Reflexiones sobRe la condicioacuten de

Refugiado y la discRiminacioacuten en meacutexico

Ricardo Sepuacutelveda Iguiacuteniz

copy 2009 Reflexiones sobre la condicioacuten de refugiado y la discriminacioacuten en Meacutexico Cuadernos de la Igualdad nuacutem 13

Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacioacuten Dante nuacutem 14 col Anzures Del Miguel Hidalgo 11590 Meacutexico df

Formacioacuten y cuidado editorial Atril Excelencia Editorial

isbn 978-607-7514-16-9

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contenido

5 introduccioacuten

7 LaincorporacioacutendeLosprincipiosinterna-

cionaLesdederechoshumanosenmeacutexico

bull Sobre el principio de no discriminacioacuten

bull Sobre el derecho de asilo y refugio

19 rezagoenmateriadeLderechodeasiLoy refugioyfaLtadearmonizacioacutenLegisLati-vainterna

27 refLexionesfinaLes

31 notas

39 fuentesconsuLtadas

45 sobreeLautor

intRoduccioacuten

El 20 de junio se celebra en todo el mundo el Diacutea Internacional del Refugiado conmemoracioacuten que se lleva a cabo desde 2001 ndashantildeo en el cual se cumplioacute el 50 aniversario de la Convencioacuten de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiadosndash con base en el Diacutea de los Refugiados de Aacutefrica que se ha celebrado en esa fecha durante varios antildeos Debido a ello resulta pertinen-te reflexionar sobre la condicioacuten de fragilidad y desventaja del refugiado su susceptibilidad a ser discriminado y la actitud de nuestro paiacutes ante el fenoacutemeno del refugio

La persona refugiada en tanto que huye de su paiacutes porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico1 es un ente vulnerable y sujeto a discriminacioacuten

Nuestro paiacutes con la acogida a los exiliados espantildeoles de la Repuacuteblica en los antildeos 30 a los integrantes de la diaacutespora de sud-americanos en los 70 y a los refugiados centroamericanos en los 802 reforzoacute en el siglo pasado una tradicioacuten de asilo que consoli-doacute su prestigio diplomaacutetico famoso en el mundo Sin embargo no fue hasta el antildeo 2000 cuando Meacutexico se adhirioacute a los instru-mentos internacionales maacutes importantes en materia de refugia-dos la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refugiados y su Pro-tocolo de 1951 y 1967 respectivamente

Asimismo a nivel domeacutestico la legislacioacuten correspondiente no es la maacutes adecuada ni consistente con el compromiso interna-cional La Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento ldquoestable-cen disposiciones que restringen un efectivo procedimiento en

cuadeRnos de la igualdad 5

las solicitudes de asilo ya que no son procedimientos aacutegiles y eficacesrdquo3

Es menester sentildealar que mientras la situacioacuten de vulnerabili-dad del refugiado4 persista ndashe incluso provenga del sistema nor-mativo que le debe tutelarndash el riesgo de discriminacioacuten debe es-perarse per se

Existen esfuerzos legislativos importantes que no han sido lo suficientemente aquilatados en su justo valor como mitigadores del problema de la discriminacioacuten que forzosamente acompantildea al refugiado en un grado directamente proporcional a la debili-dad e inconsistencia de la normatividad a aplicar Por tanto resul-ta indispensable retomar dichos esfuerzos para concentrar una sola visioacuten de Estado respecto del complejo fenoacutemeno de la perso-na del refugiado y reducir al miacutenimo el riesgo de discriminacioacuten

Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado 6

la incoRpoRacioacuten de los pRincipios

inteRnacionales de deRechos humanos

en meacutexico

Sobre el principio de no discriminacioacuten

Toda reflexioacuten que aborde el tema de la discriminacioacuten pasa ne-cesariamente por la discusioacuten sobre la diversidad la tolerancia y el aprecio o desprecio a las diferencias En esta liacutenea la moder-nidad animada por la filosofiacutea de la Ilustracioacuten el concepto de ley natural y el derecho de libre determinacioacuten inspiraron docu-mentos de crucial importancia para la historia de la humanidad El anhelo y la consigna liberal de igualdad libertad y fraternidad definieron el curso de la historia a traveacutes de los movimientos in-dependentistas del siglo xviii

Tales principios estuvieron seguramente empapados de las nociones previamente abordadas por santo Tomaacutes de Aquino quien debido a su intereacutes por discernir la existencia de una ley natural inscrita en la recta razoacuten y en el corazoacuten de las personas como un principio per se nota5 exponiacutea en su Suma Teoloacutegica que ldquoel primer principio de la razoacuten praacutectica es el que se funda sobre la nocioacuten de bien y se formula asiacute lsquoel bien es lo que todos apetecenrsquo En consecuencia el primer precepto de la ley es eacuteste lsquoEl bien ha de hacerse y buscarse el mal ha de evitarsersquo Y sobre eacuteste se fundan todos los demaacutes preceptos de la ley natural de suerte que cuanto se ha de hacer o evitar caeraacute bajo los preceptos de esta ley en la medida en que la razoacuten praacutectica lo capte natural-mente como bien humanordquo6

cuadeRnos de la igualdad 7

Por ello la existencia de una dignidad de la persona humana era una categorizacioacuten que pasaba tanto por la razoacuten como por la fe siendo todos iguales mereciacutean ser tratados como iguales Grande pues fue el impacto de la nocioacuten trasversal y subyacen-te de dignidad para el pensamiento ilustrado

Las ideas de libertad se nutriacutean de un principio fundamental la igualdad entre las personas y la necesidad de un comporta-miento fraternal de ahiacute que por ejemplo la Declaracioacuten de In-dependencia de los Estados Unidos de 1776 dispusiera en su preaacutembulo lo siguiente ldquoSostenemos como evidentes estas ver-dades que todos los hombres son creados iguales que son dota-dos por su Creador de ciertos derechos inalienables que entre eacutestos estaacuten la vida la libertad y la buacutesqueda de la felicidadrdquo

De la misma manera la Declaracioacuten de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 plasmoacute el mismo espiacuteritu en sus artiacuteculos 1 y 6

Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en dere-chos Las distinciones sociales soacutelo pueden fundarse en la utilidad comuacuten [hellip] La ley es la expresioacuten de la voluntad general Todos los ciudadanos tienen derecho a contribuir a su elaboracioacuten personalmente o por medio de sus repre-sentantes Debe ser la misma para todos ya sea que proteja o que sancione Como todos los ciudadanos son iguales ante ella todos son igualmente admisibles en toda digni-dad cargo o empleo puacuteblicos seguacuten sus capacidades y sin otra distincioacuten que la de sus virtudes y sus talentos

Por su parte en la incipiente creacioacuten de nuestra nacioacuten en 1813 Joseacute Mariacutea Morelos y Pavoacuten consagroacute lo siguiente en sus Sentimientos de la Nacioacuten ldquoQue la esclavitud se proscriba para siempre y lo mismo la distincioacuten de castas quedando todos iguales y solo distinguiraacute a un americano de otro el vicio y la virtudrdquo

Asiacute la consecucioacuten del derecho a la igualdad ha sido un reto complicado que ha formado el entramado fundamental de los

Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado 8

Estados desde hace dos siglos En la actualidad tenemos claro que la discriminacioacuten vulnera principalmente la dignidad y el derecho a la igualdad de las personas7

Un convenio de la Organizacioacuten Internacional del Trabajo (oit) da luz a toda disertacioacuten sobre la discriminacioacuten ndashel Conve-nio sobre la Discriminacioacuten en Materia de Empleo y Ocupacioacuten del 25 de junio de 1958 ratificado por Meacutexico el 11 de septiembre de 1961ndash define en su artiacuteculo 1 el teacutermino ldquodiscriminacioacutenrdquo cuando sentildeala

A los efectos de este Convenio el teacutermino ldquodiscrimina-cioacutenrdquo comprende a) cualquier distincioacuten exclusioacuten o pre-ferencia basada en motivos de raza color sexo religioacuten opinioacuten poliacutetica ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportuni-dades o de trato en el empleo y la ocupacioacuten b) cualquier otra distincioacuten exclusioacuten o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupacioacuten que podraacute ser especificada por el Miembro interesado previa consulta con las orga-nizaciones representativas de empleadores y de trabaja-dores cuando dichas organizaciones existan y con otros organismos apropiados

Por tanto para la oit la discriminacioacuten se basa en a) una desigualdad de tratamiento b) consistente en una distincioacuten ex-clusioacuten o preferencia c) basada en uno o varios criterios sentildeala-dos como prohibidos y d) cuyo efecto es la anulacioacuten del derecho a la igualdad

Curiosamente la coyuntura respecto de la cuestioacuten indiacutegena hizo que el derecho a la no discriminacioacuten tomara carta de natu-ralizacioacuten en nuestro paiacutes en las postrimeriacuteas del siglo pasado Asiacute el 14 de agosto del 2001 se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el decreto de aprobacioacuten del diverso por el cual se adicionaban un segundo y un tercer paacuterrafos al artiacuteculo 1 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos8

cuadeRnos de la igualdad 9

El nuevo tercer paacuterrafo quedoacute redactado de la siguiente ma-nera ldquoQueda prohibida toda discriminacioacuten motivada por origen eacutetnico o nacional el geacutenero la edad las capacidades diferentes la condicioacuten social las condiciones de salud la religioacuten las opi-niones las preferencias el estado civil o cualquier otra que aten-te contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menos-cabar los derechos y libertades de las personasrdquo

Si bien perfectible la reforma significoacute un enorme paso en la evolucioacuten del marco legal e institucional contra la exclusioacuten la in-equidad y la intolerancia en nuestro paiacutes especialmente por cuan-to hace a la discriminacioacuten En la misma liacutenea el 11 de junio de 2003 se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten la Ley Fe-deral para Prevenir y Eliminar la Discriminacioacuten (Lfped) regla-mentaria del artiacuteculo 2 constitucional en materia federal la cual en su artiacuteculo 4 caracterizoacute el concepto de discriminacioacuten de la siguiente manera

Para los efectos de esta Ley se entenderaacute por discrimina-cioacuten toda distincioacuten exclusioacuten o restriccioacuten que basada en el origen eacutetnico o nacional sexo edad discapacidad con-dicioacuten social o econoacutemica condiciones de salud embara-zo lengua religioacuten opiniones preferencias sexuales esta-do civil o cualquier otra tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igual-dad real de oportunidades de las personas Tambieacuten se en-tenderaacute como discriminacioacuten la xenofobia y el antisemitis-mo en cualquiera de sus manifestaciones

Tal definicioacuten incluye los principales tipos de discriminacioacuten a saber

bull Discriminacioacuten por sexo bull Discriminacioacuten de geacutenero bull Discriminacioacuten por origen eacutetnico o racial bull Discriminacioacuten por orientacioacuten sexual bull Discriminacioacuten por religioacuten bull Discriminacioacuten etaacuterea (por edad)

10 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

bull Discriminacioacuten por discapacidad bull Discriminacioacuten por condicioacuten social o econoacutemica bull Discriminacioacuten laboral bull Discriminacioacuten por condiciones de salud bull Discriminacioacuten idiomaacutetica bull Discriminacioacuten civil bull Discriminacioacuten por gravidez bull Discriminacioacuten por estado civil

Asimismo la Lfped preveacute la existencia del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacioacuten (conapred)9 lo que ha consti-tuido otro avance de incalculables beneficios

El 16 de mayo de 2006 este organismo lanzoacute un acuerdo na-cional por la igualdad y contra la discriminacioacuten10 y al diacutea si-guiente el Ejecutivo Federal firmoacute el decreto que promulga el Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discrimina-cioacuten programa especial que establece una visioacuten estructural de poliacutetica puacuteblica sobre el problema de la discriminacioacuten ademaacutes de las obligaciones que marca la Lfped

De lo anterior podemos decir que a nivel domeacutestico son po-cas las asignaturas que quedan pendientes en materia de discrimi-nacioacuten11 No obstante toda situacioacuten que provoque discrimina-cioacuten merece un anaacutelisis concienzudo

El desarrollo normativo en leyes locales contra la discrimina-cioacuten a partir de reformas a sus constituciones locales ndashsimilares a la federal pero que tomen en cuenta las caracteriacutesticas regiona-lesndash sigue siendo un proceso en continuo avance que permite te-ner una visioacuten seria y optimista

Sobre el derecho de asilo y refugio

La migracioacuten es un fenoacutemeno consustancial a la humanidad Los procesos migratorios forzados se han producido en masa por ra-zones meteoroloacutegicas y poliacuteticas desde tiempos inmemoriales Desde las comunidades primitivas hasta los Estados nacionales han otorgado proteccioacuten humanitaria y poliacutetica de asilo a las per-

cuadeRnos de la igualdad 11

sonas perseguidas y desplazadas ante situaciones extremas o criacuteticas

El ser humano en estas condiciones ha gozado del reconoci-miento de su derecho a emigrar a otra comunidad poliacutetica que le provea de la proteccioacuten que le ha sido negada en su lugar de origen

Durante el Medioevo tuvo gran auge la figura del asilo ecle-siaacutestico que impediacutea a la justicia ordinaria entrar a los lugares sagrados en busca de un delincuente Con la secularizacioacuten de la vida que fue limitando gradual pero soacutelidamente las funciones de la Iglesia ante el crecimiento del Estado-Nacioacuten las personas perseguidas hicieron uso del asilo territorial en virtud del cual los delincuentes no podiacutean ser reclamados por un Estado si se refugiaban en otro Se volvioacute asiacute un principio general que cada soberano diera asilo proteccioacuten y amparo en sus dominios a los fugitivos de los paiacuteses vecinos por el soacutelo hecho de permanecer en el suelo sometido a su resguardo con la garantiacutea de no ser devuelto a su lugar de origen en aras de procurarle seguridad12

Todo ello derivoacute necesariamente en una aproximacioacuten entre soberanos para acordar reciprocidad en la cooperacioacuten y asisten-cia legal haciendo hincapieacute en la inmunidad total de la cual go-zaba el asilado delincuente a fin de sustraerse de la aplicacioacuten de la ley Es menester recordar que ad intra la armonizacioacuten de las leyes penales y las instituciones estatales cobraban cada vez maacutes importancia mientras que ad extra se gestaba una idea incipien-te de solidaridad entre naciones para combatir el crimen y naciacutean los primeros esbozos de la extradicioacuten

Cuando en 1572 en plena ebullicioacuten religiosa durante la Ma-sacre de San Bartolomeacute se diera muerte a alrededor de 10000 protestantes calvinistas (hugonotes) el Estado franceacutes se vio compelido en 1598 a crear el Edicto de Nantes parteaguas en la historia del asilo Para 1685 habiendo sido abolido el Edicto de Nantes ndashlo que forzoacute la huida de 250000 protestantes france-sesndash Friedrich Wilhelm monarca del ducado de Brandeburgo proclamoacute el Edicto de Postdam permitiendo la entrada y estadiacutea de los hugonotes en su territorio Al teacutermino de la Revolucioacuten

12 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Francesa la categoriacutea de los refugiados que huiacutean de la persecu-cioacuten poliacutetica en lugar de la religiosa era un tema normalizado En el apartado De las relaciones de la Repuacuteblica Francesa con las naciones extranjeras de su acta constitucional de 1793 se dispo-ne lo siguiente (las cursivas son nuestras)

bull Artiacuteculo 118 El pueblo franceacutes es el amigo y aliado na-tural de los pueblos libres bull Artiacuteculo 119 No se inmiscuye en modo alguno en el go-bierno de las demaacutes naciones no soporta que las demaacutes naciones se inmiscuyan en el suyo bull Artiacuteculo 120 Da asilo a los extranjeros desterrados de su patria por causa de la libertad Lo niega a los tiranos bull Artiacuteculo 121 No hace en modo alguno la paz con un ene-migo que ocupe su territorio

A partir de este momento el ejemplo cundiriacutea por Europa y el reconocimiento de asilo a los perseguidos poliacuteticos cobrariacutea for-ma En la misma liacutenea en 1826 la Corona britaacutenica se negoacute a entregar al gobierno del zar a un conspirador del levantamiento de San Petersburgo

Pero a fin de no extendernos demasiado en los aspectos histoacute-ricos de la figura del asilo baste decir que todo lo anterior tal vez podriacutea ser el antecedente directo de la tradicioacuten latinoamericana de asilo14 Las conferencias de Lima de 1865 y 186715 fueron preaacutembulo idoacuteneo para que el 23 de enero de 1889 en el I Congre-so Sudamericano de Derecho Internacional Privado celebrado en Montevideo se firmara el instrumento convencional maacutes anti-guo bajo el tiacutetulo de Tratado de Derecho Penal Internacional ratificado por Argentina Bolivia Paraguay Peruacute y Uruguay16

Ya en el siglo xx la Convencioacuten de La Habana del 20 de fe-brero de 1928 denota una evolucioacuten en la institucioacuten del asilo pues dispone que eacuteste ldquono podraacute ser concedido sino en casos de urgenciardquo y advierte que uacutenicamente ldquoseraacute respetado en la medida en que como un derecho o por humanitaria tolerancia lo admitie-ren el uso las convenciones o las leyes del paiacutes de refugiordquo

cuadeRnos de la igualdad 13

Respecto del asilo diplomaacutetico el Tratado sobre Asilo y Refu-gio Poliacuteticos de 1939 surgido del Congreso Sudamericano de De-recho Internacional Privado celebrado en Montevideo ratifica la inviolabilidad del asilo para los perseguidos por delitos poliacuteticos17

Todos estos ejemplos dan cuenta de un sistema latinoameri-cano18 que encontraba en el asilo una institucioacuten idoacutenea para el resto de los esfuerzos encaminados a evitar una reconquista por parte de las coronas europeas Mientras el desarrollo de la figura del asilo se gestaba con caracteriacutesticas propias del nuevo mundo ndashsi bien habiendo heredado costumbres hispano-portuguesasndash en Europa a mediados del siglo xix el asilo doctrinario fue con-siderado contrario a la soberaniacutea del Estado y ldquoun obstaacuteculo al orden a la paz a la seguridad puacuteblicardquo19 Solamente en Espantildea y Grecia asiacute como en los principados danubianos persistioacute el asilo en virtud de la persecucioacuten a los judiacuteos

La historia de Europa en el siglo xx estuvo marcada por el fuego y la sangre de las dos guerras mundiales En este contexto de posguerra el primer desafiacuteo para la Sociedad de Naciones ndash antecedente inmediato de la Organizacioacuten de las Naciones Uni-das (onu)ndash20 fue reaccionar ante una realidad lacerante Europa sobreviviacutea con paiacuteses desmembrados los paiacuteses ganadores esta-ban desunidos y los conflictos entre Estados no cesaban Mien-tras en Rusia se viviacutea una crudiacutesima revolucioacuten Debido a estas condiciones cientos de miles de personas ndashentre las que se encon-traban bolcheviques asirios caldeos y armeniosndash eran deporta-das perseguidas expulsadas de sus hogares y soportaban ham-bre y enfermedades Todo ello sin contar con que vendriacutea una nueva guerra maacutes devastadora que influiriacutea para siempre en la normativi-dad e institucionalidad internacionales

Antes del nacimiento de la onu en 1943 fue creada la Admi-nistracioacuten de las Naciones Unidas para el Auxilio y la Rehabili-tacioacuten que en sus cuatro antildeos de vida se encargoacute de la repatria-cioacuten de maacutes de siete millones de personas El 15 de diciembre de 1946 (un antildeo despueacutes a la creacioacuten de la onu y dos antes de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos) la Asamblea

14 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

General aproboacute por 30 votos a favor cinco en contra y 18 absten-ciones la creacioacuten de la Organizacioacuten Internacional para Refu-giados (oir) institucioacuten establecida con caraacutecter provisional que inicioacute sus labores el 1 de julio de 194721

La necesidad de conceptos universalmente reconocidos era apremiante a fin de contar con instituciones duraderas por lo que se promovioacute la suscripcioacuten de documentos que contaran con el mayor consenso posible Asiacute el artiacuteculo 14 de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece en su pri-mera parte que ldquoen caso de persecucioacuten toda persona tiene dere-cho a buscar asilo y a disfrutar de eacutel en cualquier paiacutesrdquo Inme-diatamente su numeral 2 efectuacutea una distincioacuten que no resulta ociosa y siacute consistente con lo expuesto hasta ahora ldquoEste dere-cho no podraacute ser invocado contra una accioacuten judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propoacute-sitos y principios de las Naciones Unidasrdquo

A partir de ello el 3 de diciembre de 1949 la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas tomoacute la decisioacuten de designar un Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur) y un antildeo despueacutes a traveacutes de la Resolucioacuten 428 v del 14 de diciembre de 1950 se aproboacute su Estatuto En eacutel se establece la naturaleza del refugiado en una definicioacuten que adolece de la lla-mada ldquolimitacioacuten temporalrdquo En su artiacuteculo 6aii se dispone que el Alto Comisionado tendraacute competencia respecto de

Cualquier persona que como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza religioacuten nacionalidad u opinioacuten poliacutetica se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores o de razones que no sean de mera conveniencia personal no quiera acogerse a la proteccioacuten de ese paiacutes o que por carecer de nacionalidad y estar fuera del paiacutes donde antes te-niacutea su residencia habitual no pueda o a causa de dichos temo-res o de razones que no sean de mera conveniencia perso-nal no quiera regresar a eacutel

cuadeRnos de la igualdad 15

Asimismo en el artiacuteculo 8 se le impone al Alto Comisionado la obligacioacuten de promover ldquola conclusioacuten y ratificacioacuten de conve-nios internacionales para proteger a los refugiados22 vigilando su aplicacioacuten y proponiendo modificaciones a los mismosrdquo Es asiacute que el 26 de julio de 1951 se aproboacute la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Refugiados primer instrumento convencional universal que unifica el lenguaje y sobre todo propone una defi-nicioacuten comuacuten de la condicioacuten del refugiado23

Con el transcurrir de los antildeos se hizo necesario actualizar la definicioacuten de refugiado a fin de que se superasen las limitaciones de la Convencioacuten24 Por lo anterior el 31 de enero de 1967 se sus-cribioacute un instrumento convencional diferente el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados que en su artiacuteculo 1 dispone baacutesi-camente que el teacutermino ldquorefugiadordquo denotaraacute a toda persona comprendida en la definicioacuten del artiacuteculo 1 de la Convencioacuten en la cual se daraacuten por omitidas las palabras ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 [hellip] y como consecuencia de tales acontecimientosrdquo Asimismo seraacute aplicado por los Estados parte sin ninguna limitacioacuten geograacutefica

Por la tradicioacuten latinoamericana del asilo y lo marcadamente europeo del refugio ndashlo que se confirma con la limitacioacuten geo-graacutefica original de la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Re-fugiadosndash la aplicacioacuten de eacutesta y del protocolo fueron miacutenimas hasta principios de los antildeos 70 con los fenoacutemenos chileno y cen-troamericano Previamente a ello se habiacutea optado por el asilo y se solicitaban los servicios del acnur para coadyuvar en la tarea de recepcioacuten e integracioacuten de refugiados europeos baacutesicamente en el cono sur

En nuestro sistema interamericano el tema es abordado con amplitud la Declaracioacuten Americana de Derechos Humanos de 1948 dispone en su artiacuteculo xxvii que toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecu-cioacuten que no sea motivada por delitos de derecho comuacuten y de acuerdo con la legislacioacuten de cada paiacutes y los convenios internacio-nales Asimismo la Convencioacuten Americana sobre Derechos Hu-

16 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

manos (1969) en los numerales 7 y 8 de su artiacuteculo 22 establece que ldquotoda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucioacuten por delitos poliacuteticos o comunes conexos con los poliacuteticos y de acuerdo con la legislacioacuten de cada Estado y los convenios internacionales y que en ninguacuten caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro paiacutes sea o no de origen donde su derecho a la vida o a la libertad personal estaacute en riesgo de violacioacuten a causa de raza nacionalidad religioacuten condicioacuten social o de sus opiniones poliacuteticasrdquo

De lo anterior deben resaltarse el elemento no discriminador y el non refoulement como principio de ius cogens

En 1981 30 antildeos despueacutes de la Convencioacuten Relativa al Esta-tuto de los Refugiados se organizoacute en Meacutexico el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica La-tina a fin de examinar la situacioacuten y los problemas maacutes delicados del asilo y de los refugiados en el aacuterea fijar criterios y subrayar la necesidad de extender la proteccioacuten internacional a todas las personas que huyen de su paiacutes a consecuencia de agresioacuten ocu-pacioacuten o dominacioacuten extranjera violacioacuten masiva de los dere-chos humanos o acontecimientos que alteren gravemente el or-den puacuteblico

Posteriormente en noviembre de 1984 se celebroacute en Cartage-na Colombia con la asistencia de delegados de Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Colombia Panamaacute y Venezuela el Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humanitarios que culminoacute con la Declaracioacuten de Cartagena base de la ldquodefinicioacuten ampliada de la condicioacuten de refugiadordquo y cuyo antecedente fue la Organizacioacuten de la Unidad Africana (oua) con el criterio ldquoviolacioacuten masiva de los derechos humanosrdquo25

Si bien de caraacutecter no vinculante la Declaracioacuten de Cartage-na aporta un elemento invaluable para la discusioacuten la persecu-cioacuten masiva y no caso por caso lo que dinamiza la concepcioacuten del refugio convencional26

cuadeRnos de la igualdad 17

En las postrimeriacuteas del siglo pasado en la regioacuten se elaboraron documentos y se celebraron reuniones cumbre como la Confe-rencia Internacional de Refugiados Centroamericanos (cirefca) en la cual se confeccionaron los Principios y Criterios para la Proteccioacuten y Asistencia a los Refugiados Repatriados y Despla-zados Centroamericanos en Ameacuterica Latina y su Plan de Accioacuten (Guatemala 1989) el Coloquio Internacional con ocasioacuten de los 10 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena (San Joseacute 1994) y la Declaracioacuten de Tlatelolco del Seminario sobre Acciones Praacutecti-cas para Optimizar la Aplicacioacuten del Derecho de los Refugiados y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legiacutetimos de los Esta-dos (1999)27

Del mismo modo a finales del siglo xx a 50 antildeos de la institu-cioacuten del acnur en la vii Reunioacuten de los Ministros del Interior del Mercosur celebrada en Riacuteo de Janeiro el 10 de noviembre de 2000 se analizoacute la posibilidad de contemplar en la definicioacuten de refugio la proteccioacuten a las viacutectimas de grave y generalizada violacioacuten de los derechos humanos y se propuso la Ley Modelo en el mismo sentido28 la cual esclarece la relacioacuten entre discriminacioacuten y re-fugio

18 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Rezago en mateRia de asilo y Refugio y

falta de aRmonizacioacuten legislativa inteRna

Despueacutes de todo lo visto hasta este punto seriacutea normal pensar que la constante actividad de Meacutexico en las convenciones y tra-tados las cartas fundacionales las declaraciones e incluso la organizacioacuten de coloquios e impresioacuten de memorias se corres-ponden a una normatividad interna en materia de no discrimina-cioacuten y de asilo y refugio de vanguardia acorde con la rica tradicioacuten diplomaacutetica mexicana

Por desgracia la realidad es y ha sido otra Meacutexico tardoacute 49 antildeos en adherirse a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refu-giados 46 a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas y 33 al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados29 El 17 de abril de 2000 los ratificoacute el Senado y el 1 de junio del mismo antildeo fue publicado el decreto respectivo Al diacutea siguiente fueron fir-mados por el presidente de la Repuacuteblica y el 7 del mismo mes depositados ante el secretario general de las Naciones Unidas Finalmente el 25 de agosto se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el Decreto Promulgatorio

Respecto de la Convencioacuten llama la atencioacuten que la adhesioacuten fuera realizada con limitantes una declaracioacuten interpretativa30 y reservas31 a cuatro artiacuteculos32 Con semejante visioacuten nuestro paiacutes ya no le reconoce a una persona su condicioacuten de refugiado sino que eacutesta se encuentra a expensas de que el Estado mexicano de-cida (o no) determinar y otorgar de conformidad con sus dispo-siciones legales vigentes la caracteriacutestica de refugiado33

Cuando el Estado mexicano decidioacute adherirse a la Conven-cioacuten y el Protocolo la legislacioacuten mexicana expresaba lo siguien-te en los artiacuteculos 35 y 42 de su Ley General de Poblacioacuten34

cuadeRnos de la igualdad 19

Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

cuadeRnos de la igualdad 21

El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacioacuten Dante nuacutem 14 col Anzures Del Miguel Hidalgo 11590 Meacutexico df

Formacioacuten y cuidado editorial Atril Excelencia Editorial

isbn 978-607-7514-16-9

Se permite la reproduccioacuten total o parcial del material incluido en esta obra previa autorizacioacuten escrita por parte de la institucioacuten

Ejemplar gratuito prohibida su venta

Impreso en Meacutexico Printed in Mexico

contenido

5 introduccioacuten

7 LaincorporacioacutendeLosprincipiosinterna-

cionaLesdederechoshumanosenmeacutexico

bull Sobre el principio de no discriminacioacuten

bull Sobre el derecho de asilo y refugio

19 rezagoenmateriadeLderechodeasiLoy refugioyfaLtadearmonizacioacutenLegisLati-vainterna

27 refLexionesfinaLes

31 notas

39 fuentesconsuLtadas

45 sobreeLautor

intRoduccioacuten

El 20 de junio se celebra en todo el mundo el Diacutea Internacional del Refugiado conmemoracioacuten que se lleva a cabo desde 2001 ndashantildeo en el cual se cumplioacute el 50 aniversario de la Convencioacuten de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiadosndash con base en el Diacutea de los Refugiados de Aacutefrica que se ha celebrado en esa fecha durante varios antildeos Debido a ello resulta pertinen-te reflexionar sobre la condicioacuten de fragilidad y desventaja del refugiado su susceptibilidad a ser discriminado y la actitud de nuestro paiacutes ante el fenoacutemeno del refugio

La persona refugiada en tanto que huye de su paiacutes porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico1 es un ente vulnerable y sujeto a discriminacioacuten

Nuestro paiacutes con la acogida a los exiliados espantildeoles de la Repuacuteblica en los antildeos 30 a los integrantes de la diaacutespora de sud-americanos en los 70 y a los refugiados centroamericanos en los 802 reforzoacute en el siglo pasado una tradicioacuten de asilo que consoli-doacute su prestigio diplomaacutetico famoso en el mundo Sin embargo no fue hasta el antildeo 2000 cuando Meacutexico se adhirioacute a los instru-mentos internacionales maacutes importantes en materia de refugia-dos la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refugiados y su Pro-tocolo de 1951 y 1967 respectivamente

Asimismo a nivel domeacutestico la legislacioacuten correspondiente no es la maacutes adecuada ni consistente con el compromiso interna-cional La Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento ldquoestable-cen disposiciones que restringen un efectivo procedimiento en

cuadeRnos de la igualdad 5

las solicitudes de asilo ya que no son procedimientos aacutegiles y eficacesrdquo3

Es menester sentildealar que mientras la situacioacuten de vulnerabili-dad del refugiado4 persista ndashe incluso provenga del sistema nor-mativo que le debe tutelarndash el riesgo de discriminacioacuten debe es-perarse per se

Existen esfuerzos legislativos importantes que no han sido lo suficientemente aquilatados en su justo valor como mitigadores del problema de la discriminacioacuten que forzosamente acompantildea al refugiado en un grado directamente proporcional a la debili-dad e inconsistencia de la normatividad a aplicar Por tanto resul-ta indispensable retomar dichos esfuerzos para concentrar una sola visioacuten de Estado respecto del complejo fenoacutemeno de la perso-na del refugiado y reducir al miacutenimo el riesgo de discriminacioacuten

Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado 6

la incoRpoRacioacuten de los pRincipios

inteRnacionales de deRechos humanos

en meacutexico

Sobre el principio de no discriminacioacuten

Toda reflexioacuten que aborde el tema de la discriminacioacuten pasa ne-cesariamente por la discusioacuten sobre la diversidad la tolerancia y el aprecio o desprecio a las diferencias En esta liacutenea la moder-nidad animada por la filosofiacutea de la Ilustracioacuten el concepto de ley natural y el derecho de libre determinacioacuten inspiraron docu-mentos de crucial importancia para la historia de la humanidad El anhelo y la consigna liberal de igualdad libertad y fraternidad definieron el curso de la historia a traveacutes de los movimientos in-dependentistas del siglo xviii

Tales principios estuvieron seguramente empapados de las nociones previamente abordadas por santo Tomaacutes de Aquino quien debido a su intereacutes por discernir la existencia de una ley natural inscrita en la recta razoacuten y en el corazoacuten de las personas como un principio per se nota5 exponiacutea en su Suma Teoloacutegica que ldquoel primer principio de la razoacuten praacutectica es el que se funda sobre la nocioacuten de bien y se formula asiacute lsquoel bien es lo que todos apetecenrsquo En consecuencia el primer precepto de la ley es eacuteste lsquoEl bien ha de hacerse y buscarse el mal ha de evitarsersquo Y sobre eacuteste se fundan todos los demaacutes preceptos de la ley natural de suerte que cuanto se ha de hacer o evitar caeraacute bajo los preceptos de esta ley en la medida en que la razoacuten praacutectica lo capte natural-mente como bien humanordquo6

cuadeRnos de la igualdad 7

Por ello la existencia de una dignidad de la persona humana era una categorizacioacuten que pasaba tanto por la razoacuten como por la fe siendo todos iguales mereciacutean ser tratados como iguales Grande pues fue el impacto de la nocioacuten trasversal y subyacen-te de dignidad para el pensamiento ilustrado

Las ideas de libertad se nutriacutean de un principio fundamental la igualdad entre las personas y la necesidad de un comporta-miento fraternal de ahiacute que por ejemplo la Declaracioacuten de In-dependencia de los Estados Unidos de 1776 dispusiera en su preaacutembulo lo siguiente ldquoSostenemos como evidentes estas ver-dades que todos los hombres son creados iguales que son dota-dos por su Creador de ciertos derechos inalienables que entre eacutestos estaacuten la vida la libertad y la buacutesqueda de la felicidadrdquo

De la misma manera la Declaracioacuten de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 plasmoacute el mismo espiacuteritu en sus artiacuteculos 1 y 6

Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en dere-chos Las distinciones sociales soacutelo pueden fundarse en la utilidad comuacuten [hellip] La ley es la expresioacuten de la voluntad general Todos los ciudadanos tienen derecho a contribuir a su elaboracioacuten personalmente o por medio de sus repre-sentantes Debe ser la misma para todos ya sea que proteja o que sancione Como todos los ciudadanos son iguales ante ella todos son igualmente admisibles en toda digni-dad cargo o empleo puacuteblicos seguacuten sus capacidades y sin otra distincioacuten que la de sus virtudes y sus talentos

Por su parte en la incipiente creacioacuten de nuestra nacioacuten en 1813 Joseacute Mariacutea Morelos y Pavoacuten consagroacute lo siguiente en sus Sentimientos de la Nacioacuten ldquoQue la esclavitud se proscriba para siempre y lo mismo la distincioacuten de castas quedando todos iguales y solo distinguiraacute a un americano de otro el vicio y la virtudrdquo

Asiacute la consecucioacuten del derecho a la igualdad ha sido un reto complicado que ha formado el entramado fundamental de los

Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado 8

Estados desde hace dos siglos En la actualidad tenemos claro que la discriminacioacuten vulnera principalmente la dignidad y el derecho a la igualdad de las personas7

Un convenio de la Organizacioacuten Internacional del Trabajo (oit) da luz a toda disertacioacuten sobre la discriminacioacuten ndashel Conve-nio sobre la Discriminacioacuten en Materia de Empleo y Ocupacioacuten del 25 de junio de 1958 ratificado por Meacutexico el 11 de septiembre de 1961ndash define en su artiacuteculo 1 el teacutermino ldquodiscriminacioacutenrdquo cuando sentildeala

A los efectos de este Convenio el teacutermino ldquodiscrimina-cioacutenrdquo comprende a) cualquier distincioacuten exclusioacuten o pre-ferencia basada en motivos de raza color sexo religioacuten opinioacuten poliacutetica ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportuni-dades o de trato en el empleo y la ocupacioacuten b) cualquier otra distincioacuten exclusioacuten o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupacioacuten que podraacute ser especificada por el Miembro interesado previa consulta con las orga-nizaciones representativas de empleadores y de trabaja-dores cuando dichas organizaciones existan y con otros organismos apropiados

Por tanto para la oit la discriminacioacuten se basa en a) una desigualdad de tratamiento b) consistente en una distincioacuten ex-clusioacuten o preferencia c) basada en uno o varios criterios sentildeala-dos como prohibidos y d) cuyo efecto es la anulacioacuten del derecho a la igualdad

Curiosamente la coyuntura respecto de la cuestioacuten indiacutegena hizo que el derecho a la no discriminacioacuten tomara carta de natu-ralizacioacuten en nuestro paiacutes en las postrimeriacuteas del siglo pasado Asiacute el 14 de agosto del 2001 se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el decreto de aprobacioacuten del diverso por el cual se adicionaban un segundo y un tercer paacuterrafos al artiacuteculo 1 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos8

cuadeRnos de la igualdad 9

El nuevo tercer paacuterrafo quedoacute redactado de la siguiente ma-nera ldquoQueda prohibida toda discriminacioacuten motivada por origen eacutetnico o nacional el geacutenero la edad las capacidades diferentes la condicioacuten social las condiciones de salud la religioacuten las opi-niones las preferencias el estado civil o cualquier otra que aten-te contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menos-cabar los derechos y libertades de las personasrdquo

Si bien perfectible la reforma significoacute un enorme paso en la evolucioacuten del marco legal e institucional contra la exclusioacuten la in-equidad y la intolerancia en nuestro paiacutes especialmente por cuan-to hace a la discriminacioacuten En la misma liacutenea el 11 de junio de 2003 se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten la Ley Fe-deral para Prevenir y Eliminar la Discriminacioacuten (Lfped) regla-mentaria del artiacuteculo 2 constitucional en materia federal la cual en su artiacuteculo 4 caracterizoacute el concepto de discriminacioacuten de la siguiente manera

Para los efectos de esta Ley se entenderaacute por discrimina-cioacuten toda distincioacuten exclusioacuten o restriccioacuten que basada en el origen eacutetnico o nacional sexo edad discapacidad con-dicioacuten social o econoacutemica condiciones de salud embara-zo lengua religioacuten opiniones preferencias sexuales esta-do civil o cualquier otra tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igual-dad real de oportunidades de las personas Tambieacuten se en-tenderaacute como discriminacioacuten la xenofobia y el antisemitis-mo en cualquiera de sus manifestaciones

Tal definicioacuten incluye los principales tipos de discriminacioacuten a saber

bull Discriminacioacuten por sexo bull Discriminacioacuten de geacutenero bull Discriminacioacuten por origen eacutetnico o racial bull Discriminacioacuten por orientacioacuten sexual bull Discriminacioacuten por religioacuten bull Discriminacioacuten etaacuterea (por edad)

10 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

bull Discriminacioacuten por discapacidad bull Discriminacioacuten por condicioacuten social o econoacutemica bull Discriminacioacuten laboral bull Discriminacioacuten por condiciones de salud bull Discriminacioacuten idiomaacutetica bull Discriminacioacuten civil bull Discriminacioacuten por gravidez bull Discriminacioacuten por estado civil

Asimismo la Lfped preveacute la existencia del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacioacuten (conapred)9 lo que ha consti-tuido otro avance de incalculables beneficios

El 16 de mayo de 2006 este organismo lanzoacute un acuerdo na-cional por la igualdad y contra la discriminacioacuten10 y al diacutea si-guiente el Ejecutivo Federal firmoacute el decreto que promulga el Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discrimina-cioacuten programa especial que establece una visioacuten estructural de poliacutetica puacuteblica sobre el problema de la discriminacioacuten ademaacutes de las obligaciones que marca la Lfped

De lo anterior podemos decir que a nivel domeacutestico son po-cas las asignaturas que quedan pendientes en materia de discrimi-nacioacuten11 No obstante toda situacioacuten que provoque discrimina-cioacuten merece un anaacutelisis concienzudo

El desarrollo normativo en leyes locales contra la discrimina-cioacuten a partir de reformas a sus constituciones locales ndashsimilares a la federal pero que tomen en cuenta las caracteriacutesticas regiona-lesndash sigue siendo un proceso en continuo avance que permite te-ner una visioacuten seria y optimista

Sobre el derecho de asilo y refugio

La migracioacuten es un fenoacutemeno consustancial a la humanidad Los procesos migratorios forzados se han producido en masa por ra-zones meteoroloacutegicas y poliacuteticas desde tiempos inmemoriales Desde las comunidades primitivas hasta los Estados nacionales han otorgado proteccioacuten humanitaria y poliacutetica de asilo a las per-

cuadeRnos de la igualdad 11

sonas perseguidas y desplazadas ante situaciones extremas o criacuteticas

El ser humano en estas condiciones ha gozado del reconoci-miento de su derecho a emigrar a otra comunidad poliacutetica que le provea de la proteccioacuten que le ha sido negada en su lugar de origen

Durante el Medioevo tuvo gran auge la figura del asilo ecle-siaacutestico que impediacutea a la justicia ordinaria entrar a los lugares sagrados en busca de un delincuente Con la secularizacioacuten de la vida que fue limitando gradual pero soacutelidamente las funciones de la Iglesia ante el crecimiento del Estado-Nacioacuten las personas perseguidas hicieron uso del asilo territorial en virtud del cual los delincuentes no podiacutean ser reclamados por un Estado si se refugiaban en otro Se volvioacute asiacute un principio general que cada soberano diera asilo proteccioacuten y amparo en sus dominios a los fugitivos de los paiacuteses vecinos por el soacutelo hecho de permanecer en el suelo sometido a su resguardo con la garantiacutea de no ser devuelto a su lugar de origen en aras de procurarle seguridad12

Todo ello derivoacute necesariamente en una aproximacioacuten entre soberanos para acordar reciprocidad en la cooperacioacuten y asisten-cia legal haciendo hincapieacute en la inmunidad total de la cual go-zaba el asilado delincuente a fin de sustraerse de la aplicacioacuten de la ley Es menester recordar que ad intra la armonizacioacuten de las leyes penales y las instituciones estatales cobraban cada vez maacutes importancia mientras que ad extra se gestaba una idea incipien-te de solidaridad entre naciones para combatir el crimen y naciacutean los primeros esbozos de la extradicioacuten

Cuando en 1572 en plena ebullicioacuten religiosa durante la Ma-sacre de San Bartolomeacute se diera muerte a alrededor de 10000 protestantes calvinistas (hugonotes) el Estado franceacutes se vio compelido en 1598 a crear el Edicto de Nantes parteaguas en la historia del asilo Para 1685 habiendo sido abolido el Edicto de Nantes ndashlo que forzoacute la huida de 250000 protestantes france-sesndash Friedrich Wilhelm monarca del ducado de Brandeburgo proclamoacute el Edicto de Postdam permitiendo la entrada y estadiacutea de los hugonotes en su territorio Al teacutermino de la Revolucioacuten

12 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Francesa la categoriacutea de los refugiados que huiacutean de la persecu-cioacuten poliacutetica en lugar de la religiosa era un tema normalizado En el apartado De las relaciones de la Repuacuteblica Francesa con las naciones extranjeras de su acta constitucional de 1793 se dispo-ne lo siguiente (las cursivas son nuestras)

bull Artiacuteculo 118 El pueblo franceacutes es el amigo y aliado na-tural de los pueblos libres bull Artiacuteculo 119 No se inmiscuye en modo alguno en el go-bierno de las demaacutes naciones no soporta que las demaacutes naciones se inmiscuyan en el suyo bull Artiacuteculo 120 Da asilo a los extranjeros desterrados de su patria por causa de la libertad Lo niega a los tiranos bull Artiacuteculo 121 No hace en modo alguno la paz con un ene-migo que ocupe su territorio

A partir de este momento el ejemplo cundiriacutea por Europa y el reconocimiento de asilo a los perseguidos poliacuteticos cobrariacutea for-ma En la misma liacutenea en 1826 la Corona britaacutenica se negoacute a entregar al gobierno del zar a un conspirador del levantamiento de San Petersburgo

Pero a fin de no extendernos demasiado en los aspectos histoacute-ricos de la figura del asilo baste decir que todo lo anterior tal vez podriacutea ser el antecedente directo de la tradicioacuten latinoamericana de asilo14 Las conferencias de Lima de 1865 y 186715 fueron preaacutembulo idoacuteneo para que el 23 de enero de 1889 en el I Congre-so Sudamericano de Derecho Internacional Privado celebrado en Montevideo se firmara el instrumento convencional maacutes anti-guo bajo el tiacutetulo de Tratado de Derecho Penal Internacional ratificado por Argentina Bolivia Paraguay Peruacute y Uruguay16

Ya en el siglo xx la Convencioacuten de La Habana del 20 de fe-brero de 1928 denota una evolucioacuten en la institucioacuten del asilo pues dispone que eacuteste ldquono podraacute ser concedido sino en casos de urgenciardquo y advierte que uacutenicamente ldquoseraacute respetado en la medida en que como un derecho o por humanitaria tolerancia lo admitie-ren el uso las convenciones o las leyes del paiacutes de refugiordquo

cuadeRnos de la igualdad 13

Respecto del asilo diplomaacutetico el Tratado sobre Asilo y Refu-gio Poliacuteticos de 1939 surgido del Congreso Sudamericano de De-recho Internacional Privado celebrado en Montevideo ratifica la inviolabilidad del asilo para los perseguidos por delitos poliacuteticos17

Todos estos ejemplos dan cuenta de un sistema latinoameri-cano18 que encontraba en el asilo una institucioacuten idoacutenea para el resto de los esfuerzos encaminados a evitar una reconquista por parte de las coronas europeas Mientras el desarrollo de la figura del asilo se gestaba con caracteriacutesticas propias del nuevo mundo ndashsi bien habiendo heredado costumbres hispano-portuguesasndash en Europa a mediados del siglo xix el asilo doctrinario fue con-siderado contrario a la soberaniacutea del Estado y ldquoun obstaacuteculo al orden a la paz a la seguridad puacuteblicardquo19 Solamente en Espantildea y Grecia asiacute como en los principados danubianos persistioacute el asilo en virtud de la persecucioacuten a los judiacuteos

