

La retención del riesgo por parte de los Gobiernos es una opción cuando existe una buena

información de qué riesgos pueden retenerse y cederse. En este caso, lo correcto sería estimar

el valor de las primas y mantenerlas en un fondo donde se puedan obtener rendimientos o

intereses. Sin embargo, es necesario revisar las restricciones existentes para mantener

reservas de acuerdo con la legislación presupuestal existente en cada país.

Emisión de bonos de deuda pública. Es una alternativa para conseguir recursos mediante la

emisión de bonos de deuda pública. Nuevamente, esta fuente de recursos puede verse

seriamente limitada si los mercados consideran que la situación fiscal se está deteriorando y

por tanto exigen altas primas de riesgo que pueden hacer prácticamente imposible la

colocación de nuevos papeles en el mercado.

Líneas de crédito - Créditos Contingentes. El gobierno puede acudir a los mercados bancarios

nacionales o internacionales a obtener fondos prestados, ya sea para cubrir costos directos

38


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

del desastre o para contratar créditos contingentes. Éstos últimos son utilizables en casos en

que el incremento de los fondos de catástrofe, generan la tentación de usarlos para otros fines

o debido a las críticas que se generan debido a los costos de oportunidad. Por ello puede ser

una alternativa justificable desde el punto de vista económico, que depende del costo de tener

dicha disponibilidad. Las entidades que otorgan las líneas de crédito de este tipo, que en

general son entidades multilaterales, dirigen sus esfuerzos a que los países diversifiquen el

riesgo y promuevan la mitigación del daño físico, de forma complementaria.

2.4.2 Mecanismos de transferencia del riesgo de desastres

La transferencia del riesgo es una medida ex ante que permite pre-asignar recursos para los

pasivos contingentes del Estado, en sí misma no es una medida de mitigación dado que no

reduce el daño físico potencial.

Los mecanismos de transferencia financiera son los que se encuentran disponibles en los

mercados de seguros y de capitales. Dentro de estos mercados participan distintos tipos de

agentes, entre ellos, empresas aseguradoras, reaseguradoras, inversionistas privados, banca

de inversión, intermediarios financieros y entidades multilaterales. Esto implica que parte del

marco regulatorio de este tipo de instrumentos está fuera de la “esfera nacional”.

Muchos de los aspectos normativos y regulatorios son establecidos a través de acuerdos

multilaterales que facilitan el acceso de las instituciones locales a los mercados

internacionales, por lo que es necesario consolidar un marco regulatorio común a las distintas

entidades nacionales e internacionales participantes en el sistema.

Mercado de seguro y reaseguro

El seguro y el reaseguro son instrumentos de protección financiera que permiten transferir el

riesgo a una compañía de seguros y al mercado de reaseguros a nivel internacional. El seguro

es el mecanismo más utilizado por el sector privado y por los gobiernos para transferir los

riesgos de pérdidas económicas causadas por desastres.

El mercado de seguros internacionales cuenta con gran experiencia en el manejo de este tipo

de riesgos y las compañías aseguradoras y reaseguradoras más grandes han encontrado

diversos mecanismos para transferir el riesgo por desastres al mercado global de capitales. La

experiencia mundial muestra que el aseguramiento frente a los desastres naturales tiene dos

grandes ventajas: estimula la prevención orientada por las empresas aseguradoras y garantiza

financiamiento y eficiencia en las actividades de reconstrucción post-desastre.

Veremos en detalle los seguros en el siguiente módulo.

39


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

Mercado de capitales Dada la incertidumbre en la ocurrencia de eventos extremos, tanto en su número como su

magnitud y localización, las pérdidas que estos eventos generan pueden provocar problemas

de solvencia en el mercado de seguros, reduciendo la oferta de seguros y reaseguros con el

consiguiente aumento de sus costos. Por esta razón, el mercado de capitales ha desarrollado

instrumentos financieros que permiten transferir y financiar el riesgo financiero que

representan las pérdidas que pueden sufrir por la ocurrencia de un desastre las compañías de

seguro. Se describen dichos instrumentos a continuación.

a) Bonos de Catástrofe

Se trata de activos financieros de renta fija. Como en cualquier otro bono, el inversionista

compra un título de cierto valor (principal) que le será devuelto al final de cierto período (fecha

de madurez del bono). A lo largo de este intervalo de tiempo, recibe cupones (flujos de

efectivo a partir del interés que ofrezca el bono) con cierta periodicidad.

