revista de la facultad de ciencias econÓmicas de...

UNMSM 1

SEGUNDA EPOCAAÑO 4 / Nº 15/ ABRIL 2000

LIMA-PERU

REVISTADE LA FACULTAD DE

CIENCIAS ECONÓMICASDE LA UNIVERSIDAD

NACIONAL MAYOR DESAN MARCOS

2 REVISTA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS, AÑO V, Nº 15

Comisión de Reorganización de laUNMSM

PresidenteManuel Paredes Manrique

MiembrosGabriel Huerta Díaz,

Roberto Rendón Vásquez,Fernando Perales Calderón, Jaime Descailleaux Dulanto.

Consejo Académico de laFacultad de Ciencias Económicas

Decano de la FacultadHugo Lezama Coca

MiembrosHumberto Campodónico,

Gaby Cortez,Vicente Fernández,Guillermo Socla, Javier Espinoza,Antonio Lama, César Sanabria.

REVISTADE LA FACULTAD DE

CIENCIAS ECONÓMICASDE LA UNIVERSIDAD

NACIONAL MAYOR DESAN MARCOS

Director de la RevistaHugo Lezama CocaComité Directivo

Alberto Mosquera Moquillaza,Vicente Fernández Saldívar,César Sanabria Montañez,

Antonio Lama More, Jorge Cabrejos Polo,Gaby Cortez CortezComité Consultivo

Juan Sierra Contreras,Virgilio Roel Pineda,Eduardo Anaya Franco, Aurelio Valdez Caro,

Manuel Vásquez Perales,Germán Suárez Chávez.

CorresponsalesArístides Torche y Ernesto Miranda (Chile)

Joan Rovira y Rosa Duarte (España)Laura Amira Santillán (Argentina)

Marco Kamiya (Japón)Víctor Ariosa Abreu (Cuba)

SecretariosMarita Grández Grández

Julio López Champa

Segunda Época, Año V, Nº 15Lima, Abril 2000

Producción y Edición [email protected]

Telf.: 8607984

Diseño de CarátulaClaudia Cárdenas Vargadá

ImpresiónDanik Servicios Gráficos S.R.L.

Telfs. 4240450, 4333777

Correspondencia y canjeFacultad de Ciencias Económicas,

Ciudad Universitaria de San Marcos,Av. Venezuela s/n . Lima, PERU

Telefax: 4525485; Telf: 4510888-4520245E-Mail: [email protected]

URL: http://www.unmsm.edu.pe/economia

ISSN 1561-0845Hecho el depósito de ley

Registro nº 1453-97

UNMSM 3

Sumario

Presentación 4

Tema Central:Estado y economía

Ideas para la reconstrucción delEstado en América Latina y suviabilidad en el PerúHugo Lezama Coca 7

Estado y Mercado para el gas naturalJorge Manco Zaconetti 23

¿Cuál es el Rol del Estado?Juan León Mendoza 45

La descentralización: Vía parala redistribución territorial y socialde las capacidades y oportunidadesCarlos Barrenechea Lercari 63

El Rol del Estado y la Saluden el PerúCésar Sanabria Montañez 79

Política Social del Cangrejoo ineficiencia consentidaLuis Reyes Lostaunau 95

Pobreza y Administración de JusticiaGustavo Galván Pareja /Víctor Álvarez Pérez 101

El Rol del Estado en la EconomíaCarlos Aquino Rodríguez 119

AnálisisEl Perú de los 90:¿Crecimiento económico?Aurelio Valdez Caro 131

Concentración en la Banca PeruanaGaby Cortez Cortez 141

Reestructuración Patrimonial:Una reflexiónCarlos Palomino Selem 157

Reflexiones sobre el sistemafinanciero peruanoJoan Rona S. 167

Retos de la Facultad de CienciasEconómicas en la PosmodernidadVirgilio Roel Pineda 175

La Universidad frentea la Crisis Ecológica MundialHéctor Morán Seminario 185

Seminario de TesisEstimación del Impacto Económicode los Desastres Naturales en losServicios de SaludCelso Bambarén Alatrista 201

Cultura peruanaCuenca del Chillón: Un pulmónnatural, histórico y culturalAlberto Mosquera Moquillaza 217

Normas para loscolaboradores 227


Presentación

La presente edición va a llegar a sus manos en circunstancias muy espe-ciales. Se trata, en primer lugar, de un número de aniversario pues el presenteaño, el 7 de Abril para ser exactos, nuestra Facultad estará cumpliendo 125 añosde existencia, es decir una larga vida a lo largo de la cual se ha tenido un nortecentral: formar profesionales al servicio del país, de su desarrollo, del bienestarmaterial y espiritual de sus pueblos.

La fundación de nuestra Facultad en 1875 por Pablo Pradier-Foderé, unilustre maestro francés, a instancias de don Manuel Pardo, no fue obra de lacasualidad. El Perú requería sacudirse del oprobioso encadenamiento al guano,cuya voraz explotación había sembrado las ilusiones de un desarrollo que resultósiendo falaz, pero muy beneficioso para una oligarquía que usufructuó de suventa hipotecando el destino del país, nuestros recursos naturales y sus propiasconciencias.

Se trataba de dar un giro de 180 grados para liquidar esa manera deentender las cosas. La creación de nuestra Facultad obedeció a esa necesidad:formar científica y profesionalmente a los hombres encargados de liderar la cons-trucción de una economía sólida, independiente y, como suele decirse hoy, conrostro humano.

En medio de las vicisitudes de nuestra vida republicana, esta Facultad,honrando las mejores tradiciones libertarias de nuestra cuatricentenaria casa deestudios, ha procurado cumplir con ese requerimiento fundacional. Nuestros vie-jos maestros, a los que hoy rendimos homenaje, y las promociones de centenares ymiles de estudiantes que se han formado como economistas en las aulassanmarquinas, han sido protagonistas de esa gran empresa; desafío en el quecotidianamente nos ratificamos, comprometidos como estamos en modelar a loslíderes del siglo XXI.

Así situados, se explica cabalmente el rol que está jugando esta revista,dedicada en el presente número al examen de las relaciones entre el ahora vili-pendiado Estado y el quehacer económico de nuestros países. Como unidad espe-cializada no podemos abstraernos de los principales problemas económicos ysociales que afectan al país, como tampoco soslayamos el complejo como sinuoso

UNMSM 5

entorno internacional en el que aquellos se procesan. Aspiramos a hacer docen-cia no solo dentro del campus universitario, también queremos hacerlo más alláde nuestros muros, y convertirnos, como más de una vez lo hemos señalado, en unobligado referente intelectual.

Pero hay algo más. Este número de aniversario aparece en una coyunturanacional bastante delicada: el país está mostrando al mundo cuan poco hemosavanzado en manejarnos en los frondosos campos de la democracia. Los sucesi-vos escándalos que se han producido en torno a la organización de las próximaselecciones generales no son precisamente sinónimo de madurez, como tampocolo son la intolerancia, el autoritarismo y el afán desmedido por el poder que danvida a esos fenómenos y que involucran, por acción u omisión, a tirios y troyanos.Desde esta tribuna académica siempre hemos reclamado racionalidad en el ma-nejo económico y presencia democrática de todos los actores sociales comprome-tidos con el futuro del país y, en la crisis actual, leales a las lecciones de nuestrosmaestros, nos ratificamos en ello.

En el mundo globalizado de hoy, donde se ha extendido la preocupaciónpor los derechos humanos, es dificil sortear el dedo acusador no sólo de losorganismos especializados en el tema, sino el de aquellas entidades y gobiernosque consideran que la vigencia de la democracia es una de las condicionesfundamentales del desarrollo de los pueblos, supeditando su ayuda y apoyo finan-ciero al cumplimiento de su normamiento. Aquel primario aserto de que “lademocracia no se come”, que justificó en su momento latrocinios antidemocráticosde todo calibre, hoy felizmente va desembocando en el osario de la historia Porello, de la forma en que se superen las contradicciones de la coyuntura dependeráen mucho lo que pueda ocurrir dentro y fuera de nuestras fronteras.

No podemos terminar sin hacer público nuestro agradecimiento a la do-cencia de esta Facultad, comprometida como está en la gran tarea de construiruna Facultad de primera calidad; los artículos que se publican en el presentenúmero dan fe de ello. Asimismo, el reconocimiento a la Comisión de Reorgani-zación de la Universidad, en la persona del Dr. Manuel Paredes Manrique, suPresidente, por su apoyo a la labor que venimos realizando.

Ciudad Universitaria, abril del año 2000.

Dr. HUGO LEZAMA COCA Decano


TEMA CENTRALESTADO Y ECONOMÍA

Francisco GOYA: El coloso.

UNMSM 7

LA CRISIS DEL ESTADO

Pareciera que, en las actuales cir-cunstancias, la gran confrontación ideo-lógica entre liberalismo y proteccionis-mo ha sido ganada de lejos por el libera-lismo. Ningún político o funcionario pú-blico se atreve a proponer, ni remota-mente, ideas o medidas de política eco-nómica que encierren acciones de inter-vención estatal en cualquier campo dela actividad económica. Y, en ese senti-do, cuando se sugieren acciones que sedeben o requieren implementar en paí-ses de América Latina y que debieranser asumidas por parte del Estado, sonmaliciosamente vilipendiadas y satani-

zadas como un regreso a formas supe-radas de proteccionismo y que, supues-tamente, no contribuirán al proceso deestabilización y de crecimiento econó-mico en el que estamos inmersos, por lomenos en los primeros 7 u 8 años de ladécada del 90, pero cuyos resultados noson aún visibles.

Sin embargo ¿qué hay de ciertoen todas estas afirmaciones que en elfondo tratan de limitar las tareas del Es-tado en los países en desarrollo? Comen-zaremos por tratar de explicar lo queobviamente ha sido la actitud del Estadoy el porqué de su fracaso, a fuerza deser repetitivos en muchos aspectos, porlo ya dicho por economistas y analistas

IDEAS PARA LA RECONSTRUCCIÓNDEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA

Y SU VIABILIDAD EN EL PERÚ

HUGO LEZAMA COCA*

RESUMENEl autor propone lineamientos de reforma del estado consideran-

do en relación a las necesidades de la economía y la política en el con-texto de la globalización.

*Doctor en Ciencias Económicas e Investigador del Instituto de InvestigacionesEconómicas. Decano de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNMSM.E-Mail: [email protected]


preocupados por el desarrollo económi-co de América Latina.

Partiendo de que el modelo de de-sarrollo proteccionista exigía del Estadouna serie de acciones en el campo eco-nómico, así como también en los mer-cados financieros y cambiarios, mencio-naremos que éstas devinieron eninsostenibles al agudizarse la ecuaciónde identidad más simple pero a la vez lamás importante: que los gastos en quese incurría como producto de su tareaen la economía fueran, progresiva y ace-leradamente, superando los ingresos re-caudados internamente, recurriéndose alos mercados de capitales o a las emi-siones inorgánicas como una forma desustentar sus gastos.

La crisis fiscal fue el detonanteque aplastó la intervención del Estadoen la economía, dio origen a los proble-mas de inflación, de insolvencia en elpago del servicio de la deuda externa,crisis recesiva, etc. Y agudizó los pro-blemas de distribución del ingreso, deimproductividad, de desarrollo tecnoló-gico y de carácter ético y moral en elmanejo de los recursos del Estado. Cadapresupuesto público desequilibrado encifras, llevaba consigo una serie de des-aciertos económicos para su equilibrio,como el mantenimiento o puesta en mar-cha de proyectos de escasa o nula ren-tabilidad, irracionalidad en la asignaciónde los escasos recursos, mantenimientode subsidios indiscriminados y, por ende,una distorsión en los niveles de precios

y salarios. Y el déficit fiscal fue crecien-do como un alud que terminó por liqui-dar las aspiraciones de muchos pueblosde contar con una economía fuertemen-te apoyada y dirigida por un Estado quele permitiese una elevación de su nivelde vida.

Porque, ¿qué cosa implica la in-tervención del Estado en la economía?Es la sensación de que algún entesupranacional distribuya con mayor equi-dad y corrija las imperfecciones queproducen las interrelaciones entre losdueños o propietarios de los recursosproductivos y los que no lo son. Losplanteamientos de John M. Keynes re-flejan en gran medida las aspiracionesdel pueblo norteamericano fuertementegolpeado por la gran crisis del capitalis-mo de 1929.

Admitiendo que las aspiracionesde los pueblos se vieron reflejadas en laintervención del Estado, las siguientespreguntas vienen “de cajón”. ¿Cuál de-bió ser la forma de intervención del Es-tado en la economía? ¿Acaso siendo elproductor único de bienes y servicios,tenía que determinar los precios y lossalarios y las tasas de interés de los mer-cados financieros y de cambios? ¿Porqué resulta siendo necesario que para queun bien llegue a la mesa de la población,por citar un caso, el Estado deba de pro-ducirlo o importarlo monopólicamente yluego distribuirlo? ¿Era necesario tenerun subsidio generalizado para un grangrupo de bienes de consumo o tasas de

HUGO LEZAMA COCA

UNMSM 9

interés preferenciales para algunos sec-tores? ¿Se midieron alguna vez los cos-tos y los beneficios económicos que estetipo de intervención generaba para elmanejo público, o se tuvo la idea de quelos Estados no colapsan, como muchosacreedores externos? Ésta es la segundagran lección que nos deja la posición delEstado que algunos autores lo denomi-nan como etapa del Estado desarrollistaen la economía; su accionar ha estadodefinido por un modo de intervenciónque, lejos de producir eficiencias y equi-dad, condujo cada vez más a una formaerrónea de administrar o gerenciar la eco-nomía nacional.

Aunado a los dos aspectos ante-riores está la concepción que se empleópara manejar las tareas del Estado. Seconstruyó todo un andamiaje adminis-trativo que a la larga resulto pesado yoneroso. La burocracia estatal copó to-dos los aspectos de la vida económica yninguna actividad se libró de los esque-mas verticales, jerarquizados y centrali-zados de los jefes o directores quienessiempre tenían la última palabra. Eseenmarañamiento de decisiones, trámitesy papeles determinaron que las tareasque el Estado tenía se dilataran y resul-taran inoportunas o tardías. Esa falta deaprovechamiento del costo de oportuni-dad resultó perjudicial para el Estado yterminó por anquilosarlo.

Evidentemente que en este re-cuento de la actuación del Estado, nodebemos de pasar por alto la actitud de

éste frente a lo que se conoce como lasrelaciones económicas internacionales.En este sentido, enmarcado dentro de loque se define como una política protec-cionista, las tareas se limitaban a crearbarreras que impidieran que los produc-tos del exterior puedan entrar a compe-tir con la producción nacional. Ello, sinembargo, tiene su explicación en lasinequidades que había producido el man-tenimiento de relaciones abiertas con elexterior en cuanto a producción, sesgadaa productos primarios que se exporta-ban y un consumo de bienes y aún ser-vicios provenientes del exterior. Esta si-tuación fue descrita por muchos autorescomo crecimiento empobrecedor y re-clamaban la presencia del Estado. Conla intervención del Estado poco ha sidolo que se ha avanzado; el tipo de creci-miento basado en la sustitución de im-portaciones no dio el resultado esperadoy las inequidades, en el campo de lasrelaciones económicas internacionales,continuaron, agravadas aún más con losproblemas resultantes del excesivo en-deudamiento externo que había requeri-do el modelo intervencionista o desarro-llista del Estado.

Esta forma de desarrollo tiene sufin a comienzos de la década de los 90en el que ayudado por opiniones y suge-rencias de organismos internacionales, el“Consenso de Washington” deviene enuna regla genérica que aplicada por lospaíses de América Latina tiene la inten-ción de poner fin a la intervención delEstado en la vida económica. Ya tene-

IDEAS PARA LA RECONSTRUCCIÓN DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA Y SU VIABILIDAD EN EL PERÚ


mos algunos años de aplicación de lassugerencias de medidas de política eco-nómica, que provinieron del famoso«Consenso de Washington», y son bas-tantes discutibles los resultados e inmen-sas y apremiantes las tareas que quedanpor delante. Algunos sostienen que sedebieran profundizar las medidas queaconseja el «Consenso»: políticas desegunda generación se les llama, y queno vienen a ser sino una profundizaciónde las reformas emprendidas. Otros, porel contrario, sugieren un cambio en lasmedidas que permitan promover un de-sarrollo integral y se basa en la comple-mentariedad entre las tareas que le asig-nan al Estado y mercado, sin que el ac-cionar de aquel signifique un retorno alestatismo.

EL DILEMA DE CRECIMIENTOY EQUIDAD

Un primer acercamiento a nues-tro tema nos lleva a una aproximaciónpreliminar y es que la crisis del Estadose determina básicamente a partir de los80 por el agravamiento de la crisis fis-cal, resultante de un modo de interven-ción poco racional y que para suimplementación se buscó una forma bu-rocrática de manejar al Estado. Pero queesta forma de intervención estatal en-cuentra sino su explicación, sí su justifi-cación en las inequidades que provoca-ban nuestro contacto con el exterior enmateria comercial y financiera, lo quedaba lugar a un lento crecimiento de

nuestra economía y a su vez a desigual-dades profundas al interior.

Éstas al parecer no se han corre-gido con la aplicación de las medidas pro-venientes del «Consenso de Washing-ton»; la apertura irrestricta por el con-trario ha provocado un desequilibrio in-terno, algunos sostienen que mayor, senota un sector próspero, ligado a los in-tereses del mundo exterior, y una granmayoría que se encuentra desprotegiday sin acceso al mercado. Pero ambos seven afectados, aunque no en la mismaproporción, cuando la turbulencias delmercado internacional arremeten contrala producción y el consumo externo einterno.

Y aquí pareciera que se encuen-tran los vértices del problema de desa-rrollo de América Latina; las relacioneseconómicas internacionales en situacio-nes de apertura económica en el pasadoy en la actualidad, revestidas con el ro-paje de «globalización», no han sidotratadas de manera adecuada de tal for-ma que los frutos del progreso técnicoreviertan a los países de América Lati-na.

Y esta apreciación no sólo es delpresente ni es potestativa de los paísesde América Latina. A propósito de lasideas de Adam Smith y de su aplicaciónen tierras germánicas, en la Alemania delsiglo XIX, uno de sus voceros más cla-ros manifestaba sabiamente que el librecomercio propiciado por los ingleses no

HUGO LEZAMA COCA

UNMSM 11

favorecía a Alemania como nación, sinoa un grupo reducido y privilegiado, co-nocido como los Junkers prusianos1 y,por el contrario, su aplicación generaríamás atraso y mayor pobreza a Alema-nia. Fredich List2 , que así se llamaba eleconomista, proponía que se impidierala entrada de productos ingleses, median-te la creación novedosa de barreras aran-celarias. Novedosa manifestamos porqueno sólo el objetivo era recaudar mayo-res impuestos sino, por el contrario, lacreación de industrias competitivas.

Las apreciaciones de List tienensu contraparte en América Latina, en el

pensamiento de la CEPAL3 quienesdesde su aparición, desde hace un pocomás de 50 años, han bregado por uncambio en las condiciones del procesoproductivo de la región. Desde su crea-ción han propugnado por un proceso deindustrialización que revierta el papel clá-sico de proveedor de materias primas,con bajo valor agregado y poca integra-ción a la economía nacional, e importa-dor de productos manufacturados, dan-do lugar a una relación desfavorable paralos intereses de los países de esta partedel continente. R. Prebish y sus segui-dores, a lo largo de la existencia de laCEPAL, han tratado de establecer que

B.R. HAYDON: Elecciones en ambiente rural



las bondades del libre comercio, aplica-das de una forma mecánica y simplistano son las más apropiadas para el desa-rrollo de la región; y si lo analizamoscronológicamente veremos que, en pri-mer lugar, se recomendó una etapa desustitución de importaciones, que luegodebían de ser combinadas con la pro-moción de exportaciones y un procesode integración regional, para luego des-embocar en los momentos actuales enlos que priman las ideas del «Consensode Washington», en el concepto de trans-formación productiva con equidad4 .

Pero, en cada etapa, la constantede los consultores, asesores y funciona-rios ha sido la de buscar en el Estado losmecanismos adecuados, para que la apli-cación de las medidas del libre comerciono desarticule las economías latinoame-ricanas. Para ellos «Si un país pequeño(baja renta percápita) se abre pasivamen-te ante uno grande (alta renta percápita)lo que tenderá a suceder es que el seg-mento desarrollado del país más pobrese integrará al país más rico y sedesintegrará del resto de su nación5 . Lacomprobación de lo que List manifesta-ba para la Alemania del siglo XVII entorno a las ideas primigenias del librecomercio, así como las que traen apare-jadas la globalización en la era actual,no contribuyen per se a resolver los pro-blemas de desarrollo de la región. Tienenecesariamente que pasar por el tamizde una acción concertada entre los agen-tes económicos y el Estado. Asistimos aun nuevo rol del Estado que no regrese

al proteccionismo, ni se estanque en lasideas de la globalización y de la desre-gulación; este nuevo Estado cuyo nom-bre está por definirse, concentra las es-peranzas de millones de personas querealmente esperan por su oportunidad,tan largamente postergada.

CÓMO MODERNIZAREL ESTADO PARA LOGRAR ELDESARROLLO

Con todas las experiencias acu-muladas y con los cambios tecnológicosque se han manifestado durante la últi-ma década, creo que lo que queda enclaro es la urgencia de un cambio en elrol del Estado. El esquema mediante elcual el Estado, a través de sus acciones,intervenía directamente en la actividadeconómica ya no es válido. Un produc-tor y/o distribuidor monopólico de bie-nes y servicios no resulta ni funcional ninecesario, tampoco uno que intervengacon poderes omnímodos en los merca-dos financieros y cambiarios. Su actua-ción en la actualidad debe ser decomplementariedad en el campo produc-tivo y de servicios ligados al sector pro-ductivo, sin limitarle la capacidad de co-rregir las imperfecciones y las inequi-dades que produce el mercado.

En el campo social, no continuarcon la monopolización de las partidaspresupuestales por parte de la burocra-cia estatal, buscando que la transferen-cia de funciones y la capacidad de gasto

HUGO LEZAMA COCA

UNMSM 13

recaigan en los agentes que tienen quever con la salud, la educación, la salu-bridad, la protección del medio ambien-te, etc. Preparar en ese terreno a un Es-tado que esté más preocupado en trans-ferir y complementar los recursos antesque un Estado productor. En otras pala-bras un Estado no muy grande , con fun-ciones distintas a la de un Estado pro-ductor e interventor, con profesionalesde primera línea bien remunerados y concapacidad para la concertación y el diá-logo, con áreas especializadas en lo pro-ductivo y en lo social, coordinados paramejorar con políticas macro y meso-eco-nómicas.

Permítanme en este punto haceruna apreciación de cómo el Estado en elcampo de la investigación científica hatenido un comportamiento erróneo. Des-de hace varios años se ha venido criti-cando el papel de las Universidades yen especial de las públicas en el desarro-llo tecnológico y de investigación, sin em-bargo muy pocos recuerdan que el Es-tado desarrollista incentivó la creaciónde institutos de investigación pública. Asílos pocos recursos que el Estado desti-naba a dichos rubros no concurrían alos centros de enseñanza superior, pro-vocando un desaliento y una deserciónque pusieron en grandes aprietos el fun-cionamiento del sistema universitario na-cional. Para redondear la idea sobre losfondos destinados a la investigación, de-bemos precisar que tampoco propicia-mos un cierre inmediato de estos insti-tutos, muy por el contrario, pensamos

que su experiencia, acumulada durantevarios años será útil y que una coopera-ción más estrecha con las Universida-des contribuirá al mejoramiento de lascondiciones y los resultados de las in-vestigaciones y del desarrollo tecnológi-co. Lo que se busca es que el monopo-lio de los recursos no esté sólo en ma-nos de la burocracia estatal y eso creoque vale para todos los sectores de lavida económica.

LAS PRINCIPALES TAREAS DELNUEVO ESTADO

Está claro que para lo que vienees necesario la reconstrucción del Esta-do, y eso no sólo significa corregir lasacciones que se han venido tomando alamparo de la nueva faz que ha tomadoel capitalismo, cual es la globalización,donde el mercado de por sí no es el queva a resolver los problemas de nuestraregión. Y en este punto debemos de re-saltar que las bases de este nuevo Esta-do deben sustentarse en un sistema po-lítico que permita y desarrolle los cam-bios. En una región como la nuestra,caracterizada por la presencia de caudi-llos y elites, los pactos o alianzas entrelos grupos políticos o de poder no hansido de las mejores para avanzar en laque viene a ser una característica malig-na: la desigual distribución del ingreso.Para el nuevo Estado, el sistema demo-crático resulta compatible con las tareasque debe desarrollar a partir de un acuer-do nacional en lo político.



La primera tarea que debe traba-jar el nuevo Estado es propugnar unanueva y mejor inserción en la economíamundial y en este punto tratar de cam-biar las condiciones de la injusta divi-sión del trabajo que nos ha tocado des-empeñar a lo largo de la historia, por lotanto el objetivo debe ser mejorar la es-tructura de nuestro comercio con el ex-terior, pero ello no lo podríamos realizarsi no puntualizamos acciones, como porejemplo una educación que valorice laproducción de calidad y competitiva yque valorice, asimismo, las ventajas queotorgan los mercados del exterior. Estono sólo debe involucrar una constantecapacitación laboral sino también la edu-cación en todos los niveles.

La otra tarea es procurar el per-feccionamiento de nuestros mercadosinternos que resultan incompletos, ya seapor acciones de gobiernos que se resis-ten a una intervención más sana o poracciones de grupos monopolistas. Faci-litar el acceso de las pequeñas y media-nas empresas a los mercados de capita-les, eliminando los llamados sobrecostos,sin afectar los ingresos reales de los tra-bajadores. Facilidades para la inversióny la reinversión, así como también parala entrada de nuevas empresas sin ante-cedentes financieros. Y ello también esválido para la adopción de medidas co-rrectas en el ámbito financiero, para evi-tar que existan vetos o impedimentos deacceso al crédito, ya sea por la edad,género, ingresos económicos o por eltamaño de las empresas. Sólo así forja-

remos un mercado completo, fijando unsuelo parejo para todos y buscando lacomplementariedad entre las accionesdel sector privado y del público.

Y los mercados para que seancompletos requieren sin lugar a dudasque las relaciones económicas internasse den armónicamente, en otras palabrasque exista el equilibrio fundamental ensus cuentas fiscales. Que no se gaste másde lo que se ha recaudado, atrás debenquedar las políticas mediante las cualesse extendió el gasto público y provoca-ron un desequilibrio que muchas vecesera paliado con los ingresos medianteendeudamiento externo o vía emisionesinorgánicas de los bancos centrales dereserva. La adopción mental de gastarsólo lo que uno tiene disponible nos harárecapacitar y pensar en obras de alta ren-tabilidad, en construcción de vías y ca-minos que conduzcan al desarrollo deregiones que se integren al mercado na-cional o internacional.

El establecimiento del equilibriofiscal, por otro lado, no significa que noexista inversión pública y que se recor-ten los salarios de los empleados, porcuanto eso ha sucedido cuando se apli-caron las políticas de ajuste y, como to-dos conocemos, ha provocado un pro-blema de recesión y de falta de com-petitividad, pues en ambos casos se afec-ta tanto a la producción como al consu-mo.

HUGO LEZAMA COCA

UNMSM 15

Pero, para llevar a buen términolas tareas que estamos detallando, se haceimprescindible la existencia de institucio-nes públicas y privadas sólidas, y ellosólo puede obtenerse cuando se tienepersonal altamente capacitado y bien re-munerado, pues sobre ellos recaerá todoel peso de la ejecución de las accionesnecesarias para la concepción de un nue-vo Estado que todos quisiéramos ver ysentir.

PAPEL DEL ESTADO EN LASFINANZAS INTERNACIONALES

Hemos querido tratar esta tareaen forma aislada de las demás sólo porrazones de sesgo académico, pero es in-dudable que todas ellas están interre-lacionadas para cuando se diseñen lasmedidas. La actuación del Estadodesarrollista en las finanzas internacio-nales, como hemos mencionado, secircunscribía a la toma de créditos ex-ternos para financiar la serie de proyec-tos de inversión, de infraestructura y decarácter social, así como de créditos pararefinanciar aquello que no podía cance-


Eugene DELACROIX: La Libertad guiando al pueblo


lar por falta de recursos internos. Con elcambio de reglas y después de una dé-cada, en especial capitales de corto pla-zo, de afluencia y retiros masivos decapitales externos, nos queda el conven-cimiento de que el proceso de globa-lización actúa de manera desigual y debeestar sujeto a regulación, control o se-guimiento, pues los movimientos que élexperimenta, como reiteradamente se hamanifestado, afectan al proceso de pro-ducción, a los cambios tecnológicosimplementados o por implementar y, porsupuesto, acentúan aún más las diferen-cias que conducen a una desigual distri-bución del ingreso.

Como lo hemos palpado, el retirode capitales en variados países de la re-gión ha afectado con mayor dureza a laspequeñas y medianas empresas, y a losmás pobres. Y eso no sólo es privilegiode los periodos de recesión, también enlos periodos de auge es notable ver lasdesventajas de empresas productivas yde habitantes de menores ingresos, frentea las que tienen una relación ya estable-cida con los mercados financieros inter-nacionales. Por ello, a despecho de loque manifiestan los neo-liberales, sin tra-tar de poner trabas a los movimientosde capital principalmente a los de cortoplazo, es necesario regular su compor-tamiento y sobre todo encaminarlo ha-cia los objetivos trazados.

En lo que sí debemos de incidir,de manera especial, es en el tratamientoque debemos darle a la inversión extran-

jera directa, en un momento en que des-de las innovaciones tecnológicas, el de-sarrollo de la información y las comu-nicaciones, resulta de suma importanciapropiciar la inversión productiva quepermita una mayor y mejor moderniza-ción del aparato productivo de la región,una inversión asociada al capital nacio-nal que desarrolle las potencialidades denuestras economías sin provocar desajus-tes económicos, financieros y ecológicos.Sin embargo, ello no resulta tan sencilloy tenemos una vasta experiencia de laactuación de la inversión extranjera di-recta en nuestra región. Los enclaveseconómicos del pasado deben dar pasohacia formas mas sofisticadas deinterrelación con las economías nacio-nales, formas de cooperación y de enla-zamiento con el mercado, los recursos yla población se tornan imprescindibles.

Podemos participar en una divi-sión del trabajo más equitativa con lasgrandes empresas transnacionales, si lo-gramos enlazar los objetivos nacionalescon aquellos que bajo el manto de laglobalización representan dichas empre-sas. Hasta ahora no lo hemos creado ycuando se habla de inversión extranjeradirecta en la región se están refiriendo alas compras, que muchas transnacionaleshan realizado, de las empresas públicas.Como dicen algunos autores, falta crearel clima propicio para el desempeño delas empresas extranjeras y eso no sóloconsiste en plantear reformas en la eco-nomía y en abrir pasivamente la econo-mía, sino en asumir el desafío de forta-

HUGO LEZAMA COCA

UNMSM 17

lecer económica e institucionalmente alos países; solo así las ventajas especifi-cas que se puedan otorgar resultaránatractivas para los inversionistas. Peroal igual que resulta crucial para el inver-sor extranjero, todo lo explicado líneasarriba es perfectamente válido para elinversionista regional y nacional.

Pareciera que las tareas en el ladodel financiamiento externo deberían es-tar minimizadas o que el Estado ya nodebería endeudarse, dejando esa tareapara el sector privado. Sin embargo, ladebilidad del sector privado, en algunospaíses, así como las inmensas tareas quequedan por delante ameritan, todavía,una participación importante del Estadoen la toma de créditos externos, y en lanegociación del servicio de la deuda afuturo. Se puede mencionar, por ejem-plo, que se ha estado recurriendo, en elcaso del Perú, al endeudamiento exter-no, no solo para implementar las refor-mas propiciadas por el «Consenso deWashington» sino para los acuerdos dealivio o refinanciación de las deudasimpagas y cuyo compromiso asumidocon el FMI debían de ser canceladas y/o reprogramadas.

Por ello en la actualidad quedanmontos considerables de deuda que de-ben ser canceladas de acuerdo a los con-tratos acordados. Éste, a mi entender,será uno de los principales problemasque se les vaya presentar a muchos paí-ses de la región: cómo pagar la deudaexterna sin afectar el equilibrio fiscal

que se busca y cómo éste no provocaimpedimentos para que el Estado no res-trinja los recursos provenientes de susingresos tributarios para destinarlos a ta-reas importantes como son los gastos enEducación, en Salud y en Infraestructu-ra.

Si se requiere, necesaria o apre-miantemente invertir en los sectoresmencionados, indubitablemente el Esta-do deberá concertar créditos externosagobiando aún más los escasos recursosfiscales. Siguiendo con el ejemplo dePerú mencionaremos que desde 1992hasta 1999 se han concertado créditosexternos por un valor de US$ 11 097millones (Cuadro Nº 1) tanto para cum-plir con los acuerdos de refinanciación,como es el caso del Plan Brady, comopara la implementación de las reformasdel sector público. Teniendo en cuentaque ambos no son generadores inmedia-tos de recursos, queda en el desempeñode la economía la posibilidad de pago,postergando cuanta obra o gasto sea ne-cesario para su pago o, de lo contrario,endeudándose nuevamente; para ello setiene la complacencia de los OrganismosInternacionales como el Banco Mundialo el BID, que como hemos visto acudenpresurosamente a prestarnos el dineronecesario para cuanto proyecto se pre-sente. Para el mismo periodo el montocomprometido de estos Organismos as-cendió a US$ 7 324 millones (CuadroNº 2) o sea el 70% del monto total. Comolo hemos manifestado en anteriores co-mentarios6 en estos casos los montos



HUGO LEZAMA COCA

FUENTE: BCRP, MEF - DGCP.

1866556

MONTO

183266612781994

1995 7541816

(Millones de US$)

AÑOS

19921993

CUADRO Nº 1

TOTAL

1996199719981999 2329

11097

PERÚ : CRÉDITOS CONCERTADOSPERÍODO 1992 - 1999

Organismos Club de América Países Europa Banca ProveedoresAÑOS Internacionales París Latina del Este Comercial TOTAL

1992 1670 139 17 6 0 0 18321993 550 97 0 19 0 0 6661994 1104 99 0 67 0 8 12781995 567 170 0 5 0 12 7541996 750 1040 0 16 10 0 18161997 1257 486 0 16 107 0 18661998 375 99 0 0 80 2 5561999 1051 1206 33 16 21 2 2329

TOTAL 7324 3336 50 145 218 24 11097


CUADRO Nº 2

PERÚ : CRÉDITOS CONCERTADOSPOR FUENTE DE FINANCIAMIENTO

(Millones de US$)PERÍODO 1992 - 1999

UNMSM 19


AÑOS 1 a 12 Años Más de 12 Años TOTAL

1992 74 1758 18321993 68 598 6661994 274 1004 12781995 181 573 7541996 198 1618 18161997 452 1414 18661998 151 405 5561999 746 1583 2329

TOTAL 2144 8953 11097


CUADRO Nº 3

PERÚ : CRÉDITOS CONCERTADOSPOR PLAZOS DE VENCIMIENTO


CUADRO Nº 4


19981999

3721258415463459595555623

PERÚ : SERVICIO DEUDA EXTERNA ORGANISMOS INTERNACIONALES


TOTAL 4740

AÑOS MONTOS

199219931994199519961997


adeudados a esta fuente de financia-miento no son reprogramables, pero alpaso que vamos y de no mediar una so-lución integral la realidad hará exponerseriamente la posición de estos bancos.

Por ello en esta tarea urge la con-cordancia entre los Organismos y lospaíses para, por un lado, disminuir lacarga del servicio de la deuda refinan-ciada y de las reformas y, por otro lado,limitar la concertación de créditos a losmás indispensables en función a la ca-pacidad de pago del país. Así, como enel «Consenso de Washington» se requie-re de un saneamiento fiscal, así tambiéndebemos de propiciar un servicio de deu-da que no afecte el desenvolvimiento delos recursos generados por la economía.Volviendo nuevamente al caso del Perú,los créditos concertados a los Organis-mos presentan las mismas condicionesfinancieras que las otorgadas en perio-dos anteriores, es decir en cuanto a pla-zos de cancelación y tasas de interés yse siguen destinando a sectores de esca-sa o nula rentabilidad, Educación, Sa-lud, programas de vivienda, de sanea-miento, etc. que no objetamos su pues-ta en funcionamiento, pero sí el costoque origina.

Aquí existe una apreciación erró-nea, se piensa que un crédito a plazomayor a 12 años y con períodos de gra-cia de 4 a 5 años resulta concesional parael que lo toma (Cuadro Nº 3). Ello no estan exacto, no se toma en cuenta quelos Organismos Internacionales, en la

mayoría de los préstamos, poseen tasasde interés de mercado y que en los pe-ríodos de gracia los intereses son calcu-lados y pagados sobre los montos des-embolsados. Tomando sólo el año 1999de los US$ 623 millones pagados porservicio más de la mitad (US$ 351 mi-llones pertenecen a pagos de intereses.Para culminar con la idea de lo que haoriginado estos préstamos en el periodoya mencionado, lo cancelado por servi-cio de deuda externa en la que ha pri-mado el pago de intereses asciende aUS$ 4 740 millones (Cuadro Nº 4), loque equivale a casi un año de exporta-ción de bienes. Aquí surge una pregunta¿Quién está financiando su viabilidad osupervivencia?

Esta tarea básica del nuevo Esta-do es crucial para el desarrollo futuro dela región, de no hacer algo de inmediatose estarán incubando mayores dificulta-des para definirnos como un área de im-portancia dentro de la economía mun-dial.

Y queremos concluir este análisisde las tareas que debe asumir el nuevoEstado con una apreciación de Luis C.Bresser P., Ministro de AdministraciónFederal y de la Reforma del Estado enBrasil, a propósito de explicar lagobernabilidad, que es la legitimidad delEstado y la gobernación referida a la ca-pacidad administrativa y financiera delEstado. Dice: «La gobernación de laRegión se alcanzará cuando éstos [serefiere a los países, Nota del autor] se

HUGO LEZAMA COCA

UNMSM 21

vuelvan financieramente fuertes, condeuda pública bajo control y ahorro pú-blico positivo; estratégicamente fuertesdotados de elites políticas empresarialesy burocráticas capaces de formular po-líticas, de crear y desarrollar empresas,de mantener la estabilidad de los preciosy (....) administrativamente fuertes conun cuerpo de funcionamiento competen-te y motivado, y con institución admi-nistrativa cuya acción este fundada enel interés público»7 .

NOTAS

1 Así se les llamaba a los caballeros, baronesprusianos, productores de cereales y ma-dera, que exportaban dichos productos aInglaterra.

2 Fredich List, El Sistema Nacional de Econo-mía Política. F.C.E. 1979.

3 Rodríguez, Octavio. La Teoría del Sub de-sarrollo de la CEPAL. Síntesis y Critica Re-vista Comercio Exterior Vol. 29 Nº 11 Méxi-co 1979.

4 Concepto que es repetido durante los últi-mos años por funcionarios de la CEPAL yque José A. Ocampo lo explicó claramenteen el discurso que pronunció en ocasiónde recibir el Grado de Doctor Honoris Cau-sa concedido por la UNMSM., en setiem-bre de 1998.

5 Bouzas, Roberto y Ffrench-Davis, Ricardo.La globalización y la gobernabilidad de lospaíses en desarrollo - Revista de la CEPALnúmero extraordinario, octubre 1998, pág.129.

6 Hugo Lezama Coca. La Deuda Externa porpagar (lo que el Jubileo reclama). En: Re-vista de la Facultad de Ciencias Económi-cas, UNMSM. pág. 87.

7 Bresser Pereira, Luis Carlos. La Reconstruc-ción del Estado en América Latina. - Revis-ta de la CEPAL - número extraordinario -Octubre 1998, pág. 109.

BIBLIOGRAFÍA

CEPAL: Cepal Cincuenta años - Revista de laCEPAL, número extraordinario. NacionesUnidas - Octubre 1998.

List, Federico. El Sistema Nacional de Econo-mía Política. FCE - 1979.

HUSZAR ERNO. Teoría y Política Aduanera(En Húngaro) Tankony v Kiado, Budapest1973.

Lezama Coca, Hugo. F. List y la CEPAL: Con-sideraciones sobre el proteccionismo y elliberalismo. Cuadernos de Educación Po-pular, UNMSM, FCE,Oficina de ProyecciónSocial, Año II, Nº 2, Mayo 1984.

Banco Central de Reserva. Notas Semanales.Varios 1992 - 2000.

Lezama Coca, Hugo. Política de endeudamien-to (para no olvidar la lección). En Revistade la Facultad de Ciencias Económicas dela UNMSM., Segunda Época, Año 3, N° 10,Lima, Diciembre 1998.

Lezama Coca, Hugo. La Deuda Externa porPagar. En Revista de la Facultad de Cien-cias Económicas de la UNMSM., SegundaÉpoca, Año 4, N° 11, Lima, Marzo 1999.



Foto

: Abril P

ress

UNMSM 23

* Economista, con estudios de Maestría en Historia Económica. Profesor dela Facultad de Ciencias Económicas de la UNMSM., miembro del Instituto deInvestigaciones Económicas. E-mail: [email protected]

Son múltiples los problemas quedesde el punto de vista de la ener-gía caracterizan la economía y

sociedad peruana en las últimas déca-das, en particular desde los años noven-ta. El problema principal es la ausenciade una identidad y cultura nacional en eluso y consumo de los recursos energéti-cos. La falta de identidad, es más queun problema económico, tiene que ha-cer con la autoestima, con una revalori-zación de nuestra historia y su contribu-ción universal. En los tiempos actualessu carencia no permite responderexitosamente en términos de integracióna la economía-mundo, en el marco del

actual proceso de globalización. Despuésde todo, la modernidad, que asume losvalores de la democracia, justicia e igual-dad, y la modernización, que constituyesu expresión material, debieran ser paratodos los peruanos y no privilegio de unaminoría.

Este es a mi criterio el principalreto para construir una verdadera demo-cracia en nuestro país, y el punto de par-tida para la construcción de una alterna-tiva a este modelo económico, excluyentepara la gran mayoría de peruanos. Ental sentido, constituye un principio fun-damental de la economía energética, la

ESTADO Y MERCADOPARA EL GAS NATURAL

JORGE MANCO ZACONETTI*

RESUMENSe analizan los problemas relativos a la construcción del merca-

do enegético en el país, su relación con el Estado y la política nacionala este respecto.


JORGE MANCO ZACONETTI

utilización masiva e intensiva de los re-cursos energéticos naturales más abun-dantes, el gas natural, la hidroenergía yel carbón, que subyacen en nuestro te-rritorio. Esta es una condición materialprevia, sine qua non para asegurar uncrecimiento autosostenido. Por ello, sepuede afirmar que a la heterogeneidadestructural, que caracteriza a la econo-mía peruana, le corresponde una diver-sidad de recursos naturales, distribuidosgeográficamente, los que lamentable-mente son escasamente utilizados a pe-sar de su abundancia.

Por principio, el fundamento deuna política nacional, en materia de ener-gía, debiera ser la racional utilización delos recursos energéticos más abundan-tes que posee el país. Constituye, pues,un “absurdo económico” que residenteso empresas, que operan internamente,generen energía consumiendo diesel, pe-tróleo residual, o carbón importado. Esdecir, si las reservas más abundantesestán constituidas por los recursos de gasnatural, la hidroenergía y el carbón, és-tos debieran ser utilizados a plenitud,respetando la diversidad regional en elmarco de una integración energética yeléctrica entre los diversos sistemas queexisten en el Perú.

Como resulta evidente en el Cua-dro Nº 1, existe un notorio desbalanceentre la “Producción y las Reservas deEnergía Comercial”, expresadas en to-neladas equivalentes de petróleo (TEP).El petróleo, siendo un recurso cuyas re-

servas apenas representan el 10 por cien-to, determina el 68,2 por ciento de laenergía comercial. En cambio el gas na-tural y los líquidos de gas, que significanel 49,2 de nuestras reservas, determi-nan apenas una producción equivalenteal 14 por ciento. Es evidente que existeun desequilibrio entre los recursos ener-géticos utilizados y las reservas. Ésta es,pues, la expresión palmaria del perversopatrón de consumo energético que ca-racteriza la economía peruana.

Hoy, contra toda lógica, depen-demos del petróleo y derivados, en es-pecial del diesel y gas licuado que, des-de 1990 a diciembre de 1999, han derepresentar por importaciones, es decirpor compras al exterior, cifras astronó-micas que tranquilamente superan losUS$ 4 637 millones de dólares, valoresque casi duplican las inversiones origi-nalmente comprometidas en el proyectointegral de Camisea. Éstas en las distin-tas fases de producción, transporte ydistribución, en el fracasado contratoShell-Mobil, eran estimadas en US$ 2500 millones de dólares. Ver CuadroNº 2 “Importación de Petróleo y Deri-vados 1990-1999”.

Se debe tener presente que el pe-tróleo es un recurso natural, escaso, norenovable, que constituye, hasta ahora,la base fundamental del patrón de con-sumo energético a nivel comercial. Sinlos derivados del petróleo no podría fun-cionar la economía del país. Más del 50% de la capacidad eléctrica está con-

UNMSM 25

PRODUCCIÓN RESERVAS

PETRÓLEO 5.716 44.775 68,2 10,0

GAS NATURAL + LÍQUIDOS 1.171 219.121 14,0 49,2

CARBÓN MINERAL 15 39.173 0,1 8,8

HIDROENERGÍA 1.484 142.583 17,7 32,0

TOTAL 8.386 445.652 100,0 100,0

(*) Diciembre 1997

FUENTE: Balance Nacional de Energía. Ministerio de Energía y Minas (MEN)

CUADRO Nº 1

PRODUCCIÓN Y RESERVAS DE ENERGÍA COMERCIAL 1998

(103 TEP)

FUENTE PRODUCCIÓN RESERVAS (*)ESTRUCTURA (%)

AÑOS CRUDO DIESEL - 2 GLP

1990 149.566 111.393 19.820

1991 246.926 68.958 22.033

1992 200.841 118.468 21.097

1993 154.605 88.045 18.995

1994 122.730 110.115 26.962

1995 294.982 200.002 34.964

1996 421.032 224.610 34.785

1997 565.232 205.841 26.665

1998 473.744 114.556 19.263

1999 361.615 149.797 30.087

TOTAL 2.991.273 1.391.785 254.671 US$ 4.637,729FUENTE: MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINAS (MEM)

CUADRO Nº 2

IMPORTACIÓN DE PETRÓLEO Y DERIVADOS

1990 - 1999

(MILES DE US$ CIF)

formada por centrales térmicas que uti-lizan diesel 2; la industria, la pesquería yla minería consumen el llamado petró-leo industrial y el diesel; el transporte

con un parque automotor cercano al mi-llón de unidades utiliza las diversas ga-solinas que son producidas internamen-te y el diesel; los restaurantes y los ho-

ESTADO Y MERCADO PARA EL GAS NATURAL


gares peruanos consumen el gas licuadode petróleo.

Frente a esta realidad, las reser-vas de gas y líquidos de gas, contenidasen Camisea y en los lotes adyacentes,asumen una importancia vital en la eco-nomía nacional, pues, en términos rela-tivos, multiplican por más de ocho ve-ces nuestras alicaídas reservas de hidro-carburos en cuanto al despliegue de ener-gía calorífera . A ello deben sumarse losmás de 650 millones de barriles de con-densados o líquidos de gas natural que,con un precio promedio de US$ 20 dó-lares el barril, representan una riquezapotencial de más de US$ 12 mil millo-nes dólares. De explotarse racionalmen-te éstos podrían durar hasta el año 2015generando importantes ingresos de ex-portación y, por tanto, revertir los cróni-cos déficits en la balanza de hidrocarbu-ros.

En verdad, la explotación deCamisea debería cambiar el perversopatrón de consumo energético, que ca-racteriza el mercado interno de com-bustibles en el país. Sólo a nivel de com-bustibles, habrían importantes exceden-tes exportables de gas licuado de petró-leo, sobraría en demasía el residual 500,cuyo productor básicamente es la Refi-nería La Pampilla, operada por Repsol-YPF. Se sustituiría la utilización deldiesel-2 y carbón importado en la gene-ración eléctrica, y habrían pequeños so-brantes de gasolinas y kerosenes. Es más,si hubiera una política energética se ten-

dería a sustituir el consumo de gasolinascontaminantes del medio ambiente porel gas licuado en el parque automotor,haciendo la vida urbana respirable ysoportable.

PRODUCCIÓN DECRECIENTE

Por donde se le mire, utilizamosel petróleo y derivados, sin contar conlos productos de la petroquímica. Masla tragedia del país apunta hacia unamayor dependencia del petróleo, puescada día producimos menos y se impo-ne la necesidad de mayores compras enel exterior. La cruel paradoja consiste enque el petróleo apenas constituye el 10por ciento de nuestras reservas energé-ticas, y sin embargo genera el 68 porciento de la energía comercial. Ver Cua-dro Nº 1 Producción y Reservas de Ener-gía Comercial.

En 1999 la producción promediodiaria ha sido de 106 mil barriles de pe-tróleo, de los cuales más de 40 mil ba-rriles estaban constituidos por un crudopesado, producido por la OXY y comer-cializado por PerúPetro. Este petróleose tiene que exportar a bajos precios,pues las refinerías locales no están cali-bradas para procesar este petróleo pesa-do, con API menor a los 19º, medidaque estima su densidad en términos in-ternacionales. Por tanto, la importaciónde crudo es de más de 80 mil barrilesdiarios que se necesitan para satisfacerla demanda interna de combustibles, laque bordea los 150 mil barriles diarios.


UNMSM 27

Ver Cuadro Nº 3 y gráfica de la “Pro-ducción de Petróleo 1993-1999”.

Lamentablemente las inversionesen exploración petrolífera, para el des-cubrimiento de nuevas reservas, han te-nido resultados negativos. En los últimosaños, los organismos oficiales señalan,invariablemente, que las reservas pro-badas de crudo bordean los 300 millo-nes de barriles. Sin embargo, entre 1993-1998, las inversiones en pozos explora-torios, necesarias para descubrir nuevasreservas, no han tenido éxito, pues lospozos han resultado secos, con agua, ono eran económicamente rentables. Deallí que resulten poco confiables las es-tadísticas oficiales al respecto. Véase elartículo del autor “Balance de laPrivatización en Hidrocarburos” Revis-

ta de la Facultad de Ciencias Económi-cas de la UNMSM Nº 13, Set. 1999.

Por tanto, estamos consumiendoreservas, lo que nos hace más depen-dientes y vulnerables de las variacionesinternacionales de los precios del petró-leo, y el Estado no tiene ninguna estra-tegia de mediano y largo plazo para en-frentar dicho problema.

CAMISEA:FRENTE A LA DEPENDENCIADE HIDROCARBUROS

Ante tanta improvisación y ausen-cia de planeamiento estratégico, de par-te de este Gobierno que prometió “Hon-radez, Tecnología y Trabajo”, urge pre-

AÑOS MB/DC

1993 126,28

1994 127,44

1995 122,15

1996 120,30

1997 119,90

1998 115,60

1999 105,90

FUENTE: MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINAS

PRODUCCIÓN DE PETRÓLEO 1993 - 1999

MILES DE BARRILES/ DÍA CALENDARIO

CUADRO Nº 3



sentar propuestas que tengan como ob-jetivo central resolver los problemas másapremiantes del Perú.

Por ello, para entender las posibi-lidades que representa el desarrollo inte-gral de las ingentes reservas de gas deCamisea, resulta perentorio y de necesi-dad nacional presentar propuestas parala utilización de una riqueza que cam-biaría el perverso patrón de consumoenergético de la economía peruana, ba-sado en el petróleo y derivados, recursoescaso, no renovable, que cada día te-nemos que importar en cantidades cre-cientes.

Con Camisea se revertirían lossaldos negativos de la balanza comercialde hidrocarburos, en la medida que de-

jaríamos de importar significativas can-tidades de petróleo, de gas licuado depetróleo (GLP) y de diesel. Además, seposibilitaría la exportación de líquidos degas natural y la generación de energíaeléctrica en términos más económicos,desplazando al diesel como combustible.Sumando a ello, las bondades de uncombustible limpio, no contaminante,que aseguraría el abastecimiento ener-gético por varias décadas.

Es de público conocimiento quelas reservas de gas natural y condensa-dos, existentes en Camisea, han sidorecalculadas, como producto de las ex-ploraciones realizadas por el consorcioShell-Mobil, superando los 13 trillonesde pies cúbicos de gas y más de 650millones de condensados. Ello, sin con-

GRAFICO Nº 1PRODUCCIÓN DE PETRÓLEO 1993 - 1999

126,28 127,44122,15 120,3 119,9

115,6105,9

0

20

40

60

80

100

120

140

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

AÑOS

MIL

ES

DE

BA

RR

ILE

S/D

ÍAS

CA

LEN

DA

RIO


Fuente: Ministerio de Energía y Minas (MEM)

UNMSM 29

tar con las reservas de gas en el Lote 75a cargo de la Shell, contiguo al redimen-sionado Camisea, que en la década pa-sada conformaba un solo lote con losyacimientos de Cashihiari, San Martín yMipaya de Camisea, conformando el

antiguo Lote 42. Ver Cuadro Nº 4 sobreReservas de Camisea y la gráfica de laImportancia Relativa de Camisea, a ni-vel de América Latina, que estaría de-terminando una vida útil de 169 años

ante la escasa utilización de este recur-so natural.

Al margen del atractivo por loscondensados de gas que constituyen unaespecie de gasolina natural y que frac-cionados en altas temperaturas se trans-formarían en gas licuado de petróleo,diesel, kerosenes y algo de gasolinas.Ésta es fácilmente transportable por víamarítima y de mayor valor respecto al

gas seco, pues tiene referentes interna-cionales. Con estos volúmenes de reser-vas de gas se multiplicarían por 8 vecesnuestras alicaídas reservas probadas depetróleo, y se resolvería por un largo pe-ríodo nuestra dependencia energética deeste recurso natural. De allí la importan-cia, para la economía peruana, de la ex-plotación de las reservas de gas y con-densados de Camisea.

* EL potencial de la Cuenca podría duplicarse

- San Martín y Cashiriari 13,0 TCF

- Pagoreni 3,5 TCF

- Otros de Lote 75 4,0 TCF (posibles)

- Otros de Lote 52 3,0 TCF (posibles)

* Más de 20 TCF

TCF: Trillones de pies cúbicos

FUENTE: PROYECTO CAMISEA. EXPOSICIÓN AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

08/DE JUNIO/1999

RESERVAS DE GAS NATURAL

CUADRO Nº 4

IMPORTANCIA RELATIVA DE CAMISEA



CAMISEA: EL FRACASO DELMEGAPROYECTO SHELL-MOBIL

El desistimiento del consorcioShell-Mobil en julio de 1998, para eldesarrollo de la segunda etapa, ha sido,como afirmó el ministro de Energía yMinas de ese momento Ing. DanielHokama, una desagradable “sorpresainesperada”, que pone al desnudo la pre-cariedad de las negociaciones internacio-nales de parte de este gobierno frente alas empresas transnacionales.

El retiro del consorcio, conforma-do por dos grandes empresas transna-cionales de primer orden, constituyó, ensu momento, un durísimo golpe al mo-delo económico. Las inversiones, en laetapa más importante, implicaban la per-

foración de los pozos de explotación,tendido de ductos hacia la costa, instala-ciones varias, la construcción de plantasde tratamiento y fraccionamiento de losricos yacimientos de gas natural y líqui-dos de gas, que yacen en el subsuelo deCamisea.

A pesar de los mejores deseos, larenuncia de la Shell-Mobil debe sumar-se a las postergaciones de inversión delos megaproyectos mineros, tales comoLa Granja y Quellaveco. Se debe tenerpresente que la capacidad de pago de laeconomía peruana, a partir del año 2002,estará en función de los ingresos tribu-tarios captados por el Estado, al margende sus efectos en las inversiones espera-das, la balanza comercial y de cuentacorriente.

(1) EN EL CASO PERUANO LA PRODUCCIÓN DEL AÑO 1996 ES MUY PEQUEÑA Y LA CIFRA DE 169 NO ES REPRESENTATIVA

GRÁFICO Nº 2IMPORTANCIA RELATIVA DE CAMISEA

VIDA ÚTIL DE LAS RESERVAS PROBADAS DE GAS EN EL CONO SURReservas año 1997; Producción año 1996

19

54

1627

169

28

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

ARGENTINA BOLIVIA BRASIL CHILE PERÚ (1) TOTAL


UNMSM 31

Hasta cierto punto, Camisea erapara el gobierno la “niña bonita” de losgrandes proyectos, pues significaba, se-gún los voceros oficiales, inversiones di-rectas superiores a los US$ 2 700 millo-nes, de los cuales, teóricamente, no me-nos de US$ 800 millones constituíancompras a la industria local. Éstas con-sideraban la estimación de la reinyeccióndel gas y la no reinyección del mismo,lo cual significaría la “quema” de tanvalioso recurso. Ver Cuadro Nº 5 sobrelas “Inversiones para Camisea”.

Al respecto, las inversiones nece-sarias se elevaban por encima de los US$5 163 millones, si se consideraban las

inversiones para el transporte del gas alBrasil, que fue la consideración y el in-terés de la Shell ante la insuficiencia delmercado interno.

En verdad, las razones oficialespara el desistimiento del Consorcio Shell-Mobil, para continuar la segunda etapadel proyecto, se conocieron tarde. Na-die esperaba en el gobierno la negativadel consorcio, y fueron llevados por untriunfalismo vano, que incluso supuso elviaje del mandatario a Holanda y Lon-dres, “para convencer” a los altos direc-tivos de la Shell sobre las bondades delproyecto. Incluso, los voceros guberna-mentales lamentaron que el consorcio

CON SIN

REINYECCIÓN REINYECCIÓN

Upstream 1.323 504

Transporte de gas 560 550

Distribución 210 210

Transporte de líquidos 260 200

Fraccionamiento de líquidos 365 90

Total Lima 2.718 1.554

Transporte de gas a Brasil

En el Perú 288 288

En Brasil 2.112 2.112

Inversión adicional upstream 45 500

Total transporte de gas a Brasil 2.445 2.900

TOTAL PROYECTO 5.163 4.454

FUENTE: SEMANA ECONÓMICA, 20 DE DICIEMBRE DE 1998

INVERSIONES PARA CAMISEA

(Estimaciones en millones de US$)

CUADRO Nº 5



haya presentado observaciones y de-mandas fuera del contrato, firmado enmayo de 1996, soslayando la fama yantecedentes de la Shell, como empresa“dura” en los negocios.