La historia de Europa en el siglo xx estuvo marcada por el fuego y la sangre de las dos guerras mundiales En este contexto de posguerra el primer desafiacuteo para la Sociedad de Naciones ndash antecedente inmediato de la Organizacioacuten de las Naciones Uni-das (onu)ndash20 fue reaccionar ante una realidad lacerante Europa sobreviviacutea con paiacuteses desmembrados los paiacuteses ganadores esta-ban desunidos y los conflictos entre Estados no cesaban Mien-tras en Rusia se viviacutea una crudiacutesima revolucioacuten Debido a estas condiciones cientos de miles de personas ndashentre las que se encon-traban bolcheviques asirios caldeos y armeniosndash eran deporta-das perseguidas expulsadas de sus hogares y soportaban ham-bre y enfermedades Todo ello sin contar con que vendriacutea una nueva guerra maacutes devastadora que influiriacutea para siempre en la normativi-dad e institucionalidad internacionales

Antes del nacimiento de la onu en 1943 fue creada la Admi-nistracioacuten de las Naciones Unidas para el Auxilio y la Rehabili-tacioacuten que en sus cuatro antildeos de vida se encargoacute de la repatria-cioacuten de maacutes de siete millones de personas El 15 de diciembre de 1946 (un antildeo despueacutes a la creacioacuten de la onu y dos antes de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos) la Asamblea

14 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

General aproboacute por 30 votos a favor cinco en contra y 18 absten-ciones la creacioacuten de la Organizacioacuten Internacional para Refu-giados (oir) institucioacuten establecida con caraacutecter provisional que inicioacute sus labores el 1 de julio de 194721

La necesidad de conceptos universalmente reconocidos era apremiante a fin de contar con instituciones duraderas por lo que se promovioacute la suscripcioacuten de documentos que contaran con el mayor consenso posible Asiacute el artiacuteculo 14 de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece en su pri-mera parte que ldquoen caso de persecucioacuten toda persona tiene dere-cho a buscar asilo y a disfrutar de eacutel en cualquier paiacutesrdquo Inme-diatamente su numeral 2 efectuacutea una distincioacuten que no resulta ociosa y siacute consistente con lo expuesto hasta ahora ldquoEste dere-cho no podraacute ser invocado contra una accioacuten judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propoacute-sitos y principios de las Naciones Unidasrdquo

A partir de ello el 3 de diciembre de 1949 la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas tomoacute la decisioacuten de designar un Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur) y un antildeo despueacutes a traveacutes de la Resolucioacuten 428 v del 14 de diciembre de 1950 se aproboacute su Estatuto En eacutel se establece la naturaleza del refugiado en una definicioacuten que adolece de la lla-mada ldquolimitacioacuten temporalrdquo En su artiacuteculo 6aii se dispone que el Alto Comisionado tendraacute competencia respecto de

Cualquier persona que como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza religioacuten nacionalidad u opinioacuten poliacutetica se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores o de razones que no sean de mera conveniencia personal no quiera acogerse a la proteccioacuten de ese paiacutes o que por carecer de nacionalidad y estar fuera del paiacutes donde antes te-niacutea su residencia habitual no pueda o a causa de dichos temo-res o de razones que no sean de mera conveniencia perso-nal no quiera regresar a eacutel

cuadeRnos de la igualdad 15

Asimismo en el artiacuteculo 8 se le impone al Alto Comisionado la obligacioacuten de promover ldquola conclusioacuten y ratificacioacuten de conve-nios internacionales para proteger a los refugiados22 vigilando su aplicacioacuten y proponiendo modificaciones a los mismosrdquo Es asiacute que el 26 de julio de 1951 se aproboacute la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Refugiados primer instrumento convencional universal que unifica el lenguaje y sobre todo propone una defi-nicioacuten comuacuten de la condicioacuten del refugiado23

Con el transcurrir de los antildeos se hizo necesario actualizar la definicioacuten de refugiado a fin de que se superasen las limitaciones de la Convencioacuten24 Por lo anterior el 31 de enero de 1967 se sus-cribioacute un instrumento convencional diferente el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados que en su artiacuteculo 1 dispone baacutesi-camente que el teacutermino ldquorefugiadordquo denotaraacute a toda persona comprendida en la definicioacuten del artiacuteculo 1 de la Convencioacuten en la cual se daraacuten por omitidas las palabras ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 [hellip] y como consecuencia de tales acontecimientosrdquo Asimismo seraacute aplicado por los Estados parte sin ninguna limitacioacuten geograacutefica

Por la tradicioacuten latinoamericana del asilo y lo marcadamente europeo del refugio ndashlo que se confirma con la limitacioacuten geo-graacutefica original de la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Re-fugiadosndash la aplicacioacuten de eacutesta y del protocolo fueron miacutenimas hasta principios de los antildeos 70 con los fenoacutemenos chileno y cen-troamericano Previamente a ello se habiacutea optado por el asilo y se solicitaban los servicios del acnur para coadyuvar en la tarea de recepcioacuten e integracioacuten de refugiados europeos baacutesicamente en el cono sur

En nuestro sistema interamericano el tema es abordado con amplitud la Declaracioacuten Americana de Derechos Humanos de 1948 dispone en su artiacuteculo xxvii que toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecu-cioacuten que no sea motivada por delitos de derecho comuacuten y de acuerdo con la legislacioacuten de cada paiacutes y los convenios internacio-nales Asimismo la Convencioacuten Americana sobre Derechos Hu-

16 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

manos (1969) en los numerales 7 y 8 de su artiacuteculo 22 establece que ldquotoda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucioacuten por delitos poliacuteticos o comunes conexos con los poliacuteticos y de acuerdo con la legislacioacuten de cada Estado y los convenios internacionales y que en ninguacuten caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro paiacutes sea o no de origen donde su derecho a la vida o a la libertad personal estaacute en riesgo de violacioacuten a causa de raza nacionalidad religioacuten condicioacuten social o de sus opiniones poliacuteticasrdquo

De lo anterior deben resaltarse el elemento no discriminador y el non refoulement como principio de ius cogens

En 1981 30 antildeos despueacutes de la Convencioacuten Relativa al Esta-tuto de los Refugiados se organizoacute en Meacutexico el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica La-tina a fin de examinar la situacioacuten y los problemas maacutes delicados del asilo y de los refugiados en el aacuterea fijar criterios y subrayar la necesidad de extender la proteccioacuten internacional a todas las personas que huyen de su paiacutes a consecuencia de agresioacuten ocu-pacioacuten o dominacioacuten extranjera violacioacuten masiva de los dere-chos humanos o acontecimientos que alteren gravemente el or-den puacuteblico

Posteriormente en noviembre de 1984 se celebroacute en Cartage-na Colombia con la asistencia de delegados de Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Colombia Panamaacute y Venezuela el Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humanitarios que culminoacute con la Declaracioacuten de Cartagena base de la ldquodefinicioacuten ampliada de la condicioacuten de refugiadordquo y cuyo antecedente fue la Organizacioacuten de la Unidad Africana (oua) con el criterio ldquoviolacioacuten masiva de los derechos humanosrdquo25

Si bien de caraacutecter no vinculante la Declaracioacuten de Cartage-na aporta un elemento invaluable para la discusioacuten la persecu-cioacuten masiva y no caso por caso lo que dinamiza la concepcioacuten del refugio convencional26

cuadeRnos de la igualdad 17

En las postrimeriacuteas del siglo pasado en la regioacuten se elaboraron documentos y se celebraron reuniones cumbre como la Confe-rencia Internacional de Refugiados Centroamericanos (cirefca) en la cual se confeccionaron los Principios y Criterios para la Proteccioacuten y Asistencia a los Refugiados Repatriados y Despla-zados Centroamericanos en Ameacuterica Latina y su Plan de Accioacuten (Guatemala 1989) el Coloquio Internacional con ocasioacuten de los 10 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena (San Joseacute 1994) y la Declaracioacuten de Tlatelolco del Seminario sobre Acciones Praacutecti-cas para Optimizar la Aplicacioacuten del Derecho de los Refugiados y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legiacutetimos de los Esta-dos (1999)27

Del mismo modo a finales del siglo xx a 50 antildeos de la institu-cioacuten del acnur en la vii Reunioacuten de los Ministros del Interior del Mercosur celebrada en Riacuteo de Janeiro el 10 de noviembre de 2000 se analizoacute la posibilidad de contemplar en la definicioacuten de refugio la proteccioacuten a las viacutectimas de grave y generalizada violacioacuten de los derechos humanos y se propuso la Ley Modelo en el mismo sentido28 la cual esclarece la relacioacuten entre discriminacioacuten y re-fugio

18 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Rezago en mateRia de asilo y Refugio y

falta de aRmonizacioacuten legislativa inteRna

Despueacutes de todo lo visto hasta este punto seriacutea normal pensar que la constante actividad de Meacutexico en las convenciones y tra-tados las cartas fundacionales las declaraciones e incluso la organizacioacuten de coloquios e impresioacuten de memorias se corres-ponden a una normatividad interna en materia de no discrimina-cioacuten y de asilo y refugio de vanguardia acorde con la rica tradicioacuten diplomaacutetica mexicana

Por desgracia la realidad es y ha sido otra Meacutexico tardoacute 49 antildeos en adherirse a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refu-giados 46 a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas y 33 al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados29 El 17 de abril de 2000 los ratificoacute el Senado y el 1 de junio del mismo antildeo fue publicado el decreto respectivo Al diacutea siguiente fueron fir-mados por el presidente de la Repuacuteblica y el 7 del mismo mes depositados ante el secretario general de las Naciones Unidas Finalmente el 25 de agosto se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el Decreto Promulgatorio

Respecto de la Convencioacuten llama la atencioacuten que la adhesioacuten fuera realizada con limitantes una declaracioacuten interpretativa30 y reservas31 a cuatro artiacuteculos32 Con semejante visioacuten nuestro paiacutes ya no le reconoce a una persona su condicioacuten de refugiado sino que eacutesta se encuentra a expensas de que el Estado mexicano de-cida (o no) determinar y otorgar de conformidad con sus dispo-siciones legales vigentes la caracteriacutestica de refugiado33

Cuando el Estado mexicano decidioacute adherirse a la Conven-cioacuten y el Protocolo la legislacioacuten mexicana expresaba lo siguien-te en los artiacuteculos 35 y 42 de su Ley General de Poblacioacuten34

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Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

cuadeRnos de la igualdad 21

El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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cuadeRnos de la igualdad 43

contenido

5 introduccioacuten

7 LaincorporacioacutendeLosprincipiosinterna-

cionaLesdederechoshumanosenmeacutexico

bull Sobre el principio de no discriminacioacuten

bull Sobre el derecho de asilo y refugio

19 rezagoenmateriadeLderechodeasiLoy refugioyfaLtadearmonizacioacutenLegisLati-vainterna

27 refLexionesfinaLes

31 notas

39 fuentesconsuLtadas

45 sobreeLautor

intRoduccioacuten

El 20 de junio se celebra en todo el mundo el Diacutea Internacional del Refugiado conmemoracioacuten que se lleva a cabo desde 2001 ndashantildeo en el cual se cumplioacute el 50 aniversario de la Convencioacuten de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiadosndash con base en el Diacutea de los Refugiados de Aacutefrica que se ha celebrado en esa fecha durante varios antildeos Debido a ello resulta pertinen-te reflexionar sobre la condicioacuten de fragilidad y desventaja del refugiado su susceptibilidad a ser discriminado y la actitud de nuestro paiacutes ante el fenoacutemeno del refugio

La persona refugiada en tanto que huye de su paiacutes porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico1 es un ente vulnerable y sujeto a discriminacioacuten

Nuestro paiacutes con la acogida a los exiliados espantildeoles de la Repuacuteblica en los antildeos 30 a los integrantes de la diaacutespora de sud-americanos en los 70 y a los refugiados centroamericanos en los 802 reforzoacute en el siglo pasado una tradicioacuten de asilo que consoli-doacute su prestigio diplomaacutetico famoso en el mundo Sin embargo no fue hasta el antildeo 2000 cuando Meacutexico se adhirioacute a los instru-mentos internacionales maacutes importantes en materia de refugia-dos la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refugiados y su Pro-tocolo de 1951 y 1967 respectivamente

Asimismo a nivel domeacutestico la legislacioacuten correspondiente no es la maacutes adecuada ni consistente con el compromiso interna-cional La Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento ldquoestable-cen disposiciones que restringen un efectivo procedimiento en

cuadeRnos de la igualdad 5

las solicitudes de asilo ya que no son procedimientos aacutegiles y eficacesrdquo3

Es menester sentildealar que mientras la situacioacuten de vulnerabili-dad del refugiado4 persista ndashe incluso provenga del sistema nor-mativo que le debe tutelarndash el riesgo de discriminacioacuten debe es-perarse per se

Existen esfuerzos legislativos importantes que no han sido lo suficientemente aquilatados en su justo valor como mitigadores del problema de la discriminacioacuten que forzosamente acompantildea al refugiado en un grado directamente proporcional a la debili-dad e inconsistencia de la normatividad a aplicar Por tanto resul-ta indispensable retomar dichos esfuerzos para concentrar una sola visioacuten de Estado respecto del complejo fenoacutemeno de la perso-na del refugiado y reducir al miacutenimo el riesgo de discriminacioacuten

Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado 6

la incoRpoRacioacuten de los pRincipios

inteRnacionales de deRechos humanos

en meacutexico

Sobre el principio de no discriminacioacuten

Toda reflexioacuten que aborde el tema de la discriminacioacuten pasa ne-cesariamente por la discusioacuten sobre la diversidad la tolerancia y el aprecio o desprecio a las diferencias En esta liacutenea la moder-nidad animada por la filosofiacutea de la Ilustracioacuten el concepto de ley natural y el derecho de libre determinacioacuten inspiraron docu-mentos de crucial importancia para la historia de la humanidad El anhelo y la consigna liberal de igualdad libertad y fraternidad definieron el curso de la historia a traveacutes de los movimientos in-dependentistas del siglo xviii

Tales principios estuvieron seguramente empapados de las nociones previamente abordadas por santo Tomaacutes de Aquino quien debido a su intereacutes por discernir la existencia de una ley natural inscrita en la recta razoacuten y en el corazoacuten de las personas como un principio per se nota5 exponiacutea en su Suma Teoloacutegica que ldquoel primer principio de la razoacuten praacutectica es el que se funda sobre la nocioacuten de bien y se formula asiacute lsquoel bien es lo que todos apetecenrsquo En consecuencia el primer precepto de la ley es eacuteste lsquoEl bien ha de hacerse y buscarse el mal ha de evitarsersquo Y sobre eacuteste se fundan todos los demaacutes preceptos de la ley natural de suerte que cuanto se ha de hacer o evitar caeraacute bajo los preceptos de esta ley en la medida en que la razoacuten praacutectica lo capte natural-mente como bien humanordquo6

cuadeRnos de la igualdad 7

Por ello la existencia de una dignidad de la persona humana era una categorizacioacuten que pasaba tanto por la razoacuten como por la fe siendo todos iguales mereciacutean ser tratados como iguales Grande pues fue el impacto de la nocioacuten trasversal y subyacen-te de dignidad para el pensamiento ilustrado

Las ideas de libertad se nutriacutean de un principio fundamental la igualdad entre las personas y la necesidad de un comporta-miento fraternal de ahiacute que por ejemplo la Declaracioacuten de In-dependencia de los Estados Unidos de 1776 dispusiera en su preaacutembulo lo siguiente ldquoSostenemos como evidentes estas ver-dades que todos los hombres son creados iguales que son dota-dos por su Creador de ciertos derechos inalienables que entre eacutestos estaacuten la vida la libertad y la buacutesqueda de la felicidadrdquo

De la misma manera la Declaracioacuten de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 plasmoacute el mismo espiacuteritu en sus artiacuteculos 1 y 6

Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en dere-chos Las distinciones sociales soacutelo pueden fundarse en la utilidad comuacuten [hellip] La ley es la expresioacuten de la voluntad general Todos los ciudadanos tienen derecho a contribuir a su elaboracioacuten personalmente o por medio de sus repre-sentantes Debe ser la misma para todos ya sea que proteja o que sancione Como todos los ciudadanos son iguales ante ella todos son igualmente admisibles en toda digni-dad cargo o empleo puacuteblicos seguacuten sus capacidades y sin otra distincioacuten que la de sus virtudes y sus talentos

Por su parte en la incipiente creacioacuten de nuestra nacioacuten en 1813 Joseacute Mariacutea Morelos y Pavoacuten consagroacute lo siguiente en sus Sentimientos de la Nacioacuten ldquoQue la esclavitud se proscriba para siempre y lo mismo la distincioacuten de castas quedando todos iguales y solo distinguiraacute a un americano de otro el vicio y la virtudrdquo

Asiacute la consecucioacuten del derecho a la igualdad ha sido un reto complicado que ha formado el entramado fundamental de los

Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado 8

Estados desde hace dos siglos En la actualidad tenemos claro que la discriminacioacuten vulnera principalmente la dignidad y el derecho a la igualdad de las personas7

Un convenio de la Organizacioacuten Internacional del Trabajo (oit) da luz a toda disertacioacuten sobre la discriminacioacuten ndashel Conve-nio sobre la Discriminacioacuten en Materia de Empleo y Ocupacioacuten del 25 de junio de 1958 ratificado por Meacutexico el 11 de septiembre de 1961ndash define en su artiacuteculo 1 el teacutermino ldquodiscriminacioacutenrdquo cuando sentildeala

A los efectos de este Convenio el teacutermino ldquodiscrimina-cioacutenrdquo comprende a) cualquier distincioacuten exclusioacuten o pre-ferencia basada en motivos de raza color sexo religioacuten opinioacuten poliacutetica ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportuni-dades o de trato en el empleo y la ocupacioacuten b) cualquier otra distincioacuten exclusioacuten o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupacioacuten que podraacute ser especificada por el Miembro interesado previa consulta con las orga-nizaciones representativas de empleadores y de trabaja-dores cuando dichas organizaciones existan y con otros organismos apropiados

Por tanto para la oit la discriminacioacuten se basa en a) una desigualdad de tratamiento b) consistente en una distincioacuten ex-clusioacuten o preferencia c) basada en uno o varios criterios sentildeala-dos como prohibidos y d) cuyo efecto es la anulacioacuten del derecho a la igualdad

Curiosamente la coyuntura respecto de la cuestioacuten indiacutegena hizo que el derecho a la no discriminacioacuten tomara carta de natu-ralizacioacuten en nuestro paiacutes en las postrimeriacuteas del siglo pasado Asiacute el 14 de agosto del 2001 se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el decreto de aprobacioacuten del diverso por el cual se adicionaban un segundo y un tercer paacuterrafos al artiacuteculo 1 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos8

cuadeRnos de la igualdad 9

El nuevo tercer paacuterrafo quedoacute redactado de la siguiente ma-nera ldquoQueda prohibida toda discriminacioacuten motivada por origen eacutetnico o nacional el geacutenero la edad las capacidades diferentes la condicioacuten social las condiciones de salud la religioacuten las opi-niones las preferencias el estado civil o cualquier otra que aten-te contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menos-cabar los derechos y libertades de las personasrdquo

Si bien perfectible la reforma significoacute un enorme paso en la evolucioacuten del marco legal e institucional contra la exclusioacuten la in-equidad y la intolerancia en nuestro paiacutes especialmente por cuan-to hace a la discriminacioacuten En la misma liacutenea el 11 de junio de 2003 se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten la Ley Fe-deral para Prevenir y Eliminar la Discriminacioacuten (Lfped) regla-mentaria del artiacuteculo 2 constitucional en materia federal la cual en su artiacuteculo 4 caracterizoacute el concepto de discriminacioacuten de la siguiente manera

Para los efectos de esta Ley se entenderaacute por discrimina-cioacuten toda distincioacuten exclusioacuten o restriccioacuten que basada en el origen eacutetnico o nacional sexo edad discapacidad con-dicioacuten social o econoacutemica condiciones de salud embara-zo lengua religioacuten opiniones preferencias sexuales esta-do civil o cualquier otra tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igual-dad real de oportunidades de las personas Tambieacuten se en-tenderaacute como discriminacioacuten la xenofobia y el antisemitis-mo en cualquiera de sus manifestaciones

Tal definicioacuten incluye los principales tipos de discriminacioacuten a saber

bull Discriminacioacuten por sexo bull Discriminacioacuten de geacutenero bull Discriminacioacuten por origen eacutetnico o racial bull Discriminacioacuten por orientacioacuten sexual bull Discriminacioacuten por religioacuten bull Discriminacioacuten etaacuterea (por edad)

10 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

bull Discriminacioacuten por discapacidad bull Discriminacioacuten por condicioacuten social o econoacutemica bull Discriminacioacuten laboral bull Discriminacioacuten por condiciones de salud bull Discriminacioacuten idiomaacutetica bull Discriminacioacuten civil bull Discriminacioacuten por gravidez bull Discriminacioacuten por estado civil

Asimismo la Lfped preveacute la existencia del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacioacuten (conapred)9 lo que ha consti-tuido otro avance de incalculables beneficios

El 16 de mayo de 2006 este organismo lanzoacute un acuerdo na-cional por la igualdad y contra la discriminacioacuten10 y al diacutea si-guiente el Ejecutivo Federal firmoacute el decreto que promulga el Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discrimina-cioacuten programa especial que establece una visioacuten estructural de poliacutetica puacuteblica sobre el problema de la discriminacioacuten ademaacutes de las obligaciones que marca la Lfped

De lo anterior podemos decir que a nivel domeacutestico son po-cas las asignaturas que quedan pendientes en materia de discrimi-nacioacuten11 No obstante toda situacioacuten que provoque discrimina-cioacuten merece un anaacutelisis concienzudo

El desarrollo normativo en leyes locales contra la discrimina-cioacuten a partir de reformas a sus constituciones locales ndashsimilares a la federal pero que tomen en cuenta las caracteriacutesticas regiona-lesndash sigue siendo un proceso en continuo avance que permite te-ner una visioacuten seria y optimista

Sobre el derecho de asilo y refugio

La migracioacuten es un fenoacutemeno consustancial a la humanidad Los procesos migratorios forzados se han producido en masa por ra-zones meteoroloacutegicas y poliacuteticas desde tiempos inmemoriales Desde las comunidades primitivas hasta los Estados nacionales han otorgado proteccioacuten humanitaria y poliacutetica de asilo a las per-

cuadeRnos de la igualdad 11

sonas perseguidas y desplazadas ante situaciones extremas o criacuteticas

El ser humano en estas condiciones ha gozado del reconoci-miento de su derecho a emigrar a otra comunidad poliacutetica que le provea de la proteccioacuten que le ha sido negada en su lugar de origen

Durante el Medioevo tuvo gran auge la figura del asilo ecle-siaacutestico que impediacutea a la justicia ordinaria entrar a los lugares sagrados en busca de un delincuente Con la secularizacioacuten de la vida que fue limitando gradual pero soacutelidamente las funciones de la Iglesia ante el crecimiento del Estado-Nacioacuten las personas perseguidas hicieron uso del asilo territorial en virtud del cual los delincuentes no podiacutean ser reclamados por un Estado si se refugiaban en otro Se volvioacute asiacute un principio general que cada soberano diera asilo proteccioacuten y amparo en sus dominios a los fugitivos de los paiacuteses vecinos por el soacutelo hecho de permanecer en el suelo sometido a su resguardo con la garantiacutea de no ser devuelto a su lugar de origen en aras de procurarle seguridad12

Todo ello derivoacute necesariamente en una aproximacioacuten entre soberanos para acordar reciprocidad en la cooperacioacuten y asisten-cia legal haciendo hincapieacute en la inmunidad total de la cual go-zaba el asilado delincuente a fin de sustraerse de la aplicacioacuten de la ley Es menester recordar que ad intra la armonizacioacuten de las leyes penales y las instituciones estatales cobraban cada vez maacutes importancia mientras que ad extra se gestaba una idea incipien-te de solidaridad entre naciones para combatir el crimen y naciacutean los primeros esbozos de la extradicioacuten

Cuando en 1572 en plena ebullicioacuten religiosa durante la Ma-sacre de San Bartolomeacute se diera muerte a alrededor de 10000 protestantes calvinistas (hugonotes) el Estado franceacutes se vio compelido en 1598 a crear el Edicto de Nantes parteaguas en la historia del asilo Para 1685 habiendo sido abolido el Edicto de Nantes ndashlo que forzoacute la huida de 250000 protestantes france-sesndash Friedrich Wilhelm monarca del ducado de Brandeburgo proclamoacute el Edicto de Postdam permitiendo la entrada y estadiacutea de los hugonotes en su territorio Al teacutermino de la Revolucioacuten

12 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Francesa la categoriacutea de los refugiados que huiacutean de la persecu-cioacuten poliacutetica en lugar de la religiosa era un tema normalizado En el apartado De las relaciones de la Repuacuteblica Francesa con las naciones extranjeras de su acta constitucional de 1793 se dispo-ne lo siguiente (las cursivas son nuestras)

bull Artiacuteculo 118 El pueblo franceacutes es el amigo y aliado na-tural de los pueblos libres bull Artiacuteculo 119 No se inmiscuye en modo alguno en el go-bierno de las demaacutes naciones no soporta que las demaacutes naciones se inmiscuyan en el suyo bull Artiacuteculo 120 Da asilo a los extranjeros desterrados de su patria por causa de la libertad Lo niega a los tiranos bull Artiacuteculo 121 No hace en modo alguno la paz con un ene-migo que ocupe su territorio

A partir de este momento el ejemplo cundiriacutea por Europa y el reconocimiento de asilo a los perseguidos poliacuteticos cobrariacutea for-ma En la misma liacutenea en 1826 la Corona britaacutenica se negoacute a entregar al gobierno del zar a un conspirador del levantamiento de San Petersburgo

Pero a fin de no extendernos demasiado en los aspectos histoacute-ricos de la figura del asilo baste decir que todo lo anterior tal vez podriacutea ser el antecedente directo de la tradicioacuten latinoamericana de asilo14 Las conferencias de Lima de 1865 y 186715 fueron preaacutembulo idoacuteneo para que el 23 de enero de 1889 en el I Congre-so Sudamericano de Derecho Internacional Privado celebrado en Montevideo se firmara el instrumento convencional maacutes anti-guo bajo el tiacutetulo de Tratado de Derecho Penal Internacional ratificado por Argentina Bolivia Paraguay Peruacute y Uruguay16

Ya en el siglo xx la Convencioacuten de La Habana del 20 de fe-brero de 1928 denota una evolucioacuten en la institucioacuten del asilo pues dispone que eacuteste ldquono podraacute ser concedido sino en casos de urgenciardquo y advierte que uacutenicamente ldquoseraacute respetado en la medida en que como un derecho o por humanitaria tolerancia lo admitie-ren el uso las convenciones o las leyes del paiacutes de refugiordquo

cuadeRnos de la igualdad 13

Respecto del asilo diplomaacutetico el Tratado sobre Asilo y Refu-gio Poliacuteticos de 1939 surgido del Congreso Sudamericano de De-recho Internacional Privado celebrado en Montevideo ratifica la inviolabilidad del asilo para los perseguidos por delitos poliacuteticos17

Todos estos ejemplos dan cuenta de un sistema latinoameri-cano18 que encontraba en el asilo una institucioacuten idoacutenea para el resto de los esfuerzos encaminados a evitar una reconquista por parte de las coronas europeas Mientras el desarrollo de la figura del asilo se gestaba con caracteriacutesticas propias del nuevo mundo ndashsi bien habiendo heredado costumbres hispano-portuguesasndash en Europa a mediados del siglo xix el asilo doctrinario fue con-siderado contrario a la soberaniacutea del Estado y ldquoun obstaacuteculo al orden a la paz a la seguridad puacuteblicardquo19 Solamente en Espantildea y Grecia asiacute como en los principados danubianos persistioacute el asilo en virtud de la persecucioacuten a los judiacuteos

La historia de Europa en el siglo xx estuvo marcada por el fuego y la sangre de las dos guerras mundiales En este contexto de posguerra el primer desafiacuteo para la Sociedad de Naciones ndash antecedente inmediato de la Organizacioacuten de las Naciones Uni-das (onu)ndash20 fue reaccionar ante una realidad lacerante Europa sobreviviacutea con paiacuteses desmembrados los paiacuteses ganadores esta-ban desunidos y los conflictos entre Estados no cesaban Mien-tras en Rusia se viviacutea una crudiacutesima revolucioacuten Debido a estas condiciones cientos de miles de personas ndashentre las que se encon-traban bolcheviques asirios caldeos y armeniosndash eran deporta-das perseguidas expulsadas de sus hogares y soportaban ham-bre y enfermedades Todo ello sin contar con que vendriacutea una nueva guerra maacutes devastadora que influiriacutea para siempre en la normativi-dad e institucionalidad internacionales

Antes del nacimiento de la onu en 1943 fue creada la Admi-nistracioacuten de las Naciones Unidas para el Auxilio y la Rehabili-tacioacuten que en sus cuatro antildeos de vida se encargoacute de la repatria-cioacuten de maacutes de siete millones de personas El 15 de diciembre de 1946 (un antildeo despueacutes a la creacioacuten de la onu y dos antes de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos) la Asamblea

14 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

General aproboacute por 30 votos a favor cinco en contra y 18 absten-ciones la creacioacuten de la Organizacioacuten Internacional para Refu-giados (oir) institucioacuten establecida con caraacutecter provisional que inicioacute sus labores el 1 de julio de 194721

La necesidad de conceptos universalmente reconocidos era apremiante a fin de contar con instituciones duraderas por lo que se promovioacute la suscripcioacuten de documentos que contaran con el mayor consenso posible Asiacute el artiacuteculo 14 de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece en su pri-mera parte que ldquoen caso de persecucioacuten toda persona tiene dere-cho a buscar asilo y a disfrutar de eacutel en cualquier paiacutesrdquo Inme-diatamente su numeral 2 efectuacutea una distincioacuten que no resulta ociosa y siacute consistente con lo expuesto hasta ahora ldquoEste dere-cho no podraacute ser invocado contra una accioacuten judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propoacute-sitos y principios de las Naciones Unidasrdquo

A partir de ello el 3 de diciembre de 1949 la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas tomoacute la decisioacuten de designar un Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur) y un antildeo despueacutes a traveacutes de la Resolucioacuten 428 v del 14 de diciembre de 1950 se aproboacute su Estatuto En eacutel se establece la naturaleza del refugiado en una definicioacuten que adolece de la lla-mada ldquolimitacioacuten temporalrdquo En su artiacuteculo 6aii se dispone que el Alto Comisionado tendraacute competencia respecto de

Cualquier persona que como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza religioacuten nacionalidad u opinioacuten poliacutetica se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores o de razones que no sean de mera conveniencia personal no quiera acogerse a la proteccioacuten de ese paiacutes o que por carecer de nacionalidad y estar fuera del paiacutes donde antes te-niacutea su residencia habitual no pueda o a causa de dichos temo-res o de razones que no sean de mera conveniencia perso-nal no quiera regresar a eacutel

cuadeRnos de la igualdad 15

Asimismo en el artiacuteculo 8 se le impone al Alto Comisionado la obligacioacuten de promover ldquola conclusioacuten y ratificacioacuten de conve-nios internacionales para proteger a los refugiados22 vigilando su aplicacioacuten y proponiendo modificaciones a los mismosrdquo Es asiacute que el 26 de julio de 1951 se aproboacute la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Refugiados primer instrumento convencional universal que unifica el lenguaje y sobre todo propone una defi-nicioacuten comuacuten de la condicioacuten del refugiado23

Con el transcurrir de los antildeos se hizo necesario actualizar la definicioacuten de refugiado a fin de que se superasen las limitaciones de la Convencioacuten24 Por lo anterior el 31 de enero de 1967 se sus-cribioacute un instrumento convencional diferente el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados que en su artiacuteculo 1 dispone baacutesi-camente que el teacutermino ldquorefugiadordquo denotaraacute a toda persona comprendida en la definicioacuten del artiacuteculo 1 de la Convencioacuten en la cual se daraacuten por omitidas las palabras ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 [hellip] y como consecuencia de tales acontecimientosrdquo Asimismo seraacute aplicado por los Estados parte sin ninguna limitacioacuten geograacutefica

Por la tradicioacuten latinoamericana del asilo y lo marcadamente europeo del refugio ndashlo que se confirma con la limitacioacuten geo-graacutefica original de la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Re-fugiadosndash la aplicacioacuten de eacutesta y del protocolo fueron miacutenimas hasta principios de los antildeos 70 con los fenoacutemenos chileno y cen-troamericano Previamente a ello se habiacutea optado por el asilo y se solicitaban los servicios del acnur para coadyuvar en la tarea de recepcioacuten e integracioacuten de refugiados europeos baacutesicamente en el cono sur

En nuestro sistema interamericano el tema es abordado con amplitud la Declaracioacuten Americana de Derechos Humanos de 1948 dispone en su artiacuteculo xxvii que toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecu-cioacuten que no sea motivada por delitos de derecho comuacuten y de acuerdo con la legislacioacuten de cada paiacutes y los convenios internacio-nales Asimismo la Convencioacuten Americana sobre Derechos Hu-

16 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

manos (1969) en los numerales 7 y 8 de su artiacuteculo 22 establece que ldquotoda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucioacuten por delitos poliacuteticos o comunes conexos con los poliacuteticos y de acuerdo con la legislacioacuten de cada Estado y los convenios internacionales y que en ninguacuten caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro paiacutes sea o no de origen donde su derecho a la vida o a la libertad personal estaacute en riesgo de violacioacuten a causa de raza nacionalidad religioacuten condicioacuten social o de sus opiniones poliacuteticasrdquo

De lo anterior deben resaltarse el elemento no discriminador y el non refoulement como principio de ius cogens

En 1981 30 antildeos despueacutes de la Convencioacuten Relativa al Esta-tuto de los Refugiados se organizoacute en Meacutexico el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica La-tina a fin de examinar la situacioacuten y los problemas maacutes delicados del asilo y de los refugiados en el aacuterea fijar criterios y subrayar la necesidad de extender la proteccioacuten internacional a todas las personas que huyen de su paiacutes a consecuencia de agresioacuten ocu-pacioacuten o dominacioacuten extranjera violacioacuten masiva de los dere-chos humanos o acontecimientos que alteren gravemente el or-den puacuteblico

Posteriormente en noviembre de 1984 se celebroacute en Cartage-na Colombia con la asistencia de delegados de Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Colombia Panamaacute y Venezuela el Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humanitarios que culminoacute con la Declaracioacuten de Cartagena base de la ldquodefinicioacuten ampliada de la condicioacuten de refugiadordquo y cuyo antecedente fue la Organizacioacuten de la Unidad Africana (oua) con el criterio ldquoviolacioacuten masiva de los derechos humanosrdquo25

Si bien de caraacutecter no vinculante la Declaracioacuten de Cartage-na aporta un elemento invaluable para la discusioacuten la persecu-cioacuten masiva y no caso por caso lo que dinamiza la concepcioacuten del refugio convencional26

cuadeRnos de la igualdad 17

En las postrimeriacuteas del siglo pasado en la regioacuten se elaboraron documentos y se celebraron reuniones cumbre como la Confe-rencia Internacional de Refugiados Centroamericanos (cirefca) en la cual se confeccionaron los Principios y Criterios para la Proteccioacuten y Asistencia a los Refugiados Repatriados y Despla-zados Centroamericanos en Ameacuterica Latina y su Plan de Accioacuten (Guatemala 1989) el Coloquio Internacional con ocasioacuten de los 10 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena (San Joseacute 1994) y la Declaracioacuten de Tlatelolco del Seminario sobre Acciones Praacutecti-cas para Optimizar la Aplicacioacuten del Derecho de los Refugiados y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legiacutetimos de los Esta-dos (1999)27

Del mismo modo a finales del siglo xx a 50 antildeos de la institu-cioacuten del acnur en la vii Reunioacuten de los Ministros del Interior del Mercosur celebrada en Riacuteo de Janeiro el 10 de noviembre de 2000 se analizoacute la posibilidad de contemplar en la definicioacuten de refugio la proteccioacuten a las viacutectimas de grave y generalizada violacioacuten de los derechos humanos y se propuso la Ley Modelo en el mismo sentido28 la cual esclarece la relacioacuten entre discriminacioacuten y re-fugio

18 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Rezago en mateRia de asilo y Refugio y

falta de aRmonizacioacuten legislativa inteRna

Despueacutes de todo lo visto hasta este punto seriacutea normal pensar que la constante actividad de Meacutexico en las convenciones y tra-tados las cartas fundacionales las declaraciones e incluso la organizacioacuten de coloquios e impresioacuten de memorias se corres-ponden a una normatividad interna en materia de no discrimina-cioacuten y de asilo y refugio de vanguardia acorde con la rica tradicioacuten diplomaacutetica mexicana

Por desgracia la realidad es y ha sido otra Meacutexico tardoacute 49 antildeos en adherirse a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refu-giados 46 a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas y 33 al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados29 El 17 de abril de 2000 los ratificoacute el Senado y el 1 de junio del mismo antildeo fue publicado el decreto respectivo Al diacutea siguiente fueron fir-mados por el presidente de la Repuacuteblica y el 7 del mismo mes depositados ante el secretario general de las Naciones Unidas Finalmente el 25 de agosto se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el Decreto Promulgatorio

Respecto de la Convencioacuten llama la atencioacuten que la adhesioacuten fuera realizada con limitantes una declaracioacuten interpretativa30 y reservas31 a cuatro artiacuteculos32 Con semejante visioacuten nuestro paiacutes ya no le reconoce a una persona su condicioacuten de refugiado sino que eacutesta se encuentra a expensas de que el Estado mexicano de-cida (o no) determinar y otorgar de conformidad con sus dispo-siciones legales vigentes la caracteriacutestica de refugiado33

Cuando el Estado mexicano decidioacute adherirse a la Conven-cioacuten y el Protocolo la legislacioacuten mexicana expresaba lo siguien-te en los artiacuteculos 35 y 42 de su Ley General de Poblacioacuten34

cuadeRnos de la igualdad 19

Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

cuadeRnos de la igualdad 21

El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

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cuadeRnos de la igualdad 43

intRoduccioacuten

El 20 de junio se celebra en todo el mundo el Diacutea Internacional del Refugiado conmemoracioacuten que se lleva a cabo desde 2001 ndashantildeo en el cual se cumplioacute el 50 aniversario de la Convencioacuten de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiadosndash con base en el Diacutea de los Refugiados de Aacutefrica que se ha celebrado en esa fecha durante varios antildeos Debido a ello resulta pertinen-te reflexionar sobre la condicioacuten de fragilidad y desventaja del refugiado su susceptibilidad a ser discriminado y la actitud de nuestro paiacutes ante el fenoacutemeno del refugio

La persona refugiada en tanto que huye de su paiacutes porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico1 es un ente vulnerable y sujeto a discriminacioacuten

Nuestro paiacutes con la acogida a los exiliados espantildeoles de la Repuacuteblica en los antildeos 30 a los integrantes de la diaacutespora de sud-americanos en los 70 y a los refugiados centroamericanos en los 802 reforzoacute en el siglo pasado una tradicioacuten de asilo que consoli-doacute su prestigio diplomaacutetico famoso en el mundo Sin embargo no fue hasta el antildeo 2000 cuando Meacutexico se adhirioacute a los instru-mentos internacionales maacutes importantes en materia de refugia-dos la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refugiados y su Pro-tocolo de 1951 y 1967 respectivamente

Asimismo a nivel domeacutestico la legislacioacuten correspondiente no es la maacutes adecuada ni consistente con el compromiso interna-cional La Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento ldquoestable-cen disposiciones que restringen un efectivo procedimiento en

cuadeRnos de la igualdad 5

las solicitudes de asilo ya que no son procedimientos aacutegiles y eficacesrdquo3

Es menester sentildealar que mientras la situacioacuten de vulnerabili-dad del refugiado4 persista ndashe incluso provenga del sistema nor-mativo que le debe tutelarndash el riesgo de discriminacioacuten debe es-perarse per se

Existen esfuerzos legislativos importantes que no han sido lo suficientemente aquilatados en su justo valor como mitigadores del problema de la discriminacioacuten que forzosamente acompantildea al refugiado en un grado directamente proporcional a la debili-dad e inconsistencia de la normatividad a aplicar Por tanto resul-ta indispensable retomar dichos esfuerzos para concentrar una sola visioacuten de Estado respecto del complejo fenoacutemeno de la perso-na del refugiado y reducir al miacutenimo el riesgo de discriminacioacuten

Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado 6

la incoRpoRacioacuten de los pRincipios

inteRnacionales de deRechos humanos

en meacutexico

Sobre el principio de no discriminacioacuten

Toda reflexioacuten que aborde el tema de la discriminacioacuten pasa ne-cesariamente por la discusioacuten sobre la diversidad la tolerancia y el aprecio o desprecio a las diferencias En esta liacutenea la moder-nidad animada por la filosofiacutea de la Ilustracioacuten el concepto de ley natural y el derecho de libre determinacioacuten inspiraron docu-mentos de crucial importancia para la historia de la humanidad El anhelo y la consigna liberal de igualdad libertad y fraternidad definieron el curso de la historia a traveacutes de los movimientos in-dependentistas del siglo xviii

Tales principios estuvieron seguramente empapados de las nociones previamente abordadas por santo Tomaacutes de Aquino quien debido a su intereacutes por discernir la existencia de una ley natural inscrita en la recta razoacuten y en el corazoacuten de las personas como un principio per se nota5 exponiacutea en su Suma Teoloacutegica que ldquoel primer principio de la razoacuten praacutectica es el que se funda sobre la nocioacuten de bien y se formula asiacute lsquoel bien es lo que todos apetecenrsquo En consecuencia el primer precepto de la ley es eacuteste lsquoEl bien ha de hacerse y buscarse el mal ha de evitarsersquo Y sobre eacuteste se fundan todos los demaacutes preceptos de la ley natural de suerte que cuanto se ha de hacer o evitar caeraacute bajo los preceptos de esta ley en la medida en que la razoacuten praacutectica lo capte natural-mente como bien humanordquo6

cuadeRnos de la igualdad 7

Por ello la existencia de una dignidad de la persona humana era una categorizacioacuten que pasaba tanto por la razoacuten como por la fe siendo todos iguales mereciacutean ser tratados como iguales Grande pues fue el impacto de la nocioacuten trasversal y subyacen-te de dignidad para el pensamiento ilustrado

Las ideas de libertad se nutriacutean de un principio fundamental la igualdad entre las personas y la necesidad de un comporta-miento fraternal de ahiacute que por ejemplo la Declaracioacuten de In-dependencia de los Estados Unidos de 1776 dispusiera en su preaacutembulo lo siguiente ldquoSostenemos como evidentes estas ver-dades que todos los hombres son creados iguales que son dota-dos por su Creador de ciertos derechos inalienables que entre eacutestos estaacuten la vida la libertad y la buacutesqueda de la felicidadrdquo

De la misma manera la Declaracioacuten de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 plasmoacute el mismo espiacuteritu en sus artiacuteculos 1 y 6

Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en dere-chos Las distinciones sociales soacutelo pueden fundarse en la utilidad comuacuten [hellip] La ley es la expresioacuten de la voluntad general Todos los ciudadanos tienen derecho a contribuir a su elaboracioacuten personalmente o por medio de sus repre-sentantes Debe ser la misma para todos ya sea que proteja o que sancione Como todos los ciudadanos son iguales ante ella todos son igualmente admisibles en toda digni-dad cargo o empleo puacuteblicos seguacuten sus capacidades y sin otra distincioacuten que la de sus virtudes y sus talentos

Por su parte en la incipiente creacioacuten de nuestra nacioacuten en 1813 Joseacute Mariacutea Morelos y Pavoacuten consagroacute lo siguiente en sus Sentimientos de la Nacioacuten ldquoQue la esclavitud se proscriba para siempre y lo mismo la distincioacuten de castas quedando todos iguales y solo distinguiraacute a un americano de otro el vicio y la virtudrdquo

Asiacute la consecucioacuten del derecho a la igualdad ha sido un reto complicado que ha formado el entramado fundamental de los

Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado 8

Estados desde hace dos siglos En la actualidad tenemos claro que la discriminacioacuten vulnera principalmente la dignidad y el derecho a la igualdad de las personas7

Un convenio de la Organizacioacuten Internacional del Trabajo (oit) da luz a toda disertacioacuten sobre la discriminacioacuten ndashel Conve-nio sobre la Discriminacioacuten en Materia de Empleo y Ocupacioacuten del 25 de junio de 1958 ratificado por Meacutexico el 11 de septiembre de 1961ndash define en su artiacuteculo 1 el teacutermino ldquodiscriminacioacutenrdquo cuando sentildeala

A los efectos de este Convenio el teacutermino ldquodiscrimina-cioacutenrdquo comprende a) cualquier distincioacuten exclusioacuten o pre-ferencia basada en motivos de raza color sexo religioacuten opinioacuten poliacutetica ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportuni-dades o de trato en el empleo y la ocupacioacuten b) cualquier otra distincioacuten exclusioacuten o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupacioacuten que podraacute ser especificada por el Miembro interesado previa consulta con las orga-nizaciones representativas de empleadores y de trabaja-dores cuando dichas organizaciones existan y con otros organismos apropiados

Por tanto para la oit la discriminacioacuten se basa en a) una desigualdad de tratamiento b) consistente en una distincioacuten ex-clusioacuten o preferencia c) basada en uno o varios criterios sentildeala-dos como prohibidos y d) cuyo efecto es la anulacioacuten del derecho a la igualdad

Curiosamente la coyuntura respecto de la cuestioacuten indiacutegena hizo que el derecho a la no discriminacioacuten tomara carta de natu-ralizacioacuten en nuestro paiacutes en las postrimeriacuteas del siglo pasado Asiacute el 14 de agosto del 2001 se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el decreto de aprobacioacuten del diverso por el cual se adicionaban un segundo y un tercer paacuterrafos al artiacuteculo 1 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos8

cuadeRnos de la igualdad 9

El nuevo tercer paacuterrafo quedoacute redactado de la siguiente ma-nera ldquoQueda prohibida toda discriminacioacuten motivada por origen eacutetnico o nacional el geacutenero la edad las capacidades diferentes la condicioacuten social las condiciones de salud la religioacuten las opi-niones las preferencias el estado civil o cualquier otra que aten-te contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menos-cabar los derechos y libertades de las personasrdquo

