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ECUADOR

DebateCONSEJOEDITORIALJos SnchezParga, AlbertoAcosta, Jos Laso Rlbadenelra,SIm6n Espinosa, DiegoCornejoMenacho, ManuelChiriboga,Fredy RIVera Vlez,Marco Romero

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ECUADORDEBATE 76Qui to-Ecua dor, Abril del 2009

PRE SEN TA CION / 3-6

COyUnTURA

Dilogo sobre la coyuntura: Predominio de Alianza Pas, incertidumbre econmica y fragmentacin poltica / 7-20Conflictividad socio-poltica: Noviembre 2008 - Febrero 2009 / 21-28

TEmACEnTRAl

Dolarizacin y generacin de vivienda formal: su lectura en Ecuador / 29-54Oscar Ral Ospina y Jaime Erazo EspinosaLa vivienda en Cuba. Reflexiones en torno a un problema pendiente / 55-74Eliana CrdenasIdas y vueltas: el derrotero de las polticas descentralizadas de produccin de vivienda social en las principales reas metropolitanas de Argentina / 75-92Mara Mercedes Di Virgilio y Mara Carla RodrguezLa gestin de la vivienda social en el Ecuador: entre la espada y la pared / 93-106Mara Elena AcostaEl efecto Mivivienda: poltica de vivienda para la clase media y diferenciacin social / 107-122Julio Caldern CockburnCosta Rica: contradicciones alrededor de la ciudad y la vivienda / 123-132Franklin Solano CastroLa lucha por la vivienda social en las reas centrales: el caso de So Paulo / 133-146Nabil Bonduki

DEBATEAgRARiO

30 aos despus: una reflexin sobre los estudios rurales y agrarios en Ecuador / 147-174Manuel Chiriboga

Anlisis

Entre el populismo autoritario y la preservacin de valores ancestrales: la identidad boliviana como consciencia de una crisis histrica / 175-192H.C.F. MansillaLa mujer y el trabajo en Chile, una realidad desafiante / 193-214Bernardita Weisser Soto

REsEAs

Veintiocho de Mayo de 1944: una democracia fallida / 215-220Julio Echeverra

cuador Debate abord el temade la vivienda popular en 1986con el artculo De la manipula-

cin de la esperanza a la gestin del fra-caso.2 Su reflexin alert sobre el ini-cio de la desvalorizacin conceptual dela vivienda y entreg un anlisis oportu-no sobre la oferta electoral denominadaPan, Techo y Empleo, del gobierno deturno.

En esta oportunidad y despus de 23aos, Ecuador Debate invita a reflexio-nar sobre lo que ha ocurrido en el tema

durante este tiempo, cules han sido losprocesos, los avances, los xitos, los fra-casos, entre otros. Esta reflexin que seda en el marco de la recesin mundial;la crisis financiera, ambiental, energti-ca y alimenticia; la cada del precio delpetrleo y la dramtica crisis hipoteca-ria internacional, aspectos que afectanlas distintas iniciativas de acceso a lavivienda.

Histricamente, uno de los anhelosde las familias fue y es tener una vivien-da: un lugar bonito y seguro para

La gestin de la vivienda social en el Ecuador: entre la espada y la paredMara Elena Acosta M.1

Esta invitacin a reflexionar sobre lo ocurrido en el tema de la vivienda popular o viviendasocial durante estos aos, confronta las prcticas de produccin y acceso a la vivienda, conel concepto de vivienda adecuada, de trascendencia sociolgica, econmica, poltica y cultu-ral, que tiene complejas implicancias sobre la gestin de la vivienda en trminos de calidad,lo cual se traduce en los resultados de los programas implementados y las opciones que lasfamilias de bajos ingresos tienen a su alcance. Teniendo presente que la vivienda tiene mlti-ples dimensiones, las interrogantes que se pretenden despejar son: cules han sido los proce-sos, los avances, los xitos, los fracasos?; a qu tipo de viviendas acceden las familias de bajosingresos?; qu programas de vivienda se han implementado, ofertado o difundido en los dis-tintos gobiernos?; en los dos casos se cumplen las caractersticas, criterios y condiciones delconcepto de vivienda adecuada?