MÁS DE LO MISMO

Desde un inicio, según el Minis-tro de Economía y Finanzas de ese en-tonces, Ing. Baca Campodónico, el lla-mado “Contrato del Siglo”, firmado enmayo de 1996 con el consorcio Shell-Mobil, estuvo mal planteado. En suspalabras, “Esa es la verdad, hasta antesdel desistimiento (cursivas del autor) elproyecto no era del gobierno peruanosino de la Shell, se ha negociado con laempresa que era la dueña del yacimien-to, lo había explorado y había un acuer-do que contemplaba la explotación y latransmisión, en cierta forma estábamosamarrados, pero ahora no, el gobiernoperuano tiene US$ 250 millones másUS$ 200 de antes, invertidos durante laépoca de Alan García” (Expreso 18/07/98).

Resultaba inusual la posición delex-Ministro de Economía, por decir lomenos, pues Shell nos pasaría la factu-ra en algún momento, el alto funciona-rio afirmaba que : “en estos momentosel gobierno peruano es por lo menos US$500 millones más rico, lo que era de laShell ahora es nuestro”.

Al margen de lo discutible de es-tas afirmaciones, cabe preguntarse, ¿cuálha podido ser la capacidad negociadoradel Estado y sus representantes? Si,como lo reconocían autorizados exper-tos y consultoras, se desconocían los ele-mentos básicos que deberían negociarse,tales como el precio del gas extraído delyacimiento, conocido como el “precioen boca de pozo” , el nuevo volumenestimado de las reservas de gas y con-densados de gas, y el monto de las in-versiones, que fueron curiosamente au-mentando de US$ 1 000 millones en ladécada pasada, a US$ 2 718 en 1996,para fijarse por encima de los US$4 000 millones en las conversaciones fi-nales entre los representantes del Con-sorcio y el Estado peruano, a mediadosde 1998.

Con el retiro de Shell- Mobil, enjulio de 1998, para el desarrollo de lasegunda etapa, los yacimientos, instala-ciones, los varios estudios de mercado,los proyectos, son ahora propiedad delEstado que, con la información disponi-ble, está buscando nuevos inversionistas.Sin embargo, es interés de la Comisiónde Alto Nivel, reestudiar, rediseñar, com-probar, verificar la información transfe-rida por el Consorcio.

Para hacer ello posible, se con-trató los servicios de viejos conocidoscomo la consultora Booz Allen &Hamilton, la misma que recomendaba,contra toda lógica, la privatización frag-mentada de la empresa petrolera Petro-


UNMSM 33

Perú en 1993, para venderla lo más rá-pidamente posible. Esta consultora, ten-dría que asesorar en la definición deldesarrollo del proyecto en los aspectoslegal, técnico y económico-financiero.

Como banco de inversión se con-tó con los servicios del “RobertsFlemings”, donde destacan personajes dela talla de Carlos Montoya y EmilioZuñiga, ex-responsables del proceso deprivatización y ex-Presidente del Direc-torio de PetroPerú, respectivamente.Este banco además de contrastar las pro-puestas de la consultora Booz Allen &Hamilton, tendría que asesorar en la pro-moción y elaboración del plan de ventadel proyecto, asesorar en la selección delos posibles inversionistas, preparaciónde las bases, roadshow, modelo de con-trato, etc.

A ello se deben sumar consulto-res estrictamente técnicos de reservorios,como la empresa Degoller & McNaugh-ton, que tendría la responsabilidad deverificar las reservas probadas de cam-po en Camisea; y la compañía Stone &Webster Overseas, encargada de aseso-rar en los aspectos concernientes a ladistribución y transporte de gas. Es de-cir, se estaría nuevamente diseñando laestrategia de lo que alguna vez se deno-minó “El Contrato del Siglo”, para traerel gas a Lima el año 2003.

Lo evidente es que la subasta delos yacimientos de Camisea, realizadosen febrero del presente año, donde re-

sultaron ganadores el Consorcio confor-mado por Pluspetrol, con un 40 por cien-to de participación y operador del pro-yecto, la empresa Hunt de los EstadosUnidos, con un 40 por ciento, y lacoreana S.K. con el 20 por ciento res-tante, nos confirmaría que Camisea seha convertido de un Megaproyecto deGas en un proyecto más pequeño y me-nos ambicioso, en razón de las dificulta-des propias del mercado interno y lasfuertes limitaciones para una exportaciónsignificativa al Brasil, en razón de losnuevos y significativos descubrimientosde gas natural en Bolivia.

GAS NATURAL: INVERSIONESEN AMÉRICA LATINA

Si se toman en consideración lasinversiones en América Latina, es evi-dente que Camisea puede ser impor-tante para el Perú, pero en la estrategiade las transnacionales tendría que com-petir con otros proyectos, muchos de loscuales ya están terminados o en ejecu-ción. En tal sentido, es ilustrativo el Cua-dro Nº 6, “América Latina : Proyectosde Gas Natural”, citado por el profesorsanmarquino Humberto Campodónico,en su trabajo publicado “Regulación deMercados de Gas Natural en AméricaLatina UNMSM, 1997. En éste se ex-ponen los diversos proyectos de inver-sión entre ejecutados, en ejecución yfactibilidad, llevados a cabo por las em-presas privadas, empresas estatales aso-ciadas con empresas trasnacionales.



Es evidente que Camisea, a pe-sar de los años transcurridos desde sudescubrimiento en 1984 hasta febrero delpresente año, estuvo en la condición defactibilidad, en particular desde hace másde una década, concretamente desde1988, cuando fracasaron las primerasnegociaciones entre la Shell y el gobier-no del Dr. Alan García, para una explo-tación integrada del yacimiento. Al res-pecto puede analizarse la bibliografía dela década de los ochenta.

Al margen de la integración regio-nal, a través de los proyectos del gas,entre países tales como Chile, Argenti-na, Brasil, Bolivia, Uruguay; es eviden-

te que, para 1997, la mayoría de Pro-yectos de Integración Regional y de losProyectos nacionales están terminadosy/o en ejecución, con inversiones supe-riores a los US$ 15 355 millones de dó-lares.

Lamentablemente en nuestro país,se insiste en que el Estado no tendríauna intervención directa en el desarrollode Camisea, a diferencia de la exitosaexperiencia colombiana, donde el respon-sable de ampliar el número de consumi-dores para el gas natural resulta la em-presa estatal Ecopetrol. Y, en el caso dela experiencia boliviana-brasileña, dosempresas, YPF de Bolivia y Petrobrás,

PROYECTOS DE INTEGRACIÓN PAÍSES INVERSIÓN LONGITUD SITUACIÓNREGIONAL TOTAL Kilometros

Gas Andes (1) Argentina / Chile 350 450 EjecutadoAtacama (2) Argentina / Chile 900 914 En ejecuciónGas Sur (3) Argentina / Chile 400 530 En ejecuciónTierra del Fuego / Cabo Negro Argentina / Chile 70 1999GAUCHO (4) Argentina / Brasil 200 440 En ejecuciónBuenos Aires / Montevideo Argentina / Uruguay 135 200 En ejecuciónMEGA (5) Argentina 500 600 En ejecuciónMERCOSUR Argentina/Paraguay/Bolivia/Brasil 3.100 1500 FactibilidadSanta Cruz / Sao Paulo Bolivia / Brasil 2.000 1350 En ejecuciónBolivia / Paraguay Bolivia / Paraguay 300 1000 Factibilidad

SUB TOTAL 7.955PROYECTOS NACIONALES

Petroquímica Bahía Blanca Argentina 700 En ejecuciónPOLISUR Argentina 250 En ejecuciónPlan de Masificación Colombia 3.000 En ejecuciónDistribución de Gas Natural México 4.000 En ejecuciónCamisea Perú 2.500 FactibilidadAguaytía Perú 250 215 EjecutadoTrinidad y Tobago Trinidad y TobagoProyecto Cristobal Colón Venezuela 5.500 Factibilidad

SUB TOTAL 16.200TOTAL 24.155

(1) Mendoza / Santiago(2) Salta / Atacama/ Mejillones(3) Neuquén / Bio Bio(4) Entre Ríos / Uruguaiana / Porto Alegre(5) Neuquén / Bahía BlancaContempla exportación a BrasilFUENTE: CAMPODÓNICO HUMBERTO; REGULACIÓN DE MERCADOS DE GAS NATURAL EN AMÉRICA LATINA, UNMSM 1997

AMÉRICA LATINA: PROYECTOS DE GAS NATURAL(en US$ millones de dólares)

CUADRO Nº 6


UNMSM 35

concertan y se asocian con empresastransnacionales como la Enron y la Shell,con financiamiento del propio BancoMundial, para hacer posible la construc-ción de un gasoducto de más de 3000kilometros de extensión, que permitetrasladar el gas desde Santa Cruz a SaoPaulo, el corazón industrial del Brasil.

INSUFICIENCIA DELMERCADO

En una perspectiva latinoamerica-na, el proyecto de Camisea es un pro-yecto más, que a mi entender ha estado lamentablemente desfasado, por obra ygracia de una falta de estrategia nacionalnegociadora con empresas transna-cionales. Como diría el congresista de lamayoría parlamentaria y experto en hi-drocarburos, Ing. Carlos Reátegui, elproyecto de Camisea, “fue concebidopor ingenieros eléctricos para generarelectricidad, supuestamente más barata,perdiendo de vista la perspectiva petro-lera y petroquímica”.

Las razones del retiro del consor-cio Shell-Mobil de Camisea fueron va-rias, pero, evidentemente, la principalestá en relación a lo reducido del merca-do interno. Además, éstas se hubiesenpodido deducir, así como de las variasnotas informativas expuestas en múlti-ples oportunidades, y las declaracionesde sus altos funcionarios; un mínimoanálisis de la coyuntura internacional, yun estudio semiótico, que ayuda en la

comprensión de una doble lectura, omejor aún “leer entre líneas”.

Para el Consorcio Shell-Mobil,resultaba fundamental superar la princi-pal limitación para el desarrollo deCamisea: la insuficiencia y debilidad delmercado interno, en relación al poten-cial de las reservas y montos de inver-sión supuestamente comprometidos. Así,el Sr. Dick de Jong, Director de Estrate-gia y Servicios de Shell Internacional(Londres), señalaba que: “Consideran-do que el gas va a ser una nueva indus-tria en el Perú, el Gobierno tiene el im-portante rol de crear un adecuado régi-men tributario y reglamentario bajo elcual todas las partes puedan beneficiar-se con el gas de Camisea” (Conferenciade la Sociedad de Minería y Petróleo1996).

Aunque la versión integral deCamisea planteaba una producción de1 000 millones de pies cúbicos diariosde gas y 65 mil barriles diarios de líqui-dos de gas, el planteamiento por etapasresulta más realista, dada la insuficien-cia del mercado para el gas y la ausenciade una cultura gasífera. Así, se estimóuna disminución hacia una produccióndiaria de 450 millones de pies cúbicos,que aun así resultaba sobredimen-sionada. Según la Shell: “ El mercadoexistente es pequeño y geográficamentedisperso”, y de otro lado “Los combus-tibles competitivos están bien estableci-dos, tienen canales de distribución esta-blecidos y sus activos se han deprecia-do”.



En tal sentido, en la creación delmercado, la generación eléctrica, en basea la utilización del gas, resultaba un me-canismo importante, de allí el atractivoinicial para la Shell, de construir en unprincipio una planta de generación en elsur. Mas, la decisión de la empresaEnersur (Tractebel) responsable de lageneración eléctrica para la transnacionalSouthern Perú Copper Corporation, deampliar su oferta eléctrica usando car-bón importado, para asegurar el aumen-to de su producción de cobre en lospróximos años, resultaba una decisiónlegítima, desde el punto de vista empre-sarial y microeconómico, pero irracio-nal, desde el punto de vista del patrónde consumo energético, pues utilizaríaun recurso que no producimos y que seimportaría de los Estados Unidos deNorteamérica.

Por ello, el Consorcio Shell/Mobil,señalaba la falta de mercado y manifes-taba su desinterés, para el establecimien-to de la Planta de Energía de 300Megavatios interconectada al SistemaCentro-Sur, utilizando el gas de Camisea,en razón que “... Es improbable que estoocurra si es que los planes para una nue-va central que utilice carbón como com-bustible entra en operación en el sur delPerú” (Shell/Mobil Nota Informativa Nº6). Esta posición de ser comprendida entoda su dimensión, constituía una señalpremonitoria.

De allí el atractivo inicial para laShell de construir una planta de genera-

ción en el sur. Mas, la decisión de laempresa Enersur (Tractebel) responsa-ble de la generación eléctrica para latransnacional Southern Perú CopperCorporation, de ampliar su oferta eléc-trica en su Planta Ilo II, usando carbónimportado, y/ o gas proveniente del nor-te de Chile, desestimulaba el mercadopotencial para el gas de Camisea. A ello,evidentemente se sumarían los nuevosproyectos hidroenergéticos privados yestatales que se encontraban en marcha,estimulados por la ley de ConcesionesEléctricas de 1992.

Por lo menos así lo exponía el Sr.Alan Hunt, gerente general de ShellProspecting and Development Perú(SPDP), cuando señalaba: “Mientras másproyectos hidroenergéticos se desarro-llen habrá menos posibilidades de queel gas se venda al sector eléctrico” (En-trevista en Gestión 27/11/98)

DÓNDE ESTÁ EL MERCADO

Sirva para ello los cálculos pre-sentados, por el ex ministro Sr. DanielHokama y su equipo de asesores, en suexplicación a los miembros del honora-ble Colegio de Ingenieros del 22/Set/1998, sobre los entretelones de las ne-gociaciones entre PerúPetro y el Con-sorcio Shell-Mobil. Allí, se expuso elcuadro, sobre el “Mercado Interno parael Gas Natural”, en millones de pies cú-bicos, estimado por los estudios de laShell. Se suponía entonces que para el


UNMSM 37

año 2002, inicio comercial de Camisea,si el consorcio hubiese proseguido en lasegunda fase en julio de 1998, la de-manda de gas natural estaría en el ordende los 136 millones de pies cúbicos dia-rios (MMPCD), de los cuales 75 millo-nes responderían a la utilización de 2 o3 centrales térmicas para la generaciónde electricidad, y 61 millones de piescúbicos se explicarían por la demandade 15 a 20 empresas industriales quehubiesen firmados contratos previos.Ver Cuadro Nº 7, “Mercado Interno parael Gas Natural en Lima”.

En total, en el primer año, el mer-cado interno demandaría un volumen de136 millones lejos de los 450 millonesde pies cúbicos, que supondría la capa-cidad máxima de transporte de los ductosque traerían el gas desde Camisea al cen-tro de distribución, en las cercanías delsur de Lima.

Más tarde, 8 años después el mer-cado interno aumentaría a 242 millonesde pies cúbicos diarios de gas natural.Sin embargo, pese al incremento el po-tencial productivo de Camisea, que su-

pera los 1 500 millones de pies cúbicosdiarios y que puede ser regulado a me-nos de 500 millones, supuestamente nosatisfacía las expectativas de rentabili-dad en razón de los altos montos de in-versión que se comprometerían en el ne-gocio.

Por ello, resultaba vergonzosoobservar a los altos funcionarios de laShell dándonos lecciones de “economíaenergética”, cuando afirmaban que cadapaís debía utilizar los recursos más abun-dantes que posee. Es decir, si el país tie-

AÑO 2,002 AÑO 2,010

(MMPCD) (MMPCD)

GENERACIÓN ELÉCTRICA 2 A 3 75 155

INDUSTRIA 15 A 20 61 87

TOTAL 136 242

FUENTE: EXPOSICIÓN MINISTRO DE ENERGÍA Y MINAS, EN COLEGIO DEPARTAMENTAL DE INGENIEROS DE LIMA 22/09/98

CUADRO Nº 7

MERCADO INTERNO PARA EL GAS NATURAL EN LIMA

(MILLONES DE PIES CÚBICOS POR DÍA MMPCD)

CLIENTES



ne reservas de gas, debiera utilizar di-cho recurso como combustible en lasdiversas actividades y ramas económi-cas.

Es evidente, que la concesiónotorgada el 16 de febrero del 2000, parala explotación de los yacimientos deCamisea, al Consorcio ganador confor-mado por Pluspetrol de Argentina, Huntde los Estados Unidos y SK de Corea,desmentiría aparentemente la baja ren-tabilidad del proyecto con el ofrecimientodel 37,5 por ciento de regalías al Esta-do. Este tema será materia de análisisen otro artículo, mas consideramos queel otorgamiento de la concesión no anu-la el problema fundamental sobre la ne-cesidad del desarrollo del mercado in-terno para el gas natural en nuestro paísy el rol del Estado en dicho proceso.

EL ROL DEL ESTADO

La experiencia demuestra que sifuera por las propias leyes del mercadoy la filosofía de los filisteos liberales, lasreservas de gas seguirían durmiendo enel subsuelo el sueño de los justos. Paraque esto no suceda, ha sido imperativala intervención del Estado, a través delotorgamiento de una serie de beneficiosespeciales para hacer atractivo el pro-yecto de Camisea. Éstos son múltiples,destacando el beneficio de “arrastre depérdidas” hasta por ocho años mientrasse recupera la inversión, la devoluciónanticipada del impuesto general a las ven-

tas en la fase preoperativa del proyecto,el fraccionamiento en el pago de las im-portaciones necesarias en el proyecto,la postergación de la construcción de hi-droeléctricas en un horizonte de cincoaños, el aumento del impuesto al carbónimportado, la disminución de las rega-lías al 10 por ciento, etc.

En tal sentido, la intervenciónestatal se ha limitado al establecimientode subsidios indirectos a las determina-das fases del proyecto, como ha sucedi-do con la Ley de Fomento a la Industriadel Gas, que en la práctica reconoce unsubsidio a la fase del transporte. Y todoindica que para incentivar el consumodel gas en las potenciales empresas, exis-tirían importantes descuentos en el pre-cio por pagar.

Sin embargo, el proyecto al per-sistir en la fragmentación de las distintasfases entre explotación del yacimiento,transporte y distribución operadas pordistintas empresas, ignora la presenciadirecta del Estado, y a nuestro entenderno enfrenta el real problema para el de-sarrollo de un mercado interno para elgas, y sesga su uso en función de unaincierta demanda para la generación eléc-trica, asegurándole una rentabilidad a tra-vés de un Fondo de Garantía para eltransporte por el gaseoducto.

Así, con el fin de “asegurar losIngresos Garantizados” a las empresa(s)responsables del transporte del gas porgaseoducto, la Comisión de Tarifas Eléc-


UNMSM 39

tricas (CTE) incorporará periódicamen-te a la tarifa eléctrica en el rubro corres-pondiente al peaje del Sistema Principala que se refiere el art. 59 de la Ley deConcesiones Eléctricas, un cargo que sedenominará Garantía por Red Principal.

Y, ¿qué dice el art. 59 de la ley deConcesiones?: “Los generadores conec-tados al Sistema principal, abonaránmensualmente a su propietario, una com-pensación para cubrir el Costo Total deTransmisión. El Costo Total de Trans-misión comprende la anualidad de la in-versión y los costos estándares de ope-ración y mantenimiento del Sistema Eco-nómicamente adaptado”. En otras pala-bras, ello significa que las empresas degeneración pagarán un monto mensualque, en última instancia, lo financiaránlos consumidores. Ingenioso, pero viejomecanismo para rentabilizar la fase deltransporte.

En el mismo sentido, para asegu-rar una demanda mínima de gas natural,en la producción y explotación de losyacimientos que serán operados por laempresa argentina Pluspetrol, el Estadodispone la intervención de la empresaestatal ElectroPerú, ante la negativa delas empresas privadas Edegel y Etevensa,cuyo mayor accionista es la trasnacionalespañola Endesa, de comprar el gas na-tural. Ésta sería la demostración eviden-te de los defectos del modelo planteadopara el desarrollo de Camisea. El argu-mento lógico y respetable de la empresaprivada, es que no le pueden obligar a

comprar una determinada cantidad degas natural, si es que no está seguro depoder generar y vender energía eléctricacon una rentabilidad que satisfaga susexpectativas. En verdad, si esto es váli-do para una empresa privada, ¿por quéno debe serlo para ElectroPerú? Se debetener presente que esta empresa operagenerando energía fundamentalmentecon las unidades hidroeléctricas deAntúnez de Mayolo, con una potenciainstalada de 798 megavatios (MW), yRestitución con 210 (MW).

En tal sentido, el contrato firma-do entre la Cepri de Camisea y la renta-ble empresa estatal ElectroPerú, a ini-cios de año supone la compra-venta de70 millones de pies cúbicos diarios(MMPCD) de gas natural durante lospróximos 15 años, que se contarán apartir del inicio de la operación comer-cial, que se supone sería a fines de 2003.Por dicha compra, Electroperú deberíapagar como mínimo el 80 por ciento deeste volumen, es decir 56 MMPCD, loque en realidad significaría ingresos me-nores a los US$ 20 millones de dólaresanuales.

El precio pactado en el contratosería equivalente a US$ 0.89 centavospor millón de BTU en boca de pozo(British Termal Unit), unidad de medidacalorífica equivalente a un 0,9 mil piescúbicos de gas (unidad de volumen). Esde suponer, que no teniendo Electroperúcentrales térmicas operativas en su con-trol, la empresa estatal tendría que trans-



ferir el contrato o vender el gas a terce-ros, bajo un sistema de “maquila”, y porúltimo, de no resultar ninguna de estasopciones, por decisión política, deberíaconstruir una central térmica que utiliceel gas natural.

En realidad, desde el fracaso delllamado “Contrato del Siglo” firmadocon la Shell-Mobil y los diversos acon-tecimientos así como las varias modifi-caciones para hacer atractiva y rentablela explotación de Camisea, todo nos de-muestra que si fuera por la lógica del“libre mercado” y el interés de las em-presas, en especial de las transnacionales,los ricos yacimientos de gas no se ex-plotarían racionalmente en el medianoplazo y largo plazo. Todo hace pensarque el Consorcio ganador Pluspetrol,Hunt y S.K privilegiarán la producciónde los rentables condensados en desme-dro del gas natural, ante la incertidum-bre y debilidad del mercado interno.

Por ello, el Gobierno está crean-do las condiciones artificiales para el des-pegue de Camisea, asumiendo determi-nados costos, y subsidios, soslayando loque considero constituye el problemacentral, en el marco de un planeamientoestratégico : ¿Cuál debiera ser el rol delEstado en Camisea, al margen defundamentalismos ideológicos y de losintereses privados que, muchas veces,como afirmara Adam Smith, resultancontrarios al interés público?

TARIFAS PARA EL GAS

En una negociación de la magni-tud del yacimiento de Camisea, se des-conocía, hasta julio de 1998, el preciodel gas en “boca de pozo”, variable fun-damental para la elaboración de los flu-jos de ingresos y de la rentabilidad. LaShell sin demostración alguna, exigía queel precio a pagar por el gas puesto en lacosta, fuera de US$ 2,5 dólares por unmillón de BTU . Era de suponer quedicho precio incluiría el precio en “bocade pozo” más el costo del transporte.

En la experiencia latinoamerica-na, el caso de la explotación de los yaci-mientos gasíferos bolivianos de SantaCruz de la Sierra, debiera resultar ilus-trativo, no sólo por las dificultades queentraña una negociación de esta natura-leza, sino por la voluntad nacional deBrasil, a través de su empresa estatalPetrobrás y de Bolivia representada porsu empresa, Yacimientos PetrolíferosFiscales (YPFB), de asociarse en laconstrucción de un gaseoducto de 3 000km. de extensión, que llevaría el gas aSao Paulo e incluso Porto Alegre.

En dichas negociaciones el preciopactado a veinte años, entre Petrobrás yYacimientos, resultaba, de lejos, muchomenor al precio de gas exigido por Shellen Camisea. Según la agencia Reuter“Brasil pagará a Bolivia un precio pro-medio de un dólar por cada unidadtermal británica (BTUs) durante lospróximos 20 años” (Citado por Gestión


UNMSM 41

5/09/96). Es decir, Petrobrás pagará US$ 1 dólar por un millón de BTU, y a eseprecio, Yacimientos Fiscales Bolivianos,no sólo estaría ganando sino, también,amortizando el préstamo brasileño deaproximadamente US $ 280 millones,que financiaron la parte boliviana delgaseoducto.

Se debe tener presente que en elPerú, la Comisión de Tarifas Eléctricas(CTE), para la fijación de las tarifas eléc-tricas en barra, es decir que incluyengeneración, transporte y pérdidas deenergía, había estimado para el períodomayo/octubre de 1998, un precio máxi-mo para el gas puesto en la central eléc-trica, equivalente a US$ 1,81 por millónde BTU, que correspondería al 10 %del precio del petróleo residual.



En nuestro país, al margen de tec-nicismos, la diferencia entre lo exigidopor Shell, US$ 2,5 por un millón de BTU,y lo teóricamente reconocido por la Co-misión de Tarifas, US$ 1,81 por millónde BTU, nos mostraba las distancias enla negociación y el escaso margen delEstado, por no saber ¿Cuál era el costoreal de un millón de BTU o de su equi-valente en pies cúbicos? Se debe tenerpresente que la British Thermal Units(BTU) es una unidad de medida de ca-

lor y los pies cúbicos una unidad de vo-lumen, y se estima que un millón de BTUes equivalente a 0,9 mil pies cúbicos degas.

A diferencia de los líquidos quetienen precios internacionales, y puedenser fraccionados para obtener gas licua-do de petróleo (GLP) y condensados quepermitirían a su vez la obtención de ga-solinas, kerosenes y algo de diesel, losprecios concernientes al gas natural to-


UNMSM 43

davía no tienen referentes internaciona-les en cuanto a su precio. Y en nuestropaís, excepto la mini experiencia de laciudad de Talara, no existe una “culturadel gas”.

En tal sentido, hasta cierto puntoresultaba arbitraria la fijación del preciodel gas por millón de BTU (BritishTermal Unit) en el mercado interno (el10 % del precio del petróleo residual in-dustrial en su utilización en el mercadoeléctrico), de allí la necesaria flexibili-zación que se impuso para hacer atracti-vo el consumo de gas por las centralestermoeléctricas existentes en el país. Lasituación era mucho más crítica con unprecio como el que proponía el consor-cio Shell-Mobil, de US$ 2,5 dólares pormillón de BTU en “boca de pozo”. Aesa tarifa el gas natural no resultaba com-petitivo en relación a los precios del pe-tróleo residual industrial ni mucho me-nos con el carbón importado.

EPÍLOGO

El fracaso del llamado “Contratodel Siglo” para la explotación de los ri-cos yacimientos de gas en Camisea, re-sume la tragedia de un Estado que nosupo negociar con grandes empresastransnacionales que controlan el 65 %del comercio mundial. Nos muestra queel desarrollo de una cultura y mercadopara el gas, inexistente por ahora en elpaís, supone una estrategia nacional decorto, mediano y largo plazo que plani-

fique y estimule su consumo . Es decir,el futuro mercado del gas no se crea porla “libre oferta y demanda”. Éste se cons-truye en base a la promoción, concer-tación con el sector privado, difusión yeducación de los consumidores, con unaenérgica participación estatal que no de-biera limitarse al establecimiento de unaserie de subsidios, leyes promocionales,ventajoso marco tributario, que discri-mina el existente para la mayoría deempresas que operan en el país.

En países como el Perú, el desa-rrollo de una cultura y mercado para elgas, supone una estrategia nacional queplanifique y estimule el consumo delgas natural, como ha sido el caso co-lombiano. Éste creemos que constituyeel reto actual, que se debe enfrentar conurgencia en la medida que ya estaría ase-gurada la fase de explotación por el con-sorcio formado por Pluspetrol, Hunt yS.K., faltando por ahora conocer a lasempresas que se encargarían de las fa-ses de la transmisión y distribución delgas natural.

El mercado, en países pobres yatrasados, se construye en base a la pro-moción, concertación con el sector pri-vado, difusión y educación de los con-sumidores, con una enérgica participa-ción estatal, asociada al capital transna-cional. Éste debiera ser el fundamentode una política nacional en materia deenergía, que haga uso racional de los re-cursos naturales más abundantes queyacen en el subsuelo. Está demostrado



que constituye un “absurdo económico”que residentes o empresas, que operanen el país, generen energía consumien-do diesel, petróleo residual, carbón im-portado o peor aún gas proveniente deterceros países, por tanto, se impone laregulación del mercado por parte delEstado.

La participación activa del Esta-do no tendría que limitarse al estableci-miento de subsidios indirectos pararentabilizar el transporte, y una serie debeneficios colaterales. Éste es el reco-nocimiento de una serie de dificultadespara el desarrollo de una industria nue-va, y de la construcción para el merca-do del gas natural y de los condensadosde gas, cuya utilización intensiva cam-biaría el perverso patrón de consumoenergético que caracteriza la economíaperuana. Se trataría de ser creativos yasumir una posición nacional y regionalal servicio del país y del gran sur.

BIBLIOGRAFÍA

Campodónico, Humberto; “Regulación deMercados de Gas Natural en América Lati-na” UNMSM. Unidad de Postgrado. Fa-cultad de Ciencias Económicas. Agosto de1997.

Campodónico, Humberto; “La Industria delGas Natural y de las Modalidades de Re-gulación en América Latina”. Cepal, San-tiago de Chile, 1998.

Malpica, Carlos;” La Verdad sobre el Gas deCamisea”. Ediciones La Escena Contempo-ránea, 1984.

Malpica, Carlos; “ Petróleo y Corrupción .La Ley Kuczynski”. Ediciones La EscenaContemporánea, 1985. Lima Perú.

Manco Zaconetti, Jorge; “Camisea: La Decep-ción del Siglo”. Artículo publicado en larevista especializada Actualidad Económi-ca Nº 191. Agosto de 1998.

Navarro Talavera, Emilio;” La Electricidad enel Perú”. Enero, 1985, Perú.

Ministerio de Energía y Minas; Balance Na-cional de Energía 1998.

Ministerio de Energía y Minas; “Plan Referen-cial de Electricidad 1996 y 1997”.

Ministerio de Energía y Minas;” Gas Natural:Beneficios para la Industria Peruana:Camisea” Julio de 1997. Lima, Perú.

Hokama, Daniel; “Exposición ante la Comi-sión de Energía y Minas del Congreso dela República”. Versión mecanografiada 25/08/98. Lima.

PetroPerú; “Gas de Camisea. Proyecto Inte-gral”. 1991.

PetroPerú;”Explotación del Gas de Camisea”.Setiembre, 1993.

PetroPerú; “Acuerdo de Bases PetroPerú-ShellLote 38 y 42”. 1988.

PetroPerú.- Varios; “Gas para el Desarrollo”.Coloquio Latinoamericano, 3 Tomos. Lima,1987.

Ruiz Caro Marusia y Ruiz Caro Efraín; Re-cursos Energéticos para el Desarrollo Na-cional” Desco. Lima, Noviembre de 1989.

Shell; “Proyecto Camisea”. Varias Notas In-formativas. Shell Prospecting and Develop-ment 1997 y 1998.

Sánchez Albavera, Fernando y AltomonteHugo; Las Reformas Energéticas en Amé-rica Latina”. CEPAL, Serie Medio Ambien-te y Desarrollo, Nº 1.


UNMSM 45

¿Cuál es el rol de estado? Esta pre-gunta es muy fácil formularla peromuy difícil responderla. En estostiempos de globalización económi-

ca, política y social, se están generandomodificaciones en las estructuras y rela-ciones socioeconómicas; en este con-texto se está reformulando y rede-finiendo el rol del estado. Probablementehay más interrogantes que respuestas ypropuestas coherentes al respecto. Entérminos generales, el estado debe serun ente ¿planificador? ¿estratega? ¿pro-motor? ¿intervencionista? ¿liberal? ¿re-gulador? etc. En términos funcionales yoperacionales ¿el estado debe encargar-se de brindar sólo los llamados serviciospúblicos básicos? ¿También debe encar-garse de la producción de bienes y ser-

¿CUÁL ES EL ROL DEL ESTADO?

JUAN LEÓN MENDOZA*

vicios que puede efectuar el sector pri-vado? Es relativamente mucho más com-plicado definir y cumplir el rol del esta-do en un país de altos niveles de pobre-za y bajos niveles de ingreso como es elnuestro, porque la mayor parte de lapoblación tiende a exigir que el estado“haga de todo”; muchas veces se olvidaque los recursos financieros y tecnológi-cos son muy limitados.

En este marco, pueden plantear-se tres preguntas básicas, cuyas respues-tas pueden permitir vislumbrar la espe-cificación del rol del estado:

- ¿Qué debe hacer el estado?- ¿Cómo debe hacerlo?- ¿Cuáles son sus limitaciones?

RESUMENSe estudia la relación entre la acción estatal y la maximización

del bienestar social.

* Economista. Magister en Economía. Profesor de la Facultad de CienciasEconómicas de la UNMSM., Investigador del Instituto de InvestigacionesEconómicas. E-mail:[email protected]


Con la primera pregunta se tratade identificar las funciones que le incum-be efectuar al estado de manera tal quecontribuya a elevar al máximo el nivelde bienestar del país. Una vez identifi-cado el rol del estado, se debe tambiéntratar de especificar los métodos y me-canismos que se puede emplear en laacción estatal y ello está relacionado conla segunda interrogante. Finalmente, elestado, como cualquier ente, está sujetoa un conjunto de restricciones; en lamedida en que supere tales restriccio-nes puede tender a cumplir su rol de unamanera satisfactoria.

En la discusión sobre el rol delestado se incurre usualmente en el errorde efectuar solamente el análisis norma-tivo (economía normativa) porque setiende a pensar en el Cómo debe ser elestado, ello no es serio si primero no seefectúa un análisis positivo en el sentidode Cómo es el estado. El procedimientocientífico del análisis económico consis-te primero en entender y comprender larealidad tal como es, luego sobre ella sepuede plantear el cómo debe ser.

Dada la extensión de este artículoharemos un análisis positivo del rol delestado y trataremos de responder sólo ala primera de las tres preguntas plantea-das. El análisis será fundamentalmenteteórico y de reflexión, y se apoyará, dealguna manera, en el instrumental de lateoría económica de que se dispone. Ladiscusión sobre el rol del estado en es-tos tiempos está en pleno proceso y evo-

lución, nada está dicho de una maneradefinitiva, por ello comenzamos el aná-lisis efectuando una breve deducción teó-rica acerca de la necesaria presencia delestado.

I. FUNDAMENTO DE LAEXISTENCIA DEL SISTEMADE ESTADO

En primer lugar, habría que em-pezar el análisis definiendo al estado,para luego fundamentar positivamente suorigen y, finalmente, especificar sus fun-ciones.

El Estado es “un sistema de sub-ordinación que organiza a todos los in-dividuos de un área geográfica dada,dentro de la cual se posee un monopolioefectivo de la fuerza física”1 . Dentro delárea geográfica dada existen interac-ciones de carácter económico y políti-co. La interacción económica se da, bá-sicamente, a través del mercado, en tantoque la interacción en el plano político seda a través del gobierno. La interacciónen el mercado es generalmente volunta-ria, en tanto que en lo político es de sub-ordinación. Entonces, en el terreno po-lítico se tiene a gobernantes y goberna-dos y existe un sistema de gobierno.

¿Porqué los individuos aceptan unsistema de subordinación o tipo de go-bierno? ¿Cuál es el rol del gobierno?

La presencia del gobierno implicacostos y beneficios y si los individuos lo

JUAN LEÓN MENDOZA

UNMSM 47

aceptan es porque el beneficio es mayorque el costo.

La interacción humana tanto enel terreno político y económico tiene uncarácter social. El ser humano por sunaturaleza y el desarrollo alcanzado pornuestra sociedad es esencialmente un sersocial, es decir, está dentro de un proce-so de convivencia social. Sin embargo,como sostuvo Carlos Marx, la relacióneconómica es el núcleo de la sociedad,el aspecto social y político es condicio-nado por el mundo económico.

Detrás de la relación política ysocial subyace el interés económico delos individuos, es decir, el “humuseconómicus” es el que orienta su accio-nar, su racionalidad económica está porencima de su racionalidad política y so-cial. Los individuos cuando interactúancon los otros - dada su racionalidad eco-nómica - tratan de alcanzar el máximonivel de bienestar individual, a través demayores niveles de bienestar económi-co. En la medida en que el accionar delindividuo está determinado por su ob-jetivo económico existe la posibilidad deque el mismo entre en conflicto con losde otros individuos; tal hecho requiereun sistema de ordenación no sólo eco-nómico sino también político, tiene quehaber necesariamente un ente (gobier-no) con la suficiente autoridad para fijarlas reglas institucionales bajo las cualesdeben interactuar los individuos.

Los desacuerdos y conflictostienden a surgir no sólo en el procesode la interacción misma, sino tambiénen la distribución de los recursos quegenera o dispone la sociedad. Probable-mente, dentro de una familia, institucióno un pequeño grupo de individuos, losdesacuerdos pueden ser resueltos de unamanera relativamente fácil y mediantela negociación directa, pero en el casoen que esté involucrada una gran canti-dad de individuos, ello es imposible.

No es suficiente que el gobiernosea fuerte y que fije las reglas institu-cionales, sino que tiene que velar tam-bién por el cumplimiento de las mismas,tiene que fiscalizar a los individuos y san-cionar a éstos si las incumplen. En unambiente de seguridad, estabilidad, re-glas claras y justicia, los individuos ten-derán a actuar de una manera muchomás eficiente y limpia (habrá “juego lim-pio”), el mismo gobierno gozará de lacredibilidad y respeto correspondiente porparte de los gobernados.

Sin embargo, el gobierno utiliza –en el cumplimiento de sus funciones -un conjunto de recursos humanos y ma-teriales, los mismos que implican gas-tos y que tienen que ser financiados dealguna manera. El financiamiento tieneque estar necesariamente a cargo de losindividuos donde está operando el esta-do y éste básicamente estará en la for-ma de impuesto. El impuesto queamortiza el individuo representa el pre-cio que tiene que pagar por consumir



los servicios estatales o por beneficiar-se de los servicios públicos. Dentro deun sistema de estado, los individuos nosólo se subordinan al sistema de gobier-no existente sino que también tienen quefinanciar sus gastos de operación. Si exis-te justicia y tranquilidad política y so-cial, se asume que el beneficio o bienes-tar, que reciben los gobernados por ello,es mayor que el costo impositivo en queincurren (el beneficio es mayor que elcosto).

Si los individuos tratan de maxi-mizar su bienestar y tratan de lograrlocon la existencia necesaria de un siste-ma de gobierno cuyo funcionamiento esfinanciado por ellos, entonces, tales in-dividuos tienen todo el derecho de exigira ese gobierno que contribuya con suproceso de maximización de bienestar.¿Cómo la sociedad logra maximizarbienestar?

Para tratar de alcanzar el máximonivel de bienestar social, necesariamen-te, se tienen que aplicar acciones depolítica. Según la Teoría Económica delBienestar, el bienestar social se logra bá-sicamente mediante dos objetivos depolítica: eficiencia y equidad distributiva.Si las acciones del gobierno contribuyencon el logro de estos objetivos de políti-ca entonces estaría cumpliendo óptima-mente su rol en la sociedad. ¿Cuáles sonlas funciones del estado? ¿Cómo debeintervenir éste en el sistema económicotal que pueda contribuir al logro delmáximo nivel de bienestar social?

En este tramo de análisis la res-puesta podría ser dada solamente de unamanera expositiva en función de los prin-cipales enfoques teóricos existentes y lostipos de instrumentos de política que seconocen.

II. LAS FUNCIONESDEL ESTADO

El rol del estado, o del gobiernoque lo representa, está implícito o explí-cito en los diferentes enfoques del pen-samiento económico; al respecto podría-mos señalar la concepción de los dosprincipales enfoques existentes (keyne-siano y neoclásico), además de un ter-cero, que últimamente está presentandouna dinámica muy interesante en su de-sarrollo (enfoque neoinstitucional).Dada la concepción de la sociedad con-tenida en un enfoque económico, el roldel estado queda endógenamente deter-minado.

Según el enfoque keynesiano - enla versión original de Keynes - el siste-ma capitalista es conceptuado como ines-table ya que tiende a operar por debajodel pleno empleo, por lo que en la medi-da en que no se utilizan todos los recur-sos, se incurre en cierta ineficiencia eco-nómica. Para Keynes, en el sistema eco-nómico capitalista no se cumple la Leyde Say, por lo que la demanda agregadano necesariamente es igual a la produc-ción de pleno empleo. Debido a su ca-rácter inestable, en la economía capita-

JUAN LEÓN MENDOZA

UNMSM 49

lista se generan situaciones de riesgo eincertidumbre, las mismas que no per-miten el aumento necesario de la inver-sión y por ende de la demanda, lo quese traduce en un proceso tendencial deinsuficiencia de demanda agregada y,como consecuencia de esto, un procesode producción por debajo del pleno em-

pleo; entonces, se tiene que inducir alaumento de la inversión mediante –en-tre otros– la reducción de la tasa de in-terés. En el mismo sentido, según éstepunto de vista, el mercado por sí solono tiende a asignar eficientemente losrecursos, se necesita la intervención delgobierno. Esta característica central del

Fe

rna

nd

o B

OT

ER

O:

Au

torr

etr

ato

co

n L

uis

XIV



sistema capitalista fundamenta la inter-vención del gobierno de una manera ac-tiva y discrecional, se determina así elrol inductor y regulador del gobierno.

Para el enfoque neoclásico, en suversión originaria, el sistema capitalista,inherentemente, tiende a una situaciónde estabilidad, éste posee mecanismosautomáticos mediante los cuales se ajus-ta hacia la situación de equilibrio. En estalógica, los precios juegan un rol muyimportante; los recursos se asignaneficientemente mediante la determinaciónde los precios relativos, en una situaciónde mercado de competencia perfecta.Dada esta concepción del sistema capi-talista, este enfoque no es partidario deuna activa intervención del gobierno enla economía, más bien se sostiene quela acción gubernamental puede generardistorsiones en el buen funcionamientodel mercado. En esta lógica queda defi-nido con mucha claridad el rol del esta-do: éste debe tener una mínima partici-pación en la economía.

Una variante del enfoque neoclá-sico reconoce la ausencia -en muchoscasos- de mercados de competencia per-fecta, y acepta la existencia de merca-dos monopólicos o de competenciamonopolística (fallas de mercado); eneste caso se plantea la necesidad deimplementar regulaciones, de manera talque el mercado funcione como si fuerade competencia perfecta. Aunque lasfallas del mercado no están referidas sóloa la existencia de monopolios - como se

verá más adelante – el rol del estado,como regulador, se complementa con elplanteamiento de que éste debe encar-garse fundamentalmente de la prestaciónde los servicios públicos básicos, comola defensa y administración de justicia.

En el análisis económico de lasúltimas décadas, a la lógica neoclásica,se han incorporado elementos institu-cionales. Según el enfoque llamadoneoinstitucional, no basta la existenciade mercados que vía precios tiendan aasignar los recursos, sino que tiene quehaber una serie de condiciones e institu-ciones necesarias; éstos critican el su-puesto implícito de los neoclásicos en elsentido de que el proceso de transac-ción, en situación de competencia per-fecta, contiene derechos de propiedadclaramente definidos y que los costos dedichas transacciones son nulos. Dadaesta limitante, señalada para el enfoqueneoclásico, se plantea la necesidad decrear instituciones que no sólo jueguenun rol de regulador sino también denormador y ejecutor de reglas tales quela economía alcance mayores o mejoresniveles de eficiencia y equidad. En esteescenario se visualiza un rol del gobier-no que va más allá de la regulación, seplantea como un ente encargado de fijary hacer cumplir las reglas establecidas.

Sobre la base de estas tres líneasde pensamiento económico se puede tra-tar de especificar el rol del gobierno, enfunción del manejo del conjunto de losinstrumentos de política. Tales instru-

JUAN LEÓN MENDOZA

UNMSM 51

mentos podemos clasificarlos en tres gru-pos: microeconómico, macroeconómicoe institucional.

II.1. Función microeconómica

En el campo microeconómico, losprecios juegan un rol muy importanteen el proceso de asignación de los re-cursos. Según la teoría microeconómica,en el marco de una economía de com-petencia perfecta, el libre mercado per-mite alcanzar el nivel de eficienciaparetiana; sin embargo, la existencia defallas o distorsiones en el mercado pue-de impedir que el sistema económicoopere en tal situación de eficiencia. En-tre las fallas de mercado usualmentemencionadas se tiene la existencia de:bienes públicos, externalidades, mono-polio y oligopolio, indivisibilidades. Enestos casos se tiene espacio y fundamen-to teórico para la intervención del esta-do.

Los bienes públicos puros sonaquellos bienes que pueden ser consu-midos por los agentes económicos sinque, simultáneamente, disminuya la can-tidad disponible para otros agentes. Es-tos bienes tienen la característica de serbienes no rivales y no excluibles, en tan-to que los bienes privados son rivales yexcluibles. Usualmente se consideracomo ejemplo de bienes públicos a lasactividades de defensa, sistema judicial,investigación básica, carreteras sin pea-je no congestionadas, programa de pre-

vención de salud, educación, programade lucha contra la pobreza, etc.

Por su carácter de ser un bien norival y no excluible se hace difícil el co-bro a todos los agentes que consumendicho bien, ¿Cómo y cuánto se puedecobrar a la población por el servicio dedefensa o seguridad externa que se lebrinda?; lo más probable es que existanlos llamados parásitos, es decir aquellosque evitarán efectuar el pago correspon-diente pese haber recibido o salir bene-ficiado con el servicio. Este hecho haceque el nivel de producción o la presta-ción de los bienes públicos por parte delsector privado esté por debajo de lo quecorresponde a la situación de eficiencia.

Dada esta característica de los bie-nes públicos, en aras de la eficiencia enla asignación de los recursos en la eco-nomía, el estado puede encargarse de laprestación directa o el financiamiento deestos servicios: seguridad y protecciónexterna e interna (defensa), servicio ju-dicial, la investigación básica, programasde prevención de salud, educación y en-cabezar la lucha contra la pobreza.

Las externalidades son los efec-tos que generan las acciones humanassobre otros agentes económicos. El efec-to puede ser positivo o negativo, en elprimer caso se dice que hay unaexternalidad positiva, en tanto que en elsegundo una externalidad negativa.



Un ejemplo usualmente citadopara el caso de la externalidad negativaes el de las minas que contaminan elagua, que es utilizada por los agriculto-res ubicados río abajo. En este caso, lasempresas mineras que ocasionan dañoso costos a los agricultores deberían deinternalizar tales costos, de modo quesu nivel de producción corresponda aaquel punto en que su costo marginalsocial sea igual al precio del producto,pero, si la empresa minera no asume ta-les costos, entonces su nivel de produc-ción no va corresponder a la situaciónsocialmente óptima, lo que aleja a la eco-nomía de la situación de eficiencia dePareto (produce por encima de lo so-cialmente óptimo). Esta falla del merca-do se puede corregir de tres maneras:mediante la aplicación de impuestos a laempresa minera, la fusión entre la em-presa minera y las empresas agrícolas y,mediante la reasignación de los derechosde propiedad.

Si bien en el caso de la exter-nalidad negativa se pueden aplicar im-puestos gubernamentales, en el caso dela externalidad positiva se aplicarán po-líticas de subsidios. Por ejemplo, las ac-tividades de investigación básica, edu-cación, los programas de prevención desalud generan economías externas signi-ficativas, en estos casos, tienen que apli-carse necesariamente políticas de subsi-dios, caso contrario su nivel de produc-ción se ubicará por debajo de lo que co-rresponde al óptimo paretiano.

La necesidad de aplicar políticasimpositivas y de subsidios, hace ver queel estado, para contribuir a la eficienteasignación de los recursos, puede inter-venir activamente en el mercado.

La especificación de los derechosde propiedad, también está estrechamen-te relacionado a la acción gubernamen-tal, la misma que veremos con más de-talle cuando desarrollemos el punto dela institucionalidad.

El monopolio es aquella situa-ción en que una sola empresa es la en-cargada de producir el bien o servicio enel mercado. El monopolista obtiene elmáximo beneficio (optimiza) cuando elingreso marginal es igual al costo mar-ginal, pero el costo marginal es diferenteal precio del producto en el mercado;dada esta diferencia, el nivel de pro-ducción es menor que lo que correspon-de a la situación de mercado competiti-vo.

La ineficiencia económica de losmercados monopólicos puros, monopo-lios naturales (por el factor de la indivi-sibilidad) y también oligopólicos puedeser corregida por el gobierno medianteuna política de regulación, este hechootorga margen para que el gobierno des-empeñe también un rol de regulador.

En resumen, según fundamentosde la teoría microeconómica, el estadopuede jugar un rol muy importante parael correcto funcionamiento del mercadoen la asignación de los recursos median-

JUAN LEÓN MENDOZA

UNMSM 53

te la prestación o financiamiento de losllamados bienes públicos (defensa, jus-ticia, investigación básica, salud preven-tiva, educación, etc.) y mediante políti-cas de subsidios, impuestos y regulacio-nes2. Sin embargo, no existe fundamen-to para que el gobierno brinde servicioso produzca bienes en los mercados don-de puede muy bien hacerlo el sector pri-vado de una manera competitiva, es de-cir no existe fundamento para el rol em-presarial del estado.

II.2. Función macroeconómica

A nivel macroeconómico no setiene una receta de lo que le correspon-de hacer al estado para contribuir al lo-gro de la equidad y la eficiencia en laasignación de los recursos, aquí la con-troversia entre los keynesianos yneoclásicos es bastante marcada; proba-blemente el objetivo que se persigue seamenos controvertido que el manejo delos instrumentos económicos de que sedispone. En todo caso, se pueden for-mular como objetivos básicos el logrode un proceso de crecimiento económi-co con mejoras en la distribución de in-gresos en el marco de una estabilidadmacroeconómica. Con un proceso decrecimiento económico y mejora en ladistribución de ingresos no sólo aumen-tará el nivel de ingreso de los habitantes,sino que también tenderá a aumentar elnivel de empleo y el descenso de la po-breza. En un contexto de estabilidadmacroeconómica los agentes asignaránmucho más eficientemente sus recursos,

la estabilidad en este campo significatener una economía con bajas tasas deinflación (al menos similares a la tasade inflación internacional) y sector ex-terno relativamente equilibrado.

El crecimiento económico tieneque ver con el incremento sostenido enel nivel producción, por ende, el estadodebe coadyuvar al logro de este objeti-vo.

La evolución de la teoría del cre-cimiento tuvo un paréntesis en las déca-das del setenta y ochenta. Recién, aproxi-madamente en la segunda mitad delochenta, hubo un resurgimiento bajo ladenominación de los modelos de creci-miento endógeno. A diferencia de losmodelos desarrollados hasta la décadadel setenta, los modelos recientes asu-men que el crecimiento económico de-pende fundamentalmente de la investi-gación (Romer, 1986), el capital huma-no (Lucas, 1988) y las instituciones(North, 1993). En tal sentido, un paíspara posibilitar su crecimiento econó-mico debe de promover y apoyar elproceso de la investigación, acumulacióndel capital humano y desarrollar sus ins-tituciones. Una acumulación equitativadel capital humano, inclusive, contribui-ría eficazmente a la mejora de la distri-bución de ingresos.

Dado que la acumulación del ca-pital humano está sujeta a los factoresde la educación y salud y como éstospresentan economías externas positivas



– al igual que la investigación – se sugie-re una activa intervención del gobiernoen estas áreas. Sin embargo, ello no sig-nifica necesariamente que el estado debeestar a cargo, directamente, de la pres-tación de los servicios de educación, sa-lud e investigación, sino que debe en-cargarse, básicamente, de su finan-ciamiento por ejemplo mediante la po-lítica de subsidios. En este caso, conla finalidad de acelerar la acumulacióndel capital humano, el rol del gobiernoconsiste en promover la prestación de

servicios de salud, educación, investiga-ción de calidad con una visión estratégi-ca de largo plazo.

La estabilidad macroeconómicaestá relacionada al manejo de los instru-mentos de política (fiscal, monetaria,cambiaria y comercial). ¿Cómo y conqué intensidad deben ser utilizados talesinstrumentos? La teoría económica notiene una respuesta definida al respecto;sin embargo, la experiencia de las políti-cas económicas que se implementaronen el Perú y el resto del mundo indican:

Fernando BOTERO: Retrato oficial de la Junta Militar

JUAN LEÓN MENDOZA

UNMSM 55

- En el campo fiscal, el gobiernodebe tratar de mantener una política fis-cal prudente, no puede incurrir en situa-ciones de desmanejo fiscal con grandesy persistentes situaciones de déficit. Elgobierno no puede caer en la irrespon-sabilidad de aplicar políticas fiscales muyexpansivas. Aún en el caso en que seaplicaran políticas fiscales discreciona-les, éstas no pueden ser marcadas e ines-tables, tiene que haber al menos una re-lativa disciplina fiscal. Este punto es re-lativamente delicado en un país en de-sarrollo, como es el caso peruano, don-de existen, por lo general, fuertes de-mandas políticas y sociales para que elgobierno incremente su nivel de gasto3 .

- En el campo monetario, en for-ma similar que en lo fiscal, la políticatiene que ser responsable, debe imple-mentarse de manera tal que no tenga-mos altas tasas de inflación y, por ende,inestabilidad macroeoconómica como laexperimentada en el pasado por medi-das monetarias caóticas y populistas. Eneste caso, el rol del estado consiste enproveer a la economía de la liquidez uoferta de dinero necesaria velando porla relativa estabilidad macroeconómica,en general, y de precios, en particular.

- En el campo de la política co-mercial se tiene que redefinir el rol delestado. En décadas anteriores, los go-biernos podían aplicar políticas de sub-sidios a las exportaciones y aranceles alas importaciones discrecionales y agre-sivas; pero ahora, en el marco de un pro-

ceso de integración comercial internacio-nal, se está tendiendo a reducir tales prác-ticas comerciales con el auspicio y pre-sión de la OMC. Si la tendencia se con-solida en las próximas décadas, enton-ces la política comercial del gobierno (roldel gobierno) debe apuntar a incremen-tar nuestra competitividad internacional,de manera tal que, cuando ya no existanlas posibilidades de aplicar aranceles alas importaciones y subsidios a nuestrasexportaciones, podamos competir deigual a igual con las empresas extranje-ras, tanto en el mercado nacional comointernacional.

- En el campo de la políticacambiaria, el rol del gobierno no está deltodo definido, más aún cuando última-mente está en plena discusión las venta-jas y desventajas de dolarizar o no nues-tra economía. En todo caso, en estecampo, el gobierno debe tratar al me-nos de evitar un proceso de atrasocambiario porque resta competitividad alos productos peruanos en el mercadointernacional.

En cuanto al desarrollo insti-tucional, tal como se verá en la próximasección, el estado debe crear y fijar lasinstituciones necesarias de manera quecontribuya al proceso de crecimientoeconómico sustentado en una mayoreficiencia.

En resumen, con el objetivo decoadyuvar al logro de la eficiencia eco-nómica, el gobierno debe abocarse a la



búsqueda del crecimiento económico conmejora en la distribución de ingresos yal logro de la estabilidad macroeconómicanecesaria mediante el manejo disciplina-do y responsable de las políticas fiscalesy monetarias; el gobierno debe interve-nir activamente y de una manera visio-naria y estratégica en el campo de la edu-cación, salud e investigación. Finalmen-te, el aspecto del desarrollo institucionaltambién debe ser promovido por el go-bierno.

II.3. Función Institucional

La importancia de los aspectosinstitucionales para el proceso de la efi-ciencia en la asignación de los recursosfue desarrollada por los llamadosNeoinstitucionalistas, con North (1,993)a la cabeza. Este enfoque pone énfasisen los derechos de propiedad y los cos-tos de transacción que existen en el in-tercambio de bienes y servicios en elmercado.

En la economía se producen eintercambian derechos de propiedad. Silos derechos de propiedad no están biendefinidos, entonces éstos no podrántransarse o si lo son serán en magnitu-des menores lo que empujaría a la eco-nomía a operar por debajo de la curvade posibilidades de producción potencia-les. ¿Quién puede verse incentivado acrear y gestionar una empresa si los tra-bajadores contratados pueden apropiar-se de ella sin que el propietario puedadefender lo que lícitamente le pertene-

ce? ¿Qué agente racional puede cons-truir viviendas para alquiler si está abiertala posibilidad de que los inquilinos seapropien de ella?

La respuesta es muy obvia. Losderechos de propiedad tienen que estarclaramente definidos y registrados. Losderechos de propiedad tienen que ser to-talmente respetados; una estructura dederechos de propiedad muy bien defini-dos, adecuadamente registrados y res-petados, permitirá incrementar necesa-riamente la eficiencia económica.

Sin embargo, todo ello supone unmarco institucional efectivo; es decir, tie-ne que haber necesariamente una estruc-tura institucional que permita la plena vi-gencia de los derechos de propiedad.¿Quién define los derechos de propie-dad? ¿Quién lo registra? ¿Quién los pro-tege? ¿Quién sanciona a aquellos que nolo respetan? ¿Quién vela por su vigen-cia? ¿Quién lo aplica? Dada la necesi-dad institucional implícita en todo esto,se tienen que crear instituciones encar-gadas de: formular leyes y normas ne-cesarias y ejecutarlas, brindar seguridady protección, administrar justicia, regis-trar los derechos de propiedad.

Dado que las instituciones encar-gadas de tales funciones tienen que po-seer la fuerza coercitiva y organizaciónnecesaria, además de que los serviciosaludidos son bienes públicos, entonces,tiene que haber un sistema de gobiernoque brinde directamente o esté encarga-

JUAN LEÓN MENDOZA

UNMSM 57

do del financiamiento de tales servicios(legislativo, ejecutivo, defensa, justiciay de registro).

Sin embargo, no es suficiente lamera existencia de tales instituciones, esdecir, el rol del estado no debe consistiren la simple prestación de los serviciospúblicos correspondientes, sino que és-tos tienen que ser eficientes. En otrostérminos, el servicio legislativo tiene queencargarse de formular las leyes y nor-mas adecuadas, el servicio ejecutivo debeimplementarlas con eficiencia, el servi-cio de defensa debe brindar la protec-ción y seguridad necesaria, el serviciojudicial tiene que ser probo o un árbitroimparcial e incorruptible, el servicio deregistro debe ser claro y transparente.Estos elementos contribuirán a la co-rrecta definición y asignación de losderechos de propiedad y por ende a laeficiencia y crecimiento económico.