Si bien perfectible la reforma significoacute un enorme paso en la evolucioacuten del marco legal e institucional contra la exclusioacuten la in-equidad y la intolerancia en nuestro paiacutes especialmente por cuan-to hace a la discriminacioacuten En la misma liacutenea el 11 de junio de 2003 se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten la Ley Fe-deral para Prevenir y Eliminar la Discriminacioacuten (Lfped) regla-mentaria del artiacuteculo 2 constitucional en materia federal la cual en su artiacuteculo 4 caracterizoacute el concepto de discriminacioacuten de la siguiente manera

Para los efectos de esta Ley se entenderaacute por discrimina-cioacuten toda distincioacuten exclusioacuten o restriccioacuten que basada en el origen eacutetnico o nacional sexo edad discapacidad con-dicioacuten social o econoacutemica condiciones de salud embara-zo lengua religioacuten opiniones preferencias sexuales esta-do civil o cualquier otra tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igual-dad real de oportunidades de las personas Tambieacuten se en-tenderaacute como discriminacioacuten la xenofobia y el antisemitis-mo en cualquiera de sus manifestaciones

Tal definicioacuten incluye los principales tipos de discriminacioacuten a saber

bull Discriminacioacuten por sexo bull Discriminacioacuten de geacutenero bull Discriminacioacuten por origen eacutetnico o racial bull Discriminacioacuten por orientacioacuten sexual bull Discriminacioacuten por religioacuten bull Discriminacioacuten etaacuterea (por edad)

10 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

bull Discriminacioacuten por discapacidad bull Discriminacioacuten por condicioacuten social o econoacutemica bull Discriminacioacuten laboral bull Discriminacioacuten por condiciones de salud bull Discriminacioacuten idiomaacutetica bull Discriminacioacuten civil bull Discriminacioacuten por gravidez bull Discriminacioacuten por estado civil

Asimismo la Lfped preveacute la existencia del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacioacuten (conapred)9 lo que ha consti-tuido otro avance de incalculables beneficios

El 16 de mayo de 2006 este organismo lanzoacute un acuerdo na-cional por la igualdad y contra la discriminacioacuten10 y al diacutea si-guiente el Ejecutivo Federal firmoacute el decreto que promulga el Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discrimina-cioacuten programa especial que establece una visioacuten estructural de poliacutetica puacuteblica sobre el problema de la discriminacioacuten ademaacutes de las obligaciones que marca la Lfped

De lo anterior podemos decir que a nivel domeacutestico son po-cas las asignaturas que quedan pendientes en materia de discrimi-nacioacuten11 No obstante toda situacioacuten que provoque discrimina-cioacuten merece un anaacutelisis concienzudo

El desarrollo normativo en leyes locales contra la discrimina-cioacuten a partir de reformas a sus constituciones locales ndashsimilares a la federal pero que tomen en cuenta las caracteriacutesticas regiona-lesndash sigue siendo un proceso en continuo avance que permite te-ner una visioacuten seria y optimista

Sobre el derecho de asilo y refugio

La migracioacuten es un fenoacutemeno consustancial a la humanidad Los procesos migratorios forzados se han producido en masa por ra-zones meteoroloacutegicas y poliacuteticas desde tiempos inmemoriales Desde las comunidades primitivas hasta los Estados nacionales han otorgado proteccioacuten humanitaria y poliacutetica de asilo a las per-

cuadeRnos de la igualdad 11

sonas perseguidas y desplazadas ante situaciones extremas o criacuteticas

El ser humano en estas condiciones ha gozado del reconoci-miento de su derecho a emigrar a otra comunidad poliacutetica que le provea de la proteccioacuten que le ha sido negada en su lugar de origen

Durante el Medioevo tuvo gran auge la figura del asilo ecle-siaacutestico que impediacutea a la justicia ordinaria entrar a los lugares sagrados en busca de un delincuente Con la secularizacioacuten de la vida que fue limitando gradual pero soacutelidamente las funciones de la Iglesia ante el crecimiento del Estado-Nacioacuten las personas perseguidas hicieron uso del asilo territorial en virtud del cual los delincuentes no podiacutean ser reclamados por un Estado si se refugiaban en otro Se volvioacute asiacute un principio general que cada soberano diera asilo proteccioacuten y amparo en sus dominios a los fugitivos de los paiacuteses vecinos por el soacutelo hecho de permanecer en el suelo sometido a su resguardo con la garantiacutea de no ser devuelto a su lugar de origen en aras de procurarle seguridad12

Todo ello derivoacute necesariamente en una aproximacioacuten entre soberanos para acordar reciprocidad en la cooperacioacuten y asisten-cia legal haciendo hincapieacute en la inmunidad total de la cual go-zaba el asilado delincuente a fin de sustraerse de la aplicacioacuten de la ley Es menester recordar que ad intra la armonizacioacuten de las leyes penales y las instituciones estatales cobraban cada vez maacutes importancia mientras que ad extra se gestaba una idea incipien-te de solidaridad entre naciones para combatir el crimen y naciacutean los primeros esbozos de la extradicioacuten

Cuando en 1572 en plena ebullicioacuten religiosa durante la Ma-sacre de San Bartolomeacute se diera muerte a alrededor de 10000 protestantes calvinistas (hugonotes) el Estado franceacutes se vio compelido en 1598 a crear el Edicto de Nantes parteaguas en la historia del asilo Para 1685 habiendo sido abolido el Edicto de Nantes ndashlo que forzoacute la huida de 250000 protestantes france-sesndash Friedrich Wilhelm monarca del ducado de Brandeburgo proclamoacute el Edicto de Postdam permitiendo la entrada y estadiacutea de los hugonotes en su territorio Al teacutermino de la Revolucioacuten

12 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Francesa la categoriacutea de los refugiados que huiacutean de la persecu-cioacuten poliacutetica en lugar de la religiosa era un tema normalizado En el apartado De las relaciones de la Repuacuteblica Francesa con las naciones extranjeras de su acta constitucional de 1793 se dispo-ne lo siguiente (las cursivas son nuestras)

bull Artiacuteculo 118 El pueblo franceacutes es el amigo y aliado na-tural de los pueblos libres bull Artiacuteculo 119 No se inmiscuye en modo alguno en el go-bierno de las demaacutes naciones no soporta que las demaacutes naciones se inmiscuyan en el suyo bull Artiacuteculo 120 Da asilo a los extranjeros desterrados de su patria por causa de la libertad Lo niega a los tiranos bull Artiacuteculo 121 No hace en modo alguno la paz con un ene-migo que ocupe su territorio

A partir de este momento el ejemplo cundiriacutea por Europa y el reconocimiento de asilo a los perseguidos poliacuteticos cobrariacutea for-ma En la misma liacutenea en 1826 la Corona britaacutenica se negoacute a entregar al gobierno del zar a un conspirador del levantamiento de San Petersburgo

Pero a fin de no extendernos demasiado en los aspectos histoacute-ricos de la figura del asilo baste decir que todo lo anterior tal vez podriacutea ser el antecedente directo de la tradicioacuten latinoamericana de asilo14 Las conferencias de Lima de 1865 y 186715 fueron preaacutembulo idoacuteneo para que el 23 de enero de 1889 en el I Congre-so Sudamericano de Derecho Internacional Privado celebrado en Montevideo se firmara el instrumento convencional maacutes anti-guo bajo el tiacutetulo de Tratado de Derecho Penal Internacional ratificado por Argentina Bolivia Paraguay Peruacute y Uruguay16

Ya en el siglo xx la Convencioacuten de La Habana del 20 de fe-brero de 1928 denota una evolucioacuten en la institucioacuten del asilo pues dispone que eacuteste ldquono podraacute ser concedido sino en casos de urgenciardquo y advierte que uacutenicamente ldquoseraacute respetado en la medida en que como un derecho o por humanitaria tolerancia lo admitie-ren el uso las convenciones o las leyes del paiacutes de refugiordquo

cuadeRnos de la igualdad 13

Respecto del asilo diplomaacutetico el Tratado sobre Asilo y Refu-gio Poliacuteticos de 1939 surgido del Congreso Sudamericano de De-recho Internacional Privado celebrado en Montevideo ratifica la inviolabilidad del asilo para los perseguidos por delitos poliacuteticos17

Todos estos ejemplos dan cuenta de un sistema latinoameri-cano18 que encontraba en el asilo una institucioacuten idoacutenea para el resto de los esfuerzos encaminados a evitar una reconquista por parte de las coronas europeas Mientras el desarrollo de la figura del asilo se gestaba con caracteriacutesticas propias del nuevo mundo ndashsi bien habiendo heredado costumbres hispano-portuguesasndash en Europa a mediados del siglo xix el asilo doctrinario fue con-siderado contrario a la soberaniacutea del Estado y ldquoun obstaacuteculo al orden a la paz a la seguridad puacuteblicardquo19 Solamente en Espantildea y Grecia asiacute como en los principados danubianos persistioacute el asilo en virtud de la persecucioacuten a los judiacuteos

La historia de Europa en el siglo xx estuvo marcada por el fuego y la sangre de las dos guerras mundiales En este contexto de posguerra el primer desafiacuteo para la Sociedad de Naciones ndash antecedente inmediato de la Organizacioacuten de las Naciones Uni-das (onu)ndash20 fue reaccionar ante una realidad lacerante Europa sobreviviacutea con paiacuteses desmembrados los paiacuteses ganadores esta-ban desunidos y los conflictos entre Estados no cesaban Mien-tras en Rusia se viviacutea una crudiacutesima revolucioacuten Debido a estas condiciones cientos de miles de personas ndashentre las que se encon-traban bolcheviques asirios caldeos y armeniosndash eran deporta-das perseguidas expulsadas de sus hogares y soportaban ham-bre y enfermedades Todo ello sin contar con que vendriacutea una nueva guerra maacutes devastadora que influiriacutea para siempre en la normativi-dad e institucionalidad internacionales

Antes del nacimiento de la onu en 1943 fue creada la Admi-nistracioacuten de las Naciones Unidas para el Auxilio y la Rehabili-tacioacuten que en sus cuatro antildeos de vida se encargoacute de la repatria-cioacuten de maacutes de siete millones de personas El 15 de diciembre de 1946 (un antildeo despueacutes a la creacioacuten de la onu y dos antes de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos) la Asamblea

14 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

General aproboacute por 30 votos a favor cinco en contra y 18 absten-ciones la creacioacuten de la Organizacioacuten Internacional para Refu-giados (oir) institucioacuten establecida con caraacutecter provisional que inicioacute sus labores el 1 de julio de 194721

La necesidad de conceptos universalmente reconocidos era apremiante a fin de contar con instituciones duraderas por lo que se promovioacute la suscripcioacuten de documentos que contaran con el mayor consenso posible Asiacute el artiacuteculo 14 de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece en su pri-mera parte que ldquoen caso de persecucioacuten toda persona tiene dere-cho a buscar asilo y a disfrutar de eacutel en cualquier paiacutesrdquo Inme-diatamente su numeral 2 efectuacutea una distincioacuten que no resulta ociosa y siacute consistente con lo expuesto hasta ahora ldquoEste dere-cho no podraacute ser invocado contra una accioacuten judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propoacute-sitos y principios de las Naciones Unidasrdquo

A partir de ello el 3 de diciembre de 1949 la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas tomoacute la decisioacuten de designar un Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur) y un antildeo despueacutes a traveacutes de la Resolucioacuten 428 v del 14 de diciembre de 1950 se aproboacute su Estatuto En eacutel se establece la naturaleza del refugiado en una definicioacuten que adolece de la lla-mada ldquolimitacioacuten temporalrdquo En su artiacuteculo 6aii se dispone que el Alto Comisionado tendraacute competencia respecto de

Cualquier persona que como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza religioacuten nacionalidad u opinioacuten poliacutetica se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores o de razones que no sean de mera conveniencia personal no quiera acogerse a la proteccioacuten de ese paiacutes o que por carecer de nacionalidad y estar fuera del paiacutes donde antes te-niacutea su residencia habitual no pueda o a causa de dichos temo-res o de razones que no sean de mera conveniencia perso-nal no quiera regresar a eacutel

cuadeRnos de la igualdad 15

Asimismo en el artiacuteculo 8 se le impone al Alto Comisionado la obligacioacuten de promover ldquola conclusioacuten y ratificacioacuten de conve-nios internacionales para proteger a los refugiados22 vigilando su aplicacioacuten y proponiendo modificaciones a los mismosrdquo Es asiacute que el 26 de julio de 1951 se aproboacute la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Refugiados primer instrumento convencional universal que unifica el lenguaje y sobre todo propone una defi-nicioacuten comuacuten de la condicioacuten del refugiado23

Con el transcurrir de los antildeos se hizo necesario actualizar la definicioacuten de refugiado a fin de que se superasen las limitaciones de la Convencioacuten24 Por lo anterior el 31 de enero de 1967 se sus-cribioacute un instrumento convencional diferente el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados que en su artiacuteculo 1 dispone baacutesi-camente que el teacutermino ldquorefugiadordquo denotaraacute a toda persona comprendida en la definicioacuten del artiacuteculo 1 de la Convencioacuten en la cual se daraacuten por omitidas las palabras ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 [hellip] y como consecuencia de tales acontecimientosrdquo Asimismo seraacute aplicado por los Estados parte sin ninguna limitacioacuten geograacutefica

Por la tradicioacuten latinoamericana del asilo y lo marcadamente europeo del refugio ndashlo que se confirma con la limitacioacuten geo-graacutefica original de la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Re-fugiadosndash la aplicacioacuten de eacutesta y del protocolo fueron miacutenimas hasta principios de los antildeos 70 con los fenoacutemenos chileno y cen-troamericano Previamente a ello se habiacutea optado por el asilo y se solicitaban los servicios del acnur para coadyuvar en la tarea de recepcioacuten e integracioacuten de refugiados europeos baacutesicamente en el cono sur

En nuestro sistema interamericano el tema es abordado con amplitud la Declaracioacuten Americana de Derechos Humanos de 1948 dispone en su artiacuteculo xxvii que toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecu-cioacuten que no sea motivada por delitos de derecho comuacuten y de acuerdo con la legislacioacuten de cada paiacutes y los convenios internacio-nales Asimismo la Convencioacuten Americana sobre Derechos Hu-

16 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

manos (1969) en los numerales 7 y 8 de su artiacuteculo 22 establece que ldquotoda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucioacuten por delitos poliacuteticos o comunes conexos con los poliacuteticos y de acuerdo con la legislacioacuten de cada Estado y los convenios internacionales y que en ninguacuten caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro paiacutes sea o no de origen donde su derecho a la vida o a la libertad personal estaacute en riesgo de violacioacuten a causa de raza nacionalidad religioacuten condicioacuten social o de sus opiniones poliacuteticasrdquo

De lo anterior deben resaltarse el elemento no discriminador y el non refoulement como principio de ius cogens

En 1981 30 antildeos despueacutes de la Convencioacuten Relativa al Esta-tuto de los Refugiados se organizoacute en Meacutexico el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica La-tina a fin de examinar la situacioacuten y los problemas maacutes delicados del asilo y de los refugiados en el aacuterea fijar criterios y subrayar la necesidad de extender la proteccioacuten internacional a todas las personas que huyen de su paiacutes a consecuencia de agresioacuten ocu-pacioacuten o dominacioacuten extranjera violacioacuten masiva de los dere-chos humanos o acontecimientos que alteren gravemente el or-den puacuteblico

Posteriormente en noviembre de 1984 se celebroacute en Cartage-na Colombia con la asistencia de delegados de Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Colombia Panamaacute y Venezuela el Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humanitarios que culminoacute con la Declaracioacuten de Cartagena base de la ldquodefinicioacuten ampliada de la condicioacuten de refugiadordquo y cuyo antecedente fue la Organizacioacuten de la Unidad Africana (oua) con el criterio ldquoviolacioacuten masiva de los derechos humanosrdquo25

Si bien de caraacutecter no vinculante la Declaracioacuten de Cartage-na aporta un elemento invaluable para la discusioacuten la persecu-cioacuten masiva y no caso por caso lo que dinamiza la concepcioacuten del refugio convencional26

cuadeRnos de la igualdad 17

En las postrimeriacuteas del siglo pasado en la regioacuten se elaboraron documentos y se celebraron reuniones cumbre como la Confe-rencia Internacional de Refugiados Centroamericanos (cirefca) en la cual se confeccionaron los Principios y Criterios para la Proteccioacuten y Asistencia a los Refugiados Repatriados y Despla-zados Centroamericanos en Ameacuterica Latina y su Plan de Accioacuten (Guatemala 1989) el Coloquio Internacional con ocasioacuten de los 10 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena (San Joseacute 1994) y la Declaracioacuten de Tlatelolco del Seminario sobre Acciones Praacutecti-cas para Optimizar la Aplicacioacuten del Derecho de los Refugiados y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legiacutetimos de los Esta-dos (1999)27

Del mismo modo a finales del siglo xx a 50 antildeos de la institu-cioacuten del acnur en la vii Reunioacuten de los Ministros del Interior del Mercosur celebrada en Riacuteo de Janeiro el 10 de noviembre de 2000 se analizoacute la posibilidad de contemplar en la definicioacuten de refugio la proteccioacuten a las viacutectimas de grave y generalizada violacioacuten de los derechos humanos y se propuso la Ley Modelo en el mismo sentido28 la cual esclarece la relacioacuten entre discriminacioacuten y re-fugio

18 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Rezago en mateRia de asilo y Refugio y

falta de aRmonizacioacuten legislativa inteRna

Despueacutes de todo lo visto hasta este punto seriacutea normal pensar que la constante actividad de Meacutexico en las convenciones y tra-tados las cartas fundacionales las declaraciones e incluso la organizacioacuten de coloquios e impresioacuten de memorias se corres-ponden a una normatividad interna en materia de no discrimina-cioacuten y de asilo y refugio de vanguardia acorde con la rica tradicioacuten diplomaacutetica mexicana

Por desgracia la realidad es y ha sido otra Meacutexico tardoacute 49 antildeos en adherirse a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refu-giados 46 a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas y 33 al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados29 El 17 de abril de 2000 los ratificoacute el Senado y el 1 de junio del mismo antildeo fue publicado el decreto respectivo Al diacutea siguiente fueron fir-mados por el presidente de la Repuacuteblica y el 7 del mismo mes depositados ante el secretario general de las Naciones Unidas Finalmente el 25 de agosto se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el Decreto Promulgatorio

Respecto de la Convencioacuten llama la atencioacuten que la adhesioacuten fuera realizada con limitantes una declaracioacuten interpretativa30 y reservas31 a cuatro artiacuteculos32 Con semejante visioacuten nuestro paiacutes ya no le reconoce a una persona su condicioacuten de refugiado sino que eacutesta se encuentra a expensas de que el Estado mexicano de-cida (o no) determinar y otorgar de conformidad con sus dispo-siciones legales vigentes la caracteriacutestica de refugiado33

Cuando el Estado mexicano decidioacute adherirse a la Conven-cioacuten y el Protocolo la legislacioacuten mexicana expresaba lo siguien-te en los artiacuteculos 35 y 42 de su Ley General de Poblacioacuten34

cuadeRnos de la igualdad 19

Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

cuadeRnos de la igualdad 21

El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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cuadeRnos de la igualdad 43

las solicitudes de asilo ya que no son procedimientos aacutegiles y eficacesrdquo3

Es menester sentildealar que mientras la situacioacuten de vulnerabili-dad del refugiado4 persista ndashe incluso provenga del sistema nor-mativo que le debe tutelarndash el riesgo de discriminacioacuten debe es-perarse per se

Existen esfuerzos legislativos importantes que no han sido lo suficientemente aquilatados en su justo valor como mitigadores del problema de la discriminacioacuten que forzosamente acompantildea al refugiado en un grado directamente proporcional a la debili-dad e inconsistencia de la normatividad a aplicar Por tanto resul-ta indispensable retomar dichos esfuerzos para concentrar una sola visioacuten de Estado respecto del complejo fenoacutemeno de la perso-na del refugiado y reducir al miacutenimo el riesgo de discriminacioacuten

Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado 6

la incoRpoRacioacuten de los pRincipios

inteRnacionales de deRechos humanos

en meacutexico

Sobre el principio de no discriminacioacuten

Toda reflexioacuten que aborde el tema de la discriminacioacuten pasa ne-cesariamente por la discusioacuten sobre la diversidad la tolerancia y el aprecio o desprecio a las diferencias En esta liacutenea la moder-nidad animada por la filosofiacutea de la Ilustracioacuten el concepto de ley natural y el derecho de libre determinacioacuten inspiraron docu-mentos de crucial importancia para la historia de la humanidad El anhelo y la consigna liberal de igualdad libertad y fraternidad definieron el curso de la historia a traveacutes de los movimientos in-dependentistas del siglo xviii

Tales principios estuvieron seguramente empapados de las nociones previamente abordadas por santo Tomaacutes de Aquino quien debido a su intereacutes por discernir la existencia de una ley natural inscrita en la recta razoacuten y en el corazoacuten de las personas como un principio per se nota5 exponiacutea en su Suma Teoloacutegica que ldquoel primer principio de la razoacuten praacutectica es el que se funda sobre la nocioacuten de bien y se formula asiacute lsquoel bien es lo que todos apetecenrsquo En consecuencia el primer precepto de la ley es eacuteste lsquoEl bien ha de hacerse y buscarse el mal ha de evitarsersquo Y sobre eacuteste se fundan todos los demaacutes preceptos de la ley natural de suerte que cuanto se ha de hacer o evitar caeraacute bajo los preceptos de esta ley en la medida en que la razoacuten praacutectica lo capte natural-mente como bien humanordquo6

cuadeRnos de la igualdad 7

Por ello la existencia de una dignidad de la persona humana era una categorizacioacuten que pasaba tanto por la razoacuten como por la fe siendo todos iguales mereciacutean ser tratados como iguales Grande pues fue el impacto de la nocioacuten trasversal y subyacen-te de dignidad para el pensamiento ilustrado

Las ideas de libertad se nutriacutean de un principio fundamental la igualdad entre las personas y la necesidad de un comporta-miento fraternal de ahiacute que por ejemplo la Declaracioacuten de In-dependencia de los Estados Unidos de 1776 dispusiera en su preaacutembulo lo siguiente ldquoSostenemos como evidentes estas ver-dades que todos los hombres son creados iguales que son dota-dos por su Creador de ciertos derechos inalienables que entre eacutestos estaacuten la vida la libertad y la buacutesqueda de la felicidadrdquo

De la misma manera la Declaracioacuten de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 plasmoacute el mismo espiacuteritu en sus artiacuteculos 1 y 6

Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en dere-chos Las distinciones sociales soacutelo pueden fundarse en la utilidad comuacuten [hellip] La ley es la expresioacuten de la voluntad general Todos los ciudadanos tienen derecho a contribuir a su elaboracioacuten personalmente o por medio de sus repre-sentantes Debe ser la misma para todos ya sea que proteja o que sancione Como todos los ciudadanos son iguales ante ella todos son igualmente admisibles en toda digni-dad cargo o empleo puacuteblicos seguacuten sus capacidades y sin otra distincioacuten que la de sus virtudes y sus talentos

Por su parte en la incipiente creacioacuten de nuestra nacioacuten en 1813 Joseacute Mariacutea Morelos y Pavoacuten consagroacute lo siguiente en sus Sentimientos de la Nacioacuten ldquoQue la esclavitud se proscriba para siempre y lo mismo la distincioacuten de castas quedando todos iguales y solo distinguiraacute a un americano de otro el vicio y la virtudrdquo

Asiacute la consecucioacuten del derecho a la igualdad ha sido un reto complicado que ha formado el entramado fundamental de los

Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado 8

Estados desde hace dos siglos En la actualidad tenemos claro que la discriminacioacuten vulnera principalmente la dignidad y el derecho a la igualdad de las personas7

Un convenio de la Organizacioacuten Internacional del Trabajo (oit) da luz a toda disertacioacuten sobre la discriminacioacuten ndashel Conve-nio sobre la Discriminacioacuten en Materia de Empleo y Ocupacioacuten del 25 de junio de 1958 ratificado por Meacutexico el 11 de septiembre de 1961ndash define en su artiacuteculo 1 el teacutermino ldquodiscriminacioacutenrdquo cuando sentildeala

A los efectos de este Convenio el teacutermino ldquodiscrimina-cioacutenrdquo comprende a) cualquier distincioacuten exclusioacuten o pre-ferencia basada en motivos de raza color sexo religioacuten opinioacuten poliacutetica ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportuni-dades o de trato en el empleo y la ocupacioacuten b) cualquier otra distincioacuten exclusioacuten o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupacioacuten que podraacute ser especificada por el Miembro interesado previa consulta con las orga-nizaciones representativas de empleadores y de trabaja-dores cuando dichas organizaciones existan y con otros organismos apropiados

Por tanto para la oit la discriminacioacuten se basa en a) una desigualdad de tratamiento b) consistente en una distincioacuten ex-clusioacuten o preferencia c) basada en uno o varios criterios sentildeala-dos como prohibidos y d) cuyo efecto es la anulacioacuten del derecho a la igualdad

Curiosamente la coyuntura respecto de la cuestioacuten indiacutegena hizo que el derecho a la no discriminacioacuten tomara carta de natu-ralizacioacuten en nuestro paiacutes en las postrimeriacuteas del siglo pasado Asiacute el 14 de agosto del 2001 se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el decreto de aprobacioacuten del diverso por el cual se adicionaban un segundo y un tercer paacuterrafos al artiacuteculo 1 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos8

cuadeRnos de la igualdad 9

El nuevo tercer paacuterrafo quedoacute redactado de la siguiente ma-nera ldquoQueda prohibida toda discriminacioacuten motivada por origen eacutetnico o nacional el geacutenero la edad las capacidades diferentes la condicioacuten social las condiciones de salud la religioacuten las opi-niones las preferencias el estado civil o cualquier otra que aten-te contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menos-cabar los derechos y libertades de las personasrdquo

Si bien perfectible la reforma significoacute un enorme paso en la evolucioacuten del marco legal e institucional contra la exclusioacuten la in-equidad y la intolerancia en nuestro paiacutes especialmente por cuan-to hace a la discriminacioacuten En la misma liacutenea el 11 de junio de 2003 se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten la Ley Fe-deral para Prevenir y Eliminar la Discriminacioacuten (Lfped) regla-mentaria del artiacuteculo 2 constitucional en materia federal la cual en su artiacuteculo 4 caracterizoacute el concepto de discriminacioacuten de la siguiente manera

Para los efectos de esta Ley se entenderaacute por discrimina-cioacuten toda distincioacuten exclusioacuten o restriccioacuten que basada en el origen eacutetnico o nacional sexo edad discapacidad con-dicioacuten social o econoacutemica condiciones de salud embara-zo lengua religioacuten opiniones preferencias sexuales esta-do civil o cualquier otra tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igual-dad real de oportunidades de las personas Tambieacuten se en-tenderaacute como discriminacioacuten la xenofobia y el antisemitis-mo en cualquiera de sus manifestaciones

Tal definicioacuten incluye los principales tipos de discriminacioacuten a saber

bull Discriminacioacuten por sexo bull Discriminacioacuten de geacutenero bull Discriminacioacuten por origen eacutetnico o racial bull Discriminacioacuten por orientacioacuten sexual bull Discriminacioacuten por religioacuten bull Discriminacioacuten etaacuterea (por edad)

10 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

bull Discriminacioacuten por discapacidad bull Discriminacioacuten por condicioacuten social o econoacutemica bull Discriminacioacuten laboral bull Discriminacioacuten por condiciones de salud bull Discriminacioacuten idiomaacutetica bull Discriminacioacuten civil bull Discriminacioacuten por gravidez bull Discriminacioacuten por estado civil

Asimismo la Lfped preveacute la existencia del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacioacuten (conapred)9 lo que ha consti-tuido otro avance de incalculables beneficios

El 16 de mayo de 2006 este organismo lanzoacute un acuerdo na-cional por la igualdad y contra la discriminacioacuten10 y al diacutea si-guiente el Ejecutivo Federal firmoacute el decreto que promulga el Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discrimina-cioacuten programa especial que establece una visioacuten estructural de poliacutetica puacuteblica sobre el problema de la discriminacioacuten ademaacutes de las obligaciones que marca la Lfped

De lo anterior podemos decir que a nivel domeacutestico son po-cas las asignaturas que quedan pendientes en materia de discrimi-nacioacuten11 No obstante toda situacioacuten que provoque discrimina-cioacuten merece un anaacutelisis concienzudo

El desarrollo normativo en leyes locales contra la discrimina-cioacuten a partir de reformas a sus constituciones locales ndashsimilares a la federal pero que tomen en cuenta las caracteriacutesticas regiona-lesndash sigue siendo un proceso en continuo avance que permite te-ner una visioacuten seria y optimista

Sobre el derecho de asilo y refugio

La migracioacuten es un fenoacutemeno consustancial a la humanidad Los procesos migratorios forzados se han producido en masa por ra-zones meteoroloacutegicas y poliacuteticas desde tiempos inmemoriales Desde las comunidades primitivas hasta los Estados nacionales han otorgado proteccioacuten humanitaria y poliacutetica de asilo a las per-

cuadeRnos de la igualdad 11

sonas perseguidas y desplazadas ante situaciones extremas o criacuteticas

El ser humano en estas condiciones ha gozado del reconoci-miento de su derecho a emigrar a otra comunidad poliacutetica que le provea de la proteccioacuten que le ha sido negada en su lugar de origen

Durante el Medioevo tuvo gran auge la figura del asilo ecle-siaacutestico que impediacutea a la justicia ordinaria entrar a los lugares sagrados en busca de un delincuente Con la secularizacioacuten de la vida que fue limitando gradual pero soacutelidamente las funciones de la Iglesia ante el crecimiento del Estado-Nacioacuten las personas perseguidas hicieron uso del asilo territorial en virtud del cual los delincuentes no podiacutean ser reclamados por un Estado si se refugiaban en otro Se volvioacute asiacute un principio general que cada soberano diera asilo proteccioacuten y amparo en sus dominios a los fugitivos de los paiacuteses vecinos por el soacutelo hecho de permanecer en el suelo sometido a su resguardo con la garantiacutea de no ser devuelto a su lugar de origen en aras de procurarle seguridad12

Todo ello derivoacute necesariamente en una aproximacioacuten entre soberanos para acordar reciprocidad en la cooperacioacuten y asisten-cia legal haciendo hincapieacute en la inmunidad total de la cual go-zaba el asilado delincuente a fin de sustraerse de la aplicacioacuten de la ley Es menester recordar que ad intra la armonizacioacuten de las leyes penales y las instituciones estatales cobraban cada vez maacutes importancia mientras que ad extra se gestaba una idea incipien-te de solidaridad entre naciones para combatir el crimen y naciacutean los primeros esbozos de la extradicioacuten

Cuando en 1572 en plena ebullicioacuten religiosa durante la Ma-sacre de San Bartolomeacute se diera muerte a alrededor de 10000 protestantes calvinistas (hugonotes) el Estado franceacutes se vio compelido en 1598 a crear el Edicto de Nantes parteaguas en la historia del asilo Para 1685 habiendo sido abolido el Edicto de Nantes ndashlo que forzoacute la huida de 250000 protestantes france-sesndash Friedrich Wilhelm monarca del ducado de Brandeburgo proclamoacute el Edicto de Postdam permitiendo la entrada y estadiacutea de los hugonotes en su territorio Al teacutermino de la Revolucioacuten

12 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Francesa la categoriacutea de los refugiados que huiacutean de la persecu-cioacuten poliacutetica en lugar de la religiosa era un tema normalizado En el apartado De las relaciones de la Repuacuteblica Francesa con las naciones extranjeras de su acta constitucional de 1793 se dispo-ne lo siguiente (las cursivas son nuestras)

bull Artiacuteculo 118 El pueblo franceacutes es el amigo y aliado na-tural de los pueblos libres bull Artiacuteculo 119 No se inmiscuye en modo alguno en el go-bierno de las demaacutes naciones no soporta que las demaacutes naciones se inmiscuyan en el suyo bull Artiacuteculo 120 Da asilo a los extranjeros desterrados de su patria por causa de la libertad Lo niega a los tiranos bull Artiacuteculo 121 No hace en modo alguno la paz con un ene-migo que ocupe su territorio

A partir de este momento el ejemplo cundiriacutea por Europa y el reconocimiento de asilo a los perseguidos poliacuteticos cobrariacutea for-ma En la misma liacutenea en 1826 la Corona britaacutenica se negoacute a entregar al gobierno del zar a un conspirador del levantamiento de San Petersburgo

Pero a fin de no extendernos demasiado en los aspectos histoacute-ricos de la figura del asilo baste decir que todo lo anterior tal vez podriacutea ser el antecedente directo de la tradicioacuten latinoamericana de asilo14 Las conferencias de Lima de 1865 y 186715 fueron preaacutembulo idoacuteneo para que el 23 de enero de 1889 en el I Congre-so Sudamericano de Derecho Internacional Privado celebrado en Montevideo se firmara el instrumento convencional maacutes anti-guo bajo el tiacutetulo de Tratado de Derecho Penal Internacional ratificado por Argentina Bolivia Paraguay Peruacute y Uruguay16

Ya en el siglo xx la Convencioacuten de La Habana del 20 de fe-brero de 1928 denota una evolucioacuten en la institucioacuten del asilo pues dispone que eacuteste ldquono podraacute ser concedido sino en casos de urgenciardquo y advierte que uacutenicamente ldquoseraacute respetado en la medida en que como un derecho o por humanitaria tolerancia lo admitie-ren el uso las convenciones o las leyes del paiacutes de refugiordquo

cuadeRnos de la igualdad 13

Respecto del asilo diplomaacutetico el Tratado sobre Asilo y Refu-gio Poliacuteticos de 1939 surgido del Congreso Sudamericano de De-recho Internacional Privado celebrado en Montevideo ratifica la inviolabilidad del asilo para los perseguidos por delitos poliacuteticos17

Todos estos ejemplos dan cuenta de un sistema latinoameri-cano18 que encontraba en el asilo una institucioacuten idoacutenea para el resto de los esfuerzos encaminados a evitar una reconquista por parte de las coronas europeas Mientras el desarrollo de la figura del asilo se gestaba con caracteriacutesticas propias del nuevo mundo ndashsi bien habiendo heredado costumbres hispano-portuguesasndash en Europa a mediados del siglo xix el asilo doctrinario fue con-siderado contrario a la soberaniacutea del Estado y ldquoun obstaacuteculo al orden a la paz a la seguridad puacuteblicardquo19 Solamente en Espantildea y Grecia asiacute como en los principados danubianos persistioacute el asilo en virtud de la persecucioacuten a los judiacuteos

La historia de Europa en el siglo xx estuvo marcada por el fuego y la sangre de las dos guerras mundiales En este contexto de posguerra el primer desafiacuteo para la Sociedad de Naciones ndash antecedente inmediato de la Organizacioacuten de las Naciones Uni-das (onu)ndash20 fue reaccionar ante una realidad lacerante Europa sobreviviacutea con paiacuteses desmembrados los paiacuteses ganadores esta-ban desunidos y los conflictos entre Estados no cesaban Mien-tras en Rusia se viviacutea una crudiacutesima revolucioacuten Debido a estas condiciones cientos de miles de personas ndashentre las que se encon-traban bolcheviques asirios caldeos y armeniosndash eran deporta-das perseguidas expulsadas de sus hogares y soportaban ham-bre y enfermedades Todo ello sin contar con que vendriacutea una nueva guerra maacutes devastadora que influiriacutea para siempre en la normativi-dad e institucionalidad internacionales

Antes del nacimiento de la onu en 1943 fue creada la Admi-nistracioacuten de las Naciones Unidas para el Auxilio y la Rehabili-tacioacuten que en sus cuatro antildeos de vida se encargoacute de la repatria-cioacuten de maacutes de siete millones de personas El 15 de diciembre de 1946 (un antildeo despueacutes a la creacioacuten de la onu y dos antes de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos) la Asamblea

14 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

General aproboacute por 30 votos a favor cinco en contra y 18 absten-ciones la creacioacuten de la Organizacioacuten Internacional para Refu-giados (oir) institucioacuten establecida con caraacutecter provisional que inicioacute sus labores el 1 de julio de 194721

La necesidad de conceptos universalmente reconocidos era apremiante a fin de contar con instituciones duraderas por lo que se promovioacute la suscripcioacuten de documentos que contaran con el mayor consenso posible Asiacute el artiacuteculo 14 de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece en su pri-mera parte que ldquoen caso de persecucioacuten toda persona tiene dere-cho a buscar asilo y a disfrutar de eacutel en cualquier paiacutesrdquo Inme-diatamente su numeral 2 efectuacutea una distincioacuten que no resulta ociosa y siacute consistente con lo expuesto hasta ahora ldquoEste dere-cho no podraacute ser invocado contra una accioacuten judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propoacute-sitos y principios de las Naciones Unidasrdquo

A partir de ello el 3 de diciembre de 1949 la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas tomoacute la decisioacuten de designar un Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur) y un antildeo despueacutes a traveacutes de la Resolucioacuten 428 v del 14 de diciembre de 1950 se aproboacute su Estatuto En eacutel se establece la naturaleza del refugiado en una definicioacuten que adolece de la lla-mada ldquolimitacioacuten temporalrdquo En su artiacuteculo 6aii se dispone que el Alto Comisionado tendraacute competencia respecto de

Cualquier persona que como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza religioacuten nacionalidad u opinioacuten poliacutetica se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores o de razones que no sean de mera conveniencia personal no quiera acogerse a la proteccioacuten de ese paiacutes o que por carecer de nacionalidad y estar fuera del paiacutes donde antes te-niacutea su residencia habitual no pueda o a causa de dichos temo-res o de razones que no sean de mera conveniencia perso-nal no quiera regresar a eacutel

cuadeRnos de la igualdad 15

Asimismo en el artiacuteculo 8 se le impone al Alto Comisionado la obligacioacuten de promover ldquola conclusioacuten y ratificacioacuten de conve-nios internacionales para proteger a los refugiados22 vigilando su aplicacioacuten y proponiendo modificaciones a los mismosrdquo Es asiacute que el 26 de julio de 1951 se aproboacute la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Refugiados primer instrumento convencional universal que unifica el lenguaje y sobre todo propone una defi-nicioacuten comuacuten de la condicioacuten del refugiado23

Con el transcurrir de los antildeos se hizo necesario actualizar la definicioacuten de refugiado a fin de que se superasen las limitaciones de la Convencioacuten24 Por lo anterior el 31 de enero de 1967 se sus-cribioacute un instrumento convencional diferente el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados que en su artiacuteculo 1 dispone baacutesi-camente que el teacutermino ldquorefugiadordquo denotaraacute a toda persona comprendida en la definicioacuten del artiacuteculo 1 de la Convencioacuten en la cual se daraacuten por omitidas las palabras ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 [hellip] y como consecuencia de tales acontecimientosrdquo Asimismo seraacute aplicado por los Estados parte sin ninguna limitacioacuten geograacutefica

Por la tradicioacuten latinoamericana del asilo y lo marcadamente europeo del refugio ndashlo que se confirma con la limitacioacuten geo-graacutefica original de la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Re-fugiadosndash la aplicacioacuten de eacutesta y del protocolo fueron miacutenimas hasta principios de los antildeos 70 con los fenoacutemenos chileno y cen-troamericano Previamente a ello se habiacutea optado por el asilo y se solicitaban los servicios del acnur para coadyuvar en la tarea de recepcioacuten e integracioacuten de refugiados europeos baacutesicamente en el cono sur

En nuestro sistema interamericano el tema es abordado con amplitud la Declaracioacuten Americana de Derechos Humanos de 1948 dispone en su artiacuteculo xxvii que toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecu-cioacuten que no sea motivada por delitos de derecho comuacuten y de acuerdo con la legislacioacuten de cada paiacutes y los convenios internacio-nales Asimismo la Convencioacuten Americana sobre Derechos Hu-

16 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

manos (1969) en los numerales 7 y 8 de su artiacuteculo 22 establece que ldquotoda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucioacuten por delitos poliacuteticos o comunes conexos con los poliacuteticos y de acuerdo con la legislacioacuten de cada Estado y los convenios internacionales y que en ninguacuten caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro paiacutes sea o no de origen donde su derecho a la vida o a la libertad personal estaacute en riesgo de violacioacuten a causa de raza nacionalidad religioacuten condicioacuten social o de sus opiniones poliacuteticasrdquo

De lo anterior deben resaltarse el elemento no discriminador y el non refoulement como principio de ius cogens

En 1981 30 antildeos despueacutes de la Convencioacuten Relativa al Esta-tuto de los Refugiados se organizoacute en Meacutexico el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica La-tina a fin de examinar la situacioacuten y los problemas maacutes delicados del asilo y de los refugiados en el aacuterea fijar criterios y subrayar la necesidad de extender la proteccioacuten internacional a todas las personas que huyen de su paiacutes a consecuencia de agresioacuten ocu-pacioacuten o dominacioacuten extranjera violacioacuten masiva de los dere-chos humanos o acontecimientos que alteren gravemente el or-den puacuteblico

Posteriormente en noviembre de 1984 se celebroacute en Cartage-na Colombia con la asistencia de delegados de Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Colombia Panamaacute y Venezuela el Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humanitarios que culminoacute con la Declaracioacuten de Cartagena base de la ldquodefinicioacuten ampliada de la condicioacuten de refugiadordquo y cuyo antecedente fue la Organizacioacuten de la Unidad Africana (oua) con el criterio ldquoviolacioacuten masiva de los derechos humanosrdquo25

Si bien de caraacutecter no vinculante la Declaracioacuten de Cartage-na aporta un elemento invaluable para la discusioacuten la persecu-cioacuten masiva y no caso por caso lo que dinamiza la concepcioacuten del refugio convencional26

cuadeRnos de la igualdad 17

En las postrimeriacuteas del siglo pasado en la regioacuten se elaboraron documentos y se celebraron reuniones cumbre como la Confe-rencia Internacional de Refugiados Centroamericanos (cirefca) en la cual se confeccionaron los Principios y Criterios para la Proteccioacuten y Asistencia a los Refugiados Repatriados y Despla-zados Centroamericanos en Ameacuterica Latina y su Plan de Accioacuten (Guatemala 1989) el Coloquio Internacional con ocasioacuten de los 10 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena (San Joseacute 1994) y la Declaracioacuten de Tlatelolco del Seminario sobre Acciones Praacutecti-cas para Optimizar la Aplicacioacuten del Derecho de los Refugiados y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legiacutetimos de los Esta-dos (1999)27

Del mismo modo a finales del siglo xx a 50 antildeos de la institu-cioacuten del acnur en la vii Reunioacuten de los Ministros del Interior del Mercosur celebrada en Riacuteo de Janeiro el 10 de noviembre de 2000 se analizoacute la posibilidad de contemplar en la definicioacuten de refugio la proteccioacuten a las viacutectimas de grave y generalizada violacioacuten de los derechos humanos y se propuso la Ley Modelo en el mismo sentido28 la cual esclarece la relacioacuten entre discriminacioacuten y re-fugio

18 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Rezago en mateRia de asilo y Refugio y

falta de aRmonizacioacuten legislativa inteRna

Despueacutes de todo lo visto hasta este punto seriacutea normal pensar que la constante actividad de Meacutexico en las convenciones y tra-tados las cartas fundacionales las declaraciones e incluso la organizacioacuten de coloquios e impresioacuten de memorias se corres-ponden a una normatividad interna en materia de no discrimina-cioacuten y de asilo y refugio de vanguardia acorde con la rica tradicioacuten diplomaacutetica mexicana

Por desgracia la realidad es y ha sido otra Meacutexico tardoacute 49 antildeos en adherirse a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refu-giados 46 a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas y 33 al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados29 El 17 de abril de 2000 los ratificoacute el Senado y el 1 de junio del mismo antildeo fue publicado el decreto respectivo Al diacutea siguiente fueron fir-mados por el presidente de la Repuacuteblica y el 7 del mismo mes depositados ante el secretario general de las Naciones Unidas Finalmente el 25 de agosto se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el Decreto Promulgatorio

Respecto de la Convencioacuten llama la atencioacuten que la adhesioacuten fuera realizada con limitantes una declaracioacuten interpretativa30 y reservas31 a cuatro artiacuteculos32 Con semejante visioacuten nuestro paiacutes ya no le reconoce a una persona su condicioacuten de refugiado sino que eacutesta se encuentra a expensas de que el Estado mexicano de-cida (o no) determinar y otorgar de conformidad con sus dispo-siciones legales vigentes la caracteriacutestica de refugiado33

Cuando el Estado mexicano decidioacute adherirse a la Conven-cioacuten y el Protocolo la legislacioacuten mexicana expresaba lo siguien-te en los artiacuteculos 35 y 42 de su Ley General de Poblacioacuten34

cuadeRnos de la igualdad 19

Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

cuadeRnos de la igualdad 21

El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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cuadeRnos de la igualdad 43

la incoRpoRacioacuten de los pRincipios

inteRnacionales de deRechos humanos

en meacutexico

Sobre el principio de no discriminacioacuten

Toda reflexioacuten que aborde el tema de la discriminacioacuten pasa ne-cesariamente por la discusioacuten sobre la diversidad la tolerancia y el aprecio o desprecio a las diferencias En esta liacutenea la moder-nidad animada por la filosofiacutea de la Ilustracioacuten el concepto de ley natural y el derecho de libre determinacioacuten inspiraron docu-mentos de crucial importancia para la historia de la humanidad El anhelo y la consigna liberal de igualdad libertad y fraternidad definieron el curso de la historia a traveacutes de los movimientos in-dependentistas del siglo xviii

Tales principios estuvieron seguramente empapados de las nociones previamente abordadas por santo Tomaacutes de Aquino quien debido a su intereacutes por discernir la existencia de una ley natural inscrita en la recta razoacuten y en el corazoacuten de las personas como un principio per se nota5 exponiacutea en su Suma Teoloacutegica que ldquoel primer principio de la razoacuten praacutectica es el que se funda sobre la nocioacuten de bien y se formula asiacute lsquoel bien es lo que todos apetecenrsquo En consecuencia el primer precepto de la ley es eacuteste lsquoEl bien ha de hacerse y buscarse el mal ha de evitarsersquo Y sobre eacuteste se fundan todos los demaacutes preceptos de la ley natural de suerte que cuanto se ha de hacer o evitar caeraacute bajo los preceptos de esta ley en la medida en que la razoacuten praacutectica lo capte natural-mente como bien humanordquo6

cuadeRnos de la igualdad 7

Por ello la existencia de una dignidad de la persona humana era una categorizacioacuten que pasaba tanto por la razoacuten como por la fe siendo todos iguales mereciacutean ser tratados como iguales Grande pues fue el impacto de la nocioacuten trasversal y subyacen-te de dignidad para el pensamiento ilustrado