Estos bonos se diferencian de un bono común, porque están sujetos al riesgo de no pago por

parte del emisor, en el caso de la ocurrencia de cierto desastre previamente pactado,

convirtiéndose en un instrumento de transferencia de riesgo. Los no pagos en caso de

catástrofes pueden pactarse sobre el principal y/o sobre los cupones de interés.

Los fondos que se obtienen de la venta del bono son invertidos a una tasa libre de riesgo, y los

rendimientos de esta última inversión son a su vez utilizados para pagar el interés o cupón del

bono. En compensación por el riesgo de crédito que estos presentan, ofrecen tasas de interés

y rendimientos mayores que los que se ofrecen en el mercado (Cardona, 2009).

Los bonos catástrofe (Cat Bonds) constituyen un vehículo para ceder o transferir riesgos

relacionados con seguros a los mercados de capital. Desde la primera emisión de bonos

catástrofe en 1997, este tipo de títulos financieros se han utilizado para transferir un amplio

espectro de riesgos: desde catástrofes naturales hasta riesgos de seguro de vida.

Son adecuados para cubrir las dos responsabilidades del Estado en cuanto a riesgo de

desastres mencionadas previamente, en adición a los seguros y reaseguros convencionales. La

duración típica de los bonos CAT es de 1-5 años con una duración media de 3 años.

Los mecanismos utilizados para determinar, en el contrato de estos bonos, la circunstancia

ante la cual se debe utilizar todo o parte del principal y/o los cupones para financiar un

desastre se denominan triggers o detonantes. Estos pueden ser de dos tipos: indemnizaciones

por pérdidas o pagos a partir de índices (por ejemplo el Índice Carpenter, Risk Management

Solutions). Además de estos índices, algunos contratos se establecen a partir de índices

paramétricos que dan información sobre condiciones geológicas o climáticas, como por

40


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

ejemplo la escala de magnitudes de Richter en el caso de terremoto en un área predefinida. A

diferencia del primer caso, en el último caso se puede presentar riesgo de base, es decir, el

riesgo de que el índice no refleje de manera adecuada las verdaderas pérdidas que la

ocurrencia de un desastre ha generado.

Los Bonos CAT presentan algunas ventajas frente a otros esquemas financieros de cobertura

de riesgos aunque aún falta tiempo para lograr que se usen con mayor frecuencia.

i) en el bono catastrófico no existe riesgo de crédito, es decir, la posibilidad de que el asegurador o reasegurador no pague al gobierno no existe, ya que el dinero para el pago de las pérdidas fue entregado por el inversionista al comprar el bono;

ii) en caso de ocurrir el evento catastrófico el gobierno cuenta inmediatamente con fondos para hacer frente al desastre y no tiene que esperar el pago por parte del asegurador y/o reasegurador;

iii) el costo para el gobierno del bono puede llegar a ser inferior a la prima de seguro si existiera alguna compañía de seguros dispuesta a asegurar los daños ocasionados por el evento catastrófico;

iv) el bono catastrófico no está correlacionado con el mercado financiero por lo que es útil en la diversificación de carteras de inversión;

v) la emisión del bono puede evitar grandes desajustes en el presupuesto del gobierno debido a la ocurrencia de eventos catastróficos que pudieran hacer necesario un incremento en los impuestos o un impuesto especial para financiar el gasto del gobierno en reparar los daños ocasionados por el desastre

b) Notas contingentes

Pertenecen al tipo de instrumentos financieros denominados opciones. Las opciones son

instrumentos financieros derivados, es decir, que derivan su valor del precio de un activo

financiero subyacente o base. Un contrato de opciones se define como un contrato que otorga

el derecho (y no la obligación) de comprar (call option) o vender (put option) un activo

subyacente (como por ejemplo divisas, acciones, bonos e índices entre otros) en una fecha

futura a un precio establecido hoy.

El precio de una opción en el mercado dependen básicamente de seis factores: el precio actual

del activo subyacente o base, el precio en el que se valora el activo base en el contrato de

opción (strike price), el tiempo hasta la expiración del contrato de opción, la volatilidad

esperada del precio del activo subyacente a lo largo del período de vigencia de la opción, la

tasa de interés libre de riesgo de corto plazo y finalmente los pagos anticipados en efectivo

41


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

sobre el activo base.

