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REVISTA DE ADMINISTRACIN PBLICA

139Volumen LI, N 1(enero-abril 2016)

Edicin conmemorativa del60 aniversario de la

Revista de Administracin Pblica

1956-2016

Antologa Nmeros 1-137Tomo II

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.Km. 14.5 Carretera Federal Mxico-Toluca No. 2151Col. Palo Alto, C.P. 05110, Delegacin CuajimalpaMxico, Distrito FederalTelfono (55) 50 81 26 57http://[email protected]

ISSN 0482-5209

Publicacin peridicaRegistro nmero 102 1089Caractersticas 210241801

Certificado de licitud de ttulo nmero 2654Certificado de licitud de contenido nmero 1697

Las opiniones expresadas en esta revista son estrictamenteresponsabilidad de los autores. La RAP, el INAP o las institucionesa las que estn asociados no asumen responsabilidad por ellas.

Se autoriza la reproduccin total o parcial de los artculos, citandola fuente, siempre y cuando sea sin fines de lucro.

CONSEJO DIRECTIVO 2014-2017

Carlos Reta MartnezPresidente

Carlos F. Almada Lpez

Ricardo Uvalle Berrones

Harvey Gutirrez lvarez

Vicepresidente para Asuntos Internacionales

Vicepresidente Vicepresidente para los IAPs de los estados,

2015-2016

CONSEJEROS

Jos ngel Gurra TrevioArturo Nez JimnezJulin Olivas Ugalde

Mara Fernanda Casanueva de DiegoJorge Mrquez Montes

Jorge Tamayo CastroparedesFernando Prez CorreaManuel Quijano Torres

Mara del Carmen Pardo LpezMauricio Valds Rodrguez

Mara de Jess Alejandro QuirozEduardo S. Topete Pabello

CONSEJO DE HONOR

Luis Garca Crdenas IN MEMORIAMIgnacio Pichardo Pagaza

Adolfo Lugo Verduzco Gabino Fraga MagaaJos Natividad Gonzlez Pars Gustavo Martnez Cabaas

Alejandro Carrillo Castro Andrs Caso LombardoJos R. Castelazo Ral Salinas Lozano

FUNDADORES

Francisco Apodaca y OsunaJos Attolini Aguirre

Enrique Caamao MuozAntonio Carrillo FloresMario Cordera Pastor

Daniel Escalante OrtegaGabino Fraga MagaaJorge Gaxiola Zendejas

Jos Iturriaga SaucoGilberto Loyo GonzlezRafael Mancera Ortiz

Antonio Martnez BezLorenzo Mayoral Pardo

Alfredo Navarrete RomeroAlfonso Noriega Cant

Ral Ortiz MenaManuel Palavicini Pieirolvaro Rodrguez Reyes

Jess Rodrguez y RodrguezRal Salinas LozanoAndrs Serra Rojas

Catalina Sierra CasassRicardo Torres GaitnRafael Urrutia Milln

Gustavo R. Velasco Adalid


Nueva pocaRevista cuatrimestral publicada por el

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.

Coordinacin de esta Antologa:Diana Vicher Garca

COMIT EDITORIALMara de J. Alejandro Quiroz, Maximiliano Garca Guzmn,

Francisco Moyado Estrada, Roberto Padilla Domnguez, Hctor Zamitiz Gamboa


139Volumen LI, No. 1(enero-abril 2016)

Edicin conmemorativa del 60 aniversario de la Revista de Administracin Pblica

1956-2016

Antologa Nmeros 1-137Tomo II

NDICE

60 aos de temas y problemas, de propuestas y soluciones: RAP/INAP (continuacin) XV

ADMINISTRACIN PBLICA INCLUYENTE 809

RAP 82, 1992Democracia, Modernizacin y Eficiencia de la Administracin Pblica. 811Carlos Almada Lpez

RAP 96, 1997La Participacin Social y la Administracin Plural. 817Yolanda de los Reyes Alvarado

RAP 105, 2000La Jurisdiccin Penal Internacional y la Legislacin Mexicana. 835Sergio Garca Ramrez

RAP 108, 2003Democracia, Innovacin, Ciencia y Tecnologa: el Papel del Poder Legislativo. 875Silvia lvarez Brunelire y Mara del Roco Navarrete Montes de Oca

RAP 114, 2007Sin Accin Estratgica y Promotora del Estado, no hay Desarrollo Social. 887Mara Anglica Luna Parra

RAP 120, 2009Reflexiones sobre Modernizacin y Modernidad Poltico-Administrativa. 893Jos R. Castelazo

RAP 120, 2009Objetivos Pblicos, Autoridad Gubernamental y Poder Colectivo. 909Jocelyne Bourgon

RAP 122, 2010Democracia y Sociedad Civil en Mxico. 939Jos Fernndez Santilln

EL SECTOR PARAESTATAL 947

RAP 51, 1982Las Empresas de Participacin Estatal Minoritaria. 949lrma Cu de Duarte.

RAP 59/60 1984El Control de las Empresas Pblicas. 967Mauricio Valds Rodrguez

RAP 73, 1989Anlisis de la Estrategia de Repliegue Estatal en el Sector Industrial Mexicano. 975Enrique Cabrero Mendoza

RAP 82, 1992Las Entidades Paraestatales en Mxico. Origen, Evolucin y Perspectivas. 995Jorge Tamayo Lpez Portillo

RAP 134, 2014La Alta Direccin de las Empresas Pblicas Mexicanas Durante el Proteccionismo: Jerarqua, Tecnologa y Mercado. 1950-1980. 1017Guillermo Guajardo Soto

RAP 135, 2014Reforma Energtica: Implicaciones Sociales en la Empresa Pblica y en el Medio Ambiente. 1045Pedro Joaqun Coldwell

FEDERALISMO Y ADMINISTRACIN LOCAL 1061

RAP 25, 1973La Reforma Administrativa Municipal. 1063Ral Martnez Almazn

RAP 27, 1975Futuro de la Administracin Pblica Estatal y Municipal en Mxico. 1067Ignacio Pichardo Pagaza

RAP 31/32, 1977Las Formas de Organizacin Administrativa Federal. 1075Andrs Serra Rojas

RAP 33, 1978La Posicin de los Municipios en la Estructura Constitucional y Administrativa en Mxico. 1093Gustavo Martnez Cabaas

RAP Especial, 1980Mecanismos de Coordinacin. Federacin-Estados-Municipios. 1105Jos Natividad Gonzlez Pars

RAP 119, 2009La Modernizacin Contraproducente de la Administracin Pblica Municipal. 1119Ral Olmedo Carranza

RAP 119, 2009Elementos de un Sistema de Profesionalizacin Municipal. 1137Arturo Pontifes Martnez

CONTROL ADMINISTRATIVO Y AUDITORA GUBERNAMENTAL 1151

RAP 22, 1971La Funcin de Control en la Reforma Administrativa. 1153Jos Lpez Portillo y Pacheco

RAP 24, 1973Control Poltico de la Administracin Pblica. 1165Jos Chanes Nieto

RAP 38, 1979El Control Democrtico de la Accin Gubernamental y la Retroalimentacin Administrativa. 1171Luis Garca Crdenas y Armando Lpez Fernndez

RAP 57/58, 1984El Departamento de Contralora 1917-1933. 1183Omar Guerrero Orozco

RAP 121, 2010La Poltica de Evaluacin del Gobierno Mexicano: Crtica desde una Perspectiva Conceptual. 1233Daniel Gonzlez G. y Elas R. Hernndez