Las ideas de libertad se nutriacutean de un principio fundamental la igualdad entre las personas y la necesidad de un comporta-miento fraternal de ahiacute que por ejemplo la Declaracioacuten de In-dependencia de los Estados Unidos de 1776 dispusiera en su preaacutembulo lo siguiente ldquoSostenemos como evidentes estas ver-dades que todos los hombres son creados iguales que son dota-dos por su Creador de ciertos derechos inalienables que entre eacutestos estaacuten la vida la libertad y la buacutesqueda de la felicidadrdquo

De la misma manera la Declaracioacuten de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 plasmoacute el mismo espiacuteritu en sus artiacuteculos 1 y 6

Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en dere-chos Las distinciones sociales soacutelo pueden fundarse en la utilidad comuacuten [hellip] La ley es la expresioacuten de la voluntad general Todos los ciudadanos tienen derecho a contribuir a su elaboracioacuten personalmente o por medio de sus repre-sentantes Debe ser la misma para todos ya sea que proteja o que sancione Como todos los ciudadanos son iguales ante ella todos son igualmente admisibles en toda digni-dad cargo o empleo puacuteblicos seguacuten sus capacidades y sin otra distincioacuten que la de sus virtudes y sus talentos

Por su parte en la incipiente creacioacuten de nuestra nacioacuten en 1813 Joseacute Mariacutea Morelos y Pavoacuten consagroacute lo siguiente en sus Sentimientos de la Nacioacuten ldquoQue la esclavitud se proscriba para siempre y lo mismo la distincioacuten de castas quedando todos iguales y solo distinguiraacute a un americano de otro el vicio y la virtudrdquo

Asiacute la consecucioacuten del derecho a la igualdad ha sido un reto complicado que ha formado el entramado fundamental de los

Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado 8

Estados desde hace dos siglos En la actualidad tenemos claro que la discriminacioacuten vulnera principalmente la dignidad y el derecho a la igualdad de las personas7

Un convenio de la Organizacioacuten Internacional del Trabajo (oit) da luz a toda disertacioacuten sobre la discriminacioacuten ndashel Conve-nio sobre la Discriminacioacuten en Materia de Empleo y Ocupacioacuten del 25 de junio de 1958 ratificado por Meacutexico el 11 de septiembre de 1961ndash define en su artiacuteculo 1 el teacutermino ldquodiscriminacioacutenrdquo cuando sentildeala

A los efectos de este Convenio el teacutermino ldquodiscrimina-cioacutenrdquo comprende a) cualquier distincioacuten exclusioacuten o pre-ferencia basada en motivos de raza color sexo religioacuten opinioacuten poliacutetica ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportuni-dades o de trato en el empleo y la ocupacioacuten b) cualquier otra distincioacuten exclusioacuten o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupacioacuten que podraacute ser especificada por el Miembro interesado previa consulta con las orga-nizaciones representativas de empleadores y de trabaja-dores cuando dichas organizaciones existan y con otros organismos apropiados

Por tanto para la oit la discriminacioacuten se basa en a) una desigualdad de tratamiento b) consistente en una distincioacuten ex-clusioacuten o preferencia c) basada en uno o varios criterios sentildeala-dos como prohibidos y d) cuyo efecto es la anulacioacuten del derecho a la igualdad

Curiosamente la coyuntura respecto de la cuestioacuten indiacutegena hizo que el derecho a la no discriminacioacuten tomara carta de natu-ralizacioacuten en nuestro paiacutes en las postrimeriacuteas del siglo pasado Asiacute el 14 de agosto del 2001 se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el decreto de aprobacioacuten del diverso por el cual se adicionaban un segundo y un tercer paacuterrafos al artiacuteculo 1 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos8

cuadeRnos de la igualdad 9

El nuevo tercer paacuterrafo quedoacute redactado de la siguiente ma-nera ldquoQueda prohibida toda discriminacioacuten motivada por origen eacutetnico o nacional el geacutenero la edad las capacidades diferentes la condicioacuten social las condiciones de salud la religioacuten las opi-niones las preferencias el estado civil o cualquier otra que aten-te contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menos-cabar los derechos y libertades de las personasrdquo

Si bien perfectible la reforma significoacute un enorme paso en la evolucioacuten del marco legal e institucional contra la exclusioacuten la in-equidad y la intolerancia en nuestro paiacutes especialmente por cuan-to hace a la discriminacioacuten En la misma liacutenea el 11 de junio de 2003 se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten la Ley Fe-deral para Prevenir y Eliminar la Discriminacioacuten (Lfped) regla-mentaria del artiacuteculo 2 constitucional en materia federal la cual en su artiacuteculo 4 caracterizoacute el concepto de discriminacioacuten de la siguiente manera

Para los efectos de esta Ley se entenderaacute por discrimina-cioacuten toda distincioacuten exclusioacuten o restriccioacuten que basada en el origen eacutetnico o nacional sexo edad discapacidad con-dicioacuten social o econoacutemica condiciones de salud embara-zo lengua religioacuten opiniones preferencias sexuales esta-do civil o cualquier otra tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igual-dad real de oportunidades de las personas Tambieacuten se en-tenderaacute como discriminacioacuten la xenofobia y el antisemitis-mo en cualquiera de sus manifestaciones

Tal definicioacuten incluye los principales tipos de discriminacioacuten a saber

bull Discriminacioacuten por sexo bull Discriminacioacuten de geacutenero bull Discriminacioacuten por origen eacutetnico o racial bull Discriminacioacuten por orientacioacuten sexual bull Discriminacioacuten por religioacuten bull Discriminacioacuten etaacuterea (por edad)

10 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

bull Discriminacioacuten por discapacidad bull Discriminacioacuten por condicioacuten social o econoacutemica bull Discriminacioacuten laboral bull Discriminacioacuten por condiciones de salud bull Discriminacioacuten idiomaacutetica bull Discriminacioacuten civil bull Discriminacioacuten por gravidez bull Discriminacioacuten por estado civil

Asimismo la Lfped preveacute la existencia del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacioacuten (conapred)9 lo que ha consti-tuido otro avance de incalculables beneficios

El 16 de mayo de 2006 este organismo lanzoacute un acuerdo na-cional por la igualdad y contra la discriminacioacuten10 y al diacutea si-guiente el Ejecutivo Federal firmoacute el decreto que promulga el Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discrimina-cioacuten programa especial que establece una visioacuten estructural de poliacutetica puacuteblica sobre el problema de la discriminacioacuten ademaacutes de las obligaciones que marca la Lfped

De lo anterior podemos decir que a nivel domeacutestico son po-cas las asignaturas que quedan pendientes en materia de discrimi-nacioacuten11 No obstante toda situacioacuten que provoque discrimina-cioacuten merece un anaacutelisis concienzudo

El desarrollo normativo en leyes locales contra la discrimina-cioacuten a partir de reformas a sus constituciones locales ndashsimilares a la federal pero que tomen en cuenta las caracteriacutesticas regiona-lesndash sigue siendo un proceso en continuo avance que permite te-ner una visioacuten seria y optimista

Sobre el derecho de asilo y refugio

La migracioacuten es un fenoacutemeno consustancial a la humanidad Los procesos migratorios forzados se han producido en masa por ra-zones meteoroloacutegicas y poliacuteticas desde tiempos inmemoriales Desde las comunidades primitivas hasta los Estados nacionales han otorgado proteccioacuten humanitaria y poliacutetica de asilo a las per-

cuadeRnos de la igualdad 11

sonas perseguidas y desplazadas ante situaciones extremas o criacuteticas

El ser humano en estas condiciones ha gozado del reconoci-miento de su derecho a emigrar a otra comunidad poliacutetica que le provea de la proteccioacuten que le ha sido negada en su lugar de origen

Durante el Medioevo tuvo gran auge la figura del asilo ecle-siaacutestico que impediacutea a la justicia ordinaria entrar a los lugares sagrados en busca de un delincuente Con la secularizacioacuten de la vida que fue limitando gradual pero soacutelidamente las funciones de la Iglesia ante el crecimiento del Estado-Nacioacuten las personas perseguidas hicieron uso del asilo territorial en virtud del cual los delincuentes no podiacutean ser reclamados por un Estado si se refugiaban en otro Se volvioacute asiacute un principio general que cada soberano diera asilo proteccioacuten y amparo en sus dominios a los fugitivos de los paiacuteses vecinos por el soacutelo hecho de permanecer en el suelo sometido a su resguardo con la garantiacutea de no ser devuelto a su lugar de origen en aras de procurarle seguridad12

Todo ello derivoacute necesariamente en una aproximacioacuten entre soberanos para acordar reciprocidad en la cooperacioacuten y asisten-cia legal haciendo hincapieacute en la inmunidad total de la cual go-zaba el asilado delincuente a fin de sustraerse de la aplicacioacuten de la ley Es menester recordar que ad intra la armonizacioacuten de las leyes penales y las instituciones estatales cobraban cada vez maacutes importancia mientras que ad extra se gestaba una idea incipien-te de solidaridad entre naciones para combatir el crimen y naciacutean los primeros esbozos de la extradicioacuten

Cuando en 1572 en plena ebullicioacuten religiosa durante la Ma-sacre de San Bartolomeacute se diera muerte a alrededor de 10000 protestantes calvinistas (hugonotes) el Estado franceacutes se vio compelido en 1598 a crear el Edicto de Nantes parteaguas en la historia del asilo Para 1685 habiendo sido abolido el Edicto de Nantes ndashlo que forzoacute la huida de 250000 protestantes france-sesndash Friedrich Wilhelm monarca del ducado de Brandeburgo proclamoacute el Edicto de Postdam permitiendo la entrada y estadiacutea de los hugonotes en su territorio Al teacutermino de la Revolucioacuten

12 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Francesa la categoriacutea de los refugiados que huiacutean de la persecu-cioacuten poliacutetica en lugar de la religiosa era un tema normalizado En el apartado De las relaciones de la Repuacuteblica Francesa con las naciones extranjeras de su acta constitucional de 1793 se dispo-ne lo siguiente (las cursivas son nuestras)

bull Artiacuteculo 118 El pueblo franceacutes es el amigo y aliado na-tural de los pueblos libres bull Artiacuteculo 119 No se inmiscuye en modo alguno en el go-bierno de las demaacutes naciones no soporta que las demaacutes naciones se inmiscuyan en el suyo bull Artiacuteculo 120 Da asilo a los extranjeros desterrados de su patria por causa de la libertad Lo niega a los tiranos bull Artiacuteculo 121 No hace en modo alguno la paz con un ene-migo que ocupe su territorio

A partir de este momento el ejemplo cundiriacutea por Europa y el reconocimiento de asilo a los perseguidos poliacuteticos cobrariacutea for-ma En la misma liacutenea en 1826 la Corona britaacutenica se negoacute a entregar al gobierno del zar a un conspirador del levantamiento de San Petersburgo

Pero a fin de no extendernos demasiado en los aspectos histoacute-ricos de la figura del asilo baste decir que todo lo anterior tal vez podriacutea ser el antecedente directo de la tradicioacuten latinoamericana de asilo14 Las conferencias de Lima de 1865 y 186715 fueron preaacutembulo idoacuteneo para que el 23 de enero de 1889 en el I Congre-so Sudamericano de Derecho Internacional Privado celebrado en Montevideo se firmara el instrumento convencional maacutes anti-guo bajo el tiacutetulo de Tratado de Derecho Penal Internacional ratificado por Argentina Bolivia Paraguay Peruacute y Uruguay16

Ya en el siglo xx la Convencioacuten de La Habana del 20 de fe-brero de 1928 denota una evolucioacuten en la institucioacuten del asilo pues dispone que eacuteste ldquono podraacute ser concedido sino en casos de urgenciardquo y advierte que uacutenicamente ldquoseraacute respetado en la medida en que como un derecho o por humanitaria tolerancia lo admitie-ren el uso las convenciones o las leyes del paiacutes de refugiordquo

cuadeRnos de la igualdad 13

Respecto del asilo diplomaacutetico el Tratado sobre Asilo y Refu-gio Poliacuteticos de 1939 surgido del Congreso Sudamericano de De-recho Internacional Privado celebrado en Montevideo ratifica la inviolabilidad del asilo para los perseguidos por delitos poliacuteticos17

Todos estos ejemplos dan cuenta de un sistema latinoameri-cano18 que encontraba en el asilo una institucioacuten idoacutenea para el resto de los esfuerzos encaminados a evitar una reconquista por parte de las coronas europeas Mientras el desarrollo de la figura del asilo se gestaba con caracteriacutesticas propias del nuevo mundo ndashsi bien habiendo heredado costumbres hispano-portuguesasndash en Europa a mediados del siglo xix el asilo doctrinario fue con-siderado contrario a la soberaniacutea del Estado y ldquoun obstaacuteculo al orden a la paz a la seguridad puacuteblicardquo19 Solamente en Espantildea y Grecia asiacute como en los principados danubianos persistioacute el asilo en virtud de la persecucioacuten a los judiacuteos

La historia de Europa en el siglo xx estuvo marcada por el fuego y la sangre de las dos guerras mundiales En este contexto de posguerra el primer desafiacuteo para la Sociedad de Naciones ndash antecedente inmediato de la Organizacioacuten de las Naciones Uni-das (onu)ndash20 fue reaccionar ante una realidad lacerante Europa sobreviviacutea con paiacuteses desmembrados los paiacuteses ganadores esta-ban desunidos y los conflictos entre Estados no cesaban Mien-tras en Rusia se viviacutea una crudiacutesima revolucioacuten Debido a estas condiciones cientos de miles de personas ndashentre las que se encon-traban bolcheviques asirios caldeos y armeniosndash eran deporta-das perseguidas expulsadas de sus hogares y soportaban ham-bre y enfermedades Todo ello sin contar con que vendriacutea una nueva guerra maacutes devastadora que influiriacutea para siempre en la normativi-dad e institucionalidad internacionales

Antes del nacimiento de la onu en 1943 fue creada la Admi-nistracioacuten de las Naciones Unidas para el Auxilio y la Rehabili-tacioacuten que en sus cuatro antildeos de vida se encargoacute de la repatria-cioacuten de maacutes de siete millones de personas El 15 de diciembre de 1946 (un antildeo despueacutes a la creacioacuten de la onu y dos antes de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos) la Asamblea

14 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

General aproboacute por 30 votos a favor cinco en contra y 18 absten-ciones la creacioacuten de la Organizacioacuten Internacional para Refu-giados (oir) institucioacuten establecida con caraacutecter provisional que inicioacute sus labores el 1 de julio de 194721

La necesidad de conceptos universalmente reconocidos era apremiante a fin de contar con instituciones duraderas por lo que se promovioacute la suscripcioacuten de documentos que contaran con el mayor consenso posible Asiacute el artiacuteculo 14 de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece en su pri-mera parte que ldquoen caso de persecucioacuten toda persona tiene dere-cho a buscar asilo y a disfrutar de eacutel en cualquier paiacutesrdquo Inme-diatamente su numeral 2 efectuacutea una distincioacuten que no resulta ociosa y siacute consistente con lo expuesto hasta ahora ldquoEste dere-cho no podraacute ser invocado contra una accioacuten judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propoacute-sitos y principios de las Naciones Unidasrdquo

A partir de ello el 3 de diciembre de 1949 la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas tomoacute la decisioacuten de designar un Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur) y un antildeo despueacutes a traveacutes de la Resolucioacuten 428 v del 14 de diciembre de 1950 se aproboacute su Estatuto En eacutel se establece la naturaleza del refugiado en una definicioacuten que adolece de la lla-mada ldquolimitacioacuten temporalrdquo En su artiacuteculo 6aii se dispone que el Alto Comisionado tendraacute competencia respecto de

Cualquier persona que como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza religioacuten nacionalidad u opinioacuten poliacutetica se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores o de razones que no sean de mera conveniencia personal no quiera acogerse a la proteccioacuten de ese paiacutes o que por carecer de nacionalidad y estar fuera del paiacutes donde antes te-niacutea su residencia habitual no pueda o a causa de dichos temo-res o de razones que no sean de mera conveniencia perso-nal no quiera regresar a eacutel

cuadeRnos de la igualdad 15

Asimismo en el artiacuteculo 8 se le impone al Alto Comisionado la obligacioacuten de promover ldquola conclusioacuten y ratificacioacuten de conve-nios internacionales para proteger a los refugiados22 vigilando su aplicacioacuten y proponiendo modificaciones a los mismosrdquo Es asiacute que el 26 de julio de 1951 se aproboacute la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Refugiados primer instrumento convencional universal que unifica el lenguaje y sobre todo propone una defi-nicioacuten comuacuten de la condicioacuten del refugiado23

Con el transcurrir de los antildeos se hizo necesario actualizar la definicioacuten de refugiado a fin de que se superasen las limitaciones de la Convencioacuten24 Por lo anterior el 31 de enero de 1967 se sus-cribioacute un instrumento convencional diferente el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados que en su artiacuteculo 1 dispone baacutesi-camente que el teacutermino ldquorefugiadordquo denotaraacute a toda persona comprendida en la definicioacuten del artiacuteculo 1 de la Convencioacuten en la cual se daraacuten por omitidas las palabras ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 [hellip] y como consecuencia de tales acontecimientosrdquo Asimismo seraacute aplicado por los Estados parte sin ninguna limitacioacuten geograacutefica

Por la tradicioacuten latinoamericana del asilo y lo marcadamente europeo del refugio ndashlo que se confirma con la limitacioacuten geo-graacutefica original de la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Re-fugiadosndash la aplicacioacuten de eacutesta y del protocolo fueron miacutenimas hasta principios de los antildeos 70 con los fenoacutemenos chileno y cen-troamericano Previamente a ello se habiacutea optado por el asilo y se solicitaban los servicios del acnur para coadyuvar en la tarea de recepcioacuten e integracioacuten de refugiados europeos baacutesicamente en el cono sur

En nuestro sistema interamericano el tema es abordado con amplitud la Declaracioacuten Americana de Derechos Humanos de 1948 dispone en su artiacuteculo xxvii que toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecu-cioacuten que no sea motivada por delitos de derecho comuacuten y de acuerdo con la legislacioacuten de cada paiacutes y los convenios internacio-nales Asimismo la Convencioacuten Americana sobre Derechos Hu-

16 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

manos (1969) en los numerales 7 y 8 de su artiacuteculo 22 establece que ldquotoda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucioacuten por delitos poliacuteticos o comunes conexos con los poliacuteticos y de acuerdo con la legislacioacuten de cada Estado y los convenios internacionales y que en ninguacuten caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro paiacutes sea o no de origen donde su derecho a la vida o a la libertad personal estaacute en riesgo de violacioacuten a causa de raza nacionalidad religioacuten condicioacuten social o de sus opiniones poliacuteticasrdquo

De lo anterior deben resaltarse el elemento no discriminador y el non refoulement como principio de ius cogens

En 1981 30 antildeos despueacutes de la Convencioacuten Relativa al Esta-tuto de los Refugiados se organizoacute en Meacutexico el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica La-tina a fin de examinar la situacioacuten y los problemas maacutes delicados del asilo y de los refugiados en el aacuterea fijar criterios y subrayar la necesidad de extender la proteccioacuten internacional a todas las personas que huyen de su paiacutes a consecuencia de agresioacuten ocu-pacioacuten o dominacioacuten extranjera violacioacuten masiva de los dere-chos humanos o acontecimientos que alteren gravemente el or-den puacuteblico

Posteriormente en noviembre de 1984 se celebroacute en Cartage-na Colombia con la asistencia de delegados de Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Colombia Panamaacute y Venezuela el Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humanitarios que culminoacute con la Declaracioacuten de Cartagena base de la ldquodefinicioacuten ampliada de la condicioacuten de refugiadordquo y cuyo antecedente fue la Organizacioacuten de la Unidad Africana (oua) con el criterio ldquoviolacioacuten masiva de los derechos humanosrdquo25

Si bien de caraacutecter no vinculante la Declaracioacuten de Cartage-na aporta un elemento invaluable para la discusioacuten la persecu-cioacuten masiva y no caso por caso lo que dinamiza la concepcioacuten del refugio convencional26

cuadeRnos de la igualdad 17

En las postrimeriacuteas del siglo pasado en la regioacuten se elaboraron documentos y se celebraron reuniones cumbre como la Confe-rencia Internacional de Refugiados Centroamericanos (cirefca) en la cual se confeccionaron los Principios y Criterios para la Proteccioacuten y Asistencia a los Refugiados Repatriados y Despla-zados Centroamericanos en Ameacuterica Latina y su Plan de Accioacuten (Guatemala 1989) el Coloquio Internacional con ocasioacuten de los 10 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena (San Joseacute 1994) y la Declaracioacuten de Tlatelolco del Seminario sobre Acciones Praacutecti-cas para Optimizar la Aplicacioacuten del Derecho de los Refugiados y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legiacutetimos de los Esta-dos (1999)27

Del mismo modo a finales del siglo xx a 50 antildeos de la institu-cioacuten del acnur en la vii Reunioacuten de los Ministros del Interior del Mercosur celebrada en Riacuteo de Janeiro el 10 de noviembre de 2000 se analizoacute la posibilidad de contemplar en la definicioacuten de refugio la proteccioacuten a las viacutectimas de grave y generalizada violacioacuten de los derechos humanos y se propuso la Ley Modelo en el mismo sentido28 la cual esclarece la relacioacuten entre discriminacioacuten y re-fugio

18 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Rezago en mateRia de asilo y Refugio y

falta de aRmonizacioacuten legislativa inteRna

Despueacutes de todo lo visto hasta este punto seriacutea normal pensar que la constante actividad de Meacutexico en las convenciones y tra-tados las cartas fundacionales las declaraciones e incluso la organizacioacuten de coloquios e impresioacuten de memorias se corres-ponden a una normatividad interna en materia de no discrimina-cioacuten y de asilo y refugio de vanguardia acorde con la rica tradicioacuten diplomaacutetica mexicana

Por desgracia la realidad es y ha sido otra Meacutexico tardoacute 49 antildeos en adherirse a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refu-giados 46 a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas y 33 al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados29 El 17 de abril de 2000 los ratificoacute el Senado y el 1 de junio del mismo antildeo fue publicado el decreto respectivo Al diacutea siguiente fueron fir-mados por el presidente de la Repuacuteblica y el 7 del mismo mes depositados ante el secretario general de las Naciones Unidas Finalmente el 25 de agosto se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el Decreto Promulgatorio

Respecto de la Convencioacuten llama la atencioacuten que la adhesioacuten fuera realizada con limitantes una declaracioacuten interpretativa30 y reservas31 a cuatro artiacuteculos32 Con semejante visioacuten nuestro paiacutes ya no le reconoce a una persona su condicioacuten de refugiado sino que eacutesta se encuentra a expensas de que el Estado mexicano de-cida (o no) determinar y otorgar de conformidad con sus dispo-siciones legales vigentes la caracteriacutestica de refugiado33

Cuando el Estado mexicano decidioacute adherirse a la Conven-cioacuten y el Protocolo la legislacioacuten mexicana expresaba lo siguien-te en los artiacuteculos 35 y 42 de su Ley General de Poblacioacuten34

cuadeRnos de la igualdad 19

Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

cuadeRnos de la igualdad 21

El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

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dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

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8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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cuadeRnos de la igualdad 43

Por ello la existencia de una dignidad de la persona humana era una categorizacioacuten que pasaba tanto por la razoacuten como por la fe siendo todos iguales mereciacutean ser tratados como iguales Grande pues fue el impacto de la nocioacuten trasversal y subyacen-te de dignidad para el pensamiento ilustrado

Las ideas de libertad se nutriacutean de un principio fundamental la igualdad entre las personas y la necesidad de un comporta-miento fraternal de ahiacute que por ejemplo la Declaracioacuten de In-dependencia de los Estados Unidos de 1776 dispusiera en su preaacutembulo lo siguiente ldquoSostenemos como evidentes estas ver-dades que todos los hombres son creados iguales que son dota-dos por su Creador de ciertos derechos inalienables que entre eacutestos estaacuten la vida la libertad y la buacutesqueda de la felicidadrdquo

De la misma manera la Declaracioacuten de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 plasmoacute el mismo espiacuteritu en sus artiacuteculos 1 y 6

Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en dere-chos Las distinciones sociales soacutelo pueden fundarse en la utilidad comuacuten [hellip] La ley es la expresioacuten de la voluntad general Todos los ciudadanos tienen derecho a contribuir a su elaboracioacuten personalmente o por medio de sus repre-sentantes Debe ser la misma para todos ya sea que proteja o que sancione Como todos los ciudadanos son iguales ante ella todos son igualmente admisibles en toda digni-dad cargo o empleo puacuteblicos seguacuten sus capacidades y sin otra distincioacuten que la de sus virtudes y sus talentos

Por su parte en la incipiente creacioacuten de nuestra nacioacuten en 1813 Joseacute Mariacutea Morelos y Pavoacuten consagroacute lo siguiente en sus Sentimientos de la Nacioacuten ldquoQue la esclavitud se proscriba para siempre y lo mismo la distincioacuten de castas quedando todos iguales y solo distinguiraacute a un americano de otro el vicio y la virtudrdquo

Asiacute la consecucioacuten del derecho a la igualdad ha sido un reto complicado que ha formado el entramado fundamental de los

Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado 8

Estados desde hace dos siglos En la actualidad tenemos claro que la discriminacioacuten vulnera principalmente la dignidad y el derecho a la igualdad de las personas7

Un convenio de la Organizacioacuten Internacional del Trabajo (oit) da luz a toda disertacioacuten sobre la discriminacioacuten ndashel Conve-nio sobre la Discriminacioacuten en Materia de Empleo y Ocupacioacuten del 25 de junio de 1958 ratificado por Meacutexico el 11 de septiembre de 1961ndash define en su artiacuteculo 1 el teacutermino ldquodiscriminacioacutenrdquo cuando sentildeala

A los efectos de este Convenio el teacutermino ldquodiscrimina-cioacutenrdquo comprende a) cualquier distincioacuten exclusioacuten o pre-ferencia basada en motivos de raza color sexo religioacuten opinioacuten poliacutetica ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportuni-dades o de trato en el empleo y la ocupacioacuten b) cualquier otra distincioacuten exclusioacuten o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupacioacuten que podraacute ser especificada por el Miembro interesado previa consulta con las orga-nizaciones representativas de empleadores y de trabaja-dores cuando dichas organizaciones existan y con otros organismos apropiados

Por tanto para la oit la discriminacioacuten se basa en a) una desigualdad de tratamiento b) consistente en una distincioacuten ex-clusioacuten o preferencia c) basada en uno o varios criterios sentildeala-dos como prohibidos y d) cuyo efecto es la anulacioacuten del derecho a la igualdad

Curiosamente la coyuntura respecto de la cuestioacuten indiacutegena hizo que el derecho a la no discriminacioacuten tomara carta de natu-ralizacioacuten en nuestro paiacutes en las postrimeriacuteas del siglo pasado Asiacute el 14 de agosto del 2001 se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el decreto de aprobacioacuten del diverso por el cual se adicionaban un segundo y un tercer paacuterrafos al artiacuteculo 1 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos8

cuadeRnos de la igualdad 9

El nuevo tercer paacuterrafo quedoacute redactado de la siguiente ma-nera ldquoQueda prohibida toda discriminacioacuten motivada por origen eacutetnico o nacional el geacutenero la edad las capacidades diferentes la condicioacuten social las condiciones de salud la religioacuten las opi-niones las preferencias el estado civil o cualquier otra que aten-te contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menos-cabar los derechos y libertades de las personasrdquo

Si bien perfectible la reforma significoacute un enorme paso en la evolucioacuten del marco legal e institucional contra la exclusioacuten la in-equidad y la intolerancia en nuestro paiacutes especialmente por cuan-to hace a la discriminacioacuten En la misma liacutenea el 11 de junio de 2003 se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten la Ley Fe-deral para Prevenir y Eliminar la Discriminacioacuten (Lfped) regla-mentaria del artiacuteculo 2 constitucional en materia federal la cual en su artiacuteculo 4 caracterizoacute el concepto de discriminacioacuten de la siguiente manera

Para los efectos de esta Ley se entenderaacute por discrimina-cioacuten toda distincioacuten exclusioacuten o restriccioacuten que basada en el origen eacutetnico o nacional sexo edad discapacidad con-dicioacuten social o econoacutemica condiciones de salud embara-zo lengua religioacuten opiniones preferencias sexuales esta-do civil o cualquier otra tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igual-dad real de oportunidades de las personas Tambieacuten se en-tenderaacute como discriminacioacuten la xenofobia y el antisemitis-mo en cualquiera de sus manifestaciones

Tal definicioacuten incluye los principales tipos de discriminacioacuten a saber

bull Discriminacioacuten por sexo bull Discriminacioacuten de geacutenero bull Discriminacioacuten por origen eacutetnico o racial bull Discriminacioacuten por orientacioacuten sexual bull Discriminacioacuten por religioacuten bull Discriminacioacuten etaacuterea (por edad)

10 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

bull Discriminacioacuten por discapacidad bull Discriminacioacuten por condicioacuten social o econoacutemica bull Discriminacioacuten laboral bull Discriminacioacuten por condiciones de salud bull Discriminacioacuten idiomaacutetica bull Discriminacioacuten civil bull Discriminacioacuten por gravidez bull Discriminacioacuten por estado civil

Asimismo la Lfped preveacute la existencia del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacioacuten (conapred)9 lo que ha consti-tuido otro avance de incalculables beneficios

El 16 de mayo de 2006 este organismo lanzoacute un acuerdo na-cional por la igualdad y contra la discriminacioacuten10 y al diacutea si-guiente el Ejecutivo Federal firmoacute el decreto que promulga el Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discrimina-cioacuten programa especial que establece una visioacuten estructural de poliacutetica puacuteblica sobre el problema de la discriminacioacuten ademaacutes de las obligaciones que marca la Lfped

De lo anterior podemos decir que a nivel domeacutestico son po-cas las asignaturas que quedan pendientes en materia de discrimi-nacioacuten11 No obstante toda situacioacuten que provoque discrimina-cioacuten merece un anaacutelisis concienzudo

El desarrollo normativo en leyes locales contra la discrimina-cioacuten a partir de reformas a sus constituciones locales ndashsimilares a la federal pero que tomen en cuenta las caracteriacutesticas regiona-lesndash sigue siendo un proceso en continuo avance que permite te-ner una visioacuten seria y optimista

Sobre el derecho de asilo y refugio

La migracioacuten es un fenoacutemeno consustancial a la humanidad Los procesos migratorios forzados se han producido en masa por ra-zones meteoroloacutegicas y poliacuteticas desde tiempos inmemoriales Desde las comunidades primitivas hasta los Estados nacionales han otorgado proteccioacuten humanitaria y poliacutetica de asilo a las per-

cuadeRnos de la igualdad 11

sonas perseguidas y desplazadas ante situaciones extremas o criacuteticas

El ser humano en estas condiciones ha gozado del reconoci-miento de su derecho a emigrar a otra comunidad poliacutetica que le provea de la proteccioacuten que le ha sido negada en su lugar de origen

Durante el Medioevo tuvo gran auge la figura del asilo ecle-siaacutestico que impediacutea a la justicia ordinaria entrar a los lugares sagrados en busca de un delincuente Con la secularizacioacuten de la vida que fue limitando gradual pero soacutelidamente las funciones de la Iglesia ante el crecimiento del Estado-Nacioacuten las personas perseguidas hicieron uso del asilo territorial en virtud del cual los delincuentes no podiacutean ser reclamados por un Estado si se refugiaban en otro Se volvioacute asiacute un principio general que cada soberano diera asilo proteccioacuten y amparo en sus dominios a los fugitivos de los paiacuteses vecinos por el soacutelo hecho de permanecer en el suelo sometido a su resguardo con la garantiacutea de no ser devuelto a su lugar de origen en aras de procurarle seguridad12

Todo ello derivoacute necesariamente en una aproximacioacuten entre soberanos para acordar reciprocidad en la cooperacioacuten y asisten-cia legal haciendo hincapieacute en la inmunidad total de la cual go-zaba el asilado delincuente a fin de sustraerse de la aplicacioacuten de la ley Es menester recordar que ad intra la armonizacioacuten de las leyes penales y las instituciones estatales cobraban cada vez maacutes importancia mientras que ad extra se gestaba una idea incipien-te de solidaridad entre naciones para combatir el crimen y naciacutean los primeros esbozos de la extradicioacuten

Cuando en 1572 en plena ebullicioacuten religiosa durante la Ma-sacre de San Bartolomeacute se diera muerte a alrededor de 10000 protestantes calvinistas (hugonotes) el Estado franceacutes se vio compelido en 1598 a crear el Edicto de Nantes parteaguas en la historia del asilo Para 1685 habiendo sido abolido el Edicto de Nantes ndashlo que forzoacute la huida de 250000 protestantes france-sesndash Friedrich Wilhelm monarca del ducado de Brandeburgo proclamoacute el Edicto de Postdam permitiendo la entrada y estadiacutea de los hugonotes en su territorio Al teacutermino de la Revolucioacuten

12 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Francesa la categoriacutea de los refugiados que huiacutean de la persecu-cioacuten poliacutetica en lugar de la religiosa era un tema normalizado En el apartado De las relaciones de la Repuacuteblica Francesa con las naciones extranjeras de su acta constitucional de 1793 se dispo-ne lo siguiente (las cursivas son nuestras)

bull Artiacuteculo 118 El pueblo franceacutes es el amigo y aliado na-tural de los pueblos libres bull Artiacuteculo 119 No se inmiscuye en modo alguno en el go-bierno de las demaacutes naciones no soporta que las demaacutes naciones se inmiscuyan en el suyo bull Artiacuteculo 120 Da asilo a los extranjeros desterrados de su patria por causa de la libertad Lo niega a los tiranos bull Artiacuteculo 121 No hace en modo alguno la paz con un ene-migo que ocupe su territorio

A partir de este momento el ejemplo cundiriacutea por Europa y el reconocimiento de asilo a los perseguidos poliacuteticos cobrariacutea for-ma En la misma liacutenea en 1826 la Corona britaacutenica se negoacute a entregar al gobierno del zar a un conspirador del levantamiento de San Petersburgo

Pero a fin de no extendernos demasiado en los aspectos histoacute-ricos de la figura del asilo baste decir que todo lo anterior tal vez podriacutea ser el antecedente directo de la tradicioacuten latinoamericana de asilo14 Las conferencias de Lima de 1865 y 186715 fueron preaacutembulo idoacuteneo para que el 23 de enero de 1889 en el I Congre-so Sudamericano de Derecho Internacional Privado celebrado en Montevideo se firmara el instrumento convencional maacutes anti-guo bajo el tiacutetulo de Tratado de Derecho Penal Internacional ratificado por Argentina Bolivia Paraguay Peruacute y Uruguay16

Ya en el siglo xx la Convencioacuten de La Habana del 20 de fe-brero de 1928 denota una evolucioacuten en la institucioacuten del asilo pues dispone que eacuteste ldquono podraacute ser concedido sino en casos de urgenciardquo y advierte que uacutenicamente ldquoseraacute respetado en la medida en que como un derecho o por humanitaria tolerancia lo admitie-ren el uso las convenciones o las leyes del paiacutes de refugiordquo

cuadeRnos de la igualdad 13

Respecto del asilo diplomaacutetico el Tratado sobre Asilo y Refu-gio Poliacuteticos de 1939 surgido del Congreso Sudamericano de De-recho Internacional Privado celebrado en Montevideo ratifica la inviolabilidad del asilo para los perseguidos por delitos poliacuteticos17

Todos estos ejemplos dan cuenta de un sistema latinoameri-cano18 que encontraba en el asilo una institucioacuten idoacutenea para el resto de los esfuerzos encaminados a evitar una reconquista por parte de las coronas europeas Mientras el desarrollo de la figura del asilo se gestaba con caracteriacutesticas propias del nuevo mundo ndashsi bien habiendo heredado costumbres hispano-portuguesasndash en Europa a mediados del siglo xix el asilo doctrinario fue con-siderado contrario a la soberaniacutea del Estado y ldquoun obstaacuteculo al orden a la paz a la seguridad puacuteblicardquo19 Solamente en Espantildea y Grecia asiacute como en los principados danubianos persistioacute el asilo en virtud de la persecucioacuten a los judiacuteos

La historia de Europa en el siglo xx estuvo marcada por el fuego y la sangre de las dos guerras mundiales En este contexto de posguerra el primer desafiacuteo para la Sociedad de Naciones ndash antecedente inmediato de la Organizacioacuten de las Naciones Uni-das (onu)ndash20 fue reaccionar ante una realidad lacerante Europa sobreviviacutea con paiacuteses desmembrados los paiacuteses ganadores esta-ban desunidos y los conflictos entre Estados no cesaban Mien-tras en Rusia se viviacutea una crudiacutesima revolucioacuten Debido a estas condiciones cientos de miles de personas ndashentre las que se encon-traban bolcheviques asirios caldeos y armeniosndash eran deporta-das perseguidas expulsadas de sus hogares y soportaban ham-bre y enfermedades Todo ello sin contar con que vendriacutea una nueva guerra maacutes devastadora que influiriacutea para siempre en la normativi-dad e institucionalidad internacionales

Antes del nacimiento de la onu en 1943 fue creada la Admi-nistracioacuten de las Naciones Unidas para el Auxilio y la Rehabili-tacioacuten que en sus cuatro antildeos de vida se encargoacute de la repatria-cioacuten de maacutes de siete millones de personas El 15 de diciembre de 1946 (un antildeo despueacutes a la creacioacuten de la onu y dos antes de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos) la Asamblea

14 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

General aproboacute por 30 votos a favor cinco en contra y 18 absten-ciones la creacioacuten de la Organizacioacuten Internacional para Refu-giados (oir) institucioacuten establecida con caraacutecter provisional que inicioacute sus labores el 1 de julio de 194721

La necesidad de conceptos universalmente reconocidos era apremiante a fin de contar con instituciones duraderas por lo que se promovioacute la suscripcioacuten de documentos que contaran con el mayor consenso posible Asiacute el artiacuteculo 14 de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece en su pri-mera parte que ldquoen caso de persecucioacuten toda persona tiene dere-cho a buscar asilo y a disfrutar de eacutel en cualquier paiacutesrdquo Inme-diatamente su numeral 2 efectuacutea una distincioacuten que no resulta ociosa y siacute consistente con lo expuesto hasta ahora ldquoEste dere-cho no podraacute ser invocado contra una accioacuten judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propoacute-sitos y principios de las Naciones Unidasrdquo

A partir de ello el 3 de diciembre de 1949 la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas tomoacute la decisioacuten de designar un Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur) y un antildeo despueacutes a traveacutes de la Resolucioacuten 428 v del 14 de diciembre de 1950 se aproboacute su Estatuto En eacutel se establece la naturaleza del refugiado en una definicioacuten que adolece de la lla-mada ldquolimitacioacuten temporalrdquo En su artiacuteculo 6aii se dispone que el Alto Comisionado tendraacute competencia respecto de

Cualquier persona que como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza religioacuten nacionalidad u opinioacuten poliacutetica se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores o de razones que no sean de mera conveniencia personal no quiera acogerse a la proteccioacuten de ese paiacutes o que por carecer de nacionalidad y estar fuera del paiacutes donde antes te-niacutea su residencia habitual no pueda o a causa de dichos temo-res o de razones que no sean de mera conveniencia perso-nal no quiera regresar a eacutel

cuadeRnos de la igualdad 15

Asimismo en el artiacuteculo 8 se le impone al Alto Comisionado la obligacioacuten de promover ldquola conclusioacuten y ratificacioacuten de conve-nios internacionales para proteger a los refugiados22 vigilando su aplicacioacuten y proponiendo modificaciones a los mismosrdquo Es asiacute que el 26 de julio de 1951 se aproboacute la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Refugiados primer instrumento convencional universal que unifica el lenguaje y sobre todo propone una defi-nicioacuten comuacuten de la condicioacuten del refugiado23

Con el transcurrir de los antildeos se hizo necesario actualizar la definicioacuten de refugiado a fin de que se superasen las limitaciones de la Convencioacuten24 Por lo anterior el 31 de enero de 1967 se sus-cribioacute un instrumento convencional diferente el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados que en su artiacuteculo 1 dispone baacutesi-camente que el teacutermino ldquorefugiadordquo denotaraacute a toda persona comprendida en la definicioacuten del artiacuteculo 1 de la Convencioacuten en la cual se daraacuten por omitidas las palabras ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 [hellip] y como consecuencia de tales acontecimientosrdquo Asimismo seraacute aplicado por los Estados parte sin ninguna limitacioacuten geograacutefica

Por la tradicioacuten latinoamericana del asilo y lo marcadamente europeo del refugio ndashlo que se confirma con la limitacioacuten geo-graacutefica original de la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Re-fugiadosndash la aplicacioacuten de eacutesta y del protocolo fueron miacutenimas hasta principios de los antildeos 70 con los fenoacutemenos chileno y cen-troamericano Previamente a ello se habiacutea optado por el asilo y se solicitaban los servicios del acnur para coadyuvar en la tarea de recepcioacuten e integracioacuten de refugiados europeos baacutesicamente en el cono sur

En nuestro sistema interamericano el tema es abordado con amplitud la Declaracioacuten Americana de Derechos Humanos de 1948 dispone en su artiacuteculo xxvii que toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecu-cioacuten que no sea motivada por delitos de derecho comuacuten y de acuerdo con la legislacioacuten de cada paiacutes y los convenios internacio-nales Asimismo la Convencioacuten Americana sobre Derechos Hu-

16 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

manos (1969) en los numerales 7 y 8 de su artiacuteculo 22 establece que ldquotoda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucioacuten por delitos poliacuteticos o comunes conexos con los poliacuteticos y de acuerdo con la legislacioacuten de cada Estado y los convenios internacionales y que en ninguacuten caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro paiacutes sea o no de origen donde su derecho a la vida o a la libertad personal estaacute en riesgo de violacioacuten a causa de raza nacionalidad religioacuten condicioacuten social o de sus opiniones poliacuteticasrdquo

De lo anterior deben resaltarse el elemento no discriminador y el non refoulement como principio de ius cogens

En 1981 30 antildeos despueacutes de la Convencioacuten Relativa al Esta-tuto de los Refugiados se organizoacute en Meacutexico el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica La-tina a fin de examinar la situacioacuten y los problemas maacutes delicados del asilo y de los refugiados en el aacuterea fijar criterios y subrayar la necesidad de extender la proteccioacuten internacional a todas las personas que huyen de su paiacutes a consecuencia de agresioacuten ocu-pacioacuten o dominacioacuten extranjera violacioacuten masiva de los dere-chos humanos o acontecimientos que alteren gravemente el or-den puacuteblico

Posteriormente en noviembre de 1984 se celebroacute en Cartage-na Colombia con la asistencia de delegados de Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Colombia Panamaacute y Venezuela el Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humanitarios que culminoacute con la Declaracioacuten de Cartagena base de la ldquodefinicioacuten ampliada de la condicioacuten de refugiadordquo y cuyo antecedente fue la Organizacioacuten de la Unidad Africana (oua) con el criterio ldquoviolacioacuten masiva de los derechos humanosrdquo25

Si bien de caraacutecter no vinculante la Declaracioacuten de Cartage-na aporta un elemento invaluable para la discusioacuten la persecu-cioacuten masiva y no caso por caso lo que dinamiza la concepcioacuten del refugio convencional26

cuadeRnos de la igualdad 17

En las postrimeriacuteas del siglo pasado en la regioacuten se elaboraron documentos y se celebraron reuniones cumbre como la Confe-rencia Internacional de Refugiados Centroamericanos (cirefca) en la cual se confeccionaron los Principios y Criterios para la Proteccioacuten y Asistencia a los Refugiados Repatriados y Despla-zados Centroamericanos en Ameacuterica Latina y su Plan de Accioacuten (Guatemala 1989) el Coloquio Internacional con ocasioacuten de los 10 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena (San Joseacute 1994) y la Declaracioacuten de Tlatelolco del Seminario sobre Acciones Praacutecti-cas para Optimizar la Aplicacioacuten del Derecho de los Refugiados y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legiacutetimos de los Esta-dos (1999)27

Del mismo modo a finales del siglo xx a 50 antildeos de la institu-cioacuten del acnur en la vii Reunioacuten de los Ministros del Interior del Mercosur celebrada en Riacuteo de Janeiro el 10 de noviembre de 2000 se analizoacute la posibilidad de contemplar en la definicioacuten de refugio la proteccioacuten a las viacutectimas de grave y generalizada violacioacuten de los derechos humanos y se propuso la Ley Modelo en el mismo sentido28 la cual esclarece la relacioacuten entre discriminacioacuten y re-fugio

18 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Rezago en mateRia de asilo y Refugio y

falta de aRmonizacioacuten legislativa inteRna

Despueacutes de todo lo visto hasta este punto seriacutea normal pensar que la constante actividad de Meacutexico en las convenciones y tra-tados las cartas fundacionales las declaraciones e incluso la organizacioacuten de coloquios e impresioacuten de memorias se corres-ponden a una normatividad interna en materia de no discrimina-cioacuten y de asilo y refugio de vanguardia acorde con la rica tradicioacuten diplomaacutetica mexicana

Por desgracia la realidad es y ha sido otra Meacutexico tardoacute 49 antildeos en adherirse a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refu-giados 46 a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas y 33 al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados29 El 17 de abril de 2000 los ratificoacute el Senado y el 1 de junio del mismo antildeo fue publicado el decreto respectivo Al diacutea siguiente fueron fir-mados por el presidente de la Repuacuteblica y el 7 del mismo mes depositados ante el secretario general de las Naciones Unidas Finalmente el 25 de agosto se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el Decreto Promulgatorio

Respecto de la Convencioacuten llama la atencioacuten que la adhesioacuten fuera realizada con limitantes una declaracioacuten interpretativa30 y reservas31 a cuatro artiacuteculos32 Con semejante visioacuten nuestro paiacutes ya no le reconoce a una persona su condicioacuten de refugiado sino que eacutesta se encuentra a expensas de que el Estado mexicano de-cida (o no) determinar y otorgar de conformidad con sus dispo-siciones legales vigentes la caracteriacutestica de refugiado33