En el caso de riesgo de desastre, las notas contingentes son opciones de venta, el activo

subyacente o base son bonos de deuda, los vendedores de esta opción son los inversionistas,

mientras que los compradores son los aseguradores que desean contar con instrumentos de

financiación futuros en el caso de un desastre. Así, estas notas dan al asegurador primario el

derecho a emitir bonos de deuda en caso de la ocurrencia de un desastre, y por su parte los

inversionistas tienen la obligación de adquirir estos bonos de deuda en el momento en que el

asegurador ejerza la opción 48(Cardona, 2009).

De esta manera, las notas contingentes son un instrumento de financiación, y no de

transferencia del riesgo, que puede ser útil en el momento de requerir, ante un desastre,

liquidez inmediata.

c) Opciones de catástrofe Las opciones de catástrofe transadas en bolsa son instrumentos financieros derivados

(opciones) en donde el activo subyacente o activo base es un índice de la industria de los

seguros (Property Claim Services, Risk Management Solutions e Índice Carpenter, entre otros)

que refleja la cantidad de recursos que las empresas aseguradoras han tenido que

desembolsar como consecuencia del cubrimiento de sus pólizas (pagos por siniestros). Estas

opciones son vendidas por inversionistas y pueden ser adquiridas o compradas por empresas

aseguradoras o reaseguradoras.

Las opciones dan entonces el derecho a la empresa aseguradora o reaseguradora a demandar

pagos en efectivo por parte del inversionista o vendedor de la opción en el momento en que el

índice (activo subyacente) sobrepase cierto nivel.

En estos términos, estas opciones de catástrofe son instrumentos de transferencia (y no de

financiación) de riesgo de desastre. Estas opciones son transadas actualmente en el Chicago

Board Trade (CBOT) y en el Bermuda Commodities Exchange.

Las opciones de catástrofe de patrimonio son opciones de venta en las que el comprador de

la opción son los aseguradores o reaseguradores, mientras que el vendedor de la opción es el

inversionista. Estas opciones dan al comprador el derecho a vender participación en su

patrimonio a los inversionistas a precios prenegociados. Así, en el caso en que las pérdidas por

un desastre excedan cierto nivel, el asegurador ejerce la opción y vende participación en su

patrimonio a los inversionistas, obteniendo liquidez inmediata. Por su naturaleza, este tipo de

instrumento financiero sirve para financiar riesgo y no para transferirlo.

Actualmente son también transadas en el CBOT y en el Bermuda Commodities Exchange .

48 Cardona, 2009

42


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

d) Swaps de catástrofe Los swaps son instrumentos financieros derivados de creación reciente en el mercado, que se

definen como un acuerdo en el cual las dos partes se comprometen a «intercambiar» pagos

con cierta periodicidad. La cuantía de cada pago corresponde a una proporción o tasa de un

principal imaginario. En el caso de swaps de catástrofes, el asegurador se compromete a

realizar ciertos pagos periódicos al inversionista, y a cambio de ello, este último realizará pagos

al asegurador en caso de un desastre, o también puede realizar todos los pagos generados por

un portafolio de seguros cuando ocurre el desastre.

Se utilizan los índices ya mencionados (PCS, RMS, etc) para determinar cuándo el inversionista

debe realizar los pagos al asegurador. Este instrumento financiero por sus características

puede ser clasificado como un instrumento que permite transferir el riesgo49.

e) Derivados climáticos

Los derivados sobre el clima son instrumentos financieros que generan pagos de acuerdo con

ciertos parámetros climáticos que pueden medirse objetivamente como, por ejemplo, la

temperatura, las precipitaciones, la velocidad del viento, la altura de la nieve o las horas de

insolación registradas en una o varias estaciones climatológicas. Desde el punto de vista

financiero, las transacciones se pueden cerrar a medida, en el sentido de ser muy flexibles en

lo relativo al lugar, el lapso temporal, y la variable meteorológica considerada.

En estos instrumentos de cobertura resultan esenciales los términos estipulados en el

contrato, por ejemplo la región de cobertura, el periodo de referencia, el valor del disparador

del pago, las condiciones climáticas que tienen que ocurrir y quién debe medirlas50 .

Permite administrar el riesgo de volumen de negocio que afrontan las empresas que son

afectadas por movimientos adversos inesperados en alguna variable climática. Son un

complemento de las herramientas de cobertura de Riesgo de Precio. Un ejemplo es el riesgo

que enfrentan las empresas cerveceras durante el verano de vender menos cervezas como

resultado de un clima menos caluroso de lo normal.