CORRUPCIN Y RENDICIN DE CUENTAS 1251

RAP Especial, 2008Sobre el Complejo Arte de Medir la Corrupcin: Apuntes Tericos y Anlisis del Caso Mexicano. 1253Benjamn G. Hill Mayoral, scar Jaimes Bello y Mauricio I. Dussauge Laguna

RAP 129, 2012Libros Blancos y Memorias Documentales, Instrumentos para la Transparencia y Rendicin de Cuentas. 1275Francisco Jos Daz Casillas

RAP 129, 2012Antecedentes, Desarrollo y Democratizacin de la Rendicin de Cuentas. 1287Mnica Diana Vicher Garca

RAP 137, 2015Participacin de la Unidad de Evaluacin y Control en el Sistema Nacional Anticorrupcin. 1303Alejandro Romero Gudio

RAP 137, 2015Notas sobre Corrupcin y tica: Una Perspectiva desde laAdministracin Pblica. 1327Carlos Reta Martnez

FINANZAS PBLICAS 1343

RAP 8, 1958Las Finanzas Pblicas y el Desarrollo Econmico de Mxico. 1345Alfredo Navarrete

RAP 85, 1993El Banco de Mxico y su Funcin en el mbito Internacional. 1353Jos Antonio Snchez Saavedra

RAP 100, 1999La Modernizacin de la Administracin Pblica: La Reforma al Sistema Presupuestario. 1367Jos ngel Gurra Trevio

RAP 118, 2009Los Retos de la Economa Mexicana para Lograr un Alto Crecimiento Sostenido en el Mediano Plazo. 1381Guillermo Ortiz Martnez

RAP 118, 2009La Poltica Econmica Mexicana ante la Crisis Mundial: Deficiencias y Oportunidades. 1407Francisco Surez Dvila

TECNOLOGAS DE LA INFORMACIN EN LA ADMINISTRACIN PBLICA 1431

RAP 21, 1970Niveles y reas de Descentralizacin para la Toma de Decisiones y el Papel de los Sistemas de Informacin. 1433Miguel Duhalt Krauss

RAP 99, 1998Aplicacin de las Nuevas Tecnologas en las Administraciones Pblicas. 1439Carlos M. Jarque Uribe

RAP 116, 2008Ingeniera de Sistemas: Necesaria pero no Suficiente. Un Enfoque Metafrico del Anlisis de Sistemas de Informacin. 1461Ernesto Velasco

RAP 116, 2008Una Breve Introduccin al Gobierno Electrnico: Definicin, Aplicaciones y Etapas. 1473Jos Ramn Gil-Garca y Luis F. Luna-Reyes

SEGURIDAD PBLICA Y NACIONAL 1493

RAP 106, 2002La Seguridad Nacional y la Seguridad Pblica Frente a la Nueva Realidad Internacional. 1495Francisco Javier Acua Llamas

RAP 106, 2002Sistema Nacional de Seguridad Pblica, Avances y Perspectivas. 1515Gloria Brasdefer Hernndez

RAP 136, 2015Violencia y Narcotrfico en Mxico. 1537Ral Bentez Manaut

RAP 136, 2015Cultura de Inteligencia en Mxico: Retos y oportunidades. 1553Jos Luis Caldern Arzqueta

DATOS CURRICULARES ACTUALIZADOS DE LOS AUTORES 1573

CONTENIDO DE LA ANTOLOGA (2 TOMOS) 1583

Revista deAdministracinPblica

60 Aos de temas y problemas, de propuestas y soluciones: RAP/INAP XV

60 aos de temas y problemas, de propuestas y soluciones: RAP/INAP (continuacin)

En el tomo II se contemplan ocho secciones que tienen como propsito ofrecer una seleccin de temas que han vuelto a recobrar importancia, como las empresas pblicas, la administracin local y otras materias que recientemente se han incorporado al estudio de la administracin pblica, como las tecnologas de la informacin.

Otros trabajos que conforman el nmero son reflejo de las nuevas temticas que se han incorporado al estudio de la administracin pblica, dada la creciente participacin de la sociedad. En la seccin administracin pblica incluyente, Carlos Almada ofrece al lector un anlisis sobre los aspectos que permiten conciliar la eficiencia y la democracia en la administracin pblica.

Por su parte, Yolanda de los Reyes realiza una revisin a los cambios que se han realizado entre 1940 y 1997 en el gobierno del pas para contrastarlos con el incremento de la participacin social y establecer qu tan plena se ha tornado.

Sergio Garca Ramrez analiza los aspectos que traen consigo complejidades y desafos a la legislacin mexicana, por razn del establecimiento de la nueva jurisdiccin penal internacional: la Convencin de Roma en 1998 (Estatuto de la Corte Penal Internacional) que Mxico firm en 2000, y la necesidad de reformas que trae consigo respecto de la Constitucin General de la Repblica. La importancia de la vinculacin entre los procesos polticos y el progreso econmico y social, y los avances cientficos y tecnolgicos como su base son los puntos clave que Silvia lvarez y Ma. del Roco Navarrete resaltan. Explican que el valor de la democracia no reside en los textos jurdicos que buscan plasmarla, sino en la capacidad para generar procesos e instituciones que garanticen la igualdad de los ciudadanos ante la Ley, as como oportunidades para el progreso social. Mara Anglica Luna Parra destaca que las teoras provenientes de los organismos internacionales que han pugnado por la estabilidad y por

Revista de Administracin Pblica Volumen LI, No. 1, Tomo IIXVI

mantener los indicadores macroeconmicos bajo control, no se reflejaron en el desarrollo social sino lo contrario pues los problemas sociales de salud, educacin o alimentacin no mejoraron, por ello pone de manifiesto la importancia de que el Estado asuma la rectora del desarrollo nacional.

En su aportacin Jos Castelazo busca contribuir a la discusin de los enfoques y tratamientos terico prcticos en materia de modernizacin. A propsito ofrece conceptos para discernir sobre la importancia de la teora de la modernizacin. Explica que la modernizacin para Mxico no se encuentra en la adopcin de modelos y poltica importados, y que las transformaciones histricas y de modernizacin nacional que se han logrado, deben complementarse tomando en cuenta a la sociedad civil y al entorno mundial en el que se gestan nuestras relaciones internacionales.

Al analizar las trayectorias de la reforma, Jocelyne Bourgon seala que los cambios en el gobierno y la administracin pblica deberan partir de un enfoque social que considere al sistema en su conjunto, ya que ste es ms prometedor que el nfasis que se puso en la medicin y gestin del micro desempeo en los aos noventa. Resalta que lo importante es alcanzar resultados de poltica pblica as como cvicos, lo cual slo se puede lograr al trabajar a travs de las redes de actores y organizaciones, que incluyen ciudadanos y grupos de la sociedad civil, que tienen inters en lograr efectos de poltica comunes.

Jos Fernndez Santilln hace un recuento histrico de los principales sucesos polticos y sociales que posibilitaron la transicin a la democracia en Mxico y la irrupcin de la sociedad civil. Adems, refiere los problemas que enfrenta el gobierno en los ltimos tiempos para cumplir con las responsabilidades que la ley le seala, sobre todo despus de la puesta en prctica de la doctrina del libre mercado. De aqu que afirme la necesidad de restablecer la capacidad del Estado para sostener la unidad poltica de la nacin y para emprender el desarrollo econmico bajo nuevas pautas; pues la verdadera transicin a la democracia es la formacin de una nueva coalicin de fuerzas polticas, econmicas y sociales con capacidades de agregacin.