E

1 Mster en Desarrollo Local y Territorial por FLACSO, sede Ecuador. Correo electrnico: [email protected] / [email protected]

2 Fernando Carrin. De la manipulacin de la esperanza a la gestin del fracaso. Ecuador DebateNo.10. Quito, 1986.

vivir, esto fue expresado a travs deltiempo y recogido en Hbitat II, el msgrande evento mundial de viviendacelebrado en Estambul en 1996, dondese estableci que vivienda adecuada

() significa disponer de un lugar priva-do, espacio eficiente, accesibilidad fsi-ca, seguridad adecuada, seguridad detenencia, estabilidad y durabilidad es -tructurales, iluminacin, calefaccin yventilacin suficientes, infraestructurabsica adecuada que incluya agua,saneamiento y eliminacin de dese-chos, emplazamiento adecuado, accesoal trabajo, todo ello a un costo razo -nable.3

Dicho concepto sirve de referenciapara el presente anlisis sobre lavivienda, los alcances y resultados delas diferentes iniciativas desarrolladaspara afrontar el dficit habitacional y lacreciente demanda en el pas.4

El concepto de vivienda adecuadacontiene avances importantes: el debi-do uso y aplicacin de este conceptopodra provocar cambios en la situacinde muchas familias, a travs del mejora-miento de la calidad de sus viviendas oel acceso a viviendas propias. Sinembargo, siendo un concepto de tras-

cendencia sociolgica, econmica, po -ltica y cultural, tiene complejas impli-cancias sobre la gestin de la viviendaen trminos de calidad y acceso, lo cualse traduce en los resultados de los pro-gramas implementados, las acciones delos distintos actores, y ampla la brechaentre lo que las familias5 deberan tenery lo que llegan a construir o a comprar.

Algunas interrogantes se pretendendespejar en este documento, particular-mente respecto a las familias de bajosingresos y escasas oportunidades: aqu tipo de viviendas acceden?; quprogramas de vivienda se han imple-mentado, ofertado o difundido en losdistintos gobiernos?; en los dos casosse cumplen las caractersticas, criteriosy condiciones del concepto de viviendaadecuada?6

Una variedad de respuestas y opi-niones ha generado grandes debates ytambin profundos silencios duranteestos aos. Desde quienes sostienenque se han hecho programas modelo ygrandes esfuerzos para afrontar el dficithabitacional generando oportunidadespara las familias; hasta quienes tienenuna posicin crtica frente a los resulta-dos obtenidos.

94 mArA ElEnA AcOsTA m. / La gestin de la vivienda social en el Ecuador: entre la espada y la pared

3 Hbitat II. Declaracin de Estambul. segunda conferencia de las naciones Unidas sobre asentamientoshumanos. Estambul, Turqua, 1996.

4 Considerando la diferencia que existe entre los derechos de propiedad y el derecho a la vivienda ade-cuada.

5 Se asume como familia al conjunto de personas unidas por vnculos de afinidad y/o consanguinidad, ypor vnculos presenciales o virtuales, lazos producto de la migracin que las familias mantienen a ladistancia. Se reconocen diferentes tipos de familias por su composicin: nuclear, extensa, monoparen-tal; familias vinculadas por sentimientos (convivencia, solidaridad, lazos afectivos y econmicos a ladistancia); y familias por su condicin econmica, ingresos y acceso a oportunidades.

6 Por el enfoque y alcances del anlisis no se abordan otros factores fundamentales como el financia-miento, el marco legal y la influencia de los organismos internacionales en la implementacin de losprogramas.

La dificultad para acceder a unavivienda adecuada se ha agravado enestos aos por los crecientes procesosde urbanizacin y crecimiento pobla-cional. El Banco Mundial, en 2007,reconoci que Amrica Latina y elCaribe tienen una de las tasas de urba-nizacin ms altas del mundo. LasNaciones Unidas prevn que al 2020 el80% de sus 600 millones de habitantesestar viviendo en ciudades, reflejndo-se este fenmeno en la calidad de lavivienda y las posibilidades de acceso.

Naciones Unidas, en 2006, estimque en Amrica Latina 1.100 millonesde personas vivan en tugurios, con ten-dencia a incrementarse en 600 millonesms para el ao 2020. Tugurios caracte-rizados por hacinamiento, que no dis-ponen de condiciones sanitarias ade-

cuadas ni proveen proteccin ambientalapropiada, y que estn construidos conmateriales ligeros y sin seguridad detenencia.

En el Ecuador, un importante nme-ro de familias habita en viviendas decondicin precaria, sean estos cuartosen casas de inquilinato, mediaguas, ran-chos, covachas, chozas, y otros.7 En1982, las viviendas de condicin preca-ria constituan el 35% del total(1.841.036 viviendas); el ao 2001 esteporcentaje fue del 18%, pero de un totalde 3.451.025 viviendas (cuadro 1), esdecir, se reduce significativamente elporcentaje de viviendas de condicinprecaria; sin embargo, el nmero defamilias viviendo en tales condicioneses casi el mismo.

Ecuador dEBatE / TEMA CENTRAL 95

7 Categoras utilizadas en los distintos censos sobre vivienda realizados en el pas.

cuadro 1Viviendas en condicin precaria

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC). Censos 1982-1990-2001.Elaboracin: Mara Elena Acosta M., 2007.