Para países subdesarrollados, los derivados climáticos crean nuevas oportunidades para

sobrellevar los riesgos de catástrofes o desastres y adicionalmente, promover nuevos

productos de seguros para sectores que son altamente dependientes del clima, como en el

caso de la agricultura.

En los últimos años, los derivados climáticos han recibido considerable atención en la literatura

como instrumentos potenciales de transferencia del riesgo para la producción agrícola y para

49 Paz Cobo y Cardona, 2009 50 Paz Cobo

43


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

las empresas relacionadas con las agroindustrias.

2.5 Ejemplos de medidas de gestión de riesgos y de adaptación al cambio climático en el Perú

El Perú es un país con alta exposición a los fenómenos naturales asociados a peligros de gran

escala como terremotos, sequías, eventos El Niño, y de escala local como inundaciones,

deslizamientos y huaycos51. En estos eventos se producen daños millonarios y enormes costos

de mitigación y reconstrucción.

Luego de los eventos ocurridos a raíz del Fenómeno El Niño de los años 1982-1983 y 1997-

1998, en la Región Andina se apoyó la creación y puesta en funcionamiento del Programa

Regional Andino para la Prevención y Mitigación de Riesgos (PREANDINO), apoyado por la

Comisión Andina de Fomento (CAF). El objetivo de dicho Programa es “impulsar y apoyar la

formulación de políticas sectoriales de prevención y mitigación de riesgos y el desarrollo de

esquemas y formas de organización institucionales, orientadas a incorporar el enfoque en la

planificación del desarrollo”.

En el Perú, en el año 2002, mediante el Decreto Supremo No. 053-2002-PCM, se conformó la

Comisión Multisectorial de Reducción de Riesgos para el Desarrollo (CMRRD), encargada de

coordinar las acciones conducentes a la incorporación del enfoque de prevención y mitigación

de riesgos frente a peligros naturales en el Proceso de Planeamiento del Desarrollo, así como

de establecer y mantener vinculaciones con las iniciativas internacionales y de la Región

Andina52 . Esta comisión ha realizado un análisis de las vulnerabilidades socioeconómicas y

culturales del Perú, en el que se concluye que las vulnerabilidades son heterogéneas a nivel

geográfico, ambiental y económico y se publican una serie de mapas de recursos naturales,

infraestructura y de los peligros de la nación53. También ha elaborado un diagnóstico para la

estrategia nacional de reducción de riesgos para el desarrollo54 , que incluye el análisis de los

peligros más significativos para el Perú, su caracterización por origen y manifestaciones, los

factores que favorecen su generación, su localización espacial predominante y su recurrencia

para llegar a una calificación de las unidades territoriales por nivel de peligros. Muchos de los

mapas resultado de estos estudios pueden verse en la página web del Observatorio urbano del

Perú 55.

Por Ley 27293 del año 2000, se creó el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), con el fin

de optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión.

Mediante esta Ley, se puede evaluar la viabilidad de los proyectos públicos del punto de vista

de la rentabilidad social, la sostenibilidad y la consistencia con los lineamientos políticos, y se

incorporó la gestión del riesgo a la elaboración de proyectos y programas de inversión56.

51

Villareal et. al., 2004, Cuba et. al., 2004 52

Decreto Supremo No. 053-2002-PCM, 2002 53

Cuba et. al., 2004 54

Villareal et. al., 2004 55

http://fenix.vivienda.gob.pe/OBSERVATORIO/Peligros.php 56

Conceptos asociados a la gestión del riesgo de desastre en la planificación e inversión para el desarrollo, 2006

44


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

En el año 2010, en el marco de los 10 años del SNIP se realizó en Perú el Taller Internacional

Lecciones Aprendidas en la Gestión del Riesgo en Procesos de Planificación e Inversión para el

Desarrollo57 .

El 19 de mayo del año 2011 se creó, mediante la Ley 29664, el Sistema Nacional de Gestión de

Riesgo de Desastres (SINAGERD). Dicha ley regula los objetivos, composición y funcionamiento

del SINAGERD, cuya finalidad es identificar y reducir los riesgos asociados a peligros, minimizar

sus efectos y atender situaciones de peligro mediante lineamientos de gestión.

Dicha norma precisa que la Ley se aplica a todas las entidades y empresas públicas y en todos

los niveles de gobierno, el sector privado y la ciudadanía en general.