Bajo el enfoque institucional, lasociedad intercambia derechos de pro-piedad; pero ello está sujeto a ciertoscostos. Cuando se intercambian los de-rechos de propiedad se incurren en cos-tos de transacción positivos. En la me-dida en que sea menor tal costo de tran-sacción se generarán mayores niveles deintercambio de derechos, coadyuvandoasí al incremento en la eficiencia econó-mica y por ende a una mayor produc-ción de derechos (bienes y servicios).

Los costos de transacción estánrelacionados básicamente a la existencia

de la información necesaria y al respetoo cumplimiento de los contratos, bajolos cuales se efectúa el intercambio.Cuando más simétrica y perfecta sea lainformación y cuando tiendan a cum-plirse los contratos estipulados, menorserá el costo de transacción.

Un sistema de información asimé-trico e imperfecto eleva los costos detransacción. Si la información es imper-fecta será más costoso para el compra-dor potencial informarse sobre el mer-cado de derechos. En forma similar, elvendedor tenderá a no poder vender susbienes y servicios cuando, tal vez, para-lelamente, alguien está queriendo adqui-rir lo que justamente se está ofertando.Si la información es asimétrica, el inter-cambio será desigual y socialmenteineficiente, porque el agente que mane-ja el mayor volumen de información sa-cará ventaja de ello perjudicando relati-vamente al que posee menos informa-ción. Sin embargo, la generación de lainformación necesaria y el acceso a lamisma es muchas veces muy costosa,lo que se traduce en el uso parcial (me-nor demanda) y baja generación (menoroferta) de la información en el mercado.Adicionalmente, la información es rela-tivamente un bien no rival, por ende, unbien público. Todos estos elementos ha-cen que la economía no opere en unasituación de óptimo paretiano, dando piea la presencia del estado en el mercadode la información. Entonces, dentro delrol institucional que le compete al esta-do está también el de coadyuvar a la exis-



tencia de un sistema de información per-fecto, simétrico y accesible.

Dado que la transacción y pose-sión (uso) de los derechos de propiedadimplica necesariamente un sistema decontratos, éste tiene que ser acatado porlas partes involucradas en la transacción.Si los contratos tienden a no cumplirse,entonces, se genera desaliento en el in-tercambio y la producción ¿Una empre-sa que produce y vende automóviles severá incentivada a incrementar su pro-ducción cuando existe la posibilidad deque los clientes no cumplan con el pagocorrespondiente? ¿El comprador poten-cial del automóvil hará efectiva su ad-quisición cuando existe una alta proba-bilidad de que no pueda utilizarlo en unmarco en que no se respetan los dere-chos de propiedad? La respuesta es ob-via. Ello requiere la existencia de un enteque tenga la autoridad y fuerza necesa-ria para que se respeten los contratos ylos derechos de propiedad; en otros tér-minos, ello implica la existencia de unestado fuerte, que brinde eficientementelos servicios de fijación de normas, jus-ticia, seguridad y protección.

En resumen, bajo la lógica neoins-titucionalista, para que la economía tien-da a una situación de eficiencia paretiana,al estado le compete fijar las reglas ymarcos institucionales necesarios tal quelos agentes económicos asignen eficien-temente los recursos mediante el respe-to total al estado de derecho. Para ello,el sistema de gobierno debe contar conla fortaleza y autoridad necesaria ade-

más de coadyuvar a la existencia de: unsistema de información simétrico y per-fecto, un servicio de defensa y justiciaeficaz, etc.

III. A MODO DE CONCLUSIÓN

El rol del estado está en plena dis-cusión y desarrollo teórico, en estosmomentos no se cuenta con una teoríaeconómica del estado acabada de modoque indique la manera en que la acciónestatal pueda contribuir a la maximi-zación del bienestar social. Sin embar-go, la teoría económica de que se dispo-ne otorga algunos elementos que pue-den ser tomados en cuenta y, así, for-mular y especificar el rol del estado confundamento científico y no como unasimple suma incoherente de buenos de-seos normativos.

En este sentido, el rol del estadopuede darse a un nivel macroeconómico,microeconómico e institucional.

En el plano macroeconómico, elestado debe coadyuvar al crecimientoeconómico con justicia social mediantepolíticas agresivas en el campo de la edu-cación y la salud y también mediante po-líticas monetarias y fiscales relativamenteequilibradas evitando procesos de atra-so cambiario y políticas comerciales quefrenen el desarrollo de la competitividadnecesaria de nuestro país. En el planomicroeconómico, el estado debe inter-venir activamente en el mercado median-te sistemas óptimos de: regulación, im-

JUAN LEÓN MENDOZA

UNMSM 59

puestos y subsidios, fijación de dere-chos, prestación de los bienes públicos(defensa, justicia, salud, educación, in-vestigación básica). En el campoinstitucional, el estado debe encargarsede crear el marco institucional y las ins-tituciones necesarias, promoviendo lavigencia de un sistema de derechos depropiedad claro, estable y respetable;ello será posible mediante la prestaciónde servicios institucionales (servicio le-gislativo, ejecutivo, judicial, defensa,seguridad, información) eficientes y efi-caces.

Si bien se han especificado las fun-ciones básicas del estado, los siguientesdos pasos a dar - en el análisis - consis-ten en identificar la manera en que esafunción institucional pueda ser desem-peñada satisfactoriamente y de superarlas restricciones a los que se enfrentanecesariamente. Estos dos puntos me-recen ser analizados con la profundidadcorrespondiente, aquí simplemente lo de-jamos indicado.

El primer punto está relacionadoal sistema económico y político que se

Fe

rna

nd

o B

OT

ER

O: G

ue

rrill

a¿CUÁL ES EL ROL DEL ESTADO?


tiene que implementar ¿Cuál es la com-binación óptima entre el sistema econó-mico y político? ¿La democracia repre-sentativa y la “economía de mercado”es la mejor combinación? “Dictadura”en el plano político con un sistema eco-nómico “neoliberal”? ¿”Dictadura” po-lítica con “economía de mercado”? ¿Cuáles el tamaño “óptimo” del gobierno?¿Cuál es el sistema educativo ideal?¿Cómo se puede convertir al serviciojudicial en “independiente”, “justo”, “in-corruptible”, “perfecto”, etc.? ¿De quémanera puede posibilitarse un sistema deservicio de salud eficaz y eficiente? ¿Cuáldebe ser el modelo de gestión que debeimplementarse en los hospitales públi-cos?, etc. Lamentablemente la cienciaeconómica y la ciencia política están enpleno desarrollo y muchas veces estándivorciadas en su evolución. Aquí la res-tricción que enfrenta la sociedad es “tec-nológica”, es decir, no contamos actual-mente con “el modelo” de gestión esta-tal perfecto e infalible. La tendencia ac-tual - a nivel internacional - parecierainclinarse hacia un sistema de democra-cia representativa con una lógicaneoclásica “condimentada” con elemen-tos institucionales.

También se tienen que tomar encuenta las restricciones financieras a lasque se enfrenta el estado en el cumpli-miento de sus funciones. ¿Cuál es lamanera más óptima de financiar los gas-tos gubernamentales? ¿Se debe financiarsolamente mediante impuestos? ¿Me-diante endeudamiento y/o emisión del

BCR? Probablemente, financiar total-mente el gasto gubernamental mediantedeuda y la emisión monetaria sea muycostoso, en el largo plazo; pero, tam-bién el impuesto representa una “carga”para los contribuyentes. El punto es muycontrovertido y es necesario destacarlo.Muchas veces, los individuos razonancomo si los recursos estatales no fueranlimitados y exigen al gobierno asumirroles que están fuera de sus posibilida-des tecnológicas y financieras4 .

NOTAS

1 Hirshleifer (1980)

2 No se debe confundir el sistema de regula-ción para el óptimo funcionamiento demercado con el llamado reglamentarismonormativo.

3 El caso del país vecino de Ecuador muestralo conflictivo que es, en el corto plazo,aplicar una política de estabilización fis-cal (equilibrio fiscal) en medio de un grannivel de pobreza y debilidad del gobierno.En el mencionado país la población deseaque se resuelvan los problemas macroe-conómicos pero sin aceptar que se tomenmedidas en tal sentido; en el marco de unasituación de gran déficit fiscal, la pobla-ción le solicita al gobierno, entre otros,incrementar el gasto social sin reducir elgasto global, pero paralelamente se opo-nen a las medidas gubernamentales de in-crementar la recaudación tributaria.Como la solicitud es incoherente o contra-dictoria, el gobierno ecuatoriano no pue-de, y no podrá, satisfacerla; ante ello sehan generado rompimientos del ordeninstitucional con golpes de estado como siello pudiera resolver automáticamente ta-

JUAN LEÓN MENDOZA

UNMSM 61

les desequilibrios fiscales y macroe-conómicos. Cualquiera que sea el gobier-no, éste tiene que necesariamente efectuarla estabilización (ajuste o “paquete”)macroeconómica correspondiente, casocontrario, la inversión doméstica y extran-jera continuará retrayéndose y, por ende,agudizándose la situación de pobreza y altodesempleo existente.

4 Existen agentes económicos que solicitan algobierno un conjunto de medidas que nosólo son imposibles de satisfacer, sino queinclusive son contradictorias. Por ejemplosolicitan, entre otros: educación y saludmasiva y gratuita, apoyo total a cada unode los sectores productivos (agricultura,minería, turismo, industria, pesca, etc, enel que cada uno de ellos se cree priorita-rio.), construcción de toda la infraestruc-tura física necesaria (carreteras, canalesde irrigación, escuelas, hospitales, caminosrurales, puentes, etc.), apoyo prioritario ala microempresa y pequeña empresa, cré-dito preferencial a sectores productivos“prioritarios”, mayor presupuesto para losgobiernos regionales y municipales, incre-mento del gasto social, un sistema de de-fensa nacional moderno y eficaz, políticaintegral de protección al medio ambiente,“buenas” remuneraciones en el sector pú-blico, etc., etc., etc. ¿Cómo se podríafinanciar todo esto? ¿Cuál es la recetamágica para lograr todo ello? Lamentable-mente no existen recetas mágicas en el mun-do económico y fiscal. Muchas veces,cuando un país es más pobre, la poblacióntiende a exigir al gobierno un mayor rol(gasto) de lo que realmente puede cumplir,ello en el marco de bajos ingresos tributa-rios (porque los agentes económicos tribu-tan poco debido a que en promedio sonpobres) generándose situaciones potencia-les de crisis social y política.

BIBLIOGRAFÍA

HIRSHLEIFER, Jack (1980), Teoría de preciosy sus aplicaciones. Editorial Dossat S.A.,Madrid.

LUCAS, Robert (1988), “On the mechanics ofeconomic development”, en Journal ofMonetary Economics, No. 22.

NORTH, Douglas (1993), Instituciones, cam-bio institucional y desempeño económico.Fondo de Cultura Económica, México.

ROMER, Paul (1986), “Increasing returns and long– run growth”, en Journal of PoliticalEconomy, vol. 94, No. 5.



Foto: Víctor Chambi

UNMSM 63

Asistimos a un tiempo de desa-fíos inéditos que nos exigen respuestasinmediatas pero con la calidad que nospermite abordar desde ellas los desafíosdel mediano y largo plazo. Lo que haga-mos o dejemos de hacer hoy puede serdeterminante para nuestras posibilidadesdel futuro.

La complejidad creciente de lasrelaciones entre lo global y lo local, en-tre la cultura y la economía, entre el Es-

tado y la sociedad; el derrumbe de losparadigmas y modelos del desarrollo; lanueva oleada de la crisis global, con susefectos de recesión, desempleo y exclu-sión; pero también las inimaginables po-sibilidades que nos abre la revolucióncientífico tecnológica en curso, ponen enevidencia que muchos de los conceptosy visiones que tenemos, constituyen hoyuna limitación para visualizar las carac-terísticas del desarrollo humano al ingre-sar al siglo XXI.

Deshacernos de ellos es hoy unprimer desafío, no sólo para mirar conclaridad, sino para marcar una nueva

LA DESCENTRALIZACIÓN:VÍA PARA LA REDISTRIBUCIÓNTERRITORIAL Y SOCIAL DE LAS

CAPACIDADES Y OPORTUNIDADES

CARLOS BARRENECHEA LERCARI*

RESUMENSe enfatiza la importacia de la descentralización esbozando un

nuevo marco de enfoque.

* Sociólogo y consultor internacional. Profesor de la Unidad de Post Grado dela Facultad de Ciencias Económicas de la UNMSM.E-Mail: [email protected]

HACIA UNA NUEVAVISIÓN YDISPOSICIÓN


actitud y disposición con nuestro país.Es también condición para tender unpuente sólido entre generaciones pararesponder en positivo a la juventud quenos interpela sobre el país que les entre-gamos, y para desarrollar juntos una pro-puesta innovadora; sustentada en la des-centralización y la democratización delpaís.

Requerimos desaprender la mira-da segmentada y sectorista de la reali-dad que nos impide ver las potencialida-des del territorio y desconoce el valorde las interrelaciones y la sinergia; eldeterminismo económico que margina losocial y cultural; nuestra tradiciónconfrontacional que torna tan difícil con-certar y complementar esfuerzos trasobjetivos comunes y construir una cul-tura de respeto a la diferencia y la diver-sidad, condición para una superior uni-dad de nuestra multiculturalidad.

Requerimos desaprender nuestracultura de la pobreza, que nos ata einmoviliza, alimenta el paternalismo, de-bilita el sentido de la ciudadanía y afir-ma los autoritarismos. Desaprender lasvisiones y estrategias “molde” en el quequeremos calzar a nuestra diversidad yafirmar sin temor la necesidad conse-cuente de buscar respuestas propias ycreativas, desde lo regional y lo local.

Necesitamos desaprender la ten-dencia de mirar al exterior con vocaciónde copiar, y revalorizar nuestra autoes-tima como pueblos y culturas de gran

raíz. Nuestra disposición a ser nosotrosmismos y desde allí integrarnos plena-mente al mundo, con la capacidad deaprender pero también de enseñar. Ne-cesitamos desaprender las visiones uni-laterales y catastróficas que ven en elescenario global y la revolución científi-co tecnológica solo inequidad y riesgos,y no oportunidades extraordinarias parala humanidad.

Nuestra tendencia al cortopla-cismo, que constriñe nuestra acción alas urgencias del corto plazo, descono-ciendo sus costos en el mediano y largoplazo. La necesidad de persistir en pro-yectos a largo plazo: la descentralizacióny el desarrollo de capacidades humanase institucionales, entre otros.

NUEVO MARCODESCENTRALIZADOR

Asistimos en el mundo a una nue-va corriente descentralista y de afirma-ción de lo local como espacio para elprotagonismo de la sociedad civil en losesfuerzos por renovar la economía, lasociedad y reivindicar la política.

Internamente, nuevas tendenciaseconómico sociales muestran una nue-va articulación entre lo urbano y lo ru-ral, el crecimiento de las ciudades inter-medias y los corredores económicos;nuevas dinámicas exportadoras desde losespacios de pobreza, y valiosas experien-cias de gobierno y gestión local susten-

CARLOS BARRENECHEA LERCARI

UNMSM 65

EL DESAFÍO DEL PERÚ EN LOS ACTUALES TIEMPOS DE LA EXCLUSIÓN

FACTORES COMBINADOS E

INTERDEPENDIEN-TES PARA UNA

ESTRATEGIA DE ERRADICACION DE

LA POBREZA Y PROMOCIÓN DEL

DESARROLLO HUMANO

CRECIMIENTO Y ESTABILIDAD MACROECONÓMICA.

PROTAGONISMO DEL SECTOR PRIVADO

PAPEL PROMOTOR Y REGULADOR DEL ESTADO

ESTABILIDAD DEMOCR ÁTICAS, POLÍTICAS PÚBLICAS Y ESTRATEGIAS SOSTENIDAS

INVERSION PRIORITARIA EN EL DESARRO-LLO DE LAS CAPACIDADES HUMANAS

DESARROLLO CIENTÍFICO Y TECNOLÓ- GICO. CONOCIMIENTO E INFORMACIÓN

ACCESO A FACTORES PRODUCTIVOS Y PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD

AMBIENTAL

ACCESO SOSTENIDO A LOS MERCADOS EN CONDICIONES COMPETITIVAS Y DE EQUIDAD

DESCENTRALIZACI ÓN INTEGRAL CON BASE EN LOS ESPACIOS LOCALES

PROTAGONISMO DE LA SOCIEDAD CIVIL Y PARTICULARMENTE DE LOS POBRES Y

EXCLUIDOS

EMPLEOS, INGRESOS Y REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA, EQUIDAD DE

OPORTUNIDADES

tadas en la concertación y comple-mentariedad de esfuerzos entre los di-versos actores sociales e institucionales,en la movilización de los capitales socia-les de nuestros pueblos.

De otro lado, y coincidentemente,la tendencia global trae consigo nuevosprocesos y oportunidades que deben fa-vorecer la apuesta descentralista en

nuestro país: la revalorización de la di-versidad, de lo natural y lo hecho amano; la flexibilización empresarial queposibilita potenciar a las Pymes urbanasy rurales, buscando nexos con la media-na y gran empresa; la diversificación delconsumo y la segmentación de los mer-cados; el nuevo nivel de conciencia so-bre el papel estratégico de los gobiernoslocales para forjar procesos de demo-

LA DESCENTRALIZACIÓN


cratización, desestatización, descentra-lización afirmadoras de ciudadanía, etc.

EL PERÚ ES INVIABLEAL MARGEN DE LADESCENTRALIZACIÓN

En efecto, dadas las característi-cas de nuestro país, la descentralizaciónno es una opción sino un imperativo paraposibilitar sus oportunidades de desarro-llo.

Nuestras más grandes potenciali-dades energéticas, mineras, agropecua-rias, agroindustriales y turísticas estánubicadas en las provincias y, como lodemuestran los casos de Camisea yAntamina, parte de las más importantesse ubican en los espacios de pobrezaextrema. La mayor parte de las inver-siones comprometidas para los próximos10 años se encuentran igualmente en lasprovincias.

El déficit más significativo de es-tos espacios se encuentra en las limita-ciones de sus capacidades humanas einstitucionales, incluidas las empresaria-les; en la falta de infraestructura econó-mica y de acceso a la información y otrosservicios que permitan desarrollar sucompetitividad. Veamos algunas de susexpresiones:

· La desnutrición infantil crónicaafecta al 20% de los niños en Lima Me-tropolitana, sube drásticamente al 67%

en el promedio rural del país y llega al90% en espacios alejados como Atalayaen Ucayali, Angaraes en Huancavelicao Paruro en el Cusco. Abordarlo no esuna función sólo del Estado sino unaprioridad de toda sociedad, incluido elempresariado y, ciertamente, de unafuerza armada concebida como un fac-tor de desarrollo.

· De 100 niños que ingresan aEducación Primaria, sólo 26 terminan lasecundaria y 1 termina graduándose enla universidad. En el 65% de las provin-cias la calidad y nivel educativo de lajuventud es calificada como muy baja ybaja. Las Universidades aún están deespaldas a los desafíos de sus regiones.La investigación y el desarrollo tecnoló-gico que respondan a nuestras particu-laridades geográfico ecológicas son casiinexis-tentes.

· El 51% de los trabajadores delEstado se encuentra en Lima Metropo-litana, mientras su presencia es desco-nocida en grandes espacios de la Sierray la Selva. Reducirlo en un lado y cons-truirlo en otros es una necesidad.

· El centralismo es un factor dereproducción de la pobreza y la inequi-dad, porque los recursos de inversión yla capacidad de decidir están en Lima,porque genera cultura de dependencia,inseguridad y pasividad, porque ahondalas brechas espaciales e imposibilita elconocimiento y movilización del po-


UNMSM 67

tencial y las capacidades de nuestras pro-vincias.

· Lima no es, sin embargo, la be-neficiaria del centralismo sino uno de losespacios mas afectados por ellas. A Limase han trasladado parte de los proble-mas irresueltos particularmente de la Sie-rra y la Selva, cuyas poblaciones vieronque en ella se concentraron las oportu-nidades.

Por ello, parte de las soluciones ala saturación y la inseguridad limeñas seencuentran fuera de Lima y en ella debegenerarse una sólida corriente promotorade la descentralización, no sólo para de-tener el oleaje migratorio, sino para po-tenciar las iniciales tendencias de retor-no que hoy tienden a manifestarse, da-das las evidencias de saturación de nues-tra ciudad capital.

Descentralizar es llevar las opor-tunidades empresariales de realización delas familias y particularmente de los jó-venes de las provincias.

· El centralismo no es una con-frontación entre Lima y el resto del país,como tiende a aparecer con simplismoinconveniente. El centralismo es un pro-ceso económico, político y cultural quese reproduce en el centro y la periferia,en las relaciones entre la Costa, la Sierray la Selva, entre el campo y la ciudad,entre la capital del departamento y laprovincia, entre ésta y el distrito. Es unmalestar que recorre todos los niveles.

Por ello, la apuesta descentralistasupone también un gran cambio culturalen las esferas de decisión como en lavida cotidiana de la población. Es, porello, más político, económico y socialque legal o administrativo.

RENOVADA AGENDADESCENTRALISTA

Ciertamente sería un grave y rei-terado error seguir sesgando la deman-da descentralista en torno a las nuevasdemarcaciones administrativas o a la soladistribución del presupuesto publico, lasexoneraciones tributarias o la agilizaciónde los tramites administrativos. Esos as-pectos, siendo importantes, no conside-ran sustantivos problemas de fondo querequieren ser abordados desde una es-trategia radicalmente innovadora. Ladescentralización que requiere el sigloXXI no puede ser sólo la que se susten-ta en el malestar y el vago sentimiento,sino en la conciencia sobre propósitoscomunes y, ciertamente, en afecto y sen-tido de pertenencia, afirmadoras de iden-tidad y compromisos.

En esa dirección nos parece ne-cesario tomar en cuenta algunas líneasde pensamiento que señalaremos muybrevemente.



biogenéticas, farmacológicas, producti-vas, exportadoras, turísticas. Podemosser un extraordinario laboratorio de in-vestigación y aprendizaje.

Aprovechar sosteniblemente estepotencial supone conocerlo, recuperar lacapacidad de gestionar las cuencas ymicro cuencas, dotarse de códigos am-bientales regionales y locales, que se con-viertan en conciencia y práctica cotidia-nas en cada espacio.

Nuestro país, ocupando el 0,7%de la superficie del planeta, posee el 85%de las zonas de vida descubiertas en elmundo. Esta configuración moldea susposibilidades productivas y sociales. So-mos, a su vez, un país multicultural ymultiétnico. Pretender conducirlo desdeuna visión molde-centralista es un con-trasentido insostenible.

Nuestra diversidad debe pasar deser un factor limitante a constituirse enuna gran ventaja por sus posibilidades

En ella reposa la posibilidad degenerar mayor riqueza, de mejorar sus-tancial y permanentemente la redistri-bución fiscal, de responder al anhelo deempleos e ingresos por parte de la po-

blación, y de superar, o al menos redu-cir, la incertidumbre de la juventud so-bre su futuro en sus propias regiones.


Para posibilitarlo, múltiples dimensiones del de-sarrollo requieren ser abordadas:

La descentralización debe ser concebida como proceso deredistribución territorial y social de las capacidades humanase institucionales y consecuentemente de las oportunidades de

realización de nuestras familias en sus propios espacios de vida

La dimensión geográfico ecológica, que nos permitirá abordar lascaracterísticas y el potencial de un país con megadiversidad

Una real descentralización, irreversible y capaz de generar autonomía yautosostenibilidad, tiene su eje en la potencialización económico productiva del país, desde sus provincias.

UNMSM 69

La descentralización productiva estambién la forma más radical de abor-dar la superación de la pobreza.

Ello supone esfuerzo sostenido delEstado y de la sociedad civil, incluido elempresariado, por definir el potencial ylas condiciones de desarrollo humano ycompetitivo por regiones, departamen-tos o corredores económicos. No todaslas regiones pueden producir de todo.La relativa especialización y la com-plementariedad nacional es cada vez másnecesaria.

En las localidades se requiere mi-rada territorial y no sectorial para identi-ficar la diversidad de recursos y posibili-dades con las que cuentan, para poten-ciar su integración al mercado interno yexterno, para generar empresas en lasmodalidades y niveles más diversas yflexibles, para articular y complementarempresas de producción y servicios, bajola modalidad de los “clusters”.

El desafío del Perú, como bien loha señalado el estudio de Monitor, esmovilizar su potencial competitivo en lasagroexportaciones, la agroindustria, latextilería y el turismo.

Se requiere forjar, con voluntad eimaginación, nuevas formas de vincula-ción entre la minería y el desarrollo re-gional y local, para evitar la continuidadde la colonial relación socialmente con-flictiva y ambientalmente destructiva.Los casos de Antamina y Yanacocha sonbuenos ejemplos de voluntad y disposi-ción para modificar esta historia.

La función del Estado en la cons-trucción y promoción de la infraestruc-tura vial, energética y portuaria, es fun-damental para posibilitar competitividadregional y local en el esfuerzo producti-vo.

El esquema adjunto elaborado enbase a la experiencia del proyecto

ADEX-MSP, apoyado por el AID, es unbuen ejemplo de un esfuerzo que debeser extendido y permanente en el país.

Bien se ha señalado que la infor-mación y el conocimiento son los nue-vos factores determinantes en el desa-rrollo de la sociedad del futuro.


La urgencia más determinante, por sus repercusiones sobre nuestrasposibilidades del mediano y largo plazo,

es la relativa a la descentralizaciónde las capacidades humanas e institucionales.

UNMSM 71

En nuestro país, estas capacida-des y las propias condiciones para gene-rarlas se han desarrollado poco y las queexisten se encuentran hoy concentradasen Lima Metropolitana y parcialmenteen otras capitales departamentales. Des-centralizar estas condiciones es un im-perativo y debe ser la primera responsa-bilidad del Estado, en nombre de la so-ciedad a la cual se debe.

Supone abordar, entre otros fac-tores, la superación de la desnutricióncrónica que afecta el potencial de nues-tros niños, nueva calidad de la educa-ción primaria y secundaria para dotar-nos de un cimiento humano sólido, ex-tender y modernizar la educación técni-ca, y renovar profundamente nuestrasuniversidades, hoy, salvo honrosas ex-cepciones, desarticuladas de los desafíosde sus regiones.

La investigación, el desarrollo yla innovación tecnológica que suponencaptar lo externo y recuperación de lassabidurías regionales y locales, es unainversión necesaria y no un gasto im-productivo.

Extender y especializar los servi-cios de asistencia técnica, capacitación,acceso a la información de mercados ya los sistemas de financiamiento de lasiniciativas empresariales, en las regionesy localidades, es indispensable.

Es necesario enfatizar que en eldesarrollo de las capacidades, tanto o másimportante que la capacitación en des-trezas técnicas es el desarrollo de losvalores humanos, promover la creativi-dad, la imaginación y la afirmación de laidentidad, la autoestima y el sentido depertenencia, individual y de cada regióny localidad. Factores generadores de laenergía y la ética necesarias para el De-sarrollo Humano.

Merece ser destacado el esfuerzoa desplegar en este tema y su vincula-ción con nuestras juventudes y sus ex-pectativas por un futuro con oportuni-dades. Necesidad de desarrollar actitu-des, valores, conocimientos y destrezasen los distintos niveles educativos; depromover sus iniciativas empresarialesa través de tesis, concursos y talleres depromover talleres de creatividad, segúnespacios regionales y vinculados a latransformación de nuestras universida-des e institutos tecnológicos; posibilitar-les el acceso a recursos productivos, cré-ditos y asistencia técnica; apoyarlos parala instalación de empresas de servicioslocales y confiarles los programas y pro-yectos de recuperación y protecciónambientales como la forestación, el man-tenimiento de áreas verdes, entre mu-chos otros, de acuerdo a cada realidad.El esquema adjunto, elaborado en granmedida en base a los aportes de L.Trathemberg, busca graficar la riquezadel proceso.


UNMSM 73

La fractura cultural, estatal y po-lítica del país se inicia en las localidades;cuando sus autoridades responden másal humor del gobernante central que alos intereses y aspiraciones de sus pro-pias poblaciones. Esta es una cadena quese inicia en los distritos y termina en elParlamento Nacional. Expresa la crisisde legitimidad del sistema de represen-tación y afecta la gobernabilidad.

La descentralización debe contri-buir a la recomposición, innovación y

fortalecimiento del amplio tejido socialfracturado en las localidades por efectode la crisis y la violencia.

En este esfuerzo, organizar unnuevo sistema de representación y par-ticipación, posibilitará extender einstitucionalizar una nueva base de po-der, cual tejido social capaz de garanti-zar la pacificación sostenida y la estabi-lidad necesarias para enrumbarnos concerteza hacia la ruta del desarrollo.

Hacia una nueva visiónde lo global

En las actuales circunstancias, re-conocer el valor de lo local es muchomás que afirmar a nuestras autoridadesdemocráticamente elegidas y moderni-zar capacidades administrativas y de ges-tión locales. Significa el nivel más apro-piado y abordable para posibilitar que eldesarrollo humano, con todas susimplicancias y dimensiones innovadoras,sea una construcción social.

Es reconocer en el espacio localel nivel estratégico para posibilitar la or-ganización, operación y ejercicio concre-to y cotidiano de la ciudadanía y la de-mocracia, del desarrollo de las capaci-dades humanas, de la gestión ambiental,del desarrollo económico y la organiza-ción de los servicios básicos. Es una delas rutas principales para construir lo na-cional y no solamente una apuesta porlo micro y fragmentario. Es una maneraconcreta de articular lo endógeno y loexógeno en el proceso de desarrollo; enun mundo marcado por la globalización.


La descentralización es un proceso de redistribución

y democratización del ejercicio del poder y del gobierno

Pensar globalmente y gestionar localmente es una buena estrategiapara hacer del desarrollo y la democracia construcciones desde la

ciudadanía y el protagonismo de nuestras poblaciones.


Desde el punto de vista espacial,nos remite a la noción del desarrollo te-rritorial; concebida como el espacio enel cual se interrelacionan lo urbano y lorural, las actividades productivas y deservicios, las micro, pequeñas y grandesempresas, el Estado y la sociedad; su-perando la clásica visión sectorial quepocos resultados y muchas frustracio-nes ha generado.

Desde el punto de vista social ycultural, nos plantea el desafío de desa-rrollar nuestra conciencia sobre derechosy obligaciones, de reconocer la sinergiaentre los intereses de la familia y la so-ciedad. Condiciones fundamentales parapasar de ser sujetos pasivos a actores denuestro desarrollo, de votantes circuns-tanciales a protagonistas cotidianos. Lasexperiencias más valiosas en esta direc-ción en nuestro país y en América Lati-na nos señalan que los factores de éxitoen ello son el responder a las necesida-des sentidas de las localidades, no sóloen condiciones materiales y de serviciossino también en identidad, orgullo yautoestima; de desarrollar una visiónpositiva de su futuro como localidad,para disponerlo a movilizar sus energíasy no ahogarlo en la “visión del proble-ma” que desconoce potencialidades ylo ata e inmoviliza.

En nuestro país, posibilitar estaconstrucción social y cultural tieneimplicancias determinantes sobre la po-sibilidad de remontar la vieja fracturacolonial que trabaja nuestra unidad en la

diversidad; de recomponer e innovar elextendido tejido social, sustento de es-tabilidad y pacificación; de desarrollarcapacidad de propuesta y gestión en lasociedad civil; de extender e institu-cionalizar nacionalmente la solidaridady la cultura de trabajo propios de nues-tra cultura andina.

Posibilitar los procesos anterioressupone transformar las tradicionales mu-nicipalidades administradoras de la pre-cariedad, en gobiernos locales promoto-res del desarrollo en sus territorios:abriendo mecanismos de participación yejercicio ciudadano en las decisiones so-bre el desarrollo, combinando democra-cia representativa y democracia direc-ta. Ello supone a su vez nuevos lideraz-gos locales; convocantes y concer-tadores, capaces de obrar como realesmandatarios de los sueños y aspiracio-nes de sus poblaciones, de compartir yno monopolizar el poder y las decisio-nes, de convocar a la sociedad civil y ala institucionalidad pública y privada acompartir visiones de desarrollo y a ges-tionar, en común, las fortalezas, oportu-nidades, debilidades y amenazas de suespacio; a superar la dispersión y a com-plementar los esfuerzos. Ver esquema.

Compromiso y Tarea de Todos

La descentralización en el Perú noes una opción sino un imperativo paraposibilitar su desarrollo. Por tanto, noes una aspiración sólo de las provincias


UNMSM 75



y de los estratos sociales en desventaja.Es una tarea de todos los actores socia-les, empresariales, estatales y aun de lacooperación internacional dispuestos aaportar al desarrollo del país y al bienes-tar de nuestras poblaciones. Como taldebe ser la expresión de una sólida vo-luntad común con capacidad de soste-nerse hacia el mediano y largo plazo.

La apuesta debe ser generacionalpues no se trata de un acto voluntario-so, idealista y lineal, ni de una soluciónprincipalmente legal y administrativa, sinode un proceso difícil, conflictivo, conavances y retrocesos, con múltiples ex-presiones iniciales de ineficacia eineficiencia, frente a los cuales se requie-re persistir y sacar las lecciones que po-sibiliten enriquecer el proceso.


BIBLIOGRAFÍA

ALBURQUERQUE, Francisco:.“Globalización, Competitividad y Desarrollo

Económico Local”. ILPES. Santiago 1996. “Fomento productivo municipal y gestión del

desarrollo económico local” Santiago,ILPES. (1997).

AROCENA, J: “Los Paradigmas del Desarro-llo y lo Local”. Cuadernos del CLAEH Nº41.1987

AMPE-ANC- GRUPO PROPUESTA: “Descen-tralización Gobernabilidad y ParticipaciónCiudadana: La propuesta de la ley de Mu-nicipalidades de AMPE “. Luis GuerreroFigueroa. Nov. 1977.

BARRENECHEA LERCARI, Carlos: “PREDES.Un programa para articular emergencia ydesarrollo”. GTZ. PNUD. Cusco, 1993.

“Globalización y Desafío Descentralista”.ESAN. 1997.

· “Urgencia Descentralista”. ESAN – AID.1998.

· “Desarrollo Local: Visiones y propuestas enel marco de la globalización y la descen-tralización” ESAN 1999. (Editores con Ju-lio Díaz Palacios)

BERVEJILLO, Federico. “Territorios en laGlobalización. Cambio global y estrategiasde desarrollo territorial”. Serie EnsayosILPES- CEPAL- NNUU, Nov. 1996.

BOISIER, Sergio. “Vuelo de una Cometa. UnaMetáfora para una Teoría del DesarrolloTerritorial”, Santiago de Chile.1997

BECATTINI y Rullani E. “ Sistemas Producti-vos Locales y Mercado Global” Informa-ción comercial española. Nº 754. Ma-drid.1996.

CORAGGIO J.L. “Poder Local, Poder Popu-lar” Revista Uruguaya de Ciencias Socia-les, Cuadernos de CLAEH. Nº 45 y 46, año13, 1988.

“Educación y Conocimiento: Eje de la Trans-formación Productiva con Equidad”. Librode la CEPAL Nº 35, 1993.

CEPAL-ILPES-NNUU : “La Descentralización:El eslabón perdido de la cadena Transfor-mación Productiva con Equidad y Sus-tentabilidad”. 1997.

DE LA PIEDRA Enrique. “Cómo Recuperarel Progreso Social en América latina”. Se-minario de Políticas IDE- Banco Mundial,ILPES, UNICEF. 1989.

GUILLEN, Jesús: “La Ultima Oportunidad dela Descentralización en el Perú. Entre laParálisis y los Nuevos Consensos”. ILPES.Sept. 1995.

Grupo Propuesta Ciudadana. “ParticipaciónCiudadana y Gestión Local” 1995.

IULA_ CELCADEL. “El Municipio como Pro-motor del Desarrollo Económico Local”.Cuaderno de Desarrollo Local. Proy.SACDEL, IULA Nº 13. Quito 1993.

IGUIÑIZ, Javier :“Pobreza , Desigualdad yDesarrollo Humano”

IRIGOYEN, Marina (editora). “Gobierno Lo-cal, Concentración y Desarrollo Sostenible.

UNMSM 77

Experiencias y propuestas”. Centro IDEAS,nov., 1996.

I Conferencia Nacional Sobre el Desarrollo So-cial: “PERU, Nuestro Destino Común. Vi-siones, Actores, Estrategias y Consensospara el Desarrollo Social, 1996.

KEMP, R.L, Ed. “Strategic planning for localgovernment”. Mc Farland, 1993

LIZARRAGA, Raúl : “Enfoques y Meto-dológicas para la Programación del Desa-rrollo Local“. Lima, PNUD.

LOPEZ JIMENEZ, SINESIO.”Ciudadanos Rea-les e Imaginarios. Concepciones, Desarro-llo y Mapas de Ciudadanía en el Perú”.Instituto Dialogo y Propuestas (IDS). Di-ciembre de 1997.

LOPEZ, Ramón. “The Environment as a Fac-tor of Production: the Economic Growth endthe Trade Policy Linkages”.InternationalTrade and the environment, P.Low (comp).Serie World Bank discussion papers N 159,washington. D.C,1992

NORTH, Douglas C. “Instituciones, CambioInstitucional y Desempeño Económico”,Fondo de Cultura Económica / economíacontemporánea, 1993.

OIT-IIEL, SULMONT, Denis “La Exclusión So-cial en América Latina”. Foro Regional,Lima 17-19 de enero de 1995. Oficina re-gional de la OIT para América Latina y elCaribe.

José

SA

BO

GA

L:

Ca

be

za d

e in

dia


Yawa. Foto: Maximilien Bruggmann

UNMSM 79

1 La salud

Desde la perspectiva de la Orga-nización Mundial de la Salud (OMS), lasalud es un "estado de bienestar gene-ral" físico, mental y social de las perso-nas, que entra siempre en contienda conla enfermedad, ambas en una relacióndialéctica, primando una sobre la otrasegún el desarrollo de la sociedad, de lascondiciones de vida, de las costumbresy actividades de las personas, de los va-lores culturales y religiosos, de la políti-ca y acción del Estado.

Se entiende la salud como un pro-ceso en el que existen "stressors" (fac-tores de riesgo externos e impactantes)y factores determinantes ligados al pro-

ceso social, económico, cultural, políti-co y demográfico en que se desarrollauna sociedad; integrándose las condicio-nes internas propias de la persona, genes,carácter, condiciones biológicas y resul-tado de la herencia (que incluye las con-diciones de vida de los padres y trans-misión generacional), con el entorno dela vida misma de cada persona en la so-ciedad (su nivel de ingreso, la educación,la nutrición, la vivienda, el medio am-biente, hábitos de vida, costumbres, etc.).

Así, un estado de salud, entendi-do como estado de bienestar, tiene uncarácter multidimensional y por tantomás complejo, que resulta muchas ve-ces difícil de desagregar y, por ello, paraefectos de estudio y operacionalización,se estudian las dimensiones que tiene la

EL ROL DEL ESTADO Y LA SALUDEN EL PERÚ

CÉSAR AUGUSTO SANABRIA MONTAÑEZ*

RESUMENEn el presente artículo se examina el rol del Estado en la salud,

para lo cual se hace un acercamiento al concepto de salud, las funcionesdel Estado y su intervención en el proceso de reforma de salud en elPerú.

* Economista, Magister en Economía, Director del Instituto de InvestigacionesEconómicas UNMSM, profesor de la Maestría en Economía de la Salud UPGE– UNMSM. E-mail : [email protected]


salud, pero que necesariamente requie-ren para la acción y gestión un enfoquepluridisciplinario.

La dimensión biológica de la sa-lud, asociada a la puesta en peligro deeste estado de bienestar : la enfermedado la discapacidad y aun la muerte, esta-ría afectando a las condiciones físicasde la personas; luego, la dimensión psi-cológica, asociada a la interacción delas personas en su vida, que conllevatodo un proceso de integración familiary social, es decir, el proceso de sociali-zación y los efectos de ella en el pensary actuar de las personas.

La dimensión social, es otro es-pacio de análisis y estudio, tal vez conmás variantes que las dos anteriores,pues lo social involucra distintos aspec-tos que van desde las condiciones devida de las personas, el medio ambien-te, la políticas del Estado (incluidas laspolíticas de salud), la respuesta organi-zada de la sociedad frente a la enferme-dad (el sistema de salud), el medio am-biente del trabajo y del hogar.

A todas estas dimensiones seagrega la dimensión económica de la sa-lud, y es que en todas las decisiones quese asumen para el logro del "bienestargeneral" de las personas se están utili-zando recursos, en un marco en el queincluso algunos agentes económicos ac-túan decidiendo sobre recursos futuros,y desde la economía, siempre está pre-sente, la necesidad de optimizar su uso

y que las decisiones que se asuman so-bre éstos, logren los mayores efectos enel bienestar de las personas y alcancen aun número mayor de la población. Seintegra así el principio de eficiencia conel de equidad, en el sentido de que ellogro de la eficiencia libera recursos parabeneficiar a más personas.

Por otra parte, también se inscri-ben en el análisis de la salud, los variossentidos que va adquiriendo su signifi-cado. Así tenemos la salud como unbien, en términos amplios un bien "estodo aquello que puede satisfacer unanecesidad. Esta definición, tan general,permite aplicar el concepto "bien" a en-tidades tan dispares como el agua, elautomóvil, un concierto de la orquestamunicipal o un paisaje marino, es decir,todo aquello que los individuos o la so-ciedad juzguen valioso o deseable."1 Sedistinguen dos tipos de bienes, los bie-nes libres y los bienes económicos, loslibres son los que están a disposición acosto cero o nulo, pues las cantidadesdisponibles superan las necesidades ini-maginables; los bienes económicos sonlos que están disponibles en cantidadesinferiores al volumen de necesidades,son bienes escasos y que, potencialmen-te, podrían satisfacer las necesidades.

Así entonces, la salud se convier-te en un bien económico y no sólo porser escaso sino porque sirve para satis-facer necesidades; la satisfacción de lanecesidad de tener una buena salud nosólo se da en ámbito individual, que per-

CÉSAR AUGUSTO SANABRIA MONTAÑEZ

UNMSM 81

mite a las personas "consumirla", puesles permite tener que realizar sus activi-dades sin limitaciones o perturbacionesde la enfermedad, disfrutar del ocio yen general desarrollar actividades deacuerdo a sus recursos y limitaciones;en términos poblacionales, la satisfacciónse da en el proceso de socialización, puesel hecho de tener una población sanaimplicará reducción del gasto en salud,menor propensión al contagio y mayo-res posibilidades de trabajar y desarro-llar actividades no sólo económicas quellevan al bienestar, sino también viviren un entorno de población sana, mejo-rará la proyección de vida y permitiráun mejor uso de recursos destinado aotro tipo de satisfacciones.

En poblaciones con un estado desalud precario o con altos porcentajesde población en riesgo, se limita el de-sarrollo del país y el bienestar general,pues induce a un mayor gasto, a mayo-res esfuerzos y mayor uso de recursos,y, por tanto, merma las capacidades pro-ductivas, baja la productividad, la pro-ducción y el desarrollo económico. Allíes donde aparece un nuevo plano en elanálisis de la salud, pues se convierte enuna necesidad, en términos tanto indi-viduales como poblacionales, así en tér-minos personales la incapacidad de po-der generar recursos, ingresos o valoragregado incapacita o limita obtener lo-gros en la educación, empleo, y satis-facciones de otras características; y vis-ta en términos nacionales o totales, unapoblación enferma llevará consigo me-

nos posibilidades de producción y pro-ductividad y por tanto limitaciones en lacreación y en el desarrollo, haciéndosenecesaria la intervención estatal.

Evidentemente la intervención delEstado, en su objetivo de lograr mayo-res niveles de bienestar en la población,debe tener una perspectiva para con lasalud de las personas, cual es la protec-ción a grupos poblacionales en riesgo ysu interacción con otros de menor ries-go, de modo que el proceso productivono se atenúe y por tanto se logren mejo-res resultados en la salud y en la pro-ducción de otros bienes y servicios. Deahí la importancia del costo de oportu-nidad de los recursos destinados a sa-lud, que debe inducir cada vez más ha-cia un gasto eficiente no sólo en el usode los recursos, sino en los efectos delgasto en la población. Resultando estegasto en salud como una inversión pro-ductiva, pues al incrementarse la pro-ductividad del factor trabajo conlleva aincrementos en la producción y al bien-estar.

En este marco, la salud y su con-cepto ha ido evolucionando, y unido aldesarrollo de las sociedades, encuentraun nuevo plano de análisis, cual es elderecho de las personas. A lo largo dela historia de la humanidad, el cuidadode la salud ha sido una permanente pre-ocupación de las personas y de las dife-rentes formas de gobierno que se handado las sociedades. Constituye, sin lu-gar a dudas, una preocupación común,

EL ROL DEL ESTADO Y LA SALUD EN EL PERÚ


una parte esencial del bien común detoda sociedad, una responsabilidad es-tablecida para los Estados en todas lascartas constitucionales.

Así, en la mayoría de países elderecho a la salud implica acceso a laatención, al financiamiento de los servi-cios de salud, a la equidad, a que laspolíticas de salud busquen el bienestar yla protección de la salud y, en general, aque el Estado intervenga para garantizarun buen estado de la salud de la pobla-ción.

2. El Estado y la salud.

La somera exploración a la saluddada en las líneas anteriores, hace evi-dente la importancia y el marco socialque la define o determina la salud de lapoblación, y es más, los efectos quetiene en la sociedad un buen o mal esta-do de salud en relación con las posibili-dades del desarrollo y del bienestar. Asi-mismo al tratarse de un proceso que seda en el tiempo y que viene determina-do en el largo plazo, se dan situacionesy realidades en distintos países que im-plican distintos niveles de salud de laspoblaciones.

Por lo tanto, el Estado como agen-te en la sociedad y en la economía, siem-pre ha tenido presente a la salud dentrode sus objetivos más importantes; y elentendimiento de la salud, como un bien,ha definido distintas actuaciones de los

actores en la sociedad. En Europa comoen nuestros países, el desarrollo de lasalud es resultado también de la pugnapolítica y de la formación económica delos países; así en los inicios del desarro-llo capitalista, los dueños de los mediosde producción se atendían de modo pri-vado, mientras que los obreros y los cam-pesinos eran atendidos mediante la cari-dad pública.

En el proceso de efervescenciapolítica y desarrollo de las ideas socia-listas, en Alemania, fue Bismark, Can-ciller del Gobierno Alemán en 1883, queante el pedido de servicios de salud delos obreros de las fábricas alemanas,planteó la solución de integrar y genera-lizar los seguros empresariales a travésde un seguro social obligatorio, comosalida al riesgo a la enfermedad, y alcrearse el fondo de financiamiento, elEstado asumió primero el papel deintermediador y luego, progresivamen-te, la administración de los recursos2 ,colocando de este modo una de las pri-meras piedras para entender el rol delEstado respecto de la salud.

Con el desarrollo de las socieda-des y el desarrollo de nuevos valores yla idea de que la salud era un bien públi-co, se plantea la necesidad de tener unasalud pública, en el sentido de que sea elcolectivo en quien deba pensarse y elEstado debía actuar y realizar sus mejo-res esfuerzos para velar y desarrollar lasalud de la población.


UNMSM 83

Así, la salud se va convirtiendoen un bien tutelar (preferente o merito-rio), "Bienes tutelares son aquellos bie-nes o servicios que, en opinión de quienmanda, resultan tan importantes para elpaís que su consumo debe ser protegi-do, y la mejor forma de proteger el con-sumo de un bien es hacer que no depen-da de la capacidad adquisitiva indivi-dual; por tanto, hemos de financiarlopúblicamente mediante impuestos y co-tizaciones obligatorias. A partir de la Se-gunda Guerra Mundial, los servicios sa-nitarios han sido bienes tutelares en mu-chos países, desde el momento en quese incorporaron a las constituciones unaserie de derechos sociales y se asigna-ron los medios para hacerlos efectivos"3.

En América Latina, este rol delEstado para con la salud, a la par delproceso de industrialización por sustitu-ción de importaciones, se fue engarzan-do con la idea de un Estado protector ybeneficiario respecto de la salud de lapoblación; ello en un marco de desarro-llo de derechos sociales de las personas(la población iba tomando conciencia desus derechos y entre ellos el derecho porla salud) que desde lo social y lo huma-no convertían la salud en un derecho uni-versal y un deber del Estado; entonces,la intervención del Estado vía la provi-sión como eje principal de su actuacióny en ella, el financiamiento y la regula-ción.

En los últimos años ha variadomucho este entendimiento de la relación

Estado y salud, las razones están dadasen el proceso de la actuación y limita-ciones del Estado en la salud de la po-blación de nuestros países, luego en laexistencia de un nuevo rol del Estadofrente a la salud y tercero, en el aportede la economía de la salud respecto dela relación Estado - Mercado - Salud.

Respecto de la actuación del Es-tado como principal interventor de la pro-visión de servicios de salud, ello deriva-do de una serie de dificultades que se-rían: "• la primera (...) es la gran dimen-sión de la crisis económica de los ochentay que muchos países atravesaron hastainicios de los noventa. • La segunda, (...)la propia naturaleza de la crisis estructu-ral del Estado, involucrada con aspectoseconómicos, fiscales, del gasto público,de la magnitud de las prestaciones. • Latercera, la dificultad de trabajar con losaspectos de control de calidad y costosde los servicios de salud del prestadorpor parte del Estado. Esto involucrómucho al sector salud."4

El concepto del nuevo rol del Es-tado en salud, no sólo ha dependido delcampo de la salud, sino que tiene unafuerte relación entre el nuevo rol que lapolítica liberal imperante en nuestrostiempos ha dado al Estado, ya no se tra-ta de un Estado protector o beneficiario;según el concepto liberal, el Estado debereducir su intervención en la economíay, por tanto, priorizar y actuar para queel sector privado lidere el proceso de"modernización" y producción, que los



mercados funcionen con menos trabasposibles, que se genere la competenciay el libre intercambio de bienes y servi-cios, lo cual reduciría los costos de tran-sacción, mejoraría las capacidades pro-ductivas del país, dejando que se desa-rrollen los sectores más competitivos ylogrando que los beneficios alcanzados"chorreen" hacia otros sectores, gene-rando oportunidades para la integraciónde la producción; de este modo mejo-rarán las capacidades productivas ycompetitivas y como consecuencia deello el desarrollo y el bienestar de la po-blación.

En salud, este concepto en nues-tro país fue lentamente digerido por loshacedores de política del gobierno, y nosólo eso, dadas las características delconcepto de la propuesta económica, alhacer funcionar los mercados (vía polí-tica económica) permitiría dejar de ladolos sectores productivos en general, puesel sólo accionar de los instrumentos dela política económica traduciría el desa-rrollo, es decir la política macro centralbastaba y era suficiente para que sereactiven todos los mercados y se logreel bienestar.

En este nuevo concepto sobre elrol del Estado, está presente su accionarde ser promotor y propulsor del librecambio, de la propiedad privada como"motor" de desarrollo y asumiendo elEstado nuevas responsabilidades. Ensalud, en nuestro país, recién en 1996se asume formalmente estos conceptos

y producto de ello es la denominada "re-forma en salud". No olvidemos que elproceso de reforma del Estado se inicióen 1991 donde se liberalizó mercados yse inició el proceso de privatización delas principales empresas del Estado.

Por otra parte, y respecto a la re-lación Estado - mercado - salud, desdela economía de la salud, el nuevo rol delEstado está sustentado por la existenciade fallas en el mercado de los serviciosde salud. Ya es común manifestar quelos mercados en salud, y en otros, sonresultado de la existencia de demanday oferta de servicios, que la interacciónen muchos casos de los agentes se venfacilitados por la existencia del Estado,que interpretando a la salud como unbien común ha logrado modificar el ac-ceso a los servicios de salud, participan-do en la provisión, financiamiento y re-gulación, así se constata la existencia dela oferta pública de servicios de salud,financiamiento de estos, vía el impuestoo la cotización obligatoria, y regulandoel proceso, de modo que se den meca-nismos que permitan diversificar el ries-go de la enfermedad.

La intervención del Estado en sa-lud, se presenta entonces ante las fallasen el mercado (ver diagrama Nº 1), puesante la existencia de asimetría de la in-formación, entre consumidor y provee-dor de servicios de salud, la incertidum-bre respecto de los tratamientos segui-dos ante una determinada enfermedad,incertidumbre respecto de la incidencia


UNMSM 85

de la enfermedad y la presencia de bie-nes públicos y las externalidades5 ; el Es-tado actúa de modo que se atenúen es-tas fallas en el mercado, haciendo que larelación consumidor y proveedor plan-tee una relación de agencia completa. Enlos tratamientos la regulación de la en-trada de profesionales en la atención y

sobre las condiciones de atención; la di-versificación de los riesgos vía la pre-sencia de seguros privados y seguros so-ciales; y ante los bienes públicos y lasexternalidades; el Estado actúa respon-diendo a este fallo, mediante la provi-sión pública, los subsidios y la asistenciabenéfica.

Falla del mercado

Respuesta institucional del

Estado

1. Asimetría de la información 2. Incertidumbre acerca de los

tratamientos 3. Incertidumbre respecto de la

incidencia de la enfermedad 4. Bienes Públicos 5. Externalidades

1. Regulación para que se de la relación de agencia completa

2. Regulación sobre entrada de oferentes y condiciones de atención

3. Diversificación del riesgo: seguros privados y seguros sociales

4. Provisión pública 5. Provisión pública, subsidios y

asistencia benéfica

Diagrama Nº 1: Fallas del mercado e intervención del Estado

Es evidente, también, que ante laintervención del Estado se generen efec-tos secundarios de modo que se benefi-cie a ciertos sectores profesionales queluego ejercen el monopolio y la discri-minación de precios, selección adversa,riesgo moral, en la provisión públicaaprovechados, ineficiencia y altos cos-tos de transacción. Lo cual, a su vez, vadefiniendo la necesidad de una nueva in-tervención del Estado que permita ate-nuar estos efectos secundarios.

En este proceso y más aún en losúltimos años ante la contundencia delanálisis económico de la situación de sa-lud, del rol de los agentes y, sobre todo,de relacionar el gasto con los resultadosde salud en la población, surge la nece-sidad de reformar la salud en los diver-sos países del mundo, desde los paísesmás desarrollados a los menos desarro-llados, evidentemente cada país con dis-tintas ópticas del problema, dado el des-igual desarrollo conseguido, y siendo unaconstante un nuevo rol que le corres-pondía al Estado en este proceso.



El entendimiento de los recursosescasos, de una necesidad de mejorar lasalud de las personas, de lograr mayo-res niveles de acceso y garantizar unaadecuada atención en términos de cali-dad, inducen al proceso de reforma, quetampoco está desligado de la realidad enla que se encontraban las condicionesde salud, así tenemos las razones aduci-das más comunes para el inicio de re-formas en salud: "1. la persistencia deinequidades en las condiciones de saludy acceso a los servicios. 2. Los retosderivados de los cambios demográficos,epidemiológicos y tecnológicos. 3. Lasineficiencias, tanto en la asignación derecursos, como en la gestión de los ser-vicios. 4. Las dificultades derivadas delsostenimiento de los servicios públicosde salud"6 .

Así, el Estado "benefactor",prestador de servicios de salud, regula-dor y financiador de América Latina delos setenta y ochenta, enfrenta ademásproblemas derivados del crecimiento delgasto público, de la gratuidad de la pres-tación de los servicios, de evolución dela tecnología sanitaria (costos crecien-tes), de la eficiencia y su relación con lasatisfacción de la necesidad y satisfac-ción de la demanda .

Entonces, según sea la caracterís-tica de cada país, sistema de salud, esta-do de salud de la población, perfilepidemiológico, nivel de gasto y recur-sos con los que cuente, se plantean pro-cesos de reforma en salud, asignándole

al Estado nuevos instrumentos e incen-tivos que permitan mejorar la situaciónde salud con los recursos limitados conque se cuenta. En general, cada país asu-me sus prioridades y estrategias para eldesarrollo de la salud en el marco de unproceso de reforma, pero son comunesen todos los principios y objetivos deacción. Así tenemos la igualdad, solida-ridad, democracia y escasez como prin-cipios; y como objetivos, la equidad,calidad, eficiencia, sostenibilidad y par-ticipación social.

3. Rol del Estado y la reforma desalud en el Perú.

Es evidente el nuevo rol del Esta-do en la reforma de la salud, proceso"orientado a introducir cambios sustan-tivos en diferentes instancias del sectorsalud, sus relaciones y las funciones quellevan la justa distribución de sus bene-ficios, la eficiencia de su gestión y laefectividad de las prestaciones para lasatisfacción de las necesidades de saludde la población. Se trata de un procesodinámico, complejo e intencionado, rea-lizado durante un período determinadode tiempo (sic) a partir de coyunturasque la justifican y la viabilizan".7

En lo que respecta a la reformade la salud y el rol del Estado, es evi-dente que, para liderar el proceso y elcambio, se necesita a un Estado con ca-pacidad de poder cumplir sus tres fun-ciones principales: la de financiamiento,


UNMSM 87

provisión y regulación en nuevo entor-no que le permita lograr objetivos y me-tas planteadas.

Para el análisis de la reforma dela salud en nuestro país, existen diver-sos artículos del autor8 y de otros, queanalizan el proceso como un todo y enlos distintos aspectos del mismo, por elloa partir de las funciones del Estado, es-

bozaremos el rol que cumple el Estadoen la reforma.

Por ello a modo de resumen pre-sentamos los principios y objetivos de lareforma de la salud en nuestro país (VerDiagrama Nº 2), y asimismo los objeti-vos planteados (Ver Diagrama Nº 3)9 , ycon ellos analizaremos los cambios enlas principales funciones del Estado.