1982 % 1990 % 2001 %

Viviendas particulares 1.841.036 100 2.335.551 100 3.451.025 100

Casa o villa 1.007.987 55 1.520.465 65 2.510.570 73

Departamento 162.025 9 182.393 12 313.026 12

total vivienda segn casa o villa y departamento 1.170.012 64 1.702.858 73 2.823.596 82

Cuarto casa inquilinato 147.245 8 159.637 7 207.218 6

Mediagua 221.101 12 267.818 11 216.385 6

Rancho y covacha 187.827 10 166.429 7 156.159 5

Choza 73.339 4 37.117 2 30.167 1

Otros 8.928 0 1.692 0 17.500 1

total cuarto de inquilinato y otros 638.440 35 632.693 27 627.429 18

Segn cifras oficiales, en el pas eldficit habitacional sobrepasa 1.200.000viviendas; ms de la tercera parte de loshogares no tienen vivienda propia; dosde cada diez hogares pagan arriendopor la vivienda (18,1%); siete de cadadiez hogares tienen vivienda propia(65,7%); el resto habita en viviendasprestadas (16,2%).8

Al ao 2007, segn el Instituto Na -cional de Estadsticas y Censos (INEC),9el dficit habitacional cualitativo10alcanz el 75,5% de las viviendas exis-tentes; por materiales el 71,6%; por ser-vicios bsicos el 40,3%, y por hacina-miento11 el 29,8%.

Segn estimaciones de la Cmara dela Construccin,12 cada ao se necesi-tan 50 mil viviendas ms para cubrir elcrecimiento poblacional y 150 mil parasuperar el dficit cualitativo, lo que sig-nifica que el nmero de personas quevive en condiciones precarias, generan-do asentamientos que no cumplen conlas condiciones adecuadas de habitabi-lidad en el pas, es ya de varios millonesde personas.

Frente a la realidad reflejada en losdatos, estos 23 aos despus de la pu -blicacin de Ecuador Debate sobrevivienda popular, se han desarrolladoconceptos y propuestas en bsqueda derespuestas y estrategias para afrontar la

compleja situacin de acceso y calidadde las viviendas. Gobiernos, fundacio-nes, varias ONG, comunidades, coope-rativas, bancos, constructoras privadas,mutualistas, municipios, entre otros,han impulsado estos procesos o accio-nes, con un abanico de intereses, ten-dencias, enfoques, fuentes de financia-miento, desarrollo tecnolgico, etc.,provocando el auge de los llamadosprogramas de vivienda alternativos oeco n micos, dirigidos a familias debajos ingresos.

Programas que van desde loteo sinservicios, que consiste en grandes terre-nos divididos en pequeas extensiones;viviendas progresivas, cuyas construc-ciones se inician con una o dos habita-ciones con perspectiva de ampliacin,caracterizadas por el uso del zinc en eltecho y bloque en las paredes; cons-trucciones modulares referidas a vivien-das prefabricadas; unidades bsicasasentadas en pequeas extensiones deterreno, sin perspectiva a extenderse demanera planificada, usualmente demadera o caa; piso techo, cuyas pare-des son de cualquier material al alcancede las familias, el techo de zinc y el pisode loseta de cemento; autoconstruc-cin, con la mano de obra de la familiay la adquisicin progresiva de materia-les; conjuntos habitacionales populares


8 Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC). Encuestas de condiciones de vida 2005-2006.Quito:quinta ronda, 2007.

9 loc. cit.10 El INEC consider las deficiencias en materiales, servicios bsicos y hacinamiento para determinar el

dficit cualitativo de la vivienda; si al menos una de ellas afecta a la vivienda, sta es considerada comovivienda con dficit habitacional cualitativo.

11 El INEC considera hacinamiento cuando habitan ms de tres personas por dormitorio.12 Marcia Barzola y Marjorie Ortiz. Solo privada es la actual opcin para tener casa. El Universo.

Guayaquil, 22 de octubre de 2006.

que ofrecen viviendas entre 24 m2 y 45m2 en planos, con acabados externos,de bloque y cemento, cuyo costo es ele-vado porque incluye el precio del terre-no, costos de legalizacin, permiso.

A partir de estas prcticas, surgenconceptos como: autoconstruccin,soluciones habitacionales, urbanizacio-nes populares, cooperativas solidarias,produccin social del hbitat caracteri-zada por el crecimiento progresivo, laalta densidad y escasa planificacin. Segeneran procesos alternativos y supra-alternativos (alternativa de la alternati-va) en la bsqueda de respuestas;muchas veces en medio de la especula-cin del uso del suelo, de una demag-gica oferta de vivienda y largos aospara la construccin, equipamiento yconsolidacin.