Cuando el Estado mexicano decidioacute adherirse a la Conven-cioacuten y el Protocolo la legislacioacuten mexicana expresaba lo siguien-te en los artiacuteculos 35 y 42 de su Ley General de Poblacioacuten34

cuadeRnos de la igualdad 19

Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

cuadeRnos de la igualdad 21

El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

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cuadeRnos de la igualdad 43

Estados desde hace dos siglos En la actualidad tenemos claro que la discriminacioacuten vulnera principalmente la dignidad y el derecho a la igualdad de las personas7

Un convenio de la Organizacioacuten Internacional del Trabajo (oit) da luz a toda disertacioacuten sobre la discriminacioacuten ndashel Conve-nio sobre la Discriminacioacuten en Materia de Empleo y Ocupacioacuten del 25 de junio de 1958 ratificado por Meacutexico el 11 de septiembre de 1961ndash define en su artiacuteculo 1 el teacutermino ldquodiscriminacioacutenrdquo cuando sentildeala

A los efectos de este Convenio el teacutermino ldquodiscrimina-cioacutenrdquo comprende a) cualquier distincioacuten exclusioacuten o pre-ferencia basada en motivos de raza color sexo religioacuten opinioacuten poliacutetica ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportuni-dades o de trato en el empleo y la ocupacioacuten b) cualquier otra distincioacuten exclusioacuten o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupacioacuten que podraacute ser especificada por el Miembro interesado previa consulta con las orga-nizaciones representativas de empleadores y de trabaja-dores cuando dichas organizaciones existan y con otros organismos apropiados

Por tanto para la oit la discriminacioacuten se basa en a) una desigualdad de tratamiento b) consistente en una distincioacuten ex-clusioacuten o preferencia c) basada en uno o varios criterios sentildeala-dos como prohibidos y d) cuyo efecto es la anulacioacuten del derecho a la igualdad

Curiosamente la coyuntura respecto de la cuestioacuten indiacutegena hizo que el derecho a la no discriminacioacuten tomara carta de natu-ralizacioacuten en nuestro paiacutes en las postrimeriacuteas del siglo pasado Asiacute el 14 de agosto del 2001 se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el decreto de aprobacioacuten del diverso por el cual se adicionaban un segundo y un tercer paacuterrafos al artiacuteculo 1 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos8

cuadeRnos de la igualdad 9

El nuevo tercer paacuterrafo quedoacute redactado de la siguiente ma-nera ldquoQueda prohibida toda discriminacioacuten motivada por origen eacutetnico o nacional el geacutenero la edad las capacidades diferentes la condicioacuten social las condiciones de salud la religioacuten las opi-niones las preferencias el estado civil o cualquier otra que aten-te contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menos-cabar los derechos y libertades de las personasrdquo

Si bien perfectible la reforma significoacute un enorme paso en la evolucioacuten del marco legal e institucional contra la exclusioacuten la in-equidad y la intolerancia en nuestro paiacutes especialmente por cuan-to hace a la discriminacioacuten En la misma liacutenea el 11 de junio de 2003 se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten la Ley Fe-deral para Prevenir y Eliminar la Discriminacioacuten (Lfped) regla-mentaria del artiacuteculo 2 constitucional en materia federal la cual en su artiacuteculo 4 caracterizoacute el concepto de discriminacioacuten de la siguiente manera

Para los efectos de esta Ley se entenderaacute por discrimina-cioacuten toda distincioacuten exclusioacuten o restriccioacuten que basada en el origen eacutetnico o nacional sexo edad discapacidad con-dicioacuten social o econoacutemica condiciones de salud embara-zo lengua religioacuten opiniones preferencias sexuales esta-do civil o cualquier otra tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igual-dad real de oportunidades de las personas Tambieacuten se en-tenderaacute como discriminacioacuten la xenofobia y el antisemitis-mo en cualquiera de sus manifestaciones

Tal definicioacuten incluye los principales tipos de discriminacioacuten a saber

bull Discriminacioacuten por sexo bull Discriminacioacuten de geacutenero bull Discriminacioacuten por origen eacutetnico o racial bull Discriminacioacuten por orientacioacuten sexual bull Discriminacioacuten por religioacuten bull Discriminacioacuten etaacuterea (por edad)

10 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

bull Discriminacioacuten por discapacidad bull Discriminacioacuten por condicioacuten social o econoacutemica bull Discriminacioacuten laboral bull Discriminacioacuten por condiciones de salud bull Discriminacioacuten idiomaacutetica bull Discriminacioacuten civil bull Discriminacioacuten por gravidez bull Discriminacioacuten por estado civil

Asimismo la Lfped preveacute la existencia del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacioacuten (conapred)9 lo que ha consti-tuido otro avance de incalculables beneficios

El 16 de mayo de 2006 este organismo lanzoacute un acuerdo na-cional por la igualdad y contra la discriminacioacuten10 y al diacutea si-guiente el Ejecutivo Federal firmoacute el decreto que promulga el Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discrimina-cioacuten programa especial que establece una visioacuten estructural de poliacutetica puacuteblica sobre el problema de la discriminacioacuten ademaacutes de las obligaciones que marca la Lfped

De lo anterior podemos decir que a nivel domeacutestico son po-cas las asignaturas que quedan pendientes en materia de discrimi-nacioacuten11 No obstante toda situacioacuten que provoque discrimina-cioacuten merece un anaacutelisis concienzudo

El desarrollo normativo en leyes locales contra la discrimina-cioacuten a partir de reformas a sus constituciones locales ndashsimilares a la federal pero que tomen en cuenta las caracteriacutesticas regiona-lesndash sigue siendo un proceso en continuo avance que permite te-ner una visioacuten seria y optimista

Sobre el derecho de asilo y refugio

La migracioacuten es un fenoacutemeno consustancial a la humanidad Los procesos migratorios forzados se han producido en masa por ra-zones meteoroloacutegicas y poliacuteticas desde tiempos inmemoriales Desde las comunidades primitivas hasta los Estados nacionales han otorgado proteccioacuten humanitaria y poliacutetica de asilo a las per-

cuadeRnos de la igualdad 11

sonas perseguidas y desplazadas ante situaciones extremas o criacuteticas

El ser humano en estas condiciones ha gozado del reconoci-miento de su derecho a emigrar a otra comunidad poliacutetica que le provea de la proteccioacuten que le ha sido negada en su lugar de origen

Durante el Medioevo tuvo gran auge la figura del asilo ecle-siaacutestico que impediacutea a la justicia ordinaria entrar a los lugares sagrados en busca de un delincuente Con la secularizacioacuten de la vida que fue limitando gradual pero soacutelidamente las funciones de la Iglesia ante el crecimiento del Estado-Nacioacuten las personas perseguidas hicieron uso del asilo territorial en virtud del cual los delincuentes no podiacutean ser reclamados por un Estado si se refugiaban en otro Se volvioacute asiacute un principio general que cada soberano diera asilo proteccioacuten y amparo en sus dominios a los fugitivos de los paiacuteses vecinos por el soacutelo hecho de permanecer en el suelo sometido a su resguardo con la garantiacutea de no ser devuelto a su lugar de origen en aras de procurarle seguridad12

Todo ello derivoacute necesariamente en una aproximacioacuten entre soberanos para acordar reciprocidad en la cooperacioacuten y asisten-cia legal haciendo hincapieacute en la inmunidad total de la cual go-zaba el asilado delincuente a fin de sustraerse de la aplicacioacuten de la ley Es menester recordar que ad intra la armonizacioacuten de las leyes penales y las instituciones estatales cobraban cada vez maacutes importancia mientras que ad extra se gestaba una idea incipien-te de solidaridad entre naciones para combatir el crimen y naciacutean los primeros esbozos de la extradicioacuten

Cuando en 1572 en plena ebullicioacuten religiosa durante la Ma-sacre de San Bartolomeacute se diera muerte a alrededor de 10000 protestantes calvinistas (hugonotes) el Estado franceacutes se vio compelido en 1598 a crear el Edicto de Nantes parteaguas en la historia del asilo Para 1685 habiendo sido abolido el Edicto de Nantes ndashlo que forzoacute la huida de 250000 protestantes france-sesndash Friedrich Wilhelm monarca del ducado de Brandeburgo proclamoacute el Edicto de Postdam permitiendo la entrada y estadiacutea de los hugonotes en su territorio Al teacutermino de la Revolucioacuten

12 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Francesa la categoriacutea de los refugiados que huiacutean de la persecu-cioacuten poliacutetica en lugar de la religiosa era un tema normalizado En el apartado De las relaciones de la Repuacuteblica Francesa con las naciones extranjeras de su acta constitucional de 1793 se dispo-ne lo siguiente (las cursivas son nuestras)

bull Artiacuteculo 118 El pueblo franceacutes es el amigo y aliado na-tural de los pueblos libres bull Artiacuteculo 119 No se inmiscuye en modo alguno en el go-bierno de las demaacutes naciones no soporta que las demaacutes naciones se inmiscuyan en el suyo bull Artiacuteculo 120 Da asilo a los extranjeros desterrados de su patria por causa de la libertad Lo niega a los tiranos bull Artiacuteculo 121 No hace en modo alguno la paz con un ene-migo que ocupe su territorio

A partir de este momento el ejemplo cundiriacutea por Europa y el reconocimiento de asilo a los perseguidos poliacuteticos cobrariacutea for-ma En la misma liacutenea en 1826 la Corona britaacutenica se negoacute a entregar al gobierno del zar a un conspirador del levantamiento de San Petersburgo

Pero a fin de no extendernos demasiado en los aspectos histoacute-ricos de la figura del asilo baste decir que todo lo anterior tal vez podriacutea ser el antecedente directo de la tradicioacuten latinoamericana de asilo14 Las conferencias de Lima de 1865 y 186715 fueron preaacutembulo idoacuteneo para que el 23 de enero de 1889 en el I Congre-so Sudamericano de Derecho Internacional Privado celebrado en Montevideo se firmara el instrumento convencional maacutes anti-guo bajo el tiacutetulo de Tratado de Derecho Penal Internacional ratificado por Argentina Bolivia Paraguay Peruacute y Uruguay16

Ya en el siglo xx la Convencioacuten de La Habana del 20 de fe-brero de 1928 denota una evolucioacuten en la institucioacuten del asilo pues dispone que eacuteste ldquono podraacute ser concedido sino en casos de urgenciardquo y advierte que uacutenicamente ldquoseraacute respetado en la medida en que como un derecho o por humanitaria tolerancia lo admitie-ren el uso las convenciones o las leyes del paiacutes de refugiordquo

cuadeRnos de la igualdad 13

Respecto del asilo diplomaacutetico el Tratado sobre Asilo y Refu-gio Poliacuteticos de 1939 surgido del Congreso Sudamericano de De-recho Internacional Privado celebrado en Montevideo ratifica la inviolabilidad del asilo para los perseguidos por delitos poliacuteticos17

Todos estos ejemplos dan cuenta de un sistema latinoameri-cano18 que encontraba en el asilo una institucioacuten idoacutenea para el resto de los esfuerzos encaminados a evitar una reconquista por parte de las coronas europeas Mientras el desarrollo de la figura del asilo se gestaba con caracteriacutesticas propias del nuevo mundo ndashsi bien habiendo heredado costumbres hispano-portuguesasndash en Europa a mediados del siglo xix el asilo doctrinario fue con-siderado contrario a la soberaniacutea del Estado y ldquoun obstaacuteculo al orden a la paz a la seguridad puacuteblicardquo19 Solamente en Espantildea y Grecia asiacute como en los principados danubianos persistioacute el asilo en virtud de la persecucioacuten a los judiacuteos

La historia de Europa en el siglo xx estuvo marcada por el fuego y la sangre de las dos guerras mundiales En este contexto de posguerra el primer desafiacuteo para la Sociedad de Naciones ndash antecedente inmediato de la Organizacioacuten de las Naciones Uni-das (onu)ndash20 fue reaccionar ante una realidad lacerante Europa sobreviviacutea con paiacuteses desmembrados los paiacuteses ganadores esta-ban desunidos y los conflictos entre Estados no cesaban Mien-tras en Rusia se viviacutea una crudiacutesima revolucioacuten Debido a estas condiciones cientos de miles de personas ndashentre las que se encon-traban bolcheviques asirios caldeos y armeniosndash eran deporta-das perseguidas expulsadas de sus hogares y soportaban ham-bre y enfermedades Todo ello sin contar con que vendriacutea una nueva guerra maacutes devastadora que influiriacutea para siempre en la normativi-dad e institucionalidad internacionales

Antes del nacimiento de la onu en 1943 fue creada la Admi-nistracioacuten de las Naciones Unidas para el Auxilio y la Rehabili-tacioacuten que en sus cuatro antildeos de vida se encargoacute de la repatria-cioacuten de maacutes de siete millones de personas El 15 de diciembre de 1946 (un antildeo despueacutes a la creacioacuten de la onu y dos antes de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos) la Asamblea

14 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

General aproboacute por 30 votos a favor cinco en contra y 18 absten-ciones la creacioacuten de la Organizacioacuten Internacional para Refu-giados (oir) institucioacuten establecida con caraacutecter provisional que inicioacute sus labores el 1 de julio de 194721

La necesidad de conceptos universalmente reconocidos era apremiante a fin de contar con instituciones duraderas por lo que se promovioacute la suscripcioacuten de documentos que contaran con el mayor consenso posible Asiacute el artiacuteculo 14 de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece en su pri-mera parte que ldquoen caso de persecucioacuten toda persona tiene dere-cho a buscar asilo y a disfrutar de eacutel en cualquier paiacutesrdquo Inme-diatamente su numeral 2 efectuacutea una distincioacuten que no resulta ociosa y siacute consistente con lo expuesto hasta ahora ldquoEste dere-cho no podraacute ser invocado contra una accioacuten judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propoacute-sitos y principios de las Naciones Unidasrdquo

A partir de ello el 3 de diciembre de 1949 la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas tomoacute la decisioacuten de designar un Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur) y un antildeo despueacutes a traveacutes de la Resolucioacuten 428 v del 14 de diciembre de 1950 se aproboacute su Estatuto En eacutel se establece la naturaleza del refugiado en una definicioacuten que adolece de la lla-mada ldquolimitacioacuten temporalrdquo En su artiacuteculo 6aii se dispone que el Alto Comisionado tendraacute competencia respecto de

Cualquier persona que como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza religioacuten nacionalidad u opinioacuten poliacutetica se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores o de razones que no sean de mera conveniencia personal no quiera acogerse a la proteccioacuten de ese paiacutes o que por carecer de nacionalidad y estar fuera del paiacutes donde antes te-niacutea su residencia habitual no pueda o a causa de dichos temo-res o de razones que no sean de mera conveniencia perso-nal no quiera regresar a eacutel

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Asimismo en el artiacuteculo 8 se le impone al Alto Comisionado la obligacioacuten de promover ldquola conclusioacuten y ratificacioacuten de conve-nios internacionales para proteger a los refugiados22 vigilando su aplicacioacuten y proponiendo modificaciones a los mismosrdquo Es asiacute que el 26 de julio de 1951 se aproboacute la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Refugiados primer instrumento convencional universal que unifica el lenguaje y sobre todo propone una defi-nicioacuten comuacuten de la condicioacuten del refugiado23

Con el transcurrir de los antildeos se hizo necesario actualizar la definicioacuten de refugiado a fin de que se superasen las limitaciones de la Convencioacuten24 Por lo anterior el 31 de enero de 1967 se sus-cribioacute un instrumento convencional diferente el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados que en su artiacuteculo 1 dispone baacutesi-camente que el teacutermino ldquorefugiadordquo denotaraacute a toda persona comprendida en la definicioacuten del artiacuteculo 1 de la Convencioacuten en la cual se daraacuten por omitidas las palabras ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 [hellip] y como consecuencia de tales acontecimientosrdquo Asimismo seraacute aplicado por los Estados parte sin ninguna limitacioacuten geograacutefica

Por la tradicioacuten latinoamericana del asilo y lo marcadamente europeo del refugio ndashlo que se confirma con la limitacioacuten geo-graacutefica original de la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Re-fugiadosndash la aplicacioacuten de eacutesta y del protocolo fueron miacutenimas hasta principios de los antildeos 70 con los fenoacutemenos chileno y cen-troamericano Previamente a ello se habiacutea optado por el asilo y se solicitaban los servicios del acnur para coadyuvar en la tarea de recepcioacuten e integracioacuten de refugiados europeos baacutesicamente en el cono sur

En nuestro sistema interamericano el tema es abordado con amplitud la Declaracioacuten Americana de Derechos Humanos de 1948 dispone en su artiacuteculo xxvii que toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecu-cioacuten que no sea motivada por delitos de derecho comuacuten y de acuerdo con la legislacioacuten de cada paiacutes y los convenios internacio-nales Asimismo la Convencioacuten Americana sobre Derechos Hu-

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manos (1969) en los numerales 7 y 8 de su artiacuteculo 22 establece que ldquotoda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucioacuten por delitos poliacuteticos o comunes conexos con los poliacuteticos y de acuerdo con la legislacioacuten de cada Estado y los convenios internacionales y que en ninguacuten caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro paiacutes sea o no de origen donde su derecho a la vida o a la libertad personal estaacute en riesgo de violacioacuten a causa de raza nacionalidad religioacuten condicioacuten social o de sus opiniones poliacuteticasrdquo

De lo anterior deben resaltarse el elemento no discriminador y el non refoulement como principio de ius cogens

En 1981 30 antildeos despueacutes de la Convencioacuten Relativa al Esta-tuto de los Refugiados se organizoacute en Meacutexico el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica La-tina a fin de examinar la situacioacuten y los problemas maacutes delicados del asilo y de los refugiados en el aacuterea fijar criterios y subrayar la necesidad de extender la proteccioacuten internacional a todas las personas que huyen de su paiacutes a consecuencia de agresioacuten ocu-pacioacuten o dominacioacuten extranjera violacioacuten masiva de los dere-chos humanos o acontecimientos que alteren gravemente el or-den puacuteblico

Posteriormente en noviembre de 1984 se celebroacute en Cartage-na Colombia con la asistencia de delegados de Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Colombia Panamaacute y Venezuela el Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humanitarios que culminoacute con la Declaracioacuten de Cartagena base de la ldquodefinicioacuten ampliada de la condicioacuten de refugiadordquo y cuyo antecedente fue la Organizacioacuten de la Unidad Africana (oua) con el criterio ldquoviolacioacuten masiva de los derechos humanosrdquo25

Si bien de caraacutecter no vinculante la Declaracioacuten de Cartage-na aporta un elemento invaluable para la discusioacuten la persecu-cioacuten masiva y no caso por caso lo que dinamiza la concepcioacuten del refugio convencional26

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En las postrimeriacuteas del siglo pasado en la regioacuten se elaboraron documentos y se celebraron reuniones cumbre como la Confe-rencia Internacional de Refugiados Centroamericanos (cirefca) en la cual se confeccionaron los Principios y Criterios para la Proteccioacuten y Asistencia a los Refugiados Repatriados y Despla-zados Centroamericanos en Ameacuterica Latina y su Plan de Accioacuten (Guatemala 1989) el Coloquio Internacional con ocasioacuten de los 10 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena (San Joseacute 1994) y la Declaracioacuten de Tlatelolco del Seminario sobre Acciones Praacutecti-cas para Optimizar la Aplicacioacuten del Derecho de los Refugiados y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legiacutetimos de los Esta-dos (1999)27

Del mismo modo a finales del siglo xx a 50 antildeos de la institu-cioacuten del acnur en la vii Reunioacuten de los Ministros del Interior del Mercosur celebrada en Riacuteo de Janeiro el 10 de noviembre de 2000 se analizoacute la posibilidad de contemplar en la definicioacuten de refugio la proteccioacuten a las viacutectimas de grave y generalizada violacioacuten de los derechos humanos y se propuso la Ley Modelo en el mismo sentido28 la cual esclarece la relacioacuten entre discriminacioacuten y re-fugio

18 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Rezago en mateRia de asilo y Refugio y

falta de aRmonizacioacuten legislativa inteRna

Despueacutes de todo lo visto hasta este punto seriacutea normal pensar que la constante actividad de Meacutexico en las convenciones y tra-tados las cartas fundacionales las declaraciones e incluso la organizacioacuten de coloquios e impresioacuten de memorias se corres-ponden a una normatividad interna en materia de no discrimina-cioacuten y de asilo y refugio de vanguardia acorde con la rica tradicioacuten diplomaacutetica mexicana

Por desgracia la realidad es y ha sido otra Meacutexico tardoacute 49 antildeos en adherirse a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refu-giados 46 a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas y 33 al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados29 El 17 de abril de 2000 los ratificoacute el Senado y el 1 de junio del mismo antildeo fue publicado el decreto respectivo Al diacutea siguiente fueron fir-mados por el presidente de la Repuacuteblica y el 7 del mismo mes depositados ante el secretario general de las Naciones Unidas Finalmente el 25 de agosto se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el Decreto Promulgatorio

Respecto de la Convencioacuten llama la atencioacuten que la adhesioacuten fuera realizada con limitantes una declaracioacuten interpretativa30 y reservas31 a cuatro artiacuteculos32 Con semejante visioacuten nuestro paiacutes ya no le reconoce a una persona su condicioacuten de refugiado sino que eacutesta se encuentra a expensas de que el Estado mexicano de-cida (o no) determinar y otorgar de conformidad con sus dispo-siciones legales vigentes la caracteriacutestica de refugiado33

Cuando el Estado mexicano decidioacute adherirse a la Conven-cioacuten y el Protocolo la legislacioacuten mexicana expresaba lo siguien-te en los artiacuteculos 35 y 42 de su Ley General de Poblacioacuten34

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Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

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El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

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en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

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dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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cuadeRnos de la igualdad 43

El nuevo tercer paacuterrafo quedoacute redactado de la siguiente ma-nera ldquoQueda prohibida toda discriminacioacuten motivada por origen eacutetnico o nacional el geacutenero la edad las capacidades diferentes la condicioacuten social las condiciones de salud la religioacuten las opi-niones las preferencias el estado civil o cualquier otra que aten-te contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menos-cabar los derechos y libertades de las personasrdquo

Si bien perfectible la reforma significoacute un enorme paso en la evolucioacuten del marco legal e institucional contra la exclusioacuten la in-equidad y la intolerancia en nuestro paiacutes especialmente por cuan-to hace a la discriminacioacuten En la misma liacutenea el 11 de junio de 2003 se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten la Ley Fe-deral para Prevenir y Eliminar la Discriminacioacuten (Lfped) regla-mentaria del artiacuteculo 2 constitucional en materia federal la cual en su artiacuteculo 4 caracterizoacute el concepto de discriminacioacuten de la siguiente manera

Para los efectos de esta Ley se entenderaacute por discrimina-cioacuten toda distincioacuten exclusioacuten o restriccioacuten que basada en el origen eacutetnico o nacional sexo edad discapacidad con-dicioacuten social o econoacutemica condiciones de salud embara-zo lengua religioacuten opiniones preferencias sexuales esta-do civil o cualquier otra tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igual-dad real de oportunidades de las personas Tambieacuten se en-tenderaacute como discriminacioacuten la xenofobia y el antisemitis-mo en cualquiera de sus manifestaciones

Tal definicioacuten incluye los principales tipos de discriminacioacuten a saber

bull Discriminacioacuten por sexo bull Discriminacioacuten de geacutenero bull Discriminacioacuten por origen eacutetnico o racial bull Discriminacioacuten por orientacioacuten sexual bull Discriminacioacuten por religioacuten bull Discriminacioacuten etaacuterea (por edad)

10 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

bull Discriminacioacuten por discapacidad bull Discriminacioacuten por condicioacuten social o econoacutemica bull Discriminacioacuten laboral bull Discriminacioacuten por condiciones de salud bull Discriminacioacuten idiomaacutetica bull Discriminacioacuten civil bull Discriminacioacuten por gravidez bull Discriminacioacuten por estado civil

Asimismo la Lfped preveacute la existencia del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacioacuten (conapred)9 lo que ha consti-tuido otro avance de incalculables beneficios

El 16 de mayo de 2006 este organismo lanzoacute un acuerdo na-cional por la igualdad y contra la discriminacioacuten10 y al diacutea si-guiente el Ejecutivo Federal firmoacute el decreto que promulga el Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discrimina-cioacuten programa especial que establece una visioacuten estructural de poliacutetica puacuteblica sobre el problema de la discriminacioacuten ademaacutes de las obligaciones que marca la Lfped

De lo anterior podemos decir que a nivel domeacutestico son po-cas las asignaturas que quedan pendientes en materia de discrimi-nacioacuten11 No obstante toda situacioacuten que provoque discrimina-cioacuten merece un anaacutelisis concienzudo

El desarrollo normativo en leyes locales contra la discrimina-cioacuten a partir de reformas a sus constituciones locales ndashsimilares a la federal pero que tomen en cuenta las caracteriacutesticas regiona-lesndash sigue siendo un proceso en continuo avance que permite te-ner una visioacuten seria y optimista

Sobre el derecho de asilo y refugio

La migracioacuten es un fenoacutemeno consustancial a la humanidad Los procesos migratorios forzados se han producido en masa por ra-zones meteoroloacutegicas y poliacuteticas desde tiempos inmemoriales Desde las comunidades primitivas hasta los Estados nacionales han otorgado proteccioacuten humanitaria y poliacutetica de asilo a las per-

cuadeRnos de la igualdad 11

sonas perseguidas y desplazadas ante situaciones extremas o criacuteticas

El ser humano en estas condiciones ha gozado del reconoci-miento de su derecho a emigrar a otra comunidad poliacutetica que le provea de la proteccioacuten que le ha sido negada en su lugar de origen

Durante el Medioevo tuvo gran auge la figura del asilo ecle-siaacutestico que impediacutea a la justicia ordinaria entrar a los lugares sagrados en busca de un delincuente Con la secularizacioacuten de la vida que fue limitando gradual pero soacutelidamente las funciones de la Iglesia ante el crecimiento del Estado-Nacioacuten las personas perseguidas hicieron uso del asilo territorial en virtud del cual los delincuentes no podiacutean ser reclamados por un Estado si se refugiaban en otro Se volvioacute asiacute un principio general que cada soberano diera asilo proteccioacuten y amparo en sus dominios a los fugitivos de los paiacuteses vecinos por el soacutelo hecho de permanecer en el suelo sometido a su resguardo con la garantiacutea de no ser devuelto a su lugar de origen en aras de procurarle seguridad12

Todo ello derivoacute necesariamente en una aproximacioacuten entre soberanos para acordar reciprocidad en la cooperacioacuten y asisten-cia legal haciendo hincapieacute en la inmunidad total de la cual go-zaba el asilado delincuente a fin de sustraerse de la aplicacioacuten de la ley Es menester recordar que ad intra la armonizacioacuten de las leyes penales y las instituciones estatales cobraban cada vez maacutes importancia mientras que ad extra se gestaba una idea incipien-te de solidaridad entre naciones para combatir el crimen y naciacutean los primeros esbozos de la extradicioacuten

Cuando en 1572 en plena ebullicioacuten religiosa durante la Ma-sacre de San Bartolomeacute se diera muerte a alrededor de 10000 protestantes calvinistas (hugonotes) el Estado franceacutes se vio compelido en 1598 a crear el Edicto de Nantes parteaguas en la historia del asilo Para 1685 habiendo sido abolido el Edicto de Nantes ndashlo que forzoacute la huida de 250000 protestantes france-sesndash Friedrich Wilhelm monarca del ducado de Brandeburgo proclamoacute el Edicto de Postdam permitiendo la entrada y estadiacutea de los hugonotes en su territorio Al teacutermino de la Revolucioacuten

12 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Francesa la categoriacutea de los refugiados que huiacutean de la persecu-cioacuten poliacutetica en lugar de la religiosa era un tema normalizado En el apartado De las relaciones de la Repuacuteblica Francesa con las naciones extranjeras de su acta constitucional de 1793 se dispo-ne lo siguiente (las cursivas son nuestras)

bull Artiacuteculo 118 El pueblo franceacutes es el amigo y aliado na-tural de los pueblos libres bull Artiacuteculo 119 No se inmiscuye en modo alguno en el go-bierno de las demaacutes naciones no soporta que las demaacutes naciones se inmiscuyan en el suyo bull Artiacuteculo 120 Da asilo a los extranjeros desterrados de su patria por causa de la libertad Lo niega a los tiranos bull Artiacuteculo 121 No hace en modo alguno la paz con un ene-migo que ocupe su territorio

A partir de este momento el ejemplo cundiriacutea por Europa y el reconocimiento de asilo a los perseguidos poliacuteticos cobrariacutea for-ma En la misma liacutenea en 1826 la Corona britaacutenica se negoacute a entregar al gobierno del zar a un conspirador del levantamiento de San Petersburgo

Pero a fin de no extendernos demasiado en los aspectos histoacute-ricos de la figura del asilo baste decir que todo lo anterior tal vez podriacutea ser el antecedente directo de la tradicioacuten latinoamericana de asilo14 Las conferencias de Lima de 1865 y 186715 fueron preaacutembulo idoacuteneo para que el 23 de enero de 1889 en el I Congre-so Sudamericano de Derecho Internacional Privado celebrado en Montevideo se firmara el instrumento convencional maacutes anti-guo bajo el tiacutetulo de Tratado de Derecho Penal Internacional ratificado por Argentina Bolivia Paraguay Peruacute y Uruguay16

Ya en el siglo xx la Convencioacuten de La Habana del 20 de fe-brero de 1928 denota una evolucioacuten en la institucioacuten del asilo pues dispone que eacuteste ldquono podraacute ser concedido sino en casos de urgenciardquo y advierte que uacutenicamente ldquoseraacute respetado en la medida en que como un derecho o por humanitaria tolerancia lo admitie-ren el uso las convenciones o las leyes del paiacutes de refugiordquo

cuadeRnos de la igualdad 13

Respecto del asilo diplomaacutetico el Tratado sobre Asilo y Refu-gio Poliacuteticos de 1939 surgido del Congreso Sudamericano de De-recho Internacional Privado celebrado en Montevideo ratifica la inviolabilidad del asilo para los perseguidos por delitos poliacuteticos17

Todos estos ejemplos dan cuenta de un sistema latinoameri-cano18 que encontraba en el asilo una institucioacuten idoacutenea para el resto de los esfuerzos encaminados a evitar una reconquista por parte de las coronas europeas Mientras el desarrollo de la figura del asilo se gestaba con caracteriacutesticas propias del nuevo mundo ndashsi bien habiendo heredado costumbres hispano-portuguesasndash en Europa a mediados del siglo xix el asilo doctrinario fue con-siderado contrario a la soberaniacutea del Estado y ldquoun obstaacuteculo al orden a la paz a la seguridad puacuteblicardquo19 Solamente en Espantildea y Grecia asiacute como en los principados danubianos persistioacute el asilo en virtud de la persecucioacuten a los judiacuteos

La historia de Europa en el siglo xx estuvo marcada por el fuego y la sangre de las dos guerras mundiales En este contexto de posguerra el primer desafiacuteo para la Sociedad de Naciones ndash antecedente inmediato de la Organizacioacuten de las Naciones Uni-das (onu)ndash20 fue reaccionar ante una realidad lacerante Europa sobreviviacutea con paiacuteses desmembrados los paiacuteses ganadores esta-ban desunidos y los conflictos entre Estados no cesaban Mien-tras en Rusia se viviacutea una crudiacutesima revolucioacuten Debido a estas condiciones cientos de miles de personas ndashentre las que se encon-traban bolcheviques asirios caldeos y armeniosndash eran deporta-das perseguidas expulsadas de sus hogares y soportaban ham-bre y enfermedades Todo ello sin contar con que vendriacutea una nueva guerra maacutes devastadora que influiriacutea para siempre en la normativi-dad e institucionalidad internacionales

Antes del nacimiento de la onu en 1943 fue creada la Admi-nistracioacuten de las Naciones Unidas para el Auxilio y la Rehabili-tacioacuten que en sus cuatro antildeos de vida se encargoacute de la repatria-cioacuten de maacutes de siete millones de personas El 15 de diciembre de 1946 (un antildeo despueacutes a la creacioacuten de la onu y dos antes de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos) la Asamblea

14 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

General aproboacute por 30 votos a favor cinco en contra y 18 absten-ciones la creacioacuten de la Organizacioacuten Internacional para Refu-giados (oir) institucioacuten establecida con caraacutecter provisional que inicioacute sus labores el 1 de julio de 194721

La necesidad de conceptos universalmente reconocidos era apremiante a fin de contar con instituciones duraderas por lo que se promovioacute la suscripcioacuten de documentos que contaran con el mayor consenso posible Asiacute el artiacuteculo 14 de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece en su pri-mera parte que ldquoen caso de persecucioacuten toda persona tiene dere-cho a buscar asilo y a disfrutar de eacutel en cualquier paiacutesrdquo Inme-diatamente su numeral 2 efectuacutea una distincioacuten que no resulta ociosa y siacute consistente con lo expuesto hasta ahora ldquoEste dere-cho no podraacute ser invocado contra una accioacuten judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propoacute-sitos y principios de las Naciones Unidasrdquo

A partir de ello el 3 de diciembre de 1949 la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas tomoacute la decisioacuten de designar un Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur) y un antildeo despueacutes a traveacutes de la Resolucioacuten 428 v del 14 de diciembre de 1950 se aproboacute su Estatuto En eacutel se establece la naturaleza del refugiado en una definicioacuten que adolece de la lla-mada ldquolimitacioacuten temporalrdquo En su artiacuteculo 6aii se dispone que el Alto Comisionado tendraacute competencia respecto de

Cualquier persona que como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza religioacuten nacionalidad u opinioacuten poliacutetica se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores o de razones que no sean de mera conveniencia personal no quiera acogerse a la proteccioacuten de ese paiacutes o que por carecer de nacionalidad y estar fuera del paiacutes donde antes te-niacutea su residencia habitual no pueda o a causa de dichos temo-res o de razones que no sean de mera conveniencia perso-nal no quiera regresar a eacutel

cuadeRnos de la igualdad 15

Asimismo en el artiacuteculo 8 se le impone al Alto Comisionado la obligacioacuten de promover ldquola conclusioacuten y ratificacioacuten de conve-nios internacionales para proteger a los refugiados22 vigilando su aplicacioacuten y proponiendo modificaciones a los mismosrdquo Es asiacute que el 26 de julio de 1951 se aproboacute la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Refugiados primer instrumento convencional universal que unifica el lenguaje y sobre todo propone una defi-nicioacuten comuacuten de la condicioacuten del refugiado23

Con el transcurrir de los antildeos se hizo necesario actualizar la definicioacuten de refugiado a fin de que se superasen las limitaciones de la Convencioacuten24 Por lo anterior el 31 de enero de 1967 se sus-cribioacute un instrumento convencional diferente el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados que en su artiacuteculo 1 dispone baacutesi-camente que el teacutermino ldquorefugiadordquo denotaraacute a toda persona comprendida en la definicioacuten del artiacuteculo 1 de la Convencioacuten en la cual se daraacuten por omitidas las palabras ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 [hellip] y como consecuencia de tales acontecimientosrdquo Asimismo seraacute aplicado por los Estados parte sin ninguna limitacioacuten geograacutefica

Por la tradicioacuten latinoamericana del asilo y lo marcadamente europeo del refugio ndashlo que se confirma con la limitacioacuten geo-graacutefica original de la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Re-fugiadosndash la aplicacioacuten de eacutesta y del protocolo fueron miacutenimas hasta principios de los antildeos 70 con los fenoacutemenos chileno y cen-troamericano Previamente a ello se habiacutea optado por el asilo y se solicitaban los servicios del acnur para coadyuvar en la tarea de recepcioacuten e integracioacuten de refugiados europeos baacutesicamente en el cono sur

En nuestro sistema interamericano el tema es abordado con amplitud la Declaracioacuten Americana de Derechos Humanos de 1948 dispone en su artiacuteculo xxvii que toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecu-cioacuten que no sea motivada por delitos de derecho comuacuten y de acuerdo con la legislacioacuten de cada paiacutes y los convenios internacio-nales Asimismo la Convencioacuten Americana sobre Derechos Hu-

16 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

manos (1969) en los numerales 7 y 8 de su artiacuteculo 22 establece que ldquotoda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucioacuten por delitos poliacuteticos o comunes conexos con los poliacuteticos y de acuerdo con la legislacioacuten de cada Estado y los convenios internacionales y que en ninguacuten caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro paiacutes sea o no de origen donde su derecho a la vida o a la libertad personal estaacute en riesgo de violacioacuten a causa de raza nacionalidad religioacuten condicioacuten social o de sus opiniones poliacuteticasrdquo

De lo anterior deben resaltarse el elemento no discriminador y el non refoulement como principio de ius cogens

En 1981 30 antildeos despueacutes de la Convencioacuten Relativa al Esta-tuto de los Refugiados se organizoacute en Meacutexico el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica La-tina a fin de examinar la situacioacuten y los problemas maacutes delicados del asilo y de los refugiados en el aacuterea fijar criterios y subrayar la necesidad de extender la proteccioacuten internacional a todas las personas que huyen de su paiacutes a consecuencia de agresioacuten ocu-pacioacuten o dominacioacuten extranjera violacioacuten masiva de los dere-chos humanos o acontecimientos que alteren gravemente el or-den puacuteblico

Posteriormente en noviembre de 1984 se celebroacute en Cartage-na Colombia con la asistencia de delegados de Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Colombia Panamaacute y Venezuela el Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humanitarios que culminoacute con la Declaracioacuten de Cartagena base de la ldquodefinicioacuten ampliada de la condicioacuten de refugiadordquo y cuyo antecedente fue la Organizacioacuten de la Unidad Africana (oua) con el criterio ldquoviolacioacuten masiva de los derechos humanosrdquo25

Si bien de caraacutecter no vinculante la Declaracioacuten de Cartage-na aporta un elemento invaluable para la discusioacuten la persecu-cioacuten masiva y no caso por caso lo que dinamiza la concepcioacuten del refugio convencional26

cuadeRnos de la igualdad 17

En las postrimeriacuteas del siglo pasado en la regioacuten se elaboraron documentos y se celebraron reuniones cumbre como la Confe-rencia Internacional de Refugiados Centroamericanos (cirefca) en la cual se confeccionaron los Principios y Criterios para la Proteccioacuten y Asistencia a los Refugiados Repatriados y Despla-zados Centroamericanos en Ameacuterica Latina y su Plan de Accioacuten (Guatemala 1989) el Coloquio Internacional con ocasioacuten de los 10 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena (San Joseacute 1994) y la Declaracioacuten de Tlatelolco del Seminario sobre Acciones Praacutecti-cas para Optimizar la Aplicacioacuten del Derecho de los Refugiados y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legiacutetimos de los Esta-dos (1999)27

Del mismo modo a finales del siglo xx a 50 antildeos de la institu-cioacuten del acnur en la vii Reunioacuten de los Ministros del Interior del Mercosur celebrada en Riacuteo de Janeiro el 10 de noviembre de 2000 se analizoacute la posibilidad de contemplar en la definicioacuten de refugio la proteccioacuten a las viacutectimas de grave y generalizada violacioacuten de los derechos humanos y se propuso la Ley Modelo en el mismo sentido28 la cual esclarece la relacioacuten entre discriminacioacuten y re-fugio

18 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Rezago en mateRia de asilo y Refugio y

falta de aRmonizacioacuten legislativa inteRna

Despueacutes de todo lo visto hasta este punto seriacutea normal pensar que la constante actividad de Meacutexico en las convenciones y tra-tados las cartas fundacionales las declaraciones e incluso la organizacioacuten de coloquios e impresioacuten de memorias se corres-ponden a una normatividad interna en materia de no discrimina-cioacuten y de asilo y refugio de vanguardia acorde con la rica tradicioacuten diplomaacutetica mexicana

Por desgracia la realidad es y ha sido otra Meacutexico tardoacute 49 antildeos en adherirse a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refu-giados 46 a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas y 33 al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados29 El 17 de abril de 2000 los ratificoacute el Senado y el 1 de junio del mismo antildeo fue publicado el decreto respectivo Al diacutea siguiente fueron fir-mados por el presidente de la Repuacuteblica y el 7 del mismo mes depositados ante el secretario general de las Naciones Unidas Finalmente el 25 de agosto se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el Decreto Promulgatorio

Respecto de la Convencioacuten llama la atencioacuten que la adhesioacuten fuera realizada con limitantes una declaracioacuten interpretativa30 y reservas31 a cuatro artiacuteculos32 Con semejante visioacuten nuestro paiacutes ya no le reconoce a una persona su condicioacuten de refugiado sino que eacutesta se encuentra a expensas de que el Estado mexicano de-cida (o no) determinar y otorgar de conformidad con sus dispo-siciones legales vigentes la caracteriacutestica de refugiado33

Cuando el Estado mexicano decidioacute adherirse a la Conven-cioacuten y el Protocolo la legislacioacuten mexicana expresaba lo siguien-te en los artiacuteculos 35 y 42 de su Ley General de Poblacioacuten34

cuadeRnos de la igualdad 19

Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

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El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

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en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

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nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

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dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

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sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

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notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

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8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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cuadeRnos de la igualdad 43

bull Discriminacioacuten por discapacidad bull Discriminacioacuten por condicioacuten social o econoacutemica bull Discriminacioacuten laboral bull Discriminacioacuten por condiciones de salud bull Discriminacioacuten idiomaacutetica bull Discriminacioacuten civil bull Discriminacioacuten por gravidez bull Discriminacioacuten por estado civil

Asimismo la Lfped preveacute la existencia del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacioacuten (conapred)9 lo que ha consti-tuido otro avance de incalculables beneficios

El 16 de mayo de 2006 este organismo lanzoacute un acuerdo na-cional por la igualdad y contra la discriminacioacuten10 y al diacutea si-guiente el Ejecutivo Federal firmoacute el decreto que promulga el Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discrimina-cioacuten programa especial que establece una visioacuten estructural de poliacutetica puacuteblica sobre el problema de la discriminacioacuten ademaacutes de las obligaciones que marca la Lfped

De lo anterior podemos decir que a nivel domeacutestico son po-cas las asignaturas que quedan pendientes en materia de discrimi-nacioacuten11 No obstante toda situacioacuten que provoque discrimina-cioacuten merece un anaacutelisis concienzudo

El desarrollo normativo en leyes locales contra la discrimina-cioacuten a partir de reformas a sus constituciones locales ndashsimilares a la federal pero que tomen en cuenta las caracteriacutesticas regiona-lesndash sigue siendo un proceso en continuo avance que permite te-ner una visioacuten seria y optimista

Sobre el derecho de asilo y refugio

La migracioacuten es un fenoacutemeno consustancial a la humanidad Los procesos migratorios forzados se han producido en masa por ra-zones meteoroloacutegicas y poliacuteticas desde tiempos inmemoriales Desde las comunidades primitivas hasta los Estados nacionales han otorgado proteccioacuten humanitaria y poliacutetica de asilo a las per-

cuadeRnos de la igualdad 11

sonas perseguidas y desplazadas ante situaciones extremas o criacuteticas

El ser humano en estas condiciones ha gozado del reconoci-miento de su derecho a emigrar a otra comunidad poliacutetica que le provea de la proteccioacuten que le ha sido negada en su lugar de origen

Durante el Medioevo tuvo gran auge la figura del asilo ecle-siaacutestico que impediacutea a la justicia ordinaria entrar a los lugares sagrados en busca de un delincuente Con la secularizacioacuten de la vida que fue limitando gradual pero soacutelidamente las funciones de la Iglesia ante el crecimiento del Estado-Nacioacuten las personas perseguidas hicieron uso del asilo territorial en virtud del cual los delincuentes no podiacutean ser reclamados por un Estado si se refugiaban en otro Se volvioacute asiacute un principio general que cada soberano diera asilo proteccioacuten y amparo en sus dominios a los fugitivos de los paiacuteses vecinos por el soacutelo hecho de permanecer en el suelo sometido a su resguardo con la garantiacutea de no ser devuelto a su lugar de origen en aras de procurarle seguridad12

Todo ello derivoacute necesariamente en una aproximacioacuten entre soberanos para acordar reciprocidad en la cooperacioacuten y asisten-cia legal haciendo hincapieacute en la inmunidad total de la cual go-zaba el asilado delincuente a fin de sustraerse de la aplicacioacuten de la ley Es menester recordar que ad intra la armonizacioacuten de las leyes penales y las instituciones estatales cobraban cada vez maacutes importancia mientras que ad extra se gestaba una idea incipien-te de solidaridad entre naciones para combatir el crimen y naciacutean los primeros esbozos de la extradicioacuten

Cuando en 1572 en plena ebullicioacuten religiosa durante la Ma-sacre de San Bartolomeacute se diera muerte a alrededor de 10000 protestantes calvinistas (hugonotes) el Estado franceacutes se vio compelido en 1598 a crear el Edicto de Nantes parteaguas en la historia del asilo Para 1685 habiendo sido abolido el Edicto de Nantes ndashlo que forzoacute la huida de 250000 protestantes france-sesndash Friedrich Wilhelm monarca del ducado de Brandeburgo proclamoacute el Edicto de Postdam permitiendo la entrada y estadiacutea de los hugonotes en su territorio Al teacutermino de la Revolucioacuten

12 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Francesa la categoriacutea de los refugiados que huiacutean de la persecu-cioacuten poliacutetica en lugar de la religiosa era un tema normalizado En el apartado De las relaciones de la Repuacuteblica Francesa con las naciones extranjeras de su acta constitucional de 1793 se dispo-ne lo siguiente (las cursivas son nuestras)

bull Artiacuteculo 118 El pueblo franceacutes es el amigo y aliado na-tural de los pueblos libres bull Artiacuteculo 119 No se inmiscuye en modo alguno en el go-bierno de las demaacutes naciones no soporta que las demaacutes naciones se inmiscuyan en el suyo bull Artiacuteculo 120 Da asilo a los extranjeros desterrados de su patria por causa de la libertad Lo niega a los tiranos bull Artiacuteculo 121 No hace en modo alguno la paz con un ene-migo que ocupe su territorio

A partir de este momento el ejemplo cundiriacutea por Europa y el reconocimiento de asilo a los perseguidos poliacuteticos cobrariacutea for-ma En la misma liacutenea en 1826 la Corona britaacutenica se negoacute a entregar al gobierno del zar a un conspirador del levantamiento de San Petersburgo

Pero a fin de no extendernos demasiado en los aspectos histoacute-ricos de la figura del asilo baste decir que todo lo anterior tal vez podriacutea ser el antecedente directo de la tradicioacuten latinoamericana de asilo14 Las conferencias de Lima de 1865 y 186715 fueron preaacutembulo idoacuteneo para que el 23 de enero de 1889 en el I Congre-so Sudamericano de Derecho Internacional Privado celebrado en Montevideo se firmara el instrumento convencional maacutes anti-guo bajo el tiacutetulo de Tratado de Derecho Penal Internacional ratificado por Argentina Bolivia Paraguay Peruacute y Uruguay16