• Equidad : distribución de recursos en función a necesidades • Universalidad : mejorar acceso y accesibilidad • Solidaridad : subsidios cruzados • Calidad : satisfacción y estándares • Eficacia : mejor salud y disminuir riesgos • Eficiencia : más y mejores resultados con menores recursos

Diagrama Nº 2: Principios de la Reforma de la salud en el Perú

• Un nuevo marco jurídico • Nuevas y mayores capacidades de gobierno • Nuevo sistema de cuidados de salud individual • Nuevo sistema de atención de salud colectiva • Nuevo sistema de financiamiento de cuidados de salud • Nuevo sistema de gerencia de servicios de salud

Diagrama Nº 3. Objetivos planteados para la Reforma de la salud en el Perú

3.1 Estado y financiamiento

La participación del Estado en laasignación de recursos, tiene dos pautasbásicas en su desarrollo, la primera esrespecto a la responsabilidad del Estado

de la salud de los peruanos, ahora, conla reforma, se plantea el término de sa-lud colectiva, que implica que el Estadoes responsable de la salud colectiva y,por tanto, de financiarla y propender aacciones colectivas como son la preven-



ción y la promoción de la salud. La sa-lud individual estaría a cargo de cadapersona para recuperar su salud, es de-cir la responsabilidad de cuidar la saludrecae en el individuo, así entonces elcuidado de la salud debería ser financia-do por cada persona, ello actualmenteno está tan desarrollado, pues el estadotodavía acude con algún subsidio, gene-ralmente a enfermedades transmisibles,pero en la mayoría de casos los servi-cios de salud no son cubiertos por elEstado de modo que se logre un proce-so vertical; la necesidad de tener medi-camentos y, en general, recursos para eltratamiento, son asumidas por la pobla-ción.

El problema es mayor si se tienea cerca de la mitad de la población encondición de pobre y 3,8 millones deellos en pobreza extrema, que limita real-mente su financiamiento por parte de lasfamilias, abandonando el servicio en al-guna etapa del proceso. Además en elmarco de focalización del gasto del Es-tado, se entiende que el subsidio se da ala demanda (destinados para la pobla-ción más pobre); diversos estudios de-muestran que ello no llega a su destino,y que son aprovechados por otros sec-tores poblacionales a quienes no está di-rigido este tipo de subsidios. (Ver Gráfi-co Nº 1).

0,00%

20,00%

40,00%

60,00%

80,00%

100,00%

0,00% 20,00% 40,00% 60,00% 80,00% 100,00%

%Acumulado de Población por Decil de Ingreso

% A

cum

ulad

o de

l Ind

icad

or

Subsidio

Utilización

Gráfico Nº 1Distribución del subsidio MINSA y utilización de servicios de salud.

Perú 1997

FUENTE: Equidad en la atención de la salud. Perú 1997. Oficina General de Planificación(MINSA), SEPS; OPS.


UNMSM 89

Asimismo, en la asignación de re-cursos, la participación del Estado ha sidomuy limitada en el financiamiento de ser-vicios de salud (Ver Diagrama Nº 4), ellosi sabemos que el total del gasto en sa-lud alcanzaba a un 4,1% del PBI en1997, el total destinado a la mayoría dela población objetivo, evidentemente,

resulta insuficiente para las necesidadesde 18,6 millones de peruanos, así porejemplo en el presente año el presupuestoalcanza a 28,5 dólares por persona. Laparticipación de los hogares y empresasdefinen que el Estado aún no está enposibilidades de financiar la salud en elPerú.

Diagrama Nº 4: Financiamiento, institución que utiliza y población objetivo a la que vadirigido el financiamiento.

FUENTE INSTITUCION POBLACION DESTINATARIA

EXTERNAS ( 0,7%)

MINSA

GOBIERNO ( 37,7%)

HOGARES ( 32,4%)

EMPRESAS ( 29,2%)

FUERZAS ARMADAS Y POLICIALES

SECTOR PRIVADO

FARMACIA

SEGURO SOCIAL

POBLACION SIN SEGURO

18,6 millones (77%)

POBLACION de las FFAA y PP 0,4 millones

POBLACION CON SEGURO PRIVADO

0,4 millones

POBLACION CON SEGURO

PRIVADO MAS SEGURIDAD

SOCIAL 4,9 Millones

(20%)

FUENTE: Adaptado de Perú. Perfil del sistema de servicios de salud. Noviembre 1999.Programa de Organización y Gestión de Sistemas y Servicios de Salud. División de Desa-rrollo de Sistemas y Servicios de Salud. OPS.



En los últimos dos años el Estadoha creado el Seguro Escolar, destinadoa la población en edad escolar y, en eseproceso, también se han creado pilotosde desarrollo del Seguro Materno Infan-til, que para este año se planeabaimplementar en seis departamentos adi-cionales, y las limitaciones presu-puestales la están retardando. Asimismo,se ha iniciado un proceso de creación deseguros, financiados en parte por el Es-tado y otra parte por la población, es elcaso del seguro universitario, pero lamayoría de los otros seguros plantea-dos, están en relación al autofinan-ciamiento como son: el seguro del pes-cador artesanal y el seguro independien-te, este último tiene la particularidad deestar ligado a poblaciones de altos ymedianos ingresos.

Encontramos serias limitacionesen la función de financiamiento del Es-tado, que vía el programa de Recupera-ción de Costos que se implementó antesdel proceso y que continúa en la actuali-dad, limita el acceso a los servicios desalud, pues si bien es cierto la atencióntiene un cobro limitado, a pesar de elloexiste mucha población que no accede alos servicios, más aún si sabemos quelas personas que acuden a los serviciosno pueden financiar su tratamiento. Eneste proceso la responsabilidad de la per-sona por su salud que propugna la re-forma de la salud, limita aún más el ac-ceso, pues además de las condicionesde pobreza e ingreso en los que se desa-rrolla gran parte de la población perua-na.

3.2 Estado y Provisión de servicios

En la provisión de servicios desalud el Estado peruano mantiene un81,21% establecimientos de salud delpaís, siendo el total de 7 306 estableci-mientos10, el sector privado le sigue con9,43%, luego el antiguo IPSS con 3,86%y la sanidad de la Fuerzas Armadas yPoliciales y otros, en términos menores.

La principal oferta sanitaria en elPerú, entonces, está sustentada por laprovisión pública; así el Minsa, como lomuestra el Cuadro Nº 1, es el más im-portante provisor de servicios de saluden el Perú, destacando también el sec-tor privado y la seguridad social. En tér-minos de funciones debemos entenderque a pesar de la gran cantidad de esta-blecimientos del Minsa, ante la pobla-ción objetivo vista en el Diagrama Nº 4,estaremos ante un universo poblacionalde 3 034 por cada establecimiento. Sidadas las características geográficas ypoblacionales, respecto a su percepciónpor la salud , y su relación con el acce-so, encontraremos que la tarea del Esta-do no sólo es reforzar la oferta sino tam-bién reforzar la demanda, pues la pobla-ción que no accede a los servicios desalud es la población más pobre.

El rol del Estado en este marcode reforma de salud, en la provisión deservicios de salud está privilegiando unapropuesta centralista y conservadora queno se traduce en incorporación de in-centivos para mejorar la gestión de los


UNMSM 91

servicios. El único incentivo existente esel de la recuperación de costos y ello nosólo conlleva a limitar el acceso, sino quese traduce en desenfocar el objetivo quedebe tener el proceso, cual es lograr laequidad en el acceso. Por otra parte lacadena de llegada de recursos hacia losestablecimientos de salud es burocráticay básicamente bajo la modalidad de asig-nación por presupuesto, sin incentivoshacia los actores del proceso y con deci-siones centralizadas.

Los incentivos económicos (en elsentido de generar beneficios para losactores) no está presente y no hay unapolítica de gestión que logre mejorar lasdecisiones a nivel micro y meso. Así, apesar de tener el proceso de reforma lacaracterística de ser básicamenteofertista, no ha logrado mejorar ciertascondiciones, que haga a los estableci-mientos de salud del Minsa más compe-titivos y eficientes, o por lo menos setenga un norte en estos conceptos. Se

continúa con una visión centralizada ycentralista en la toma de decisiones y nose generan los espacios para buscar laintegración de los establecimientos desalud, no existe, asimismo, un sistemamínimo de referencia y contra - refe-rencia; se están dando los pasos de for-mación de redes, pero sigue siendo bajouna perspectiva administrativa y no decompetitividad.

3.3 El Estado y la regulación

Son dos las propuestas básicas quehan cambiado el rostro de la salud en elPerú: la Ley General de Salud, que enlo que respecta a las funciones del Esta-do limita su responsabilidad de finan-ciador, pues al señalarse su responsabi-lidad para con la salud pública o colecti-va ha dejado de lado el problema de lasalud individual, que es más cara y demayor necesidad de financiamiento, de-jando en la persona la responsabilidad

Cuadro Nº 1. Perú : Número de establecimientos de salud, según entidad administradora y por tipo de establecimiento

Institución

Hospital Centro de Salud Posta de Salud Otro Total

Minsa 136 1028 4762 7 5933 Ex – Ipss 71 195 13 3 282 Sanidad FFAAyPP 20 81 57 0 158 Privado 224 440 16 9 689 Otros 21 105 20 98 244 Total 472 1849 4868 117 7306 FUENTE: 2º Censo de infraestructura sanitaria y de recursos del sector salud.

1996 MINSA- OEI.



por su salud, como si en nuestro país laenfermedad fuera por malos hábitos oestilos de vida. Cosa que no es así, puesla salud de los peruanos está más ligadaa factores como el ingreso, las condicio-nes de vida y la educación.

Este marco legal que modifica laactuación del Estado, no sólo se da en elfinanciamiento, sino que el Estado seasigna el rol de ser controlador y pro-pulsor de la inversión privada en salud,generando las condiciones para que elsector privado se incluya en el procesode prestación de servicios y administra-ción de fondos.

Asimismo, plantea un proceso deaseguramiento, como mecanismo de ac-ceso a los servicios de salud, pero queincluye sólo a las familias comofinanciadoras, es decir el mismo sentidode la responsabilidad individual de la sa-lud. Plantea además su vocación de ve-lar por los más pobres y también el rolrector de la salud en el país a cargo delMinisterio de Salud.

La separación de funciones, laprivatización de los servicios del Minsa,los incentivos a la producción y la pro-ductividad no están ausentes, pero es-tán de modo muy general y no se tie-nen los mecanismos para llevarlos acabo.

Otra segunda ley, es la Ley de Mo-dernización de la Seguridad Social, enésta podemos incluir su reglamento y la

creación del Seguro Social de Salud(EsSALUD), la idea es fomentar la in-versión privada en salud vía la presen-cia de las Empresas Prestadoras de Sa-lud (EPS), quienes competirán conEsSALUD en la administración de fon-dos y prestación de servicios de enfer-medades de menor nivel (la capa sim-ple), dentro de un marco de coexisten-cia de complementariedad, pues si lapersona tiene alguna enfermedad com-pleja, pasa a EsSALUD para su aten-ción; este proceso aun ha involucrado auna pequeña inversión, y está más liga-do a los sectores de medianos y altosingresos. Además de las capacidadescompetitivas desarrolladas por el IPSS,primero, y, ahora, por EsSALUD res-pecto de la prestación de servicios.

En este contexto competitivo, haytodavía limitaciones para desarrollar alsector privado. El tamaño poblacional dealtos ingresos es muy reducido y la po-blación peruana inmersa en este proce-so tiene todavía muy poca informaciónpara decidir sobre la pertinencia de uncambio; además los mecanismos paraque ello ocurra están limitados por vota-ciones y no como debería ser a la solaadscripción a un sistema u otro.

Balance

1. Resulta necesaria la participa-ción del Estado en la salud de la pobla-ción porque integra diversos planos dela sociedad y su relación con el desarro-


UNMSM 93

llo, y por la existen-cia de fallas en elmercado de serviciosde salud.

2. Con inde-pendencia del gradode desarrollo de lareforma de la saluden el Perú, el rol delEstado ha sido muylimitado en pos de losobjetivos buscados.Las trabas más im-portantes son: la au-sencia de incentivosorganizativos decompetencia y com-petitividad, la políti-ca de salud centrali-zada y que buscapriorizar el desarro-llo de la oferta, losrecursos escasos, yel proceso de asegu-ramiento que estátransfiriendo la res-ponsabilidad de sufinanciamiento a lapoblación.

3. Es ciertoque la producción deservicios de saludadmite una mezclapúblico - privada,que permite el desa-rrollo de capacidadesen la provisión públi-


José Clemente OROZCO: El hombre agredido



ca. Ello no se está dando en nuestro país,además, no sólo debe pensarse en la in-versión del sector privado actual, sinoque debe pensarse en la transferencia delos establecimientos de salud a sus pro-pios trabajadores.

4. El aseguramiento público víael Estado es una posibilidad que debeser vista con atención y la forma en quese implemente debe ser progresiva.

5. La regulación debe implicar elliderazgo del Estado y debe asimismodesarrollar capacidades para separar susfunciones de financiador (comprador deservicios), distinta de la de provisión.

6. La participación social debe seruna pauta para integrar la oferta con lademanda.

7. A partir del perfil epide-miológico se debe plantear una canastabásica por zonas geográficas, mejoran-do la organización y la existencia delmédico familiar como vértice de unanueva propuesta.

NOTAS

1 Rovira Forns, Joan: La salud y los serviciosde salud como bienes económicos, p. 43, Abril1985.

2 Hulshof Josée: Economía política del siste-ma de salud. UNMSM-DESCO, 1988, p. 193.

3 Ortún Rubio, Vicente: Análisis de los merca-dos y del marco regulatorio del sector salud.En IV Jornadas Internacionales de Econo-

mía de la Salud. Buenos Aires, Argentina,1995, p. 4.

4 Médici, André César: El proceso de reformay regulación en Latinoamérica. VI Jornadasinternacionales de Economía de la salud.Buenos Aires Argentina. 1998, p. 99.

5 Ver con más detalle las fallas del mercado yla respuesta institucional en documento deOrtún Rubio Vicente ya citado en (2) y en Laeconomía en sanidad y medicina: instrumen-tos y limitaciones, 1992.

6 Romero Teruel, José: Reformas del sectorsalud en las Américas. Seminario Internacio-nal Reforma del Sector Salud. Lima - Perú,1997, Minsa, pp. 19 y 20.

7 Revista Estrategia Económica. Nº 4. Febrerode 1999. Citando a la OPS/OMS/1995, p 26.

8 Ver distintos artículos del autor en la Revistade la Facultad de Ciencias Económicas Nº11 y Nº 13, Año 1999.

9 Lineamientos de política de salud. 1995 -2000. Ministerio de Salud. 1996.

10 Datos del 2º Censo infraestructura sanita-ria y recursos del sector salud. Minsa 1996.OGEI.

BIBLIOGRAFÍA

Arredondo Armando: Economía de la saludpara América Latina: Un marco para elanálisis y la acción en sistemas de salud.UNMSM-FCE. Lima 1999.

Miranda Radic Ernesto: La salud en Chile,evolución y perspectivas. 1994

Folland, Goodman, Stano: The economics ofhealth and health care. Second Ed. 1997.

Torche Arístides: La dimensión económica dela salud. Boletín REDEFS, Año 1, Nº 2,1995.

UNMSM 95

El 9 de abril de este año se elegirá,si no hay segunda vuelta, la plan-cha presidencial y los congresis-

tas de la república que se supone des-empeñarán funciones gubernamentalesy legislativas durante los próximos 5años. Como es natural los temas econó-micos, políticos y sociales ocupan el cen-tro del debate nacional.

En el ámbito económico, la ac-tual administración gubernamental, trans-curridos prácticamente diez años de sugestión no ha logrado resolver el proble-ma de fondo del grueso de la población,cual es el empleo. Consecuentemente,la desigualdad en la distribución de lariqueza producida anualmente es pocoprobable que se haya reducido.

POLÍTICA SOCIAL DEL CANGREJOO INEFICIENCIA CONSENTIDA

LUIS REYES LOSTAUNAU*

RESUMENSe enjuician las limitaciones de los programas sociales en el Perú actual.

*Sociólogo. Estudios de Maestría en Política Social. Investigador del Institutode Investigaciones Económicas. E-mail:[email protected]

En lo político, el ejecutivo ha te-nido un sólido apoyo de la mayoría con-gresista que le ha permitido, paradójica-mente, debilitar la institucionalidad en elpaís hasta permitir que el candidato pre-sidente compita por su segunda reelec-ción.

En este contexto, los candidatosde oposición de mayor fuerza para con-seguir la ansiada presidencia de la repú-blica han sido objeto de zancadillas yotras artes nada santas que los colocaen desventaja. El que transcurre irre-frenablemente, y no se puede detenersu curso, es el tiempo que, aliado a al-gunas remembranzas, desnuda múltiplesineficiencias, entre ellas las ocurridas en


la política social, que es nuestro campode análisis.

En el presente artículo sostene-mos que entre 1993 y finales de los no-venta cualitativamente hablando no hahabido mejoras en la política social gu-bernamental, a pesar que operativamentelos programas sociales han adquirido grannotoriedad durante los últimos años, pro-fundizando las relaciones entre asisten-tes y asistidos. Para ello procederemosa comparar el punto de vista de JavierAbugattás, sostenido a finales de 1993cuando era asesor del primer ministro,con el del Banco Mundial (BM), expre-sado en un reciente estudio, publicadoen 1999, que evalúa la política socialgubernamental aplicada durante el pe-ríodo 1994-1997.

1. Programas sociales:ineficiencia, ineficaciay descoordinación.

En el mencionado documento delBM encontramos críticas directas a lagestión realizada por los organismos gu-bernamentales ejecutores de los progra-mas sociales.

Empezaré por lo más reciente, laopinión del BM, con la cita siguiente.“Primeramente, el diseño de las políti-cas sociales y económicas necesitaríanestar mejor integrado, así como basadoen un mayor nivel de análisis y asesoría.Actualmente, un gran número de pro-

gramas de política social opera en for-ma independiente, tratando de llegar alos beneficiarios a través de diferentesmedios y carece de una evaluación es-tricta. Solamente en el Ministerio de laPresidencia existen seis programas en elsector educación -independientes y adi-cionales a los del Ministerio de Educa-ción-. Los programas de nutrición sonmuchos y los administran los Ministe-rios de Finanzas (Vaso de Leche), dePromoción de la Mujer y DesarrolloHumano (PRONAA), de Salud (Progra-ma de Salud Básica, PACFO) de Edu-cación y de la Presidencia (FONCO-DES). Los gastos de estos programas,aunque ciertamente bien intencionados,no llegan a los más pobres de la socie-dad y a menudo están aislados entre sí.Actualmente se utilizan diversos meca-nismos para focalizar las acciones de losprogramas públicos, sin que exista con-cordancia entre ellos. Todo lo anteriorseñala que se podría lograr una mayorreducción de la pobreza si las interven-ciones fueran integradas, es decir, si sebrindan en forma conjunta y coordina-da. En Perú, existen actualmente decre-tos antagónicos que dan poder tanto alMinisterio de la Presidencia como alConsejo de Coordinación Social CIASen este campo, aunque ninguna de lasinstituciones tiene verdadero poder...”1 .

En resumen, primero, el BM sos-tiene que las políticas sociales y econó-micas en el país deberían estar mejorintegradas. Nosotros diremos que estapropuesta aparece formulada como una

LUIS REYES LOSTAUNAU

UNMSM 97

profundización de algo que su-puestamente se vendría ha-ciendo, lo que no es exacto.Aquí ubicamos un giro en laconcepción del BM, que con-siste en que hay que terminarcon la percepción de que lapolítica social tiene que repa-rar los daños causados por lapolítica económica. Tienenque integrarse y actuar simul-táneamente.

En segundo lugar, elBM afirma que los ejecutoresgubernamentales de los pro-gramas sociales son inefi-cientes, porque no realizan unaadecuada asignación de losrecursos con que cuentan que,dicho sea de paso, son esca-sos.

En tercer lugar, el BMsostiene que los ejecutores gu-bernamentales de los progra-mas sociales obtienen resulta-dos cuya eficacia debe mejo-rarse, porque los gastos demuchos de estos programasno llegan a los más pobres, loque significa que reorientan-do los recursos se puede in-crementar el número de be-neficiarios pobres.

En cuarto lugar, el BM consideraque la estrategia de focalización adopta-da por los ejecutores gubernamentales

de los programas sociales no ha logradoque éstos, los programas, sean concor-dantes. No sólo hay que integrar la polí-

Jusepe DE RIBERA: El pie varo

POLÍTICA SOCIAL DEL CANGREJO O INEFICIENCIA CONSENTIDA


tica social con la política económica sinoque hay que coordinar los programassociales.

Frente a este apretado cuadro,podemos presentar lo que en 1993 opi-naba Javier Abugattás. El asesor del pri-mer ministro decía, “Como antes semencionara, la concentración de capa-cidades y recursos necesarios parafocalizar adecuadamente el gasto socialno sólo requiere de definiciones progra-máticas claras y precisas (con metas,objetivos y costos determinados con an-telación), sino que exige, sobre todo, ungran esfuerzo de coordinación.2

Seis años después de que JavierAbugattás advirtiera la necesidad de “ungran esfuerzo de coordinación”, éste si-gue constituyendo una de las debilida-des de la política social gubernamentaltal como lo señala el BM. Pareciera quela estrategia gubernamental ha consisti-do en tener presencia ante segmentos dela población receptivos a su mensaje,independientemente del uso eficiente delos recursos escasos y de la eficacia enlos resultados.

Abugattás afirmaba, además, “...que el déficit social global, es decir ladiferencia entre los niveles actuales deconsumo y aquellos que se requeriríapara que todos accedan a la canasta bá-sica completa, se acerca a los US$ 15mil millones anuales. Por otra parte, eldéficit social urgente, el que cubre losprincipales componentes de la canasta

básica para la mitad más pobre de lapoblación, asciende a US$2,8 mil millo-nes; mientras que el déficit alimenticiode los tres primeros deciles, donde seencuentra la pobreza extrema, llega aUS$ 1,1 mil millones.”3 . Recomendabaque al no poder resolver las carenciasen el corto plazo a través del mercado yla generación de empleo, la superaciónde la pobreza compromete la acción so-lidaria del Estado que tiene responsabili-dades con los sectores más desprotegidosde la población.

El transcurrir del tiempo no per-dona, y los argumentos que dejan abier-tas las puertas a supuestas soluciones queno lo son ni en el corto ni en el largoplazo en una sociedad como la nuestraquedan al descubierto. Transcurridos 7años, respecto a la afirmación deAbugattás podemos afirmar que las ca-rencias de los pobres no han sido re-sueltas por el mercado ni en el corto nien el largo plazo, tampoco ha sido crea-do empleo adecuado. Sin embargo, laorientación del gasto social que él suge-ría para resolver las carencias de los po-bres es válida e indica que ya había cla-ridad respecto a los destinatarios del gastosocial.

El BM al referirse al gasto socialdice. “Al examinar la incidencia de unos7,6 mil millones de soles destinados porel gobierno en 1996 para estos fines (cer-ca de 40 por ciento del total del presu-puesto del gasto público), se puede verque éste está ligeramente orientado ha-


UNMSM 99

cia las personas de mejor situación den-tro de la sociedad peruana. Ello quieredecir que los más pobres obtienen me-nos de estos gastos que la distribuciónque les correspondería en relación a supeso en la población”.4

Si consideramos que el tipo decambio promedio en 1996 fue de 2,60nuevos soles por dólar, el gasto socialascendió a aproximadamente 3 000 mi-llones de dólares, suficientes para cubrir,según lo afirmado por Abugattás, el dé-ficit social urgente de la mitad más po-bre de la población. Sin embargo, la in-formación presentada por el BM indicaque el primer quintil, el de la poblaciónmás pobre, absorbió el 16,6% del gastosocial; el segundo quintil, el 18,6%; entanto que al tercero, cuarto y quinto (elde los más ricos) quintiles les correspon-dió el 21,2%, 22,4% y 21,1% respecti-vamente. La desproporción es manifiestaal comparar las partes alícuotas de lapoblación con las respectivas partes delgasto social.

Al asumir que aproximadamentela mitad de la población peruana se en-cuentra en situación de pobreza, es de-cir superan largamente los 12 millonesde habitantes, y que el gasto social en1996 bordeaba los 3 mil millones de dó-lares, podemos colegir que la ayuda percápita llegaría a 21 dólares mensuales,esto es 70 centavos de dólar per cápitaal día en el supuesto que favoreciera ex-clusivamente a los pobres, lo que no esasí.

En el gasto social debemos teneren consideración, primero, que en 1996se incluían los sectores educación, sa-lud, programas de lucha contra la po-breza y vivienda; segundo, los más po-bres son los que reciben menos dólaresper cápita tal como lo señala el BM, ab-sorbiendo los del quintil más pobre, sóloel 16,6%, lo que equivale a menos de 9dólares mensuales por persona. La con-clusión que aparece claramente es quecon el monto de gasto social asignadotenemos pobreza para rato.

El desbalance es manifiesto des-de la perspectiva de la equidad, al com-parar la cantidad de necesidades vitalesinsatisfechas de la población más pobrecon el gasto social orientado a ellas, ob-tenemos que aproximadamente los tresdeciles más pobres, aquellos que en 1993necesitaban 1 100 millones de dólarespara cubrir su déficit alimentario, ceterisparibus, absorbieron en 1996 cerca del26,2% del gasto social, es decir 796millones de dólares. Menos de 300 mi-llones de dólares de los que se necesita-ban en 1993.

Podemos concluir respecto al gas-to social, que es insuficiente, que no estáadecuadamente orientado, y que su ad-ministración no es eficiente. Además, sedesprende, al comparar la propuesta deAbugattás con la información del BM,que la acción solidaria del Estado conlos más pobres estaba muy lejos delograrse después de tres años de ser plan-teada, y al parecer no por falta de fon-

POLÍTICA SOCIAL DEL CANGREJO O INEFICIENCIA CONSENTIDA


dos. El déficit alimentario es teóricamentesuperable.

La pregunta que surge es ¿Porqué programas de emergencia social, quedeben ser transitorios, adquieren un ca-rácter permanente? ¿El carácter perma-nente de los programas sociales que ata-can la emergencia social lo es por ges-tión ineficiente o por necesidad política?Ello es lo que pretendemos responderen el epígrafe siguiente.

2. Sobre la ineficiencia, ineficaciay descoordinación en losprogramas sociales

Lo expuesto por Javier Abugattásdemuestra que desde 1993 las líneas deacción básicas estaban claramentepercibidas y clasificadas en actividadespermanentes de baja complejidad, espe-cialmente en zonas rurales y urbanomarginales, tales como educación inicialy primaria, atención básica de la salud yjusticia básica (jueces de paz y de pri-mera instancia); y en acciones urgentesde emergencia social, teniendo como ejesa FONCODES y PRONAA principal-mente, organismos ejecutores que per-miten fluidas relaciones con los destina-tarios de la ayuda estatal.

El que los organismos ejecutorescoincidan en la atención de determina-dos grupos o segmentos poblacionales,por un lado, es ineficiencia e ineficaciaal duplicarse, muchas veces, las accio-

nes y los recursos; pero, por otro, espresencia masiva en los grupos destina-tarios de la ayuda social, donde se ter-mina siendo ineficiente e ineficaz sinquerer queriendo. De lo que se trata esde asistir, relativamente de modo per-manente, más no de ayudar a resolverel o los problemas de fondo de los po-bladores asistidos.

Al parecer, los programas socia-les, siendo el más reciente el PROFAM,serían programas orientados a ayudar alos pobres realizando acciones que nolos rescata de su pobreza. Realizan ac-ciones orientadas a mantener un merca-do electoral cautivo, mercado que si noexiste se crea, como es el caso dePROFAM que aun rebajando la expec-tativa de “el casado casa quiere” al nivelde “el casado lote quiere” ha tenido no-toria receptividad.

NOTAS

1 The World Bank. Poverty and Social De-velopments in Peru, 1994-1997. Washing-ton,1999, pág xv.

2 Abugattás, Javier. Coordinación de la Políti-ca Social de Gobierno, Grupo Propuesta,1993, pág. 4.

3 Ibid, pág. 3.4 The World Bank. Poverty and Social

Developments in Peru, 1994-1997. Washing-ton,1999, pág. xiv.


UNMSM 101

INTRODUCCIÓN

Los acercamientos al tema de lapobreza, desde el punto de vista del de-recho, generalmente se agotan en la vin-culación existente entre pobreza y acce-so a la formalidad, por un lado, y legis-lación e ineficiencia del Poder Judicial(lentitud, burocracia, corrupción), por elotro. Pocos trabajos existen que incidanen los efectos que tiene la pobreza en elacceso a la administración de justiciacomo mecanismo de protección, ejerci-cio y adquisición de derechos.

En el presente artículo se preten-de lograr un acercamiento a la pobrezadesde el punto de vista del derecho quenos muestre cómo ésta se constituye enun elemento perturbador que transfor-ma el ordenamiento jurídico en ilusorio,en muchos aspectos. En efecto, el di-vorcio entre la legislación y la realidadpuede tener múltiples causas y la pobre-za es una de ellas, en tanto el acceso alos medios que otorga el Estado para elejercicio y protección de los derechosrequiere que el justiciable incurra en nu-merosos gastos. Asimismo, la pobreza

POBREZA Y ADMINISTRACIÓNDE JUSTICIA

GUSTAVO GALVÁN PAREJA*VÍCTOR ÁLVAREZ PÉREZ* *

RESUMEN Los autores analizan los efectos de la pobreza en relación al

acceso a la administración de justicia, entendido éste como medio paraalcanzar el pleno ejercicio, reconocimiento y adquisición de derechos, ycómo esta situación se convierte en un factor que reduce las posibilida-des de desarrollo económico de los individuos.

* Abogado y Magister en Derecho de la Empresa, en la Universidad ParísXIII. Profesor de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNMSM. E-Mail:[email protected]** Abogado, especialista en derecho procesal penal y derechos humanos. Con-sultor y asesor de proyectos de servicios legales.


coloca a la persona en una situación deindefensión y de alta vulnerabilidad,afectando no sólo su condición de indi-viduo sino también su patrimonio. Porello, se torna insuficiente que la legisla-ción confiera un sinnúmero de derechosa las personas, si el Estado no se pre-ocupa además porque esos derechossean reconocidos en la práctica y por-que la pobreza no se constituya en unabarrera que impida acceder al sistemade administración de justicia.

Por lo tanto, la pobreza comoobstáculo para el acceso a la administra-ción de justicia1 , no sólo impide defen-der y ejercitar los derechos, generando,en consecuencia, su pérdida, sino quetambién dificulta su adquisición, consti-tuyéndose así en una barrera para queel individuo pueda mejorar sus condi-ciones de vida.

De allí la importancia de aproxi-marnos al tema no sólo desde el puntode vista estrictamente jurídico, con el quese inicia este trabajo, sino también des-de los puntos de vista económico y so-cial, toda vez que en ellos encontramoselementos que permiten realizar unaaproximación integral al tema.

I. EL ENFOQUE JURÍDICO

1.1 La igualdad ante la ley y laigualdad de protección de la ley

El principio de igualdad ante la leyes considerado como un derecho funda-mental de la persona y su reconocimientonormativo es tanto nacional como inter-nacional. Parte del principio genérico dela igualdad de las personas y la subse-cuente prohibición de la discriminación.Los principales instrumentos internacio-nales de reconocimiento y protección delos derechos humanos contienen una lar-ga enumeración de criterios de no dis-criminación y en la Convención Inter-nacional sobre la eliminación de todaslas formas de discriminación racial sedefine a la discriminación como “Todadistinción, exclusión, restricción o pre-ferencia (...) que tenga por objeto o porresultado, anular o menoscabar el reco-nocimiento, goce o ejercicio, en condi-ciones de igualdad, de los derechos hu-manos y libertades fundamentales.”(O’Donnell, 1989, p. 373). La igualdadimplica entonces, la inexistencia de dis-tinciones entre las personas para el re-conocimiento, goce o ejercicio de losderechos.

De otro lado, el artículo 7 de laDeclaración Universal de Derechos Hu-manos señala que «Todos son igualesante la ley y tienen, sin distinción, dere-cho a igual protección de la ley. Todostienen derecho a igual protección contratoda discriminación que infrinja esta

GUSTAVO GALVÁN PAREJA / VÍCTOR ÁLVAREZ PÉREZ

UNMSM 103

Declaración y contra toda provocacióna tal discriminación.»2

En el Perú, el artículo 2, inciso 2,de la Constitución consagra la igualdadante la ley y la igualdad de protecciónde la ley para toda persona, indicandoque no debe haber discriminación pormotivo de origen, raza, sexo, idioma,religión, opinión, condición económicao de cualquier otra índole. Este derecho

no trata de desconocer las diferenciasque existen entre las personas, sino quetrata de reconocer la identidad entre per-sonas que participan de iguales condi-ciones y calidades comunes a todos losseres humanos. La norma antes men-cionada está en concordancia con el ar-tículo 103 de la Constitución que prohi-be dictar leyes especiales por razón dela diferencia de las personas, en tantode esta manera se estaría creando nor-

POBREZA Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Ho

no

ré V

. DA

UM

IER

: Ab

og

ad

os


mas de carácter personal que quebra-rían el principio de igualdad ante la ley.

En particular, el precitado artícu-lo 2, inciso 2 de la Constitución se re-fiere a diversas formas de no discrimi-nación entre las cuales está la no discri-minación por la condición económica dela persona. Al respecto señala EnriqueBernales Ballesteros:

«La discriminación porcondición económica consiste endar trato diferenciado a las per-sonas por su capacidad econó-mica. En el pasado fue tradicio-nal recortar por estas conside-raciones los derechos ciudada-nos. Así por ejemplo, durante laépoca en que existió el votocensitario, los ciudadanos conmenores recursos estaban mate-rialmente privados del derechoal voto. Otras formas sutiles dediscriminación por este motivoson la imposibilidad de accesoa determinados servicios esen-ciales, particularmente al educa-tivo. En este sentido, nuestraConstitución establece la gratui-dad de la enseñanza pública, loque siempre se ha entendidocomo una forma de no discrimi-nar en sus posibilidades a las per-sonas por su condición económi-ca.» (1999, p. 121-122).

De esta manera, nuestra Consti-tución reconoce que pueden haber des-

igualdades entre las personas, pero queestas desigualdades no deben tener nin-gún efecto en relación a la ley en el sen-tido de que la ley no debe establecer nin-guna discriminación.

Sin embargo, el reconocimientodel derecho a la igualdad ante la ley,como derecho de la persona, es sólo unpunto de partida en el problema del ac-ceso a la administración de justicia, puesdebe conciliarse con un efectivo reco-nocimiento de los derechos en la reali-dad. En tal sentido, la no existencia dediferencias a nivel formal en cuanto a lalegislación no significa que no existandiferencias en la práctica al momento deaplicar la ley.

1.2 La pobreza y el ejercicio delderecho de defensa

El inciso 14 del artículo 139 de laConstitución establece que nadie debeser privado del derecho de defensa enningún estado del proceso y tiene comoobjetivo permitir a los involucrados ex-poner sus argumentos antes de que losórganos jurisdiccionales administren jus-ticia. En tal sentido, este derecho es devital importancia para la protección yrespeto de cualquier otro derecho y paraun correcto ejercicio de la función juris-diccional del Estado.

Señala Bernales que el derecho dedefensa tiene hasta tres características:


UNMSM 105

a) Es un derecho constitucional-mente reconocido cuyo desconocimien-to invalida el proceso.

b) Convergen en él una serie deprincipios procesales básicos, a saber: elprincipio de la inmediación, el derecho aun proceso justo y equilibrado, el dere-cho a la asistencia profesionalizada y elderecho a no ser condenado en ausen-cia.

c) El beneficio de gratuidad en jui-cio, que surge como consecuencia delprincipio de equidad. El juzgador debegarantizar que las partes en un procesotengan una posición de equilibrio entreellas; es decir, sin ventajas. (Bernales,1999, p. 656 - 657).

Marcial Rubio sostiene que el de-recho de defensa tiene dos significadoscomplementarios entre sí: «El primeroconsiste en que la persona tiene el dere-cho de expresar su propia versión de loshechos y de argumentar su descargo enla medida que lo considere necesario (...)El segundo consiste en el derecho de serpermanentemente asesorado por un abo-gado que le permita garantizar su defen-sa de la mejor manera desde el punto devista jurídico». (Marcial Rubio Correacitado por Bernales, 1999, p. 657).

En consecuencia, podemos decirque nuestro derecho de defensa sólo estáplenamente garantizado en la medida enque podemos ejercitarlo recurriendo amedios idóneos para obtener el recono-

cimiento o la defensa de nuestros dere-chos. En tal sentido, la pobreza se cons-tituye en un obstáculo para un adecua-do ejercicio del derecho de defensa, pues,aun cuando no exista discriminación enel ordenamiento legal, existe de hechoimposibilidad material de defenderse sipor razones económicas no se accede atales medios idóneos. En efecto, la con-dición de pobreza de los justiciables pue-de tener ingerencia en el curso de unproceso, en tanto los puede conducir acontratar un abogado menos apto o noespecializado, a no obtener las pruebasnecesarias o, por último, a retrasar eljuicio o abandonarlo por falta de medioseconómicos para correr con los gastos.

Esta situación indeseada por elordenamiento jurídico pretende ser pa-liada por el Estado mediante mecanis-mos de ayuda y exoneración de gastos alos litigantes, en el entendido de que esun objetivo social lograr que todos pue-dan acceder a un ejercicio pleno del de-recho de defensa. Ello se manifiesta endiversas normas, entre ellas las siguien-tes:

a) El artículo 6º de la Ley Orgá-nica del Poder Judicial, que establece quetodo proceso judicial debe ser sustan-ciado bajo los principios procesales delegalidad, inmediación, concentración,celeridad, preclusión, igualdad de laspartes, oralidad y economía procesal,dentro de los límites de la normatividadque le sea aplicable. En tal sentido, elprincipio procesal de igualdad de las par-



tes implica que los litigantes puedan ha-cer efectivo su derecho de defensa entodo caso, sea por sus propios medios,sea porque el Estado provee los mediospara la gratuidad de la defensa en el casode los litigantes de escasos recursos.

b) El artículo 24º de la Ley Orgá-nica del Poder Judicial dispone que laadministración de justicia común es gra-tuita para las personas de escasos recur-sos económicos y que se accede a ellaen la forma prevista por la ley, y agrega


Francisco de GOYA: Escena de prisión

UNMSM 107

una relación de casos de exoneración delpago de tasas judiciales. Este artículoguarda concordancia con el artículo 139ºinciso 16 de la Constitución, conformeveremos más adelante.

c) El Capítulo Unico del TítuloSegundo de la Sección Sétima de la LeyOrgánica del Poder Judicial está dedica-do a la Defensa Gratuita. En el artículo295º se establece que «El Estado pro-vee gratuitamente de defensa a las per-sonas de escasos recursos económicos,así como a los casos que las leyes pro-cesales determinan» y en los artículossiguientes se regula la actividad del Po-der Judicial sobre ese tema.

d) En el Código Procesal Civil,encontramos diversas disposiciones (ar-tículos 179º y siguientes) que regulan elacceso al auxilio judicial para los litigantes«que pongan en peligro su subsistenciay la de quienes de él dependan» paracubrir o garantizar los gastos del proce-so.

De modo que existe uniformidaden la legislación en cuanto reconoce laexistencia de desigualdades entre losjusticiables y otorga el derecho a los demenores recursos o en los casos quedetermina la ley, a acceder a la defensagratuita mediante mecanismos de auxi-lio estatal como la defensa de oficio y laexoneración del pago de tasas judicia-les.

En este contexto, el artículo 139,inciso 16, de la Constitución Política,establece que es un principio de la fun-ción jurisdiccional la gratuidad de la ad-ministración de justicia y la defensa gra-tuita para las personas de escasos recur-sos y, para todos, en los casos que la leyseñala.

Este hecho es confirmado por loestablecido en el artículo VIII del TítuloPreliminar del Código Procesal Civil, quedispone lo siguiente: «Principio de gra-tuidad en el acceso a la justicia.- Elacceso al servicio de justicia es gratuito,sin perjuicio del pago por costos, costasy multas establecida en este Código ydisposiciones administrativas del PoderJudicial.»

Al respecto, se torna necesarioprecisar lo que se entiende en la Consti-tución por los principios de gratuidad dela administración de justicia y de gratui-dad de la defensa. El primero tiene comoobjetivo principal garantizar el libre ac-ceso a los órganos jurisdiccionales en elentendido que es obligación del Estadopermitirlo por ser titular del monopoliode administrar la justicia y se materiali-za en el derecho a recurrir a los órganosjurisdiccionales sin necesidad de hacerpago alguno. Sin embargo, esta gratui-dad es ilusoria pues, si bien no existetasa o arancel judicial por presentar unademanda o una denuncia, sí existen ta-sas para apelar o aportar pruebas en losprocesos civiles, por ejemplo, lo cualimplica que para defenderse eficazmen-



te o lograr el reconocimiento de un de-recho será necesario incurrir en gastos.

Por otra parte, la defensa gratuitaestá referida no al derecho a recurrir alórgano jurisdiccional, que es gratuito,sino a los gastos en los que se debe in-currir para afrontar un proceso judicial.Por esa razón, el Estado otorga el dere-cho de defensa gratuita sólo a las perso-nas de escasos recursos, en el entendidoque son las que necesitan recurrir a laactividad asistencial del Estado.

El Estado admite, en consecuen-cia, que no es suficiente con la igualdadante la ley y el reconocimiento formalde los derechos, sino que es tambiénnecesario permitir que tales derechos sehagan efectivos a fin de conseguir losefectos que la legislación pretende pro-ducir en la sociedad. En ese contexto,situaciones de pobreza son impedimen-tos efectivos para el ejercicio de los de-rechos en tanto su costo, mayor o me-nor, según las circunstancias motivaráque el titular del derecho postergue sureconocimiento o renuncie a su defensapor atender otras necesidades de mayorimportancia.

II. LA PERSPECTIVAECONÓMICA

2.1 La falta de acceso a la administra-ción de justicia como factor constitutivode pobreza

La falta de acceso a la adminis-tración de justicia implica la pérdida deun derecho fundamental para la realiza-ción de la persona, en tanto, no le per-mite al individuo contar con los mediospara proteger, adquirir o ejercitar susderechos. Carecer de la posibilidad efec-tiva de acceder a la administración dejusticia significa, para las personas queviven en condiciones de pobreza, verreducidas sus posibilidades de salir deesa situación y, por otro lado, ver crecerlas posibilidades de que su pobreza seincremente.

Esta carencia de medios para ladefensa de los derechos se traduce ensituaciones de indefensión de los indivi-duos que son fuente de impunidad y deviolencia.

En relación a este tema, OscarSchiappa-Pietra presenta un enfoqueeconómico de los derechos humanos enlos siguientes términos:

«Si éstos (los derechos hu-manos) son universales e inhe-rentes, constituyen entonces unactivo fijo inalienable del cualtodo ser humano está dotado des-de el momento en que su vida se


UNMSM 109

inicia. Así entendidos, constitu-yen una fuente de recursos -espi-rituales, políticos, jurídicos ymateriales- que pueden cumpliruna función altamente relevantepara revertir situaciones deopresión (vulneración de dere-chos civiles y políticos) o de po-breza (vulneración de derechoseconómicos, sociales y cultura-les). Pero, para que los derechoshumanos puedan realizarse en sudimensión económica (en senti-do lato), resulta indispensableque exista debida observanciadel derecho a un recurso legalefectivo, lo cual implica, entreotros aspectos, que el individuono esté sometido a la indefensión.

«Cuando las deficienciasen la gobernabilidad o las injus-ticias sociales condenan a unindividuo a la indefensión, en-tonces le están arrebatando eseactivo fijo teóricamente inaliena-ble del cual es titular. La inhe-rencia de los derechos humanosy la posibilidad de realizarlos ensu dimensión económica (en sen-tido lato), constituye un mecanis-mo compensatorio frente a, porejemplo, situaciones de pobreza.Esa posibilidad de realizacióninviste al individuo de poder yde capacidad de autodetermina-ción, reforzando el potencial per-sonal para sobreponerse a la po-breza. Mas, en sentido contrario,

cuando la pobreza va acompaña-da de indefensión, el Estado y elorden social están condenando alindividuo a entrar en un círculovicioso del cual será muy difícilsalir. La falta de oportunidadesde acceso a la justicia y la inde-fensión constituyen situacionesque encierran un ilícito desapo-deramiento de un activo fijo per-sonal de dignidad, de sobrevi-vencia, de poder y de autodeter-minación; son, a la vez, factoresque refuerzan los cuadros de po-breza crónica.» (1997, p. 23).

Es posible aún ir un poco más alláy considerar que la indefensión y la faltade acceso a la administración de justiciano sólo reducen las posibilidades de losindividuos de salir de su condición depobreza, sino que constituyen tambiénfactores generadores de pobreza, en tan-to el no ejercicio de ciertos derechospuede implicar un perjuicio de carácterpatrimonial para el titular del derecho.

Por un lado, es posible que el in-dividuo no pueda incrementarlo porquela adquisición de ciertos derechos estásujeta a un procedimiento judicial, comosería el caso de la adquisición de la pro-piedad por prescripción adquisitiva ocuando el heredero requiere acreditar sufiliación con el fallecido, por ejemplo através de una prueba de ADN.

No es menos importante el detri-mento que el patrimonio de la persona



puede sufrir por la falta de acceso a laadministración de justicia por su incapa-cidad económica para proteger sus de-rechos o por el alto costo de su defensa.Para empezar, recurrir al Poder Judicialimplica diversos gastos que menguan elpatrimonio del justiciable. Asimismo, lamerma patrimonial puede producirse acausa de daños a los bienes o, en gene-ral, a su patrimonio, por responsabilidadextracontractual o por incumplimiento deun contrato, casos en los que se requeri-rá de un procedimiento judicial para ob-tener el resarcimiento correspondiente.

De igual manera, el patrimoniopuede verse afectado como consecuen-cia de limitaciones o daños causados aotro tipo de derechos. Tal sería el casode la pérdida de la libertad durante unproceso penal seguido contra un inocenteo el caso de la víctima de un accidentede tránsito. En estos casos, además dela privación de la libertad y del daño con-tra la salud y la integridad física, el afec-tado sufre perjuicios de carácter econó-mico en tando se ve privado de la posi-bilidad de trabajar y de continuar con eldesarrollo normal de sus actividades eco-nómicas. En estas circunstancias, lasposibilidades económicas de acceder auna defensa adecuada, en el primer caso,o de poder reclamar una indemnizaciónjusta, en el segundo, tendrán incidenciadirecta en la magnitud del perjuicio eco-nómico del afectado.

2.2. La pobreza como obstáculo para unadefensa eficiente de los derechos

Toda persona goza de un sinnú-mero de derechos que le confiere el or-denamiento legal, por ejemplo, derechosfundamentales como la vida o la liber-tad; pasando por derechos vinculados ala familia como el derecho al matrimo-nio o a la patria potestad; hasta dere-chos de orden patrimonial como el de-recho a la propiedad, a la herencia y elderecho a contratar. Sin embargo, estosderechos sólo encuentran su cabal sen-tido en tanto se presentan situaciones enlas cuales es posible hacerlos efectivos,es decir, situaciones en las que el carác-ter abstracto de la norma encuentra apli-cación en la realidad. Esta es la razónpor la cual el derecho y la legislacióncambian conforme evoluciona la socie-dad, en tanto las personas requieren elreconocimiento de nuevos derechos y encuanto ciertos derechos reconocidos pier-den vigencia debido a que no es posibleejercitarlos porque los presupuestos desu aplicación ya no existen.

En este sentido, el reconocimien-to de derechos por parte de la legisla-ción se encuentra a medio camino entrela aspiración de ciertos sectores de lasociedad a gozar de esos derechos y elejercicio efectivo de ellos. Este últimoaspecto está condicionado por diversosfactores propios de la sociedad y del ti-tular del derecho. Por ejemplo, el plenoejercicio de los derechos políticos de lapersona depende en gran medida de la


UNMSM 111

situación política de un Estado. Por otraparte, el ejercicio de los derechos de-pende de situaciones personales del titu-lar del derecho, las cuales van desde elsimple conocimiento de que se tiene elderecho o de la forma en que se puedehacer efectivo, hasta las posibilidadesmateriales de ejercitarlo, las cuales pue-den estar condicionadas por factoresgeográficos, culturales, por la salud dela persona y, en no poca medida, porfactores económicos, los cuales tienendiversa incidencia según las circunstan-cias y el tipo de derecho en cuestión.

Desde el punto de vista económi-co, conocer nuestros derechos y la for-ma de ejercitarlos implica generalmente

un costo. Todos sabemos que tenemosderecho a trabajar, que tenemos dere-cho a contraer matrimonio o que tene-mos derecho a construir nuestra casa,pero no todos sabemos cuáles son loslímites en el ejercicio de tales derechoso si deben cumplirse determinados re-quisitos o condiciones para su ejercicio.Así, muchos desconocen sus derechoscomo trabajadores y las obligaciones desu empleador o los impedimentos o for-malidades para contraer matrimonio.Acceder al conocimiento sobre los dere-chos con los que cada uno cuenta impli-ca un costo variable según las circuns-tancias, el cual puede consistir en la pér-dida de unos minutos de tiempo pararecurrir a amigos, personas con expe-

Ejecución, 1559 (Museo Carnavalet, París).



riencia en el tema o para acercarse a al-guna institución a informarse sobre undeterminado trámite o consistir en elpago a un abogado o especialista en eltema.

Por otra parte, luego de conocernuestros derechos, en determinados ca-sos, tendremos que incurrir en ciertoscostos impuestos por el ordenamientojurídico, para poder ejercitarlos. Porejemplo, si queremos contraer matrimo-nio tendremos que pagar tasas en lamunicipalidad por diversos conceptos yhacer publicaciones en los diarios y siqueremos comprar una casa e inscribirla propiedad a nuestro nombre, tendre-mos que recurrir a un abogado, a unnotario y finalmente acudir a los Regis-tros Públicos.

Además de estos costos, que sepresentan en situaciones pacíficas don-de no hay controversia, es decir, en si-tuaciones donde no está en discusión laexistencia del derecho o la forma de ejer-citarlo, pueden presentarse otros costosderivados de conflictos o cuestio-namientos sobre la extensión o la formade ejercitar los derechos. En estos ca-sos, el ejercicio efectivo de los derechosimplicará llegar a acuerdos entre las par-tes, incurriéndose así en costos de tran-sacción, o, en caso de no mediar acuer-dos, será necesario recurrir a los órga-nos de administración de justicia pararesolver el conflicto.

En el último caso, el ejercicio delderecho o su defensa ante los órganosjurisdiccionales significará recurrir a unabogado y afrontar los gastos del proce-so, por lo que la carencia de recursoseconómicos de parte del justiciable pue-de tener efectos nocivos para sus intere-ses, impidiéndole hacer valer sus dere-chos o llevándolo a deteriorar seriamen-te su patrimonio en el afán de ejercitar-los. Se constata así que la pobreza seconstituye en un obstáculo para la ad-quisición, para una apropiada defensa ypara un ejercicio pleno de los derechos.

Los costos3 en los que se incurrepara llevar adelante un proceso judicialson de diverso tipo y varían en funcióna distintos factores, entre ellos la com-plejidad del asunto en cuestión y el va-lor económico de los derechos en juego.En tal sentido, podemos mencionar lossiguientes costos:

a) Los costos directos son aque-llos constituidos por los pagos que de-ben realizar los litigantes por el uso delservicio público de administración dejusticia. El principal de estos costos estáconstituido por las tasas judiciales, lascuales deben pagarse por diversos con-ceptos y su monto varía según el tipo deproceso. Asimismo, la tasa aplicable sedetermina en función a la cuantía del pro-ceso, es decir, al valor de los interesesen litigio. La cuantía se calcula en Uni-dades de Referencia Procesal (URP), lasmismas que constituyen el 10% de la


UNMSM 113

Unidad Impositiva Tributaria (UIT),cuya variación es anual.

b) Los costos indirectos compren-den los gastos que sin formar parte delprocedimiento mismo, se encuentran es-trechamente vinculados. Entre ellos po-demos mencionar los gastos de trans-porte, alimentación y alojamiento, tiem-po invertido en gestiones y diligencias,honorarios de abogado, costos vincula-dos a la obtención de pruebas, gastos depapel, tinta, fotocopias, etc.

La variabilidad de estos costosdepende de diversos factores, tales comola duración y complejidad del proceso,la distancia entre el lugar del litigio y ellugar donde reside el litigante, el tipo depruebas que se deben aportar al proce-so, etc. Entre estos gastos son particu-larmente importantes aquellos consisten-tes en acreditar las pruebas del derecho,en la realización de diligencias y en eltiempo destinado a estos trámites.

En particular, el costo del tiempoes uno de los gastos más importantes ymás difíciles de cuantificar. Este costovaría según la dedicación que le destineel litigante al proceso, sea porque tengaque desplazarse a hacer averiguaciones,a entrevistarse con el abogado, a obte-ner pruebas o a participar en diligencias,y varía también en función a la duracióndel proceso, la cual está sujeta a múlti-ples factores.

Asimismo, no es menos importan-te el gasto referido a los honorarios delabogado, puesto que de él depende engran medida el éxito del proceso judi-cial. Los costos representados por loshonorarios del abogado son sumamentevariables y están determinados en fun-ción de diversos factores, tales como lacomplejidad del caso, su duración, elvalor de los intereses en discusión, elprestigio del profesional y su experien-cia, su especialización, etc. El costo dela asesoría del abogado es particularmen-te importante, sobre todo si el caso escomplejo, por cuanto la situación de po-breza del justiciable puede ser determi-nante para que elija un abogado no es-pecializado o sin la experiencia suficien-te, guiándose sólo por el monto de loshonorarios.

Por el contrario, el litigante consuficientes recursos económicos tendráciertamente, ventaja al momento deafrontar un litigio, sea porque puede con-tratar los servicios de profesionales es-pecializados o, inclusive, porque puedecontar con sus propios abogados; talcomo sucede con muchas personas ju-rídicas que tienen un departamento le-gal abocado a resolver cualquier proble-ma legal que pueda presentarse y espe-cializado en determinadas materias quela persona jurídica trata continuamente.



2.3 Pobreza y corrupción

Siempre que se han discutido losproblemas del Poder Judicial en el Perúhan surgido algunos temas recurrentes:falta de independencia en relación alPoder Ejecutivo, lentitud e ineficacia enla tramitación de los procesos judicialesy corrupción de los magistrados. Por ello,a partir del año 1995, se han producidosucesivas «reorganizaciones» del PoderJudicial que han intentado solucionarestos problemas.

Respecto a la corrupción, se hantomado medidas tendientes a evitar elnepotismo dentro del Poder Judicial y aconocer el patrimonio de los magistra-dos mediante declaraciones juradas debienes. Asimismo, la reorganización enla tramitación de expedientes judicialesy la limitación en el contacto personalentre litigantes y magistrados han tenidocomo objetivo reducir las posibilidadesde corrupción. De otro lado, se han crea-do o reforzado organismos de control afin de detectarla y sancionarla. Sin em-bargo, los resultados de esta lucha pare-cen no haber sido significativos debidoa los elevados niveles de corrupción.

En efecto, Elcira Vásquez, ex-jefede la Oficina de Control de la Magistra-tura (OCMA) señaló que durante el año1997 la OCMA había emitido un totalde 3 013 pronunciamientos, de los cua-les 1 139 correspondieron a sancionescontra magistrados, 331 a multas, 109 asuspensiones y 89 a propuestas de des-

titución, la mitad de las cuales fueroncontra jueces. Asimismo, afirmó que 89propuestas de destitución en un año sig-nificaban en promedio casi dos propues-tas de destitución por semana.4

Por su parte, José DellepianiMassa, Director Ejecutivo de la Comi-sión Ejecutiva del Poder Judicial de 1995a mayo de 1998, afirmó en setiembrede 1997 que anualmente se pagaban enel Poder Judicial unos S/. 500 000 000.00por concepto de «propinas» entregadaspor los litigantes a los auxiliares de justi-cia, monto que excedía al presupuestodel Poder Judicial que ascendía a la sumade S/. 375 000 000.00.5

La existencia de corrupción en elPoder Judicial, se manifiesta por inter-medio de pagos o propinas con diversosobjetivos que pueden consistir simple-mente en acelerar el trámite o que pue-den llegar hasta definir el sentido de unaresolución judicial. Si bien no podemosconsiderar este tipo de gastos como cos-tos del proceso, en tanto no son necesa-rios y están proscritos por la ley, no po-demos dejar de mencionar que un liti-gante con recursos suficientes paraafrontarlos puede tener ventaja en rela-ción a un litigante en situación de pobre-za.

En efecto, el uso de mecanismosde corrupción por una de las partes enun proceso judicial generará un gastomayor para el otro justiciable, en tantoéste deberá hacer un mayor esfuerzo


UNMSM 115

económico para contrarrestar los efec-tos de la corrupción. No se trata de pro-poner que el afectado recurra a los mis-mos medios para defenderse, sino dedejar establecido que el hecho de sufrirlos efectos de la corrupción, consisten-tes en recibir resoluciones en contrario,ver festinados ciertos trámites o afron-tar trabas de carácter procesal, obligaráal afectado a incurrir en mayores gastospara defenderse, tales como pagar ma-yores honorarios al abogado, tasas judi-ciales por interposición de recursosimpugnatorios o de quejas contra los fun-cionarios corruptos, etc.

En este sentido, la corrupción pue-de afectar económicamente tanto a ri-cos como a pobres; no obstante, el po-bre no contará con los medios económi-cos necesarios para contrarrestar susconsecuencias y, en muchos casos, serávíctima de ella.

III. OTROS ASPECTOSDE LO SOCIAL

3.1 Pobreza, conflictividad social y de-manda del servicio de administración dejusticia

La pobreza se manifiesta por laimposibilidad de quienes la padecen desatisfacer necesidades básicas de diver-sas características, en el contexto de unasociedad.6 Estas necesidades pueden serde diverso tipo: alimentación, educación,vivienda, salud, recreación y cultura. La

existencia de situaciones de carenciaconstituye un factor generador de unentorno social en el que los individuosse ven obligados a batallar por satisfacersus necesidades básicas, lo cual puedeconstituirse en una fuente potencial deconflictos.

En efecto, la lucha cotidiana con-tra la pobreza y la frustración que se ge-nera en el individuo por las dificultadesque atraviesa pueden constituirse enfuente de conductas antisociales, las quese incrementan por la existencia de si-tuaciones de indefensión, constituidaspor la falta de medios de quienes sufrenperjuicios o agresiones, para acceder asoluciones acordes al derecho. De he-cho, la falta de medios del individuo paraacceder a la administración de justiciaes una causa generadora de indefensióny, a su vez, promueve la continuidad desituaciones violatorias de derechos esti-muladas por la impunidad.