Programas de vivienda que en sumayora se construyen a partir de mode-los preestablecidos, generalmente ofer-tados de manera individual, a los quelas familias deben ajustarse. Propuestasadaptadas a la capacidad econmica delas familias y comunidades, ms que asu composicin y necesidades: lapobreza ha sido la vara de medida apartir de la cual se han diseado lasrespuestas o alternativas para lapoblacin que ha quedado marginadapor la oferta del mercado formal.

Programas acompaados de frasesque intentan promover una visin dis-tinta y/o alternativa, como: constru-yendo ms que casas; construyendoesperanza; no construimos casas sino

familias; derecho a la vivienda hoy!;un mundo habitable para tod@s esposible; no solo construimos viviendasino que edificamos familias, entremuchos otros. Por otra parte, frecuente-mente las familias dicen no importadnde, ni cmo, con tal de tener untecho propio. El deseo de tener unlugar para vivir es tan grande que seacepta lo que ofrecen o se construye loque se puede y donde se puede. En elEcuador, los beneficiarios del programade subsidio de vivienda social han rea-lizado denuncias en los distintos gobier-nos: Las viviendas tienen techos ypuertas de mala calidad, columnas quese caen y la ausencia de control esta-tal,13 por lo que se las ha denominadocasas de papel. A finales de 2008, unviento calificado de mediana intensidaden Manab desnud un problema aescala nacional: la mala calidad demuchas casas que se construan conrecursos del Ministerio de DesarrolloUrbano y Vivienda, a travs del progra-ma Socio Vivienda14 Las autoridadesse defienden diciendo que de 27 milcasas que construyeron en la provincia,era lgico que unas cuantas tuvieranproblemas.15

Las familias que participan en losdiversos programas implementados,sean estos pilotos o masivos, no necesa-riamente viven en mejores condiciones;sin embargo, estos programas fueronpresentados como una esperanza, comouna oportunidad; al respecto, algunostestimonios annimos: ahora son fami-


13 Hoy. Un viento revela mala calidad de las viviendas. Quito, 1 de enero de 2009.14 loc. cit.15 loc. cit.

lias que cuando llueve, no se les entra elagua, aunque vivan un montn; estnmejor que antes, no es la casa quequera pero es lo que puedo pagar; espeor no hacer nada, las familias puedenir mejorando poco a poco; de vivir enun cuarto arrendado, ahora estnpagando su casa propia aunque sea de36 m2, es suya y el sentimiento de satis-faccin es mayor, aunque la deuda seapara 20 aos.

Los esfuerzos bien intencionados deestos aos no llegan a cumplir con loestipulado por las organizaciones e ins-tituciones defensoras de lo que se deno-mina Soluciones Habitacionales, lasque

() entienden la vivienda como un pro-ceso y busca que todas las familias, ensu etapa inicial o en forma progresiva,dispongan de espacios habitables quecumplan todos los requisitos exigidospor las normas internacionales o bienlas normas que cada pas establezca deacuerdo a sus peculiaridades; pero quenunca se acepte como SolucinHabitacional aquella que no disponga opueda alcanzar esos estndares.16

En los diferentes programas ejecuta-dos, las familias viven en mejores con-diciones de las que vivan antes deacceder a los proyectos, pero no nece-sariamente en condiciones adecuadas.El trabajo realizado es necesario para

atenuar la grave situacin de acceso ycalidad de la vivienda, pero no es sufi-ciente; es importante reflexionar, deforma autocrtica, los resultados de losprogramas, para evitar que el remediosea peor que la enfermedad.

Para afrontar el problema de lavivienda, distintos gobiernos han des-arrollado propuestas que han impulsadoprogramas de vivienda econmica,vivienda de inters social, vivienda paralos pobres; en muchos de los casos, noestuvieron dirigidos a los sectores msnecesitados, pero la calidad y procedi-mientos han sido motivo de denuncias,conflictos y debate en medio de la difu-sin de resultados.

En 1988, el Gobierno de RodrigoBorja, del partido Izquierda Democr -tica, con el lema Ahora le toca al pue-blo y Justicia social con libertad, pre-sent un plan de gobierno con 12 pun-tos generales en los que no se aluda demanera directa al tema de la vivienda.Su Gobierno impuls programas habita-cionales a travs del Banco Ecuatorianode la Vivienda, con ejecucin directacon construccin y crdito. En los cua-tro aos de su administracin, se cons-truyeron 84 mil unidades17 que estuvie-ron destinadas a la clase media y mediaalta, programas caracterizados por altadensidad poblacional y largos procesosde consolidacin.


16 Leandro Quintana Uranga. Polticas, soluciones y participacin de la poblacinen la produccin social del hbitat. En: seminario internacional Produccin social del hbitat y neo-liberalismo: el capital de la gente versus la miseria del capital. Montevideo: Federacin Uruguaya deCooperativas de Viviendas por Ayuda Mutua, Secretara Latinoamericana de Vivienda Popular,Coalicin Internacional del Hbitat, 2001. Documento electrnico: http://www.chasque.apc.org/veci-net/psh18.htm

17 loc. cit.