Ya en el siglo xx la Convencioacuten de La Habana del 20 de fe-brero de 1928 denota una evolucioacuten en la institucioacuten del asilo pues dispone que eacuteste ldquono podraacute ser concedido sino en casos de urgenciardquo y advierte que uacutenicamente ldquoseraacute respetado en la medida en que como un derecho o por humanitaria tolerancia lo admitie-ren el uso las convenciones o las leyes del paiacutes de refugiordquo

cuadeRnos de la igualdad 13

Respecto del asilo diplomaacutetico el Tratado sobre Asilo y Refu-gio Poliacuteticos de 1939 surgido del Congreso Sudamericano de De-recho Internacional Privado celebrado en Montevideo ratifica la inviolabilidad del asilo para los perseguidos por delitos poliacuteticos17

Todos estos ejemplos dan cuenta de un sistema latinoameri-cano18 que encontraba en el asilo una institucioacuten idoacutenea para el resto de los esfuerzos encaminados a evitar una reconquista por parte de las coronas europeas Mientras el desarrollo de la figura del asilo se gestaba con caracteriacutesticas propias del nuevo mundo ndashsi bien habiendo heredado costumbres hispano-portuguesasndash en Europa a mediados del siglo xix el asilo doctrinario fue con-siderado contrario a la soberaniacutea del Estado y ldquoun obstaacuteculo al orden a la paz a la seguridad puacuteblicardquo19 Solamente en Espantildea y Grecia asiacute como en los principados danubianos persistioacute el asilo en virtud de la persecucioacuten a los judiacuteos

La historia de Europa en el siglo xx estuvo marcada por el fuego y la sangre de las dos guerras mundiales En este contexto de posguerra el primer desafiacuteo para la Sociedad de Naciones ndash antecedente inmediato de la Organizacioacuten de las Naciones Uni-das (onu)ndash20 fue reaccionar ante una realidad lacerante Europa sobreviviacutea con paiacuteses desmembrados los paiacuteses ganadores esta-ban desunidos y los conflictos entre Estados no cesaban Mien-tras en Rusia se viviacutea una crudiacutesima revolucioacuten Debido a estas condiciones cientos de miles de personas ndashentre las que se encon-traban bolcheviques asirios caldeos y armeniosndash eran deporta-das perseguidas expulsadas de sus hogares y soportaban ham-bre y enfermedades Todo ello sin contar con que vendriacutea una nueva guerra maacutes devastadora que influiriacutea para siempre en la normativi-dad e institucionalidad internacionales

Antes del nacimiento de la onu en 1943 fue creada la Admi-nistracioacuten de las Naciones Unidas para el Auxilio y la Rehabili-tacioacuten que en sus cuatro antildeos de vida se encargoacute de la repatria-cioacuten de maacutes de siete millones de personas El 15 de diciembre de 1946 (un antildeo despueacutes a la creacioacuten de la onu y dos antes de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos) la Asamblea

14 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

General aproboacute por 30 votos a favor cinco en contra y 18 absten-ciones la creacioacuten de la Organizacioacuten Internacional para Refu-giados (oir) institucioacuten establecida con caraacutecter provisional que inicioacute sus labores el 1 de julio de 194721

La necesidad de conceptos universalmente reconocidos era apremiante a fin de contar con instituciones duraderas por lo que se promovioacute la suscripcioacuten de documentos que contaran con el mayor consenso posible Asiacute el artiacuteculo 14 de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece en su pri-mera parte que ldquoen caso de persecucioacuten toda persona tiene dere-cho a buscar asilo y a disfrutar de eacutel en cualquier paiacutesrdquo Inme-diatamente su numeral 2 efectuacutea una distincioacuten que no resulta ociosa y siacute consistente con lo expuesto hasta ahora ldquoEste dere-cho no podraacute ser invocado contra una accioacuten judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propoacute-sitos y principios de las Naciones Unidasrdquo

A partir de ello el 3 de diciembre de 1949 la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas tomoacute la decisioacuten de designar un Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur) y un antildeo despueacutes a traveacutes de la Resolucioacuten 428 v del 14 de diciembre de 1950 se aproboacute su Estatuto En eacutel se establece la naturaleza del refugiado en una definicioacuten que adolece de la lla-mada ldquolimitacioacuten temporalrdquo En su artiacuteculo 6aii se dispone que el Alto Comisionado tendraacute competencia respecto de

Cualquier persona que como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza religioacuten nacionalidad u opinioacuten poliacutetica se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores o de razones que no sean de mera conveniencia personal no quiera acogerse a la proteccioacuten de ese paiacutes o que por carecer de nacionalidad y estar fuera del paiacutes donde antes te-niacutea su residencia habitual no pueda o a causa de dichos temo-res o de razones que no sean de mera conveniencia perso-nal no quiera regresar a eacutel

cuadeRnos de la igualdad 15

Asimismo en el artiacuteculo 8 se le impone al Alto Comisionado la obligacioacuten de promover ldquola conclusioacuten y ratificacioacuten de conve-nios internacionales para proteger a los refugiados22 vigilando su aplicacioacuten y proponiendo modificaciones a los mismosrdquo Es asiacute que el 26 de julio de 1951 se aproboacute la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Refugiados primer instrumento convencional universal que unifica el lenguaje y sobre todo propone una defi-nicioacuten comuacuten de la condicioacuten del refugiado23

Con el transcurrir de los antildeos se hizo necesario actualizar la definicioacuten de refugiado a fin de que se superasen las limitaciones de la Convencioacuten24 Por lo anterior el 31 de enero de 1967 se sus-cribioacute un instrumento convencional diferente el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados que en su artiacuteculo 1 dispone baacutesi-camente que el teacutermino ldquorefugiadordquo denotaraacute a toda persona comprendida en la definicioacuten del artiacuteculo 1 de la Convencioacuten en la cual se daraacuten por omitidas las palabras ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 [hellip] y como consecuencia de tales acontecimientosrdquo Asimismo seraacute aplicado por los Estados parte sin ninguna limitacioacuten geograacutefica

Por la tradicioacuten latinoamericana del asilo y lo marcadamente europeo del refugio ndashlo que se confirma con la limitacioacuten geo-graacutefica original de la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Re-fugiadosndash la aplicacioacuten de eacutesta y del protocolo fueron miacutenimas hasta principios de los antildeos 70 con los fenoacutemenos chileno y cen-troamericano Previamente a ello se habiacutea optado por el asilo y se solicitaban los servicios del acnur para coadyuvar en la tarea de recepcioacuten e integracioacuten de refugiados europeos baacutesicamente en el cono sur

En nuestro sistema interamericano el tema es abordado con amplitud la Declaracioacuten Americana de Derechos Humanos de 1948 dispone en su artiacuteculo xxvii que toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecu-cioacuten que no sea motivada por delitos de derecho comuacuten y de acuerdo con la legislacioacuten de cada paiacutes y los convenios internacio-nales Asimismo la Convencioacuten Americana sobre Derechos Hu-

16 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

manos (1969) en los numerales 7 y 8 de su artiacuteculo 22 establece que ldquotoda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucioacuten por delitos poliacuteticos o comunes conexos con los poliacuteticos y de acuerdo con la legislacioacuten de cada Estado y los convenios internacionales y que en ninguacuten caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro paiacutes sea o no de origen donde su derecho a la vida o a la libertad personal estaacute en riesgo de violacioacuten a causa de raza nacionalidad religioacuten condicioacuten social o de sus opiniones poliacuteticasrdquo

De lo anterior deben resaltarse el elemento no discriminador y el non refoulement como principio de ius cogens

En 1981 30 antildeos despueacutes de la Convencioacuten Relativa al Esta-tuto de los Refugiados se organizoacute en Meacutexico el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica La-tina a fin de examinar la situacioacuten y los problemas maacutes delicados del asilo y de los refugiados en el aacuterea fijar criterios y subrayar la necesidad de extender la proteccioacuten internacional a todas las personas que huyen de su paiacutes a consecuencia de agresioacuten ocu-pacioacuten o dominacioacuten extranjera violacioacuten masiva de los dere-chos humanos o acontecimientos que alteren gravemente el or-den puacuteblico

Posteriormente en noviembre de 1984 se celebroacute en Cartage-na Colombia con la asistencia de delegados de Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Colombia Panamaacute y Venezuela el Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humanitarios que culminoacute con la Declaracioacuten de Cartagena base de la ldquodefinicioacuten ampliada de la condicioacuten de refugiadordquo y cuyo antecedente fue la Organizacioacuten de la Unidad Africana (oua) con el criterio ldquoviolacioacuten masiva de los derechos humanosrdquo25

Si bien de caraacutecter no vinculante la Declaracioacuten de Cartage-na aporta un elemento invaluable para la discusioacuten la persecu-cioacuten masiva y no caso por caso lo que dinamiza la concepcioacuten del refugio convencional26

cuadeRnos de la igualdad 17

En las postrimeriacuteas del siglo pasado en la regioacuten se elaboraron documentos y se celebraron reuniones cumbre como la Confe-rencia Internacional de Refugiados Centroamericanos (cirefca) en la cual se confeccionaron los Principios y Criterios para la Proteccioacuten y Asistencia a los Refugiados Repatriados y Despla-zados Centroamericanos en Ameacuterica Latina y su Plan de Accioacuten (Guatemala 1989) el Coloquio Internacional con ocasioacuten de los 10 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena (San Joseacute 1994) y la Declaracioacuten de Tlatelolco del Seminario sobre Acciones Praacutecti-cas para Optimizar la Aplicacioacuten del Derecho de los Refugiados y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legiacutetimos de los Esta-dos (1999)27

Del mismo modo a finales del siglo xx a 50 antildeos de la institu-cioacuten del acnur en la vii Reunioacuten de los Ministros del Interior del Mercosur celebrada en Riacuteo de Janeiro el 10 de noviembre de 2000 se analizoacute la posibilidad de contemplar en la definicioacuten de refugio la proteccioacuten a las viacutectimas de grave y generalizada violacioacuten de los derechos humanos y se propuso la Ley Modelo en el mismo sentido28 la cual esclarece la relacioacuten entre discriminacioacuten y re-fugio

18 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Rezago en mateRia de asilo y Refugio y

falta de aRmonizacioacuten legislativa inteRna

Despueacutes de todo lo visto hasta este punto seriacutea normal pensar que la constante actividad de Meacutexico en las convenciones y tra-tados las cartas fundacionales las declaraciones e incluso la organizacioacuten de coloquios e impresioacuten de memorias se corres-ponden a una normatividad interna en materia de no discrimina-cioacuten y de asilo y refugio de vanguardia acorde con la rica tradicioacuten diplomaacutetica mexicana

Por desgracia la realidad es y ha sido otra Meacutexico tardoacute 49 antildeos en adherirse a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refu-giados 46 a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas y 33 al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados29 El 17 de abril de 2000 los ratificoacute el Senado y el 1 de junio del mismo antildeo fue publicado el decreto respectivo Al diacutea siguiente fueron fir-mados por el presidente de la Repuacuteblica y el 7 del mismo mes depositados ante el secretario general de las Naciones Unidas Finalmente el 25 de agosto se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el Decreto Promulgatorio

Respecto de la Convencioacuten llama la atencioacuten que la adhesioacuten fuera realizada con limitantes una declaracioacuten interpretativa30 y reservas31 a cuatro artiacuteculos32 Con semejante visioacuten nuestro paiacutes ya no le reconoce a una persona su condicioacuten de refugiado sino que eacutesta se encuentra a expensas de que el Estado mexicano de-cida (o no) determinar y otorgar de conformidad con sus dispo-siciones legales vigentes la caracteriacutestica de refugiado33

Cuando el Estado mexicano decidioacute adherirse a la Conven-cioacuten y el Protocolo la legislacioacuten mexicana expresaba lo siguien-te en los artiacuteculos 35 y 42 de su Ley General de Poblacioacuten34

cuadeRnos de la igualdad 19

Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

cuadeRnos de la igualdad 21

El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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cuadeRnos de la igualdad 43

sonas perseguidas y desplazadas ante situaciones extremas o criacuteticas

El ser humano en estas condiciones ha gozado del reconoci-miento de su derecho a emigrar a otra comunidad poliacutetica que le provea de la proteccioacuten que le ha sido negada en su lugar de origen

Durante el Medioevo tuvo gran auge la figura del asilo ecle-siaacutestico que impediacutea a la justicia ordinaria entrar a los lugares sagrados en busca de un delincuente Con la secularizacioacuten de la vida que fue limitando gradual pero soacutelidamente las funciones de la Iglesia ante el crecimiento del Estado-Nacioacuten las personas perseguidas hicieron uso del asilo territorial en virtud del cual los delincuentes no podiacutean ser reclamados por un Estado si se refugiaban en otro Se volvioacute asiacute un principio general que cada soberano diera asilo proteccioacuten y amparo en sus dominios a los fugitivos de los paiacuteses vecinos por el soacutelo hecho de permanecer en el suelo sometido a su resguardo con la garantiacutea de no ser devuelto a su lugar de origen en aras de procurarle seguridad12

Todo ello derivoacute necesariamente en una aproximacioacuten entre soberanos para acordar reciprocidad en la cooperacioacuten y asisten-cia legal haciendo hincapieacute en la inmunidad total de la cual go-zaba el asilado delincuente a fin de sustraerse de la aplicacioacuten de la ley Es menester recordar que ad intra la armonizacioacuten de las leyes penales y las instituciones estatales cobraban cada vez maacutes importancia mientras que ad extra se gestaba una idea incipien-te de solidaridad entre naciones para combatir el crimen y naciacutean los primeros esbozos de la extradicioacuten

Cuando en 1572 en plena ebullicioacuten religiosa durante la Ma-sacre de San Bartolomeacute se diera muerte a alrededor de 10000 protestantes calvinistas (hugonotes) el Estado franceacutes se vio compelido en 1598 a crear el Edicto de Nantes parteaguas en la historia del asilo Para 1685 habiendo sido abolido el Edicto de Nantes ndashlo que forzoacute la huida de 250000 protestantes france-sesndash Friedrich Wilhelm monarca del ducado de Brandeburgo proclamoacute el Edicto de Postdam permitiendo la entrada y estadiacutea de los hugonotes en su territorio Al teacutermino de la Revolucioacuten

12 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Francesa la categoriacutea de los refugiados que huiacutean de la persecu-cioacuten poliacutetica en lugar de la religiosa era un tema normalizado En el apartado De las relaciones de la Repuacuteblica Francesa con las naciones extranjeras de su acta constitucional de 1793 se dispo-ne lo siguiente (las cursivas son nuestras)

bull Artiacuteculo 118 El pueblo franceacutes es el amigo y aliado na-tural de los pueblos libres bull Artiacuteculo 119 No se inmiscuye en modo alguno en el go-bierno de las demaacutes naciones no soporta que las demaacutes naciones se inmiscuyan en el suyo bull Artiacuteculo 120 Da asilo a los extranjeros desterrados de su patria por causa de la libertad Lo niega a los tiranos bull Artiacuteculo 121 No hace en modo alguno la paz con un ene-migo que ocupe su territorio

A partir de este momento el ejemplo cundiriacutea por Europa y el reconocimiento de asilo a los perseguidos poliacuteticos cobrariacutea for-ma En la misma liacutenea en 1826 la Corona britaacutenica se negoacute a entregar al gobierno del zar a un conspirador del levantamiento de San Petersburgo

Pero a fin de no extendernos demasiado en los aspectos histoacute-ricos de la figura del asilo baste decir que todo lo anterior tal vez podriacutea ser el antecedente directo de la tradicioacuten latinoamericana de asilo14 Las conferencias de Lima de 1865 y 186715 fueron preaacutembulo idoacuteneo para que el 23 de enero de 1889 en el I Congre-so Sudamericano de Derecho Internacional Privado celebrado en Montevideo se firmara el instrumento convencional maacutes anti-guo bajo el tiacutetulo de Tratado de Derecho Penal Internacional ratificado por Argentina Bolivia Paraguay Peruacute y Uruguay16

Ya en el siglo xx la Convencioacuten de La Habana del 20 de fe-brero de 1928 denota una evolucioacuten en la institucioacuten del asilo pues dispone que eacuteste ldquono podraacute ser concedido sino en casos de urgenciardquo y advierte que uacutenicamente ldquoseraacute respetado en la medida en que como un derecho o por humanitaria tolerancia lo admitie-ren el uso las convenciones o las leyes del paiacutes de refugiordquo

cuadeRnos de la igualdad 13

Respecto del asilo diplomaacutetico el Tratado sobre Asilo y Refu-gio Poliacuteticos de 1939 surgido del Congreso Sudamericano de De-recho Internacional Privado celebrado en Montevideo ratifica la inviolabilidad del asilo para los perseguidos por delitos poliacuteticos17

Todos estos ejemplos dan cuenta de un sistema latinoameri-cano18 que encontraba en el asilo una institucioacuten idoacutenea para el resto de los esfuerzos encaminados a evitar una reconquista por parte de las coronas europeas Mientras el desarrollo de la figura del asilo se gestaba con caracteriacutesticas propias del nuevo mundo ndashsi bien habiendo heredado costumbres hispano-portuguesasndash en Europa a mediados del siglo xix el asilo doctrinario fue con-siderado contrario a la soberaniacutea del Estado y ldquoun obstaacuteculo al orden a la paz a la seguridad puacuteblicardquo19 Solamente en Espantildea y Grecia asiacute como en los principados danubianos persistioacute el asilo en virtud de la persecucioacuten a los judiacuteos

La historia de Europa en el siglo xx estuvo marcada por el fuego y la sangre de las dos guerras mundiales En este contexto de posguerra el primer desafiacuteo para la Sociedad de Naciones ndash antecedente inmediato de la Organizacioacuten de las Naciones Uni-das (onu)ndash20 fue reaccionar ante una realidad lacerante Europa sobreviviacutea con paiacuteses desmembrados los paiacuteses ganadores esta-ban desunidos y los conflictos entre Estados no cesaban Mien-tras en Rusia se viviacutea una crudiacutesima revolucioacuten Debido a estas condiciones cientos de miles de personas ndashentre las que se encon-traban bolcheviques asirios caldeos y armeniosndash eran deporta-das perseguidas expulsadas de sus hogares y soportaban ham-bre y enfermedades Todo ello sin contar con que vendriacutea una nueva guerra maacutes devastadora que influiriacutea para siempre en la normativi-dad e institucionalidad internacionales

Antes del nacimiento de la onu en 1943 fue creada la Admi-nistracioacuten de las Naciones Unidas para el Auxilio y la Rehabili-tacioacuten que en sus cuatro antildeos de vida se encargoacute de la repatria-cioacuten de maacutes de siete millones de personas El 15 de diciembre de 1946 (un antildeo despueacutes a la creacioacuten de la onu y dos antes de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos) la Asamblea

14 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

General aproboacute por 30 votos a favor cinco en contra y 18 absten-ciones la creacioacuten de la Organizacioacuten Internacional para Refu-giados (oir) institucioacuten establecida con caraacutecter provisional que inicioacute sus labores el 1 de julio de 194721

La necesidad de conceptos universalmente reconocidos era apremiante a fin de contar con instituciones duraderas por lo que se promovioacute la suscripcioacuten de documentos que contaran con el mayor consenso posible Asiacute el artiacuteculo 14 de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece en su pri-mera parte que ldquoen caso de persecucioacuten toda persona tiene dere-cho a buscar asilo y a disfrutar de eacutel en cualquier paiacutesrdquo Inme-diatamente su numeral 2 efectuacutea una distincioacuten que no resulta ociosa y siacute consistente con lo expuesto hasta ahora ldquoEste dere-cho no podraacute ser invocado contra una accioacuten judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propoacute-sitos y principios de las Naciones Unidasrdquo

A partir de ello el 3 de diciembre de 1949 la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas tomoacute la decisioacuten de designar un Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur) y un antildeo despueacutes a traveacutes de la Resolucioacuten 428 v del 14 de diciembre de 1950 se aproboacute su Estatuto En eacutel se establece la naturaleza del refugiado en una definicioacuten que adolece de la lla-mada ldquolimitacioacuten temporalrdquo En su artiacuteculo 6aii se dispone que el Alto Comisionado tendraacute competencia respecto de

Cualquier persona que como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza religioacuten nacionalidad u opinioacuten poliacutetica se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores o de razones que no sean de mera conveniencia personal no quiera acogerse a la proteccioacuten de ese paiacutes o que por carecer de nacionalidad y estar fuera del paiacutes donde antes te-niacutea su residencia habitual no pueda o a causa de dichos temo-res o de razones que no sean de mera conveniencia perso-nal no quiera regresar a eacutel

cuadeRnos de la igualdad 15

Asimismo en el artiacuteculo 8 se le impone al Alto Comisionado la obligacioacuten de promover ldquola conclusioacuten y ratificacioacuten de conve-nios internacionales para proteger a los refugiados22 vigilando su aplicacioacuten y proponiendo modificaciones a los mismosrdquo Es asiacute que el 26 de julio de 1951 se aproboacute la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Refugiados primer instrumento convencional universal que unifica el lenguaje y sobre todo propone una defi-nicioacuten comuacuten de la condicioacuten del refugiado23

Con el transcurrir de los antildeos se hizo necesario actualizar la definicioacuten de refugiado a fin de que se superasen las limitaciones de la Convencioacuten24 Por lo anterior el 31 de enero de 1967 se sus-cribioacute un instrumento convencional diferente el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados que en su artiacuteculo 1 dispone baacutesi-camente que el teacutermino ldquorefugiadordquo denotaraacute a toda persona comprendida en la definicioacuten del artiacuteculo 1 de la Convencioacuten en la cual se daraacuten por omitidas las palabras ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 [hellip] y como consecuencia de tales acontecimientosrdquo Asimismo seraacute aplicado por los Estados parte sin ninguna limitacioacuten geograacutefica

Por la tradicioacuten latinoamericana del asilo y lo marcadamente europeo del refugio ndashlo que se confirma con la limitacioacuten geo-graacutefica original de la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Re-fugiadosndash la aplicacioacuten de eacutesta y del protocolo fueron miacutenimas hasta principios de los antildeos 70 con los fenoacutemenos chileno y cen-troamericano Previamente a ello se habiacutea optado por el asilo y se solicitaban los servicios del acnur para coadyuvar en la tarea de recepcioacuten e integracioacuten de refugiados europeos baacutesicamente en el cono sur

En nuestro sistema interamericano el tema es abordado con amplitud la Declaracioacuten Americana de Derechos Humanos de 1948 dispone en su artiacuteculo xxvii que toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecu-cioacuten que no sea motivada por delitos de derecho comuacuten y de acuerdo con la legislacioacuten de cada paiacutes y los convenios internacio-nales Asimismo la Convencioacuten Americana sobre Derechos Hu-

16 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

manos (1969) en los numerales 7 y 8 de su artiacuteculo 22 establece que ldquotoda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucioacuten por delitos poliacuteticos o comunes conexos con los poliacuteticos y de acuerdo con la legislacioacuten de cada Estado y los convenios internacionales y que en ninguacuten caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro paiacutes sea o no de origen donde su derecho a la vida o a la libertad personal estaacute en riesgo de violacioacuten a causa de raza nacionalidad religioacuten condicioacuten social o de sus opiniones poliacuteticasrdquo

De lo anterior deben resaltarse el elemento no discriminador y el non refoulement como principio de ius cogens

En 1981 30 antildeos despueacutes de la Convencioacuten Relativa al Esta-tuto de los Refugiados se organizoacute en Meacutexico el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica La-tina a fin de examinar la situacioacuten y los problemas maacutes delicados del asilo y de los refugiados en el aacuterea fijar criterios y subrayar la necesidad de extender la proteccioacuten internacional a todas las personas que huyen de su paiacutes a consecuencia de agresioacuten ocu-pacioacuten o dominacioacuten extranjera violacioacuten masiva de los dere-chos humanos o acontecimientos que alteren gravemente el or-den puacuteblico

Posteriormente en noviembre de 1984 se celebroacute en Cartage-na Colombia con la asistencia de delegados de Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Colombia Panamaacute y Venezuela el Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humanitarios que culminoacute con la Declaracioacuten de Cartagena base de la ldquodefinicioacuten ampliada de la condicioacuten de refugiadordquo y cuyo antecedente fue la Organizacioacuten de la Unidad Africana (oua) con el criterio ldquoviolacioacuten masiva de los derechos humanosrdquo25

Si bien de caraacutecter no vinculante la Declaracioacuten de Cartage-na aporta un elemento invaluable para la discusioacuten la persecu-cioacuten masiva y no caso por caso lo que dinamiza la concepcioacuten del refugio convencional26

cuadeRnos de la igualdad 17

En las postrimeriacuteas del siglo pasado en la regioacuten se elaboraron documentos y se celebraron reuniones cumbre como la Confe-rencia Internacional de Refugiados Centroamericanos (cirefca) en la cual se confeccionaron los Principios y Criterios para la Proteccioacuten y Asistencia a los Refugiados Repatriados y Despla-zados Centroamericanos en Ameacuterica Latina y su Plan de Accioacuten (Guatemala 1989) el Coloquio Internacional con ocasioacuten de los 10 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena (San Joseacute 1994) y la Declaracioacuten de Tlatelolco del Seminario sobre Acciones Praacutecti-cas para Optimizar la Aplicacioacuten del Derecho de los Refugiados y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legiacutetimos de los Esta-dos (1999)27

Del mismo modo a finales del siglo xx a 50 antildeos de la institu-cioacuten del acnur en la vii Reunioacuten de los Ministros del Interior del Mercosur celebrada en Riacuteo de Janeiro el 10 de noviembre de 2000 se analizoacute la posibilidad de contemplar en la definicioacuten de refugio la proteccioacuten a las viacutectimas de grave y generalizada violacioacuten de los derechos humanos y se propuso la Ley Modelo en el mismo sentido28 la cual esclarece la relacioacuten entre discriminacioacuten y re-fugio

18 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Rezago en mateRia de asilo y Refugio y

falta de aRmonizacioacuten legislativa inteRna

Despueacutes de todo lo visto hasta este punto seriacutea normal pensar que la constante actividad de Meacutexico en las convenciones y tra-tados las cartas fundacionales las declaraciones e incluso la organizacioacuten de coloquios e impresioacuten de memorias se corres-ponden a una normatividad interna en materia de no discrimina-cioacuten y de asilo y refugio de vanguardia acorde con la rica tradicioacuten diplomaacutetica mexicana

Por desgracia la realidad es y ha sido otra Meacutexico tardoacute 49 antildeos en adherirse a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refu-giados 46 a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas y 33 al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados29 El 17 de abril de 2000 los ratificoacute el Senado y el 1 de junio del mismo antildeo fue publicado el decreto respectivo Al diacutea siguiente fueron fir-mados por el presidente de la Repuacuteblica y el 7 del mismo mes depositados ante el secretario general de las Naciones Unidas Finalmente el 25 de agosto se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el Decreto Promulgatorio

Respecto de la Convencioacuten llama la atencioacuten que la adhesioacuten fuera realizada con limitantes una declaracioacuten interpretativa30 y reservas31 a cuatro artiacuteculos32 Con semejante visioacuten nuestro paiacutes ya no le reconoce a una persona su condicioacuten de refugiado sino que eacutesta se encuentra a expensas de que el Estado mexicano de-cida (o no) determinar y otorgar de conformidad con sus dispo-siciones legales vigentes la caracteriacutestica de refugiado33

Cuando el Estado mexicano decidioacute adherirse a la Conven-cioacuten y el Protocolo la legislacioacuten mexicana expresaba lo siguien-te en los artiacuteculos 35 y 42 de su Ley General de Poblacioacuten34

cuadeRnos de la igualdad 19

Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

cuadeRnos de la igualdad 21

El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

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cuadeRnos de la igualdad 43

Francesa la categoriacutea de los refugiados que huiacutean de la persecu-cioacuten poliacutetica en lugar de la religiosa era un tema normalizado En el apartado De las relaciones de la Repuacuteblica Francesa con las naciones extranjeras de su acta constitucional de 1793 se dispo-ne lo siguiente (las cursivas son nuestras)

bull Artiacuteculo 118 El pueblo franceacutes es el amigo y aliado na-tural de los pueblos libres bull Artiacuteculo 119 No se inmiscuye en modo alguno en el go-bierno de las demaacutes naciones no soporta que las demaacutes naciones se inmiscuyan en el suyo bull Artiacuteculo 120 Da asilo a los extranjeros desterrados de su patria por causa de la libertad Lo niega a los tiranos bull Artiacuteculo 121 No hace en modo alguno la paz con un ene-migo que ocupe su territorio

A partir de este momento el ejemplo cundiriacutea por Europa y el reconocimiento de asilo a los perseguidos poliacuteticos cobrariacutea for-ma En la misma liacutenea en 1826 la Corona britaacutenica se negoacute a entregar al gobierno del zar a un conspirador del levantamiento de San Petersburgo

Pero a fin de no extendernos demasiado en los aspectos histoacute-ricos de la figura del asilo baste decir que todo lo anterior tal vez podriacutea ser el antecedente directo de la tradicioacuten latinoamericana de asilo14 Las conferencias de Lima de 1865 y 186715 fueron preaacutembulo idoacuteneo para que el 23 de enero de 1889 en el I Congre-so Sudamericano de Derecho Internacional Privado celebrado en Montevideo se firmara el instrumento convencional maacutes anti-guo bajo el tiacutetulo de Tratado de Derecho Penal Internacional ratificado por Argentina Bolivia Paraguay Peruacute y Uruguay16

Ya en el siglo xx la Convencioacuten de La Habana del 20 de fe-brero de 1928 denota una evolucioacuten en la institucioacuten del asilo pues dispone que eacuteste ldquono podraacute ser concedido sino en casos de urgenciardquo y advierte que uacutenicamente ldquoseraacute respetado en la medida en que como un derecho o por humanitaria tolerancia lo admitie-ren el uso las convenciones o las leyes del paiacutes de refugiordquo

cuadeRnos de la igualdad 13

Respecto del asilo diplomaacutetico el Tratado sobre Asilo y Refu-gio Poliacuteticos de 1939 surgido del Congreso Sudamericano de De-recho Internacional Privado celebrado en Montevideo ratifica la inviolabilidad del asilo para los perseguidos por delitos poliacuteticos17

Todos estos ejemplos dan cuenta de un sistema latinoameri-cano18 que encontraba en el asilo una institucioacuten idoacutenea para el resto de los esfuerzos encaminados a evitar una reconquista por parte de las coronas europeas Mientras el desarrollo de la figura del asilo se gestaba con caracteriacutesticas propias del nuevo mundo ndashsi bien habiendo heredado costumbres hispano-portuguesasndash en Europa a mediados del siglo xix el asilo doctrinario fue con-siderado contrario a la soberaniacutea del Estado y ldquoun obstaacuteculo al orden a la paz a la seguridad puacuteblicardquo19 Solamente en Espantildea y Grecia asiacute como en los principados danubianos persistioacute el asilo en virtud de la persecucioacuten a los judiacuteos

La historia de Europa en el siglo xx estuvo marcada por el fuego y la sangre de las dos guerras mundiales En este contexto de posguerra el primer desafiacuteo para la Sociedad de Naciones ndash antecedente inmediato de la Organizacioacuten de las Naciones Uni-das (onu)ndash20 fue reaccionar ante una realidad lacerante Europa sobreviviacutea con paiacuteses desmembrados los paiacuteses ganadores esta-ban desunidos y los conflictos entre Estados no cesaban Mien-tras en Rusia se viviacutea una crudiacutesima revolucioacuten Debido a estas condiciones cientos de miles de personas ndashentre las que se encon-traban bolcheviques asirios caldeos y armeniosndash eran deporta-das perseguidas expulsadas de sus hogares y soportaban ham-bre y enfermedades Todo ello sin contar con que vendriacutea una nueva guerra maacutes devastadora que influiriacutea para siempre en la normativi-dad e institucionalidad internacionales

Antes del nacimiento de la onu en 1943 fue creada la Admi-nistracioacuten de las Naciones Unidas para el Auxilio y la Rehabili-tacioacuten que en sus cuatro antildeos de vida se encargoacute de la repatria-cioacuten de maacutes de siete millones de personas El 15 de diciembre de 1946 (un antildeo despueacutes a la creacioacuten de la onu y dos antes de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos) la Asamblea

14 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

General aproboacute por 30 votos a favor cinco en contra y 18 absten-ciones la creacioacuten de la Organizacioacuten Internacional para Refu-giados (oir) institucioacuten establecida con caraacutecter provisional que inicioacute sus labores el 1 de julio de 194721

La necesidad de conceptos universalmente reconocidos era apremiante a fin de contar con instituciones duraderas por lo que se promovioacute la suscripcioacuten de documentos que contaran con el mayor consenso posible Asiacute el artiacuteculo 14 de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece en su pri-mera parte que ldquoen caso de persecucioacuten toda persona tiene dere-cho a buscar asilo y a disfrutar de eacutel en cualquier paiacutesrdquo Inme-diatamente su numeral 2 efectuacutea una distincioacuten que no resulta ociosa y siacute consistente con lo expuesto hasta ahora ldquoEste dere-cho no podraacute ser invocado contra una accioacuten judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propoacute-sitos y principios de las Naciones Unidasrdquo

A partir de ello el 3 de diciembre de 1949 la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas tomoacute la decisioacuten de designar un Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur) y un antildeo despueacutes a traveacutes de la Resolucioacuten 428 v del 14 de diciembre de 1950 se aproboacute su Estatuto En eacutel se establece la naturaleza del refugiado en una definicioacuten que adolece de la lla-mada ldquolimitacioacuten temporalrdquo En su artiacuteculo 6aii se dispone que el Alto Comisionado tendraacute competencia respecto de

Cualquier persona que como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza religioacuten nacionalidad u opinioacuten poliacutetica se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores o de razones que no sean de mera conveniencia personal no quiera acogerse a la proteccioacuten de ese paiacutes o que por carecer de nacionalidad y estar fuera del paiacutes donde antes te-niacutea su residencia habitual no pueda o a causa de dichos temo-res o de razones que no sean de mera conveniencia perso-nal no quiera regresar a eacutel

cuadeRnos de la igualdad 15

Asimismo en el artiacuteculo 8 se le impone al Alto Comisionado la obligacioacuten de promover ldquola conclusioacuten y ratificacioacuten de conve-nios internacionales para proteger a los refugiados22 vigilando su aplicacioacuten y proponiendo modificaciones a los mismosrdquo Es asiacute que el 26 de julio de 1951 se aproboacute la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Refugiados primer instrumento convencional universal que unifica el lenguaje y sobre todo propone una defi-nicioacuten comuacuten de la condicioacuten del refugiado23

Con el transcurrir de los antildeos se hizo necesario actualizar la definicioacuten de refugiado a fin de que se superasen las limitaciones de la Convencioacuten24 Por lo anterior el 31 de enero de 1967 se sus-cribioacute un instrumento convencional diferente el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados que en su artiacuteculo 1 dispone baacutesi-camente que el teacutermino ldquorefugiadordquo denotaraacute a toda persona comprendida en la definicioacuten del artiacuteculo 1 de la Convencioacuten en la cual se daraacuten por omitidas las palabras ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 [hellip] y como consecuencia de tales acontecimientosrdquo Asimismo seraacute aplicado por los Estados parte sin ninguna limitacioacuten geograacutefica

Por la tradicioacuten latinoamericana del asilo y lo marcadamente europeo del refugio ndashlo que se confirma con la limitacioacuten geo-graacutefica original de la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Re-fugiadosndash la aplicacioacuten de eacutesta y del protocolo fueron miacutenimas hasta principios de los antildeos 70 con los fenoacutemenos chileno y cen-troamericano Previamente a ello se habiacutea optado por el asilo y se solicitaban los servicios del acnur para coadyuvar en la tarea de recepcioacuten e integracioacuten de refugiados europeos baacutesicamente en el cono sur

En nuestro sistema interamericano el tema es abordado con amplitud la Declaracioacuten Americana de Derechos Humanos de 1948 dispone en su artiacuteculo xxvii que toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecu-cioacuten que no sea motivada por delitos de derecho comuacuten y de acuerdo con la legislacioacuten de cada paiacutes y los convenios internacio-nales Asimismo la Convencioacuten Americana sobre Derechos Hu-

16 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

manos (1969) en los numerales 7 y 8 de su artiacuteculo 22 establece que ldquotoda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucioacuten por delitos poliacuteticos o comunes conexos con los poliacuteticos y de acuerdo con la legislacioacuten de cada Estado y los convenios internacionales y que en ninguacuten caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro paiacutes sea o no de origen donde su derecho a la vida o a la libertad personal estaacute en riesgo de violacioacuten a causa de raza nacionalidad religioacuten condicioacuten social o de sus opiniones poliacuteticasrdquo

De lo anterior deben resaltarse el elemento no discriminador y el non refoulement como principio de ius cogens

En 1981 30 antildeos despueacutes de la Convencioacuten Relativa al Esta-tuto de los Refugiados se organizoacute en Meacutexico el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica La-tina a fin de examinar la situacioacuten y los problemas maacutes delicados del asilo y de los refugiados en el aacuterea fijar criterios y subrayar la necesidad de extender la proteccioacuten internacional a todas las personas que huyen de su paiacutes a consecuencia de agresioacuten ocu-pacioacuten o dominacioacuten extranjera violacioacuten masiva de los dere-chos humanos o acontecimientos que alteren gravemente el or-den puacuteblico

Posteriormente en noviembre de 1984 se celebroacute en Cartage-na Colombia con la asistencia de delegados de Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Colombia Panamaacute y Venezuela el Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humanitarios que culminoacute con la Declaracioacuten de Cartagena base de la ldquodefinicioacuten ampliada de la condicioacuten de refugiadordquo y cuyo antecedente fue la Organizacioacuten de la Unidad Africana (oua) con el criterio ldquoviolacioacuten masiva de los derechos humanosrdquo25

Si bien de caraacutecter no vinculante la Declaracioacuten de Cartage-na aporta un elemento invaluable para la discusioacuten la persecu-cioacuten masiva y no caso por caso lo que dinamiza la concepcioacuten del refugio convencional26

cuadeRnos de la igualdad 17

En las postrimeriacuteas del siglo pasado en la regioacuten se elaboraron documentos y se celebraron reuniones cumbre como la Confe-rencia Internacional de Refugiados Centroamericanos (cirefca) en la cual se confeccionaron los Principios y Criterios para la Proteccioacuten y Asistencia a los Refugiados Repatriados y Despla-zados Centroamericanos en Ameacuterica Latina y su Plan de Accioacuten (Guatemala 1989) el Coloquio Internacional con ocasioacuten de los 10 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena (San Joseacute 1994) y la Declaracioacuten de Tlatelolco del Seminario sobre Acciones Praacutecti-cas para Optimizar la Aplicacioacuten del Derecho de los Refugiados y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legiacutetimos de los Esta-dos (1999)27

Del mismo modo a finales del siglo xx a 50 antildeos de la institu-cioacuten del acnur en la vii Reunioacuten de los Ministros del Interior del Mercosur celebrada en Riacuteo de Janeiro el 10 de noviembre de 2000 se analizoacute la posibilidad de contemplar en la definicioacuten de refugio la proteccioacuten a las viacutectimas de grave y generalizada violacioacuten de los derechos humanos y se propuso la Ley Modelo en el mismo sentido28 la cual esclarece la relacioacuten entre discriminacioacuten y re-fugio

18 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Rezago en mateRia de asilo y Refugio y

falta de aRmonizacioacuten legislativa inteRna

Despueacutes de todo lo visto hasta este punto seriacutea normal pensar que la constante actividad de Meacutexico en las convenciones y tra-tados las cartas fundacionales las declaraciones e incluso la organizacioacuten de coloquios e impresioacuten de memorias se corres-ponden a una normatividad interna en materia de no discrimina-cioacuten y de asilo y refugio de vanguardia acorde con la rica tradicioacuten diplomaacutetica mexicana

Por desgracia la realidad es y ha sido otra Meacutexico tardoacute 49 antildeos en adherirse a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refu-giados 46 a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas y 33 al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados29 El 17 de abril de 2000 los ratificoacute el Senado y el 1 de junio del mismo antildeo fue publicado el decreto respectivo Al diacutea siguiente fueron fir-mados por el presidente de la Repuacuteblica y el 7 del mismo mes depositados ante el secretario general de las Naciones Unidas Finalmente el 25 de agosto se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el Decreto Promulgatorio

Respecto de la Convencioacuten llama la atencioacuten que la adhesioacuten fuera realizada con limitantes una declaracioacuten interpretativa30 y reservas31 a cuatro artiacuteculos32 Con semejante visioacuten nuestro paiacutes ya no le reconoce a una persona su condicioacuten de refugiado sino que eacutesta se encuentra a expensas de que el Estado mexicano de-cida (o no) determinar y otorgar de conformidad con sus dispo-siciones legales vigentes la caracteriacutestica de refugiado33

Cuando el Estado mexicano decidioacute adherirse a la Conven-cioacuten y el Protocolo la legislacioacuten mexicana expresaba lo siguien-te en los artiacuteculos 35 y 42 de su Ley General de Poblacioacuten34

cuadeRnos de la igualdad 19

Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

cuadeRnos de la igualdad 21

El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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cuadeRnos de la igualdad 43

Respecto del asilo diplomaacutetico el Tratado sobre Asilo y Refu-gio Poliacuteticos de 1939 surgido del Congreso Sudamericano de De-recho Internacional Privado celebrado en Montevideo ratifica la inviolabilidad del asilo para los perseguidos por delitos poliacuteticos17

Todos estos ejemplos dan cuenta de un sistema latinoameri-cano18 que encontraba en el asilo una institucioacuten idoacutenea para el resto de los esfuerzos encaminados a evitar una reconquista por parte de las coronas europeas Mientras el desarrollo de la figura del asilo se gestaba con caracteriacutesticas propias del nuevo mundo ndashsi bien habiendo heredado costumbres hispano-portuguesasndash en Europa a mediados del siglo xix el asilo doctrinario fue con-siderado contrario a la soberaniacutea del Estado y ldquoun obstaacuteculo al orden a la paz a la seguridad puacuteblicardquo19 Solamente en Espantildea y Grecia asiacute como en los principados danubianos persistioacute el asilo en virtud de la persecucioacuten a los judiacuteos

La historia de Europa en el siglo xx estuvo marcada por el fuego y la sangre de las dos guerras mundiales En este contexto de posguerra el primer desafiacuteo para la Sociedad de Naciones ndash antecedente inmediato de la Organizacioacuten de las Naciones Uni-das (onu)ndash20 fue reaccionar ante una realidad lacerante Europa sobreviviacutea con paiacuteses desmembrados los paiacuteses ganadores esta-ban desunidos y los conflictos entre Estados no cesaban Mien-tras en Rusia se viviacutea una crudiacutesima revolucioacuten Debido a estas condiciones cientos de miles de personas ndashentre las que se encon-traban bolcheviques asirios caldeos y armeniosndash eran deporta-das perseguidas expulsadas de sus hogares y soportaban ham-bre y enfermedades Todo ello sin contar con que vendriacutea una nueva guerra maacutes devastadora que influiriacutea para siempre en la normativi-dad e institucionalidad internacionales

Antes del nacimiento de la onu en 1943 fue creada la Admi-nistracioacuten de las Naciones Unidas para el Auxilio y la Rehabili-tacioacuten que en sus cuatro antildeos de vida se encargoacute de la repatria-cioacuten de maacutes de siete millones de personas El 15 de diciembre de 1946 (un antildeo despueacutes a la creacioacuten de la onu y dos antes de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos) la Asamblea

14 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

General aproboacute por 30 votos a favor cinco en contra y 18 absten-ciones la creacioacuten de la Organizacioacuten Internacional para Refu-giados (oir) institucioacuten establecida con caraacutecter provisional que inicioacute sus labores el 1 de julio de 194721

La necesidad de conceptos universalmente reconocidos era apremiante a fin de contar con instituciones duraderas por lo que se promovioacute la suscripcioacuten de documentos que contaran con el mayor consenso posible Asiacute el artiacuteculo 14 de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece en su pri-mera parte que ldquoen caso de persecucioacuten toda persona tiene dere-cho a buscar asilo y a disfrutar de eacutel en cualquier paiacutesrdquo Inme-diatamente su numeral 2 efectuacutea una distincioacuten que no resulta ociosa y siacute consistente con lo expuesto hasta ahora ldquoEste dere-cho no podraacute ser invocado contra una accioacuten judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propoacute-sitos y principios de las Naciones Unidasrdquo

A partir de ello el 3 de diciembre de 1949 la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas tomoacute la decisioacuten de designar un Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur) y un antildeo despueacutes a traveacutes de la Resolucioacuten 428 v del 14 de diciembre de 1950 se aproboacute su Estatuto En eacutel se establece la naturaleza del refugiado en una definicioacuten que adolece de la lla-mada ldquolimitacioacuten temporalrdquo En su artiacuteculo 6aii se dispone que el Alto Comisionado tendraacute competencia respecto de

Cualquier persona que como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza religioacuten nacionalidad u opinioacuten poliacutetica se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores o de razones que no sean de mera conveniencia personal no quiera acogerse a la proteccioacuten de ese paiacutes o que por carecer de nacionalidad y estar fuera del paiacutes donde antes te-niacutea su residencia habitual no pueda o a causa de dichos temo-res o de razones que no sean de mera conveniencia perso-nal no quiera regresar a eacutel

cuadeRnos de la igualdad 15

Asimismo en el artiacuteculo 8 se le impone al Alto Comisionado la obligacioacuten de promover ldquola conclusioacuten y ratificacioacuten de conve-nios internacionales para proteger a los refugiados22 vigilando su aplicacioacuten y proponiendo modificaciones a los mismosrdquo Es asiacute que el 26 de julio de 1951 se aproboacute la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Refugiados primer instrumento convencional universal que unifica el lenguaje y sobre todo propone una defi-nicioacuten comuacuten de la condicioacuten del refugiado23