Asimismo, define la gestión del riesgo de desastres y establece los lineamientos de la Política

Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre, como el conjunto de orientaciones dirigidas a

impedir o reducir los riesgos de desastres, evitar la generación de nuevos riesgos y efectuar

una adecuada preparación, atención, rehabilitación y reconstrucción ante desastres. El

SINAGERD cuenta con el apoyo del Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del

Riesgo de Desastres (CENEPRED), y del Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI).

El CENEPRED tiene la responsabilidad técnica de coordinar, facilitar y supervisar la formulación

e implementación del Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres en lo que respecta a la

estimación, prevención y reducción del riesgo y al INDECI regir, normar y conducir el Sistema

Nacional de Defensa Civil en la prevención y atención de desastres, para la protección de la

población y del patrimonio, con el objetivo de evitar o mitigar la pérdida de vidas, bienes

materiales y el deterioro del medio ambiente, que como consecuencia de la manifestación de

los peligros naturales y/o tecnológicos en cualquier ámbito del territorio nacional, pueda

convertirse en emergencia o desastre, atentando contra el desarrollo sostenible del Perú..

Algunas de las acciones que ha realizado Perú para la adaptación al cambio climático están

descriptas en la Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las

Naciones Unidas al Cambio Climático (Segunda Comunicación, 2010) y se pueden ver en el

siguiente cuadro:

57

Memoria del Taller Internacional, 2010

45


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

CUADRO 3. Ejemplos de programas e iniciativas para la adaptación al cambio climático en el

Perú*

* Elaborado en base a datos de Soluciones Prácticas - ITDG, 2009, tomado de Segunda

Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas al Cambio

Climático, (2010).

Por otro lado, se ha implementado el programa de reducción de vulnerabilidad del Estado ante

desastres en conjunto con el Banco Mundial y el BID (programa para el periodo 2009-2011),

que aporta préstamos contingentes para atender desastres de gran magnitud (Memoria del

Taller Internacional, 2010) y se realizó la rehabilitación de obras públicas afectadas por

desastres, lo que comprometió un valor de 17.7 millones de dólares anuales, para el periodo

2003-2010.

Adicionalmente, existe un programa presupuestal estratégico de reducción de vulnerabilidad y

atención de emergencias por desastres que forma parte del presupuesto por resultados 2010

y, en el marco del convenio GIZ-MEF, durante el período 2004-2009 se ha avanzado en la

inclusión del análisis de riesgo en los planes de inversión pública.

46


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

En lo que atañe a la adaptación al cambio climático, se está elaborando un Plan Nacional de

Adaptación a cargo del Grupo Técnico de Adaptación (GTA) de la Comisión Nacional de

Cambio Climático (CNCC). El Plan Nacional de Adaptación se construye sobre cinco pilares

fundamentales: información, capacidades, políticas e instrumentos, tecnología y

financiamiento 58. Tendrá como labor el análisis conjunto y cruzado de la pertinencia de las

medidas de adaptación identificadas en los estudios, su priorización e identificación de los

potenciales conflictos de intereses entre sectores y regiones.

Con respecto al sector agropecuario, la metodología de rehabilitación productiva pecuaria

utilizada por el Ministerio de Economía y Finanzas brinda forraje, medicinas y alimento para el

ganado expuesto a heladas. En lo que atañe a la agricultura, el Ministerio de Agricultura

(MINAG) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

(FAO) presentaron el Plan de Gestión de Riesgo y Adaptación al Cambio Climático en el Sector

Agrario, período 2012- 2021 (PLANGRACC-A)59, que contempla una inversión de más de 1,950

millones de nuevos soles para el período 2012-2021 en el financiamiento de proyectos para

reducir los impactos del cambio climático en la actividad agropecuaria.

El Plan fue aprobado en agosto del 2012 (resolución ministerial 0265-2012). Los proyectos

serán financiados por los 24 Gobiernos Regionales y si fuera el caso, se solicitarán recursos

adicionales provenientes de la cooperación Internacional.

El PLANGRACC-A, considera acciones estratégicas que contribuyen al desarrollo del agro en la

reducción de la vulnerabilidad proponiendo una política sectorial en la perspectiva y

orientación de la inversión en el sector en temas de investigación, tecnología e información

para la gestión de riesgos y adaptación al cambio climático, prevención y reducción de riesgos

climáticos y el mejoramiento de capacidades.