En 1992, el Gobierno de SixtoDurn Balln, del Partido Unin Nacio -nal Republicana, impuls la moderniza-cin y el cambio en el sistema de acce-so a la vivienda: se cre el Ministerio deDesarrollo Urbano, Vivienda y Sanea -miento Ambiental (MIDUVI),18 del quepasaron a ser parte el Banco Ecuato -riano de la Vivienda, sin perder su auto-noma; la Junta de la Vivienda que des-apareci entre 1992-1993; el InstitutoEcuatoriano de Obras Sanitarias, y laDireccin Nacional de Avalos y Catas -tros (DINAC), que perteneca al Ministe -rio de Finanzas.

Entre 1993-1994, se formul en elMIDUVI la Poltica Nacional de Desa -rrollo Urbano, Vivienda y Sanea mientoAmbiental, que constituye el marcoconceptual de la accin del Estado, losgobiernos seccionales y del sector pri-vado. En 1994, se realiz una inversinde $ 14,5 millones para la construccinde viviendas populares; el BancoEcuato riano de la Vivienda construy49.080 viviendas.19 Se produjo un cam-bio en el rol del Estado y tom auge eltema habitacional, priorizando la focali-zacin para la gestin de vivienda.

En 1996, Abdal Bucaram, delPartido Roldosista Ecuatoriano, con lasfrases Un solo toque y La fuerza delos pobres, promovi en su campaa lavivienda popular. El programa Un solotoque, con el plan de vivienda ElRecreo, en Durn, fue su proyecto pilo-to. No lleg a construir ni el 20% de las11 mil unidades proyectadas20 en elcorto tiempo de su permanencia en elGobierno. Al programa acceda quientena capacidad de pago, relacin labo-ral estable, certificado de ingresos yrelacin con el partido poltico.21

En 1998, el Gobierno de JamilMahuad, del partido Democracia Po -pular, ofreci un nuevo rumbo. Las ofer-tas de carcter social fueron su caracte-rstica. El MIDUVI incorpor el concep-to de mejoramiento de la vivienda a tra-vs del crdito e implement el bonopara vivienda. Se entregaron 23.833bonos para vivienda nueva, 24.054bonos para mejoramiento22 evidencin-dose una vez ms la focalizacin de lasacciones. Este Gobierno declar elferiado bancario, por lo que Mahuadsali de la Presi dencia y termin el per-odo su binomio Gustavo Noboa.


18 Programa de Gestin Urbana de las Naciones Unidas (PGU-LAC). El Programa de Gestin Urbanacomo experiencia innovadora de asistencia tcnica. Quito: Informe, 1998. El MIDUVI fue estructuradocon el apoyo de este Programa.

19 s/a. Ecuador: actividades del sector servicios construccin y vivienda. Documento electrnico:http://www.cideiber.com/infoPaises/Ecuador/Ecuador-06-07.html

20 Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) / Subsecretaria de Vivienda. Archivos. Quito,2007-2008.

21 El Gobierno de Abdal Bucaram afront, dej al pas en una grave crisis. Esto fue asumido con gran-des debilidades y poca transparencia poltica por el interinazgo siguiente de Fabin Alarcn, donde lasituacin se agrav con casos de escndalo. Dentro de estos problemas, le correspondi asumir la pri-mera magistratura a Jamil Mahuad Witt.

22 Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) / Subsecretaria de Vivienda. Archivos. Quito,2007-2008.

En 2003, lleg al poder el binomioLucio Gutirrez-Alfredo Palacio, delPartido Sociedad Patritica, con el eslo-gan Juntos contra la corrupcin. Eneste Gobierno se impuls el programaUn solo toque II, a travs del MIDU-VI, pero no se concret. Se ofreci con-seguir un crdito de $ 5 mil millones, yfinalmente se entregaron 10.623 bonospara vivienda nueva y 15.702 bonospara mejoramiento.23

A partir del derrocamiento deGutirrez, asumi la PresidenciaAlfredo Palacio, en cuyo Gobierno seconsider la idea de devolver al BancoEcuatoriano de la Vivienda la categorade banca de primer piso, se intentaprobar una poltica de vivienda pocodiscutida, y se plante sacar del presu-puesto del Estado el bono de la vivien-da, pero no se concret, entre otros fac-tores, por presin de los grupos sociales,organizados alrededor del derecho a lavivienda.24

Al trmino del perodo de Gobierno2003-2007, el dficit habitacional llega 1.430.000 unidades. En el primer tri-mestre 2005, el Banco no realiz ningu-na operacin, enfoc su actividad en elesquema de los fideicomisos en calidadde adherente para construir proyectos,con un aporte propio del 70% delBanco. El patrimonio del BancoEcuatoriano de la Vivienda, a septiem-bre de 2005, era de $ 63,2 millones; alfinalizar el perodo, el patrimonio seredujo considerablemente.