Lo antes descrito se refleja, porejemplo, en la existencia de conatos delinchamiento de delincuentes por partede pobladores de zonas urbanas golpea-das por la pobreza. En estos casos eldelincuente suele ser un individuo alen-tado por la impunidad y que además viveen condición de pobreza. Por su parte,los vecinos que lo capturan y pretendenlincharlo, llegan a una conducta antiso-cial extrema debido a su situación de in-defensión frente al delincuente, el cualno será sancionado si es entregado a lapolicía. Como en este caso, en otros, tal



vez menos dignos de aparecer en los dia-rios, se repiten las situaciones violatoriasde derechos que se presentan estimula-das por la impunidad y en un entorno deconflictividad generado por la pobreza.

La relación existente entre la po-breza y el surgimiento de conflictos sevincula además con el acceso a la admi-nistración de la justicia, en cuanto talesconflictos aumentan el volumen de tra-bajo de los órganos jurisdiccionales,incrementando sus costos y haciendocada vez más ineficiente el aparato ju-risdiccional, lo cual, finalmente, incre-menta las dificultades para acceder a laprotección que debe otorgar la adminis-tración de justicia.

3.2 Pobreza y estigmatización de losjusticiables en los procesos penales

Además de las dificultades queenfrentan los justiciables derivadas de lafalta de recursos para afrontar los gas-tos propios de un proceso judicial, exis-ten otras dificultades derivadas de sucondición económica que inciden en laeficacia de la defensa de sus derechos.Sin duda, el nivel socio económico tieneefectos en el resultado de un procesojudicial, en particular, si se trata de unproceso penal.

En muchos casos se puede ob-servar que la condición económica delprocesado tiene efectos en la decisióndel juez, quien evalúa su grado de peli-

grosidad, y su posibilidad de rehabilita-ción o de reincidencia en función a suextracción social. De modo que un pro-cesado que vive en condición de pobre-za, probablemente será juzgado conmayor severidad que un procesado declase media o alta, porque el juzgadorconsiderará que su pobreza es un ele-mento condicionante de su conductadelictiva y, en tal sentido, que hay másposibilidades de que reincida en la co-misión de delitos. Asimismo, el juzga-dor puede prejuzgar al procesado y san-cionarlo con mayor severidad porqueconsidera que su entorno, debido a lascondiciones de carencia que enfrenta, lasmismas que son elementos que incidenen situaciones de violencia, conformehemos visto, lo convierte en un sujetomás peligroso que otros que provienende un entorno menos violento.

CONCLUSIÓN

Lo antes expuesto nos lleva a con-cluir que existe una brecha difícil de ce-rrar entre la normatividad y la realidad,en tanto los derechos reconocidos por lalegislación deben amparar a todas laspersonas por igual; sin embargo su al-cance se ve limitado por situaciones depobreza que generan desigualdad.

Asimismo, se observa que la faltade acceso a la administración de justiciase constituye en un importante factorgenerador de pobreza por cuanto impi-de al individuo proteger debidamente su


UNMSM 117

patrimonio, reduciendo sus posibilidadesde salir de esa situación o agravando sucondición.

Finalmente, la pobreza genera si-tuaciones de carencia que son fuente deconflictos sociales, lo cual aumenta lademanda de los órganos de administra-ción de justicia y constituye un factorque contribuye a la ineficiencia del apa-rato jurisdiccional.

NOTAS

1 La noción de acceso a la justicia no es deltodo precisa. Bryant Garth señala que “...Elacceso puede ser definido de muchas for-mas, desde la accesibilidad formal a unadeterminada institución, o la accesibilidadsubsidiada, hasta las estrategias «proac-tivas» para promover el acceso a individuoso grupos que, de otro modo, no actuaríanpara lograr la eficacia de sus derechos. Lajusticia es también un concepto inestable,ya que las nociones de justicia cambiansegún el tiempo y el lugar. Sería más preci-so, por ejemplo, referirse a acceso a abo-gados, a cortes, o a medios de resoluciónde controversias.” Tomado de Acces tojustice, paper presented to The World BankConference on Judicial Reform in LatinAmerican and the Caribbean, 1994, p.1,citado por Oscar Schiappa-Pietra (1977,p.21). Por tal motivo, preferimos referirnosal acceso a la administración de justicia,restringiéndolo a la posibilidad real, nosólo formal, de acceder a un reconocimientoy protección efectivos de los derechos porparte de los órganos jurisdiccionales delEstado.

2 Disposiciones similares encontramos en elartículo 2 de la Declaración Americana delos Derechos y Deberes del Hombre, en elArtículo 26 del Pacto Internacional de De-

rechos Civiles y Políticos y en el artículo24 de la Convención Americana sobreDerechos Humanos.

3 El artículo 411º del Código Procesal Civildefine los costos del proceso como «...el ho-norario del Abogado de la parte vencedo-ra, más un cinco por ciento destinado alColegio de Abogados del Distrito Judicialrespectivo para su Fondo Mutual y paracubrir los honorarios de los Abogados enlos casos de Auxilio Judicial.» Por otraparte, el artículo 410º del Código ProcesalCivil se refiere a las «costas» señalando que«... están constituidas por las tasas judi-ciales, los honorarios de los órganos deauxilio judicial y los demás gastos judicia-les realizados en el proceso.»

Fijar los alcances de la condena a la par-te perdedora al pago de costos y costas enun proceso civil es función del Juez, quienseñalará las cantidades a pagar según lascircunstancias.

En este trabajo no se utiliza el término«costo» en su acepción jurídica, sino parareferirse a todos los gastos del proceso, in-cluyendo por ende tanto a las costas comoa los costos procesales y a otros costos decarácter indirecto que se derivan de los pro-cedimientos judiciales.

4 Declaraciones publicadas por el diario Ges-tión en su edición del 4 de enero de 1998,citado por Marcial Rubio Correa (1999, p.101).

5 Citado por Marcial Rubio Correa (1999, p.101).

6 “Se considera pobres a las personas cuyogasto total en bienes o servicios es menoral costo per cápita de una canasta básicapreviamente definida. Esta canasta consi-dera, para el gasto en alimentos, los reque-rimientos mínimos nu-tricionales (...) másuna estimación de otros gastos en vestido,vivienda, salud, educación y transporte.”(Niveles de Vida – Perú: subidas y caídas,1991. Instituto Cuánto, Lima, Julio 1993).



Bernales Ballesteros, Enrique. La Constituciónde 1993. Análisis comparado. Rao Editora -Constitución y Sociedad. Lima. 1999.

Cappelletti, Mauro y El Acceso a la Justicia.Fondo de Cultura Económica. Garth,Bryant. México. 1996.

Comisión Andina de Juristas. Los sistemas deDefensa Pública en Bolivia, Colombia y Perú.Un análisis comparativo. Lima. 1998.

López Jiménez, Sinesio Ciudadanos Reales eImaginarios. Concepciones, desarrollo y ma-pas de ciudadanía en el Perú. Instituto Diálo-go y Propuestas. Lima. 1997.

O’Donnell, Daniel Protección Internacionalde los Derechos Humanos. Comisión Andinade Juristas. Lima. 1989.

Ortiz Caballero, René: Consultorios JurídicosGratuitos. Foro Acceso a la Justicia. Mate-riales Preliminares. Poder Judicial. Lima.1996.


Posner, Richard: El análisis económico del De-recho. Fondo de Cultura Económica. Méxi-co. 1998 .

Revilla, Ana Teresa: La administración de la jus-ticia informal. Posibilidades de integración.Fundación M.J. Bustamante De La Fuente.Lima. 1992.

Rubio Correa, Marcial Quítame la venda paramirarte mejor. La reforma judicial en el Perú.Desco. Lima.1999.

Schiappa-Pietra, Oscar El Problema de accesoa la justicia en el Perú: Análisis de susimplicancias a modo de diagnóstico. PoderJudicial. Lima. 1997.

Varios, El Problema de acceso a la justicia enel Perú: Análisis de sus implicancias a modode diagnóstico. Poder Judicial. Lima.1997.

BIBLIOGRAFÍA

Ho

no

ré D

AU

MIE

R: T

res

ab

og

ad

os

con

vers

an

do

UNMSM 119

Entre las causas del acelerado de-sarrollo económico alcanzado porlos países del Asia Oriental (re-

cuperándose ya de la crisis económicaque los afectó entre 1997 y 1998) haestado la participación del Estado en elquehacer económico. Esta participaciónfue especialmente resaltada en el libroque el Banco Mundial publicó en setiem-bre de 1993, donde este organismo re-conoce la participación del Estado, algoque había ignorado hasta ese momento

en su análisis del desarrollo económicode esos países.

En este artículo se abordará eltema de la participación del Estado enlas economías del Asia Oriental, viendoespecialmente el caso de cuatro paísesen los que el Estado ha tenido una parti-cipación bastante activa y exitosa. Lue-go y a modo de conclusión se verá quélecciones se pueden derivar de esto parael quehacer de la política económica ennuestro país.

EL ROL DEL ESTADOEN LA ECONOMÍA

La experiencia del Asia Oriental

CARLOS AQUINO RODRÍGUEZ*

*Magister en Economía por la Universidad de Kobe (Japón). Profesor dee laFacultad de Ciencias Económicas de la UNMSM y miembro del Instituto deInvestigaciones Económicas. E-Mail: [email protected]

RESUMENSe explica el papel promotor del Estado en las economías de Asia

y su relación con la empresa privada.


Participación del Estado en laseconomías del Asia Oriental:Forma y magnitud de estaparticipación

Primero diremos que por AsiaOriental se considera mayormente a lassiguientes economías: Japón, los cuatrotigres (Corea del Sur, Taiwan, Singapur,Hongkong), los 4 países de la Asocia-ción de Naciones del Sudeste Asiático(Malasia, Tailandia, Indonesia, Filipinas)

y, finalmente, China. Todos ellos, ex-cepto Filipinas, han mostrado altas y sos-tenidas tasas de crecimiento económicoen las últimas 3 a 4 décadas.

Como se indicó hace un momen-to, el Banco Mundial en su estudio de1993 reconoce el papel activo que laspolíticas gubernamentales jugaron en eldesarrollo económico de los países delAsia Oriental. Es interesante conocercómo surgió este estudio. En la versión

Ch

ina

, 1

911

(S

on

ia H

alli

da

y)

CARLOS AQUINO RODRÍGUEZ

UNMSM 121

en idioma japonés del libro del BancoMundial, publicado simultáneamente ensetiembre de 1993, se indica que esteestudio se originó porque el Banco Mun-dial se quejaba continuamente de queJapón prestaba dinero a varios países deAsia para que éstos financien a bajas ta-sas de interés a sus empresas, especial-mente las pequeñas y medianas. El Ban-co Mundial indicaba que el prestar a ta-sas de interés por debajo del nivel demercado significaba dar un subsidio, unadistorsión de las fuerzas del mercado yexigía a los japoneses que dejen de ha-cer esto. Japón tuvo que explicar al Ban-co Mundial que para desarrollar la pe-queña y mediana empresa era necesariomuchas veces hacer esto y que en el casode Japón se usó esta política en formafrecuente. Éste era un caso en que eranecesario que el Estado intervenga en laeconomía.

Ante la insistencia del BancoMundial en su crítica a estos préstamos,Japón le sugirió que estudie en detalle laexperiencia de desarrollo de las econo-mías del Asia Oriental para que vea quea veces en esta región el Estado tuvoque intervenir, distorsionando las fuer-zas del mercado, para alcanzar ciertosobjetivos que permitieron el desarrollode determinadas empresas o industrias.El Banco Mundial aceptó esta propues-ta y Japón financió parte del estudio, quedio origen al libro mencionado. En resu-men, el Banco Mundial subsanó el pococonocimiento que tenía de la experien-cia de desarrollo económico del Asia

Oriental y tuvo que admitir que algunaspolíticas gubernamentales fueron efecti-vas en facilitar el desarrollo económicode la región (ver traducción al idiomajaponés de la obra del Banco Mundial).

En todo caso veremos cómo fuela participación del Estado en las dife-rentes economías del Asia Oriental:

En Japón: Desde la RestauraciónMeiji, de 1868 en adelante el Estado ni-pón empezó el proceso de industrializa-ción con el lema «país rico ejército fuer-te». Japón iniciaba su proceso de indus-trialización en un entorno en que las po-tencias occidentales estaban colonizan-do Asia. Japón incluso fue forzado porEE.UU. a abrir su economía sumida pormás de 220 años en un proceso de ais-lamiento nacional. El nuevo gobierno, enmanos de los antiguos samurais, la tra-dicional clase guerrera japonesa, vio lanecesidad de enriquecer al país y, al mis-mo tiempo, tener un ejército fuerte pararesistir la arremetida occidental.

Una de las primeras cosas quehizo el nuevo gobierno nipón para sacaral país de una situación de economíasemifeudal, fue adoptar las modernastécnicas del capitalismo en uso en Occi-dente. El Estado en los primeros añosde la Restauración mandó misiones deestudio a Europa y EE.UU., integradamayormente por funcionarios del gobier-no (varios de los cuales más tarde llega-ron a ser Ministros de Estado, y algunode ellos, incluso Primer Ministro), para

EL ROL DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA


ver la realidad económica de esos paí-ses y ver qué era lo más convenientepara Japón (ver el libro de Aquino). Es-tas misiones sirvieron para traer lo me-jor de las técnicas modernas de Occi-dente para la industria y la organizaciónde un Estado moderno. Así, el sistemaeducativo fue adoptado de EE.UU., lastécnicas de la manufactura de Inglate-rra, la organización del ejército de Ale-mania, etc. (ver en Yamamura).

No sólo eso, el gobierno tambiéntrajo muchos técnicos del extranjeropara que enseñen a los japoneses cómousar las modernas maquinarias en usoen Occidente. En esto el Estado gastóbastante dinero. Por ejemplo, en el año1879 el Ministerio de Industria nipón te-nía empleados 130 expertos extranjeroscuyos salarios representaban el 60% delos gastos fijos del Ministerio. Pero losjaponeses aprendían rápido y a fines deese siglo no quedaban expertos extran-jeros en el país (ver en Aquino).

El Estado japonés también esta-bleció al comienzo del período Meiji al-gunas «fábricas modelo» en las ramasde la industria del vidrio, textil, cemen-to, etc. para introducir la tecnología mo-derna. Estas fábricas fueron vendidas alcabo de algunos años al sector privado.

El Estado durante los primerosaños de su modernización no pudo im-poner, por ejemplo, aranceles altos paradefender su industria nativa (esto suce-día pues los Tratados internacionales que

firmó al comenzar la Restauración Meijile comprometieron a aplicar arancelesmuy bajos a los productos extranjeros).Los aranceles altos son un tradicional ins-trumento de política industrial. Sin em-bargo, en 1911 al recuperar su capaci-dad de imponer aranceles propios, usóesta medida para proteger su industria.Un caso claro de esto se dio en la indus-tria del acero, donde el Estado nipónprácticamente creó esta industria, esta-bleciendo la primera fábrica moderna deacero, la «Yawata Iron Works», queempezó a producir en 1901, y despuésdando una serie de medidas para queésta crezca, como desde 1911 cuandoimpuso altos aranceles al acero importa-do. Otro caso de activa protección es enel desarrollo de la industria del automó-vil, cuando en la década de 1930 dictamedidas que forzaron la salida de Japónde la fábricas de General Motors y Ford,que dominaban en ese momento su mer-cado interno, permitiendo el desarrolloacelerado de Toyota y Nissan.

En la década de 1930 cuando losmilitares prácticamente toman el controldel país el Estado protege fuertementesu industria nacional, especialmente lade acero, barcos, automóviles, aviones,en un esfuerzo por prepararse para laguerra a la que se lanzó en la SegundaGuerra Mundial. El Estado se convierteen el mayor comprador de la produc-ción de esas industrias.

La Segunda Guerra Mundial ter-mina con la derrota de Japón en 1945.


UNMSM 123

El Estado durante los primeros años si-guientes también ejerce un fuerte con-trol de la actividad económica a travésdel manejo de las escasas divisas dispo-nibles. Japón queda en un estado cala-mitoso y al carecer de materias primaspropias tiene que importar casi todo. ElEstado privilegia el desarrollo de la in-dustria del acero, petroquímica, navie-ra, a través del control de los permisosque las empresas privadas necesitabanpara usar las escasas divisas.

En los años 60 y 70 con la eco-nomía japonesa en crecimiento las in-dustrias tradicionales ya no requieren delapoyo del Estado. Pero aquí el gobiernonipón se plantea el desarrollo y promo-ción de nuevas industrias. En lo que seha dado en llamar «Política Industrial yComercial Estratégica», para desarrollarindustrias de alta tecnología, el Estadopromociona el desarrollo de las indus-trias de computadoras y de semiconduc-tores, por ejemplo (ver en Krugman).Esa política ha servido para posicionar aJapón como líder en esos campos.

En Corea del Sur: A decir delBanco Mundial en su estudio de 1993,Corea ha tenido un gobierno muy activoen política industrial, donde el Estado seinvolucró directamente en el manejo dela actividad económica.

Corea del Sur empezó su desa-rrollo económico moderno después dela Segunda Guerra Mundial. A iniciosde la década del 60 los militares toman

el control del gobierno e inician una po-lítica agresiva de industrialización. Seinstaura una dictadura militar que res-tringe el derecho de los sindicatos labo-rales a organizarse y se da a los empre-sarios todas las ventajas para producir yexportar.

El gobierno establece desde el co-mienzo los Planes Nacionales de Desa-rrollo para dibujar el futuro del país. Es-tos Planes van cambiando de acuerdo alentorno nacional e internacional y sir-ven de guía para establecer prioridadesen el desarrollo de las diversas indus-trias que se dieron en el país. Estos Pla-nes fueron quinquenales y el primer«Plan Económico Quinquenal» fue de1962 a 1966.

Corea adopta una Política de In-dustrialización Orientada al Exterior, estoes producir para el mercado externo antelas limitaciones de su mercado internopequeño. Para esto el gobierno adoptauna serie de medidas para apoyar al sec-tor exportador, como dar subsidios a losproductos exportados, financiamiento abajas tasas de interés, el no pago de aran-celes a las importaciones de maquina-rias e insumos a utilizar en la fabrica-ción de esos productos, facilidades a lainversión extranjera que llegaba a esta-blecer industrias de exportación, etc.

El Estado toma un rol más activocuando a fines de los años 60 se decidepor el establecimiento de una industriapesada. Así a fines de esta década crea



la industria del acero al establecer la fa-brica POSCO, contra la opinión del Ban-co Mundial que le niega un préstamo paraeste fin aduciendo que Corea no teníaventaja comparativa para crear una in-dustria del acero (ver en Wade). Estaindustria ha sido muy exitosa y ahoraestá entre las más grandes y competiti-vas del mundo.

Sin embargo, es en la década del70 cuando se nota en forma creciente laparticipación del Estado en la economíadel país. En su afán de crear una indus-tria pesada el Estado da facilidades a losgrandes grupos empresariales, los«chaebols» para incursionar en la indus-tria naviera, de automóviles, petroquí-mica, etc. Estos grupos, como Hyundai,Daewoo, Samsung (que no eran gran-des en ese momento) incursionan en to-das esas industrias merced al financia-miento a bajas tasas de interés que reci-bían de los bancos, todos en manos delgobierno (ver en Amsden).

Para llevar a cabo lo anterior elgobierno se endeudó en el extranjero yesto lo canalizó al sector privado a tra-vés de los bancos en manos del Estado.Recién en la década del 90 se empeza-ron a privatizar algunos bancos. Asimis-mo el gobierno protegió su industria pormedio del uso de todos los instrumentosde política industrial y comercial dispo-nibles, como subsidios, altos aranceles(o prohibición de importar en muchoscasos). Por ejemplo, recién en julio de1999 Corea levanta la prohibición de im-

portar autos, maquinarias, entre otros,de Japón, su principal competidor enesos rubros (ver en Aquino).

En Taiwan: Taiwan es una pe-queña isla que ha alcanzado un desarro-llo económico impresionante en las últi-mas 5 décadas. En 1945 cuando los ja-poneses abandonaron la isla después de50 años de dominio colonial la econo-mía era principalmente agrícola, ahoraes el lugar donde se fabrican el 30% delas computadoras personales en el mun-do.

En 1949, el nuevo gobiernotaiwanés asumió sus funciones despuésdel término de la guerra civil en China.El nuevo gobierno expropió las empre-sas de los japoneses, que tenían en mu-chos campos, como los de fertilizantes,textiles, tabaco, etc. Después el gobier-no establece otras empresas en otroscampos, de tal forma que en 1988 delas 25 empresas manufactureras másgrandes, 7 empresas eran del Estado (lasdos empresas más grandes, ChinesePetroleum y Taiwan Tobacco and Wine,eran del Estado). Hacia 1998 esas dosmismas empresas y China Steel Corpora-tion, también del Estado, son las tresmás grandes, en ese orden, aunque delas 25 primeras más grandes sólo esas 3son del Estado (ver en Aquino).

Taiwan también adopta los Pla-nes Nacionales de Desarrollo. El prime-ro fue el Plan Económico de 1953 a


UNMSM 125

1956, de cuatro años. El actual es el de1997 al 2000.

La verdad es que en Taiwan lamayor parte de la actividad empresariales conducida por el sector privado. Laspequeñas y medianas empresas consti-tuyen la columna vertebral de la econo-mía. Para esto el Estado brindó el mar-co legal y la infraestructura necesaria.El gobierno otorga créditos en condicio-nes ventajosas para el desarrollo de lapequeña y mediana empresa. Asimismo,el sistema educativo de Taiwan, con sured de escuelas de vocación técnica, deescuelas de mando medio, y sus institu-tos de educación superior que privile-

gian las especialidades de Ingeniería yCiencias Básicas, son conducentes aldesarrollo de una industria de manufac-tura.

Un ejemplo bastante claro de loque el gobierno de Taiwan ha hecho parael desarrollo de una industria nativa seve en el desarrollo del Parque Industrialde Ciencia y Tecnología de Hinschu. Fuecreado a mediados de la década de 1980con el fin de fomentar una industria dealta tecnología en los campos de la in-formática, biotecnologia, electro-óptica,instrumentos de precisión, etc. En 1984el gobierno da incentivos tributarios paraque las empresa se establezcan en este

Chin

a,

s. X

IX (

Guiraudon)



campo y dediquen un porcentaje másalto de sus ingresos a la investigación ydesarrollo. Se empieza a reclutar manode obra altamente calificada del extran-jero a través del ofrecimiento de sala-rios competitivos a los residentes chinosen el exterior y el otorgamiento de sub-sidios a las empresas de los chinos deultramar que se establezcan en este par-que industrial.

En Malasia: Este país es muy in-teresante pues se parece mucho al Perú.Es un país con una población de tama-ño similar, tiene 22 millones de habitan-tes, con una mezcla de razas en su po-blación, abundantes recursos naturales,y era hace 30 años un país eminente-mente exportador de materias primas ypoco industrializado.

En 1969 ocurren conflictosétnicos, cuando la mayoría indígenamalaya, que comprendía el 60% de lapoblación, se enfrenta a la minoría chi-na, la adinerada del país. Ante esto, elgobierno de Malasia, en manos de lamayoría malaya, se ve en la necesidadde adoptar una política económica acti-va para mejorar el nivel de vida de lamayoría pobre malaya.

Malasia también adopta los Pla-nes Nacionales de Desarrollo. Pero en1971 introduce su «Nueva Política Eco-nómica», en que comienza un procesoque favorece expresamente a la mayo-ría malaya. El objetivo era que en el pe-ríodo 1971-1990 con la «política de

bumiputra» (bumiputra=los hijos de latierra, se refería a los malayos), se de-bería tener altas tasas de crecimientoeconómico para expandir el empleo yhacer disminuir o eliminar la pobreza.En 1990 se siguió con una Nueva Políti-ca de Desarrollo para el período 1990-2000. Se estima que gracias a estas po-líticas el nivel de pobreza de la pobla-ción disminuyó del 50% al presente 7%,y el porcentaje de riqueza nacional enpoder de los «bumiputra» subió del 1%-2% en 1970 a 19% en 1990 (que debeser mayor en la actualidad, ver enAquino).

Malasia alcanzó lo anterior a tra-vés de la activa participación del Estadoen la economía. Por ejemplo, para me-jorar el nivel de los campesinos pobresmalayos se ganó tierra a la selva deMalasia, haciéndola apta para la agricul-tura. Mucha de esta tierra el gobierno ladio a los campesinos a bajos precios ogratis, con la condición de que sea ex-plotada por éstos. Asimismo se financióla compra de insumos y maquinarias paraque los campesinos puedan producir latierra, muchas veces subvencionando lacompra de sus productos y protegién-dola de la competencia extranjera (veren Asian Development Bank).

En el desarrollo del empleo fuerade la agricultura se favoreció claramen-te a la etnia malaya a través del sistemade cuotas, donde el empleo debería dar-se en la misma proporción que cada et-nia tenía en la población. Como la etnia


UNMSM 127

malaya era la mayoritaria, ellos obteníanla mayor parte de los empleos. Pero laelevación del nivel de vida de la pobla-ción pasó por el dar educación universaly casi gratuita a la mayoría de losmalayos.

Un aspecto muy importante delaccionar del Estado malayo ha sido elhaber creado una burguesía nacionalmalaya. Se crea una clase empresarialindígena, a través de la acción del Esta-do al favorecer a las empresas de losmalayos y ahora con la privatización delas varias empresas que el Estado tiene,se privilegia al adjudicar primero estasempresas a empresarios de origenmalayo, antes que a los de origen chinoo extranjeros, por ejemplo.

El gobierno de Malasia sigue sien-do muy activo en la economía, y en lacrisis asiática que se desató en 1997 senegó a acatar las recomendaciones delFondo Monetario Internacional, que fue-ron seguidas por varios países asiáticos.Mas bien en setiembre de 1998 Malasiaimpuso controles de capital para evitarlo que llamaba una fuga de capitales yque los especuladores internacionalesataquen su moneda y hagan que ésta sedevalué.

En todo caso, el gobierno malayotiene desde hace algunos años un Planllamado «Visión 2020», para convertiral país en uno totalmente industrializadopara el año 2020. Este Plan fue lanzadoen 1991, junto con su Sexto Plan Na-

cional de Desarrollo. Actualmente ya susexportaciones en un 83% son de pro-ductos manufacturados y la manufactu-ra constituye el 34% de su PBI.

En los demás países del AsiaOriental el grado de intervención del Es-tado ha variado. En China, que era uneconomía socialista hasta el comienzode las reformas económicas de 1979 queintrodujo el accionar de las fuerzas demercado en la economía, el Estado si-gue teniendo una fuerte presencia. Elfuerte crecimiento económico chino delas últimas dos décadas se debe en parteimportante a que el Estado ha sabido,por ejemplo, usar la inversión y tecno-logía extranjera para desarrollar una in-dustria de exportación que usa su abun-dante mano de obra barata. En el casode Singapur, una pequeña isla de sólo650 km2., pero con el PBI per cápitamás alto en Asia después de Japón, lapresencia del Estado es bastante gran-de. Aquí una burocracia muy hábil y efi-ciente ha sabido planificar el desarrolloeconómico de esta pequeña nación. ElEstado controló en gran parte desde eltipo de industria que debía darse en estaisla, pasando por los niveles de salarios,hasta la planificación del uso de la tie-rra, ya sea para uso industrial o para vi-vienda. Las empresas del gobierno es-tán entre las más grandes del país y sonde las más eficientes.

En Indonesia la presencia delEstado también ha sido fuerte a travésdel accionar de grandes empresas públi-



cas en diversos campos de la economía.En Tailandia el Estado ha participadoen menor escala, así como en Filipinas.En Hongkong, considerada la econo-mía más liberal de mundo, el Estado par-ticipó por supuesto en mucha menor es-cala, pero ha sido activo en camposcomo la provisión de la vivienda a lamayoría de la población.

Conclusiones y recomendaciones

En los diversos países del AsiaOriental, aunque el Estado ha tenido ytiene una activa participación en la eco-nomía, el motor del desarrollo es la em-presa privada. El Estado ha apoyado y

promovido la actividad privada, comose vio en la venta de las primeras em-presas creadas por el gobierno nipón afines del siglo XIX, o en los muy usadosfinanciamientos a bajas tasas de interéspor organismos financieros controladospor el Estado, como en Corea, que pro-movió de esta manera el crecimiento delos «chaebols».

El Estado actuó promoviendo laactividad privada también a través de laprotección de la competencia extranje-ra. Sin embargo, lo más importante hasido que el Estado dio las facilidades parael desarrollo de la actividad privada, co-ordinando con ella el desarrollo de cier-tos sectores de la economía. Éste es qui-

Museo Nacional de Etnología, Leiden.


zás el rasgo más distintivo de la expe-riencia asiática, la cooperación entre elsector publico y privado.

Para que la participación del Es-tado haya sido por lo general exitosa serequirió entre otras cosas, el tener unaadministración civil, una burocracia, há-

UNMSM 129

bil y eficiente. La meritocracia en la ad-ministración civil es un rasgo distintivoen la región asiática, particularmente enlos países del Noreste Asiático con unatradición confucionista (de Confucio, elfilósofo chino), como Japón, Corea,Taiwan y también Singapur. En estospaíses ha sido especialmente notoria laparticipación de la administración civilen el manejo de la economía y ademásla más exitosa.

Hay sin embargo el peligro de lallamada colusión entre el sector guber-namental y algunas empresas privadasgrandes que se ha dado a veces en des-medro del resto de las empresas y conefectos negativos en la economía. Estoha sido señalado especialmente como unade las razones de la crisis asiática que seinicio en 1997. Se señaló que los gobier-nos de algunos países, por ejemplo Ja-pón y Corea, no prestaron atención oignoraron los síntomas de la crisis eco-nómica que se estaban dando. Es inte-resante ver que en estos dos países, don-de se supone (y realmente hay) buro-cracias muy hábiles y eficientes, no sepudo prever y remediar a tiempo unacrisis grave como la que se presentó.

Lo que podría decirse ahora esque, por muy hábiles que sean las buro-cracias, en economías protegidas de lacompetencia extranjera, como aún lo sonmuchas de los países en Asia, hay el pe-ligro de ignorar los síntomas de una cri-sis económica. Lo que los países asiáti-cos deben hacer, y ya lo están haciendo,

es abrirse más a la competencia extran-jera. Sin duda la competencia es la quehace más eficientes a las empresas y aun país. Justamente esta competencia,de las empresas de los países asiáticoscuando venden en el extranjero por ejem-plo, es la que ha hecho que muchas deellas sean las más eficientes en el mun-do.

En el caso del Perú se ve pocoapoyo del gobierno al sector privado na-cional. Las empresas industriales nacio-nales han sido fuertemente golpeadas conla apertura indiscriminada de la econo-mía a la competencia extranjera. Los em-presarios nacionales se quejan de la pocaatención que el Estado les da; Estadoque sí favorece la actividad de las em-presas extranjeras en el país, privilegian-do especialmente a las que vienen a ex-plotar los recursos naturales, con el ries-go de que continuemos perpetuandonuestra condición de país exportador dematerias primas.

Hay muchas formas en que elEstado puede participar en la economíadejando al sector privado como eje dela actividad económica del país. Para estose requiere por ejemplo de algún PlanNacional de Desarrollo, que aquí no exis-te, y que sí lo hubo en prácticamentetodos los países asiáticos. Se puedeaprender de la experiencia asiática evi-tando caer en los errores que algunos deellos cometieron.



Amsden, Alice: «Corea, un proceso exitoso deindustrialización tardía», Editorial NormaS.A., 1992.

Aquino Carlos: «Introducción a la EconomíaAsiática», Universidad Nacional Mayor deSan Marcos, febrero de 2000.

Asia Development Bank: «The role of the Statein Economic Development: Theory, TheEast Asian Experience and the Malaysiancase», por Jason Brown, diciembre 1993.

Banco Mundial: “The Miracle of East Asia”,Oxford University Press, setiembre 1993.

Banco Mundial: “Ajia no Kiseki” (versión aljaponés del libro “The Miracle of EastAsia”), setiembre de 1993.

Krugman, Paul y Obstfeld, Maurice: «Inter-national Economics», Edición Internacio-nal, 5ta. edición, 2000.

Wade, Robert: «Governing the Market -Economic Theory and the Role of Go-vernment in East Asia Industrialization-»,Princeton University Press, 1990.

Yamamura Kozo: “The Economic Emergenceof Meiji Japan”, Cambridge UniversityPress, 1997.

BIBLIOGRAFÍA


Lim

a

(Foto

: J.

Guzm

án N

egrini)

UNMSM 131

ANÁLISIS

El Crecimiento de la Econo-mía: 1999 – 2000

De acuerdo a los presupuestosmacroeconómicos para el año dos mil,la economía experimentaría un creci-miento de alrededor del cuatro por cien-to; esto es, si la población se estáincrementando en cerca del dos por cien-to al año, tendríamos un resultado posi-tivo en términos del PBI por habitante.Igualmente, de acuerdo a las cifras ofi-ciales disponibles hasta hoy, difundidastanto por el Instituto Nacional de Esta-dística e Informática (INEI) y el Banco

Central de Reserva del Perú (BCRP), elcrecimiento de la economía durante 1999habría logrado un incremento ligeramentesuperior al tres por ciento, lo que signifi-ca que se habría obtenido resultadospositivos en los niveles del PBI PerCápita.

El obtener resultados positivos delPBI por habitante, significa para todoslos peruanos un mejoramiento en su ni-vel de bienestar, significa también quehan incrementado sus ingresos, que te-nemos más alimentos para disfrutar, yen general, que disponemos de más bie-

El Perú de los 90:¿Crecimiento Económico?

AURELIO VALDEZ CARO*

RESUMENSe analiza sucintamente los caminos para llegar al PBI, como un

instrumento para medir el crecimiento económico y se expone tambiénbrevemente, como el modelo neoliberal impulsado con vehemencia a partirde julio de 1990, en este lapso de diez años, no ha logrado siquiera unarecuperación económica.

* Economista. Profesor de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNMSM.,y Consultor Internacional. E-Mail: [email protected]


nes y servicios como los de educación,seguridad, salud, recreación, etc. por locual nos sentimos mejor que el año pa-sado o periodos pasados.

Sin embargo, dada las evidenciasrespecto a la conducta de un conjuntode indicadores económicos, así como laspreocupaciones de los empresarios y tra-bajadores quienes de diferentes mane-ras han expuesto sus inquietudes de ma-lestar económico, surge indudablemen-te la pregunta: ¿hasta dónde es posibleaceptar esta versión sobre el crecimien-to de la economía peruana en los dosúltimos años?. Bien, la respuesta, en al-guna medida, la podremos encontrar enlos procedimientos y prácticas utilizadasen la medición de la economía.

La medición de la economía

El Producto Bruto Interno (PBI),es el agregado económico que expone yexplica de manera sintética el estado desituación de la economía en un determi-nado periodo; y por lo tanto su cálculo omedición, permite examinar los cambiosque experimenta la economía en su con-junto y comparar los resultados obteni-dos tanto en el tiempo como en el espa-cio; por esta razón, el PBI se constituyeen un instrumento muy importante parala adopción de decisiones económicastanto en la esfera pública como privaday evaluar las decisiones de política eco-nómica adoptadas en el marco del mo-delo económico vigente.

Esta potencialidad del PBI, se basaen su capacidad de síntesis, al incorpo-rar en él, una multiplicidad de variablesque explican independientemente carac-terísticas de las diferentes partes queconforman el sistema económico.

La producción

Desde la óptica de la producción,las variables agregadas en el PBI, expo-nen el desenvolvimiento de los diferen-tes sectores productivos de la economía,permitiendo entender cómo los empre-sarios a través de sus empresas agrega-das en los distintos sectores económi-cos, logran crecer en su actividad pro-ductiva, permanecen estacionarios o vendisminuir su producción a pesar de losesfuerzos que hayan desarrollado paralograr mayores niveles de producción conrespecto al periodo anterior. A partir delos niveles de producción obtenidos encada uno de los sectores productivos, sellega a determinar el nivel del PBI de laeconomía, es decir, el PBI es la sumade los aportes a la producción de todaslas empresas sean grandes, medianas,pequeñas o microempresas. Éste, es elcamino más utilizado en los países delmundo para medir la economía y en con-secuencia la magnitud del crecimientoeconómico.

AURELIO VALDEZ CARO

UNMSM 133

La demanda

La producción así obtenida por las em-presas tiene un destino o utilización fi-

nal, concretamente, los bienes y servi-cios producidos son destinados al mer-cado interno o bien pueden ser vendi-dos al exterior.

PBI =

SUMA DE LOS APORTES

DE LAS EMPRESAS

A LA PRODUCCIÓN DEL PAIS

PBI =

+ Producción para el Mercado Interno

+ Producción para Exportaciones

En el mercado interno, esta pro-ducción puede ser vendida directamen-te a las personas para que puedan satis-facer sus necesidades, agregándose esteconjunto de operaciones económicas enlo que se denomina el Consumo de losHogares, que sin duda depende fuerte-mente del nivel de ingreso de los traba-jadores sean empleados, obreros o tra-bajadores por cuenta propia. Otra partede esta producción puede ser adquiridapor las entidades del Gobierno, sean delGobierno Central, de los Gobiernos Re-gionales o de los Gobiernos Locales oMunicipalidades con la finalidad de com-

prar los bienes y servicios que requierenpara proporcionar los servicios colecti-vos a la sociedad en su conjunto, talescomo los de salud, educación, seguri-dad y administración pública que son losservicios que normalmente deben brin-dar estas entidades a la colectividad, aestos gastos se denomina Consumo Pú-blico. Un tercer destino de la produc-ción para el mercado interno, lo consti-tuyen aquellos bienes duraderos o bie-nes de capital que son adquiridos por lasempresas y las entidades del Gobiernopara incrementar su stock de capital, de-nominándose a estos gastos Inversión

EL PERÚ DE LOS 90: ¿CRECIMIENTO ECONÓMICO?


Bruta Fija o Formación Bruta de Capi-tal Fijo y finalmente, aquella parte de laproducción de bienes que no se ha ven-

dido a las familias, a las empresas ni algobierno, quedará como existencias enlos almacenes de las empresas.

Producción Para el Mercado Interno =

+ Consumo de los Hogares

+ Consumo del Gobierno

+ Inversión Bruta Fija

+ Variación de Existencias

La producción para el mercadoexterno está constituida por aquella par-te de la producción que sale de la eco-nomía y se conoce en la terminologíaeconómica como exportaciones de bie-nes y servicios.

Es importante precisar que en lascompras que hacen los hogares, las em-presas y las entidades del gobierno, seincluyen bienes y servicios que puedenhaber sido producidos tanto en el paíscomo en el exterior, debiendo eliminar-se el valor de aquellos bienes y serviciosproducidos en el exterior o importacio-nes; pues, el PBI mide la produccióngenerada por las empresas residentes enel país. Este procedimiento de mediciónde la economía, tiene menos adeptos porlas dificultades para lograr estadísticasque permitan medir el consumo de loshogares y la variación de existencias,

generalmente quienes siguen este cami-no parten del nivel del PBI medido apartir de la producción de las empresasy luego obtienen el consumo de los ho-gares como una magnitud residual, pesea que su importancia en nuestros paí-ses, constituye alrededor de un 80% delPBI.

De acuerdo a lo señalado en lospárrafos anteriores, el PBI medido a par-tir de los destinos finales de la produc-ción, se puede exponer sintéticamente,de la siguiente manera:

AURELIO VALDEZ CARO

UNMSM 135

El ingreso

En el proceso de obtención de bie-nes y servicios, las empresas utilizan fac-tores de producción como el Capital y elTrabajo, de tal manera que el INGRE-SO o PBI generado en la producción,se distribuye entre estos dos factores,después de transferir al Gobierno losimpuestos que gravan a la producción,como el impuesto general a las ventas,el impuesto selectivo al consumo, losimpuestos a las importaciones y expor-taciones y los otros impuestos a la pro-ducción.

Este camino para llegar al PBI estambién poco transitado por las limita-ciones existentes en cuanto a la infor-mación estadística referida al excedentebruto de explotación, el mismo que se

concibe como una variable residual, lue-go de medir la retribución al trabajo asa-lariado y los impuestos a la producción.Este excedente bruto en nuestras eco-nomías, tiene una magnitud considera-ble pues además de incluir las gananciasbrutas empresariales incluye el ingresomixto que es el concepto mediante elcual se definen los ingresos que perci-ben los trabajadores por cuenta propia oindependientes cuya proporción en laestructura de la población económica-mente activa, supera el cincuenta porciento.

Por lo tanto, el PBI además deabarcar conceptos relativos a la produc-ción y variables que explican las carac-terísticas de la demanda final, tambiénincluye conceptos referidos al ingreso queen términos brutos es el Ingreso BrutoInterno.

PBI =

+ Consumo de los Hogares + Consumo Público + Inversión Bruta Fija + Variación de Existencias + Exportaciones - Importaciones

PBI o

INGRESO BRUTO INTERNO

=

+ Impuestos a la Producción + Remuneración al trabajo asalariado + Excedente bruto de explotación



La Producción Sectorial

Para medir una economía a partirde la contribución de los sectores pro-ductivos es importante, en primer lugar,efectuar la delimitación correspondientedel sistema económico, con la finalidadde establecer las clasificaciones a utili-zarse en el proceso de cuantificación desus diferentes partes. La forma más ge-neralizada y conocida es la que nos brin-da la “Clasificación Industrial Unifor-me de todas las Actividades Económi-cas” de las Naciones Unidas, difundidauniversalmente bajo las siglas: CIIU. Enel curso de los últimos cincuenta añosse han elaborado tres versiones y la últi-ma, es precisamente la número tres(CIIU rev.3) aprobada por las NacionesUnidas en 1990.

A partir de la CIIU, las diferentesunidades de producción que participanen la actividad productiva de un paíspueden clasificarse teniendo en cuentala actividad económica que desarrollan,pudiendo establecerse un número ade-cuado de Actividades Económicas, enlas cuales se agreguen a todas las unida-des de producción. En el Perú, de acuer-do a como ha venido modificándose lascaracterísticas estructurales de la econo-mía, se ha definido el número de activi-dades económicas correspondientes; asípor ejemplo, actualmente el InstitutoNacional de Estadística e Informática,agrega en 45 Actividades Económicas atodas las unidades de producción, mien-tras que en la década de los años cin-

cuenta el Banco Central de Reserva delPerú los clasificaba en nueve grandessectores productivos.

Cualquiera sea el número de acti-vidades económicas que se defina parala economía, la clasificación establecidapermite aún hacer más agregaciones confines de análisis u otras necesidades deinterpretación acerca del funcionamien-to del sistema económico. El PBI de laeconomía, es por ejemplo, la agregaciónmás completa del aporte a la produc-ción de todos los sectores productivosen los cuales se han agregado a todas lasunidades de producción del país; otronivel de agregación puede ser aquel quereconoce dos grandes sectores: Bienesy Servicios, ordenando en el primero deellos a todas las unidades productivasdedicadas a la producción de bienes,mientras que en el segundo se agregan atodos los establecimientos que propor-cionan servicios.

Otra forma de simplificar y expo-ner sintéticamente las características dela economía, es aquella que reconoce tresgrandes sectores: Primario, Secundarioo Manufacturero y Terciario o Servicios.En el primero de ellos se agregan a to-das las unidades de producción dedica-das a actividades extractivas como laagricultura, la ganadería, la silviculturay extracción de madera, la pesca y laminería incluyéndose la extracción depetróleo crudo. En el sector Secundarioo Manufacturero además de la construc-ción se incluyen a todos los estableci-

AURELIO VALDEZ CARO

UNMSM 137

mientos dedicados a la producción debienes transformados o manufacturados,inclusive las industrias ligadas directa-mente al sector primario como larefinación de petróleo y minerales, la ela-boración de harina, aceite y conservasde pescado, la refinación de azúcar yotros similares. En el sector Terciario oServicios se agrupan a los establecimien-tos dedicados a la prestación de servi-cios como el comercio, transporte, co-municaciones, financieros, servicios a lasempresas, servicios a los hogares y losservicios gubernamentales.

El peso que tengan estos sectoresproductivos o actividades económicasen la estructura productiva del país tie-ne singular importancia en la mediciónde la economía, principalmente en la me-dición del PBI a precios constantes quees la variable utilizada para evaluar elcrecimiento económico. El peso o signi-ficación que tiene cada sector producti-vo en la economía no es estático, cam-bia, e inclusive algunos sectores puedendesaparecer, estos cambios pueden de-berse a múltiples factores, pero operati-vamente, para efectos de la medición dela producción, se sintetizan en cambiosen las cantidades y los precios de losbienes y servicios producidos por cadauno de ellos.

Cambios en la estructura de laproducción sectorial en el Perú

En el curso de los últimos cincuen-ta años, las características estructurales

de la economía, desde el punto de vistasectorial, han experimentado cambiosmuy significativos. A comienzos de ladécada del cincuenta, un tercio de la pro-ducción se generaba en los sectores pri-marios, una quinta parte era aportadopor el sector secundario constituido porlas industrias manufactureras y la cons-trucción, mientras que el sector servi-cios aportaba un 47 % al PBI de la eco-nomía. Si se ausculta hacia el interiordel sector primario encontramos que elpeso del sector agropecuario era del28,5%, la pesca extractiva sólo signifi-caba el 0,2% y la minería el 4,0%.

Como puede apreciarse en el cua-dro «Estructura Sectorial del PBI: 1950-1996», esta fisonomía se ha tornado to-talmente distinta en la década de los 90.De acuerdo a las estadísticas oficiales,en el año 1996 el sector primario, sóloestaría aportando un 8,9% al PBI, mien-tras que la importancia del sector secun-dario se ha incrementado a un 33,2% yel sector servicios su peso actual es del58,0%.

En la estructura de la producciónsectorial de la economía, se ha manifes-tado progresivamente una pérdida de laimportancia relativa del sector primario,las razones de ello no van a explicarseahora, pero una de las más importanteses la evolución de los precios, lahiperinflación que golpeó al país entrelos años 1988 y 1991 acható aún más,la importancia de este sector. Sin em-bargo, no podemos dejar de advertir que



de este sector depende un tercio de lafuerza laboral del país, es decir, alrede-dor de catorce millones de peruanos paraquienes lograr un crecimiento del sectorprimario significa el empuje de un ma-yor esfuerzo productivo, pero comocontrapartida obtienen un menor ingre-so, como “premio” a ese mayor esfuer-zo.

El cuadro siguiente, nos muestracómo los sectores que conforman el sec-tor primario han ido variando su partici-pación en el PBI, una conducta singularmuestra el sector minero, que en 1980su peso relativo alcanzó el 15,2%, paraprácticamente desaparecer en 1996.

Estructura Sectorial del PBI: 1950 – 1996 Años PBI Sector

Primario Sector Secundario

Sector Servicios

1950 100.0 32.7 20.3 47.0

1960 100.0 27.0 23.5 49.4

1970 100.0 23.6 26.0 50.5

1980 100.0 25.4 25.9 48.7

1990 100.0 9.7 35.1 55.2

1996 100.0 8.9 33.2 58.0

El Sector Primario en la Estructura Sectorial del PBI

Años PBI Sector Primario

Sector Agropecuario

Pesca Extractiva

Minería Extractiva

1950 100.0 32.7 28.5 0.2 4.0 1960 100.0 27.0 21.1 0.9 5.1 1970 100.0 23.6 16.7 2.0 4.9 1980 100.0 25.4 9.7 0.5 15.2 1990 100.0 9.7 6.6 0.7 2.4 1996 100.0 8.9 6.2 0.8 1.8

Contracción del PBI porhabitante en 1999

Si ahora midiéramos la economíacon la estructura sectorial del año 1950,

y sabiendo que por lo menos en los últi-mos dieciocho meses, los sectores pri-marios son los que más han crecido, losresultados que se obtengan nos darán unincremento importante del PBI de la eco-

AURELIO VALDEZ CARO

UNMSM 139

nomía, pero éste carecerá totalmente deverosimilitud por sustentarse en una rea-lidad que no es la del Perú actual. Y porlo tanto, todos los demás instrumentospara la toma de decisiones, que se pue-da inferir a partir de este resultado glo-bal, carecerán de utilidad y la sociedadse sentirá en la penumbra, transitandoen la oscuridad, mientras no se actualicela fotografía o estructura sectorial delPBI.

Los resultados sobre el crecimien-to económico que se vienen difundien-do de manera oficial, se basan en unaestructura sectorial que corresponde alos años 80, con los resultados halaga-dores que se señalaron inicialmente; con-cretamente el periodo utilizado comopatrón de referencia es el año 1979, pe-riodo en el cual el sector primario cons-tituía el 25% del PBI, peso que le otor-ga una incidencia importante cuando semide el crecimiento de la economía ensu conjunto. Sin embargo, si realizamosel cálculo utilizando la estructura secto-rial de 1996 que se consolida en la in-

formación macroeconómica de las cuen-tas nacionales de ese año en el cual elpeso del sector primario es sólo del 8.9%,su incidencia en el crecimiento del PBIserá mucho menor. Con esta estructuray el crecimiento sectorial de la econo-mía en los años 1998 y 1999, obtendre-mos como resultado que el PBI por ha-bitante en 1999 se habría contraído enun tres por ciento, con respecto al quese alcanzó en 1997.

¿Hemos crecido en los años 90?

Una visión panorámica del PBIpor habitante, a lo largo delos últimos cincuenta años, nos permiteapreciar que el nivel del producto porhabitante para el año 1999 apenas es si-milar al alcanzado en 1988, año de pro-funda crisis para la economía peruana.El nivel más alto del PBI por habitantelogrado en esta última década correspon-de al año 1997, pero su magnitud se si-túa por debajo del promedio alcanzadoen las dos décadas anteriores.


Índices del Producto Por Habitante

Años pbih Años pbih Años pbih Años pbih Años pbih 1950 54.81 1960 73.22 1970 92.26 1980 101.72 1990 72.68 1951 57.83 1961 76.42 1971 93.46 1981 103.62 1991 73.36 1952 59.91 1962 80.46 1972 93.48 1982 101.35 1992 71.06 1953 61.52 1963 81.05 1973 95.79 1983 86.48 1993 74.32 1954 63.83 1964 83.93 1974 101.79 1984 88.59 1994 82.61 1955 65.14 1965 85.59 1975 102.42 1985 88.61 1995 87.14 1956 66.16 1966 90.19 1976 101.64 1986 94.74 1996 87.72 1957 68.76 1967 91.02 1977 99.33 1987 100.64 1997 92.12 1958 66.62 1968 88.82 1978 97.00 1988 90.39 1998 90.76 1959 67.12 1969 89.63 1979 100.00 1989 78.30 1999 89.75 Pbih. Producto interno bruto por habitante


El modelo neoliberal impulsadocon vehemencia a partir de julio de 1990,después de diez largos años de vigenciaexhibe resultados poco halagadores, es-tos años se hacen aún mucho más lar-gos debido a los enormes sacrificios exi-gidos a la población, y se tornan másdramáticos por que tampoco el modeloha logrado corregir esa tendencia cíclicade contracción que experimenta la eco-nomía; pues la conducta ascendente quese inició en el año 1993, sólo duró hasta1997 graficando un ciclo de crecimientode cinco años, como los que hemos ve-nido experimentando desde la década del70, pero no se ha logrado una recupera-ción total por lo menos similar a losniveles alcanzados en el año1987.

Finalmente, de la lectura del cua-dro anterior podemos constatar que ce-

rramos la década con claros signos decontracción económica que serían mu-cho más dramáticos si la naturaleza nonos privilegia con fuertes crecimientosdel sector primario que en 1999, en con-junto, estaría creciendo alrededor de unquince por ciento.

BIBLIOGRAFÍA

Naciones Unidas: Sistema de Cuentas Nacio-nales 1993,Washington D.C., 1993.

Naciones Unidas: Clasificación Industrial Uni-forme de Todas las Actividades Económi-cas, Tercera Revisión, Nueva York,1990.

Banco Central de Reserva del Perú: CuentasNacionales del Perú,1950 – 1965.

Cuentas Nacionales del Perú,1960 – 1974 Boletín Semanal, enero 2000.Instituto Nacional de Estadística e Informáti-

ca: Oferta y Demanda Global, 1998. Notas de Prensa, diciembre 1999.Cuanto S.A. Perú en Números 1990. Perú en Números 1997.

AURELIO VALDEZ CAROLim

a

(Foto

: J.

Guzm

án N

egrini)

UNMSM 141

Luego de varios años de aplicaciónde un modelo de economía abier-ta, es necesario revisar cuánto ha

cambiado la estructura del sistema ban-cario y cómo se ha visto influenciadoésta por la globalización financiera. Sinlugar a dudas, no es lo mismo referir-nos a la banca comercial peruana deinicios de los noventa- con sus tradicio-nales operaciones activas y pasivas- quea la actual banca múltiple que ofrece asus clientes toda una gama de nuevosproductos y servicios, luego de la aper-tura de nuestra economía al mundo, dela desregulación implementada, de las

nuevas normas de control y supervisiónbancaria adoptadas, de la creación eimplementación de nuevos instrumen-tos financieros, de las características es-peciales con las que operan algunos ban-cos con tecnología de punta, de los cam-bios tecnológicos acelerados que posi-bilitan operaciones financieras inmedia-tas, y del movimiento de capitales quetraspasan fronteras fácilmente.

Desde esta perspectiva de gran-des modificaciones, es necesario revi-sar la estructura del mercado bancariolocal, frente a la presencia de nuevos

LA CONCENTRACIÓNEN LA BANCA PERUANA

1991-1999

GABY CORTEZ CORTEZ*

RESUMENLa autora explica cómo la apertura de la economía y la liberali-

zación financiera han contribuido a incrementar el grado de concentra-ción de la banca múltiple, tanto en depósitos como en colocaciones, asícomo la desigualdad entre los bancos.

* Economista. Profesora de la Facultad de Ciencias Económicas y Directorade la Escuela Académico Profesional de Economía.E-mail: [email protected]


bancos, sean éstos grandes o pequeños,del cierre de varios de ellos, de la liqui-dación de algunos de éstos, de las fusio-nes y absorciones de tales empresas, delmantenimiento y consolidación de po-cos bancos; y de la posibilidad inmi-nente de mayores cambios por venir.En suma, cómo influyen estos cam-bios en la estructura del sistema banca-rio local, así como en los flujos definanciamiento que se dirigen a la acti-vidad económica.

De otro lado, debemos pregun-tarnos si el usuario final promedio delos servicios bancarios se ha visto bene-ficiado de estos grandes cambios, y sison accesibles las nuevas ventajas paratodos los clientes de los bancos, o si laexistencia de un trato diferencial encuanto a tasas de interés, plazos, y otrascondiciones que los bancos establecenintroducen mayores distorsiones a losflujos de financiamiento, que debenfluir suavemente para propender a unamayor actividad económica en el país.También cabe reflexionar sobre la tan-tas veces aludida eficiencia en la capta-ción y asignación de recursos financie-ros determinada por el mercado, y cómose refleja esta eficiencia en los serviciosfinancieros que se ofrecen desde la pers-pectiva del usuario promedio de los ser-vicios bancarios.

El sistema bancario múltiple estáconformado por unos cuantos bancosgrandes y muchos bancos pequeños quecompiten bajo las mismas reglas por

lograr un espacio en el mercado local.Sin embargo, la capacidad crediticia yoperativa de estos bancos se encuentralimitada por factores de tipo técnico yde política monetaria, que se circuns-criben fundamentalmente en el últimocaso, al manejo del encaje; entendién-dose que tales medidas intentan pro-teger al público en general, así como lasupervivencia del sistema mismo. Enesta competencia diaria, aquellos ban-cos mejor preparados para asumir losriesgos crediticios y de mercado, asícomo aquellos previamente estableci-dos y consolidados, tratarán de cuidarsus posiciones locales. No obstante suenvergadura en términos de activos,estos bancos locales empiezan a sentirlos efectos que los capitales mundialesejercen en las estructuras financierasmundiales, en la búsqueda de mayoresganancias.

Una forma de encontrar si el sis-tema bancario se mantuvo igual a lo lar-go del período de análisis , o si hubieronalgunos cambios a nivel de la estructurabancaria, es a través de la medición delgrado de concentración global de los ban-cos múltiples. La concentración mide elgrado de control que un grupo pequeñode empresas tiene en el mercado. En elcaso del sistema bancario se medirá elgrado de control que determinado grupode bancos múltiples tiene en dicho sis-tema.

Como el objetivo principal de estetrabajo es medir el grado de concentra-

GABY CORTEZ CORTEZ

UNMSM 143

ción global en el sistema de banca múl-tiple , haremos uso del índice deHirschman-Herfindhal, y de los coefi-cientes de Gini, y de Entropía respec-to a los depósitos y colocaciones, parael período comprendido entre 1991 y1999. Trabajaremos con ambas varia-bles por que consideramos que de ma-nera general permiten resumir la laborde intermediación que llevan a cabo losbancos1 .

El índice de Hirschman-Herfin-dhal (HH) es una medida de concentra-ción que toma en cuenta todas las em-presas del sector cuando éstas son me-nos de 50. "Este índice otorga a cadafirma una ponderación correspondientea su parte relativa del mercado. En talsentido, cuanto más grande sea la em-presa mayor será su peso en la mediday viceversa."2 . Este índice muestra en-tonces la importancia combinada de to-das las empresas del mercado. Los va-lores que vaya obteniendo el índice se-rán una muestra de las tendencias haciael monopolio o una mayor competen-cia.

El coeficiente de Gini (G) es unindicador del grado de desigualdad enel mercado, tomando como referenciala curva de Lorenz. "De tal forma quecuanto mayor sea la desigualdad de ladistribución, más fuerte será la convexi-dad de la curva."3 . El coeficiente deGini permite calcular la superficie delárea de concentración situada entre ladiagonal y la curva de Lorenz. Esta di-

ferencia será mayor a medida que lasdiferencias entre los estratos que la for-maron se amplíen. El índice nos mos-trará una situación general de desigual-dad en el mercado.