En ese sentido entre las acciones consideradas se tiene la producción con técnicas

agroecológicas para reducir los impactos en la producción agropecuaria por la presencia de

heladas, sequías, friaje e inundaciones, que son los peligros que más afectan al sector. Además

se promoverá el uso y conservación de variedades nativas de los principales cultivos para

enfrentar el cambio climático.

Se establecerán sistemas de alerta temprana en la prevención de desastres; el fortalecimiento

del Seguro Agrario de acuerdo a la priorización nacional de riesgo; la promoción de planes

locales de contingencia en el sector agrario, así como labores de vigilancia y control sanitario

para prevenir la incidencia de plagas y enfermedades en los campos de cultivos.

Uno de los aspectos centrales incluidos en el Plan es el manejo de los recursos naturales, que

involucra el adecuado manejo del agua, pastos, conservación de suelos, manejo forestal, con la

58 Plan de Acción de adaptación y mitigación frente al cambio climático, 2010. 59

MINAG, 2012

47


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

finalidad de reducir el impacto de las heladas, sequías e inundaciones. Asimismo, se considera

la construcción de defensas ribereñas y encauzamiento de ríos para reducir el riesgo de

inundaciones, así como el funcionamiento de reservorios, que permitan la regulación del

recurso hídrico y reducir riesgo de inundaciones y sequías.

El enfoque sistémico es considerado en este plan que contempla el manejo integral y

adecuado de recursos naturales en base a micro-cuencas hidrográficas como una estrategia de

adaptación y reducción de riesgos climáticos.

Perú también participa en iniciativas en el ámbito internacional como en el Sistema de

Información Andino para la Prevención y Atención de Desastres - SIAPAD, que es una

iniciativa del Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres - CAPRADE,

desarrollada con el apoyo de la Secretaria General de la Comunidad Andina y la Unión

Europea, a través del proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina,

PREDECAN.

El SIAPAD está conformado por un conjunto de instituciones y/o organizaciones que trabajan

de manera articulada para lograr que la información generada cumpla con las condiciones

técnicas y de calidad requeridas en cada una de las fases de la gestión del riesgo.

El desarrollo del sistema apunta al fortalecimiento de los procesos de estandarización

orientado a facilitar el uso y distribución de datos, información y servicios relacionados con la

gestión del riesgo.

El establecimiento del sistema busca apoyar la toma de decisiones en la programación y

ejecución de actividades propias de la gestión del riesgo.

El SIAPAD se basa en el modelo de organización distribuida, es decir, las fuentes de

información son las mismas instituciones generadoras de información: se centraliza el acceso a

la información pero no la información misma.

El sistema forma una red de cuatro nodos nacionales (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú). La

organización es abierta de forma que gradualmente permita una fácil incorporación de nueva

información y nodos sin requerir cambios en los programas.

El portal GEORiesgo hace uso de estándares internacionales para facilitar las tareas de

búsqueda (catálogos de metadatos) y visualización de la información (estándares de

interoperabilidad promovidos por el Open GeoSpatial Consortium, OGC, en el tema de

información geográfica tales como WMS o WFS 3).

http://peru.georiesgo.net/predecan/acercade.jsp

http://www.comunidadandina.org/normativa/dec/d529.htm

http://www.comunidadandina.org/

http://www.comunidadandina.org/predecan/predecan.html

48


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

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MÓDULO 1

Curso a Distancia:

Villareal, L., O´Connor, H., Eustaquio, C., y Tipula, Pedro. 2004. Diagnóstico para la Estrategia

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(Todas las páginas web documentadas fueron consultadas entre octubre 2012 y enero 2013).

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http://fenix.vivienda.gob.pe/OBSERVATORIO/index.php Observatorio Urbano Perú

http://www.inia.gob.pe/ Instituto Nacional de Innovación Agraria

http://www.ign.gob.pe/ Instituto Geográfico Peruano

http://www.inei.gob.pe/ Instituto Nacional de Estadística e Informática

http://www.vivienda.gob.pe/ Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento

www.minag.gob.pe/ Ministerio de Agricultura

www.mef.gob.pe/ Ministerio de economía y Finanzas

www.minam.gob.pe/ Ministerio del ambiente

http://www.ciifen-int.org Centro Internacional para la Investigación del Fenómeno de El Niño

http://eird.org/index-eng.htm United Nations Office for Disaster Risk Reduction

http://www.cridlac.org/ Centro Regional de Información sobre Desastres

http://www.desenredando.org/ Red de Estudios sociales en Prevención de Desastres en