Con el transcurrir de los antildeos se hizo necesario actualizar la definicioacuten de refugiado a fin de que se superasen las limitaciones de la Convencioacuten24 Por lo anterior el 31 de enero de 1967 se sus-cribioacute un instrumento convencional diferente el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados que en su artiacuteculo 1 dispone baacutesi-camente que el teacutermino ldquorefugiadordquo denotaraacute a toda persona comprendida en la definicioacuten del artiacuteculo 1 de la Convencioacuten en la cual se daraacuten por omitidas las palabras ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 [hellip] y como consecuencia de tales acontecimientosrdquo Asimismo seraacute aplicado por los Estados parte sin ninguna limitacioacuten geograacutefica

Por la tradicioacuten latinoamericana del asilo y lo marcadamente europeo del refugio ndashlo que se confirma con la limitacioacuten geo-graacutefica original de la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Re-fugiadosndash la aplicacioacuten de eacutesta y del protocolo fueron miacutenimas hasta principios de los antildeos 70 con los fenoacutemenos chileno y cen-troamericano Previamente a ello se habiacutea optado por el asilo y se solicitaban los servicios del acnur para coadyuvar en la tarea de recepcioacuten e integracioacuten de refugiados europeos baacutesicamente en el cono sur

En nuestro sistema interamericano el tema es abordado con amplitud la Declaracioacuten Americana de Derechos Humanos de 1948 dispone en su artiacuteculo xxvii que toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecu-cioacuten que no sea motivada por delitos de derecho comuacuten y de acuerdo con la legislacioacuten de cada paiacutes y los convenios internacio-nales Asimismo la Convencioacuten Americana sobre Derechos Hu-

16 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

manos (1969) en los numerales 7 y 8 de su artiacuteculo 22 establece que ldquotoda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucioacuten por delitos poliacuteticos o comunes conexos con los poliacuteticos y de acuerdo con la legislacioacuten de cada Estado y los convenios internacionales y que en ninguacuten caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro paiacutes sea o no de origen donde su derecho a la vida o a la libertad personal estaacute en riesgo de violacioacuten a causa de raza nacionalidad religioacuten condicioacuten social o de sus opiniones poliacuteticasrdquo

De lo anterior deben resaltarse el elemento no discriminador y el non refoulement como principio de ius cogens

En 1981 30 antildeos despueacutes de la Convencioacuten Relativa al Esta-tuto de los Refugiados se organizoacute en Meacutexico el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica La-tina a fin de examinar la situacioacuten y los problemas maacutes delicados del asilo y de los refugiados en el aacuterea fijar criterios y subrayar la necesidad de extender la proteccioacuten internacional a todas las personas que huyen de su paiacutes a consecuencia de agresioacuten ocu-pacioacuten o dominacioacuten extranjera violacioacuten masiva de los dere-chos humanos o acontecimientos que alteren gravemente el or-den puacuteblico

Posteriormente en noviembre de 1984 se celebroacute en Cartage-na Colombia con la asistencia de delegados de Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Colombia Panamaacute y Venezuela el Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humanitarios que culminoacute con la Declaracioacuten de Cartagena base de la ldquodefinicioacuten ampliada de la condicioacuten de refugiadordquo y cuyo antecedente fue la Organizacioacuten de la Unidad Africana (oua) con el criterio ldquoviolacioacuten masiva de los derechos humanosrdquo25

Si bien de caraacutecter no vinculante la Declaracioacuten de Cartage-na aporta un elemento invaluable para la discusioacuten la persecu-cioacuten masiva y no caso por caso lo que dinamiza la concepcioacuten del refugio convencional26

cuadeRnos de la igualdad 17

En las postrimeriacuteas del siglo pasado en la regioacuten se elaboraron documentos y se celebraron reuniones cumbre como la Confe-rencia Internacional de Refugiados Centroamericanos (cirefca) en la cual se confeccionaron los Principios y Criterios para la Proteccioacuten y Asistencia a los Refugiados Repatriados y Despla-zados Centroamericanos en Ameacuterica Latina y su Plan de Accioacuten (Guatemala 1989) el Coloquio Internacional con ocasioacuten de los 10 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena (San Joseacute 1994) y la Declaracioacuten de Tlatelolco del Seminario sobre Acciones Praacutecti-cas para Optimizar la Aplicacioacuten del Derecho de los Refugiados y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legiacutetimos de los Esta-dos (1999)27

Del mismo modo a finales del siglo xx a 50 antildeos de la institu-cioacuten del acnur en la vii Reunioacuten de los Ministros del Interior del Mercosur celebrada en Riacuteo de Janeiro el 10 de noviembre de 2000 se analizoacute la posibilidad de contemplar en la definicioacuten de refugio la proteccioacuten a las viacutectimas de grave y generalizada violacioacuten de los derechos humanos y se propuso la Ley Modelo en el mismo sentido28 la cual esclarece la relacioacuten entre discriminacioacuten y re-fugio

18 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Rezago en mateRia de asilo y Refugio y

falta de aRmonizacioacuten legislativa inteRna

Despueacutes de todo lo visto hasta este punto seriacutea normal pensar que la constante actividad de Meacutexico en las convenciones y tra-tados las cartas fundacionales las declaraciones e incluso la organizacioacuten de coloquios e impresioacuten de memorias se corres-ponden a una normatividad interna en materia de no discrimina-cioacuten y de asilo y refugio de vanguardia acorde con la rica tradicioacuten diplomaacutetica mexicana

Por desgracia la realidad es y ha sido otra Meacutexico tardoacute 49 antildeos en adherirse a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refu-giados 46 a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas y 33 al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados29 El 17 de abril de 2000 los ratificoacute el Senado y el 1 de junio del mismo antildeo fue publicado el decreto respectivo Al diacutea siguiente fueron fir-mados por el presidente de la Repuacuteblica y el 7 del mismo mes depositados ante el secretario general de las Naciones Unidas Finalmente el 25 de agosto se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el Decreto Promulgatorio

Respecto de la Convencioacuten llama la atencioacuten que la adhesioacuten fuera realizada con limitantes una declaracioacuten interpretativa30 y reservas31 a cuatro artiacuteculos32 Con semejante visioacuten nuestro paiacutes ya no le reconoce a una persona su condicioacuten de refugiado sino que eacutesta se encuentra a expensas de que el Estado mexicano de-cida (o no) determinar y otorgar de conformidad con sus dispo-siciones legales vigentes la caracteriacutestica de refugiado33

Cuando el Estado mexicano decidioacute adherirse a la Conven-cioacuten y el Protocolo la legislacioacuten mexicana expresaba lo siguien-te en los artiacuteculos 35 y 42 de su Ley General de Poblacioacuten34

cuadeRnos de la igualdad 19

Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

cuadeRnos de la igualdad 21

El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

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notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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General aproboacute por 30 votos a favor cinco en contra y 18 absten-ciones la creacioacuten de la Organizacioacuten Internacional para Refu-giados (oir) institucioacuten establecida con caraacutecter provisional que inicioacute sus labores el 1 de julio de 194721

La necesidad de conceptos universalmente reconocidos era apremiante a fin de contar con instituciones duraderas por lo que se promovioacute la suscripcioacuten de documentos que contaran con el mayor consenso posible Asiacute el artiacuteculo 14 de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece en su pri-mera parte que ldquoen caso de persecucioacuten toda persona tiene dere-cho a buscar asilo y a disfrutar de eacutel en cualquier paiacutesrdquo Inme-diatamente su numeral 2 efectuacutea una distincioacuten que no resulta ociosa y siacute consistente con lo expuesto hasta ahora ldquoEste dere-cho no podraacute ser invocado contra una accioacuten judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propoacute-sitos y principios de las Naciones Unidasrdquo

A partir de ello el 3 de diciembre de 1949 la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas tomoacute la decisioacuten de designar un Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur) y un antildeo despueacutes a traveacutes de la Resolucioacuten 428 v del 14 de diciembre de 1950 se aproboacute su Estatuto En eacutel se establece la naturaleza del refugiado en una definicioacuten que adolece de la lla-mada ldquolimitacioacuten temporalrdquo En su artiacuteculo 6aii se dispone que el Alto Comisionado tendraacute competencia respecto de

Cualquier persona que como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza religioacuten nacionalidad u opinioacuten poliacutetica se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores o de razones que no sean de mera conveniencia personal no quiera acogerse a la proteccioacuten de ese paiacutes o que por carecer de nacionalidad y estar fuera del paiacutes donde antes te-niacutea su residencia habitual no pueda o a causa de dichos temo-res o de razones que no sean de mera conveniencia perso-nal no quiera regresar a eacutel

cuadeRnos de la igualdad 15

Asimismo en el artiacuteculo 8 se le impone al Alto Comisionado la obligacioacuten de promover ldquola conclusioacuten y ratificacioacuten de conve-nios internacionales para proteger a los refugiados22 vigilando su aplicacioacuten y proponiendo modificaciones a los mismosrdquo Es asiacute que el 26 de julio de 1951 se aproboacute la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Refugiados primer instrumento convencional universal que unifica el lenguaje y sobre todo propone una defi-nicioacuten comuacuten de la condicioacuten del refugiado23

Con el transcurrir de los antildeos se hizo necesario actualizar la definicioacuten de refugiado a fin de que se superasen las limitaciones de la Convencioacuten24 Por lo anterior el 31 de enero de 1967 se sus-cribioacute un instrumento convencional diferente el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados que en su artiacuteculo 1 dispone baacutesi-camente que el teacutermino ldquorefugiadordquo denotaraacute a toda persona comprendida en la definicioacuten del artiacuteculo 1 de la Convencioacuten en la cual se daraacuten por omitidas las palabras ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 [hellip] y como consecuencia de tales acontecimientosrdquo Asimismo seraacute aplicado por los Estados parte sin ninguna limitacioacuten geograacutefica

Por la tradicioacuten latinoamericana del asilo y lo marcadamente europeo del refugio ndashlo que se confirma con la limitacioacuten geo-graacutefica original de la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Re-fugiadosndash la aplicacioacuten de eacutesta y del protocolo fueron miacutenimas hasta principios de los antildeos 70 con los fenoacutemenos chileno y cen-troamericano Previamente a ello se habiacutea optado por el asilo y se solicitaban los servicios del acnur para coadyuvar en la tarea de recepcioacuten e integracioacuten de refugiados europeos baacutesicamente en el cono sur

En nuestro sistema interamericano el tema es abordado con amplitud la Declaracioacuten Americana de Derechos Humanos de 1948 dispone en su artiacuteculo xxvii que toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecu-cioacuten que no sea motivada por delitos de derecho comuacuten y de acuerdo con la legislacioacuten de cada paiacutes y los convenios internacio-nales Asimismo la Convencioacuten Americana sobre Derechos Hu-

16 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

manos (1969) en los numerales 7 y 8 de su artiacuteculo 22 establece que ldquotoda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucioacuten por delitos poliacuteticos o comunes conexos con los poliacuteticos y de acuerdo con la legislacioacuten de cada Estado y los convenios internacionales y que en ninguacuten caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro paiacutes sea o no de origen donde su derecho a la vida o a la libertad personal estaacute en riesgo de violacioacuten a causa de raza nacionalidad religioacuten condicioacuten social o de sus opiniones poliacuteticasrdquo

De lo anterior deben resaltarse el elemento no discriminador y el non refoulement como principio de ius cogens

En 1981 30 antildeos despueacutes de la Convencioacuten Relativa al Esta-tuto de los Refugiados se organizoacute en Meacutexico el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica La-tina a fin de examinar la situacioacuten y los problemas maacutes delicados del asilo y de los refugiados en el aacuterea fijar criterios y subrayar la necesidad de extender la proteccioacuten internacional a todas las personas que huyen de su paiacutes a consecuencia de agresioacuten ocu-pacioacuten o dominacioacuten extranjera violacioacuten masiva de los dere-chos humanos o acontecimientos que alteren gravemente el or-den puacuteblico

Posteriormente en noviembre de 1984 se celebroacute en Cartage-na Colombia con la asistencia de delegados de Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Colombia Panamaacute y Venezuela el Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humanitarios que culminoacute con la Declaracioacuten de Cartagena base de la ldquodefinicioacuten ampliada de la condicioacuten de refugiadordquo y cuyo antecedente fue la Organizacioacuten de la Unidad Africana (oua) con el criterio ldquoviolacioacuten masiva de los derechos humanosrdquo25

Si bien de caraacutecter no vinculante la Declaracioacuten de Cartage-na aporta un elemento invaluable para la discusioacuten la persecu-cioacuten masiva y no caso por caso lo que dinamiza la concepcioacuten del refugio convencional26

cuadeRnos de la igualdad 17

En las postrimeriacuteas del siglo pasado en la regioacuten se elaboraron documentos y se celebraron reuniones cumbre como la Confe-rencia Internacional de Refugiados Centroamericanos (cirefca) en la cual se confeccionaron los Principios y Criterios para la Proteccioacuten y Asistencia a los Refugiados Repatriados y Despla-zados Centroamericanos en Ameacuterica Latina y su Plan de Accioacuten (Guatemala 1989) el Coloquio Internacional con ocasioacuten de los 10 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena (San Joseacute 1994) y la Declaracioacuten de Tlatelolco del Seminario sobre Acciones Praacutecti-cas para Optimizar la Aplicacioacuten del Derecho de los Refugiados y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legiacutetimos de los Esta-dos (1999)27

Del mismo modo a finales del siglo xx a 50 antildeos de la institu-cioacuten del acnur en la vii Reunioacuten de los Ministros del Interior del Mercosur celebrada en Riacuteo de Janeiro el 10 de noviembre de 2000 se analizoacute la posibilidad de contemplar en la definicioacuten de refugio la proteccioacuten a las viacutectimas de grave y generalizada violacioacuten de los derechos humanos y se propuso la Ley Modelo en el mismo sentido28 la cual esclarece la relacioacuten entre discriminacioacuten y re-fugio

18 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Rezago en mateRia de asilo y Refugio y

falta de aRmonizacioacuten legislativa inteRna

Despueacutes de todo lo visto hasta este punto seriacutea normal pensar que la constante actividad de Meacutexico en las convenciones y tra-tados las cartas fundacionales las declaraciones e incluso la organizacioacuten de coloquios e impresioacuten de memorias se corres-ponden a una normatividad interna en materia de no discrimina-cioacuten y de asilo y refugio de vanguardia acorde con la rica tradicioacuten diplomaacutetica mexicana

Por desgracia la realidad es y ha sido otra Meacutexico tardoacute 49 antildeos en adherirse a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refu-giados 46 a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas y 33 al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados29 El 17 de abril de 2000 los ratificoacute el Senado y el 1 de junio del mismo antildeo fue publicado el decreto respectivo Al diacutea siguiente fueron fir-mados por el presidente de la Repuacuteblica y el 7 del mismo mes depositados ante el secretario general de las Naciones Unidas Finalmente el 25 de agosto se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el Decreto Promulgatorio

Respecto de la Convencioacuten llama la atencioacuten que la adhesioacuten fuera realizada con limitantes una declaracioacuten interpretativa30 y reservas31 a cuatro artiacuteculos32 Con semejante visioacuten nuestro paiacutes ya no le reconoce a una persona su condicioacuten de refugiado sino que eacutesta se encuentra a expensas de que el Estado mexicano de-cida (o no) determinar y otorgar de conformidad con sus dispo-siciones legales vigentes la caracteriacutestica de refugiado33

Cuando el Estado mexicano decidioacute adherirse a la Conven-cioacuten y el Protocolo la legislacioacuten mexicana expresaba lo siguien-te en los artiacuteculos 35 y 42 de su Ley General de Poblacioacuten34

cuadeRnos de la igualdad 19

Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

cuadeRnos de la igualdad 21

El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

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cuadeRnos de la igualdad 43

Asimismo en el artiacuteculo 8 se le impone al Alto Comisionado la obligacioacuten de promover ldquola conclusioacuten y ratificacioacuten de conve-nios internacionales para proteger a los refugiados22 vigilando su aplicacioacuten y proponiendo modificaciones a los mismosrdquo Es asiacute que el 26 de julio de 1951 se aproboacute la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Refugiados primer instrumento convencional universal que unifica el lenguaje y sobre todo propone una defi-nicioacuten comuacuten de la condicioacuten del refugiado23

Con el transcurrir de los antildeos se hizo necesario actualizar la definicioacuten de refugiado a fin de que se superasen las limitaciones de la Convencioacuten24 Por lo anterior el 31 de enero de 1967 se sus-cribioacute un instrumento convencional diferente el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados que en su artiacuteculo 1 dispone baacutesi-camente que el teacutermino ldquorefugiadordquo denotaraacute a toda persona comprendida en la definicioacuten del artiacuteculo 1 de la Convencioacuten en la cual se daraacuten por omitidas las palabras ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 [hellip] y como consecuencia de tales acontecimientosrdquo Asimismo seraacute aplicado por los Estados parte sin ninguna limitacioacuten geograacutefica

Por la tradicioacuten latinoamericana del asilo y lo marcadamente europeo del refugio ndashlo que se confirma con la limitacioacuten geo-graacutefica original de la Convencioacuten Relativa al Estatuto de los Re-fugiadosndash la aplicacioacuten de eacutesta y del protocolo fueron miacutenimas hasta principios de los antildeos 70 con los fenoacutemenos chileno y cen-troamericano Previamente a ello se habiacutea optado por el asilo y se solicitaban los servicios del acnur para coadyuvar en la tarea de recepcioacuten e integracioacuten de refugiados europeos baacutesicamente en el cono sur

En nuestro sistema interamericano el tema es abordado con amplitud la Declaracioacuten Americana de Derechos Humanos de 1948 dispone en su artiacuteculo xxvii que toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecu-cioacuten que no sea motivada por delitos de derecho comuacuten y de acuerdo con la legislacioacuten de cada paiacutes y los convenios internacio-nales Asimismo la Convencioacuten Americana sobre Derechos Hu-

16 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

manos (1969) en los numerales 7 y 8 de su artiacuteculo 22 establece que ldquotoda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucioacuten por delitos poliacuteticos o comunes conexos con los poliacuteticos y de acuerdo con la legislacioacuten de cada Estado y los convenios internacionales y que en ninguacuten caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro paiacutes sea o no de origen donde su derecho a la vida o a la libertad personal estaacute en riesgo de violacioacuten a causa de raza nacionalidad religioacuten condicioacuten social o de sus opiniones poliacuteticasrdquo

De lo anterior deben resaltarse el elemento no discriminador y el non refoulement como principio de ius cogens

En 1981 30 antildeos despueacutes de la Convencioacuten Relativa al Esta-tuto de los Refugiados se organizoacute en Meacutexico el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica La-tina a fin de examinar la situacioacuten y los problemas maacutes delicados del asilo y de los refugiados en el aacuterea fijar criterios y subrayar la necesidad de extender la proteccioacuten internacional a todas las personas que huyen de su paiacutes a consecuencia de agresioacuten ocu-pacioacuten o dominacioacuten extranjera violacioacuten masiva de los dere-chos humanos o acontecimientos que alteren gravemente el or-den puacuteblico

Posteriormente en noviembre de 1984 se celebroacute en Cartage-na Colombia con la asistencia de delegados de Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Colombia Panamaacute y Venezuela el Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humanitarios que culminoacute con la Declaracioacuten de Cartagena base de la ldquodefinicioacuten ampliada de la condicioacuten de refugiadordquo y cuyo antecedente fue la Organizacioacuten de la Unidad Africana (oua) con el criterio ldquoviolacioacuten masiva de los derechos humanosrdquo25

Si bien de caraacutecter no vinculante la Declaracioacuten de Cartage-na aporta un elemento invaluable para la discusioacuten la persecu-cioacuten masiva y no caso por caso lo que dinamiza la concepcioacuten del refugio convencional26

cuadeRnos de la igualdad 17

En las postrimeriacuteas del siglo pasado en la regioacuten se elaboraron documentos y se celebraron reuniones cumbre como la Confe-rencia Internacional de Refugiados Centroamericanos (cirefca) en la cual se confeccionaron los Principios y Criterios para la Proteccioacuten y Asistencia a los Refugiados Repatriados y Despla-zados Centroamericanos en Ameacuterica Latina y su Plan de Accioacuten (Guatemala 1989) el Coloquio Internacional con ocasioacuten de los 10 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena (San Joseacute 1994) y la Declaracioacuten de Tlatelolco del Seminario sobre Acciones Praacutecti-cas para Optimizar la Aplicacioacuten del Derecho de los Refugiados y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legiacutetimos de los Esta-dos (1999)27

Del mismo modo a finales del siglo xx a 50 antildeos de la institu-cioacuten del acnur en la vii Reunioacuten de los Ministros del Interior del Mercosur celebrada en Riacuteo de Janeiro el 10 de noviembre de 2000 se analizoacute la posibilidad de contemplar en la definicioacuten de refugio la proteccioacuten a las viacutectimas de grave y generalizada violacioacuten de los derechos humanos y se propuso la Ley Modelo en el mismo sentido28 la cual esclarece la relacioacuten entre discriminacioacuten y re-fugio

18 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Rezago en mateRia de asilo y Refugio y

falta de aRmonizacioacuten legislativa inteRna

Despueacutes de todo lo visto hasta este punto seriacutea normal pensar que la constante actividad de Meacutexico en las convenciones y tra-tados las cartas fundacionales las declaraciones e incluso la organizacioacuten de coloquios e impresioacuten de memorias se corres-ponden a una normatividad interna en materia de no discrimina-cioacuten y de asilo y refugio de vanguardia acorde con la rica tradicioacuten diplomaacutetica mexicana

Por desgracia la realidad es y ha sido otra Meacutexico tardoacute 49 antildeos en adherirse a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refu-giados 46 a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas y 33 al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados29 El 17 de abril de 2000 los ratificoacute el Senado y el 1 de junio del mismo antildeo fue publicado el decreto respectivo Al diacutea siguiente fueron fir-mados por el presidente de la Repuacuteblica y el 7 del mismo mes depositados ante el secretario general de las Naciones Unidas Finalmente el 25 de agosto se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el Decreto Promulgatorio

Respecto de la Convencioacuten llama la atencioacuten que la adhesioacuten fuera realizada con limitantes una declaracioacuten interpretativa30 y reservas31 a cuatro artiacuteculos32 Con semejante visioacuten nuestro paiacutes ya no le reconoce a una persona su condicioacuten de refugiado sino que eacutesta se encuentra a expensas de que el Estado mexicano de-cida (o no) determinar y otorgar de conformidad con sus dispo-siciones legales vigentes la caracteriacutestica de refugiado33

Cuando el Estado mexicano decidioacute adherirse a la Conven-cioacuten y el Protocolo la legislacioacuten mexicana expresaba lo siguien-te en los artiacuteculos 35 y 42 de su Ley General de Poblacioacuten34

cuadeRnos de la igualdad 19

Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

cuadeRnos de la igualdad 21

El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

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cuadeRnos de la igualdad 43

manos (1969) en los numerales 7 y 8 de su artiacuteculo 22 establece que ldquotoda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecucioacuten por delitos poliacuteticos o comunes conexos con los poliacuteticos y de acuerdo con la legislacioacuten de cada Estado y los convenios internacionales y que en ninguacuten caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro paiacutes sea o no de origen donde su derecho a la vida o a la libertad personal estaacute en riesgo de violacioacuten a causa de raza nacionalidad religioacuten condicioacuten social o de sus opiniones poliacuteticasrdquo

De lo anterior deben resaltarse el elemento no discriminador y el non refoulement como principio de ius cogens

En 1981 30 antildeos despueacutes de la Convencioacuten Relativa al Esta-tuto de los Refugiados se organizoacute en Meacutexico el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica La-tina a fin de examinar la situacioacuten y los problemas maacutes delicados del asilo y de los refugiados en el aacuterea fijar criterios y subrayar la necesidad de extender la proteccioacuten internacional a todas las personas que huyen de su paiacutes a consecuencia de agresioacuten ocu-pacioacuten o dominacioacuten extranjera violacioacuten masiva de los dere-chos humanos o acontecimientos que alteren gravemente el or-den puacuteblico

Posteriormente en noviembre de 1984 se celebroacute en Cartage-na Colombia con la asistencia de delegados de Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Colombia Panamaacute y Venezuela el Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humanitarios que culminoacute con la Declaracioacuten de Cartagena base de la ldquodefinicioacuten ampliada de la condicioacuten de refugiadordquo y cuyo antecedente fue la Organizacioacuten de la Unidad Africana (oua) con el criterio ldquoviolacioacuten masiva de los derechos humanosrdquo25

Si bien de caraacutecter no vinculante la Declaracioacuten de Cartage-na aporta un elemento invaluable para la discusioacuten la persecu-cioacuten masiva y no caso por caso lo que dinamiza la concepcioacuten del refugio convencional26

cuadeRnos de la igualdad 17

En las postrimeriacuteas del siglo pasado en la regioacuten se elaboraron documentos y se celebraron reuniones cumbre como la Confe-rencia Internacional de Refugiados Centroamericanos (cirefca) en la cual se confeccionaron los Principios y Criterios para la Proteccioacuten y Asistencia a los Refugiados Repatriados y Despla-zados Centroamericanos en Ameacuterica Latina y su Plan de Accioacuten (Guatemala 1989) el Coloquio Internacional con ocasioacuten de los 10 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena (San Joseacute 1994) y la Declaracioacuten de Tlatelolco del Seminario sobre Acciones Praacutecti-cas para Optimizar la Aplicacioacuten del Derecho de los Refugiados y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legiacutetimos de los Esta-dos (1999)27

Del mismo modo a finales del siglo xx a 50 antildeos de la institu-cioacuten del acnur en la vii Reunioacuten de los Ministros del Interior del Mercosur celebrada en Riacuteo de Janeiro el 10 de noviembre de 2000 se analizoacute la posibilidad de contemplar en la definicioacuten de refugio la proteccioacuten a las viacutectimas de grave y generalizada violacioacuten de los derechos humanos y se propuso la Ley Modelo en el mismo sentido28 la cual esclarece la relacioacuten entre discriminacioacuten y re-fugio

18 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Rezago en mateRia de asilo y Refugio y

falta de aRmonizacioacuten legislativa inteRna

Despueacutes de todo lo visto hasta este punto seriacutea normal pensar que la constante actividad de Meacutexico en las convenciones y tra-tados las cartas fundacionales las declaraciones e incluso la organizacioacuten de coloquios e impresioacuten de memorias se corres-ponden a una normatividad interna en materia de no discrimina-cioacuten y de asilo y refugio de vanguardia acorde con la rica tradicioacuten diplomaacutetica mexicana

Por desgracia la realidad es y ha sido otra Meacutexico tardoacute 49 antildeos en adherirse a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refu-giados 46 a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas y 33 al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados29 El 17 de abril de 2000 los ratificoacute el Senado y el 1 de junio del mismo antildeo fue publicado el decreto respectivo Al diacutea siguiente fueron fir-mados por el presidente de la Repuacuteblica y el 7 del mismo mes depositados ante el secretario general de las Naciones Unidas Finalmente el 25 de agosto se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el Decreto Promulgatorio

Respecto de la Convencioacuten llama la atencioacuten que la adhesioacuten fuera realizada con limitantes una declaracioacuten interpretativa30 y reservas31 a cuatro artiacuteculos32 Con semejante visioacuten nuestro paiacutes ya no le reconoce a una persona su condicioacuten de refugiado sino que eacutesta se encuentra a expensas de que el Estado mexicano de-cida (o no) determinar y otorgar de conformidad con sus dispo-siciones legales vigentes la caracteriacutestica de refugiado33

Cuando el Estado mexicano decidioacute adherirse a la Conven-cioacuten y el Protocolo la legislacioacuten mexicana expresaba lo siguien-te en los artiacuteculos 35 y 42 de su Ley General de Poblacioacuten34

cuadeRnos de la igualdad 19

Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

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El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

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dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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cuadeRnos de la igualdad 43

En las postrimeriacuteas del siglo pasado en la regioacuten se elaboraron documentos y se celebraron reuniones cumbre como la Confe-rencia Internacional de Refugiados Centroamericanos (cirefca) en la cual se confeccionaron los Principios y Criterios para la Proteccioacuten y Asistencia a los Refugiados Repatriados y Despla-zados Centroamericanos en Ameacuterica Latina y su Plan de Accioacuten (Guatemala 1989) el Coloquio Internacional con ocasioacuten de los 10 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena (San Joseacute 1994) y la Declaracioacuten de Tlatelolco del Seminario sobre Acciones Praacutecti-cas para Optimizar la Aplicacioacuten del Derecho de los Refugiados y Atender Satisfactoriamente los Intereses Legiacutetimos de los Esta-dos (1999)27

Del mismo modo a finales del siglo xx a 50 antildeos de la institu-cioacuten del acnur en la vii Reunioacuten de los Ministros del Interior del Mercosur celebrada en Riacuteo de Janeiro el 10 de noviembre de 2000 se analizoacute la posibilidad de contemplar en la definicioacuten de refugio la proteccioacuten a las viacutectimas de grave y generalizada violacioacuten de los derechos humanos y se propuso la Ley Modelo en el mismo sentido28 la cual esclarece la relacioacuten entre discriminacioacuten y re-fugio

18 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Rezago en mateRia de asilo y Refugio y

falta de aRmonizacioacuten legislativa inteRna

Despueacutes de todo lo visto hasta este punto seriacutea normal pensar que la constante actividad de Meacutexico en las convenciones y tra-tados las cartas fundacionales las declaraciones e incluso la organizacioacuten de coloquios e impresioacuten de memorias se corres-ponden a una normatividad interna en materia de no discrimina-cioacuten y de asilo y refugio de vanguardia acorde con la rica tradicioacuten diplomaacutetica mexicana

Por desgracia la realidad es y ha sido otra Meacutexico tardoacute 49 antildeos en adherirse a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refu-giados 46 a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas y 33 al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados29 El 17 de abril de 2000 los ratificoacute el Senado y el 1 de junio del mismo antildeo fue publicado el decreto respectivo Al diacutea siguiente fueron fir-mados por el presidente de la Repuacuteblica y el 7 del mismo mes depositados ante el secretario general de las Naciones Unidas Finalmente el 25 de agosto se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el Decreto Promulgatorio

Respecto de la Convencioacuten llama la atencioacuten que la adhesioacuten fuera realizada con limitantes una declaracioacuten interpretativa30 y reservas31 a cuatro artiacuteculos32 Con semejante visioacuten nuestro paiacutes ya no le reconoce a una persona su condicioacuten de refugiado sino que eacutesta se encuentra a expensas de que el Estado mexicano de-cida (o no) determinar y otorgar de conformidad con sus dispo-siciones legales vigentes la caracteriacutestica de refugiado33

Cuando el Estado mexicano decidioacute adherirse a la Conven-cioacuten y el Protocolo la legislacioacuten mexicana expresaba lo siguien-te en los artiacuteculos 35 y 42 de su Ley General de Poblacioacuten34

cuadeRnos de la igualdad 19

Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

cuadeRnos de la igualdad 21

El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

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dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

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sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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cuadeRnos de la igualdad 43

Rezago en mateRia de asilo y Refugio y

falta de aRmonizacioacuten legislativa inteRna

Despueacutes de todo lo visto hasta este punto seriacutea normal pensar que la constante actividad de Meacutexico en las convenciones y tra-tados las cartas fundacionales las declaraciones e incluso la organizacioacuten de coloquios e impresioacuten de memorias se corres-ponden a una normatividad interna en materia de no discrimina-cioacuten y de asilo y refugio de vanguardia acorde con la rica tradicioacuten diplomaacutetica mexicana

Por desgracia la realidad es y ha sido otra Meacutexico tardoacute 49 antildeos en adherirse a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Refu-giados 46 a la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas y 33 al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados29 El 17 de abril de 2000 los ratificoacute el Senado y el 1 de junio del mismo antildeo fue publicado el decreto respectivo Al diacutea siguiente fueron fir-mados por el presidente de la Repuacuteblica y el 7 del mismo mes depositados ante el secretario general de las Naciones Unidas Finalmente el 25 de agosto se publicoacute en el Diario Oficial de la Federacioacuten el Decreto Promulgatorio

Respecto de la Convencioacuten llama la atencioacuten que la adhesioacuten fuera realizada con limitantes una declaracioacuten interpretativa30 y reservas31 a cuatro artiacuteculos32 Con semejante visioacuten nuestro paiacutes ya no le reconoce a una persona su condicioacuten de refugiado sino que eacutesta se encuentra a expensas de que el Estado mexicano de-cida (o no) determinar y otorgar de conformidad con sus dispo-siciones legales vigentes la caracteriacutestica de refugiado33

Cuando el Estado mexicano decidioacute adherirse a la Conven-cioacuten y el Protocolo la legislacioacuten mexicana expresaba lo siguien-te en los artiacuteculos 35 y 42 de su Ley General de Poblacioacuten34

cuadeRnos de la igualdad 19

Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

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El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

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en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

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nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

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dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

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sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

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8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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cuadeRnos de la igualdad 43

Los extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas o aque-llos que huyan de su paiacutes de origen en los supuestos pre-vistos en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de migracioacuten mien-tras la Secretariacutea de Gobernacioacuten resuelve cada caso lo que haraacute del modo maacutes expedito35 [hellip] No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Goberna-cioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] para proteger su vida seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada agresioacuten extranjera conflictos in-ternos violacioacuten masiva de derechos humanos u otras cir-cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblico en su paiacutes de origen que lo hayan obligado a huir a otro paiacutes36 No quedan comprendidas en la presente carac-teriacutestica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucioacuten poliacutetica prevista en la fraccioacuten anterior

Por su parte el artiacuteculo 166 del Reglamento de la Ley General de Poblacioacuten del 14 de abril de 2000 sentildeala

La admisioacuten de los no inmigrantes a los que se refieren los artiacuteculos 35 y 42 fraccioacuten vi de la Ley se sujetaraacute a las si-guientes reglas los extranjeros y extranjeras que huyendo de su paiacutes de origen para proteger su vida seguridad o liber-tad cuando hayan sido amenazados por violencia generali-zada agresioacuten extranjera conflictos internos violacioacuten ma-siva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado el orden puacuteblico y que ingresen a territorio na-cional deberaacuten solicitar a la oficina de migracioacuten maacutes cerca-na al lugar donde se encuentra el interesado la calidad y caracteriacutestica migratorias de no inmigrante refugiado38

De lo anterior se desprende que respecto al tema del refugio y asilo el entramado legal mexicano es cuando menos deacutebil e inconsistente tanto con las tendencias internacionales como con los instrumentos que suscribe el propio Estado mexicano (y que

20 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

cuadeRnos de la igualdad 21

El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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cuadeRnos de la igualdad 43

son ley suprema de todo el paiacutes) Asiacute las cosas se percibe una total regresioacuten en materia de derechos humanos y una condicioacuten de vulnerabilidad para las personas en situacioacuten de refugio39 el principio de non refoulement por ejemplo piedra angular de la institucioacuten del refugio y que se ha consolidado como norma de ius cogens40 se ha invisibilizado y por consiguiente no estaacute ga-rantizado41 No soacutelo resulta grave la divergencia entre la poliacutetica exterior y la interior ante un asunto tan complejo ndashsituacioacuten anoacute-mala per se pues hace aparecer al Estado dividido en dos con visiones igualmente diversasndash sino que tambieacuten es motivo de preocupacioacuten la vulnerabilidad permanente de la persona en situa-cioacuten de refugio que llegue a nuestro suelo Si el siglo xx terminoacute sin que se hiciese gran cosa por enderezar la situacioacuten el xxiha ofre-cido grandes oportunidades que han sido desperdiciadas en esta inercia esquizofreacutenica de dos visiones excluyentes entre siacute

Posteriormente a las ratificaciones de las convenciones y el protocolo ya mencionadas el 15 y 16 de noviembre de 2004 en ocasioacuten de los 20 antildeos de la Declaracioacuten de Cartagena se cele-broacute una reunioacuten cumbre en Meacutexico de la cual surgioacute una Declara-cioacuten y Plan de Accioacuten para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latina42 El mismo antildeo se elaboroacute el Programa Nacional de Derechos Humanos en cuyas liacuteneas de accioacuten estaacute incluida la ldquoarmonizacioacuten de la legislacioacuten sustantiva con los estaacutendares e instrumentos del derecho internacional de los refugiados derecho internacional humanitario y derecho in-ternacional y regional de los derechos humanos asiacute como las Conclusiones de Proteccioacuten del acnur y buscando garantizar el ejercicio y la justiciabilidad de los derechos de las personas que solicitan asilo y refugiados en particular los derechos civiles econoacutemicos sociales y culturalesrdquo

El 30 de marzo del antildeo siguiente los senadores Guillermo Herbert Peacuterez y Cecilia Romero Castillo presentaron en el Sena-do de la Repuacuteblica una iniciativa de ley sobre refugiados y apaacute-tridas el documento permanece sin siquiera dictaminarse

cuadeRnos de la igualdad 21

El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

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cuadeRnos de la igualdad 43

El problema de la armonizacioacuten estaacute perfectamente identifi-cado y son cada vez maacutes el nuacutemero de voces que se suman al reclamo para que nuestra Constitucioacuten y nuestras leyes adopten los principios y normas de derecho internacional en materia de derechos humanos

Como se ha ido exponiendo a lo largo de este trabajo los pro-blemas de falta de armonizacioacuten se convierten en conflictos nor-mativos pero la verdadera sustancia de esta problemaacutetica es la inseguridad en la cual se situacutea el individuo a quien no se le garan-tiza la aplicacioacuten de las normas que aunque forman parte del derecho interno (de la llamada Ley Suprema de la Unioacuten seguacuten el artiacuteculo 133 constitucional) no existen los mecanismos para hacerlas verdaderamente aplicables

La falta de armonizacioacuten legislativa no es un fenoacutemeno exclusi-vo de Meacutexico De hecho el llamado realizado desde los instrumen-tos internacionales para que sus normas se apliquen al interior es constante y forma parte de una de las prioridades sentildealadas por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh)43 Sin embargo el problema en el caso nacional es que esta ausencia de armonizacioacuten se encuentra con un valladar en el propio texto constitucional que sentildeala en su artiacuteculo 1 que ldquotodo individuo gozaraacute de las garantiacuteas que otorga esta Constitucioacutenrdquo sin hacer mencioacuten a lo que indiquen los trata-dos internacionales con lo que de no existir norma expresa en contra debe entenderse como una norma restrictiva Si atende-mos a lo que sentildeala el artiacuteculo 133 sobre los tratados internacio-nales es decir que soacutelo valen los tratados que esteacuten de acuerdo con la Constitucioacuten se reitera lo sentildealado desde el artiacuteculo 1 Por ello la interpretacioacuten que se ha dado es que los tratados internaciona-les no son fuente directa de derechos fundamentales y la conse-cuencia praacutectica ha consistido en su desconocimiento y falta de aplicacioacuten

Asimismo no existe un mecanismo de internacioacuten de trata-dos que asegure que eacutestos se aplicaraacuten como cualquier otra nor-ma interna despueacutes de haber sido revisados por las autoridades

22 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

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notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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cuadeRnos de la igualdad 43

mexicanas y traducidos en teacuterminos de norma juriacutedica interna Esta circunstancia que por lo demaacutes es ampliamente debatida en Meacutexico ha hecho que el tema se haya convertido en el maacutes im-portante dentro de la reforma del Estado en materia de derechos humanos Efectivamente en el proceso de reforma del Estado planteado por el Congreso de la Unioacuten en 2007 a traveacutes de la pu-blicacioacuten de la Ley para la Reforma del Estado dio inicio un pro-ceso de elaboracioacuten de propuestas en cinco ejes temaacuteticos funda-mentales forma de gobierno reforma electoral poder judicial federalismo y garantiacuteas sociales

El trabajo se inauguroacute con una consulta puacuteblica de la cual deri-varon los planteamientos de la sociedad civil y la academia con mi-ras a ser analizados por los grupos de trabajo que se formaron para elaborar las propuestas que debiacutean traducirse en iniciativas de refor-ma constitucional En el caso del grupo dedicado a las garantiacuteas so-ciales ndashque fue el encargado de abordar el tema de los derechos humanosndash se llevoacute a cabo un foro en la ciudad de Acapulco En un documento que elaboroacute el Seminario Universitario de la Cues-tioacuten Social con motivo de dicho foro ndashy en el que se pretendioacute efectuar una presentacioacuten sinteacutetica de las maacutes de mil propuestasndash se establecioacute precisamente que el tema prioritario era el reconoci-miento de los derechos humanos de los tratados internacionales a nivel constitucional un tema de armonizacioacuten44

Maacutes allaacute de este primer planteamiento el tema siguioacute avan-zando hasta convertirse en una de las propuestas generadas por el grupo de modo que se presentoacute una iniciativa ante la Caacutemara de Senadores y otra ante la Caacutemara de Diputados Incluso en las discusiones que se llevaron a cabo sobre este tema siempre quedoacute patente que ya formaba parte de muacuteltiples iniciativas presentadas con anterioridad ante las dos caacutemaras en las legislaturas Lviii y Lxix Con ello se enfatizaba el consenso existente sobre el tema y el rezago generado en nuestro derecho interno respecto al reconoci-miento y proteccioacuten de los derechos humanos

Uno de los documentos maacutes presente en las discusiones de la reforma del Estado fue la Propuesta de Reforma Constitucional

cuadeRnos de la igualdad 23

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

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peacuterezdearmintildeoKarLos Diccionario de accioacuten humanitaria y cooperacioacuten al desarrollo en httpdicchegoaefabernet [consultado el 10 de abril de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 43

en Materia de Derechos Humanos elaborada por las Organiza-ciones de la Sociedad Civil (osc) y por acadeacutemicas y acadeacutemicos especialistas en derechos humanos En ella se pone sobre la mesa una iniciativa muy especiacutefica enfocada a resolver desde su artiacutecu-lo 1 el problema de la armonizacioacuten ldquoEn los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozaraacuten de los derechos humanos y de las garantiacuteas para su proteccioacuten reconocidos en esta Constitu-cioacuten en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano y en las normas de derecho internacional generalrdquo

Siguiendo con el asunto de la reforma del Estado vale la pena sentildealar otras discusiones estrechamente relacionadas con el tema que nos ocupa y en las cuales se visibilizaban de manera clara los problemas de armonizacioacuten en materia de derechos humanos pero particularmente en el derecho de asilo y refugio

Un aspecto especiacutefico es por ejemplo el tratamiento que se da en nuestra Constitucioacuten a los extranjeros respecto al reconoci-miento de sus derechos humanos Es claro que en esta materia no puede existir ninguacuten tipo de discriminacioacuten a los no nacionales debido al principio de universalidad de los derechos que lleva a reconocerlos y respetarlos en todas las personas por igual En este sentido el actual artiacuteculo 33 ha sido sentildealado como una nor-ma ignominiosa en el concierto de los instrumentos de derechos humanos surgidos desde 1948 La conculcacioacuten de todo derecho a garantiacutea de audiencia aunque fuera soacutelo para corroborar que se trata de la persona indicada implica una violacioacuten a los princi-pios del Estado de derecho Cada vez que el tema se discute en los foros de derechos humanos se plantea loacutegicamente su dero-gacioacuten Sin embargo su resistencia ha sido increiacuteble y por enci-ma de todos los argumentos que hemos expresado han sido maacutes fuertes las razones de una supuesta seguridad nacional y la posi-bilidad de evitar un mal mayor al paiacutes

Durante el proceso de la reciente reforma del Estado la pro-puesta fue dirigida a la no derogacioacuten de la facultad aunque res-petando la garantiacutea de audiencia la cual podriacutea ser establecida en teacuterminos de un juicio sumario por la ley

24 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

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dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

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migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

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sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

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notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

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8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

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21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

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cuadeRnos de la igualdad 43

En esta misma liacutenea se incluyeron otras propuestas relacio-nadas con nuestro tema Una de ellas fue la referente al estable-cimiento a nivel constitucional del derecho de asilo y refugio y del principio de no devolucioacuten La propuesta se fijoacute en los si-guientes teacuterminos ldquoToda persona tiene el derecho de solicitar y recibir asilo El Estado mexicano no podraacute devolver o expulsar a cualquier persona a paiacutes alguno cuando existan razones funda-das para considerar que su vida libertad seguridad e integridad fiacutesica o psicoloacutegica corran riesgordquo

Cabe sentildealar aunque no se trate de un tema directamente vinculado con el objetivo de este trabajo si bien guarda relacioacuten la propuesta que se elaboroacute en materia de migrantes y que en buena medida fue tomada de artiacuteculos constitucionales compara-dos concretamente del derecho ecuatoriano y del espantildeol

En su actuacioacuten frente a los movimientos migratorios el Estado se guiaraacute por el respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de las personas inmigrantes [hellip] El Estado velaraacute y protegeraacute los derechos humanos de toda persona de nacionalidad mexicana que se encuentre en el extranjero con independencia de su condicioacuten migratoria bajo los principios del derecho internacional Asimismo promoveraacute el mantenimiento de sus viacutenculos con la nacioacuten la atencioacuten en la solucioacuten a sus problemas en los paiacuteses de traacutensito y de destino el estiacutemulo a su retorno voluntario y la asistencia a sus familiares que radiquen en el territorio nacional

Como puede observarse los planteamientos de la reforma del Estado recogen los aspectos sobre los cuales han recaiacutedo las reco-mendaciones y observaciones de organismos tanto nacionales como internacionales referentes a los capiacutetulos de refugio la mi-gracioacuten y en general el reconocimiento de los derechos huma-nos

La fractura se hace cada vez mayor porque asiacute como se ha avanzado en el aacutembito internacional no ha ocurrido lo mismo a

cuadeRnos de la igualdad 25

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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cuadeRnos de la igualdad 43

nivel de legislacioacuten interna Consideramos fundamental que este movimiento de reforma del Estado que hasta ahora no ha pasado de propuestas e iniciativas de reforma constitucional (al menos en esta materia) se reimpulse hasta conseguir una nueva confor-macioacuten constitucional en el tema de los derechos humanos

Por supuesto el reto no se queda a nivel constitucional ya que el marco legal que sirve de fundamento para la actuacioacuten concre-ta de las autoridades al brindar proteccioacuten a los refugiados debe tambieacuten ser transformado y replanteado de inicio La falta de perspectiva que se detecta en los esfuerzos de la poliacutetica migra-toria se refleja en la dificultad que se ha enfrentado a fin de mo-dernizar la legislacioacuten en materia migratoria y en el hecho de no haber podido elaborar una ley especiacutefica para el asilo y refugio