El coeficiente de entropía (E) mideel grado de desorden o de incertidumbreasociado a una estructura de mercado.Cuanto más alto sea dicho coeficientemayor es la incertidumbre, para una fir-ma, de conservar como cliente a un com-prador elegido al azar. Existirá un máxi-mo de entropía cuando todas las partesdel mercado son iguales, mientras quecuando existe una concentración entrelas manos de un solo vendedor, la incer-tidumbre es mínima y el coeficiente esigual a cero. Entonces cuando "el nú-mero total de empresas en una industriacrece, la inclusión de una firma suple-mentaria resulta cada vez menos signifi-cativa desde el punto de vista de la com-petencia."4

Concentraciónde las colocaciones

El índice de concentración deHirschman-Herfindhal (HH) de las co-locaciones de la Banca Múltiple encon-trado para 1991 es de 0,104201, que esel valor más bajo obtenido en el períodode análisis (Ver el Cuadro 1). Esta con-centración está explicada fundamental-mente por los cinco principales bancosque conforman el sistema: los bancosde Crédito, Wiese, Continental, Inter-

LA CONCENTRACIÓN EN LA BANCA PERUANA 1991-1999


bank y Latino, los cuales participarondel 65,15% de las colocaciones de labanca múltiple.(Ver Cuadro 2). Tresde estos bancos tenían capitales priva-dos nacionales y dos de ellos pertene-cían al Estado. Como aspecto impor-tante debe mencionarse que en este añose promulga la nueva Ley de Bancos, einicia sus operaciones el Banco Intera-mericano de Finanzas.

El coeficiente de Entropía encon-trado para 1991 es de 1,096906, el cuales mayor en 1,76% respecto al de 1990,indicándonos un mayor grado de incer-tidumbre para un banco en este año.De otro lado, el coeficiente de Gini paralas colocaciones es de 0,5052, el cual esmenor que el correspondiente a 1990,y que guarda consistencia con la descon-centración ocurrida respecto al año an-terior.

Cuadro 1. COEFICIENTES DE CONCENTRACION DE LA BANCA 1991 – 1999

COLOCACIONES DEPOSITOS

Años Gini Hirschman- Entropía Gini Hirschman Entropía

Herfindhal Herfindhal

1991 0,5052 0,10420104 1,09690657 0,5734 0,1433397 1,03384904

1992 0,5515 0,13319241 1,00023114 0,6024 0,16641653 0,94344622

1993 0,5998 0,13078951 1,05175449 0,6532 0,15972466 0,98161799

1994 0,644 0,1543749 0,98229666 0,6628 0,16919247 0,95310331

1995 0,6456 0,1547974 0,98387806 0,6757 0,16588572 0,95887958

1996 0,6501 0,14804667 1,01444156 0,6837 0,16500586 0,96657495

1997 0,551 0,12534505 1,0809397 0,6813 0,1557152 1,0027426

1998 0,6246 0,11861073 1,09107562 0,693 0,15388557 1,00837855

1999 0,6544 0,13667957 1,0084423 0,702 0,17895905 0,91053593

Fuente:Estadística Financiera de la Superintendencia de Banca y Seguros 1996-1999 Memoria de la Superintendencia de Banca y Seguros de 1990

Elaboración: Propia

GABY CORTEZ CORTEZ

UNMSM 145

En 1992 el índice HH se incre-menta a 0,133192, mostrándonos unmayor nivel de concentración de los ban-cos múltiples respecto a 1991 de 28%aproximadamente. Los bancos que de-terminan esta concentración son los cin-co anteriormente mencionados, los cua-les controlan la colocación del 74,5% delos recursos del mercado bancario,incrementando su participación en nue-ve puntos porcentuales. En este añosalen fuera del sistema la Caja de Aho-rros de Lima, el Banco Popular del Perúy la CCC, entran en proceso de liquida-ción, totalizando 17 los bancos queconformaban el sistema.

El coeficiente de Entropía corres-pondiente a este año es de 1,000231, elcual es menor en 8,81% que el de 1991,siendo coherente este coeficiente con elmayor nivel de concentración descritolíneas arriba, y señalándonos que a ma-yor concentración bancaria, se reducela incertidumbre, para una firma, de con-servar a un cliente elegido al azar.

El grado de desigualdad encontra-do para este año, medido a través delcoeficiente Gini es de 0,5515, que signi-fica un aumento de la desigualdad entrelos bancos en cuanto a las colocacionesde 9,16% en relación a 1991.

Cuadro 2. ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LAS COLOCACIONES DE LA BANCA 1991 - 1999

Años Credito Continental Wiese Interbank Latino Sur del Perú

Santander Total cinco bancos

1991 17,83 13,59 16,16 9,64 7,93 65,15

1992 21,33 16,21 19,33 10,93 6,7 74,5

1993 21,39 14,74 21,43 8,69 5,83 72,08

1994 26,78 14,63 21,55 8,28 5,2 76,44

1995 27,31 13,99 21,24 8,59 5,47 76,6

1996 27,58 13,59 19,71 7,8 4,76 73,44

1997 23,33 13,67 18,95 7,56 *4.38 4,86 68,37

1998 23,25 13,65 16,63 7,48 *3.50 5,4 66,41

1999 23,51 11,94 21,15 8,24 *2.34 9,27 74,11

*El Banco Latino fue desplazado por el Banco Sur del Peru y luego por Santander Fuente: Memoria de la Superintendencia de Banca y Seguros Información Financiera de la Superintendencia de Banca y Seguros. 1996-1999 Elaboración Propia



En 1993 el índice HH encontra-do desciende ligeramente a 0,130789,estando nuevamente el control del mer-cado de las colocaciones en los cincobancos antes citados. Estos cinco ban-cos manejan el 72,08% de las coloca-ciones totales de un conjunto de 22 ban-cos. En este año empezaron a funcio-nar los bancos Sudamericano, Banex,Santander, Nuevo Mundo, y Del Liber-tador.

Para este año el coeficiente deEntropía encontrado es de 1,051754, elque muestra un aumento del desordende 5,15% respecto a 1992. Debemosindicar que el número de bancos en elsistema aumentó de 17 a 22 este año,siendo el coeficiente de entropía encon-trado consistente con la disminución dela concentración bancaria.

El coeficiente de Gini continúa au-mentando en 8,7%, mostrando la am-pliación de la desigualdad entre estasempresas.

Coeficiente Hirschman Herfindhal de Colocaciones

0

0,02

0,04

0,06

0,08

0,1

0,12

0,14

0,16

0,18

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Serie1

En 1994 el índice HH de las co-locaciones nos muestra que el mercadobancario continuaba concentrándose aún

más al obtenerse un coeficiente de0,154374, que señala un aumento rela-tivo en la concentración de 18% respec-

GABY CORTEZ CORTEZ

UNMSM 147

to al año previo. De esta forma loscinco principales bancos concentran el76,44% de las colocaciones, destacan-do por su mayor actividad el Banco deCrédito, quedando un total de 21 ban-cos en el sistema, y dejando de funcio-nar los bancos Mercantil e Interandino,e iniciando sus operaciones el Banco delTrabajo. Uno de los aspectos a desta-car, es la venta que se llevó a cabo el 20de julio de 1994 del 99,86% de las ac-ciones del Banco Internacional de pro-piedad del estado al Consorcio Inter-national Financial Holding Gran Caimáne IFH del Perú S.A. Como podemosobservar, se vienen dando una serie deacontecimientos en el área financiera quevan conformando una nueva estructuradel sistema bancario.

Para 1994 el coeficiente deEntropía que hallamos es de 0,982296,que indica una reducción de 6,6% en laincertidumbre de un banco, el cual esconsistente con el aumento de la con-centración encontrado.

La desigualdad entre los bancosse acentúa este año al crecer el coefi-ciente de Gini en términos relativos en7,370%. En esta oportunidad se obser-va claramente que a mayor concentra-ción se da una mayor desigualdad entrebancos.

Para 1995 el índice HH es de0,154797 similar al valor encontradopara el año anterior, correspondiendo elíndice en esta oportunidad a 22 bancos.

Los cinco bancos grandes participan del76,6% de las colocaciones totales, nivelsimilar al de 1994. Como un hechoimportante debe mencionarse que el 18de abril de ese año se vende el 60% delas acciones del Banco Continental alConsorcio del Banco Bilbao-Viscaya deEspaña en US$ 95, 25 millones. Asi-mismo, inicia sus actividades el BancoSolventa en el mercado local.

En este año, el coeficiente deEntropía se mantiene prácticamente alnivel de 1994, siendo su valor de0,983878, el cual es ligeramente supe-rior en 0,16% respecto al de 1994 , con-firmando ambos índices que durante es-tos dos años se produjo la mayor con-centración del mercado de las coloca-ciones. Asimismo, no se producengrandes modificaciones en el nivel dedesigualdad entre bancos, ya que losniveles y la estructura de la concentra-ción se mantienen similares a los de1994.

Sin embargo, en 1996 la concen-tración bancaria se reduce ligeramenteen 4,36%, lo cual se observa al obtenerseun índice HH de 0,148046 para este año.Los cinco bancos que controlan las co-locaciones reducen su penetración a73,44%, mostrando la mayor reducciónlos bancos Wiese, Latino, e Interbank.Debe mencionarse además que empie-zan a operar en la banca local los ban-cos Serbanco y Bank of Boston, y sepromulga la nueva Ley de Bancos.



Para 1996 se halla un coeficientede Entropía de 1,014441, que es supe-rior en 3,10% al correspondiente al añoanterior. Es decir el grado de incerti-dumbre de una empresa para conservarun cliente aumenta ante una disminuciónen la concentración.

En este año, el coeficiente de Ginies de 0,6501, el cual no muestra varia-ción significativa respecto a la desigual-dad encontrada en 1995.

Como era de esperarse en 1997continúa la reducción en la concentra-ción al hallarse un HH de 0,125345, loque explica una caída de la concentra-ción del sistema de 15,3%. En estaoportunidad se produce la reducción re-lativa más importante de la concentra-ción de las colocaciones, y los cinco ban-cos que controlan el sistema reducen suparticipación en las colocaciones a68,37%, perdiendo posiciones los ban-cos de Crédito, Wiese, Latino e Inter-bank, el primero de éstos muestra unareducción de 4,25 puntos, y el segundoen 0.76 puntos, mientras que el BancoContinental mantiene su espacio, y elBanco Latino es desplazado por el Ban-co del Sur . De otro lado, inician susoperaciones los bancos Orion y del País.

Nuevamente en este año, el co-eficiente de Entropía de 1,080939 quecorrobora con el incremento de 6,55%respecto a 1996 la correspondiente re-ducción de la concentración encontradaa nivel de sistema. Debe mencionarse

que este año operaron 25 bancos múlti-ples y el nivel de desigualdad entre ban-cos se reduce en 15,24% respecto al delaño anterior, lo cual está relacionado conla disminución de la concentración en-contrada.

En 1998 se cuenta también con25 bancos, obteniéndose el índice HHmás bajo desde el inicio de la aplicacióndel modelo de liberalización financiera,de tal forma que el HH es de 0,118610,siendo la reducción de la concentraciónglobal del sistema de 5,37% en esteaño. Los cinco bancos más grandes con-centran ahora el 66,41% de las coloca-ciones. El Banco Wiese continúa con lapérdida de penetración de manera pro-nunciada, mientras que el Banco Lati-no ya no forma parte de los cinco gran-des en las colocaciones, agudizándoseel deterioro de este último banco inicia-do en 1992, siendo sujeto de una ope-ración de rescate bastante discutida, enla cual fue ayudado por el Estado a finde mantenerlo en el sistema. Asimismocabe mencionar que Interbank vinocediendo espacio desde 1993 y el Ban-co Wiese desde 1996.

Se debe recordar también quesale del sistema el Banco República porproblemas de falta de patrimonio, de li-quidez, y rentabilidad entre otros, e ini-cia sus operaciones Mi Banco.

En 1998 el coeficiente de Entropíase mantiene en un nivel similar al de1997, y es de 1.091075 apreciándose un

GABY CORTEZ CORTEZ

UNMSM 149

ligero aumento de 0,93%, elcual también está relaciona-do con la reducción de la con-centración experimentada.La desigualdad entre bancosse ve ampliada, al hallarse uncoeficiente de Gini de 0,6246,que es 13,13% más alto queel de 1997.

A noviembre de 1999se observa un cambio de latendencia iniciada en 1996respecto a la disminución dela desconcentración, al vol-ver a encontrarse un aumen-to en la concentración delsistema de banca múltiplemedido a través del índiceHH, al situarse éste en0,136679, que muestra uncrecimiento de 15,2% en elgrado de concentración res-pecto al año anterior consi-derando los 20 bancos queconforman el sistema eseaño. Se quedaron en el ca-mino los bancos Banex,Solventa, y Del País.

El coeficiente de Entropía corres-pondiente a este año es de 1,008442 , elcual decrece en 7,57% respecto al co-eficiente hallado para 1998, y que co-rresponde a un aumento de la concen-tración del mercado bancario. En otraspalabras el grado de incertidumbre pararetener a un cliente se ve disminuido anteuna mayor concentración de las empre-

sas que controlan el mercado de las co-locaciones.

Luego del significativo aumentode la desigualdad entre bancos ocurridael año anterior, en este último año secontinúa con dicha tendencia al obtenerseun Gini de 0,6544.

George Grosz: Acaparadores de diamantes



El Banco Wiese luego de venirpresentando una serie de problemas fi-nancieros se fusionó con el Banco deLima Sudameris de capitales italianos,de tal forma que ahora los bancos deCrédito, Wiese-Sudameris, Continental,Santander, e Interbank controlan en eseorden, el 74,11% del mercado de colo-caciones. El Banco de Crédito no lograrecuperar los niveles de penetración encolocaciones que tuvo en 1995 y 1996;sin embargo participa de una mayor partedel mercado que a comienzos de la dé-cada. El Banco Wiese-Sudameris man-tiene su posición en el mercado debidoa la fusión ocurrida, mientras que el Ban-co Continental reduce su penetración.Es importante destacar que en esta opor-tunidad el cuarto lugar lo ocupa el Ban-co Santander, desplazando a Interbankal quinto espacio. El 07 de febrero delpresente año el gerente general del Ban-co Santander anunció públicamente eltérmino del proceso de fusión del Ban-co Santander con Bancosur, creándoseel Banco Santander Central Hispano-Perú. Finalmente, la estructura de loscinco primeros bancos del mercado lo-cal queda conformada por cuatro ban-cos con capitales extranjeros mayorita-rios (Continental, Wiese-Sudameris,Santander, e Interbank), y el Banco deCrédito con capitales nacionales.

La concentración en el sistemabancario peruano ha pasado de estarexplicada en 1991 por tres bancos gran-des con capitales privados nacionales,y por dos bancos con capital del Esta-

do, a una estructura en la cual aproxi-madamente el 50% de las colocacioneslas manejan empresas que responden acasas matrices en España e Italia, mos-trándonos de esta manera la influenciaque la desregulación, la liberalización, yla globalización tienen sobre la estructu-ra del sistema bancario, a la cual nopuede escapar el sistema de bancos múl-tiples, ni a sus efectos tanto positivoscomo negativos. Asimismo, debemoscomentar que el Banco de Crédito envirtud a su larga trayectoria en el mer-cado nacional, así como al conocimien-to de la plaza local, y a sus vinculacio-nes estrechas con la actividad económi-ca, a la diversificación de sus servicios,a la infraestructura que posee a nivelnacional, a la aplicación de prácticas quesu posición privilegiada le permite, seha constituido en el único banco nacio-nal grande que ha mejorado su gradode penetración en este período al pasarde 18% del total de colocaciones en1991 a 23,5% a noviembre de 1999.Sin embargo, estos resultados no signi-fican que se encuentre al margen delos posibles efectos que pueda ejercerel capital financiero mundial.

La concentración en los depósitos

Los depósitos constituyen para losbancos una fuente de financiamientomuy importante, por lo que estas insti-tuciones financieras se preocupan porcontar con estos recursos, a fin de po-der prestarlos conjuntamente con los

GABY CORTEZ CORTEZ

UNMSM 151

suyos a los demandantes de crédito. Losbancos hacen mucha publicidad en tele-visión, radio, mediante avisos en los pe-riódicos y revistas, para atraer a los de-positantes; ofrecen premios, sorteos decasas, autos, viajes, todo lo cual signifi-ca costos para ellos, sin embargo, noofrecen mejorar las tasas de interés.Probablemente la ilusión de un obsequioextraordinario es más convincente queuna mayor tasa de interés. Esto nos in-dicaría que el público no ahorra en acti-vos financieros en consideración a la tasade interés, sino que guardan su dineroprincipalmente en moneda extranjera enuna caja fuerte llamada banco para pro-tegerse de posibles pérdidas. Algunos delos bancos grandes cobran una comisiónque se deduce de la ganancias por inte-reses de los depósitos, de tal formaque el ahorrista debe pagar al bancopara que éste preste sus ahorros a susclientes. ¿Son los depositantes la partemás débil de este proceso de grandescambios? ¿Son ellos los que están sub-vencionando con sus recursos a losbancos? ¿Cómo se traduce la eficienciadel mercado para el caso de los deposi-tantes? ¿Realmente tienen los deposi-tantes cómo elegir de un número gran-de de bancos, o es que existen otros fac-tores adicionales al rendimiento espera-do que contribuyen a capturar a los de-positantes?

En 1991 la banca múltiple obtu-vo para los depósitos un índice deHerfindhal-Hirshman de 0,143339 paraun conjunto de 20 bancos, el cual mues-

tra un incremento relativo de 24,94%respecto al de 1990 (Ver el cuadro 1),estando los depósitos concentrados enun 70,58% en los cinco bancos más re-presentativos del sistema bancario na-cional: los bancos de Crédito (30,44%),Wiese (13,89%), Continental (11,08%),Latino (7,67%), e Interbank (7,50%). Elespacio que quedaba a los demás ban-cos pequeños era muy escaso, por lotanto la batalla por la captación fue duray desigual. (Ver el cuadro 3).

Cabe comentar que el coeficientede Entropía fue de 1,033849044, me-nor en 4,06% respecto al coeficiente de1991, y que significa que al haberse con-centrado más el mercado de depósitos,la incertidumbre para los bancos se re-duce respecto a la posibilidad de retenera un cliente depositante.

El coeficiente de Gini encontradoes de 0,5734, mostrándonos un gradode desigualdad entre bancos mayor queel de 1991 en 11,06%. En otras pala-bras existían bancos muy grandes y otrosmuy pequeños, cuya influencia era mí-nima en este mercado.

Durante 1992 continúa acen-tuándose la concentración de los depó-sitos del sistema al obtenerse un índiceHH de 0,166416, el cual fue superior entérminos relativos en 16,09% al de 1991.Contribuyen a esta concentración loscinco bancos aludidos anteriormente, losque tuvieron una penetración total de78,33%, que significa 7,75 puntos por-



centuales más que el año anterior; sien-do este resultado consistente con el in-cremento del índice encontrado. Mejo-ra la penetración de cuatro de estosbancos, con excepción del Banco Lati-no que disminuye su participación a6,06% del total. Lo que resta del mer-cado de depósitos, es decir el 20% si-guiente fue disputado entre los bancosde menor envergadura.

El coeficiente de Entropía encon-trado para este año fue de 0,943446, quesignificó una reducción relativa de 8,74%en la incertidumbre de un banco de man-tener un depositante elegido al azar, locual corresponde con el aumento de laconcentración general.

El coeficiente de Gini respectivoes de 0,6024, el cual es superior en 5,06% en relación al de 1991, y mostrándo-

Cuadro 3. ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS DEP ÓSITOS DE LA BANCA 1991 - 1999

Años Crédito Wiese Continental Interbank Latino Lima Santander Total de cinco

Bancos

1991 30,44 13,89 11,08 7,5 7,67 70,58

1992 31,21 17,18 15,18 8,7 6,06 78,33

1993 28,71 20,18 15,52 7,31 5,2 76,92

1994 29,92 21,34 14,88 7,4 4,82 78,36

1995 28,57 21,55 16,18 6,94 5,29 78,53

1996 29,36 19,4 17,12 7,01 5,1 77,99

1997 28,62 18,62 16,53 6,63 4,76 75,16

1998 28,92 16,67 17,29 7,12 *3,01 4,83 74,83

1999 30,37 21,09 17,16 7,17 *1,82 6.87 82,66

* El Banco Latino es desplazado por el Banco de Lima en 1998 y por el Banco Santander en 1999.

Fuente: Memoria de la Superintendencia de Banca y Seguros 1990

Información Financiera de la Superintendencia de Banca y Seguros . 1996-1990

Elaboración: Propia

GABY CORTEZ CORTEZ

UNMSM 153

nos que la desigualdad entre bancos con-tinúa incrementándose este año.

En 1993 el índice HH es de0,159724 que nos indica una levedesconcentración en los depósitos delsistema. En esta oportunidad los ban-cos grandes controlan el 76,92% de losdepósitos y solamente el Banco Wiesemejora su posición, el Banco Continen-tal se mantiene, mientras que los otros

tres bancos pierden mercado, especial-mente el Banco Latino que ya veníamostrando retroceso en su desempeño.

El grado de incertidumbre referi-do a mantener un depositante cualquie-ra aumenta, al encontrarse una Entropíade 0,981617, que es superior en 4,04%respecto al coeficiente obtenido en 1992.Este aumento va asociado con la reduc-ción de la concentración de los depósi-tos en este año.

Coeficiente Hirschman Herfindhal de Depósitos

0

0,02

0,04

0,06

0,08

0,1

0,12

0,14

0,16

0,18

0,2

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Serie1

En esta oportunidad la desigual-dad entre los bancos se incrementa en8,43%, al obtenerse un Gini de 0,6532,es decir se amplía la brecha entre ban-cos.

Durante 1994 y 1995 aumenta laconcentración del sistema al situarse elíndice HH en un valor aproximado de0,1675 . En estos años, este grupo pe-



queño de bancos controla aproximada-mente el 78% de los depósitos del siste-ma. Sin embargo, los bancos de Crédi-to e Interbank muestran reducciones enel nivel de penetración en los depósitoscorrespondientes.

El nivel de Entropía promedio enestos años de 0,955991 lo que significauna disminución del grado de incertidum-bre de los bancos frente a la mayor con-centración ocurrida. En lo referente a ladesigualdad entre bancos se mantienecon la tendencia a incrementar esa bre-cha, al encontrarse coeficientes de Ginide 0,6628 y de 0,6757, los cuales sonsuperiores a los de años anteriores.

Para 1996 se encuentra una lige-ra reducción del nivel de concentraciónglobal medido por el HH el cual llega aser de 0,165005, que es 0,53% menorque el del año previo. La Entropía co-rrespondiente es de 0,966574, la cual esligeramente superior en 0,80% que la de1995, lo que nos muestra la correspon-dencia entre ambos índices.

En este año a pesar que se pro-duce una leve desconcentración, ésta noes suficiente como para impedir que sesigan ampliando las desigualdades entrebancos, lo que es explicado por el nivelde Gini encontrado, el cual es de 0,6837,que es superior en 1,18% en relación aldel año 1995.

Para 1997 y 1998 se obtiene uníndice HH de alrededor de 0,1547 que

indica la continuidad de la descon-centración en los depósitos. Los ban-cos de Crédito, Wiese, y Latino ven re-ducida su participación en el total dedepósitos, mientras que mejoran los ban-cos Continental y de Lima. El último deestos bancos desplaza al Banco Latinoque varios años atrás venía dando se-ñales de pérdida de posición en el mer-cado.

El coeficiente de Entropía halla-do para estos años es positivo, indicán-donos el aumento de la incertidumbrede un banco respecto a conservar a uncliente depositante, lo cual se traduce enel ofrecimiento de algunos incentivos adi-cionales al público depositante a fin decontar con su preferencia y sus depósi-tos.

En cuanto al grado de desigual-dad entre bancos, se encuentra que en1997 se produce un leve indicio de re-ducción de la desigualdad entre bancos,expresado por un Gini de 0,6813 lo cualcoincide con la disminución de la con-centración. Sin embargo, en 1998 nue-vamente el Gini vuelve a su tendenciacreciente a lo largo de estos años.

Finalmente, en 1999 el índice HHnos indica un cambio radical en la ten-dencia a la desconcentración en los de-pósitos iniciada en 1995, al concentrar-se aún más el mercado de los depósitos,lo cual se mide mediante el aumentodel índice HH que llega a ser de0,178959 para el sistema, con un con-

GABY CORTEZ CORTEZ

UNMSM 155

trol por parte de los cinco primeros ban-cos del orden de 82,66% del total dedepósitos. Merece un comentario espe-cial este aumento en la concentración enla medida en la que se tuvo la fusión delos Bancos Wiese con el Banco de LimaSudameris, la liquidación del BancoRepública, la salida de los bancos Banex,Solventa, del País, así como el repuntedel Banco Santander luego de su fusióncon Bancosur.

Al revisar el coeficiente deEntropía de este año nos encontramosque nos indica un cambio muy grande,por cuanto su nivel es de 0,910535, elcual decrece en términos relativos en9,7% respecto al de 1998, nos muestraque la concentración de los depósitosacentuada en este año, reduce la incerti-dumbre de los bancos respecto a susclientes depositantes.

De otro lado, la desigualdad entrebancos se acentúa mucho más que enningún año, encontrándose un Gini de0,7020, superior en 1,29% respecto alde 1998.

Comentarios finales

• Iniciamos el análisis en 1991con cinco bancos que explicaban demanera significativa tanto el comporta-miento del mercado de colocacionescomo el de depósitos. Tres de estos ban-cos eran de capitales privados naciona-les y dos eran del Estado, para termi-

nar en 1999 con cuatro bancos con par-ticipación mayoritaria de capitalesextranjeros (Bancos Wiese- Sudameris,Continental, Interbank, y Santander), yuno de capital nacional, el Banco de Cré-dito.

• El grado de desigualdad en elmercado de colocaciones del sistema debanca múltiple medido a través del co-eficiente de Gini se incrementó de0,5052 en 1991 a 0,6544 a noviembrede 1999. Esto implica la presencia dediferencias amplias entre los estratosconformados por los bancos grandesy pequeños en cuanto al comportamien-to de los créditos totales otorgados a laeconomía.

• La desigualdad en el mercadode depósitos se amplía más, la cual seaprecia al pasar el coeficiente de Gini de0,5734 en 1991 a 0,7020 en 1999.

• El nivel de concentración globalde las colocaciones calculado a travésdel coeficiente de Hirschman-Herfindhalfue de 0,104201 en 1991 y de 0,136679en 1999, mostrándonos el aumento dela concentración de los créditos otorga-dos por la banca. Asimismo, en elcaso de los depósitos, el HH obtenidopasa de 0,143339 en 1991 a 0,178959en 1999, remarcando una concentra-ción mayor en los depósitos en unoscuantos bancos.

• La apertura de la economía y laliberalización financiera han contribui-



do a incrementar el grado de concentra-ción de la banca múltiple tanto en depó-sitos como en colocaciones, así comoal aumento del grado de desigualdad en-tre los bancos. Asimismo, como resul-tado final tenemos un proceso dedesnacionalización del sistema de bancamúltiple, en el cual aproximadamente el50% de las colocaciones las manejan losbancos con capitales mayoritarios debancos extranjeros. Esta situación,incrementa el nivel de poder de loscinco bancos grandes que ostentan estaconcentración y desigualdad.

• El usuario final promedio de losservicios bancarios frente a esta nuevaestructura de banca es un tomador delas condiciones de servicios financierosque se establezcan ( tasas de interés, pla-zos, comisiones, cláusulas adicionales,condiciones de repago, etc), por cuantosus necesidades de seguridad y definanciamiento son grandes y los ban-cos a los cuales acudir están en capaci-dad de establecer condiciones.

NOTAS

1Susano, Reynaldo: Economía Bancaria Pe-ruana. Ensayos.1988. páginas 108,109.

2 Jacquemin Alex, Economía Industrial. Estruc-turas de Mercado y Estrategias Europeasde Empresa. Editorial Hispano Europea,S.A. Barcelona (España). Pagina 55,56, y60.

3 Ibid.4 Ibid

BIBLIOGRAFÍA

Memoria de la Superintendencia de Banca ySeguros 1990.

Información Financiera de la Banca Múltiple1996,1997 y 1999 . Superintendencia deBanca y Seguros.

Samuelson, Paul : Economía. Mc Graw Hill.Decimoquinta edición.

GABY CORTEZ CORTEZ

UNMSM 157

I Introducción

Durante los dos últimos años, unnúmero creciente de empresas han sidodeclaradas insolventes ante el InstitutoNacional de Defensa de la Competenciay de Protección de la Propiedad Intelec-tual (INDECOPI). Este hecho no reves-tiría mayor significación, si es que du-rante el año 1999, no se hubiese experi-mentado un notable crecimiento respec-to a la cifra obtenida en 1998 (ver cua-dro N. 1 al final). El presente documen-to tiene como objetivo analizar los as-pectos siguientes: 1) Algunos factores de-terminantes que han llevado a tal situa-ción a dichas compañías; 2) Examinardeterminadas consideraciones a tomar en

cuenta para profundizar en el procesode reestructuración patrimonial; 3) Ana-lizar las implicancias del Decreto Legis-lativo N. 845, Ley de ReestructuraciónPatrimonial, y el Decreto de UrgenciaN. 064-99.

II. Algunos factoresdeterminantes de lacrisis de insolvencia

Si bien las crisis que se sucedenen un país encuentran su explicación,entre otros factores, por las denomina-das “crisis internacionales”, cuyos efec-tos se extienden a un nivel mundial, ypor los errores macroeconómicos come-

REESTRUCTURACIÓN PATRIMONIAL: UNA REFLEXIÓN

CARLOS PALOMINO SELEM*

RESUMENSe analizan los factores de la crisis de insolvencia y los disposi-

tivos de reestructuración patrimonial dados en el presente.

* Economista. Magister en Administración. Profesor de la Facultad de CienciasEconómicas de la UNMSM. E-Mail: [email protected]


tidos por el Gobierno, la crisis de insol-vencia en nuestro país obedece más afactores propios de la dirección empre-saria.

¿ Qué se entiendepor crisis de insolvencia?. Una empresa ingresaa una situación de insol-vencia en el Perú, nocomo se entiende en losconceptos definidos en laTeoría Financiera delEndeudamiento Empre-sarial. La situación deinsolvencia en nuestropaís se define en térmi-nos legales; es decir, estáestablecida en el Decre-to Legislativo N. 845,Ley de ReestructuraciónPatrimonial. De acuerdoa esta ley, a una empre-sa se le puede declararcomo insolvente si ladeuda contraida con unacreedor o un grupo deellos es mayor a 50 Uni-dades Impositivas Tribu-tarias (UIT). En esta di-rección, un proveedor,que se constituye enacreedor, puede solicitarla declaración de insol-vencia de una compa-ñía1 por INDECOPI;consentida la sentencia,a partir de este hecho seevalúan las alternativas

de liquidar o reestructurar la empresa.Si se concluye y decide por esta última,como su nombre lo dice, la reestructu-ración se entiende desde un sentido in-

CARLOS PALOMINO SELEM

George GROSZ: Paseo

UNMSM 159

tegral y estratégico como un proceso demodificación en la estructura accionaria;y desde una perspectiva financiera, comola viabilidad de una firma para reestruc-turar su deuda mediante un “Plan de Re-estructuración”; haciendo frente a lasobligaciones vencidas y a los requeri-mientos financieros para continuar ope-rando.

La insolvencia definidade esta forma hace pensar queel monto de deuda contraida lle-va un riesgo crediticio2 impor-tante. Mostrando la punta deliceberg, dentro del marco delanálisis financiero, la insolven-cia se explica por el nivel de en-deudamiento alcanzado sea estede corto o largo plazo. Comose tiene entendido en Teoría Fi-nanciera, la deuda que compro-mete la solidez de las empresases una deuda de largo plazo;pero en nuestro país, la deudade corto plazo compromete lasolidez de la empresa comoconsecuencia de que los empre-sarios suelen emplear finan-ciamiento de corto plazo pararealizar inversiones cuya madu-ración se encuentra en el largoplazo, lo cual como resulta ex-plicable lleva a un descalce deplazos entre activos y pasivosoriginando un problema de li-quidez para fines del cumpli-miento e obligaciones. En estesentido, la consistencia de fi-

nanciar inversiones de corta maduracióncon pasivos de igual término, así comoactivos de larga realización (como los ac-tivos fijos) con recursos de largo plazoresulta ser un factor importante; pero éstano es la única o principal causa del pro-


George GROSZ: Paseo


blema, en el siguiente numeral presenta-mos una hipótesis discutida por acadé-micos, funcionarios de bancos y consul-tores que han trabajado con empresasingresadas a INDECOPI.

II.1 Una hipótesis tratada

Acostumbrados a tres décadas deuna economía con mercados bastanteprotegidos, lo cual propiciaba un mar-gen de ganancia alto y que otorgaba laposibilidad de cometer errores3 de in-versión, financiamiento o mantenerineficiencias productivas; el perfil de laempresa peruana se caracterizó por suestructura familiar y un pobre empleode la tecnología administrativa que la lle-vó entre otras cosas, por ejemplo, a te-ner compañías fuertemente palanquea-das como consecuencia de errores con-tinuos cometidos en la calidad del pro-ducto por defectos en el proceso pro-ductivo que obligaba a castigar el preciodel bien con lo cual no era posible cubrirlos costos de la empresa, y se terminabapor cubrir dicha brecha con endeuda-miento.

Éste, como muchos otros casos,es el resultado de la expresión del pro-blema principal, el mismo que se encuen-tra en la Dirección Empresaria de lascompañías.

II.2 Factores necesarios pero nosuficientes para la existencia de lacrisis de insolvencia

Algunos argumentos esgrimidosno dejan de tener relevancia; pero, noson condición suficiente de esta crisis deinsolvencia.

Dentro de los argumentos quebuscan explicar la crisis de insolvencia,se encuentran los siguientes: 1) La rece-sión; 2) Los altos costos financieros (tasade interés) y los sobre costos; 3) La cri-sis internacional; y 4) La carga tributaria.

De los argumentos mencionadosdos de ellos tienen que ver con aspectosde índole macroeconómico. El primeroes la recesión, éste es un factor de im-portancia debido a que afecta directa-mente a los ingresos de las firmas, peroen una economía que viene trabajandocon márgenes aún elevados sobre loscuales debe añadirse aranceles que seencuentran, en promedio, cercanos al15%; e inflaciones mayores al 6%, comofueron hasta hace un año; hacía que lasempresas, ante una situación de crisis,puedan reducir estos márgenes y admi-nistrar sus costos de manera que se ajustea las nuevas condiciones de mercado;las que no podían conseguir esto es por-que experimentaban en esos momentosuna sobrecarga financiera (costo fijo) queabsorbía los márgenes de ganancia ylos ahorros logrados en el manejo decostos. El segundo es respecto a la crisis


UNMSM 161

internacional, la cual surgió en el sudes-te asiático el año de 1997 y tuvo dosimpactos en nuestro sistema económicoy financiero.

En relación al impacto económi-co, la crisis afectó el precio de algunosbienes transables de nuestro país como,particularmente el de los metales; peroeste hecho tuvo implicancias limitadasen nuestra economía al golpear a un sec-tor que tiene poca articulación con el res-to del aparato productivo y comercial.

En relación al impacto financie-ro, la crisis tuvo un efecto indirecto de-bido a que alteró los flujos de capitalhacia los mercados emergentes, afectan-do de esta manera los flujos de este tipohacia los países de la región, los proble-mas en Brasil y Argentina fueron unaexpresión de ello. En el caso de nuestropaís, en opinión de algunos analistas debancos de inversión, el Perú no se en-contró vulnerable a este hecho, debidoa que principalmente las inversiones quese venían realizando en nuestro país es-taban financiadas mediante inversión di-recta extranjera.

Respecto a los flujos provenien-tes de la banca corresponsal, éstos semostraron reducidos, pero no olvidemosque pocas empresas en el Perú accedena dichas fuentes de financiamiento, ymuchas de las que contraen recursos me-diante este mecanismo tienen un fuerterespaldo local o internacional.

De otra parte, los argumentos decarácter microeconómico; en primer tér-mino, la referencia a sobrecostos comoel de las tasas de interés, si bien son vá-lidos, no tienen carácter determinante,sobre todo si las empresas debieron ha-cer sus pronósticos financieros contan-do que la reducción del costo financierono era posible toda vez que depende defactores no administrados por ellas y queson de naturaleza macroeconómicacomo el riesgo país, el mismo que desde1997 se hallaba afectado por la crisis delos mercados emergentes.

Finalmente, el argumento relati-vo a la carga tributaria como la existen-cia de impuestos denominados antitéc-nicos; en este caso, si analizamos el Im-puesto Mínimo a la Renta (IMR), quetambién se le llamó impuesto a los acti-vos, el debate toma mayor consistenciadebido a que debe existir corresponden-cia entre impuesto a la renta de la em-presa, pero siempre y cuando exista ren-ta; si no se presenta no debe darse elhecho tributario. En el contexto de nues-tra discusión consideramos que este tipode carga tributaria tiene menor trascen-dencia en el largo plazo debido a que lasempresas que se han estado ajustandoen el primer quinquenio de los noventay que han administrado eficientementesus costos para sobrevivir a la econo-mía neoliberal han internalizado este fac-tor de origen tributario, que viene a serun costo fijo en caso de no generar utili-dades, que altera su condición de equili-



brio definido como el nivel de ventas enel cual la utilidad de la empresa es cero.

III. Consideraciones paraprofundizar el proceso dereestructuración patrimonial

Si bien la reestructuración patri-monial, como fenómeno y experienciavinculada a la insolvencia, se ha presen-tado en otras latitudes, tampoco debetomarse como una situación normal paracualquier compañía.

Para juzgar si resulta pertinentehaberse profundizado en los dispositivosde reestructuración patrimonial en cuantoa leyes y normas, que permitan facilida-des para que los empresarios puedanacogerse a beneficios y proteccionesfrente a sus acreedores por efectos de laLey de Reestructuración Patrimonial,debemos observar las estadísticas acer-ca de los resultados del proceso. En estadirección, vemos que las empresas quese han acogido a los dispositivos de re-estructuración del decreto legislativo Nº845 terminaron liquidando; es decir, losresultados de la reestructuración no erannecesariamente los deseados. De otrolado, de las empresas que se reestructu-raron y siguieron el Plan de Reestructu-ración no se tiene información de lo al-canzado en términos de continuar ope-rando.

Desde la perspectiva, de tratar derecuperar las firmas eficientes que llega-ron a una situación no deseada por elmal manejo gerencial de la misma, loshechos no muestran con claridad resul-tados efectivos del esfuerzo realizado porel gobierno.

IV. Implicancias de la ley dereestructuración patrimonialy el decreto de urgencia

El problema que tienen las deci-siones del Estado es que éstas puedentraer, en términos netos, lo que se deno-mina como Costo Social. Este costo nodebe entenderse como algo inmensura-ble o sólo un concepto filosófico sinmayor trascendencia económica real.Todo lo contrario, el costo social es lafactura, un costo en su sentido estricto,que la sociedad paga por las decisionesequivocadas que toma el Gobierno porotorgar apoyo a agentes cuyos resulta-dos económicos son negativos en térmi-nos privados y sociales; es decir, “no haylonche gratis”, los beneficios que se asig-nan a un grupo social, los paga el restode la sociedad.

En esta dirección, los dispositivosdados por el gobierno pueden conducira efectos no deseados; miremos esto entres aspectos: 1) El robustecimiento dela cadena de pagos, 2) El efecto fiscalde la deuda pendiente con SUNAT, 3)La recuperación de la cartera pesada conlos bancos.


UNMSM 163

1.El robustecimiento de la cadena depagos

En el Decreto Legislativo 845 Leyde Reestructuración, artículo 16 se se-ñala que luego que la empresa presenta-

da a INDECOPI sea declarada insolven-te goza de un periodo de suspensión depagos de sus obligaciones exigibles conlos acreedores de la misma, esto hastael momento de la aprobación del Plande Reestructuración por la Junta de


George GROSZ: En la mesa


Acreedores; en términos de tiempo, pue-de durar un lapso de aproximadamenteseis meses, durante los cuales la cadenade pagos queda interrumpida.

Lo que constituye un factor deriesgo de dicha medida radica en queafecta a empresas acreedoras que pue-den estar operando con liquidez ajusta-da y de un momento a otro uno de susclientes deja de asumir su deuda conellos; si esto se produce en mayor medi-da; es decir, que ingrese más de un clien-te en situación de insolvencia, la empre-sa acreedora que se encuentra operandoaún puede, también, encontrarse en pe-ligro ella misma de ingresar a INDECO-PI. Como puede deducirse, empresasque no tenían problemas de pagos pue-den verse envueltas en éstos. Por consi-guiente, en la medida que el proceso segeneralice hacia un mayor número deempresas, la cadena de pagos puede ver-se muy menoscabada y frágil.

El Decreto de Urgencia Nº 064-99, puede tender a agudizar esta situa-ción, debido a que crea el “paraguas” deprotección frente a los acreedores consólo la declaración ante un fedatario4 ,por parte de la empresa deudora, de lasituación de insolvencia de la empresatal como lo define INDECOPI.

2. Efecto fiscal de la deuda pendiente con SUNAT

En esta parte, el Decreto de Ur-gencia ilustra la profundización a la quese puede llegar el problema fiscal.

En efecto, el mencionado Decre-to flexibiliza la prelación de deuda al con-siderar en igual nivel dentro del ordende pagos la deuda que se tiene conSUNAT respecto a la deuda que se tie-ne con el resto del sector privado (verartículo 50 del Decreto de Urgencia).Este hecho, no sólo tiene un impactoeconómico, sino también, ético; en estesentido, la deuda con SUNAT provienede fondos que se obtienen de la socie-dad, ya sea captando mediante la recau-dación de impuestos directos (a la ren-ta) o indirectos (el Impuesto General alas Ventas) a los agentes económicos (fa-milias y empresas). En particular, lasempresas se convierten en recaudadorasde impuestos como el General a las Ven-tas, que al emplearlos como capital detrabajo sin autorización del Estado y, nodevolverlos a éste, se convierten en deu-da con la SUNAT; por tanto, conside-rarlos como una deuda cualquiera no escorrecto, fueron cogidos sin autorizaciónde su real propietario y se burló a perso-nas que pagaron dicho impuesto pensan-do que iría hacia las arcas fiscales.

Puede ser obvio que considerar-los en igual nivel en el orden de prela-ción que las deudas contraídas con elresto de acreedores privados, signifiquela postergación a largo plazo de dichadeuda, lo cual presionaría durante estetiempo en el deficit fiscal. Esto seagudizaría, si a través del tiempo no secumple el Plan de Reestructuración Pa-trimonial, y la firma nunca llegue a hon-rar dicha deuda. En este momento re-


UNMSM 165

sulta pertinente hacer referencia a algorelacionado con el punto número tres deesta parte del presente documento y queconcierne a la pretensión de los bancosde ordenar la prelación de pagos deacuerdo al valor de las garantías que res-paldan una colocación; en este sentido,las colocaciones mejor garantizadas ob-tendrían los mejores lugares en el ordende pagos; por tanto, a la deuda de laSUNAT correspondería entre los últimos.

3. Recuperación de la cartera pesada delos bancos

La colocación de recursos finan-cieros por parte de los bancos se realizasobre la base de los depósitos que reali-za el público en éstos. En esta dirección,la pérdida de colocaciones por carterapesada debiera reponerse con capital so-cial de los bancos y, si estos no se en-cuentran en condiciones de afrontar talsituación, el sistema financiero bancariopuede tornarse frágil. En esta parte latransparencia de la información quetransmitan los estados financieros de losbancos resulta muy relevante debido aque las empresas que ingresan a IN-DECOPI deben figurar como una carte-ra pesada cuya recuperación, por el des-empeño que muestran las estadísticas,lleva un riesgo importante.

Lo mencionado en el párrafo an-terior se hace delicado cuando al elabo-rar el Plan de Reestructuración la deudapendiente con los bancos se negocia de

tal manera que su refinanciamiento seprograma con repagos a plazos largos(Ejm. 5 años) y si el Plan fracasa antesde los cinco años, como sucede conmuchas firmas que ingresaron a IN-DECOPI, la transparencia es menor, lafragilidad va en incremento.

La alternativa de solución pro-puesta desde el gobierno, respecto al ries-go de incobrabilidad que trae la deudabancaria de las empresas que se encuen-tran en Planes de Reestructuración, dehacer que los bancos intercambien deu-da por capital social de las empresas, noha tenido eco por parte del sistema deintermediación financiera; y la explica-ción se encuentra en que el negocio delos bancos es la intermediación, no seraccionistas de empresas con problemas.

NOTAS

1 De acuerdo al reciente Decreto de Urgen-cia, no es necesario que la solicitud de de-claración de insolvencia pueda ser presen-tada por un acreedor, la misma empresa pue-de solicitar la declaración de insolvencia(ver art. 4 Decreto de Urgencia), mediantepresentación de información suya a un fe-datario, colocándose de esta manera en unasituación de protección frente a sus acree-dores (incluidos los bancos) treinta díasútiles después de la segunda publicación ala convocatoria a Junta de Acreedores (verart. 8 Decreto de Urgencia).

2 Por riesgo crediticio se entiende una situa-ción de posible incapacidad del deudorpara hacer frente al servicio de deuda(amortización más intereses).




3 En este tipo de errores se encuentran, porejemplo, decisiones que implican tamañosde inversión no acordes a las condicionesde mercado o el empleo de un sobreendeu-damiento cuando se empieza a implementarun proyecto entre otros errores en que seincurren. Si bien estos errores se puedendeber a la incertidumbre que rodea el am-biente de las inversiones; estos tienen suorigen en la ausencia de un planeamientoadecuado o la poca profesionalidad quese posee para comprender el concepto delmanagement y el rol que juega su empleopara dirigir muy concretamente las empre-sas en nuestro país.

4 Quien tiene sólo un carácter administrativode recibir la documentación de la firma quese declara en declara en situación de in-solvencia.

BIBLIOGRAFÍA

Diario Oficial El Peruano; Normas Legales;Decreto de Urgencia N. 064-99; 1ro. deDiciembre de 1999, año XVII, N. 7100.

Informativo Caballero Bustamante; Texto Uni-co Ordenado de la Ley de ReestructuraciónPatrimonial D.S. N. 014-99- ITINCI; No-viembre, 1999.

Olivos, Juan; Separata sobre ReestructuraciónPatrimonial; Material de Estudio del Diplo-mado de Finanzas & Banca; Noviembre,1999.

Cuadro N. 1Número de Solicitudes de Declaración de Insolvencia

Años Número de

Solicitudes 1993 85 1994 116 1995 122 1996 153 1997 311 1998 944 1999 1250*

Fuente: INDECOPI Comisión de Salida al Mercado.* Estimado, Juan Olivos, Separata sobre ReestructuraciónPatrimonial; Diplomado de Banca & Finanzas UniversidadNacional Mayor de San Marcos.

UNMSM 167

1.El mundo de las innovaciones

Los años 90 han traído enormescambios en el campo político, tecnoló-gico y financiero. Es posible que gene-raciones futuras tengan retrospectiva-mente la visión que el siglo XXI empe-zó realmente desde la caída del Murode Berlín en 1989.

Los cambios en los mercados fi-nancieros se han traducido con una enor-me expansión de las operaciones y flu-jos de capitales como consecuencia dela globalización. Esta tendencia se ha ma-

nifestado, entre otros factores, por lo si-guiente:

a) El volumen de las fusiones yadquisiciones ha crecido siete veces anivel mundial entre 1994 y noviembrede 1999.

b) Los mercados cambiarios in-ternacionales se han expandido tres ve-ces entre 1989 y 1998 en términos devolumen neto diario de operaciones.

La estrella de esta evolución hansido los Estados Unidos. La economíaamericana ha logrado algo sin preceden-

REFLEXIONES SOBRE ELSISTEMA FINANCIERO PERUANO

JEAN RONA S.*

RESUMENEl objetivo de este artículo es plantear algunas preguntas impor-

tantes sobre la evolución reciente del sistema bancario peruano dentrodel contexto actual de globalización e innovaciones.

* Master en Economía y Administración de Empresas por la Universidadde Lausana, Suiza. Profesor de la Unidad de Post Grado de la Facultad deCiencias Económicas. Email:[email protected]


te: un crecimiento sostenido y sano (sinrebrotes inflacionarios) desde 1991 (in-flación 99: 2,7%). En opinión del sus-crito, una de las principales razones deeste hecho es la fuerza innovadora delmercado americano, no solamente en elcampo tecnológico, sino en las finan-zas. El sistema financiero americano eslíder en la creación de instrumentos, des-de nuevas formas de financiación hastaproductos derivados sofisticados. Ade-más, el mismo público de inversionistasestá abierto a las nuevas ideas: la pruebaes el florecimiento de fondos de capitalde riesgo e IPOs (Ofertas Públicas Ini-ciales de Acciones en Bolsas) que per-miten financiar, entre otros, nuevos pro-yectos innovadores.

La economía peruana ha realiza-do grandes progresos en los últimos tiem-pos. Sin embargo, seguimos todavía muyvulnerables frente a la competencia in-ternacional. Reconocemos las grandes di-ficultades de las empresas peruanas, en-tre otras la competencia desleal (contra-bando) y la alta carga de costos, tal comolos intereses bancarios. Sin embargo,sería interesante plantear la pregunta so-bre cuál es la actitud de las empresasfinancieras y no financieras frente a laINNOVACION y sus consecuencias so-bre la evolución de la economía perua-na.

En el presente artículo, nos refe-rimos más específicamente a la innova-ción en la gestión financiera.

2. Sistema Financiero Peruano

La evolución de estos últimosaños ha estado marcada por grandes cam-bios. En febrero de 1986, la participa-ción en los Depósitos Totales en Mone-da Nacional ha sido la siguiente: BancaComercial 68%, Banca Estatal de Fo-mento y Banco Central Hipotecario17,6%, Financieras 9,2% y Mutuales5,2%. El 48% de los depósitos de la ban-ca comercial se concentraba en entida-des del Estado. Menos del 5% de la ban-ca tenía participación extranjera.

A la fecha actual, la Banca Esta-tal de Fomento, el BCH y las Mutualeshan desaparecido. La banca comercial(cuyas actividades se han extendido paraser bancos múltiples) tiene una impor-tante participación extranjera. Las finan-cieras tienen actualmente una cara total-mente diferente, comparada con algu-nos años atrás.

En el período 1993 – 1998, elnegocio bancario (colocaciones y depó-sitos) se ha caracterizado por un creci-miento considerable, seguido por unacaída en el año 1999. Conforme a lascifras de la SBS, los depósitos se hanincrementado de un nivel de US$ 5 250millones (total obligaciones sujetas aTOSE) a diciembre de 1994, US$9 300 millones a diciembre de 1995 yUS$ 12 742 millones a octubre de 1999.La cartera vigente de colocaciones (to-tal de colocaciones brutas menos prés-tamos vencidos, en judicial y refinan-

JEAN RONA S.

UNMSM 169

ciados) se expandieron de US$ 7 088millones a diciembre de 1995 a US$ 10457 millones a octubre de 1999 (+48%).

Considerando el período 1993 y1998, conforme a SAB MacrovaloresSudamericano, la cartera vigente de cré-ditos se expandió más de cuatro veces.Sin embargo, esta evolución tuvo su ladooscuro: la crisis que empezó en setiem-bre de 1998 llevó a un fuerte deteriorode las carteras. Según las cifras de laSBS, el ratio de morosidad (créditos ven-cidos y en judicial versus total de colo-caciones brutas) se situaba en 5% en1997, alcanzando 10,3% en junio de1999 y 8.9% a octubre de 1999. Si su-mamos los préstamos refinanciados, larelación llega a 14% a octubre de 1999.

Para explicar el origen de la rece-sión actual, se suele mencionar la crisisinternacional de 1998 y 1999 (Asia, Ru-sia, Brasil) y el Fenómeno de El Niño.Sin embargo, en la opinión de muchosprofesionales, el problema se generótambién a partir de la política crediticiademasiado optimista y en algunos casosimprudente de varias instituciones finan-cieras en los años anteriores, particular-mente en la banca de consumo, perotambién en otras áreas. Entre otros, seha permitido un endeudamiento excesi-vo de empresas en sectores afectos acambios bruscos en sus ventas, tal comovarias compañías pesqueras, contravi-niendo un principio básico en finanzassegún el cual altos ratios de deuda son

particularmente riesgosos en industriascíclicas.

La crisis provocó un cambio ra-dical de la política crediticia de los ban-cos, pasando de un gran optimismo auna prudencia algunas veces exagerada,condenando a muchas empresas a la faltade liquidez y parálisis de su negocio. Lacartera vigente de créditos se redujo desu punto record de cerca de US$ 13 000millones en 1998 a US$ 10 189 millo-nes a noviembre de 1999.

Cabe resaltar que no es la prime-ra vez que el sistema bancario se dejasorprender por una crisis. Por ejemplo,en 1992, el ratio de morosidad excedió10%.

3. Participaciones de capitales delexterior

De los 20 bancos registrados al15 de octubre, 15 instituciones tienenparticipación extranjera. El suscrito pien-sa que esta presencia de capitales ex-tranjeros, principalmente de bancos es-pañoles, italianos, americanos, canadien-ses e ingleses, tienen la ventaja de darmayor fortaleza patrimonial al sistemafinanciero. Sin embargo, lo ideal dentrode la globalización habría sido la reci-procidad, significando que capitales pe-ruanos tengan también mayor presenciaen instituciones de otros países. Ojaláque este sueño se realice en un futurono muy lejano.

REFLEXIONES SOBRE EL SISTEMA FINANCIERO PERUANO


Una interesante pregunta es si esta“internacionalización” de la banca perua-

na ha permitido una reducción del costodel dinero. Analicemos algunas cifras:

Hemos anotado otros datos inte-resantes:

La tasa promedio de descuentoen Moneda Nacional ha sido 35% anuala diciembre de 1994, 33% al 25 de oc-tubre de 1995 y 29,6% (promedio delos 4 bancos más grandes) al 14 de ene-ro del 2000. La tasa promedio de des-cuento en US$ se situaba en 16,2% al30 de noviembre de 1994 y 16,7% (pro-medio de los cuatro bancos más gran-des) al 14 de enero del 2000.

Desde el punto de vista de estosdatos podemos sacar las siguientes con-clusiones:

A) Los niveles de las tasas acti-vas y pasivas en soles y –como conse-cuencia –el margen financiero(SPREAD) se han quedado prácticamen-

te a los mismos niveles desde 1995 apesar de la reducción sustancial de la in-flación.

B) Los márgenes financieros enmoneda extranjera también se han man-tenido a niveles similares y no se hanreducido a pesar de la disminución delencaje en dólares.

Los bancos explicarían esta situa-ción diciendo que a pesar de la disminu-ción de la inflación, el público todavíano tiene mucha confianza en el sol, loque se traduce en un alto nivel dedolarización (entre 70% y 80%, muy si-milar a los niveles de 1994), significan-do que las tasas en Moneda Nacional nopueden bajar sustancialmente. Manifes-tarían también que las altas tasas refle-jan los riesgos involucrados en la eco-nomía (muchas empresas se encuentran

Fechas: TAMN TIPMN TAMEX TIPMEX Diciembre ’92 137% 18% 16.9% 5.8% Diciembre ’93 70% 14% 15.2% 5% Mayo ’95 35.5% 9.1% 15.9% 5.7% Marzo ’98 31.7% 10% 15.7% 5.1% Diciembre ’98 37.1% 12.6% 16.8% 5.4% Junio ’99 36.5% 12.7% 16.7% 5.1% Diciembre ’99 32.3% 10.5% 14.5% 4.8%

JEAN RONA S.

UNMSM 171

en una situación financiera más precariaactualmente) y – además – las compa-ñías consideradas de calidad A1 (prin-cipalmente en la banca corporativa) tie-nen condiciones mucho más atractivasque estos promedios.

4. Innovaciones financieras

Sin embargo, el hecho es quemuchas empresas tienen costos finan-cieros muy altos. Se plantea la pregunta:

¿cómo se podrían reducir estos costos?Una posibilidad es el desarrollo de mo-dalidades de financiación “innovado-ras” , que podrían ser instrumentosnovedosos bancarios o alternativas defondeo a los bancos.

Existen instrumentos bancarios in-teresantes en el mercado peruano quedeberían promoverse, tales como elFactoring, el Fideicomiso, el EquitySWAP y la Cesión de Créditos en Ga-rantía.



Otra fórmula para una reducciónde los intereses bancarios sería el desa-rrollo de alternativas de financiación. Uninstrumento interesante es el FactoringInternacional para exportadores. Exis-ten empresas especializadas, por ejem-plo en los EE.UU., que podrían com-prar facturas de exportadores peruanos.

Otras alternativas podrían ser lasmodalidades de financiación en el Mer-cado peruano de Capitales. Existe unaamplia oferta de fondos en este merca-do por parte de los inversionistasinstitucionales, tales como AFPs y Fon-dos Mutuos. Sin embargo, en este mo-mento, lamentablemente, las financiacio-nes mediante emisiones de valores (bo-nos, papeles comerciales) son casi úni-camente accesibles a empresas corpora-tivas de primera calidad por razones decostos y la orientación de los in-versionistas hacia papeles de alta califi-cación. Para profundizar este mercado,CONASEV, los inversionistas institucio-nales y las mismas empresas podríanponer mayor peso sobre la búsqueda defórmulas innovadoras para el desarrollode posibilidades de emisiones factiblespara empresas de calificación más bajay/o de menor tamaño.

5. Titulización de Activos

Una modalidad novedosa por de-sarrollar sería la Titulización de Acti-vos. Se trata de una forma muy intere-sante de financiación que no involucra

endeudamiento y permite mejorar la ca-lificación de una emisión en función dela calidad de los activos. El proceso con-siste en lo siguiente:

Ö Al inicio, la empresa que buscafinanciación (Originador), sepa-ra parte de sus activos de suBalance, por ejemplo cuentaspor cobrar. Estos activos formanun Patrimonio Autónomo. Unaimportante modalidad de cons-titución del Patrimonio Autóno-mo es el fideicomiso. (Los ac-tivos se entregan en fideicomisobajo el dominio de una Socie-dad Titulizadora, que es unasubsidiaria constituida de unBanco o Sociedad Agente deBolsa).

Ö En pago por la entrega de estosactivos, el Originador recibe elproducto de la colocación prima-ria de valores (bonos, papeles co-merciales) respaldados por elPatrimonio Autónomo. Los va-lores se colocan a inversionistas,tales como Fondos Mutuos yAFPs.