En enero de 2007, se inici el Go -bierno de Rafael Correa, del Movi -miento Alianza Pas, autodefinido comoel Gobierno de la revolucin ciudada-na. La vivienda fue uno de los temascentrales de su campaa. En febrero de2007, por decreto se duplic el valordel bono de vivienda nueva y mejora-miento, equiparando el bono rural yurbano en $ 3.600; se duplic el bonode mejoramiento de vivienda urbana, yen el rea rural se cuadriplic llegandoa $ 1.500.

Se ha implementado el bono de titu-lacin, destinado a financiar la formali-zacin de las escrituras de traspaso dedominio. El financiamiento provinobsicamente del Fondo de Estabiliza -cin Inversin Social y Productiva yReduccin del Endeudamiento Pblico(FEIREP). Se ha dado apertura a la socie-dad civil, especialmente a travs delContrato Social por la Vivienda y otrosactores sociales.

Los montos de inversin para elSistema de Incentivos para la Vivien -da25 varan de perodo a perodo. Elnmero de familias beneficiadas desdeel ao 1999 a 2007 bordea los 300 mil(bonos entregados), con un monto apro-ximado de $ 352.642.08. Existe unrepunte de soluciones en los aos 2000y 2001, baja notoriamente de 2002 a2006 y vuelve a subir el nmero debonos pagados en 2007, evidencindo-se una deferencia importante entre elao 2001 ($ 57.280.936) y 2007 ($


23 loc. cit.24 Contrato Social para la Vivienda, espacio abierto desde 2005 para trabajar por el derecho a la vivien-

da digna.25 Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) / Subsecretaria de Vivienda. sistema de incenti-

vos de vivienda bonos pagados. Quito, 2008.

166.030.151) en cuanto a la diferenciadel monto de inversin, a pesar que encuanto al nmero de bonos entregados

es casi igual, la inversin se duplica, enun intento de mejorar la calidad de lavivienda.

Las principales dificultades delSistema de Incentivos para Vivienda(SIV) (bono de la vivienda, subsidiofocalizado) han sido los sistemas decontrol en la calificacin y entrega delos bonos, calidad de los materiales uti-lizados en las viviendas, ausencia decontrol estatal, cumplimiento en laentrega del dinero por parte de losgobiernos nacionales, endeudamientointerno y externo, falta de una estrategiasostenible para la continuidad de las

polticas de subsidios, dependenciabasada en los ingresos por el precio delpetrleo y por los prestamos internacio-nales.

Otro gran problema ha sido la ines-tabilidad de los ministros en el MIDUVI,pues se han nombrado 11 ministros en15 aos de vida institucional (solamen-te una mujer ha ocupado esta cartera);esta situacin ha obstaculizado el des-arrollo de programas a largo plazo.


Grfico 1Nmero de bonos de vivienda entregados por ao

Fuente: MIDUVI / Subsecretaria de Vivienda, 2008. Elaboracin: Mara Elena Acosta M., 2008.

El problema persiste a pesar de losmltiples esfuerzos, las solucionesplanteadas, los avances en los marcoslegales, el crecimiento de institucionesque afrontan el dficit habitacional, elfortalecimiento de los movimientos depobladores. Sigue siendo un asuntocomplejo para los gobernantes y unafrustracin para un nmero importantede familias, como expresa Maguia: Lademocracia, los recursos sociales pbli-cos y las leyes del mercado se handemostrado hasta ahora insuficientespara acabar con las dificultades paraacceder a la vivienda de cientos demiles de personas sumidas en la margi-nalidad.26

Pensar que la solucin es construirprogramas de vivienda urbanizados,conjuntos habitacionales integrales,sera ingenuo, porque a pesar de ser loadecuado, esto no est al alcance detodas las familias. Tampoco se puedeapostar totalmente a la forma en comolas poblaciones han ido construyendopaulatinamente sus casas y barrios, por-que los costos humanos, materiales yeconmicos son altos, las familias debajos recursos econmicos se hantomado entre 20 a 30 aos para cons-truir sus viviendas y consolidar susbarrios.

No se puede seguir implementandoprogramas alternativos de mala cali-


26 Jorge Maguia. la cooperacin internacional y el acceso de grupos sociales vulnerables a vivienda pro-pia: desarrollo o irona. Per: Informe de investigacin - Pontificia Universidad Catlica del Per, 2005.

cuadro 2Ministros que ocuparon la cartera de Estado por Gobierno, desde su creacin 1994

Fuente: MIDUVI, 2009. Elaboracin: Mara Elena Acosta M.