26 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

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cuadeRnos de la igualdad 43

Reflexiones finales

La persona en situacioacuten de refugio forma parte de un grupo vul-nerable y se halla expuesta al flagelo de la discriminacioacuten Si ya de por siacute su condicioacuten es precaria en tanto que huye de un estado de cosas que amenaza su vida seguridad y libertad esto se agra-va cuando al llegar a un paiacutes supuestamente hospitalario y com-prometido con los estaacutendares internacionales de derechos huma-nos eacuteste no posee estructuras legales e institucionales que le garanticen el cumplimiento de sus derechos fundamentales

Una situacioacuten asiacute donde la armonizacioacuten legislativa no es plena genera en inseguridad juriacutedica e indefensioacuten Actualmen-te el refugiado en tanto persona que abandona su paiacutes de origen debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero religioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas sufre de una desigualdad de tratamiento que consiste ciertamente en maacutes de una distincioacuten exclusioacuten o preferencia basada en criterios sentildealados por la co-munidad internacional como prohibidos (los motivos por los cua-les huye en este mismo sentido dan cuenta de ello) y cuyo efecto es la violacioacuten y la anulacioacuten de sus derechos Su complejidad subjetiva dentro de un marco legal e institucional como el exis-tente es campo feacutertil y detona situaciones objetivas de discrimi-nacioacuten ante las que el Estado mexicano falta a su obligacioacuten por una omisioacuten de caraacutecter legislativo

No parece que en el actual estado de cosas ndashcuando se privi-legian los intereses puacuteblicos sobre los de los individuos la deci-sioacuten unilateral de conceder o no la caracteriacutestica de refugiado a quien deberiacutea reconocerle tal condicioacutenndash pueda ponerse fin a la inseguri-

cuadeRnos de la igualdad 27

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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cuadeRnos de la igualdad 43

dad y a la grave vulnerabilidad de los refugiados de la misma ma-nera no se explica coacutemo el hecho de tener aseguradas a las per-sonas que solicitan ser reconocidas en tanto se resuelve su situacioacuten pueda mejorar sus condiciones

Antes de concluir y a fin de abordar brevemente una de las aristas del problema es necesario ubicarnos en una regioacuten del paiacutes En la frontera sur mexicana (o la frontera norte de Ameacuterica Latina) un sinnuacutemero de transmigrantes indocumentados cruzan el territorio nacional con destino a los Estados Unidos A conti-nuacioacuten trascribimos un fragmento de un informe elaborado en 2004 por la red Foro Migraciones45

Entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004 Sin Fronteras IAP documentoacute las condiciones de las mujeres migrantes y la vulneracioacuten de la que son objeto de manera maacutes frecuente Mediante la aplicacioacuten de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las estaciones migratorias 74 en la ciudad de Meacutexico 20 alojadas en un albergue de Riacuteo Blanco Veracruz y 6 en un local prestado en Tapachula Chiapas se constatoacute que existen serias deficiencias para el acceso la justicia mediante la garantiacutea del debido proceso [hellip] En efecto la normatividad y la praacutectica migratoria ac-tuales favorecen la vulnerabilidad de las extranjeras viacutecti-mas de violencia domeacutestica y su posibilidad de acceder al sistema de justicia en Meacutexico para denunciar estos abusos Es un hecho que las autoridades condicionan su legal es-tancia en Meacutexico al apoyo que puedan recibir de su coacutenyu-ge o pareja (constancia de dependencia econoacutemica) obsta-culizando su acceso a la justicia Por ejemplo los resultados destacaron que la mujer migrante que requiere acceder a la justicia para denunciar al agresor es requerida de presentar documentos que acrediten su legal estancia tanto para iniciar un procedimiento penal como uno civil Como consecuen-cia de las disposiciones legales existentes y las praacutecticas

28 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

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cuadeRnos de la igualdad 43

migratorias el grupo de las mujeres extranjeras que sufren violencia intrafamiliar en Meacutexico queda desprotegido Una mujer extranjera cuya regular estancia en el paiacutes esta con-dicionada a la dependencia econoacutemica de su pareja y agre-sor estaacute en constante riesgo de quedar en situacioacuten de irre-gularidad migratoria y de ser denunciada por quien debiera apoyarla para permanecer en el paiacutes

Para el antildeo siguiente se reconociacutea una realidad ciertamente incoacutemoda Todos los diacuteas cientos de guatemaltecos hondurentildeos y salvadorentildeos son perseguidos y detenidos en estancias o esta-ciones migratorias y caacuterceles municipales De acuerdo con datos de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos y Poliacuteticos de la Organiza-cioacuten de Estados Americanos (oea) en 2005 la autoridad mexica-na reconociacutea haber repatriado a ldquocasi un cuarto de milloacuten de mi-grantes mayoritariamente de origen centroamericano (casi 220000) Se estima que poco menos del 10 fueron mujeres (20349) y poco maacutes del 5 fueron menoresrdquo47

Seriacutea prudente preguntarnos cuaacutentas de estas personas se en-contrariacutean en condicioacuten de refugio y cuaacutel habraacute sido su destino de no haberse repatriado y violentado en el acto tan flagrante-mente el principio de non refoulement

Concluimos con esta uacuteltima reflexioacuten muy probablemente los refugiados gozariacutean de mucha maacutes seguridad y tranquilidad si la armonizacioacuten legislativa en Meacutexico avanzara de manera maacutes cla-ra y lograra aterrizar en la praacutectica los derechos de los que son beneficiarios a nivel internacional En el Senado (con la iniciativa de Ley sobre refugiados y apaacutetridas) y en el seno de la sociedad civil (con la Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos) existen dos proyectos de alternativas posi-bles y deseables que merecen ser abordados desde una sola vi-sioacuten concentrada en la dignidad de la persona humana refugiada y su complejidad48 amenazada continuamente por peligros y ad-versidades que no debieran complementarse con una inminente

cuadeRnos de la igualdad 29

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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cuadeRnos de la igualdad 43

sujecioacuten a discriminacioacuten por parte de un Estado que debiera ser receptor en mejores condiciones Dejar en manos de una decisioacuten discrecional de la autoridad vulnera el principio de igualdad y genera ex oficio una vertiente de discriminacioacuten

30 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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cuadeRnos de la igualdad 43

notas

1 Definicioacuten contenida en la fraccioacuten VI del artiacuteculo 42 de la Ley General de Pobla-cioacuten vigente de 1974 asiacute como en el artiacuteculo 166 de su nuevo Reglamento publi-cado el 14 de abril del antildeo 2000 y que concuerda con la tercera conclusioacuten de la Declaracioacuten de Cartagena sobre Refugiados que se reconoce como Definicioacuten Ampliada de Refugiado la cual fue adoptada el 22 de noviembre de 1984 en Car-tagena de Indias Colombia con motivo del coloquio alliacute celebrado sobre la protec-cioacuten internacional de los refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute

2 Ademaacutes de lo que concierne a casos emblemaacuteticos como los de Leoacuten Trotsky o Fidel Castro

3 Comiteacute Coordinador de Seguimiento y Evaluacioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos I Informe de Evaluacioacuten del Programa Nacional de Dere-chos Humanos 2006 p 155

4 Que encierra una profunda complejidad del sujeto y estaacute expuesta a vulnerabili-dades especiacuteficas (mujeres nintildeos discapacitados personas con diverso credo o raza en condicioacuten de refugio etceacutetera)

5 Aquello a partir de lo cual arranca un sistema e incluso las verdades evidentes que no requieren de demostracioacuten porque son conocidas por la razoacuten praacutectica

6 Santo Tomaacutes de Aquino Suma de Teologiacutea Parte I-II Cuestioacuten 94 Artiacuteculo 2 De la Ley Natural Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989 p 732

7 La Carta de las Naciones Unidas (de la que Meacutexico es miembro fundador) del 26 de junio de 1945 califica en su artiacuteculo 1 como esencial ldquoel desarrollo y estiacutemu-lo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin hacer distincioacuten por motivos de raza sexo idioma o religioacutenrdquo La prohibicioacuten de la discriminacioacuten se consagra tambieacuten en el artiacuteculo 2 de la Declaracioacuten Uni-versal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 de la que Meacutexico es signatario ldquoToda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaracioacuten sin distincioacuten alguna de raza color sexo idioma religioacuten opinioacuten poliacutetica o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social posicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacutenrdquo Por su parte la Convencioacuten Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Joseacute de Costa Rica ratificada por Meacutexico el 24 de marzo de 1981 establece en su artiacuteculo 1 ldquoLos Estados parte en esta Convencioacuten se comprometen a respetar los derechos y libertades reconoci-das en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esteacute sujeta a su jurisdiccioacuten sin discriminacioacuten alguna por motivos de raza color sexo idioma religioacuten opiniones poliacuteticas o de cualquier otra iacutendole origen nacional o social po-sicioacuten econoacutemica nacimiento o cualquier otra condicioacuten socialrdquo

cuadeRnos de la igualdad 31

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

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cuadeRnos de la igualdad 43

8 Tambieacuten se reformoacute el artiacuteculo 2 se derogoacute el paacuterrafo primero del artiacuteculo 4 y se adicionaron un sexto paacuterrafo al artiacuteculo 18 y un uacuteltimo paacuterrafo a la fraccioacuten ter-cera del artiacuteculo 115 pero a efectos del presente artiacuteculo son menos relevantes

9 Cuyo Estatuto Orgaacutenico fue publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 26 de abril de 2004

10Abierto a la adhesioacuten de la poblacioacuten en general que habraacute de comprometerse a lo siguiente promover la cultura de igualdad y no discriminacioacuten basada en las disposiciones contenidas en el artiacuteculo 1 constitucional y en la Lfped asiacute como en los acuerdos internacionales impulsar una perspectiva antidiscriminatoria asiacute como medidas positivas y compensatorias en las leyes reglamentos acuerdos programas y presupuestos puacuteblicos encaminadas a favorecer la inclusioacuten social plena de las personas y grupos vulnerados o en desventaja incorporar criterios de no discriminacioacuten en la gestioacuten institucional de las distintas esferas de gobier-no asiacute como de los poderes Legislativo y Judicial a fin de eliminar toda poliacutetica o praacutectica que vulnere los derechos humanos impulsar el desarrollo de programas contra la discriminacioacuten y a favor de la igualdad de trato y de oportunidades en los sectores privado y social alentar la investigacioacuten y el debate de temas relacio-nados con la no discriminacioacuten y la inclusioacuten social a fin de contar con propuestas para la definicioacuten de poliacuteticas y programas en la materia fomentar la participa-cioacuten ciudadana en la construccioacuten de una cultura de la no discriminacioacuten en la denuncia de acciones discriminatorias asiacute como en la formulacioacuten y seguimiento de los programas gubernamentales asiacute como a impulsar acciones de informa-cioacuten sensibilizacioacuten capacitacioacuten y divulgacioacuten encaminadas a favorecer la con-vivencia en la diversidad el respeto a la diferencia y la igualdad como valores fundamentales de la vida democraacutetica

11 Previo a la elaboracioacuten del Programa se criticaban deficiencias y debilidades de la Lfped que muy probablemente no se podriacutean subsanar a saber la falta de regla-mentacioacuten de los estaacutendares internacionales en materia de no discriminacioacuten la duplicidad de funciones y la competencia de presupuesto con la Comisioacuten Nacio-nal de Derechos Humanos (cndh) la presuposicioacuten de que la conciliacioacuten es un mecanismo uacutetil para atender violaciones al derecho a la no discriminacioacuten la ausencia de sanciones maacutes allaacute de las meramente administrativas la carente pro-puesta de coordinacioacuten interinstitucional con miras a sancionar actos discrimina-torios incluyendo la falta de definicioacuten de las responsabilidades de los tres nive-les de gobierno en la prevencioacuten y combate de la discriminacioacuten y finalmente el hecho de que la definicioacuten de discriminacioacuten considera soacutelo la participacioacuten de individuos y no de colectivos o grupos Todaviacutea hoy existen aacutereas de oportunidad que merecen la pena ser revisadas con detenimiento para optimizar el alcance legal e institucional vigente

12Acaso la simiente del principio universal de non refoulement que comprende la obligacioacuten de los paiacuteses de asilo a no retornar a los perseguidos poliacuteticos a sus paiacuteses de origen cuando exista una situacioacuten de persecucioacuten que amenace su vida libertad o seguridad personal

13Con eacutel se garantizaba la libertad de conciencia en todo el reino y se aseguraba la libertad de culto en aquellos lugares en los cuales los protestantes ya estaban

32 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

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cuadeRnos de la igualdad 43

instalados antes de 1597 asiacute como en sus 3500 castillos y dos localidades por territorio de recaudacioacuten En adelante el refugio no seriacutea maacutes eclesiaacutestico y la soberaniacutea territorial y la secularizacioacuten antes referida se consolidariacutean

14 Existen indicios en el sentido que en 1823 Meacutexico habriacutea celebrado un tratado sobre extradicioacuten con Colombia consagrando el asilo Veacutease Cecilia Imaz ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Po-liacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacuteticos Meacutexico oto-ntildeo-invierno 1993 p 53

15Despueacutes del I Congreso Continental (inspirado en la Carta de Jamaica en la que Simoacuten Boliacutevar expresoacute sus ideas sobre la unioacuten de las repuacuteblicas americanas) realizado en Panamaacute el 22 de junio de 1826 del que se desprendioacute el Tratado de Unioacuten Liga y Confederacioacuten Perpetua asiacute como un Congreso Permanente de las Naciones Americanas las Conferencias de Lima fueron la base para producir el primer tratado de accioacuten conjunta serio del cual se derivaron dos ramas de la Confederacioacuten (se tratoacute de reglamentar el derecho de asilo de manera positiva) y de Comercio y Navegacioacuten

16 Se establece que no procede la extradicioacuten en los casos de delitos poliacuteticos o co-munes conexos De la misma manera en su artiacuteculo 16 se dispone que ldquoel asilo es inviolable para los perseguidos por delitos poliacuteticosrdquo

17 En el mismo tenor soacutelo haremos mencioacuten del Tratado sobre Derecho Penal In-ternacional (Montevideo 1940) la Convencioacuten sobre Asilo Territorial (Caracas 1954) y la Convencioacuten sobre Asilo Diplomaacutetico (Caracas 1954)

18 El sistema latinoamericano contiene la variante del asilo diplomaacutetico de la que carecen tanto el sistema de las Naciones Unidas como el sistema interamericano surgido de la Convencioacuten Americana de Derechos Humanos El asilo diplomaacutetico ha demostrado de suma importancia No obstante a veces no hay tiempo de lle-gar a la frontera e ingresar a otro paiacutes para solicitar proteccioacuten Veacutease Francisco Galindo Veacutelez ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema in-teramericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regionales relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacutesicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Refugiados Meacutexico 2003 p 217

19Egidio Reale Le droit dacuteasile Hague Academy of International Law Recueil des Courses Pariacutes 1938 vol 1 Apud Jaime Esponda Fernaacutendez ldquoLa tradicioacuten lati-noamericana de asilo y la tradicioacuten latinoamericana de asilo de los refugiadosrdquo en Leonardo Franco (coord) El asilo y la proteccioacuten internacional de los refu-giados en Ameacuterica Latina anaacutelisis criacutetico del dualismo ldquoasilo-refugiordquo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 2005

20En el seno de la cual en cada sesioacuten de la Asamblea se recomendaba no expulsar a un refugiado que ha obtenido el permiso formal de entrar en un paiacutes limiacutetrofe

cuadeRnos de la igualdad 33

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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cuadeRnos de la igualdad 43

21 A estas alturas ya se distingue en el anaacutelisis que la tradicioacuten de asilo tiene im-pronta latinoamericana propia y diversa de la nocioacuten de refugio fortalecida en la experiencia europea y con mayor desarrollo y cobertura Se habla de un sistema universal de proteccioacuten de los refugiados que se distingue del sistema latinoame-ricano sobre asilo diplomaacutetico y territorial De ahiacute que sean faacutecilmente diferencia-bles las dos nociones y sistemas La intencioacuten en todo caso es que no exista con-fusioacuten y de existir que no sea un pretexto para restringir el deber de proteccioacuten de las personas en semejante condicioacuten de vulnerabilidad Veacutease la nota 27

22El artiacuteculo 6aI reconoce como tal a cualquier persona que haya sido considerada refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928 o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938 del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitucioacuten de la Organiza-cioacuten Internacional de Refugiados

23Acotada por una limitacioacuten temporal consistente en que de acuerdo con su cate-gorizacioacuten el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplicaraacute a toda persona que lo sea ldquocomo resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951rdquo y otra geo-graacutefica en que tales acontecimientos hayan ocurrido ldquoen Europa o en otro lugarrdquo

24Por cuanto a la nocioacuten de asilo en 1967 la Asamblea General adoptoacute la Declara-cioacuten sobre Asilo Territorial y en 1977 organizoacute una conferencia para adoptar una convencioacuten sobre la materia Desafortunadamente la conferencia no logroacute su objetivo pero la onu es consciente de este vaciacuteo en su sistema de proteccioacuten a refugiados y constantemente trata de suplirlo recordando incansablemente a los Estados la importancia de brindar asilo a los refugiados

25La tercera conclusioacuten del Coloquio consistioacute en ldquoreiterar que en vista de la expe-riencia recogida con motivo de la afluencia masiva de refugiados en el red centro-americana se hace necesario encarar la extensioacuten del concepto de refugiado te-niendo en cuenta en lo pertinente y dentro de las caracteriacutesticas de la situacioacuten existente en la regioacuten el precedente de la Convencioacuten de la oua (artiacuteculo 1 paacuterra-fo 2) y la doctrina utilizada en los informes de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos De este modo la definicioacuten o concepto de refugiado reco-mendable para su utilizacioacuten en la regioacuten es aquella que ademaacutes de contener los elementos de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 considere tambieacuten como refugiados a las personas que han huido de sus paiacuteses porque su vida segu-ridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranjera los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

26La que deja fuera a figuras atiacutepicas pero reales como los apaacutetridas desplazados internos refugiados de facto refugiados por desastres naturales refugiados en oacuterbita y emigrantes econoacutemicos

27En la sexta consideracioacuten de la segunda parte se sostuvo que ldquoasilo y refugio son sinoacutenimos porque extienden la proteccioacuten a extranjeros que la ameritenrdquo En esta loacutegica ldquoel asilo es la institucioacuten geneacuterica que permite la proteccioacuten del Estado a las viacutectimas de persecucioacuten cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual en la praacutectica se formalice dicha proteccioacuten sea el reacutegimen de refugiados

34 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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Loacutepez Garrido Diego El derecho de asilo 3ordf edicioacuten Tecnos Madrid 1992

sepuacuteLveda Ceacutesar Derecho internacional puacuteblico 5ordf edicioacuten Porruacutea Meacutexico 2001

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cuadeRnos de la igualdad 43

seguacuten la Convencioacuten de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protoco-lo de 1967 o el de asilados seguacuten los convenios interamericanos en la materiardquo

28Establece la Ley Modelo que el teacutermino ldquorefugiadordquo se aplique a toda persona que ldquodebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza geacutenero reli-gioacuten nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones poliacuteticas se encuentre fuera del paiacutes de su nacionalidad y no pueda o a causa de dichos temores no quiera acogerse a la proteccioacuten de tal paiacutes o que careciendo de na-cionalidad y hallaacutendose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del paiacutes donde antes tuviera residencia habitual no pueda o a causa de dichos temores no quiera regresar a eacutel ha huido de su paiacutes de nacionalidad o careciendo de nacio-nalidad ha huido de su paiacutes de residencia habitual porque su vida seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada la agresioacuten extranje-ra los conflictos internos la violacioacuten masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden puacuteblicordquo

29Despueacutes de que el 22 de junio de 1980 se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deracioacuten el acuerdo por el que se creaba la Comisioacuten Mexicana de Ayuda a Refu-giados (comar) de que en 1981 se organizara en nuestro paiacutes el Coloquio sobre Asilo y Proteccioacuten Internacional de Refugiados en Ameacuterica Latina ndashantecedente inmediato y teoacuterico del Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Refu-giados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Problemas Juriacutedicos y Humani-tarios que produjo la Declaracioacuten de Cartagena de 1984 en la que se propuso la definicioacuten ampliada antes referidandash pareciera que se estuvo durante antildeos en un limbo normativo

30ldquoCorresponderaacute siempre al gobierno de Meacutexico determinar y otorgar de confor-midad con sus disposiciones legales vigentes la calidad de refugiado sin perjui-cio de la definicioacuten de refugiado prevista en el artiacuteculo 1 de la Convencioacuten y I de su Protocolo Es facultad del gobierno de Meacutexico otorgar a los refugiados mayo-res facilidades para la naturalizacioacuten y asimilacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general en el marco de su poliacutetica de poblacioacuten y particular-mente en materia de refugiados de conformidad con su legislacioacuten nacionalrdquo

31 ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los refu-giados puedan acceder a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los refugiados seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condi-ciones que los extranjeros en general incluyendo las leyes y reglamentos que es-tablecen la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autori-zados a emplear en Meacutexico y no afectaraacute las obligaciones de los patrones en re-lacioacuten con el empleo de trabajadores extranjeros [hellip] Ahora bien en virtud de que el gobierno de Meacutexico no puede garantizar a los refugiados que reuacutenan cualquie-ra de los requisitos a que se refieren los incisos aby c del paacuterrafo 2 del artiacuteculo 17 de la Convencioacuten la exencioacuten automaacutetica de las obligaciones para obtener un permiso de empleo hace reserva expresa a estas disposiciones [hellip] El gobierno de Meacutexico se reserva el derecho de asignar conforme a su legislacioacuten nacional el lugar o los lugares de residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulacioacuten en territorio nacional por lo que hace reserva expresa a los artiacuteculos 26 y 312 de la Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 32 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33

cuadeRnos de la igualdad 35

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

Bibliograacuteficas

aLtocomisionadodeLasnacionesunidasparaLosrefugiados La situacioacuten de los refugiados en el mundo El desafiacuteo de la proteccioacuten Alianza Madrid 1993

_____ Manual de procedimientos y criterios para determinar la condicioacuten de refugiado en virtud de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados 2ordf edicioacuten acnur Ginebra 1991

aquinotomaacutesde Suma de teologiacutea 2ordf edicioacuten Biblioteca de Autores Cristianos Madrid 1989

burgoaorihueLaignacio Las garantiacuteas individuales 3ordf edicioacuten Porruacutea Meacutexi-co 2000

fernaacutendezcarLosaugusto El asilo diplomaacutetico Jus Meacutexico 1970

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gaLindoveacuteLezfrancisco ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema interamericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regiona-les relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacute-sicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de los Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-acnur Meacutexico 2003

Loacutepez Garrido Diego El derecho de asilo 3ordf edicioacuten Tecnos Madrid 1992

sepuacuteLveda Ceacutesar Derecho internacional puacuteblico 5ordf edicioacuten Porruacutea Meacutexico 2001

serranofernando El asilo poliacutetico en Meacutexico 2ordf edicioacuten Porruacutea Meacutexico 2001

cuadeRnos de la igualdad 39

Perioacutedicas

apariciorauacuteL ldquoEl derecho de asilordquo en Anuario de Derecho antildeo XXI nuacutem 21 1992 Panamaacute

Declaracioacuten de Cartagena Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Re-fugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Colombia 1984

grosespieLLheacutector ldquoEl derecho de asilo en Ameacuterica Latinardquo en Derechos y Li-bertades antildeo II nuacutem 4 Madrid 1995

imazceciLia ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Poliacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacute-ticos Meacutexico otontildeo-invierno 1993

LucasJavierde ldquoFundamentos del derecho de asilordquo en Derechos y Libertades antildeo II nuacutem 4 Madrid 1995

ruizdesantiagoJaime ldquoClaacuteusulas de cesacioacuten y de exclusioacutenrdquo en Coloquio so-bre la proteccioacuten internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Colombia 1984

searavaacutezquezmodesto ldquoEl asilo frente al derecho constitucional mexicano en relaciones internacionalesrdquo en Nueva Eacutepoca vol XI nuacutem 46 Meacutexico 1989

vivoundabarrenaenrique ldquoUtrumque ius la institucioacuten del derecho de asilordquo en Boletiacuten de la Facultad de Derecho 2ordf eacutepoca nuacutem 4 Madrid 1993

Principales Consultas Electroacutenicas

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aLtocomisionadodeLasnacionesunidasparaLosrefugiados ldquoDeclaracioacuten y Plan de Accioacuten de Meacutexico para Fortalecer la Proteccioacuten Internacional de los Refugiados en Ameacuterica Latinardquo 16 de noviembre del 2004 en httpwww acnurorgbibliotecapdf3016pdf [consultado el 16 de abril de 2008]

asambLeageneraLdeLasnacionesunidas(conseJodederechoshumanos) ldquoAno-taciones a la agenda de la continuacioacuten del sexto periodo de sesionesrdquo en ht tp www2ohchrorg english bodies hrcouncil docs 6session A HRC61Add2_sppdf [consultado el 10 abril de 2008]

_____ ldquoRacismo discriminacioacuten racial xenofobia y formas conexas de intoleran-cia seguimiento y aplicacioacuten de la Declaracioacuten y el Programa de Accioacuten de Durbanrdquo en httpwwwacnurorgbibliotecapdf5507pdf [consultado el 6 de abril de 2008]

40 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

_____ World Conference against Racism Racial Discrimination Xenophobia and Related Intolerante en httpwwwunorgWCAR [consultado el 23 de abril de 2008]

_____ Resolucioacuten 32 Preparativos para la Conferencia de Examen de Durban en httpwww2ohchrorgenglishbodieshrcouncildocs5sessionAHRC RES32_sppdf [consultado el 12 de abril de 2008]

_____ Resolucioacuten 623 Preparativos para la Conferencia de Examen de Durban en httpapohchrorgdocumentsSHRCresolutionsA_HRC_RES_6_23 pdf [consultado el 3 de abril de 2008]

burianocastroanamariacuteaysiLviaeLenadutreacutenitbieLous ldquoEn torno a la po-liacutetica mexicana de asilo en el cono surrdquo en httpwwwhistoria-actualcom haoVolumesVolume1Issue2engv1i2c6pdf [consultado el 11 de abril de 2008]

comisioacutendepoLiacuteticagubernamentaLenmateriadederechoshumanos II Infor-me de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos 2006 en httpwwwderechoshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_Informe Segundo_Informe [consultado el 15 de abril de 2008]

conferenciaregionaLsobremigracioacuten ldquoDescripcioacuten de la Conferencia y Mem-bresiacuteardquo en httpwwwcrmsvorgpagina_descripcionhtm [consultado el 14 de abril de 2008]

conseJopermanentedeLaorganizacioacutendeestadosamericanos ldquoRelacioacuten cro-noloacutegica de reuniones conferencias y otros eventos a celebrarse de enero a diciembre de 2007rdquo en httpscmoasorgcronologia202007doc [consulta-do el 7 de abril de 2008]

conseJopermanentedeLaorganizacioacutendeLosestadosamericanos(comisioacutende asuntosJuriacutedicosypoLiacuteticos) ldquoInformes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Protec-cioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantesrdquo en httpscmoasorgdoc_ publicSPANISHHIST_07CP17696S04doc [consultado el 6 de abril de 2008]

convencioacuten sobre eL estatuto de Los apaacutetridas en httpwwwordenjuridico gobmxTratIntDerechos20HumanosTRATADOS2023pdf [consultado el 10 de abril de 2008]

convencioacutensobreeLestatutodeLosrefugiados en httpwwwordenjuridico gobmxTratIntDerechos20HumanosTRATADOS2024pdf [consultado el 10 de abril de 2008]

corcuerasantiago ldquoProteccioacuten mexicana a los refugiadosrdquo en Reforma 20 de junio de 2007 en httpwwwreformacomeditorialesnacional392783666 defaultshtm [consultado el 23 de abril de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 41

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decLaracioacutendetLateLoLcosobreaccionespraacutecticaseneLderechodeLosrefu-giadosenameacutericaLatinayeLcaribe en httpwwwcajpeorgpeRIJbases nuevdhrefugiadasdcl1pdf [consultado el 14 de abril de 2008]

derechos y obLigaciones de Los soLicitantes de La condicioacuten de refugiado en meacutexico en httpwwwacnurorgbibliotecapdf5531pdf [consultado el 5 de abril de 2008]

diariooficiaL de Lafederacioacuten Decreto promulgatorio del Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados 28 de agosto de 2000 en httpwwwacnurorg bibliotecapdf01150pdf [consultado el 10 de abril de 2008]

Durban Review Conference 2009 en httpwww2ohchrorgenglishissuesra-cismDurbanReviewsession1-documentationhtm [consultado el 11 de abril de 2008]

eLderechohumanoaLano-discriminacioacutenmovimientodeLospuebLosparaLa educacioacutendeLosderechoshumanos en httpwwwpdhreorgrightsdiscri-mination-sphtml [consultado el 12 de abril de 2008]

eLsigLodetorreoacuten ldquoDiscriminacioacuten el costo de ser refugiadordquo 29 de marzo de 2008 en httpwwwelsiglodetorreoncommxnoticia340949discrimina-cion-el-costo-de-ser-refugiadohtml [consultado el 1 de abril de 2008]

Estado dE Ratificacioacuten dE los PRinciPalEs instRumEntos intERnacionalEs En ma-tERia dE REfugio en httpwwwacnurorgbibliotecapdf4590pdf [consulta-do el 1 de abril de 2008]

estatutodeLaoficinadeLaLtocomisionadodeLasnacionesunidasparaLos refugiados en httpwwwacnurorgbibliotecapdf0004pdf [consultado el 4 de abril de 2008]

foromigraciones Informe alternativo aplicacioacuten de la convencioacuten internacional sobre la proteccioacuten de los derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familias en Meacutexico en httpwwwderechosinfanciaorgmxDocumentos informe_migraciones_sombrapdf (consultado el 11 de abril de 2008]

giLbazomariacuteateresa Diccionario de accioacuten humanitaria y cooperacioacuten al de-sarrollo Non-refoulement (no devolucioacuten) norma que impide devolver a un individuo a un territorio en el que su vida o libertad corran peligro en http dicchegoaefabernetlistarmostrar157 [consultado el 20 de abril de 2008]

guterres antonio ldquoDiacutea Mundial del Refugiado desplazamientos en el siglo XXIrdquo en httpwwwacnurorgindexphpid_pag=6510 [consultado el 15 abril de 2008]

42 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

herbertpeacuterezguiLLermo ldquoIniciativa de proyecto de ley sobre refugiados y apaacute-tridasrdquo en httpwwwaccionpancomArchivos26-237pdf [consultado el 20 de abril de 2008]

KauffermicheLedithf ldquoDe la frontera poliacutetica a las fronteras eacutetnicas Refu-giados guatemaltecos en Meacutexicordquo en httpwwwcolefmxfronteranorte mainaspid=3401 [consultado el 15 de abril de 2008]

Kompassanders (coord) proacutelogo al ldquoDiagnoacutestico sobre la situacioacuten de los dere-chos humanos en Meacutexicordquo en httpwwwhchrorgmxdocumentoslibros prologopdf [consultado el 10 de abril de 2008]

Le monde dipLomatique en httpwwweldiplocompedescargaslmd2008fe-brero008_refugiadospdf [consultado el 19 de abril de 2008]

marqueacutessaLomoacuten ldquoNuevas aportaciones al exilio de los maestros republica-nosrdquo en httpclioredirisesexiliomaestros_republicanoshtm [consultado el 29 de abril de 2008]

martiacutenezfabioLa ldquoUn presupuesto raquiacutetico refuerza la peacuterdida de tradicioacuten de asilo en Meacutexicordquo en La Jornada Meacutexico 19 de febrero de 2008 en http wwwjornadaunammx20080219indexphpsection=politicaamparticle=0 07n1pol [consultado el 10 de abril de 2008]

migracioacutenconJusticiahaciaunaimparticioacutendeJusticiaconperspectivadede-rechos humanos en La frontera meacutexico-guatemaLa en httpwwwdplf orguploads1201547643pdf [consultado el 5 de abril de 2008]

muntildeozcreusa ldquoRefugiados en Ameacuterica Latina Aumento de viacutectimas de migra-ciones forzadasrdquo en httpwwwacnurorgindexphpid_pag=7307 [consul-tado el 2 de abril de 2008]

nacioacuten muLticuLturaL en httpwwwnacionmulticulturalunammxPortal CentralEDUCACIONedu_pro_sinthtml [consultado el 26 de abril de 2008]

ordoacutentildeezaLonsomariacuteamagdaLena ldquoEspantildeoles en Meacutexico el caso de los refu-giados en Pachuca Hidalgordquo en httpbibliotecauniversianetirARecurso dopage=http3A2F2Fdialnetuniriojaes2Fservlet2Foaiart3Fco digo3D274669ampid=999341 [consultado el 2 de abril de 2008]

organizacioacuteninternacionaLparaLasmigraciones ldquoMatriz comparativa de la legislacioacuten de los paiacuteses miembro de la Conferencia Regional sobre Migra-cioacuten relativa a la trata de personas y al traacutefico iliacutecito de migrantesrdquo en http wwwcrmsvorginvestigacion Matr iz20sobre20Trata20y20 TrE1fico20actualizada202420nov06pdf [consultado el 19 de abril de 2008]

peacuterezdearmintildeoKarLos Diccionario de accioacuten humanitaria y cooperacioacuten al desarrollo en httpdicchegoaefabernet [consultado el 10 de abril de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 43

de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos sin perjuicio de la observancia del principio de no devolucioacuten contenido en el artiacuteculo 33 de la Con-vencioacutenrdquo

32Similar suerte corrioacute la Convencioacuten sobre el Estatuto de los Apaacutetridas cuyos artiacuteculos 17 31 y 32 fueron reservados en los siguientes teacuterminos ldquoEl gobierno de Meacutexico estaacute convencido de la importancia de que todos los apaacutetridas puedan acce-der a un empleo remunerado como medio de subsistencia y afirma que los apaacute-tridas seraacuten tratados conforme a la ley en las mismas condiciones que los extran-jeros en general sin perjuicio de la aplicacioacuten del artiacuteculo 7 de la Ley Federal del Trabajo que establece la proporcioacuten de trabajadores extranjeros que los patrones estaacuten autorizados a emplear en Meacutexico asiacute como otras prescripciones en materia de trabajo de los extranjeros en el paiacutes por lo que el gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 17 de la presente Convencioacuten [hellip] El gobierno de Meacutexico hace reserva expresa al artiacuteculo 31 de la Convencioacuten por lo que se refiere a la aplicacioacuten del artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos [hellip] El gobierno de Meacutexico no se considera obligado a garantizar a los apaacutetridas mayores facilidades para su naturalizacioacuten que aquellas que concede a los extranjeros en general por lo que hace reserva expresa al contenido del artiacute-culo 32 de la presente Convencioacutenrdquo

33Teacutermino inusitado en el derecho de asilo y refugio Desde el 18 de marzo de 2002 la comar recibe las solicitudes individuales de refugio se analizan en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Relaciones Exteriores el Instituto Nacional de Migracioacuten el acnur y la sociedad civil y un oacutergano intersecretarial ad hoc determina final-mente otorgar o no la caracteriacutestica migratoria de refugiado labor que habiacutea sido desempentildeada por el acnur desde que establecioacute su Oficina Regional en Meacutexico en 1982

34Una Ley General de Poblacioacuten de 1974 cuya uacuteltima reforma fue en 1999 misma que no se referiacutea a la condicioacuten del refugiado (la adicioacuten de la fraccioacuten correspon-diente tuvo lugar el 17 de julio de 1990) y un nuevo reglamento del antildeo 2000 Ambos continuacutean vigentes en los mismos teacuterminos

35El texto original rezaba ldquoLos extranjeros que sufran persecuciones poliacuteticas seraacuten admitidos provisionalmente por las autoridades de Migracioacuten con la obligacioacuten de permanecer en el puerto de entrada mientras la Secretariacutea de Gobernacioacuten re-suelve cada casordquo

36La definicioacuten ampliada de Cartagena anima la definicioacuten primera El texto origi-nal de la Ley en su artiacuteculo 42 siguiendo la tradicioacuten latinoamericana se referiacutea al asilado en los siguientes teacuterminos ldquoNo inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretariacutea de Gobernacioacuten se interna en el paiacutes temporalmente dentro de alguna de las siguientes caracteriacutesticas [hellip] asilado poliacutetico para pro-teger su libertad o su vida de persecuciones poliacuteticas en su paiacutes de origen autori-zado por el tiempo que la Secretariacutea de Gobernacioacuten juzgue conveniente aten-diendo a las circunstancias que en cada caso concurrardquo

37Esa caracteriacutestica anterior es la del asilado poliacutetico que conservoacute la redaccioacuten y nuacutemero de fraccioacuten original

36 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

Bibliograacuteficas

aLtocomisionadodeLasnacionesunidasparaLosrefugiados La situacioacuten de los refugiados en el mundo El desafiacuteo de la proteccioacuten Alianza Madrid 1993

_____ Manual de procedimientos y criterios para determinar la condicioacuten de refugiado en virtud de la Convencioacuten de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados 2ordf edicioacuten acnur Ginebra 1991

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burgoaorihueLaignacio Las garantiacuteas individuales 3ordf edicioacuten Porruacutea Meacutexi-co 2000

fernaacutendezcarLosaugusto El asilo diplomaacutetico Jus Meacutexico 1970

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gaLindoveacuteLezfrancisco ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema interamericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regiona-les relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacute-sicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de los Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-acnur Meacutexico 2003

Loacutepez Garrido Diego El derecho de asilo 3ordf edicioacuten Tecnos Madrid 1992

sepuacuteLveda Ceacutesar Derecho internacional puacuteblico 5ordf edicioacuten Porruacutea Meacutexico 2001

serranofernando El asilo poliacutetico en Meacutexico 2ordf edicioacuten Porruacutea Meacutexico 2001

cuadeRnos de la igualdad 39

Perioacutedicas

apariciorauacuteL ldquoEl derecho de asilordquo en Anuario de Derecho antildeo XXI nuacutem 21 1992 Panamaacute

Declaracioacuten de Cartagena Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Re-fugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Colombia 1984

grosespieLLheacutector ldquoEl derecho de asilo en Ameacuterica Latinardquo en Derechos y Li-bertades antildeo II nuacutem 4 Madrid 1995

imazceciLia ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Poliacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacute-ticos Meacutexico otontildeo-invierno 1993

LucasJavierde ldquoFundamentos del derecho de asilordquo en Derechos y Libertades antildeo II nuacutem 4 Madrid 1995

ruizdesantiagoJaime ldquoClaacuteusulas de cesacioacuten y de exclusioacutenrdquo en Coloquio so-bre la proteccioacuten internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Colombia 1984

searavaacutezquezmodesto ldquoEl asilo frente al derecho constitucional mexicano en relaciones internacionalesrdquo en Nueva Eacutepoca vol XI nuacutem 46 Meacutexico 1989

vivoundabarrenaenrique ldquoUtrumque ius la institucioacuten del derecho de asilordquo en Boletiacuten de la Facultad de Derecho 2ordf eacutepoca nuacutem 4 Madrid 1993

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peacuterezdearmintildeoKarLos Diccionario de accioacuten humanitaria y cooperacioacuten al desarrollo en httpdicchegoaefabernet [consultado el 10 de abril de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 43

38A la definicioacuten de ldquorefugiadordquo de Cartagena le fue quitada la calificacioacuten de gra-vedad de la perturbacioacuten del orden puacuteblico

39En el II Informe de Ejecucioacuten del Programa Nacional de Derechos Humanos (2006) se reconoce que (a partir de 2002) el ldquogobierno de Meacutexico se topoacute con restricciones establecidas en la Ley General de Poblacioacuten y su Reglamento a los derechos de los refugiados sentildealados en la Convencioacuten de 1951 por lo que tuvo que instrumentar un procedimiento especiacutefico con los recursos disponibles para aplicar las normas miacutenimas de tratamiento a los solicitantes de refugio y refugia-dos bajo los estaacutendares internacionales Lo anterior con el fin de respetar los de-rechos humanos cumplir plenamente con los compromisos internacionales asu-midos por Meacutexico y no soslayar la tradicioacuten de refugiordquo Veacutease httpwwwdere-choshumanosgobmxarchivosanexosSegundo_InformeSegundo_Informe [Consulta martes 6 de mayo de 2008]

40De acuerdo con el artiacuteculo 53 de la Convencioacuten de Viena sobre el Derecho de los Tratados una norma de ius cogens o norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que soacutelo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional gene-ral que tenga el mismo caraacutecter

41 La defensa a ultranza del espiacuteritu del artiacuteculo 33 constitucional que llevoacute a plan-tear las reservas a la adhesioacuten a las convenciones no ha permitido detenerse en el asunto En 2003 se elaboroacute un Diagnoacutestico sobre la Situacioacuten de los Derechos Humanos en Meacutexico auspiciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que en su apartado 7 Derechos de los grupos en si-tuacioacuten de vulnerabilidad y discriminacioacuten punto 7 (Refugiados) ya llama la atencioacuten sobre eacuteste y otros problemas y sugiere (en su paacutegina 204) ldquoque se retiren dichas reservas para eliminar los obstaacuteculos que impiden armonizar los estaacutenda-res de proteccioacuten internacionales con la normatividad mexicana en este terrenordquo

42Que propone un esquema muy interesante de ciudades fronteras y reasentamien-tos solidarios Veacutease httpwwwacnurorgbibliotecapdf3016pdf [Consulta jueves 15 de mayo de 2008]

43Al respecto es posible consultar el informe del Grupo de Trabajo sobre la Armo-nizacioacuten de los Meacutetodos de Trabajo de los Oacuterganos Creados en Virtud de Trata-dos de Derechos Humanos en httpwwwunhchrchtbsdocnsf898586b1dc7b4 043c1256a450044f33194d9d979e576eefdc12572880053b3f6$FILEG0740047 doc [Consulta mieacutercoles 7 de mayo de 2008]

44Veacutease wwwleyparalareformadelestadogobmx en la parte correspondiente al grupo de garantiacuteas sociales [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

45Autodefinida como ldquouna red amplia plural de caraacutecter nacional formada en mar-zo de 2001 e integrada por maacutes de 40 organizaciones civiles acadeacutemicos y acti-vistas que trabajan en el campo de la migracioacutenrdquo Veacutease httpwwwderechoshu-manosenmexicoorgforomigracionesiniciohtm [Consulta jueves 8 de mayo de 2008]

cuadeRnos de la igualdad 37

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

Bibliograacuteficas

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burgoaorihueLaignacio Las garantiacuteas individuales 3ordf edicioacuten Porruacutea Meacutexi-co 2000

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gaLindoveacuteLezfrancisco ldquoEl asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema interamericanordquo en Compilacioacuten de instrumentos juriacutedicos regiona-les relativos a derechos humanos refugiados y asilo Coleccioacuten de textos baacute-sicos de derechos humanos y derecho de los refugiados tomo II Comisioacuten Nacional de los Derechos Humanos-Universidad Iberoamericana-acnur Meacutexico 2003

Loacutepez Garrido Diego El derecho de asilo 3ordf edicioacuten Tecnos Madrid 1992

sepuacuteLveda Ceacutesar Derecho internacional puacuteblico 5ordf edicioacuten Porruacutea Meacutexico 2001

serranofernando El asilo poliacutetico en Meacutexico 2ordf edicioacuten Porruacutea Meacutexico 2001

cuadeRnos de la igualdad 39

Perioacutedicas

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Declaracioacuten de Cartagena Coloquio sobre la Proteccioacuten Internacional de los Re-fugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Colombia 1984

grosespieLLheacutector ldquoEl derecho de asilo en Ameacuterica Latinardquo en Derechos y Li-bertades antildeo II nuacutem 4 Madrid 1995

imazceciLia ldquoEl asilo diplomaacutetico en la poliacutetica exterior de Meacutexicordquo en Revista Mexicana de Poliacutetica Exterior Instituto Matiacuteas Romero de Estudios Diplomaacute-ticos Meacutexico otontildeo-invierno 1993

LucasJavierde ldquoFundamentos del derecho de asilordquo en Derechos y Libertades antildeo II nuacutem 4 Madrid 1995

ruizdesantiagoJaime ldquoClaacuteusulas de cesacioacuten y de exclusioacutenrdquo en Coloquio so-bre la proteccioacuten internacional de los Refugiados en Ameacuterica Central Meacutexico y Panamaacute Colombia 1984

searavaacutezquezmodesto ldquoEl asilo frente al derecho constitucional mexicano en relaciones internacionalesrdquo en Nueva Eacutepoca vol XI nuacutem 46 Meacutexico 1989

vivoundabarrenaenrique ldquoUtrumque ius la institucioacuten del derecho de asilordquo en Boletiacuten de la Facultad de Derecho 2ordf eacutepoca nuacutem 4 Madrid 1993

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cuadeRnos de la igualdad 43

46El tema de las detenciones arbitrarias (igual que el de la trata de personas) es un elemento problematizador que vuelve a poner de relieve la complejidad primera-mente del sujeto y en un segundo plano del fenoacutemeno de discriminacioacuten contra los refugiados yo apaacutetridas

47Informes de los Estados miembro acerca de la implementacioacuten del Programa Interamericano para la Promocioacuten y Proteccioacuten de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias Resolu-cioacuten 2141 de la Asamblea General (xxxv-o05)

48 Veacutease la nota 4

38 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

fuentes consultadas

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Perioacutedicas

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fuentes consultadas

Bibliograacuteficas

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spindLerWiLLiam ldquoEl Plan de Accioacuten de Meacutexico proteger a los refugiados a tra-veacutes de la solidaridad internacionalrdquo en httpwwwacnurorgbiblioteca pdf4151pdf [consultado el 4 de abril de 2008]

44 Reflexiones sobRe la condicioacuten de Refugiado

sobRe el autoR

Ricardo Sepuacutelveda es doctor en derecho catedraacutetico y con-sultor experto en derecho constitucional y derechos humanos

cuadeRnos de la igualdad 45

Reflexiones sobre la condicioacuten de refugiado y la discriminacioacuten en Meacutexico

nuacutemero 13 de la coleccioacuten ldquoCuadernos de la igualdadrdquose terminoacute de imprimir el 15 de diciembre de 2009 en los talleres

de Impresora y Encuadernadora Progreso sa de cv (iepsa)San Lorenzo Tezonco 244 col Paraje San Juan Delegacioacuten

Iztapalapa cp 09830 Meacutexico dfen teacutecnica de impresioacuten Offset

El tiraje constoacute de 7500 ejemplares maacutes sobrantes para reposicioacutenLa edicioacuten estuvo al cuidado de la

direccioacutengeneraLadJuntadevincuLacioacuten programaseducativosydivuLgacioacuten

delconapred

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