Ö Durante el plazo de la emisión,el flujo de caja generado por losactivos titulizados cubrirá los in-tereses y amortizaciones paga-deros a los tenedores de los va-lores (inversionistas).

JEAN RONA S.

UNMSM 173

Es importante resaltar que elOriginador no es deudor. Esto significaque independientemente de la situaciónfinanciera del Originador, los valoresemitidos podrían recibir una muy buenacalificación en función de la calidad delos activos titulizados, tal como le men-cionamos anteriormente.

Otra gran ventaja es que en la mo-dalidad de fideicomiso, la ley permite latransferencia de prácticamente todo tipode activos y flujos (salvo los sujetos aembargos y litigios), no solamente letraso facturas, sino flujo de alquileres, co-bro de derechos, etc.

En estas condiciones, la Titu-lización de Activos podría resultar muyinteresante para empresas endeudadas.El problema actual es que el proceso demontos menores (menos de US$ 8 – 10millones) podría resultar caro por loscostos involucrados, particularmente sise trata de una emisión de oferta públi-ca. En este sentido, sería importante de-sarrollar fórmulas innovadoras, talescomo emisiones de oferta privada, para

permitir que montos de menor tamañotengan también mayor acceso a esta for-ma de financiación.

6. Banca y Estado

Para aliviar el problema de la car-tera pesada, el Estado ha intervenido conalgunas medidas como canje de carterapor bonos y flexibilización del sistemade provisiones en el caso de refi-nanciaciones. En opinión del suscrito,estas medidas son positivas permitiendoevitar turbulencias innecesarias en el sis-tema financiero y facilitar las refi-nanciaciones para empresas viables.

Sin embargo, el tema central escomo reducir el impacto de las crisis quepodría ocurrir en el futuro sobre las car-teras de colocaciones. Esto es principal-mente tarea del sistema financiero yempresas en general, por medio de unamejor utilización del planeamiento estra-tégico y adoptando una actitud más po-sitiva frente a las innovaciones financie-ras.


UNMSM 175

La antigua Facultad de CienciasPolíticas y Administrativas, quees el nombre que tuvo inicialmen-

te la que hoy se llama de Ciencias Eco-nómicas, nació en 1875 con una moti-vación y mandato que respondía a losrequerimientos de su tiempo. Para pro-barlo, es del caso recordar que esas eranépocas en que los recursos del Estadoconstituían el elemento motor del pro-ceso nacional; eran circunstancias aqué-llas en que la renta proveniente de lasexportaciones guaneras estaba siendo de-predada por una oligarquía voraz, igno-rante, antinacional y sin visión de desa-rrollo nacional, preocupada tan sólo por

su propio enriquecimiento. En un con-texto así, el presidente Manuel Pardotuvo la idea de constituir una elite defuncionarios del Estado que tuvieran unasólida formación, no sólo como admi-nistradores públicos, sino también y fun-damentalmente, como estadistas con unasólida formación en el campo de la eco-nomía política. Ésa era una idea funda-da en la experiencia francesa de los tiem-pos de Luis XIV, en que su ministroColbert optó por el camino de empren-der el desarrollo de la economía france-sa a partir de la formación de una granadministración pública, con el propósitode alcanzar la prosperidad del país por

LOS RETOS DE LA FACULTAD DECIENCIAS ECONÓMICAS EN LA

POSMODERNIDAD

VIRGILIO ROEL PINEDA*

RESUMENSe presenta un estudio de los cambios y metas en el desarrollo de

la Facultad desde el siglo XIX a la actualidad.

* Doctor en Ciencias Económicas, profesor Emérito y Director del Instituto deEstudios del Futuro de la UNMSM. E-Mail: [email protected]


medio de la industrialización del reino.Esa política tuvo un gran éxito en sutiempo y, consecuentemente, creó unaverdadera escuela o modelo francés deencarar los requerimientos del progresonacional.

Pero es claro que la aplicación delmodelo colbertiano requería que el Es-tado estuviera conducido por un perso-nal con una alta formación en 4 planosmuy bien definidos. Tales planos son: elprimero, tener un buen dominio de laeconomía política; el segundo, ser unbuen administrador público; el tercero,conocer bien el arte y la ciencia de lapolítica; y el cuarto, poseer un buen co-nocimiento del derecho público. De estose desprende que era preciso diseñar unaespecialidad que diera una formación conese cuádruple contenido y, en el criteriode Pardo, eso lo podía hacer un granmaestro francés como el Dr. PabloPradier Foderé, a quien se le buscó paracrear y conducir una especialidad uni-versitaria con esa orientación y perspec-tiva, como efectivamente ocurrió.

Al asumir sus funciones, el maes-tro Pradier Foderé diseñó la nueva Fa-cultad bajo el modelo en el que él mis-mo se había formado en su Francia na-tal y, luego de que ella estuvo ya en fun-ciones, procedió a dotarla de una filoso-fía político-económica que él diseñó máso menos de esta manera: el Perú, trassus guerras de liberación de España, al-canzó su independencia política, pero nosu independencia económica, la cual sólo

la podrá tener a través de la industriali-zación, de modo que el ideal y el propó-sito de la nueva especialidad debía orien-tarse a que el Perú alcanzara su “inde-pendencia económica”, de la que care-cía.

Esa fue la misión que el fundadorle dio a nuestra Facultad matriz, y es deella que nuestra actual especialidad deCiencias Económicas debía desprendersu lema orientador: “Por la Indepen-dencia Económica del Perú”.

Desgraciadamente, esta gran la-bor formativa y de creación de una nue-va república realmente dueña de su des-tino fue interrumpida por la rapiñezcaguerra de aniquilamiento y mutilaciónque Chile desató contra el Perú y Boli-via. Una de las negativas consecuenciasde esta injusta conflagración fue que elDecano-Fundador de nuestra antigua Fa-cultad decidiera retirarse, para volver aFrancia, en donde efectuó una campañaa favor de la causa peruana y de denun-cia de la guerra inhumana que Chile lle-vaba a cabo en nuestras tierras. En estesu gran empeño escribió un célebre “Co-municado Sobre la Guerra de Chile con-tra el Perú y Bolivia”, dirigido a los miem-bros del Instituto de Derecho Interna-cional que se reunieron en Munich(Baviera-Alemania) el 4 de setiembre de1883; en ella formuló una denuncia ver-daderamente conmovedora y muy do-cumentada sobre la forma tan brutal einhumana en que los chilenos llevaban acabo su agresión contra el Perú. Por esa

VIRGILIO ROEL PINEDA

UNMSM 177

conducta tan consecuente, nuestra Fa-cultad lo declaró como el más destaca-do defensor de los derechos humanosdel siglo XIX y acordó que un salón muyespecial llevara su nombre.

Durante el curso de la guerra asu-mió el Decanato de nuestra antigua uni-dad académica el Dr. Ramón Ribeyro,quien participó en la defensa de Limacon el grado de coronel de las unidadesde reserva, y con él formaron en com-bate profesores y alumnos sanmar-quinos, que de esta forma dieron su sa-crificada y heroica contribución a la de-fensa de nuestra ciudad-capital. Pero lastropas invasoras lograron sus objetivosde ocupar la ciudad, pese a lo cual lavida académica continuó, aunque no enlas instalaciones de la Universidad por-que ellas fueron convertidas en cuarte-les militares chilenos, sino en las propiascasas de los profesores de la Facultad.

Cuando Lima fue desocupada porlas tropas invasoras hubo que limpiar yarreglar las instalaciones de la Universi-dad Mayor de San Marcos porque to-dos los libros, los laboratorios, los gabi-netes y los muebles habían sido robadoso destruidos y los propios pisos estabandeshechos y cubiertos con los excremen-tos de los caballos (porque nuestra anti-gua casona y el Colegio Real, tambiénde San Marcos, sirvieron como cuarte-les de caballería); y, luego de la limpiezay los arreglos, se reiniciaron las leccio-nes y los estudios.

Pero a fines del siglo XIX e ini-cios del XX el Perú entró en un nuevotipo de economía, en que predomina-ban las exportaciones realizadas a tra-vés de grandes empresas privadas; esto,a diferencia del modelo de las exporta-ciones guaneras y salitreras que eran mo-nopolios estatales, que se efectuaban pormedio de concesiones privadas. En esenuevo escenario es que se realizaban lasexportaciones de caucho, azúcar, petró-leo, cobre y algodón, para cuyo efectose requería contar con un personal ca-pacitado en la obra de conducir nuestroservicio aduanero y consular. Esta ne-cesidad se transfirió a nuestra antiguaFacultad que, sensible a tales requeri-mientos, procedió a crear la especiali-dad de experto en el Servicio Consulary Aduanero.

Otras exigencias más surgieron altérmino de la Primera Guerra Mundialde la que, como es sabido, hizo su apa-rición la Unión Soviética y de la que sur-gió la urgencia de poner en el centro delos debates académicos los problemaspropios de la Economía Política y, conesto, surgió igualmente la cuestión de lademocratización del país, y correlativa-mente también, la democratización dela propia Universidad. Estos aspectospronto devinieron en exigencias socialesque dieron lugar a la ejecución de la pri-mera reforma universitaria peruana, laque tuvo lugar en 1920. Por lo demás,en otros países latinoamericanos ya ha-bían sido ejecutadas reformas más omenos profundas de sus sistemas aca-

LOS RETOS DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS EN LA POSMODERNIDAD


démicos. Los cambios también compren-dieron a nuestra unidad académica que,no sólo se modernizó sino que cambióhasta su denominación, pues asumió unnuevo nombre más apropiado: Facultadde Ciencias Políticas y Económicas.

Como es lógico, la nueva deno-minación fue acompañada igualmentepor sus correspondientes cambios en laprogramación de los estudios, en cuyocampo ocurrió que se reforzaron o in-cluyeron materias propias de los tiem-pos en que se vivía por entonces, comoes el caso de las Estadísticas, cuyo dic-tado asumió el Dr. Oscar F. Arrús, quienen nuestras aulas emprendió, por primeravez en América Latina, la cuantificaciónseriada del costo de vida, teniendo comobase el año 1913. Este hecho es demos-trativo de que por entonces se puso én-fasis en el estudio de los aspectos cuan-titativos de la economía (el Dr. Arrús,inauguró el curso de Estadística, Finan-zas y Legislación Financiera del Perú),pero también, en ese entonces por pri-mera vez se estableció en nuestras aulasla disciplina de la Historia Económica yFinanciera del Perú, cuya conducción fueasumida por el Dr. César Antonio Ugarteque, como es sabido, tenía una sólidaformación académica y diplomática asícomo también un conocimiento profun-do de la historia del Perú, a la que el Dr.Ugarte le añadió un fino nacionalismode filiación andina, el que era percepti-ble en el contenido tan sustancioso quele dio a las lecciones que sustentaba ensu curso. Por lo demás, sus lecciones

las sistematizó en un notable libro titula-do Bosquejo de la Historia Económicadel Perú (editado en 1926) y que, comoes sabido, le sirvió como texto funda-mental de referencia a José CarlosMariátegui para escribir su ensayo so-bre el Esquema de la Evolución Econó-mica.

La reforma de 1920 también hizoque se ampliara y mejorara el estudio dela Economía Política lo que enseguidainfluyó para que en los ambientes uni-versitarios surgieran corrientes socialis-tas, que tendrían una influencia notableen el desenvolvimiento político y socialde los años que vinieron después.

El hecho es que, al borde del tér-mino de la década de los años 20, ocu-rrió la gran crisis económica internacio-nal que conmovió al mundo, incluido elPerú, y como una derivación de ese ver-dadero cataclismo financiero fue derro-cado de la Presidencia de la RepúblicaAugusto B. Leguía. Para entonces, nues-tra antigua unidad académica volvió adar un nuevo viraje de adecuación a losnuevos tiempos, lo que se expresó enque el 19 de mayo de 1928, por unaexpresa ley del Estado (Nº 6041), adop-tó el nombre que hoy tiene: “Facultadde Ciencias Económicas”. Pero estecambio de denominación fue acompa-ñado, obviamente, por un correlativoprogreso en el campo académico, lo quequedó expresado en 2 planos bastantedefinidos: 1º) la profundización del es-tudio de las instituciones económicas; y


UNMSM 179

2º) el afinamiento de los instrumentosanalíticos para el conocimiento de la for-ma en que funcionan los mercados decompetencia. Una muestra de esos cam-bios se puede percibir en la relación delas materias que se incorporaron al cu-rrículo de entonces y por las destacadaspersonalidades que las asumieron. Estarelación (aunque parcial) es la siguiente:Dr. Abraham Rodríguez Dulanto (Geo-grafía Financiera), Dr. César AntonioUgarte (Historia Financiera General y delPerú, y Economía Monetaria y Banca-

ria), Dr. Oscar F. Arrús (Estadística), Dr.Erasmo Roca (Economía Política Ge-neral, y Finanzas Generales), Dr. EmilioRomero (Historia Económica General ydel Perú, y Geografía Económica Ge-neral y del Perú), Ing. Fernando Fuchs(Matemática Económica y Actuarial),Ing. Pascual Saco Lanfranco (EconomíaAgraria), Dr. Luciano Castillo (Econo-mía Social), etc.

La relación anterior nos dice queen nuestra antigua especialidad se había



reunido una elite notable de grandes per-sonalidades del pensamiento progresis-ta, social y descentralista de la época.Ellos, claro está, participaron en la se-gunda gran reforma universitaria del si-glo XX que tuvo lugar al terminar la dé-cada de los años 20 y al comenzar ladécada siguiente, de los años 30, lo quehabía de dar como resultado que se de-cretara el receso de la Universidad deSan Marcos el 13 de abril de 1932, elque solo sería levantado el 28 de juniode 1935.

La reapertura de nuestra casa deestudios vino acompañada con nuevosaires, los que en nuestra Facultad impli-caron una ampliación de su cobertura,debido a que en la programación de losestudios se incorporaron nuevas espe-cialidades, como es el caso de la conta-bilidad (disciplina que antes era imparti-da por un Instituto dependiente de laCámara de Comercio, que a su vez lahabía tomado del antiguo Consulado deLima). El hecho es que por causa de esaampliación, la Facultad de Ciencias Eco-nómicas de entonces otorgaba los si-guientes grados y títulos:

Ö Ö Ö Ö Ö Bachiller en Ciencias EconómicasÖ Ö Ö Ö Ö Doctor en Ciencias Económi casÖ Ö Ö Ö Ö Experto para el Servicio ConsularÖ Ö Ö Ö Ö Experto para la Administración PúblicaÖ Ö Ö Ö Ö Bachiller de ComercioÖ Ö Ö Ö Ö Contador Público, yÖ Ö Ö Ö Ö Actuario

Desgraciadamente, cuando ocu-rrieron los cambios derivados del nuevoordenamiento universitario de 1946, las

especialidades de Experto para el Servi-cio Consular, Experto para la Adminis-tración Pública y Actuario fueron supri-midas, al tiempo que la denominaciónque tenía nuestra unidad se amplió, puesella pasó a llamarse Facultad de Cien-cias Económicas y Comerciales, la queantes de terminar la década de los años50 incorporó en su seno la especialidadde Administración, con lo que las profe-siones que se impartían por entonceseran las tres conocidas de:

1) Economista2) Contador Público; y3) Administrador

Por entonces, en la especialidadde economía surgieron fuertes tenden-cias orientadas a que se incorporaran ennuestro currículo de estudios disciplinaspropias de la época, tales como las deTeoría Económica, Métodos Cuantitati-vos, Desarrollo Económico y Planifica-ción. Estas exigencias fueron ganandosu espacio en el curso de la década delos años 60, hasta que ocurrió el cambiodel sistema facultativo anterior por el delos departamentos y escuelas, que se es-tableció en 1969.

Al introducirse la nueva organi-zación académica también hubo una pro-funda reestructuración curricular, con-sistente en suprimir prácticamente la to-talidad de materias pertenecientes a lasespecialidades de derecho y de contabi-lidad (que en el anterior régimen cubrían,juntas, más del 50 por ciento de los cur-


UNMSM 181

sos que se impartían) y en su reemplazose programaron las disciplinas propias dela teoría económica, de la econometría,así como de las matemáticas para eco-nomistas y varias otras más, referidasprincipalmente a la economía social. Esoseran cambios que desde hacía más deuna década se hacían esfuerzos por efec-tuar y que constituyeron un notable pro-greso cuando se les introdujo.

Pero, como enseguida el mundoentró masivamente a experimentar losefectos más notables de la tercera revo-lución industrial, ocurrió que desde 1975el Perú se sumió en una crisis que porlos procedimientos tradicionales de laeconomía neoclásica no se pudieron con-trolar. Para probarlo veamos lo que porentonces ocurrió: en 1975 hubo un défi-cit en nuestra balanza de pagos por elorden de los 1 500 millones de dólareslo que, a su vez, provocó una devalua-ción. Esto desencadenó un fuerte pro-ceso inflacionario desatándose un alzade precios interna que se vio estimuladapor la inflación internacional, generadapor la crisis petrolera originada en el alzade los precios del crudo decretada por laOPEP en 1973; pero como se pretendiócombatir nuestra inflación con políticasrecesivas, sin conseguirlo, tuvimos unainflación con recesión, no prevista en losmanuales de la teoría económicaneoclásica.

Ahora bien. Durante el gobiernodel general Morales Bermúdez se com-batió esta crisis de doble faz con sucesi-

vos paquetazos en que se incluían alzasde precios de los productos bajo controlestatal, despido de trabajadores del sec-tor público, reducción de los sueldos ysalarios de todos los trabajadores (por-que la inflación genera el descenso delos sueldos y salarios reales) y crecienteliberalización externa. El argumento paraque se procediera así es que se conside-raba que la inflación era originada porun exceso de demanda que tenía su baseen mayores gastos públicos; o sea quese combatía la inflación-recesión conmedidas más recesivas, de acuerdo conlos dictados de los principios de la teoríaeconómica neoclásica. Pero la inflaciónno cedió sino que se fue incrementando,pese a lo cual, todos los sucesivos go-biernos que vinieron después, continua-ron con la política de recesionar la eco-nomía, pese a que por tal camino no sehacía sino generar un alza mayor de losprecios, por causa de que en economíasde competencia monopólica como lasgeneradas posteriormente a la SegundaGuerra Mundial, frente al alza de los pre-cios los competidores no reducen susprecios (como lo pretenden los neoclá-sicos) sino que más bien los elevan, paraasí compensar los menores ingresos cau-sados por la recesión. Así es que nosencontramos con una situación en quela teoría económica que manejamos enla universidad resultó totalmente contra-producente.

En cambio, los países hoy prós-peros no combatieron en esos años lainflación aplicando las recetas neoclá-



sicas sino, al contrario, expandiendo sueconomía a partir del criterio de que paraque los precios no suban es preciso quelos costos desciendan, lo que implicaexpandir la economía (en lugar derecesionarla), mediante el procedimien-to de innovar creciente y rápidamente,para producir más con menores costos.

El resultado de todo esto es quelos países hoy prósperos se expandieronmientras nosotros ingresamos en un lar-go período, primero, de estancamientosecular (de 1976 a 1982), y luego, dedecadencia (a partir de 1983). O sea quela aplicación mecánica de la teoríaneoclásica nos falló, debido a que nopercibimos a tiempo que estábamos en-trando a una nueva etapa en el desen-volvimiento de la economía mundial.

No obstante, la situación interna-cional siguió cambiando a un ritmo in-usitado. Ocurrió, por ejemplo, la caidadel muro de Berlín hacia 1989 y en 1992la antigua Unión Soviética ya habíacolapsado, porque se separaron de ellalas repúblicas nacionales que la habíanintegrado. Esta situación creó un nuevocontexto internacional, porque al desapa-recer la bipolaridad (EE.UU-URSS) lasituación internacional cambió profun-damente. Planteada así la cuestión, lostecnócratas de la Reserva Federal de losEstados Unidos y de la asesoría econó-mica de la Presidencia de ese país con-cibieron el establecimiento de un mode-lo de integración de la economía univer-sal, presidido por la potencia norteame-

ricana y por los 8 países de economíacapitalista avanzada. A este esquemaunificador le pusieron el nombre de“globalización”, el que debía sustituir alsistema de Bretton Woods (de 1941) yque debía estar regido por nuevas nor-mas en las relaciones entre los países,para cuyo efecto se procedió a consti-tuir una entidad novísima encargada dela Organización Mundial del Comercio(OMC), que asumió la función de con-ducir la liberalización de las relacionesentre los países en que, obviamente, laguía de las mismas fue tomada en susmanos por las potencias mayores.

En el esquema de la globalización,así planteado, se consideraba que el mis-mo traería equilibrio y prosperidad a to-das las latitudes del mundo, a partir delcriterio de que un mercado unificado me-joraría la situación de todos, al tiempoque los capitales de los países más po-derosos se orientarían a reforzar el de-sarrollo de las áreas pobres. Pero no pasómucho tiempo antes de que estallaransucesivamente las crisis de México, dela región asiática, de Rusia y del Brasil,lo que negó terminantemente la preten-sión de que el globalismo daría lugar auna prosperidad general, con estabilidad.Asimismo, la puesta en funcionamientode la Comunidad Europea quebró el prin-cipio de la unicidad universal, que pro-piciaban los creadores del modelo de laglobalización.

Ante una situación como la ano-tada, George Soros, el fantástico espe-


UNMSM 183

culador que se había hecho multimillo-nario operando en las bolsas más pode-rosas del mundo, sorprendió al mundoacadémico al publicar un libro con untítulo harto significativo, que es nadamenos que este: “La Crisis del Capita-lismo Global”, en que niega categórica-mente que el libre mercado de compe-tencia genere algún tipo de equilibrio sinoque, al contrario, asevera que conducesiempre a desequilibrios causados por-que los empresarios más poderosos sellevan la parte del león, generando tangrandes desequilibrios que si no se lesponen reglas reguladoras y redistri-butivas, todo el sistema puede colapsar.Este planteamiento corrió paralelo al sur-gimiento de una propuesta de los eco-nomistas de las universidades más im-portantes de los Estados Unidos quie-nes proclamaron que los cambios de lapost modernidad han dado lugar a unmundo totalmente distinto al del pasa-do, el que a su turno ha propiciado elsurgimiento de lo que se denomina “LANUEVA ECONOMÍA”.

Según dichos planteamientos, la“Nueva Economía” funciona de unmodo distinto que la economía de la épo-ca pasada y que, por tanto, toda la Teo-ría Económica debe ser revisada porqueya no es válida en la era actual. Se sos-tiene, por ejemplo, que no es posible pre-tender que haya una Teoría Económicaque no deba conllevar ningún “juicio devalor” porque el solo enunciado ese esya un juicio de valor; y que pretenderque no hay juicios de valor cuando los

agentes económicos buscan su benefi-cio es creer que la búsqueda del prove-cho personal no es una forma de valora-ción. Formulado el problema así resultaclaro que la Teoría Económica debeplantearse el hecho real de que si no hayreglas que limiten los excesos de enri-quecimiento de los que tienen poder, esogenerará tan grandes desequilibrios queno es posible que el sistema los puedasoportar.

Asimismo, la Nueva Economíaniega el hecho de que los mercados decompetencia tiendan al equilibrio, por-que experimentalmente, nunca, el fun-cionamiento de ninguna economía hatendido a equilibrarse automáticamentesino, al contrario, todas se mueven porfuerzas desequilibradoras, pues, el pro-pio desarrollo es una manifestación dedesequilibrio. Esto explica, por lo demás,que haya necesidad de elaborar formasmás o menos sofisticadas de políticaseconómicas que vayan haciendo que esastendencias desequilibradoras no provo-quen males que, eventualmente, puedenser perjudiciales para todo el conjunto.Además, la misma post modernidad secaracteriza porque en ella hay un endé-mico exceso de la oferta sobre la de-manda.

La Nueva Economía le niega va-lidez general al hecho de que las inver-siones generen empleo en proporcionesuniformemente definidas, sino que (con-trariamente) el efecto de las mismas essiempre decreciente, de modo que en un



cierto momento (por la automatización)las inversiones tienden hacia la ocupa-ción cero. En todo caso, ahora y en losucesivo más aún, muchas inversionesson más bien generadoras de desocupa-ción, pues ellas provocan la sustituciónde la mano de obra por equipos auto-matizados. En esta perspectiva, la acti-vidad que surge como la generadora denuevas fuentes ocupacionales es la edu-cación, pero no cualquier tipo de educa-ción, sino la que es útil en términos delmanejo de las nuevas tecnologías, másdinámicas y de punta.

Por lo demás, en las perspectivasde la Nueva Economía y la Nueva Edu-cación, todas las personas deben saberhacer cosas y no sólo conocerlas, de loque se desprende que las universidadesno deben tender a la formación de ase-sores, sino que deben formar básicamen-te realizadores.

Ahora bien, si la economía inter-nacional y la nacional cambiaron tangrandemente, la formación del profesio-nal de la economía tiene necesariamen-te que cambiar. Es este un reto termi-nante para nuestra Facultad, porque nosolo es la más antigua de las de su géne-


ro en el Perú, sino porque siempre fui-mos líderes en cuanto a las orientacio-nes de nuestra profesión. Aún más; enla programación de los estudios de lasdemás universidades del país no se es-tán haciendo esfuerzos suficientes paraponerse en la línea de las nuevas orien-taciones, que la post modernidad plan-tea y exige; y si esto es así, ¿no es unaobligación nuestra emprender el caminode los cambios indispensables, que nosconviertan en una guía para el resto deuniversidades del país?

Por lo demás, en la larga historiade nuestra Facultad, en cada nueva eta-pa del proceso nacional tuvimos la vir-tud de realizar cambios sustantivos ennuestra estructura curricular, todos ade-cuados a los requerimientos de la épo-ca. Y la de ahora es una etapa tan gran-demente diferente respecto de la pasa-da, que es del todo necesario que nospongamos en la línea de los tiempos postmodernos que nos exigen una profundarevisión de nuestra programación, orien-tada a efectuar las autocorrecciones quesea necesario que emprendamos, comolos líderes que siempre fuimos en nues-tra especialidad y en el proceso nacio-nal.

UNMSM 185

La crisis ambiental de nuestro tiempo

La experiencia de los hombres ymujeres que habitamos el planeta es quenos hallamos inmersos en lo que llama-mos la «problemática ambiental contem-poránea».

Vivimos una crisis que es nuevaporque nunca la presión de los seres hu-

manos sobre los recursos ha sido tan in-tensa y decimos también que es graveporque la aceleración de esos impactos,el ritmo con el que se suceden, se hadisparado en las últimas décadas de unmodo especialmente peligroso.

Estas consideraciones nos llevana la necesidad de interpretar la proble-mática ambiental no como una «suma»de problemas de desertificación, conta-minación, subdesarrollo, desequilibriosdemográficos, el deterioro de la capa deozono, la pérdida de biodiversidad, el em-

LA UNIVERSIDAD FRENTE A LA

CRISIS ECOLÓGICA MUNDIAL

HÉCTOR MORÁN SEMINARIO*

RESUMENSe presentan algunas bases conceptuales que conforman la idea

de la Nueva Universidad para el nuevo milenio y la responsabilidad éti-ca y política que ella debe asumir en la búsqueda de las nuevas alterna-tivas en educación; sobre todo, en la situación de crisis ecológicaplanetaria, que constituye la encrucijada de la humanidad para el tercermilenio.

* Magister en Filosofía. Mención en Epistemología. Graduado por la UNMSM.E-Mail: [email protected]

P ROBLEMÁTICAAMBIENTAL YEDUCACIÓN


pobrecimiento de más de la mitad de losseres humanos, etc., sino como el resul-tado de la «interacción» de todos ellos.Por otra parte, si aceptamos el hecho deque nuestra civilización está en crisis, esposible que, de inmediato, nos plantee-mos la necesidad de una nueva filosofíadel desarrollo. Y cabe enfatizar el con-cepto «filosofía del desarrollo» (no tan-to o no sólo «economía») porque pare-ce que lo que en este momento requiereel planeta para hacer frente a la cuestiónambiental es un nuevo esquema de pen-samiento integrado que ha de concebir-se interrelacionando claves éticas, cul-turales y científicas, con claves socio-económicas, para buscar ese equilibriodel sistema que todos estamos necesi-tando, pero que‚ es un modelo que nopuede venir sólo de la racionalidad eco-nómica.

Se trata, en definitiva, de pasarde los viejos esquemas depredadores anuevas formas de relación Humanidad -Naturaleza que de verdad tengan posi-bilidades históricas en el mediano y lar-go plazo para constituirse en alternati-vas viables a la actual situación.

Dicho esto, se comprenderá quela crisis plantea la necesidad de revisarno sólo nuestros patrones económicossino nuestros enfoques éticos y científi-cos que son los que están sustentando laracionalidad económica, y también nues-tros modelos educativos y culturales queson los que están reproduciendo y di-

fundiendo mayoritariamente esas formasde pensamiento.

Acercarse a esa problemática des-de el ámbito educativo, intentando iden-tificar sus causas y tratando de descu-brir los modelos de utilización de los re-cursos que subyacen a la crisis, es, portanto, el gran reto que hoy tiene plan-teado el mundo de la educación. Porquees en la profundidad de los orígenes, enlas conductas humanas y los modelosque seguimos al actuar, donde podremosdescubrir realmente las raíces de nues-tro comportamiento como especie a tra-vés de las relaciones inter e intraes-pecíficas que expresan nuestro modode entendernos y de estar en el mundo.Y porque sólo a partir de esta compren-sión profunda le será posible a la Uni-versidad Nueva abordar la enorme tareade educar desde los planteamientos querequiere la sociedad contemporánea.

La Agenda de la Nueva Universidad

Al final del siglo aparecen por lomenos tres grandes fuentes de reflexiónpara definir el nuevo papel de la Univer-sidad hacia el futuro: la idea que la Uni-versidad debe responder a los requeri-mientos de la Sociedad Postindustrial,según los planteamientos expresados porDaniel Bell (1973); la prescripción de unaUniversidad que debe jugar nuevos pa-peles en función de la creación o con-solidación de la denominada Sociedaddel Conocimiento en la era Postca-pitalista, según lo expresa Peter Drucker

HÉCTOR MORÁN SEMINARIO

UNMSM 187

en sus últimas obras (1994); y la necesi-dad de repensar la Universidad como re-sultado de la evolución de la condiciónpostmoderna, según los postulados ex-presados por Francois Lyotard (1994).

Esta idea de carácter universal enrelación con el desarrollo de la Universi-dad es preciso complementarla con losaportes de varios pensadores latinoame-

ricanos, que como Max Neeff (1986)han pretendido diagnosticar la realidadde nuestro continente y señalar caminospara el desarrollo de nuestras institucio-nes educativas.

Se parte del presupuesto que laUniversidad debe responder a los cam-bios del contexto social para actualizar ylegitimar su funcionamiento, pero antetodo debe operar en forma anticipatoria,si quiere ser el timón de dichos cambiosen cumplimiento de su función de pio-

nera en el rediseño de la nueva socie-dad.

La función crítica de la Universidad

La condición postmoderna para elrediseño de la Universidad se concentraalrededor de una redefinición de la na-turaleza misma de las instituciones de

educación superior como institucionescríticas de la sociedad. Posiblemente porefecto de la ideología predominante enel Siglo de las Luces, y de los resultadosde entronización del principio de “racio-nalidad”, las universidades se transfor-maron en instituciones eminentementeprofesionalizantes, perdiendo en esteproceso su capacidad de actuar comofactores críticos y transformadores dela sociedad.

Por tanto, para definir la Univer-sidad a futuro del nuevo milenio es pre-

LA UNIVERSIDAD FRENTE A LA CRISIS ECOLÓGICA MUNDIAL


ciso clarificar lo que se entienda por estafunción crítica de la Universidad. Pare-ciera ser que una Universidad crítica esaquella capaz de ejercer su verdaderaautonomía poniendo en permanenteduda los fenómenos del entorno social,económico, científico- tecnológico,axiológico, ético y político, para quemediante la crítica a las realidades seacapaz de abrir nuevos caminos, así és-tos puedan ser considerados como utó-picos.

La formación integral y humanística.“La tecnología al servicio del hombre”

La Universidad de la postmo-dernidad podría entenderse como aque-lla que retorna a lo más fundamental delos propósitos educativos, a saber: la for-mación humana – en las actuales cir-

cunstancias involucra la formación de laconciencia ecológica-. A este respectoes esclarecedor el pensamiento de HansKüng (1990) cuando afirma:

“La postmodernidad no es uncambio social que, de espaldasa la ciencia, se opone a la tec-nología, la industria y la demo-cracia, sino un cambio que ad-mite, en su dimensión relativa ysocial, estas fuerzas en otrostiempos absolutizadas. Los valo-res específicos de la modernidadindustrial... no pueden ser supri-midos, sino reinsertados en lanueva constelación de valores dela postmodernidad, en sintoníacon otros valores, como... la hu-manidad (p:37)”.

En concreto el mensaje de Küngse centra en un punto central, como esel predominio de lo ético como base yfundamento del desarrollo del saber. Enotras palabras la recuperación de la éti-ca en la formación integral y superiordel hombre.

La ciencia éticamente responsable

Küng sostiene que “ En los um-brales del tercer milenio, se impone conmás urgencia que nunca la cuestión car-dinal de la ética... El mensaje para eltercer milenio podría concretarse así:Responsabilidad de la Comunidad mun-dial con respecto a su propio futuro. Res-


UNMSM 189

ponsabilidad para con el ámbito comúny el medio ambiente, pero también paracon el mundo futuro... El hombre hade explotar su potencial humano, en arasde una sociedad humana y un ecosis-tema intacto, cambiando básicamentesu rumbo de actuación” (Op.cit. p: 49).

Por consiguiente, la Nueva Uni-versidad para el tercer milenio tiene unaresponsabilidad tanto ética como políti-ca respecto a los futuros utópicos que,de buena fe creemos, pasa por educara las nuevas generaciones en nuevos va-lores con alto contenido humanístico yde responsabilidad ética para con elmedio ambiente y las generaciones delfuturo; el mejor medio para conseguir-lo lo ofrece la educación ambiental oeducación ecológica, como quierallamársele.

La Educación Ambiental y Universidad:una vía para la interpretación y la ac-ción

Hablar de Educación Ambientalsignifica, pues, intentar comprendercómo se plantea hoy este movimientoeducativo, en la transición entre dosmilenios marcada por esta crisis profun-da que afecta al medio ambiente y a lahumanidad de modo global. Objetivos:si se tuviese que resumir los objetivosbásicos que orientarían esta propuestaeducativa, a mi modo de ver podríansintetizarse así:

• Se pretende construir conoci-miento (acerca de las relaciones huma-nidad Naturaleza y acerca de las rela-ciones de los seres humanos entre sí) .

• Se trata de ayudar a la libre asun-ción de valores que guíen de forma co-rrecta este conocimiento en las relacio-nes intra e interespecíficas que estable-cemos cada uno de nosotros en tantoque seres morales.

• Orientación, con todo ello, en ladirección del cambio social, hacia socie-dades ecológicamente equilibradas y so-cialmente equitativas, es decir, hacia so-ciedades sustentables.

Lo que cabe pensar es que estosplanteamientos están estrechamente li-gados, de modo que un conocimiento



que no se asiente sobre valores sólida-mente construidos sería una conquistainútil e incluso peligrosa, así como tam-bién nuestros valores, si no se apoyanen criterios científicos rigurosos, por sísolos no podrán ayudarnos a utilizar co-rrectamente los recursos del planeta. LaCiencia y la Ética se dan así la manopara iluminar una tarea educativa quedebe estar atenta a cambiar la actituddepredadora de nuestra cultura occidentalsobre el resto del planeta, para proponerformas de pensamiento y acción quepermitan restituir el equilibrio entre lasdiversas formas de vida y cultura exis-tentes, contribuyendo al alumbramientode nuevos modelos de desarrollo.

El modelo desarrollista y la concepciónde progreso

Para comprender la crisis ambien-tal, para interpretarla en profundidad, esmuy importante analizar el modelo«desarrollista» que nos ha traído hastaaquí; y digo «desarrollista» y no «dedesarrollo» porque creo que el desarro-llismo y el verdadero desarrollo son dosconceptos diferentes.

Interpretar esa cosmovisióndesarrollista significa interrelacionar, porlo menos, algunos elementos y factoresbásicos: lo que sucede con la población;lo que sucede con los recursos; y las re-laciones entre población y recursos conesos enfoques mal llamados «modelosde desarrollo», que son los esquemas de

producción y consumo que se han man-tenido en el Occidente industrializado du-rante esta segunda mitad del siglo queahora concluye.

De modo que, si analizamos nues-tra experiencia desarrollista, encontrare-mos, entre otros, dos conceptos que re-sultan claves para el análisis: uno es laconcepción del progreso y otro es la con-cepción del desarrollo. Por lo que res-pecta al primer punto, a la idea de pro-greso, el Occidente industrializado la haentendido basada en la identificación delaumento del consumo con el bienestar.Hemos vivido (y todavía vivimos en par-te) en una especie de espejismo en elque se piensa que «más siempre es me-jor», cuando en la realidad no existe nin-guna ley, ni en la Naturaleza ni en elmundo social, que demuestre que el cre-cimiento sin límites de cualquier magni-tud signifique una mejora de los siste-mas afectados.

En consecuencia, parece obvioque esa es una concepción del progresoque debería ser revisada.

La visión anterior se hace patenteen la desigualdad Norte-Sur. El desequi-librio entre países ricos y países pobresse admite casi como un hecho sin solu-cionar. Se tolera esa desigualdad en elacceso a los recursos como si realmentehubiera distintas necesidades básicas,distintos derechos a la calidad de vida,según las zonas donde le ha tocado na-cer a las personas.


UNMSM 191

Tal concepción del progreso hacrecido y se ha fortalecido de la manode una idea de desarrollo que, igualmente,merece ser revisada. Esta concepcióngira básicamente en torno a una creen-cia central, que es la identificación delcrecimiento económico con el desarro-llo. En todas las políticas desarrollistasha imperado el enfoque de que crecien-do económicamente cualquier comuni-dad se estaba desarrollando, lo que su-pone una enorme confusión entre losconceptos de crecimiento y de desarro-llo.

Además, tal concepción del desa-rrollo se basa en la que, a juicio de algu-nos investigadores y estudiosos del tema(Goodland, y Daly, 1992) se considerauna falsa premisa: es la idea de que elcrecimiento del Norte produce desarro-llo en el Sur.

Por último, esta concepción deldesarrollo supone una confusa identifi-cación entre lo que es el nivel de vida,que se puede medir con indicadores cuan-titativos (producto interno bruto, rentapercápita, etc.), y la calidad de vida, quees un indicador del verdadero desarrollohumano y que se resiste a ser reflejadasolamente a través de parámetros cuan-titativos.

De modo que, en conjunto, esposible afirmar que este modelo desarro-llista, basado en una desacertada con-cepción del progreso y del desarrollo, esuno de los grandes responsables de 1a

crisis ambiental que padece la humani-dad de nuestro siglo. Y al observarlo enprofundidad, lo primero que vemos esque este modelo se ha sustentado en loeconómico, sobre criterios de beneficioinmediato; es decir, la cultura de Occi-dente, ha opuesto la racionalidad eco-nómica sobre la racionalidad ecológica,que primaba en muchas otras culturas yque nuestro pensamiento productivistaha destruido.

En conjunto, lo que resulta posi-ble afirmar es que este modelo desarro-llista se muestra inviable si deseamos unfuturo mejor para el planeta y para to-dos sus habitantes, primero porque esecológicamente destructivo; también‚porque es éticamente injusto; porque eseconómicamente desigual y falto de equi-librio y porque resulta culturalmente ani-quilador.

La emergencia y la necesidad de la Edu-cación Ambiental

Precisamente como una reacciónante estos fenómenos de depredación delmedio natural, desequilibrios sociales,etc. tiene lugar el surgimiento de la Edu-cación Ambiental, que intenta plantearuna respuesta alternativa, desde el ám-bito educativo, al grave problema am-biental contemporáneo.

En efecto, la Educación ambien-tal no surge en el vacío, sino que naceprecisamente como un intento de alum-brar propuestas para el cambio ante la



crisis y conviene recordar que, si bienno ha sido ni será nunca el único instru-mento para hacer frente a los problemasambientales, sí surge y se desarrollacomo un potentísimo movimiento ca-paz de contribuir a ese cambio pacífico,aunque muy revolucionario, que puedetransformar aspectos básicos en las re-laciones de la humanidad con el medioambiente.

Y así, en la corta pero fecundahistoria de este movimiento educativo,podemos encontrar muestras de su vita-lidad y de su capacidad para incorporaruna nueva cosmovisión emergente en lasociedad de fin de siglo, así como paracolaborar a su difusión y puesta en mar-cha en el país, vía educación en todossus niveles.

Desde que, allá por 1968, se pu-sieron los cimientos institucionales de laeducación ambiental, muchas son las re-flexiones, los proyectos y las investiga-ciones que han permitido que ella cre-ciese con rigor y creatividad al amparode la ciencia, pero también‚ incorporan-do visiones procedentes del campo de laética, del arte, etc. que ha ido comple-jizando y configurando como una fuer-za importante a favor del cambio.

¿Cambio hacia dónde?.. Segura-mente un corto repaso por su trayecto-ria nos iluminará al respecto. Hagamos,pues, un poco de historia.

Y, para comenzarla, cabe decirque no parece casual el hecho de que elCouncil for Environmental Education(Consejo para la Educación Ambiental)


UNMSM 193

del Reino Unido fuese creado en 1968,el año del mayo francés‚ puesto que laEducación Ambiental nace como unaverdadera innovación, una oferta que vaa proponer un auténtico‚ “cambio” decosmovisión en el pensamiento occiden-tal.

Las décadas siguientes -años 70y 80- fueron etapas muy fructíferas, enlas que se avanzó en la idea de que laEducación Ambiental debe ser una di-mensión que impregne todo el currículoescolar, de forma que el medio ambien-te se constituya en elemento aglutinadorde proyectos interdisciplinarios.

También en esta etapa se afianzóla idea de que la Educación Ambientales, antes que nada, un profundo movi-miento ético.

Por otra parte, se puede hipote-tizar de que la Educación Ambiental haestado siempre atenta a las teorías deldesarrollo, unas veces para someterlas acrítica, otras para ayudar a buscar mo-delos alternativos. Así conviene recor-dar que ya en los años 70, cuando secelebró el Congreso de Estocolmo(1972), se publicaron también, ensayossignificativos en materia de medio am-biente (Meadows, 1972; King, 1978,etc.) y se difundieron dos teorías impor-tantes en el campo del desarrollo: la del«ecodesarrollo» planteada por Ignaz.Sachs y adoptada después, por M.Strong, y la teoría del «nuevo desarro-

llo» que, entre otros formulara F.Perroux.

Bien pues, en el campo de la Edu-cación Ambiental, tanto en el Seminariode Belgrado (1975) como en la Confe-rencia de Tbilisi (1977), este nuevo mo-vimiento ya se define con abundantesreferencias implícitas a estas teorías: secritica la confusión entre crecimiento ydesarrollo y se vincula la educación parael medio ambiente con la búsqueda deun auténtico modelo de desenvolvimientohumano que ayude al equilibrio ecológicoy a la superación de las desigualdadessociales.

En la década siguiente, la de losaños 80, merece ser destacado el traba-jo de la Comisión Brundtland y el lla-mado Informe Brundtland (1987), en elque se acuña el concepto de «desarrollosostenible». Finalmente, la década de los90 se inaugura con la obra de AlexanderKing «La primera Revolución Mun-dial”(1991); y con la Cumbre de jefesde Estado y el Foro Global celebradosen Río de Janerio en 1992. Ésta es unadécada en la que el concepto de desa-rrollo sostenible se va explicitando, seva abriendo camino como propuesta decambio hacia sociedades ecológicamenteequilibradas y socialmente equitativas. Enel gran evento de la Cumbre de Río seelaboró y presentó el Tratado de Educa-ción ambiental para las sociedadessustentables y responsabilidad global undocumento de capital importancia paracomprender la profundidad y radicalidad



de este proyecto educativo a favor delcambio.

En ese texto se resalta especial-mente la capacidad transformadora dela Educación Ambiental, a la que se con-sidera «un acto político, basado en va-lores, para la transformación social». Ellono hace sino actualizar todo el potencialcrítico reestructurador de este movimien-to educativo que, junto a unas concep-ciones teóricas innovadoras, planteacambios actitudinales verdaderamentesignificativos, de modo que, en su con-junto, esta posición sale muy fortalecidade los encuentros de Río y, sobre todo,a partir de este momento va a resultarimposible hablar de educación ambien-tal sin vincularla al desarrollo sostenible

Así pues, herederos de este mo-vimiento y situados entre un milenio queconcluye y otro que comienza, la pre-gunta que podemos hacernos es la si-guiente: ¿Qué propuesta de EducaciónAmbiental resulta necesaria y posible enel momento actual que deba asumir unanueva Universidad en el Perú para elnuevo milenio, como una nueva respon-sabilidad? ¿Sobre qué sustrato ético,científico o económico habrá de susten-tarse este movimiento?.

EL CAMINO A RECORRER

Los planteamientos éticos

En primer lugar, parece que ha-bría que aceptar que si los valores do-minantes en la cultura occidental nos hanconducido hasta la crisis, se impone lanecesidad de trabajar sobre una ética dis-tinta, que impulse nuevos valores acor-des con el mantenimiento de todas lasformas de vida sobre la Tierra.

Pasar de la dominación y explo-tación indiscriminada de la Naturalezahacia posturas del equilibrio, significa irabandonando el “antropocentrismo” delos últimos siglos para asomarse a la com-prensión fraternal de la Naturaleza. Elcambio estriba fundamentalmente en quelleguemos a concebirnos como miem-bros y no como dominadores de la co-munidad biótica, entendiendo ésta comouna comunidad de intereses cuyo finesencial es precisamente el mantenimien-to de la vida. Y como no podría ser deotro modo, abandonar el antropocen-tris-mo supone erradicar al mismo tiempo eletnocentrismo, aquel que, desde los paí-ses occidentalizados, ha venido dividien-do el mundo en pobres y ricos, endespilfarradores que derrochan recursosy comunidades que luchan por sobrevi-vir en la escasez más absoluta. Por tan-to, no podríamos ser fraternales con lanaturaleza si, al mismo tiempo, consi-guiéramos comprender y vivir la frater-nidad con quienes carecen de lo esen-cial para desarrollarse. En el mismo or-


UNMSM 195

den ético, el respeto por la diversidadbiológica se impone como criterio, a par-tir de la idea de que los bienes de la na-turaleza poseen valor intrínseco (por li-mitaciones de espacio no podemos ana-lizar esta postura de ética ecológica), ycomo tales, resultan necesarios para elmantenimiento equilibrado de la vida.Ello plantea la existencia de nexos mo-rales entre los humanos y el resto de lovivo, para el mantenimiento de la co-munidad biótica.

Ahora bien, de nuevo esos nexosmorales resultan insuficientes si no so-mos capaces de operar desde posicio-nes éticas para el respeto de la diversi-dad cultural, un elemento primordial enel desarrollo de la vida humana a lo an-cho del planeta.

Una Educación Ambiental queimpulse una Ética como la que venimosdescribiendo debe centrarse, consecuen-temente, en algunos valores fundamen-tales. Entre ellos, la equidad, la solidari-dad, la moderación.

Los enfoques científicos.

La visión sintética resulta funda-mental para interpretar el medio ambientey los problemas conexos, ya que nospermite trabajar no sólo a partir de lacomposición de un sistema ambiental (desus elementos) sino también consideran-do su estructura, es decir, la malla de

relaciones organizacionales que explicasu funcionamiento.

Del mismo modo, un enfoque sis-temático atento a la complejidad del en-tramado ambiental hace posible la com-prensión del mismo. Desde esta pers-pectiva, es muy importante que loscurrículos en la Universidad pivoteensobre la idea de interdependencia, favo-reciendo la comprensión de un mundodonde todo está conectado con todo: loque sucede en los sistemas naturales conlo que ocurre en los sistemas sociales; loque acontece en unas áreas del planetacon lo que pasa en otras zonas.

Hoy entenderemos orden y des-orden como momentos de la dinámicade un sistema vivo que se hace y se re-hace al contacto con el entorno, a travésde fluctuaciones, adaptaciones e inno-vaciones. Consecuentemente, necesita-mos explicar a cuantos aprenden connosotros la vida, el fenómeno de la vidaen los sistemas naturales y sociales, comoel resultado de esa difícil conjunciónorden/desorden, como un equilibrio quefluctúa constantemente. La idea de lavida aparece así asociada, siempre, conla idea del cambio.

Desde esta perspectiva, se impo-ne que el trabajo en Educación Ambien-tal se centre sobre relaciones más quesobre objetos o sujetos aislados. El co-nocimiento debe dirigirse a las conexio-nes, más que a los elementos en sí mis-mos considerados.



Los criterios socioeconómicos

Un enfoque como el que plantea-mos supone que, en Educación Ambien-tal, no podemos trabajar aisladamentelos problemas del medio natural sin re-lacionarlos con los modelos que reglenel funcionamiento de los sistemas socia-les y económicos.

Y aquí nos hemos topado con otrode los grandes ejes de conocimiento enEducación ambiental: el que atiende alos mecanismos socioeconómicos querigen las relaciones entre naciones y gru-pos humanos y nos ayuda a compren-der nuevas propuestas de cambio orien-tada hacia el verdadero desarrollo.

Como decíamos anteriormente, apartir del Tratado de Educación Ambien-tal que se suscribió en Río en junio de1992, no resulta ya posible hablar de estacorriente educativa sin vincularla a laspropuestas de cambio que se englobanbajo el concepto de desarrollo sosteni-ble.

Esto supone tomar en considera-ción el respeto por el equilibrio de losecosistemas naturales (consumiendo susintereses pero no el capital biológico), ala vez que se tome en cuenta la equidadsocial como criterio reequilibrador en elcontexto Norte-Sur. Se trata, en defini-tiva, de favorecer la mejora de las con-diciones de vida de todos (en especialde los más pobres) sin comprometer se-riamente las posibilidades de vida sobrela tierra de las generaciones futuras.

Ello hace especialmente interesan-te la distinción entre crecimiento y desa-rrollo, que debería ser, a mi juicio, unode los centros de interés de la Educa-ción Ambiental. Porque no todo creci-miento económico significa automá-ticamente desarrollo, si al crecer se estádeteriorando de forma irreversible elmedio ambiente, o si el crecimiento plan-tea tan sólo posibilidades de acceso alos recursos para sectores muy limita-dos de la población y sólo para las gene-raciones presentes en exclusiva.

Un verdadero desarrollo puederequerir crecimiento económico, pero nosiempre o no como única medida. El de-sarrollo implica fundamentalmente unaordenación (o reordenación) de los va-lores y de los criterios que han de regirel uso de los recursos.

Para redondear este apartado,amerita detenerse en otro de los cen-tros de interés básicos para nuestra pro-puesta por la Educación Ambiental enlos currículos: la distinción entre valor yprecio. Para comprenderla, vale que loprimero que tengamos en cuenta es quelos “valores ecológicos” y los “valoresdel bienestar” se resistan (afortunada-mente) a que se les ponga “precio”. Enefecto, es imposible valorar en términoseconómicos un suelo fértil que es el re-sultado de un trabajo de miles de añosde la Naturaleza, o poner precio a la fe-licidad de ocio compartido, por ejem-plo.


UNMSM 197

Sin embargo, el modelo económi-co productivista tiende a transformartoda “cualidad” en “cantidad”, intentan-do poner precio a todo cuanto existe.De aquí deducimos la inmensa y res-ponsable tarea de los docentes econo-mistas de nuestra Facultad en torno aeste “dilema fundamental” de que notodo lo que tiene valor (y valor ambien-tal) puede ser reproducido a un precioen el “mercado”. Ello plantea una de lasgrandes dificultades pero también(dialécticamente) del desarrollo sosteni-ble (no aquel de la concepción deneoideología del modelo desarrollista).Y, precisamente por ello, podemos afir-mar que el desarrollo sostenible no essólo cosa de economistas, sino tambiénde filósofos, ecólogos, pedagogos,antropólogos, etc., de todos aquellos, en

definitiva, que pueden ayudar a com-prender los diferentes aspectos y modosde la vida y su valor intrínseco.

LA EDUCACIÓN AMBIENTALDE CARA A UNNUEVO MILENIO

Hemos visto ya qué importantees una Educación Ambiental renovada,atenta a los problemas de desarrollo,porque no es por azar, sino por cohe-rencia y por necesidad, que esa Educa-ción Ambiental se constituye en un ins-trumento básico del cambio que quere-mos operar en este momento histórico.Esa Educación Ambiental puede llegary debe llegar a la raíz, al corazón de lacrisis ambiental, que es tanto como lle-



gar allí donde se generan los problemasdel desarrollo.

El reto que nos plantea el nuevomilenio consiste precisamente en poneren práctica una Educación Ambiental ca-paz de contribuir a la formación de laconciencia ciudadana, no sobre los va-lores que nos han conducido a la crisis,sino sobre la necesidad de revisar esasviejas concepciones, ayudando a la emer-gencia de valores alternativos.

Plantear un movimiento educati-vo como éste significa adentrarse contodos los grupos humanos, con todos lossectores profesionales que están traba-jando en este campo, en la búsqueda denuevos enfoques éticos y científicos;supone contribuir al cambio, al alumbra-miento y la puesta en práctica de for-mas de desarrollo alternativas que real-mente ofrezcan pautas, vías para la sali-da de la crisis, todo ello orientado fun-damentalmente al equilibrio ecológico yal bienestar humano en condiciones deequidad.

Hacia un nuevo enfoque ético

Desde el punto de vista ético, en-tonces, es preciso hacer una EducaciónAmbiental que ayude a las personas atomar decisiones morales comprometi-das, informadas y basadas en criterios,no sólo como productores y consumi-dores sino fundamentalmente como par-tícipes, desde la perspectiva de perte-

nencia a la Naturaleza y no de dominiosobre ella.

Por otra parte, si estamos defen-diendo la diversidad (diversidad biológi-ca, diversidad cultural), nuestro compro-miso ético como educadores nos debehacer respetar las diferencias existentesen los grupos educativos como una ma-nifestación de esa diversidad.

Por una ciencia con conciencia

En cuanto a los enfoques científi-cos, se trata de ayudar a las personas ya los grupos humanos a desarrollar unaCiencia con conciencia (Morin, 1984),es decir, una Ciencia que se preguntalos para qué de sus acciones y que no sesiente neutral al definir sus prioridades.Ésta es, seguramente, una de las máscomplejas y comprometidas tareas quetiene la Educación Ambiental de cara alnuevo milenio.

Podremos, igualmente, contribuira la emergencia de una didáctica de laCiencia (y de la Tecnología) más pre-ocupadas por las relaciones que por losobjetos aislados, más pendientes de en-señar conexiones que de mostrar mun-dos compartimentos. Educar ambiental-mente significará entonces ayudar a in-terpretar la complejidad del mundo, noa simplificarlo.

En la misma dirección, es precisoque nuestros procesos educativos ayu-


UNMSM 199

den a resaltar el valor del pensamiento amediano y largo plazo, otorgándole lasignificación que merece, frente a lospensamientos científicos y tecnológicosque se basan exclusivamente en el pen-samiento a corto plazo para valorar losimpactos de las acciones humanas so-bre el medio. Pensar a mediano y largoplazo es, al fin, seguir la lógica de laNaturaleza, algo que nunca deberíamoshaber olvidado.

Hacia la sustentabilidad

Finalmente, si hemos de hacer unaEducación Ambiental atenta a los pro-blemas del desarrollo, se trata de traba-jar no sobre lo que algunas corrienteseconómicas teorizan o planifican sinosobre las grandes preguntas que subya-cen o deberían estar subyaciendo a lasdecisiones económicas: sobre los paraqué, y sobre los para quién del desa-rrollo (que son preguntas profundas quecasi siempre quedan fuera, o poco trata-das, en las planificaciones meramenteeconómicas).

En esta tarea, a través de la Edu-cación Ambiental se puede ayudar a laspersonas a definir la calidad de vida des-de sus propias expectativas, desde suspropias necesidades, considerando quelos criterios de calidad de vida de cadasociedad humana deben ser expresadosdesde dentro del propio grupo social yno desde fuera.

Si bien la necesidad de alcanzarun desarrollo sostenible es global (es elplaneta entero el que necesita situarseen condiciones de sustentabilidad), laspropuestas no deben alcanzar solamen-te a la economía mundial, (aún aceptan-do que algunas de las respuestas tienenque ser necesariamente globales, comolas que afectan al cambio climático), sinotambién, y muy fundamentalmente, a laseconomías y las culturas regionales ylocales, por lo que se requieren solucio-nes contextualizadas y articuladas.

Considerar el alcance educativode estos planteamientos sobre desarro-llo sostenible nos lleva a algunos com-promisos, como por ejemplo, enfatizarmás los procesos que los productos; tra-bajar confiriéndole mucha importanciaa lo que está sucediendo en el procesode aprendizaje más que a aquello quepodíamos llamar producto final que per-seguimos. Porque es en los procesosdonde se está produciendo el desarrollohumano de nuestros alumnos (que es unobjetivo más del desarrollo sostenible).

De modo que si la EducaciónAmbiental ha de impulsar verdadera-mente el desarrollo sostenible, y si de-seamos que sea coherente en su prácti-ca con su mensaje, las respuestas a lacrisis deben emerger de los grupos queaprenden, porque ello supone ya unaprimera experiencia de verdadero desa-rrollo de esa comunidad educativa.



De aquí se puede deducir la im-portancia, la coherencia que la Univer-sidad y los docentes en su función, tam-bién y sobre todo, como educadores setiene que mantener entre los procesosque se siguen para trabajar y el produc-to que se pretende conseguir (que es elpropio desarrollo de quienes aprenden)porque las dos cosas están inextri-cablemente unidas: el camino, la acciónque seguimos para desarrollarlo, y el pro-pio resultado.

Asumiendo esta perspectiva, esposible afirmar que no se alcanzará nun-ca la diversidad destruyendo la diversi-dad (diversidad cultural, diversidad edu-cativa). También es importante que sepiense que nunca se conseguirá ese equi-librio (equilibrio ecológico, equilibriosocial) generando graves desequilibriosen los grupos educativos; y conviene asímismo recordar que no se llegará nuncaa la equidad (que es una condición deldesarrollo sostenible) si se acepta o nose modifican situaciones no solidarias enel propio contexto educativo de la Uni-versidad.