América Latina

http://www.bivapad.gob.ec/bivapad.shtml Biblioteca virtual para la Prevención y Atención de

Desastres

http://peru.georiesgo.net/predecan/acercade.jsp Sistema de Información Andino para la

Prevención y Atención de Desastreshttp://www.eird.org/wikiesp/index.php/Portada

Enciclopedia interactiva de la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción de Riesgo de

Desastres

http://www.ciifen-int.org/

http://eird.org/index-eng.htm

http://www.cridlac.org/

http://www.desenredando.org/

http://www.bivapad.gob.ec/bivapad.shtml

http://peru.georiesgo.net/predecan/acercade.jsp

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MÓDULO 1

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http://www.tyndall.ac.uk Tyndall Centre for Climate Change research

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http://www.adpc.net/dana/dana.html Asian Disaster Preparedness Center

http://unfccc.int/portal_espanol/items/3093.php Convención Marco de las naciones Unidas

sobre el Cambio Climático

http://www.ipcc.ch/index.htm#.UQMEjSdX0VQ Intergovernmental Panel on Climate Change

http://www.sela.org/view/index.asp?ms=258 Sistema Económico Latinoamericano y del

Caribe

http://www.un-redd.org/United Nations Collaborative Programme on Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries. Material de lectura


Perú. CMRRD.

Cardona, O. 2009. La gestión financiera del riesgo de desastres. Instrumentos financieros y de

retención y transferencia para la comunidad andina. Proyecto "Apoyo a la prevención de

desastres en la comunidad andina - PREDECAN". Perú.

Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas al

Cambio Climático. 2010. Ministerio del Ambiente del Perú.

UN. Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres. 1999. eird.org/esp/acerca-

eird/marco-accion-esp.htm

Bibliografía complementaria

De Los Ríos C. y A. Azañedo. 2012. Análisis y evaluación de mecanismos de aseguramiento

agropecuario: El Seguro Agrario Catastrófico. Informe de Consultoría.

Memoria del Taller Internacional "Lecciones Aprendidas de la Gestión del Riesgo en Procesos

de Planificación e Inversión para el Desarrollo. 2010. Perú.

http://www.eird.org/publicaciones/Lecciones_de_riesgo_VF9-1.pdf

http://www.cenepred.gob.pe/es/

http://www.adpc.net/dana/dana.html

http://www.ipcc.ch/index.htm#.UQMEjSdX0VQ

http://www.sela.org/view/index.asp?ms=258

53


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

Plan de Acción de adaptación y mitigación frente al cambio climático. 2010. Ministerio del

Ambiente, Perú. http://www.scribd.com/full/45897512?access_key=key-1c8zc1ruks4r35rsjnli

Villareal, L., O´Connor, H., Eustaquio, C., y Tipula, Pedro. 2004. Diagnóstico para la Estrategia

Nacional de Reducción de Riesgos para el Desarrollo. Vol. 1: Aspectos Físico Espaciales.

CMRRD. Perú.

54


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

ANEXO 1. Marco de referencia del cambio climático y de la gestión de riesgos

Las Naciones Unidas declaró a la década de los noventa como el "Decenio Internacional para la

Reducción de los Desastres Naturales" (UN, Resolución A/RES/42/169, 1987) dado el

reconocimiento del aumento de la frecuencia de ocurrencia de desastres. A partir de allí se

han ido incorporando nuevos conceptos y estrategias de reducción de vulnerabilidad en los

planes de desarrollo de los países, tal como se establece en la Estrategia de Yokohama (UN,

Conferencia Mundial sobre Reducción de Desastres Naturales, 1994), en la que se considera

como primer principio "la evaluación del riesgo como un paso indispensable para la adopción

de políticas y medidas apropiadas para la reducción de desastres" y "el establecimiento y la

consolidación de la capacidad de prevención y reducción de desastres y mitigación de sus

efectos como una cuestión de prioridad".