La seccin sobre el sector paraestatal se abre con el documento de lrma Cu de Duarte quien busca determinar de qu manera las empresas de participacin estatal minoritaria pueden coadyuvar a los propsitos expresados en el Plan Global de Desarrollo 1980-1982: cmo se definen y ubican dentro de la administracin pblica federal, pues dichas empresas son tambin instrumentos de los que dispone la accin pblica para ampliar la infraestructura, los servicios y la industria bsica.

Mauricio Valds se propone exponer la ambigedad del trmino control con referencia a las empresas pblicas, para poner de manifiesto la conveniencia de mejorar la concepcin del control en la administracin

60 Aos de temas y problemas, de propuestas y soluciones: RAP/INAP XVII

pblica mexicana, que en el caso de las empresas pblicas permite promover los propsitos del Estado como soberano; y, segundo, para promover los fines del Estado como administrador. Como parte del repliegue estatal, Enrique Cabrero analiza el proceso de desincorporacin de empresas pblicas, a partir de su venta o liquidacin y ofrece una evaluacin del impacto del proceso desde una matriz de anlisis estratgico para el portafolio de actividades industriales estatales, con el fin de observar los cambios que se presentan derivados del proceso de desincorporacin de entidades paraestatales.

Jorge Tamayo nos explica que el desarrollo econmico post-revolucionario de nuestro pas se explica por la presencia del Estado mexicano en la economa a travs del sector paraestatal que contribuy de manera decisiva a la formacin bruta de capital, a la produccin y al empleo. Seala cmo la expansin no planeada del sector paraestatal descans, en gran medida, en una poltica de absorcin de empresas privadas en quiebra, con el propsito de preservar la produccin y el empleo. Tambin resalta la importancia de las empresas pblicas que lejos de eludir los retos de la modernidad, deben ser lderes de los objetivos econmicos exigidos por la competencia y la integracin econmica internacional. En su trabajo Guillermo Guajardo seala que poco se ha dicho sobre cmo se configur la alta direccin de las empresas pblicas, poco se sabe sobre cmo se integraron los cuadros directivos. Por ello procede al anlisis del caso mexicano, enfocado en dos empresas estatales y un centro pblico de investigacin petrolera, que entre 1950 y 1980 se encargaron de profundizar la industrializacin y cubrir las necesidades energticas del pas. Asimismo, explica que pese a que desde 1980, la privatizacin y la reduccin de la intervencin estatal le restaron inters al estudio de las empresas pblicas, en la ltima dcada se ha renovado el inters por las empresas y administraciones pblicas proveedoras de bienes, servicios, infraestructuras y regulacin.

Pedro Joaqun Coldwell refiere de manera puntual los pormenores de la Reforma Energtica, que significa un cambio de paradigma en el desarrollo nacional. En su trabajo expone con detalle cada uno de estos elementos de la Reforma Energtica que permitir impulsar la competitividad industrial e insertar a Mxico en la nueva dinmica energtica global. Asimismo, resalta las modificaciones al marco jurdico, que consolidan ventajas comparativas en los mercados internacionales y abren nuevas oportunidades para la inversin en nuestro pas. La Reforma Energtica se presenta as como un cambio de paradigma en el desarrollo nacional.

La seccin de federalismo y administracin local inicia con el trabajo de Ral Martnez Almazn que se aboca al estudio de la reforma administrativa municipal, pues considera inaplazable dotar al Municipio de eficaces

Revista de Administracin Pblica Volumen LI, No. 1, Tomo IIXVIII

instrumentos legales, de una adecuada organizacin administrativa y de recursos econmicos suficientes. Propone favorecer la participacin ciudadana en las cuestiones pblicas, y en el conocimiento y solucin de los problemas. La Reforma Administrativa Municipal concluye, es una tarea tan importante como la que se realiza en el nivel federal, por lo que la inversin de recursos econmicos y humanos debe aplicarse sin menosprecio alguno.

Al abordar el tema del futuro de la administracin estatal y municipal, Ignacio Pichardo Pagaza realiza una reflexin retrospectiva sobre las causales del federalismo jurdicamente puro, pero administrativamente dbil. Resalta que en la dcada de 1970 se verific el activamiento de la vida administrativa de las entidades federativas y de algunos municipios importantes, gracias a los recursos y capacidades generadas como resultado de las actividades de las Secretaras de Estado en todo el pas con programas de desarrollo rural y comunal. Ubica el problema presupuestario y explica que para que los gobiernos locales mejoren, es necesario aumentar la capacidad administrativa y financiera, ampliar la funcin pblica local a nuevas reas administrativas y buscar nuevos instrumentos para la administracin pblica.

Andrs Serra Rojas nos ofrece su anlisis sobre la centralizacin y descentralizacin para lo cual inicia explicando qu es una organizacin poltica, distingue las formas de organizacin poltica y administrativa, para posteriormente explicar la forma del Estado Federal Mexicano y sus particularidades.

Gustavo Martnez Cabaas (1978), refrenda la importancia del municipio como la unidad poltico-administrativa ms cercana a la poblacin. Expresa que se puede afirmar que la posicin del Municipio est definida en el marco constitucional en trminos generales, pero resalta los principales problemas que encuentra para llevar a cabo sus tareas o para enfrentar el proceso de descentralizacin, como son la desigual distribucin del ingreso fiscal nacional. Seala que el Municipio libre debe poder hacer uso de su Hacienda Pblica y tener los ingresos suficientes para proveer los servicios ms indispensables.

En 1980 Jos Natividad Gonzlez Pars analiza los mecanismos de coordinacin (rganos, programas, convenios, comits) que se haban establecido entre la federacin, los estados y los municipios. Para enmarcar su trabajo nos explica cmo se estructura la organizacin del Estado Mexicano y qu es la coordinacin administrativa. Se refiere a las reas de concurrencia sealadas en la Constitucin y destaca la necesidad de coordinacin que obedece a la interdependencia.

Ral Olmedo nos ofrece un trabajo sobre modernizacin de la administracin municipal. En esta ocasin reflexiona sobre los efectos nocivos de la

60 Aos de temas y problemas, de propuestas y soluciones: RAP/INAP XIX

modernizacin, que slo se ha enfocado en el incremento de la productividad, la eficacia y la eficiencia. Seala que ms que la falta de profesionalizacin y permanencia del personal, son las polticas econmicas y sociales que el gobierno federal establece, el factor fundamental que explica el estado del municipio, pues estn condicionadas por poderosos grupos del pas y por intereses econmicos internacionales.

Arturo Pontifes presenta una propuesta para integrar un Sistema de Profesionalizacin Municipal. Este se desarrolla a partir de un diagnstico en el que se plasman las principales problemticas de formacin y capacitacin, y procede a plantear el sistema como una alternativa que se integra con un grupo de componentes metodolgicos, organizacionales, pautas de organizacin, acreditaciones para ofrecer una formacin consistente y suficiente para el personal municipal.