Gobierno Ministro Perodo Partido poltico

Arq. Sixto Durn Ing. Francisco Albornoz agosto 1994 a agosto 1996 Partido Social Cristiano (PSC)

Ab. Abdal Bucaram Dr. Vctor Hugo Sicuoret agosto 1996 a febrero 1997 Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE)

Dr. Fabin Alarcn Arq. Diego Ponce mayo 1998 a agosto 1998 FRA (coalicin)

Eco. Jamil Mahuad Arq. Teodoro Pea agosto 1998 a octubre 2000 Democracia Popular (DP)

Dr. Gustavo Noboa Ing. Nelson Murgueitio febrero 2000 a enero 2003 No precisado

Ing. Lucio Gutirrez Ing. Nelson lvarez Snchez enero 2003 a marzo 2004 Sociedad Patritica (SP)

Ing. Lucio Gutirrez Ing. Bruno Poggi Guilln abril 2004 a abril 2005 Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE)

Dr. Alfredo Palacio Ing. Armando Bravo Nez abril 2005 a diciembre 2005 No precisado

Dr. Alfredo Palacio Ing. Hctor Vlez Andrade enero 2006 a enero 2007 No precisado

Econ. Rafael Correa Arq. Mara Duarte Pesantez enero 2007 a enero 2009 Alianza Pas (AP)

Econ. Rafael Correa Ing. Walter Sols Valarezo febrero 2009 a la fecha Alianza Pas (AP)

dad que reproducen ms precariedaden nombre del derecho a la vivienda,cualquiera que sea su denominacin ojustificacin conceptual. Carrin27adverta, en el ao 1986, sobre el pro-ceso paulatino de desvalorizacin delconcepto vivienda. Inicialmente se otor-gaba vivienda y hoy soluciones habita-cionales. Primero fue vivienda de inte-rs social, luego de bajo costo ()28

El punto central no es el cambio dedenominacin o el desarrollo concep-tual, el problema es que la mayor partede acciones, programas y conceptos nohan logrado que las familias vivan encondiciones adecuadas, recreando, enalguna medida, aquello que se ha criti-cado, las malas condiciones, el uso demateriales inadecuados, el hacina-miento.

La realidad ha desbordado a losintentos que han quedado cortos. En2003, Kofi Annan, ex SecretarioGeneral de la ONU, expres: Si no setoman medidas decisivas, de aqu a 30aos habr 2.000 millones de personascon viviendas insalubres; actualmente,al mirar los datos, al recorrer los barrios,es evidente que las medidas no han sidodecisivas ni suficientes y que el proble-ma crece.

En medio del pesimismo y el opti-mismo presentes en el debate, por mirarpositiva o crticamente los procesos enel campo de la vivienda, sean estos pro-yectos pilotos o acciones masivas,queda en evidencia la ambigedad y lapoca efectividad en relacin con elcumplimiento de los aspectos requeri-

dos para considerar una vivienda ade-cuada.

Es arriesgado justificar acciones aco-tadas, techo-piso, unidad bsica, casaprogresiva, entre otras, en nombre dederecho a la vivienda, si finalmente noresponden a las necesidades y aspira-ciones de las familias sino que estn enfuncin de sus escasos ingresos, de losbajos presupuestos que los gobiernosdestinan, de los escasos fondos con losque cuentan las ONG o de las pocasbuenas intenciones de algunas empre-sas privadas.

Se debe buscar elevar la calidad delos resultados, conocer las limitaciones,para no correr el riesgo de repetir pro-gramas que no han funcionado o caeren errores pasados, procurando que lasrespuestas, programas y alternativasno sean construidas a partir solamentede la capacidad econmica, tanto dequienes van acceder, como de quieneslos ejecuten, consolidando una visinde mercado en lugar del ejercicio de underecho universal.

De la manera en que se construyenlas viviendas, se construyen las ciuda-des, y si las viviendas son incompletas oprogresivas, tambin las ciudadessern incompletas y desordenadas, co -bijando ciudadanos con esperanza,pero viviendo de forma inadecuada.

Las familias, no solo las viviendas,se encuentran entre la espada y lapared, entre la pared y las muchas espa-das a las que se ven enfrentadas: unmercado con precios altos; un Estadocon programas de bajo presupuesto y


27 Fernando Carrin. Op. cit., p. 105.28 loc. cit.

cobertura; un sector privado debatin-dose entre la crisis y sus mrgenes deganancia; las ONG y fundaciones tra-tando de hacer lo que pueden, apostan-do a los proyectos pilotos, a las nuevastecnologas; y una comunidad con lde-res y organizaciones intentando buscaralternativas o resolviendo el problemacomo sea.