Posteriormente, el Mandato de Ginebra en 1999 establece la "Estrategia Internacional para la

Reducción de Desastres" que constituye una plataforma del Sistema de Naciones Unidas, con

el fin de lograr el compromiso de los Gobiernos, Agencias Internacionales, sociedad civil y al

sector privado para reforzar el cambio de una cultura de solamente reacción y respuesta ante

los peligros, a una de manejo integral del riesgo y la prevención. Dicha Estrategia tiene como

fines, incrementar la conciencia pública sobre el tema de la reducción del riesgo y los peligros

en las sociedades modernas; motivar la administración pública a tomar medidas para la

reducción del riesgo; mejorar el acceso a la ciencia y tecnología disponible para disminuir el

riesgo en las comunidades y aumentar el nivel de compromiso público y la participación amplia

en estos esfuerzos (UN, Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, 1999).

Más tarde, en la novena Conferencia Mundial de Reducción de Desastres, se formula el Marco

de Acción de Hyogo para la década 2005-2015, en el que se refuerzan los objetivos de

integración más efectiva de la consideración de los riesgos de desastre en las políticas, planes y

programas de desarrollo sostenible a todo nivel, la creación y fortalecimiento de instituciones

y mecanismos, en particular a nivel de la comunidad para contribuir de manera sistemática a

aumentar la resiliencia y se reconoce la relación intrínseca entre la reducción de desastres, el

desarrollo sostenible, la erradicación de la pobreza y la importancia de lograr la participación

de todos los actores, en particular gobiernos, instituciones financieras, organizaciones

regionales e internacionales, la sociedad civil, el sector privado y la comunidad científica

(Marco de Acción de Hyogo, 2005).

55


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

ANEXO 2. Medidas de mitigación del cambio climático en Perú

Si bien el Perú no es un gran emisor en cifras absolutas, en términos relativos a su nivel y

proyecciones de desarrollo tiene el mismo nivel de emisión de países desarrollados con mayor

PBI per cápita, como Nueva Zelanda. Por ello es necesario que las previsiones de desarrollo

incorporen medidas conducentes a optimizar el uso de combustibles fósiles y a hacer más

eficiente la matriz energética; pero sobre todo, a atender a la reducción de la mayor fuente de

emisiones actuales: la deforestación y el cambio de uso del suelo en bosques amazónicos.

En este escenario, los esfuerzos de menor plazo de implementación deben orientarse a

priorizar la generación hidroeléctrica, y a desarrollar el potencial de energías renovables y

limpias. A mediano plazo se obtendrán los resultados más eficaces y de menor costo, con la

reducción de la deforestación y degradación de bosques, el incremento de los cultivos

forestales, y los beneficios concurrentes que tendrán estas acciones en la conservación de la

diversidad biológica, la sostenibilidad ambiental de los bosques y la mejora de la calidad de

vida de las poblaciones –en especial las indígenas– que dependen de estos ecosistemas.

El Perú presenta condiciones muy favorables frente a mecanismos como el REDD+60, por lo

que ha comenzado a posicionarse como potencial receptor de beneficios del mercado mundial

de carbono forestal.

Respecto a los avances en materia de mitigación del cambio climático en el Perú, se observan

mejoras en la institucionalidad y el marco de políticas para el sector forestal, y los progresos en

las acciones de forestación y reforestación, incluyendo el proyecto especial “Conservando

Juntos” y la “Iniciativa Nacional de Conservación de Bosques”, en cuyo marco se implementará

el mecanismo REDD+ en el Perú.

En el sector energético, se presentan los progresos en la promoción de la energía renovable

(hidráulica, eólica y solar), los biocombustibles y el uso del gas natural, y se analiza la

problemática, la institucionalidad y los avances en el sector transportes, industrial y pesquero.

El Ministerio de Ambiente cuenta con un Plan de Nacional de Mitigación (que se encuentra en

proceso de validación), cuyo objetivo es “implementar políticas y medidas de mitigación de las

causas del cambio climático en el Perú, en concordancia con objetivos nacionales de

crecimiento y desarrollo sustentables en el largo plazo, coherente con un esfuerzo equitativo a

nivel mundial, y adaptándose a los riesgos de impactos en el corto plazo”. El Plan Nacional de

Mitigación permitirá orientar los esfuerzos nacionales de reducción de emisiones, identificar

los sectores que faciliten el logro de las metas con menor costo y mayor eficiencia, promover

60 http://www.un-redd.org/

56


MÓDULO 1

Curso a Distancia:

el uso de energías renovables y limpias en función de incentivos y beneficios para la inversión,

y conformar programas NAMA , financiables con recursos internacionales que complementen

el esfuerzo nacional.

riesgos y adaptaciÓn al cambio con el apoyo de: climÁtico

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