La seccin de Control Administrativo y Auditora Gubernamental, se abre con Jos Lpez Portillo que resalta la importancia de la funcin de control en la reforma administrativa. El control seala, es vehculo de eficiencia, y sta slo puede evaluarse en razn del logro oportuno de objetivos y no simplemente de operaciones de control. Describe el aparato por el cual la administracin pblica en Mxico controla el cumplimiento de las decisiones, la veracidad de la informacin, las infracciones legales o administrativas y las desviaciones a planes.

Jos Chanes Nieto aborda el tema del control poltico de la administracin pblica. Explica cules son los diferentes tipos de control entre los que resalta el control interno, que se realiza por ella misma y el externo, por el Poder Legislativo. Aunque el trabajo es escrito en 1973, ya daba cuenta del inters de incorporar la participacin ciudadana en la toma de decisiones administrativas.

Luis Garca Crdenas y Armando Lpez Fernndez presentan un trabajo que desde 1979 estaba poniendo en el centro de la discusin la fiscalizacin de la accin gubernamental. Se abordan los temas de control y los relativos a institucionalizar la evaluacin mediante modificaciones a la Ley de la Contadura Mayor de Hacienda, para involucrarla en el proceso general de fiscalizacin nacional y mejorar el control democrtico de la accin gubernamental.

Omar Guerrero examina la creacin de la Secretara de la Contralora General de la Federacin, institucin establecida para combatir la corrupcin en la administracin pblica mexicana, con su misin de moralizacin del personal al servicio del Estado. El documento nos da cuenta de la escasez de estudios que hasta ese momento (1984) existan sobre la Contralora. Se explican con detalle las fases de su desarrollo, su organizacin y funciones entre los aos de 1917-1933.

Daniel Gonzlez G. y Elas R. Hernndez, examinan el desarrollo y consolidacin sistema de evaluacin (Sistema de Evaluacin del Desempeo, SED) que asumi el gobierno de Felipe Caldern para conformar una poltica sistemtica de valoracin de los resultados de la accin pblica. Al respecto se abordan los aspectos conceptuales de la evaluacin, su evolucin y la forma en que se implant el SED, asmismo, se discuten las fortalezas y debilidades de la evaluacin gubernamental para sugerir y promover ajustes.

Para iniciar el apartado de corrupcin y rendicin de cuentas, Benjamin G. Hill Mayoral, Oscar Jaimes Bello y Mauricio I. Dussauge Laguna proporcionan alguna ideas dirigidas a intentar medir la corrupcin. Ofrecen una visin general sobre los ndices de medicin de la corrupcin, para brindar algunas notas de carcter terico, sobre los ndices ms citados en los medios de comunicacin. Esto porque sostienen que si bien los ndices y encuestas son instrumentos tiles para medir la corrupcin, stos deben leerse considerando sus limitaciones terico metodolgicas.

Sobre transparencia y rendicin de cuentas, Francisco Jos Daz Casillas resalta la importancia de los libros blancos y las memorias para el efecto. En el documento se aclara la diferencia entre transparencia y rendicin de cuentas, y su interdependencia para el eficiente manejo de recursos pblicos. En este sentido, los Libros Blancos y las Memorias Documentales son observados como parte esencial de este engranaje. De este modo, el autor nos explica qu es un Libro Blanco y como se elabora.

Diana Vicher realiza una exploracin a los orgenes y el desarrollo de la rendicin de cuentas para ubicar el momento en que se logra su institucionalizacin, al elevarse a derecho universal con la Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano, para finalmente realizar una revisin a la concepcin actual de rendicin de cuentas democrtica que se caracteriza por hacer coparticipe a la sociedad.

Alejandro Romero Gudio menciona que la funcin de fiscalizacin no se reduce al cotejo contable de ingresos y egresos, sino a la evaluacin poltica que se desprende del informe que presenta el Ejecutivo. Explica cmo se realiza la funcin de control parlamentario, con la intervencin de la Auditoria Superior de la Federacin y la Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la Federacin (CVASF) que evala el desempeo de la ASF; especficamente destaca la labor de la Unidad de Evaluacin y Control, rgano tcnico de la CVASF, que se encarga de la revisin y anlisis de los productos derivados de la fiscalizacin de la Cuenta Pblica.

Carlos Reta Martnez nos ofrece una reflexin y anlisis de la corrupcin y los matices que ha tomado en los ltimos tiempos porque se ha arraigado en todas las esferas sociales de Mxico. Se sealan los efectos que produce la economa y que han renovado el inters en su combate. Tambin aborda

Revista de Administracin Pblica Volumen LI, No. 1, Tomo IIXX

los desafos que representa el combate a la corrupcin una vez que se ha verificado la reforma anticorrupcin y se est proyectando establecer el Sistema Nacional Anticorrupcin.

Otro de los temas que se han incorporado en este tomo son las Finanzas Pblicas. El inicio de esta seccin contiene un trabajo de Alfredo Navarrete del ao 1958 en el que se tratan los tpicos ms importantes sobre el tema: gasto pblico y presupuesto, financiamiento del gasto pblico, y control y vigilancia del gasto pblico. Navarrete explica la importancia de fortalecer en todo el sector pblico el proceso de formulacin del presupuesto, sus procedimientos de ejecucin, sus sistemas de clasificacin para control y la evaluacin constante de la efectividad de las operaciones gubernamentales.

Para continuar est el documento de Jos Antonio Snchez Saavedra quien da a conocer las tareas que desempea el Banco de Mxico a nivel internacional en los inicios de la dcada de 1990. As, se describe la relacin del Banco de Mxico con los organismos financieros internacionales, se describe la relacin del Banco de Mxico con otros organismos internacionales y finalmente se enuncian las actividades de carcter general que realiza el Banco de Mxico en el mbito internacional.

Jos ngel Gurra Trevio aborda las reformas al sistema presupuestario de finales de la dcada de 1990 que tuvieron como objetivo que el sector pblico estuviera mejor preparado para atender eficientemente las demandas de la sociedad. La reforma al sistema presupuestario seala Gurra, trata de establecer con mayor claridad las responsabilidades, prioridades de la administracin pblica, expresar en trminos de los resultados, las actividades que se realizan y someter todo ello a un proceso de evaluacin.

Guillermo Ortiz Martnez analiza las causas del bajo crecimiento que Mxico ha registrado en las ltimas dcadas, a continuacin identifica los factores que han conducido a un bajo crecimiento de la economa mexicana, para analizar los posibles efectos sobre el crecimiento potencial de nuestra economa derivados de la crisis econmica mundial. Menciona las lneas de accin que podran modificar la estructura de incentivos que actualmente caracteriza a la economa a fin de incidir favorablemente sobre su la competitividad y el crecimiento.

Francisco Surez Dvila, analiza los efectos de las crisis econmicas que ha enfrentado Mxico (1982, 1994, 2009). Expresa que la poltica econmica mexicana ante la crisis ha sido insuficiente, deficiente, sobre todo en su diseo. Observa una precaria situacin fiscal, con baja tributacin y una petrolizacin que incide, sobre los 3 rdenes de gobierno. Finalmente, ofrece una lista de tareas que se requieren para reorientar el proceso de desarrollo y reconstruir nuestras instituciones.

60 Aos de temas y problemas, de propuestas y soluciones: RAP/INAP XXI

La antepenltima seccin contiene documentos que tratan sobre tecnologas de la informacin, el primer trabajo Miguel Duhalt Krauss, en 1970 trata cmo se incorporan los sistemas de informacin para la toma de decisiones y seala cules son los Distintos tipos de sistemas de procesamiento de informacin que pueden ser tiles al respecto.