Quizs el destino de la vivienda seaestar entre las espadas y la pared: por unlado, el diseo de la vivienda tiene queser flexible, no rgido, pero por otrolado, no deben ser modelos en serieporque se debe responder a las necesi-dades y la composicin familiar; debeser completa, pero al alcance de todaslas familias; es un derecho universal,pero a la vez tiene que ser focalizadapara quienes ms necesiten. Cmo re -solver estas disyuntivas en medio deuna creciente problemtica?, puestoque la poblacin tanto como la deman-da crecen vertiginosamente, las posiblessoluciones han generado problemas ystos se incrementan ms rpido que lassoluciones implementadas.

Probablemente la vivienda contineentre las espadas y la pared si se man-tiene un silencio cmplice frente a losmrgenes de ganancia del sector de laconstruccin; los costos de transporte ymateriales; la concepcin de la viviendacomo una mercanca; la excesiva trami-tologa exigida para la aprobacin deproyectos de construccin; la inadecua-da regulacin y control; la especulacindel suelo; las dbiles polticas existen-

tes; los escasos recursos; la presin delos organismos internacionales; el con-dicionamiento de los financiamientos, yla ejecucin de proyectos pobres paralos pobres.

Este panorama obliga a repensar elconcepto de vivienda. Como lo planteaCarrin, hay que empezar a compren-der a la vivienda no como un productorgido o esttico, sino como altamenteflexible y dinmico; hay que tener encuenta sus especificidades locales y, nose diga, las cualidades culturales.29Pero tambin se requiere asumir la res-ponsabilidad de no caer en la tentacinde denominar a cualquier iniciativa, porms loable que sta sea, como vivien-da adecuada, si no cumple con lo esti-pulado en los tratados internacionaleso, al menos, con el buen sentido, que esmejor que el sentido comn.

El desafo es seguir buscando res-puestas y agotar los esfuerzos por serms efectivos al afrontar el problema,tal vez esto nos obligue a ver ms alldel nmero de viviendas que faltan,pues es un tema que tiene relacin conla propiedad, el acceso a la tierra y,principalmente, con la distribucin dela riqueza.30

reflexiones finales (a manera de con-clusiones)

Se ha avanzado durante estos aosen la bsqueda de acuerdos entre losdistintos actores de la sociedad interesa-dos en afrontar el problema de la vivien-


29 Fernando Carrin. La vivienda. Hoy. Quito, 2009.30 Anlisis que debe estar relacionado con la propiedad de la tierra, la propiedad del capital industrial y

la propiedad del capital financiero.

da; se han impulsado acciones conjun-tas, por un lado, entre la empresa priva-da, el Estado y las ONG, y por otro lado,entre los sectores populares organiza-dos, las ONG, la empresa privada y elEstado, evidenciando que si no hay unaalianza intersectorial y el reconocimien-to de las mltiples dimensiones quetiene el tema de vivienda, es imposibleenfrentar la creciente demanda, el hist-rico dficit habitacional y el crnicodficit cualitativo en el pas.

La construccin de vivienda de cali-dad basada en el concepto de viviendaadecuada constituye una herida abierta,una brecha entre lo que pasa a diario ylo que se estipula en los tratados yacuerdos. Es importante elaborar y sus-cribir documentos, pero an ms im -prescindible es velar por el cumplimien-to y aplicacin de las convencionesinternacionales y nacionales, sostener lacoherencia entre la definicin de laspolticas y su ejecucin, y el reconoci-miento de la vivienda como una inver-sin y aspiracin personal, pero quetiene estrecha relacin con la inversinpblica en servicios, infraestructura,seguridad, entre otras.

La realidad exige seguir buscandomaneras de construir vivienda adecua-da para familias diversas, ciudades quepermitan la convivencia, pases y regio-nes ms equitativos. Es mejor hacer algoque no hacer nada. El optimismo deltrabajo cumplido, de los proyectos rea-lizados, no debe dar paso a procesosque llevan a construir tugurios, a nomirar la vivienda como un derecho uni-versal sino como una mercanca; perotampoco se debe permitir que el pesi-mismo invada y paralice. La invitacin

es estar concientes de las limitaciones,pero seguir avanzado.

Sin embargo, a pesar de todo y detodos, la vivienda contina siendo unpropsito vigente para la mayora de lapoblacin, constituye la razn de ser demuchas familias, la meta a lograr, sinimportar los costo, el tiempo, pues sig-nifica seguridad, patrimonio, estatus. Esla razn a partir de la cual se organizanlos sectores populares, es el tema quepermite a los polticos elaborar sus dis-cursos y captar votos; es motivo de con-venciones internacionales y resolucio-nes supranacionales. Hay que seguiravanzando, aunque sintamos que esta-mos entre las espadas y la pared, pueses un cuento que debe acabar.

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