Todo esto es el reto y la respon-sabilidad hacia nuevas formas de edu-car que debe asumir la Universidad Nue-va en el Perú en nuevo milenio.

BIBLIOGRAFÍA

Bell, Daniel (1973,76) The coming of Postin-dustrial Society. New York. Basic Book.Comision Brundtland (1989). Nuestro fu-turo común. Madrid. Alianza.

Drucker, Peter (1994).La sociedad Capitalis-ta. Bogotá, Norma.

Goodland, R. y Daly, H. (1992). Diez razonespor las que el crecimiento del ingreso en elNorte no es la solución para la pobreza enel Sur, en Papeles del CIP, núm. 50.

King, A. (1978). La situación de nuestro pla-neta. Madrid, Taurus.

King, A. y Scheneider, B. (1992). La primerarevolución mundial. Barcelona, PlazaJanés.

Küng, Hans (1990). Proyecto de una ÉticaMundial. Madrid. Trotta.

Lyotard, Jean Francois. La Condición Postmo-derna. Madrid, Cátedra.

Max Neeff, Manfred.et.al (1986). Desarrolloa Escala Humana. Santiago de Chile,CEPAUR.

Meadows, D. et al (1972). Los límites del cre-cimiento. México. Fondo de Cultura Eco-nómica.

Meadows, D. et al (1992). Más allá de los lí-mites del crecimiento. Madrid. El País/Aguilar.

Morín, E. (1984). Ciencia con conciencia.Barcelona. Antrophos.

Perroux, F. (1984). El desarrollo y la nuevaconcepción de la dinámica económica. Bar-celona. Serbal/UNESCO.

Sachs, I. (1976). Ecodesarrollo: proyecto decivilización y prudencia ecológica. CIFCA.Doc. CSI/CONF.10/11/12 mayo.


UNMSM 201

El proceso de atención en salud secompone de cadenas de actividades y sucesos en los que parti-

cipan en forma paralela pero no inco-nexa, el otorgante de la atención, por unaparte, y el paciente por otra. Las acti-vidades que constituyen este procesosurgen como respuesta a una necesidadque generalmente se percibe como unaalteración de la salud o del bienestar de

la persona. La respuesta a esta necesi-dad varía de acuerdo a la magnitud enque se altera el estado de salud, porejemplo, los efectos de los desastres na-turales producen cambios en la po-blación que se expresa en una mayornecesidad de atención.

El comportamiento del paciente yel comportamiento del otorgante conver-

ESTIMACIÓN DELIMPACTO ECONÓMICO

DE LOS DESASTRES NATURALESEN LOS SERVICIOS DE SALUD

CELSO V. BAMBARÉN ALATRISTA*

RESUMENEl presente artículo propone una metodología para estimar el

impacto económico de un desastre natural en los servicios de salud, par-tiendo de la identificación de los daños directos e indirectos, y su corre-lación con los costos económicos de los servicios de salud necesariospara atender a la población. El texto es un resumen de la Tesis «ImpactoEconómico del Fenómeno de El Niño en los servicios de Salud. Zorritos -Tumbes, 1998», Unidad de Post-Grado de la Facultad de Ciencias Eco-nómicas, Noviembre de 1999.

* Médico Cirujano - Magister en Economía y Gestión de la Salud. Consultorde la Unidad de Coordinación para la Modernización del Subsector Públicode Salud. Email: [email protected]

SEMINARIO DE TESIS


gen en la utilización del servicio, en quese busca aliviar la necesidad que desen-cadenó el proceso. La atención de sa-lud comienza con la necesidad y termi-na con la modificación de ésta, ya seaaliviándola parcial o completamente. Lautilización de los servicios de salud cons-tituye una interfase de un proceso diná-mico y complejo que pone en contactoa los actores sociales, la población, y alpersonal de salud, con el propósito desatisfacer una condición de salud deter-minada.

El modelo epidemiológico de losservicios de salud basado en el estudiode las necesidades de salud y de la po-blación (“cualquier alteración en la sa-lud y el bienestar” que requiere de ser-vicios y recursos para su atención) plan-tea que los daños a la salud constituyenlas necesidades que motivan o inducena la población a utilizar los servicios deatención, y el grado de utilización de-penderá de la exposición de la poblacióna los factores de riesgo, asociados a laprobabilidad de que el individuo desa-rrolle una enfermedad.

Esta probabilidad de enfermar seincrementa cuando se presentan condi-ciones ambientales, económicas, y so-ciales que favorecen la aparición y pro-pagación de los agentes biológicos. Porejemplo, el colapso de los sistemas deabastecimiento de agua por efecto de undesastre natural incrementa el riesgo dela aparición de casos de enfermedad

diarreica aguda o cólera debido al con-sumo de agua no potable.

Esta necesidad de atención de sa-lud se expresa en una demanda de ser-vicios, cuya provisión requiere de la uti-lización de la infraestructura y equi-pamiento, medicinas, insumos, y delrecurso humano. La producción de ser-vicios de salud genera costos económi-cos que se pueden clasificar1 en tres ti-pos:

- Costos Sanitarios o propios delos establecimientos de salud que ga-ranticen el funcionamiento y la presta-ción del servicio, incluyen los costos delas actividades de vigilancia, prevención,diagnóstico y tratamiento de las enfer-medades.

- Costos no sanitarios o sufra-gados por los pacientes y sus familia-res para la prevención y recuperaciónde su estado de salud. Pueden ser:

- Costos directos corres-ponden al desembolso de dine-ro por los pacientes o sus fami-liares para el pago de la consul-ta, medicinas, exámenes auxi-liares, costo de movilización alestablecimiento de salud, asícomo el costo de otras activi-dades que requiera el pacientepara su total recuperación o evi-tar un nuevo episodio de la en-fermedad.

CELSO BAMBARÉN ALATRISTA

UNMSM 203

- Costos indirectos repre-sentan la pérdida de oportuni-dad de trabajo o de realizar otrasactividades. Se considera eltiempo necesario para recibiratención de salud (movilizaciónal establecimiento, tiempo de es-pera, tiempo de atención), eltiempo que se requiere para larecuperación del paciente, y elcosto familiar por participaciónen el cuidado del enfermo.

- Costos psicológicos o desufrimiento del paciente la for-ma de estimar el valor del sufri-miento es “la voluntad depago”, que es el precio que lapersona o familia estaría dis-puesta a pagar por evitar enfer-marse o recuperar su estado desalud.2

- Costos externos al Sector sa-lud, a los pacientes, y a sus familiaresexpresados en pérdidas de oportunidadde inversión en actividades productivaso de servicios en el ámbito de los servi-cios de salud.

Los desastres naturalesy los servicios de salud

Un desastre natural es un eventoque ocurre en la mayoría de los casosen forma repentina e inesperada causan-do pérdidas de vida y daños en la salud,destrucción o pérdida de los bienes, ydaños sobre el medio ambiente, y que

superan la capacidad de respuesta de losservicios locales. Los desastres natura-les representan un elevado costo paralos países afectados, sin embargo, elimpacto es proporcionalmente muchomayor en los países en desarrollo. Seestima que las pérdidas en el ProductoBruto Interno (PBI) de un país en víasen desarrollo debido a los desastres na-turales supera en 20 veces las que expe-rimentan los países desarrollados.

Los desastres naturales presentanlas siguientes etapas:

- Etapa de impacto.- Cuando su-cede el evento natural.

- Etapa de emergencia.- Es el pe-riodo de tiempo en que se to-man las medidas de urgenciapara atender a la población afec-tada; comprende las primeras72 horas posteriores a la ocu-rrencia del desastre.

- Etapa de rehabilitación y recons-trucción.- En que se busca man-tener la prestación de los prin-cipales servicios de atención ala población afectada, para pos-teriormente realizar las accionesque garanticen el retorno per-manente a la normalidad, y larecuperación del estado de sa-lud de la población a nivelesiguales a la situación previa aldesastre.

Adicionalmente, podemos añadiruna fase previa o de preparación en que

ESTIMACIÓN DEL IMPACTO ECONÓMICO DE LOS DESASTRES NATURALES EN LOS SERVICIOS DE SALUD


se realizan actividades de prevención ymitigación para la eliminación o dismi-nución de los daños que podrían sufrirlos servicios de salud. Ello incluye la pro-tección de los establecimientos de saludy las acciones de prevención y promo-ción de la salud.

Algunos desastres naturales co-mienzan en forma repentina (por ejem-plo terremotos y tsunamis) y dibujan cla-ramente estas fases; sin embargo, otros,como las lluvias intensas y las inunda-ciones, lentamente hacen sentir sus efec-tos y desdibujan el limite entre estas eta-pas de desastre. Éste es el caso del Fe-nómeno de El Niño, cuyos efectos semantienen por un período de tiempo, ori-ginando un lento y extendido deteriorode las condiciones de salud.

En nuestro país, el Fenómeno deEl Niño es uno de los desastres natura-les que más daños ha producido. En1982 por efectos de este fenómeno, laindustria pesquera sufrió grandes perdi-das por la escasez de anchoveta y sardi-na, se produjo la destrucción de exten-sas áreas de cultivo por las inundacio-nes y sequías, daños a las vías de co-municación, miles de damnificados porla destrucción de viviendas, y daños enla infraestructura productiva y de los sec-tores salud y educación. Las pérdidasse estimaron en 1 000 millones de dóla-res, correspondiendo 800 millones dedólares a los ocurridos en el norte, pro-ducto de las excesivas lluvias y 200 mi-

llones de dólares en la sierra sur a con-secuencia de la sequía.

Se registraron daños en 101 esta-blecimientos de salud, con un costo derehabilitación de 1,13 millones de dóla-res. Los efectos indirectos se reflejaronen un incremento de la mortalidad gene-ral en 40%, y la infantil en 103% siendolas causas principales de mortalidad in-fantil las infecciones respiratorias y en-fermedades diarreicas las cuales seincrementaron en 284% y 176% respec-tivamente. Además, las enfermedadestransmitidas por vectores entre ellas lamalaria aumentaron en 250%, la rabiacanina en 58% y la peste en más de2 000%.

Los desastres naturales afectan alos servicios de salud en forma directa,producen daños en la infraestructura fí-sica, equipamiento y mobiliario de losestablecimientos de salud, así como he-ridos o muertos en la población afecta-da. De acuerdo a las estadísticas de losúltimos quince años, en Latinoamérica,un total de 93 hospitales y 539 centrosde salud fueron dañados a consecuenciade desastres naturales, habiendo colap-sado o quedando en condiciones vulne-rables e inoperativas. Los costos pordaños directos representaron un costode 3 120 millones de dólares3 .

También, los desastres naturalesactúan en forma indirecta porqueincrementan el riesgo de aparición y pro-pagación de enfermedades, y de efectos


UNMSM 205

nocivos para la salud. Los factores deriesgo para el incremento, aparición ypropagación de estas enfermedadestransmisibles están asociados a:

• Variaciones de la morbilidad pre-existente.- Los efectos del even-to natural generalmente no pro-ducen brotes de enfermedadesque no son endémicas en la re-gión afectada, sin embargo pue-den ocasionar el incremento delnúmero de casos de enferme-dades pre-valentes en la zonaafectada.

• Cambios ecológicos.- Que re-percuten sobren los hábitat delos vectores y en las fuentes deagua, aumentando el riesgo decontraer enfermedades transmi-tidas por vectores, lo cual esprincipalmente aplicable a las en-fermedades de transmisiónvectorial (malaria) e hídrica (có-lera, enfermedad dia-rreica agu-da).

• Desplazamiento de la población,que origina sobrecarga de losservicios en las zonas que lesdan albergue o refugio.

• Cambios en la densidad de lapoblación.- El hacinamiento dela población aumenta la posibi-lidad de propagación de enfer-medades transmisibles por con-tacto directo o a través del aire,es el caso de las infecciones res-piratorias agudas (IRAs).

• Desorganización de los serviciospúblicos.

• Interrupción de servicios básicosde salud pública.

Las enfermedades transmisiblesde importancia en salud pública relacio-nadas a los efectos de los desastres son:

- Transmitidas por agua o alimen-tos: enfermedad dia-rreica agu-da, cólera, fiebre tifoidea, yleptospirosis.

- Propagación de persona a per-sona: diarreas, shi-gelosis, in-fecciones respiratorias agudas,tuberculosis, hepatitis, y otrasinfecciones vírales.

- Transmitidas por vectores:peste, rabia, malaria, dengue,tifus, y encefalitis.

- Complicaciones de heridas:tétanos.

El control y prevención de estasenfermedades requiere de acciones desaneamiento ambiental de tratamiento ydistribución de agua potable, funciona-miento de sistemas de disposición deexcretas y desechos, control de vectores,disposición de cadáveres, y control sa-nitario domiciliario; así como de accio-nes de control y vigilancia epidemiológicaque permitan la identificación, diagnós-tico y tratamiento de los casos en formaoportuna.



Estimación del impactoeconómico de los desastresnaturales en los servicios de salud

Los efectos de los desastres na-turales ocasionan daños a la salud y a lainfraestructura de los establecimientos,así como generan demandas extraordi-narias en los servicios de salud. Eneste sentido, es importante diseñar unametodología para estimar el impacto eco-nómico, en la medida que contribuye almejor conocimiento y comprensión delos efectos reales de los desastres sobrelos servicios de salud, y constituyen unpunto de partida para diseñar medidasde alto valor coste-efectividad. Para es-timar el impacto económico se deberánconsiderar los siguientes puntos:

Primero: Determinar en quéetapa del desastre natural se va efectuarla estimación económica. Para efectos

Cuadro Nº1 : Riesgo epidemiológico y necesidades de atención según tipo de desastres1

Etapa de emergencia Etapa de rehabilitación Desastre natural Necesidades de

atención de víctimas Riesgo Epidemiológico Riesgo epidemiológico

Terremotos Alta Ninguno Ninguno Inundaciones Baja Transmisibles por agua Transmisibles por agua y

vectores Sequías No significativa Ninguno Desnutrición Huracanes Moderada Ninguno Transmisibles por agua y

vectores Tornados Moderadas Ninguno Ninguno Tsunamis Bajas Ninguno Transmisibles por agua Deslizamientos Bajas Ninguno Ninguno 1 Adaptado de Western. 1983. The epidemiology of natural anda man-made disasters. Oxford University Press. pag.47.

de efectuar esta estimación se conside-ran las etapas de preparación, emergen-cia, y rehabilitación o reconstrucción.

Segundo: Identificar los efec-tos directos e indirectos de los desastresnaturales.

- Los daños en la infraestructurafísica y equipamiento de los es-tablecimientos de salud.

- La necesidad de atención deemergencia a las víctimas direc-tas del desastre natural.

- La necesidad de atención anteel incremento, aparición y pro-pagación de enfermedadestransmisibles asociadas a lascondiciones originadas por el de-sastre natural (enfermedadestrazadoras).


UNMSM 207

Cuadro Nº2 : Efectos en saneamiento ambiental por tipos de desastres naturales1

Desastres naturales

Abastecimiento de agua

Manejo y disposición de

desechos sólidos

Manipulación de alimentos

Control de vectores

Terremotos Rotura de cañerías Interrupción de la distribución

Interrupción del transporte Escasez de equipos Polución de agua, suelo y aire

Daños en los lugares de preparación

Proliferación de focos de vectores Aumentos de contacto vector-humano

Huracanes Contaminación Interrupción de la distribución


Daños en los lugares de preparación Contaminación


Inundaciones Contaminación Interrupción de la distribución


Daños en los lugares de preparación Contaminación


Tsunamis Contaminación Interrupción de la distribución

Proliferación de focos de vectores

1 Adaptado de Organización Panamericana de la Salud. 1981 A guide to emergency Health Management after disaster.

Tercero: Estimación de los cos-tos sanitarios: es el gasto que efectúanlos establecimientos de salud para con-tinuar funcionando y prestando atencióna la población. Se incluyen:

- Costos para mitigación, rehabi-litación, o reconstrucción de lainfraestructura de los estable-cimientos.

- Costos necesarios para brindarla atención de las víctimas di-rectas, y realizar las atencionesrecuperativas y preventivo-

promocionales de las enferme-dades tra-zadoras.

- Costos de las atenciones quecontinúa prestando el estableci-miento y el costo de los servi-cios que el establecimiento dejade prestar por efecto del eventonatural.

Las actividades preventivo-pro-mocionales incluyen: actividades de su-pervisión, visitas domiciliarias, educa-ción de la población, difusión de infor-mación, así como acciones de sanea-miento y control vectorial. Las recu-



perativas o asistenciales incluyen lasatenciones ambulatorias e internamien-to. Las principales fuentes de informa-ción son las hojas de registros de emer-gencia y de las atenciones de los esta-blecimientos de salud por daño pro-grámatico.

La estimación de costos de lasprincipales enfermedades trazadoras sedebe realizar en forma independientepara cada una de ellas. Se deberán iden-tificar los insumos y los factores de asig-nación de los componentes que intervie-nen en la producción de las actividadespreventivas promocionales y recu-perativas.

En primera instancia, se deberácalcular el factor de asignación por pa-tología, que expresa la relación entre elnúmero de atenciones por cada enfer-medad trazadora y el número total deatenciones del establecimiento duranteel período del estudio. Este factor va apermitir el prorrateo de los costos de ser-vicios básicos, del recurso humano y dela utilización de la infraestructura yequipamiento del establecimiento porenfermedad trazadora.

Adicionalmente, se debe realizarla distribución del total de horas labora-das por los profesionales de la salud ytécnicos, que incluyan las horas de tra-bajo programadas y las horas extras (enmuchos casos no remuneradas) consi-derando la proporción del tiempo quededican para actividades recuperativas

o preventivo-promocionales, y el factorde asignación por patología.

En segunda instancia, se diseñala estructura de costos para cada enfer-medad trazadora, que considere la utili-zación de la infraestructura, mobiliarioy equipos del establecimiento, el pagode personal (médicos, no médicos y téc-nicos), medicinas e insumos, y el pagode los servicios básicos (agua, luz, des-agüe y alcantarillado). Las actividadespreventivas promocionales, por lo gene-ral se realizan fuera del establecimiento,por lo tanto no generan costos por eluso de la infraestructura y de los servi-cios básicos. El costeo de las medicinase insumos se realiza sobre la base de losprotocolos de tratamiento de las enfer-medades trazadoras.

Cuarto: Estimación de los cos-tos no sanitarios, sobre la base de unaencuesta representativa de la poblacióneconómicamente activa, en que se de-terminen:

- Costos directos- pago de la consulta, me-

dicinas, y exámenes auxiliaresque requiere para recuperar elestado de salud.

- pago de movilidad parallegar al establecimiento de sa-lud.

- otros gastos necesariospara la adquisición de requeri-mientos que permitan la recu-peración del estado de salud (re-


UNMSM 209

querimientos extras de alimen-tación, otras medicinas adicio-nales, etc.), o evitar un nuevoepisodio de la enfermedad (porejemplo el uso de mosquiteros).

- Costos indirectos- estimación del costo de

horas no laboradas para recibiratención y recuperar el estadode salud.

- estimación del costo dehoras no laboradas por familiarque acompaña al paciente du-rante su enfermedad.

Estos costos deberán ser extra-polados a toda la población económica-mente activa de la zona afectada por eldesastre natural. Para fines de cálculono se ha incluido el costo psicológico porla enfermedad.

Quinto: La estimación del impac-to económico en los servicios de saludes igual a la sumatoria de los costos sa-nitarios y no sanitarios. A este total sepodrá adicionar los costos oportunidadde los sectores productivos y de servi-cios, y el valor de las vidas humanasperdidas en la zona en que ocurre el de-sastre natural.

Estudio aplicativo:“Estimación delimpacto económico del Fenómenode El Niño 1998 en los servicios desalud del distrito de Zorritos – De-partamento de Tumbes”

Se diseñó un estudio para estimarel impacto económico del Fenómeno deEl Niño (FEN) en los servicios de saluddel distrito de Zorritos (provincia deContralmirante Villar – Tumbes). Eldistrito de Zorritos cuenta con cinco es-tablecimientos: un Centro de Salud ycuatro Puestos de Salud (Grau, Bocapan,Acapulco y Cancas) que prestan aten-ción a 12 422 personas. Para fines delestudio, se selecciono la etapa de im-pacto y de emergencia del Fenómeno deEl Niño, que comprende desde enero aabril de 1998.

Los efectos del FEN se manifes-taron por intensas lluvias e inundacio-nes que ocasionaron daños en los secto-res productivos y de servicios. En losservicios de salud, los efectos directosfueron daños en la infraestructura de losestablecimientos de salud, principalmentefiltraciones en techos y paredes, y da-ños en el sistema de desagûe. No seregistraron muertos o heridos por efec-tos directos del desastre.

Los efectos indirectos del desas-tre produjeron el incremento de casosde enfermedades diarreicas agudas(EDAs) e infecciones respiratorias agu-das (IRAs) así como la aparición de ca-sos de malaria por plasmodium vivax.



Las atenciones promedio de estas en-fermedades trazadoras representaron el43 % del total de atenciones que se rea-lizaron en los servicios de salud, inclu-yendo las actividades recuperativas y laspreventivo-promocionales para la protec-ción y recuperación del estado de saludde la población afectada. En el cuadroNº4 se presenta el factor de asignaciónpor cada enfermedad trazadora y por es-tablecimiento de salud.

Los Costos Sanitarios

1. Se determinaron costos para lareparación temporal de los establecimien-tos de salud que garanticen su ope-ratividad: 1 500 nuevos soles para la re-paración del sistema de abastecimientode agua y red de desagüe del puesto de

salud Grau, y 11 500 nuevos soles parareparar las filtraciones en techos y pare-des, y el sistema de desagüe del centrode salud Zorritos. En estos costos seincluyen la mano de obra, transporte yel material de construcción de acuerdoal valor promedio en el distrito.

2. Estructura de costos de las ac-tividades recuperativas y preventivo-promocionales de las enfermedadestrazadoras

Infraestructura y equipamiento

En forma práctica, la ponderaciónde la infraestructura y equipamiento delos establecimientos de primer nivel deatención se correlaciona con el índice decomplejidad del establecimiento equiva-

1Adaptado de la Organización Panamericana de la Salud. 1981 A guide to emergency Health Managementafter disaster.

1


UNMSM 211

lente a: (0,10 x Nº personal) + (0,70 xNº prof. y téc.) + (0,10 x Nº de camas)+ (0,10 x valor infraestructura)

De acuerdo a este factor, los es-tablecimientos de salud estudiados co-rresponden a la primera categoría, porlo tanto les corresponde 1,39% para equi-pos y 7,85% para infraestructura física.El costo de infraestructura y equi-pamiento no se imputa para las activida-des preventivo-promocionales debido aque éstas generalmente se realizan fueradel establecimiento

Medicinas, insumos y materiales

La estimación de los costos se rea-lizó considerando las medicinas y exá-menes de laboratorio de acuerdo a lasnormas y esquemas de los programasdel Ministerio de Salud. Para el trata-miento de los casos de EDAs, las nor-mas del programa nacional de controlde enfermedad diarreica y cólera consi-dera tres esquemas de tratamiento, losesquemas A-B (diarrea con y sin deshi-dratación) requiere tratamiento de repo-sición de líquidos por vía oral, usando elsuero de rehidratación oral, mientras queel esquema C (diarrea con shock

Atenciones Cancas Acapulco Zorritos Bocapan Grau EDAs 0.04 0.04 0.05 0.04 0.03 IRAs 0.1 0.24 0.14 0.14 0.16 Malaria 0.1 0.26 0.17 0.33 0.36 Otros 0.76 0.47 0.64 0.5 0.46

Cuadro Nº4 : Factor de asignación por enfermedad trazadora

Cuadro Nº5 : Ponderación de infraestructura y equipamiento

Categorías Rango de complejidad

Infraestructura Equipamiento

Primera -0.77 a –0.26 7.85 1.39 Segunda -0.27 a 0.26 5.14 2.21 Tercera 0.27 a 0.79 3.01 1.61 Cuarta 0.80 a más 2.70 1.77



hipovolémico) señala terapéutica endo-venosa para reposición de líquidos yantibioticoterapia.

Las normas del programa paracontrol de infecciones respiratorias agu-das consideran dos grandes: las no neu-monías (resfrío común, síndromeobstructivo bronquial agudo, otitis, en-tre otros) cuyo tratamiento requiere eluso de sintomáticos (paracetamol) oantibióticos vía oral (sulfametoxazol -trimetroprin), y el grupo de las neumo-nías (enfermedad grave y muy grave)cuyo esquema terapéutico necesitaantibióticos vía endovenosa.

Finalmente, para el control y tra-tamiento de los casos de malaria, el pro-grama de control de malaria y enferme-dades metaxénicas señala el método deldiagnóstico de gota gruesa, siendo nece-sario realizar 5 exámenes de diagnósticoy uno de control por cada caso. Ade-más, se debe realizar el examen de gotagruesa a dos familiares del paciente (con-trol de colaterales). El esquema terapéu-tico incluye el uso de cloroquina yprimaquina. No se administró quimio-profilaxis a los casos de malaria duranteel tiempo que fue realizado el estudio.

Finalmente, para calcular el costototal de este rubro se debe hacer la co-rrelación entre el número de casos porenfermedad trazadora y los requerimien-tos de medicinas, insumos y materialesde las actividades recuperativas y pre-ventivo-promocionales realizadas porcada uno de los tres programas.

Recurso Humano

El recurso humano de los servi-cios de salud de Zorritos está conforma-do por cinco médicos, diez no médicos,y doce técnicos que trabajaron en for-ma ininterrumpida durante la etapa delestudio. La distribución del total de ho-ras trabajadas se realiza de acuerdo alos factores de asignación del cuadro Nº6. El factor de asignación fue obtenidosobre la base de las entrevistas con elpersonal de los establecimientos de sa-lud, quienes indicaron la proporción deltiempo de trabajo que dedicaban por tipode actividades y atenciones. Para el cál-culo del costo del recurso humano serelaciona el costo estimado por hora conel número de horas asignadas para cadatipo de atención y enfermedad trazadora.

Servicios básicos

Se realiza el prorrateo del costototal de los servicios de agua, luz o des-agüe para los cuatro meses de estudio,entre el factor de asignación por enfer-medad trazadora.

Posteriormente, se obtienen loscostos por cada enfermedad trazadora,y por actividad recuperativa o preventi-vo-promocional. El costo total de aten-ción de estas enfermedades ascendió aS/. 136 108 nuevos soles.

3. Finalmente se debe considerarla producción de otras actividades que


UNMSM 213

se continuaron prestando en forma nor-mal en el establecimiento (planificaciónfamiliar, programa de crecimiento y de-

sarrollo, inmunizaciones, servicios de nu-trición, apoyo alimentario, etc. ) cuyocosto ascendió a S/. 246 704 nuevossoles.

Cuadro Nº6: Factores de asignación de horas trabajadas

Atenciones Medico No Medico Técnico Asistenciales 0.7 0.6 0.5

EDAs 0.028 0.024 0.02 IRAs 0.112 0.096 0.08 Malaria 0.168 0.144 0.12 Otros 0.392 0.336 0.28

APP 0.3 0.4 0.5

EDAs 0.012 0.016 0.02 IRAs 0.048 0.064 0.08

Malaria 0.072 0.096 0.12 Otros 0.168 0.224 0.28

Los Costos No Sanitarios

Los datos para el cálculo de loscostos no sanitarios fueron obtenidos dela encuesta a una muestra representati-va de 110 personas de la población eco-nómicamente activa (PEA). El 80% de

esta población sufrió daños a su saludpor efectos de las infecciones respirato-rias agudas (resfrío común, bronquitisaguda) y malaria, y el restante 20% porenfermedades diarreicas aguda.

Cuadro Nº7: Costos en nuevos soles por atención de las enfermedades trazadoras

Actividades EDAs IRAs Malaria Total

Actividades recuperativas 8850 21314 25621 55785

Infraestructura física y equipamiento 3537 3726 5301 12564

Recurso humano 3080 12211 18328 33619

Medicamentos e insumos 2235 5310 1887 9432

Servicios básicos 18 67 105 190

Actividades preventivo-promocionales 29404 19040 31879 80323

Recurso humano 1958 7868 11785 21611

Materiales y otros gastos 27446 11172 20094 58712



El grupo poblacional correspon-diente a la población económicamenteactiva estuvo en mayor riesgo de enfer-mar (47% de la población enferma),contrario a lo que sucede en situacionesnormales, en que esta población es la demenor riesgo de enfermar (19,6%).

El 90% de la muestra poblacionalrealiza actividades en la pesca artesanal,siendo el ingreso promedio distrital se-manal de 21,63 ± 5,8 nuevos soles, conrelación al año 1997 revela una caída enel 82% (el costo hora-trabajo de 1997fue utilizado para el cálculo de los cos-tos indirectos no sanitarios).

Costos Directos

Durante la fase de impacto delFEN, todas las personas que presenta-ron alguna enfermedad trazadora acu-dieron a los establecimientos de saludde su localidad, necesitando en prome-dio de dos consultas ambulatorias sinnecesidad de internamiento para recu-perarse.

El costo de atención, exámenesde laboratorio, y las medicinas por per-sona fue cero, debido a que el Gobiernodecretó la gratuidad de los servicios enlas zonas declaradas en emergencia.Asimismo, debido a la cercanía a los es-tablecimientos de salud, no se registróningún costo por concepto de transpor-te o traslado

Sin embargo, las personas enfer-mas requirieron de la atención y cuida-do de un familiar, por un tiempo prome-dio de 1,21 día, e invirtieron 5,83 nue-vos soles para compra de materiales, queles permitieran resguardarse de la lluviay de los mosquitos (plásticos, mosquite-ros, etc.). Ello representa un costo di-recto no sanitario de S/. 30,03 nuevossoles por paciente, y que imputado atoda la PEA distrital (n = 2168) corres-ponden a S/. 65 105 nuevos soles.

Costos Indirectos

Se consideró el tiempo de espera,el tiempo de atención en el estableci-miento de salud, y el tiempo de recupe-ración que necesita el paciente, ello re-presenta pérdida de horas de trabajo. Eltiempo promedio de espera y atenciónfue 27,2 minutos, y el tiempo de recu-peración fue en promedio 2,4 días, conun rango de variación de 15 días, siendoel mayor tiempo por casos de malaria.El costo indirecto por persona ascendióa S/. 49,13, lo que imputado a la PEAcorresponde al monto de S/. 106 540nuevos soles.

1 Drummond, Michael. 1980. Principles ofeconomic appraisal in health care. OxfordUniversity Press.

2 Hammer. 1993. The economics of malariacontrol. World Bank Research Observer. Vol

8. Nº 1.


NOTAS

UNMSM 215

3 Bitrán, Daniel. Impacto económico de losdesastres naturales en la infraestructura desalud. México. 1996.

BIBLIOGRAFÍA

Comisión Económica para América Latina yel Caribe (CEPAL). Manual para la esti-mación de los efectos socioeconómicos delos desastres naturales. Chile. 1991.

DRUMOND, Michael: Métodos para la Eva-luación Económica de los programas deAtención de la Salud. Primera edición.España. 1991.

Ministerio de Salud. Análisis de Costos de losServicios de Salud. Seminario “Moderni-zación del Sistema de Financiamiento deSalud”. 1997.


S/. 567,457

Costos SanitariosR e p a r a c i ó n d eestablecimientos S/ . 13000

A t e n c i ó n d e e n f e r m e d a d e strazadoras S/ . 136,108

Otras atencionesS/ . 246,704

Costos No SanitariosS/. 171,645

A t e n c i ó n d eemer g encias S/. 0

Impacto económicoEtapa de

emergenciaEtapa de impacto

Impacto Económico del Fenómeno El Niño en los Servicios de Salud del Distrito deZorritos - Tumbes en los meses de eEnero a abril 1998

Cuadro Nº8:Impacto Económico del Fenómeno de El Niñoen los servicios de salud del distrito de Zorritos

Ministerio de Salud. Programa Nacional deControl de Enfermedades diarreicas y có-lera. Normas Técnicas para el manejo, pre-vención y control de la enfermedaddiarreica aguda y cólera. 1996.

Ministerio de Salud. Sub Programa de Con-trol de la infección respiratoria aguda.Normas para la prevención y control de lainfección respiratoria aguda. 1996.

Ministerio de Salud. Programa Nacional deControl de Enfermedades transmisibles.Doctrina, normas y procedimientos para elcontrol de la malaria en el Perú. 1994.

Ministerio de Salud. Sistema de informaciónHIS por daño programatico. 1997-1998

Organización Panamericana de la Salud. Vi-gilancia epidemiológica con posterioridada los desastres naturales. 1982


Obra

jillo

. F

oto

s: E

lba V

ásq

uez

Varg

as

UNMSM 217

«Las cascadas de agua del Perú,como las de San Miguel, que resbalan

sobre abismos, centenares de metrosen salto casi perpendicular, y regando

andenes donde florecen plantasalimenticias...retratan el mundo paralos que sabemos cantar en quechua;

podríamos quedarnos eternamenteoyéndolas...»

José María Arguedas1

En la búsqueda de salidas para losgraves problemas económicos ysociales que afronta el país: des-

empleo, pobreza, abandono de las acti-vidades agropecuarias, irracionalidad enel manejo del agua, centralización eco-nómica y centralismo político, etc., es-tán ganando terreno, desde nuestra di-versidad geográfica, ecológica, económi-ca y social, los estudios de cuencas ymicrocuencas, ante el desafío de bus-car, desde abajo, alternativas de desa-rrollo para nuestras pauperizadas pobla-ciones.

CUENCA DEL CHILLÓN:UN PULMÓN NATURAL,

HISTÓRICO Y CULTURAL

ALBERTO MOSQUERA MOQUILLAZA*

RESUMENDesde las particularidades geográficas, económicas y sociales

de la cuenca del río Chillón, el autor plantea la posibilidad de una sali-da integral para los problemas de desarrollo del área.

CULTURA PERUANA

* Antropólogo, con estudios de Maestría en Historia de la Filosofía. Profesorde la Facultad de Ciencias Económicas de la UNMSM, miembro del Institutode Investigaciones Económicas. E-mail: [email protected]


Desde esa perspectiva, la cuencahidrográfica tiende a constituirse en lagran unidad de referencia para elplaneamiento y gestión de todas aque-llas actividades económicas que se orien-ten a reactivar y/o fortalecer las múlti-ples posibilidades, productivas o no, quesuelen incorporar ese tipo de espaciosgeográficos, venidos a menos por la im-posición de modelos de desarrollo aje-nos a nuestras particularidades y a la his-toria de sus desenvolvimientos econó-micos locales o regionales.

Contra lo que usualmente suelepensarse, ese tipo de enfoques no sóloson útiles para la sierra peruana en ge-neral, vista desde Lima como una reali-dad extraña, ajena y lejana. Se desco-noce que el departamento de Lima abar-ca extensas áreas andinas que llegan has-ta los 5 000 metros s.n.m. y cuyas punasalbergan 667 lagunas; o que es cruzadotransversalmente, de este a oeste, por13 ríos que desembocan en el OcéanoPacífico. La provincia de Lima, que in-corpora a la gran capital, cuenta princi-palmente con los ríos Chillón, Rímac yLurín, que dan vida a las cuencas yvalles del mismo nombre, sus otroradespensas agrícolas y pecuarias, hoy se-veramente maltratadas por el erráticocrecimiento urbano de las últimas déca-das.

Lima ha crecido como una granmancha de aceite, sin orden ni concier-to. Dicha expansión ha originado unareducción drástica de las áreas agríco-

las, pero además ha provocado gravestrastornos ambientales, comenzando conla contaminación de sus ríos, particular-mente del Rímac y en menor medidadel Chillón y Lurín. En el caso delRímac, los relaves mineros, descargasdomésticas y desagues de las poblacio-nes ubicadas en sus riberas, desde la lo-calidad de Ricardo Palma hasta su des-embocadura en el mar, los desechos in-dustriales y el lodo que la propia Sedapalarroja desde su planta de tratamiento enLa Atarjea, han sido los más importan-tes factores de su degradación; que tie-ne graves efectos multiplicadores, por-que las aguas del Rímac son empleadasen el riego de las áreas agrícolas coste-ñas de su propio valle.2

En ese contexto, sin descartar lasposibilidades de una recuperación de laspotencialidades ecológicas del Rímac, lascuencas del Chillón y Lurín, pese al im-pacto ocasionado por la irracionalidadurbanística vigente y las propias prácti-cas agrícolas, pueden convertirse ensendas alternativas de equilibrio ecoló-gico; pero al mismo tiempo de desarro-llo económico, sobre todo por la exis-tencia de movimientos sociales en prode la defensa y aprovechamiento racio-nal de los recursos de sus respectivosespacios geográficos.3

Con este preámbulo, ¿cuáles sonlas potencialidades existentes en la cuen-ca del río Chillón?

ALBERTO MOSQUERA MOQUILLAZA

UNMSM 219

A juicio nuestro, en dicha cuencase ubican recursos de orden natural, his-tórico y cultural, que todavía no han sidolo suficientemente valorados. En ese sen-tido, la cercanía a Lima ha sido adversapara cualquier posibilidad de desarrollode esas áreas, pero en condiciones dife-rentes, mirando las cosas desde la posi-bilidad de aplicación de una lógica dis-tinta, esa cercanía bien puede ser ahorarelativamente favorable, como comien-za a ocurrir con la explotación del turis-mo o con el aprovechamiento de un po-tencial mercado de truchas existente enel Cono Norte de Lima.

Veamos, en primer lugar, algunasreferencias básicas sobre la citada cuen-ca. Ésta, que tiene un área de drenajede 2 444 Km2 y está situada en el de-partamento de Lima, obedece a la exis-tencia de un río que nace en la lagunade Chonta, a 4 850 mts s.n.m., pero queademás se alimenta con los deshielos dela Cordillera La Viuda, en la frontera conJunín, y las precipitaciones que caen enlas partes altas de la cuenca. Política-mente se ubica en las provincias de Lima(distritos de Puente Piedra, Carabayllo,Comas, Los Olivos y San Martín dePorras); Provincia Constitucional delCallao (distrito de Ventanilla) y la pro-vincia de Canta (distritos de Canta,Arahuay, Huamantanga, Huaros, SanBuenaventura, Lachaqui y Santa Rosade Quives).

En esta última provincia, es signi-ficativo consignar, por sus potencialida-

des como factores de integración y mo-vilización económica y social, la existen-cia de 22 comunidades campesinas:Licahuasi, Collo, Copa, Collana, Obra-jillo, Canta, Pariamarca, Carhua,Huamantanga, Marco, Quipán, Puru-chuco, Huaros, Cullhuay, Huacos,Lachaqui, Viscas-Bellavista, San Loren-zo, San Buenaventura, San José, SanMiguel y Pampacocha-Yaso.

Como es de suponer, estas po-blaciones, incluyendo a las de Lima yCallao, están ubicadas en diferentes pi-sos ecológicos, que van desde el desier-to subtropical (entre 0 y 800 mts s.n.m.)hasta la tundra pluvial alpina (entre los4 800 y 5 000 mts s.n.m.), lo que nosda una idea de los recursos variados delos que podría disponerse para una al-ternativa sostenible de desarrollo; a losque habría que adicionar su riquezahídrica, tangible en las lagunas de laspartes altas y deshielos de la CordilleraLa Viuda, pero también existente en elvalle: aguas superficiales de la cuenca ylagunas embalsadas, y aguas subterrá-neas que fluyen desde los puquios o quese extraen mediante el bombeo de po-zos.

Sobre esta realidad, en la provin-cia de Canta destacan las actividadesagrícolas y pecuarias; contando para laprimera con una superficie de 9 736 Hás,de las cuales 3 650 Hás están bajo riegoy 6 326 Hás son tierras de secano. Mien-tras que para la ganadería existen109 496 Hás. de pastos naturales, que

CUENCA DEL CHILLÓN: UN PULMÓN NATURAL, HISTÓRICO Y CULTURAL


en 1998 se vieron favorecidas con el Fe-nómeno de El Niño.

¿Ha escuchado hablar de la papade Huamantanga o quizás de los quesosde Pariamarca? He aquí dos productostípicos de las partes altas de la cuencadel Chillón. La provincia de Canta secaracteriza por una gran producción depapa de diversos tipos, pero también sesiembra maíz, oca, habas y trigo para elautoconsumo; en tanto que en las partesbajas de la misma jurisdicción se produ-cen hortalizas, maíz morado y frutaspara el mercado limeño.

En cuanto a los quesos, Canta notiene nada que envidiar a la producciónquesera de otras regiones del país. Larazón estriba en la especial preocupa-ción que han tenido los comuneros dePariamarca, Lachaqui y Carhua pormejorar la calidad de su ganado vacunoy de su industria artesanal de quesos;sin desmerecer la producción de gana-do ovino, caprino y de camélidos sud-americanos (llamas y alpacas), estos úl-timos repoblando las punas canteñas.

De otro lado, en la parte baja dela cuenca, específicamente en el valledel Chillón, la producción agrícola, detremenda importancia para Lima, al igualque la producción de los valles del Rímacy Lurín, se ha visto drásticamente redu-cida por el crecimiento irracional de laciudad. El surgimiento o expansión dedistritos, como Puente Piedra, Cara-bayllo, Comas, Los Olivos, San Martín

de Porras y Ventanilla, se ha producidoa costa de las tierras dedicadas a la agri-cultura; considerándose que en la actua-lidad sólo existen 5 600 Hás dedicadasal agro en el valle del Chillón4 , que loconvierte en el más importante de Lima.

Contra viento y marea, en dichovalle se sigue sembrando maíz, flores,hortalizas, menestras, frutales y forrajepara animales, producción que está ex-puesta a un crecimiento alarmante de losniveles de contaminación, a causa de losdesechos arrojados por centros indus-triales y una población que no cuentacon agua potable ni servicios higiénicos.5

¿Con qué otros recursos natura-les se cuenta en la cuenca?

Sin subestimar el potencial mine-ro de la cuenca, posible de situarse en laprovincia de Canta: oro, plata y plomoen el distrito del mismo nombre yHuaros; y canteras de yeso, arena ygranito en Huamantanga - lamentable-mente inexplotados por falta de inver-sión - una de las actividades más pro-metedoras es el de la crianza de truchas,tanto porque las condiciones naturaleslo permiten, como por la cercanía delmercado limeño, en especial de las po-blaciones del Cono Norte, separadas delas alturas de Canta por escasos 100 ki-lómetros, que se atraviesan por una ca-rretera bastante cómoda.

Actualmente, como señalando unrumbo prometedor, en Huaros y Obra-


UNMSM 221

jillo existen 2 piscigranjas comunales detruchas, construidas con aporte estatal;e igual número de centros de reproduc-ción en manos particulares. Para darseuna idea de la proyección inicial de estaactividad, en la piscigranja de Huaros -que cuenta con reproductores, sala deincubación, desove y poza de crianza dealevinos - se estimó a fines dediciembre, una producción de40 toneladas, que en el presen-te año podrían convertirse en60.6

Sin embargo, a nuestroentender, uno de los grandes fi-lones para las poblaciones dela cuenca, mirando hacia el fu-turo, va a estar en la explota-ción de sus recursos turísticos.En un contexto de promocióndel turismo interno y económi-co, las partes altas y bajas dela cuenca constituyen, por suscaracterísticas geográficas y ri-queza cultural e histórica, ver-daderas reservas de desarrollo,que hoy comienzan a explotar-se, pero todavía sin una visióny gestión de conjunto y de lar-go plazo, corriéndose el peligrode que muy tempranamente di-chos filones sean depredados.Porque el turismo, mal lleva-do, puede convertirse en unaactividad funesta.

Veamos con cierto deta-lle el sentido de nuestro razo-namiento.

Sabido es, para empezar, queLima ha saturado a los limeños. Su cre-cimiento explosivo ha sacrificado lasáreas verdes, donde los viejos limeñosretozaban a sus anchas, que incluían lasorillas del río Rímac, donde se pesca-ban camarones, o los huertos y fundos

Pariamarca. Foto: Elba Vásquez Vargas



que circundaban la capital. Los limeñosde hoy, cuando la opción Chaclacayo oChosica prácticamente se ha agotado,buscan reencontrarse con el sol y la na-

turaleza. La cuenca del Chi-llón es una alternativa paraquienes quieren acampar aorillas del río, escalar cerros,realizar caminatas, bañarse,contemplar o extasiarse conuna caída de agua, conocery pescar en una laguna, ob-servar los cambios ecológicosque se van encontrando ca-mino a las alturas o, por úl-timo, contemplar una cordi-llera - como La Viuda - sintener que viajar hasta el Ca-llejón de Huaylas.

En pocas palabras,para los amantes de la natu-raleza, del silencio bucólicode los paisajes andinos o sim-plemente para quienes quie-ren hacer derroche de adre-nalina, la cuenca del Chillónes un lugar ideal, donde to-davía, como escribió JoséMaría Arguedas en el diariodel epígrafe, se pueden con-templar miríadas de estrellascon una «serenidad feliz».Obrajillo, al pie del Chillón,en Canta, hoy concentra laatención de los turistaslimeños y extranjeros, inclu-so de los productores detelenovelas,7 pero bien po-

dría ser cualquiera de los pueblos arribacitados, que para mayor abundamiento,en no pocos casos, aparecen comofantasmales por el éxodo de los jóveneshacia la capital de la República.

Huaros. Foto: Elba Vásquez Vargas


UNMSM 223

Si la inclinación del turista es porla historia o la cultura, paso a paso bienpuede irse identificando cada etapa denuestra evolución como formación so-cial desde sus orígenes. Sólo en el vallede Chillón se han encontrado los rastrosde sociedades de recolectores que lo ha-bitaron en tiempos inmemoriales: PlayaGrande, Oquendo, Chivateros, Ventani-lla, El Paraíso, etc.; asimismo, desde elcampo de la etnohistoria, se ha demos-trado la existencia en el mismo valle deseñoríos como el de Colli, más tardecastellanizado como Collique, que en susrelaciones contradictorias con los habi-tantes de la Sierra y ante las adversida-des naturales nos han dejado leccionesimportantes de un manejo colectivo -entre los de arriba y los de abajo - paraenfrentar los imponderables climáticos.8

En Canta, mientras tanto, el rastro deyauyos y atavillos, las culturas más anti-guas, puede observarse en los restos ar-quitectónicos que existen en la mayoríade sus distritos, lamentablemente expues-tos a la corrosión del tiempo.

En esa perspectiva, no habríamayores problemas para la elaboraciónde circuitos turísticos, que desde la Costa,en ruta hacia la Sierra puedan incluir esariqueza prehispánica, ya que a lo largoy ancho de la cuenca existen los testi-monios arqueológicos que dan fe de laexistencia de esas sociedades preincas,o del posterior dominio inca; y, por sifuera poco, se puede mostrar la presen-cia del manejo colonial y republicano.9

La impronta colonial es visible por los

templos de la época y en la profunda fereligiosa de las poblaciones de la zona,que anima innumerables fiestas patro-nales, el culto a Santa Rosa de Lima,en la localidad de Quives, donde ella vi-vió, o que guía el levantamiento de lascruces de viajeros, en cualquier recododel camino.

Canta, no lo olvidemos, fue de-clarada como «Heroica Villa» por su par-ticipación en pro de la Independencia,siendo de destacar las batallas deQuillapata (Obrajillo), Puruchuco yHuamantanga, en mayo y setiembre de1821, entre fuerzas españolas y patrio-tas. Los lugares existen, la memoria lu-gareña también, aunque esas confronta-ciones no figuren en la historia oficial.El patriotismo canteño se desbordó tam-bién en la guerra con Chile, siendo loschoques de Sangrar, en junio de 1881, yde Huamantanga, en Abril de 1883, losque han dado lustre al orgullo de esospueblos. En Sangrar, en homenaje a loshéroes canteños, se ha levantado un mo-numento que se considera uno de losmás altos del mundo donde se lee la ins-cripción: «Loor a los canteños vencedo-res de Sangrar».

Culturalmente, en la cuenca delChillón, en la parte baja o en la alta, va-mos a encontrarnos con toda una gamade fiestas, costumbres, platos típicos,artesanías, construcciones, creencias,historias, canciones, etc., que harían real-mente la delicia de los visitantes. Para laprovincia de Canta existe un calendario



de fiestas patronales, que involucra atodos los distritos, concentrando la aten-ción de propios y extraños, y que se ce-lebran con mucho colorido, demostran-do de paso los múltiples cruces cultura-les, propios de sociedades que no se en-cuentran a la vera de la historia, perodonde no se dejan de lado sus mejorestradiciones.10

¿Qué ventajas adicionales tiene lacuenca? Para empezar, existe una ca-rretera asfaltada de 102,5 Km (Lima-Canta) que da fluidez a la comunicaciónterrestre; y del mismo modo una vía afir-mada que une a Canta con la CordilleraLa Viuda, interconectando de paso a lospueblos de Huaros y Cullhuay, un tra-mo de 44,5 km que de acuerdo a lo pro-yectado será la base de una carretera queunirá Canta con Cerro de Pasco. Asi-mismo, hay 131,2 km de trochascarrozables, que vinculan Canta con pue-blos de su jurisdicción, y 3 minicentralesque proveen de energía eléctrica a dife-rentes distritos y un servicio telefónicode reciente data.

Ahora bien, el desafío de avanzaren la elaboración de una alternativa dedesarrollo, que desde los intereses de lospueblos de la cuenca del Chillón se orien-te a cancelar las carencias económicas ysociales notorias en las partes altas ybajas, presupone el cumplimiento dedeterminadas condiciones:

Primero. Es importante, si de unaalternativa democrática y descentralista

se trata, que todos los pueblos de la cuen-ca, costeños y serranos, interioricen laimportancia de los recursos con que secuenta, para desarrollar políticas queapunten a inventariarlos y salvaguardar-los y, en ese proceso, generar un senti-miento de identificación con ellos.

Segundo. Cualquier estrategia dedesarrollo que se levante para la cuencadebe tener como eje el fortalecimientode la agricultura y de la ganadería, paraaprovechar al máximo la variedad de al-ternativas ecológicas existentes, combi-nando el empleo de tecnologías tradicio-nales, idóneas para las áreas andinas, conaquellas de origen occidental que nomenoscaben los entornos ecológicos.

Tercero. Aprovechar racional-mente las posibilidades pesqueras en la-gos y el cultivo de truchas en piscigran-jas, previendo cualquier brote de apro-vechamiento indiscriminado e irracionalde tales recursos.

Cuarto. Examinar, con el máximode rigor, todas las reservas turísticas exis-tentes, para un planeamiento adecuadode su explotación, evitando el surgimientoy expansión de intereses de corto plazo,ávidos de ganancias en el momento, aun-que ello implique la destrucción de di-chas reservas.

Quinto. Tender a fortalecer la pre-sencia comunal en todas y cada una delas actividades programadas, para queen coordinación con los Municipios,


UNMSM 225

ONG, Estado, Junta de Usuarios de rie-go y empresarios privados se esbocen yejecuten políticas democráticamente con-certadas.

Finalmente, hay un aspecto queno por tratarse al final, es menos impor-tante que los anteriores. Nos referimosal uso adecuado del agua, en una cuen-ca en donde los actores sociales no hanlogrado todavía concertar opiniones yesfuerzos como para alcanzar una dis-tribución equitativa del líquido vital en-tre todos los regantes. En este sentido,la existencia de una Junta de Usuariosdel Valle de Chillón, que tiene como fun-ción central lograr un uso racional de losrecursos agua y suelo, es bastante posi-tiva pues ello repercutirá en una eleva-ción de los niveles de producción

agropecuaria. Sin embargo, la tarea demayor alcance, la coordinación estrechacon los regantes de las partes altas de lacuenca, está por alcanzarse.

Epílogo

A manera de conclusión podemosdecir que, al igual que en otras regiones,en la cuenca del río Chillón existen con-diciones materiales como para plantear-se la responsabilidad de levantar una al-ternativa diferente de desarrollo que, enlos hechos y desde el peso de laconcertación democrática de sus acto-res, se oponga al raciocinio de quienesgustan aplicar modelos de desarrollo ex-traños y opuestos a nuestras particulari-dades y aspiraciones de progreso y bien-estar.

Valle del Chillón. Foto: Elba Vásquez Vargas



1 Estas líneas corresponden al primer diariode «El Zorro de Arriba y el Zorro de Aba-jo», la última obra de José María Arguedaseditada póstumamente por la editorialLosada en 1971. El recordado autorandahuaylino fue un célebre visitante deObrajillo y San Miguel, poblados cerca-nos a Canta, en la cuenca del río Chillón,donde sin el corset del obligatorio compor-tamiento urbano podía vivir «rascándolela cabeza a los chanchos mostrencos», con-versar «muy bien» con los perros chuscosy jugar con éstos «como perro con perro».

2 ITURREGUI, Patricia, Problemas Ambien-tales de Lima, Lima, Fundación Ebert, 1996,p. 39.

3 En los últimos días se ha dado a conocer elprograma «Valle Verde», que se estáimplementando en el valle de Lurín, con elfin de hacer realidad una propuesta de de-sarrollo que, teniendo como centro el agro,puede dar vida a otras actividades econó-micas importantes, en oposición a la sim-ple parcelación y lotización a la que aspi-ran las inmobiliarias. Lo interesante de di-cho programa es que se está sustentandoen la participación de todos los actores dela cuenca, empezando por sus autoridadesmunicipales. En: Caretas, 9 de marzo,2000, p. 48.

4 En 1964 el valle del Rímac contaba con 27265 Hás de tierra agrícola, que se reduje-ron a 1 500 Hás en los años 90. Igual pro-ceso de depredación han sufrido los vallesde Lurín y Chillón; en la actualidad, elprimero tiene 4 000 Hás y el segundo, 5600 Hás de tierras de cultivo. En Iturregui,Patricia, Ob. citada, p. 75.

5 Diario El Comercio, Lima, 5 de agosto de1999, p. a11.

6 Información proporcionada por MarcosVillanueva Reyes, Presidente de la Comu-nidad Campesina de Huaros y Adrián Mos-quito Paredes, Administrador de la pis-cigranja comunal. 21-11-99.

7 Una de las telenovelas peruanas de mayoréxito, «Luz María», protagonizada por laactriz colombiana Angie Cepeda, estrelladel reciente film «Pantaleón y las Visi-tadoras», tuvo en la catarata de Obrajillosu estampa central de referencia; a tal puntoque dicho escenario es hoy conocido como«la catarata de Lucecita», incluso por lospropios pobladores del lugar.

8 Escribe María Rostworowski de DiezCanseco que ante una sequía los habitan-tes de la sierra y costa dejaban de lado susenfrentamientos bélicos y juntos «abríanunas lagunas que se hacen allá arriba enla syerra de la nyebe que cae y las hazianvenir el agua dellas por el dicho río deQuibi». En: Etnía y Sociedad, Lima, IEP,1977, p. 27.

9 A pocos minutos de Lima, camino hacia SantaRosa de Quives, es posible todavía obser-var lo que queda de Punchauca, la célebrecasa hacienda donde en 1821 se celebróla entrevista entre el General San Martín yel Virrey La Serna. Los ejércitos en pugnahicieron aquí un alto y en esa reunión, se-gún la historiografía nacional, San Martínle planteó a La Serna la posibilidad deconstituir en el Perú una monarquía inde-pendiente bajo la férula de un principe es-pañol.

10 Queremos aquí destacar la iniciativa deEdwin Santos Hurtado, comunero deHuaros, quien ha emprendido la tarea derescatar ancestrales tradiciones de su pue-blo, difundiéndola y recreándola con mu-cho fervor. A él se debe la restauración de«La Danza de los Kivios», en la fiesta delagua que su comunidad organiza.


NOTAS

UNMSM 227

NORMAS PARA LOSCOLABORADORES

La Revista de la Facultad de CienciasEconómicas de la Universidad NacionalMayor de San Marcos publica trabajos de rele-vancia científica en el campo de la economía y lasciencias sociales, particularmente con referenciaa nuestra realidad nacional.

Las colaboraciones serán enviadas a:Revista de la Facultad de CienciasEconómicas de la UNMSM, Facultad de Cien-cias Economicas, Ciudad Universitaria de SanMarcos, Av. Ve-nezuela s/n telefax 4525485.Lima, Perú, en duplicado, papel bond tamaño A-4, a doble espacio y en disquette (Word Perfecto Word). Los artículos destinados a las seccionesTema Central y Análisis no deberán tener unaextensión mayor de 30 páginas, incluyendo grá-ficos, ilustraciones o dibujos que fueren necesa-rios, los que deben enviarse en hoja aparte, conlas referencias precisas. Las colaboraciones des-

tinadas a reseñas no deberán tener una extensiónmayor de 30 líneas.

Las notas deberán colocarse al final delos artículos, se numerarán en forma consecutivadentro del texto. Las referencias bibliográficas enel texto se indicarán con el apellido del autor yponiendo entre paréntesis el año de la publica-ción. La bibliografía irá al fin del artículo, presen-tada en orden alfabético, con la referencia preci-sa al lugar y fecha de edición, editorial e indica-ción de capítulo y/o páginas respectivas, en elcaso de libros, y señalando el nombre de la revis-ta, número, año y lugar de edición y las páginaspertinentes, en el caso de artículos de revistas ocompendios.

Las opiniones expresadas por los auto-res son de su exclusiva responsabilidad y no re-flejan necesariamente el pensamiento de la revis-ta ni de la institución. La Revista de la Facultadde Ciencias Económicas de la UNMSM es unapublicación abierta al debate.

Se permite la reproducción de los artícu-los, citando el autor y la fuente y dando aviso a ladirección de la Revista.

REVISTA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICASDE LA UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS

DATOS DEL SUSCRIPTORDeseo suscribirme a laREVISTA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS, por un año (4 números) para envío:

Nacional S/. 60.00 nuevos soles Internacional $ 60.00 dólares americanos

(el costo incluye gastos de envío)

NOMBRES Y APELLIDOS:.................................................................................................DIRECCION:............................................................................TELEFONO:......................CIUDAD/PAIS:..........................................................................RUC:...................................

...........................................FIRMA

Envíe este cupón a nuestra dirección Av. Venezuela s/n, Pabellón de Ciencias Económicas,Lima, Perú; o remitir por fax al Nº 51 -1 -452-5485

"

revista de la facultad de ciencias econÓmicas de...

Documents