Carlos M. Jarque Uribe aborda la aplicacin de las nuevas tecnologas a las administraciones pblica, la nueva era tecnolgica basada en la informtica. Refiere la forma en que se aprovecha para modernizar el gobierno y explica cules son los retos y oportunidades que representa la informtica hacia el futuro.

Por su parte, Ernesto Velasco explica las oportunidades que provee el uso de las tecnologas de la informacin a los gobiernos. No obstante, sugiere utilizar los sistemas de informacin sin caer en la ceguera tcnica, porque, por ejemplo, dentro de la organizacin hay asimetras entre unidades y personas, razn por la cual los sistemas de informacin pueden originar conflictos pues afectan la influencia de los diferentes grupos.

En 2008 Jos Ramn Gil-Garca y Luis F. Luna-Reyes nos presentan una introduccin al gobierno electrnico resaltando que ya tiene 10 aos y no se ha logrado consenso respecto a su denominacin. El ensayo presenta los principales antecedentes del Gobierno Electrnico y las diferentes conceptualizaciones que se han desarrollado, abarcando aspectos tcnicos y caractersticas organizacionales e institucionales. Se presenta un concepto que pretende ser til para la academia, el desarrollo terico y la formulacin e implementacin de polticas pblicas de tecnologas de la informacin.

La ltima seccin se refiere a seguridad pblica y seguridad nacional, que en Mxico han cobrado importancia creciente; se explica que el concepto de la seguridad nacional ha experimentado una gran evolucin en la era de la interdependencia econmica y geopoltica. Francisco Javier Acua aborda el tema con relacin a la nueva realidad internacional en la que destaca el terrorismo y fenmenos que se traducen en nuevas formas de guerra y que impactan a nivel global. En especial se analiza el 11 S en los Estados Unidos.

Gloria Brasdefer Hernndez explica la composicin y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, sobre todo con relacin a los avances que ha logrado desde su establecimiento. La autora proporciona una definicin de seguridad pblica, y expresa que es un tema complejo. Expresa que pas mucho tiempo antes de lograr constituir el Sistema Nacional de Seguridad Pblica que permitiera integrar propuestas y disear estrategias.

Revista de Administracin Pblica Volumen LI, No. 1, Tomo IIXXII

Ral Bentez Manaut toca un tema que es sensible y preocupante, el narcotrfico y la violencia que se observan, se perciben y se sufren en Mxico. Expresa que es necesario volver a reforzar los aparatos de seguridad: militares, policas y sistemas de inteligencia, para hacer frente al nuevo enemigo.

Finalmente, la seccin y el tomo cierran con el trabajo de Jos Luis Caldern Arzqueta que se refiere a la cultura de la inteligencia que existe en el pas, para reflexionar sobre los retos que enfrenta. Considera que la inteligencia para la Seguridad Nacional es una construccin relativamente reciente. Caldern reflexiona sobre la Cultura de la inteligencia como factor clave para su mejor comprensin a partir de la clarificacin de su concepto, naturaleza, caractersticas y utilidad. Tambin nos ofrece una revisin a las principales polticas de inteligencia que se han puesto en marcha en Mxico.

As termina esta breve exposicin sobre los contenidos del segundo tomo. Slo resta hacer una mencin de agradecimiento a todos aquellos invo-lucrados en este esfuerzo: Mtro. Anbal Uribe, Olivia Caizo, Mtra. Rosa Rodrguez, Lic. Elsa Moreno Valads; un trabajo destacado realiz el Mtro. Ivn Lazcano. Todos ellos contribuyeron de diferente forma para que este proyecto se concretara.

Dra. Diana VicherCoordinadora

60 Aos de temas y problemas, de propuestas y soluciones: RAP/INAP XXIII

ADMINISTRACIN PBLICA E INCLUYENTE


RAP 82, 1992

DEMOCRACIA, MODERNIZACIN Y EFICIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Carlos Almada Lpez

INTRODUCCIN

La conciliacin de eficiencia y democracia es una de las preocupaciones centrales de la administracin pblica desde que sta surgi como disciplina profesional.

Este problema ha recibido esencialmente dos respuestas:

1) El modelo legal racional de Max Weber: autoridad fundada en la ley, neutralidad plena de la administracin, organizacin vertical de la burocracia;

2) La concepcin de la administracin pblica como instrumento de la democracia directa (iniciativa popular, referndum, control ciudadano).

En ambas vas extremas surgen desviaciones: rigidez, creacin de castas dominadoras en el primer caso; dilucin de responsabilidades, incoherencia en las polticas pblicas, dispersin de recursos en el segundo.

En rigor se trata de conciliar dos valores opuestos, la eficiencia operativa y la equidad social. No son necesariamente antinmicos, pero su conjugacin requiere a la vez, de una clara concepcin del servicio pblico y de un buen manejo de las modernas tcnicas de gestin pblica.

I. Democracia y Administracin Pblica

El concepto de democracia no es unvoco. Vara de acuerdo a las tradiciones y circunstancias histricas de cada pas.

Carlos Almada Lpez Democracia, Modernizacin y Eficiencia de la Administracin 811

Sin embargo las recientes evoluciones en Europa Central y del Este principalmente nos orientan a considerar, por ejemplo, que la dicotoma entre democracia burguesa y democracia popular es falsa.

Un sistema democrtico es, a la vez:

1. Un sistema de Estado y de gobierno; 2. Un conjunto de valores, y3. Un proyecto o ideal asumido por una colectividad.

En riguroso sentido la democracia es una. Sin embargo para entenderla mejor y, sobre todo para evitar el excesivo formalismo que la nulifica en los hechos, pueden distinguirse tres vertientes:

1. Democracia electoral;2. Democracia participativa, y3. Democracia econmica, social y cultural.

Es obvio que la administracin pblica no puede compensar las desviaciones de un sistema politico autocrtico. Su gran contribucin puede ser en la construccin de una nueva relacin Estado-sociedad civil basada en el respeto, la cooperacin y la bsqueda de consensos. Puede ser el instrumento privilegiado de la democracia participativa.

II. Reforma, modernizacin y democracia

El Estado moderno ha sido sujeto a un triple cuestionamiento:

1) Crtica econmica, 2) Crtica sociolgica, y 3) Crtica poltica.

Esta ltima resume las reivindicaciones del individuo frente al Estado, la visin liberal del derecho y del poder.

Frente a las burocracias fras, indiferentes, rutinarias, ineficientes e incluso autoritarias, se plantean, en las ms diversas latitudes distintas vas de solucin. Se sealan a continuacin algunas de ellas.

A. Apego al principio de legalidad

Punto de partida inescapable es reconocer que los poderes pblicos han de actuar al interior de los lmites impuestos por el Estado de Derecho.

Ello supone el respeto no nicamente a los derechos individuales y sociales de los particulares, sino tambin a sus derechos administrativos.

Revista de Administracin Pblica Volumen LI, No. 1, Tomo II812

Estos se han dividido en tres grupos por la doctrina clsica del Derecho Administrativo:

1) Derecho al funcionamiento de la administracin; 2) Derecho a la legalidad de los actos de la administracin, y3) Derechos a la reparacin de los daos causados por el

funcionamiento de la administracin.

Si bien la legalidad no debe ser la vctima de la bsqueda irreflexiva de la eficiencia, no deben ignorarse tampoco los riesgos de un legalismo puntilloso y disfuncional.

Para evitar lo anterior se buscan diversas medidas que eviten una concentracin de recursos y facultades excesivamente grandes en las burocracias nacionales.

B. Descentralizacin territorial

Es la transferencia de recursos y facultades del Estado a una colectividad territorial infranacional provincia o municipio que tiene una personalidad jurdica distinta. Se realiza de ordinario por la via constitucional o legal y, a diferencia de lo que ocurre en los sistemas federales, si prevee algn tipo de control a posteriori.

La desconcentracin es la simple transferencia de facultades a un rgano subordinado situado en las circunscripciones territoriales que dividen a una nacin o una provincia.

La descentralizacin es de estirpe democrtica, pues reconoce la identidad de una comunidad dada. La desconcentracin, en cambio, es una medida tcnica de reacomodo competencial.

Ms all de los lugares comunes, es importante reconocer, al lado de sus mltiples ventajas, los escollos de la descentralizacin:

1) Perpetuar, o incluso acentuar, los desequilibrios regionales;2) Afectar la necesaria coordinacin de polticas y propiciar la

dispersin de recursos, y3) Fortalecer los caciquismos locales.

En suma, es fundamental propiciar la descentralizacin, favorecer a las autoridades y a la democracia locales, pero hacerlo en la secuencia adecuada que disminuya los riesgos mencionados.


C. Desregulacin

La inflacin normativa desvaloriza al Derecho y disminuye el mbito de accin de los particulares y de los actores sociales. Desregular implica:

1) Eliminar ciertas normas;2) Simplificarlas;3) Codificarlas, y4) Revisar los mecanismos de su creacin.

En suma, la desregulacin no supone la ausencia de normas. A la disminucin cuantitativa debe corresponder una mejora cualitativa. Se trata, ante todo, de desmitificar al derecho y de reintegrarle su carcter instrumental.

D. Simplificacion y servicio al pblico

En los pases anglosajones y nrdicos se ha puesto en boga la nocin de cliente. Es til porque refleja una actitud extrovertida de la administracin, que encuentra su sentido en la atencin eficiente al pblico.

La nocin es, sin embargo, notoriamente insuficiente, pues es claro que la connotacin del trmino no da cuenta de la multitud de formas en las que la administracin se relaciona con el pblico.

Historicamente las primeras atribuciones del Estado son las de mando, de policia o de coaccin necesarios al mantenimiento y proteccin del mismo Estado y de la seguridad, la salubridad y el orden pblico.

Conviene pues hablar de ciudadanos y de usuarios, no de clientes o administrados. Lo que importa es tomarlos como la referencia esencial de la accin administrativa. La consulta y la simplificacin de trmites, la mejora de los locales de atencin y, en general, una renovada actitud de servicio son todas acciones necesarias para mejorar la calidad de los servicios pblicos.

E. Evaluacin y transparencia

Una Administracin que aspira a ser democrtica debe estar dispuesta al escrutinio de sus acciones. Esta se realiza por el Poder Legislativo Contadura Mayor de Hacienda, Comisiones, por el Poder Judicial cuando sus acciones son objeto de litigio y por la sociedad misma, al travs de los medios de comunicacin, partidos polticos, cmaras, asociaciones, etctera.


Debe as impulsarse una cultura de la evaluacin en la que se revisen de manera analtica los resultados de las polticas y programas pblicos, para nutrir as un debate pblico serio y sustentado.

F. Administracin indirecta

En diversos pases ha empezado a surgir una zona gris entre lo pblico y lo privado que no encaja en el tradicional concepto de descentralizacin funcional.

Se saba as de quasi-government (quagas) de quasi-non-government (quangos) y, ms restrictivamente, de autoridades administrativas independientes con poder reglamentario.

Una administracin democrtica deber explorar estas formas de asociacin ms flexibles, sin que ello implique la cesin de la capacidad decisoria a los grupos de inters.

Quizs ms importante es propiciar la participacin y la organizacin ciudadana, especialmente en el mbito local. Los comits de obras, juntas de vecinos, clubes deportivos y otras agrupaciones similares pueden ser elementos de gran utilidad para estimular la democracia participativa y movilizar recursos.



RAP 96, 1997

LA PARTICIPACIN SOCIAL Y LA ADMINISTRACIN PLURAL

Yolanda de los Reyes Alvarado

Que es la administracin plural?

Esta interrogante la planteo de inicio porque no estoy convencida que la administracin, por lo menos en nuestro pas, pueda ser plural. Una cosa es que el Congreso est integrado por representantes extrados de distintos partidos polticos y otra muy distinta es que la administracin pblica; como instrumento del Poder Ejecutivo, sea plural. De hecho la administracin pblica es una variable dependiente del tipo de gobierno y del rgimen poltico. Al cambiar alguno de ellos, necesariamente implica ajustes al rgimen administrativo.

En los siguientes apartados se analizar el impacto de los cambios polticos, y la influencia de la participacin social en la administracin pblica. Se tratar de dar respuesta a si efectivamente se puede hablar de una administracin plural como respuesta a estos dos elementos.

1. La administracin, el regimen de gobierno y el sistema poltico

En nuestro pas, en los ltimos 70 aos no podemos hablar de un cambio de rgimen poltico, sin embargo, las adecuaciones a la administracin se han dado como resultado de los programas de gobierno que se inventan cada seis aos, al cambio del titular del Ejecutivo. Cada presidente pretende aplicar su propio modelo y en la medida de lo posible, borrar o desacreditar la imagen del anterior.

As tenemos, con Calles, la creacin de las principales instituciones pblicas; con Crdenas un modelo de poltica nacionalista, ms acorde con los principios de la revolucin; con Alemn, el fomento a la industrializacin y la apertura a las inversiones extranjeras; con Echeverra, el concebir al Estado como rector de la economa. En esta etapa viene la expansin del sector paraestatal, pues con el pretexto de preservar fuentes de empleo,

Yolanda de los Reyes Alvarado La Participacin Social y la Administracin Plural 817

el Estado adquiere todo tipo de empresas desde hoteles hasta fbricas de bicicletas; desde plantas de fertilizantes, hasta empresas constructoras de ferrocarril.

Con Lpez Portillo, se promueve el proceso de desconcentracin de las secretaras y se nacionaliza la banca; con Miguel de la Madrid, empieza a implantarse el modelo neoliberal que implica, entre otras cosas, el adelgazamiento o redimensionamiento del aparato pblico. Vienen los grandes ajustes para tratar de reducir las dependencias centrales y la privatizacin del sector paraestatal. Con Salinas, esta poltica se fortalece y se lleva a los extremos, suprime parte de las instituciones de proteccin social, elimina los subsidios y apuesta a que el libre mercado se va a hacer cargo de equilibrar la economa y que el sector privado va a invertir para atender servicios pblicos fundamentales.

Mauricio Merino afirma que: La continuidad revolucionaria se ha resuelto en una constante reforma administrativa que, sin embargo, no ha sido capaz de volver hacia el origen de la confusin entre ideas liberales, derechos sociales, y el deseo de hacer crecer al pas con la lgica del capitalismo, pero al amparo del predominio estatal en la economa.

En ninguna etapa ningn gobierno ha abandonado la idea de que los grandes cambios pasan necesariamente por la reforma y la conduccin de la administracin pblica: sea para modificarla, para acrecentarla o aun para reducirla.

Detrs de las herramientas administrativas que sirven para ordenar las tareas del gobierno, estn los propsitos polticos que les dan sustento y stos, a su vez, tienen que ver con las aspiraciones y las necesidades reales de una sociedad organizada. Perder de vista esa relacin podra ser riesgoso: la sola aplicacin de criterios tcnicos no es suficiente para organizar las redes internas de un Estado. Hace falta tener en cuenta la circunstancia, el tiempo en el que se vive, y, sobre todo, reconocer que los objetivos fundamentales no estn dentro de la propia administracin sino fuera de ella.1

No entrar aqu en mayores detalles, simplemente quisiera dejar apuntado que estos cambios sexenales de poltica econmico-social han repercutido siempre en la estructura gubernamental. El aparato pblico ha cambiado en todos estos aos; secretaras van y secretaras vienen; se redistribuyen funciones, se suprimen, se fusionan; se transforman o desaparecen organismos y empresas pblicas. En pocas palabras, la administracin se modifica. Esto no quiere decir que se mejore o se vuelva ms eficiente, ms eficaz para resolver los problemas que aquejan al pas.

1 Mauricio Merino, Fuera del Centro, pp. 31-32.


Simplemente hay que precisar que los cambios de gobierno, an dentro del mismo rgimen poltico, implican transformacin del rgimen administrativo.

Las modificaciones en la administracin pblica se han venido dando sin un rgimen poltico plural o democrtico. Simplemente se dieron por decisin del Ejecutivo, quien instruye al Legislativo para que apruebe, sin mayor oposicin, el marco jurdico que le d tinte de legalidad a los cambios que requiere el modelo de cada presidente.

Aun cambiar la Constitucin no ha sido problema. Los Congresos locales, al igual que el Congreso de la Unin, obedecen la misma lgica. Rara vez se cuestionan o se oponen a una iniciativa del Ejecutivo, generalmente se aprueban por mayora. Durante dcadas, sta ha sido la tnica: simbiosis entre Ejecutivo y Legislativo; ausencia de un equilibrio real de poderes; supremaca del Ejecutivo sobre cualquiera de los otros dos poderes y rdenes de gobierno.

2. La relacin entre el Ejecutivo y el Congreso

En teora, el Estado moderno se ha caracterizado por una divisin y equilibrio de poderes. En la prctica ha sido difcil lograrlo. En nuestro pas, en diversos momentos, se ha dado una lucha entre el Ejecutivo y el Poder Legislativo. De hecho la Constitucin de 1917 fue de alguna manera una consecuencia de la lucha entre el Ejecutivo y el Congreso que se desarroll durante el siglo pasado. Segn seala Emilio Rabasa en un trabajo publicado en 1912, la Constitucin de 1857 le dio amplios poderes al Congreso, por encima del Ejecutivo. Su tesis central plantea que el exceso de poder del Congreso entre 1857 y 1876 fue una de las causas principales de la inestabilidad poltica que caracteriz esos aos.

Para Rabasa, esta tendencia llev al Congreso a emprender una poltica invasora y agresiva en contra del Ejecutivo, cuyo resultado fue una serie de conflictos polticos que colocaron al pas entre el absolutismo presidencial y el despotismo anrquico del Congreso.2

Daniel Coso Villegas, en su artculo Vida Real y Vida Histrica de la Constitucin de 1857, sostiene que Rabasa fue el responsable de restarle al Congreso ese espritu democrtico y con ello constituir el poder dictatorial del Ejecutivo. Aade que la aportacin de Rabasa a la Constitucin de 1917 fue la necesidad de formar un Poder Ejecutivo que fuera administrativamente importante y que contrarrestara el poder del Congreso.

2 Emilio Rabasa, La Constitucin y la Dictadura, p. 111.


Hago esta disgregacin porque parece ser que la historia se repite y que lo que vamos a vivir los prximos aos es esa lucha entre el Congreso y el Ejecutivo. Esto no quiere decir que estemos en la misma situacin y con el mismo marco jurdico que en 1857. Pero s estamos en una situacin indita en las ltimas dcadas, en que en la Cmara de Diputados ya no hay una mayora absoluta del partido oficial y que los representantes de los otros partidos se han convertido en mayora.

Ante esta situacin la administracin pblica est preparada para enfrentarse o reaccionar ante las nuevas circunstancias polticas? seguir prevaleciendo la voluntad del Ejecutivo y su modelo de pas?, podr la nueva configuracin de la Cmara modificar el rumbo e imponer un modelo econmico y una poltica social diferente?

3. La transicin democratica y la administracin plural

El 6 de julio de 1997 representa un nuevo parteaguas para este pas. El resultado de las elecciones va a producir cambios que todava no es posible vislumbrar en la totalidad de su alcance. En estas ltimas semanas se ha tenido una muestra de las batallas que se avecinan dentro del propio Congreso y las que seguramente se van a dar, en un futuro no muy lejano entre el Ejecutivo y el Legislativo. Entre algunos de los posibles cambios que se avizoran, se mencionarn algunos a guisa de ejemplo:

El presupuesto, como expresin financiera de un programa de gobierno va a tener que ser consensado con las distintas fracciones parlamentarias. Este poder del Congreso para modificar y autorizar el presupuesto puede tener graves consecuencias para ajustar, rectificar o cambiar el modelo econmico del pas y las prioridades de los ltimos 15 aos.

Las iniciativas que enve el Ejecutivo a la Cmara ya no van a ser aprobadas sin cuestionamiento. Van a ser discutidas ampliamente y en muchos casos modificadas a fondo, y aun cabe la posibilidad, de que sean rechazadas. Por otra parte, las iniciativas de los distintos grupos parlamentarios no van a ser congeladas cuando no sean del agrado del Ejecutivo, como ocurra anteriormente. Pueden ser aprobadas, an en contra de la opinin del Presidente o sus secretarios.

El ejercicio del presupuesto tambin va a implicar cambios. El sector pblico tendr que cuidar an ms el cumplimiento de los programas a los que se comprometi e instaurar medidas que aseguren una mayor disciplina presupuestal. El Congreso seguramente ejercer su derecho de llamar a cuentas a los en otra poca impolutos funcionarios que iban a la Cmara a que se les aplaudiera, y no a que se les reclamara, exigiera, o aun, exhibiera. El control del ejercicio del presupuesto es en verdad un coto al poder del Ejecutivo.


Con esta nueva correlacin de fuerzas entre Congreso y Ejecutivo, esperamos que no vayamos a pasar de la Repblica Imperial a la que se refiere Enrique Krauze, a la Dictadura del Congreso. El pas necesita el equilibrio entre Poderes, no la supremaca de uno en relacin al otro.

Mxico es cada vez ms plural. La oposicin gobierna ya en 7 entidades federativas, las ms pobladas del pas, que representan el 31-35% de la poblacin, y en 18 capitales donde se concentran cerca de 20 millones de mexicanos. Sera interesante hacer un estudio para conocer el tipo de cambios que estan haciendo los Congresos locales y los gobiernos de oposicin, en el aparato administrativo y en las polticas de gobierno en materias tales como economa, poltica social y cultural. En suma, es importante saber si el cambio democrtico conlleva modificaciones de fondo o si es ms de lo mismo.

El cambio por el cambio no necesariamente significa mayor eficiencia y eficacia del gobierno, o mejor atencin a las demandas y necesidades de la ciudadana. Sin embargo, hay esperanzas de una mejora importante, en la medida en que exista una verdadera lucha por el poder. Tericamente los gobernantes tendran que ser mejores para que el partido en el poder obtuviera buenas calificaciones que se reflejen en los siguientes procesos electorales. La sociedad puede castigar o premiar a los malos o buenos gobernantes. En este sentido, los ciudadanos adquieren un poder que antes no ejercan.

Merino comenta atinadamente que:

Lo fundamental no est tanto en el cambio de mandos, cuanto en la modificacin de las prcticas que han concentrado el poder; nada asegura que el triunfo de un partido de oposicin genere el rompimiento del centralismo ni que garantice, por s mismo, la instauracin de procesos inversos, en favor de una mejor distribucin regional y social de la autoridad. Por el contrario, la necesidad poltica de consolidar un mando nuevo podra retrasar, bajo esa hiptesis de sustitucin partidista, los pequeos procesos que han ayudado a desplegar, al menos, una primera idea sobre la importancia de atemperar el dominio central. Tal como est planteada la contienda, los partidos han empleado su fuerza regional, ms bien, para competir por el centro; pero no la han usado para disenar las bases de un acuerdo que vea en estados y municipios el verdadero comienzo de una transicin de mayor arraigo, capaz de hacer avanzar la democracia sin desgajar la estabilidad poltica nacional...3

La transicin democrtica en la que se encuentra inmerso el pas implica la necesidad de que los partidos polticos se modernicen y se asuman como miembros de una sociedad plural, ms all de sus diferencias. 3 Merino, op. cit., p.188.


Se requiere que lleguen a consensos bsicos sobre el funcionamiento poltico, econmico y social del pas. Se requiere definir las reglas de la nueva democracia y que stas sean aceptadas y respetadas por todos.

Este nuevo camino democrtico debe trascender ms all del nivel federal. Esto es, tiene que cambiar radicalmente la tendencia centralista e iniciar una verdadera redistribucin del poder entre los estados y los municipios. Es este nuevo pacto federal el que va a asegurar el xito de la transicin democrtica.

Los municipios, al estar tan cerca de la comunidad, a pesar de sus escasos recursos, han jugado un papel primordial en el control poltico y la estabilidad social. Sin embargo, es tiempo de revertir el proceso de construccin de la democracia para que en lugar de que bajen las disposiciones y fluyan los recursos desde el centro, se construya la democracia de abajo hacia arriba.

Esto es, a partir de la comunidad y de su vinculacin con las autoridades municipales. Aceptar este cambio implicara iniciar un profundo proceso de descentralizacin y democratizacin.

4. Descentralizacin y democracia

La administracin se tiene que preparar y adecuar a la nueva realidad del pas. Un aspecto que se tiene que considerar es que al hablar de gobierno se est haciendo referencia a tres niveles distintos: federal, estatal y municipal. Por tanto, los cambios se tienen que reflejar en cada uno de ellos.

El gran viraje que tiene que dar la administracin federal es que si quiere resolver los problemas a profundidad y atender a la comunidad, tiene que redistribuir el poder. Lo tiene que hacer tanto a nivel estatal como a nivel municipal. La transicin democrtica, junto con los avances tecnolgicos y con los medios de comunicacin existentes, no justifican que decisiones y asuntos que ataen a la comunidad, los resuelva la federacin. sta tiene que llevar a cabo una efectiva y profunda descentralizacin. No como el remedo que se ha hecho hasta la fecha, que lo nico que ha logrado es convertir a los estados en administradores de recursos y programas federales.

Los procesos descentralizados se estn complicando ms porque las instituciones locales que se federalizan quedan sujetas a un doble rgimen administrativo. Por un lado tienen que aplicar la normatividad federal, y por otro la estatal, segn sea el origen de los recursos que ejercen. Este doble juego provoca la constante participacin de las dependencias y entidades federales en los servicios federalizados.

La desconfianza a soltar el control y la resistencia a compartir el poder, provocan esta maraa. Se descentralizan las atribuciones y la


responsabilidad y de alguna manera los recursos, aunque stos se siguen manejando como subsidios de la federacin a los estados y no como participaciones.

El personal, aunque se transfiere, sigue siendo federal, ya que hay que respetar los derechos laborales y la titularidad de los sindicatos nacionales, tal es el caso de salud y educacin. Por otra parte, la normatividad sustantiva y los lineamientos programticos continan siendo federales. El personal especializado y el apoyo tcnico se quedan centralizados. Cmo van a poder cumplir los estados sus nuevas atribuciones sin contar con estos apoyos? o dependern siempre de la normatividad y tecnologa del centro?

No es conveniente seguir operando as. Es imprescindible que la federacin busque los mecanismos para transferir realmente el poder, sin perder el control de los aspectos que son nacionales. Los gobiernos estatales y municipales que emergen de partidos de oposicin cada vez protestan ms y se revelan por esta tutela federal.

En los tres niveles de gobierno es imprescindible tomar en cuenta a la sociedad, sobre todo a nivel del municipio donde las autoridades estn ms cerca de la comunidad, y de sus necesidades. En donde el liderazgo social y el poltico administrativo se confunden.

En la medida que siga constreido el municipio; que no tenga recursos; que no pueda responder a las demandas de su comunidad y que las decisiones sigan centralizadas, se van a seguir incrementando las presiones con marchas y plantones en la capital del pas, para que la federacin resuelva sus peticiones. Estos problemas se van agravar por la participacin, cada vez mayor, de organizaciones sociales y de los distintos partidos polticos que aprovechan estas movilizaciones para sus propios fines.

5. Las organizaciones sociales y la transformacin poltica

La tecnocracia empeada en sus batallas econmicas y el retiro del gobierno de su funcin tutelar, han dejado desprotegido a un sector importante de la poblacin. Ante este vaco, la sociedad civil ha ganado terreno. Se ha empezado a organizar y a ocupar los espacios que abandona el gobierno.

La administracin ha ido cambiando hacia donde han querido los tecncratas economistas, pero no hacia donde la poblacin y la sociedad lo demandan.

Ha habido ajustes al aparato administrativo, sobretodo en el desman-telamiento de las instituciones con alguna funcin social. Qu ha pasado con CONASUPO y sus filiales? Dnde estn las empresas y organismos que daban apoyo al campo y a las reas rurales? qu pasa con los


programas de vivienda? Los huecos que han dejado estas instituciones, han sido cubiertos por el mercado, segn la doctrina neoliberal? Qu va a pasar con la seguridad social y la atencin mdica? El sector privado va a poner consultorios y clnicas u hospitales en zonas rurales y marginadas?

No hay respuestas claras a stas interrogantes. Lo que s es una realidad es que el mercado no ha satisfecho estas necesidades y que los programas que ha tratado de instrumentar el gobierno para combatir la pobreza, no han sido eficaces ni suficientes. Es un hecho que la pobreza se ha agudizado y que la distribucin de la riqueza se ha polarizado. Los ricos son cada vez ms ricos y los pobres ms pobres.

Si bien la sociedad se est organizando, no se puede hablar de una organizacin. En realidad estn surgiendo mltiples organizaciones sociales fragmentadas y que plantean distintas demandas. Hay de todo, ecologistas, pro-vida, contra los bancos, protectoras de animales, vendedores ambulantes, invasores profesionales de terrenos, defensores de derechos humanos, contra la corrupcin, grupos indgenas zapatistas, grupos de extrema derecha, guerrilleros, etc. No hay campo en donde no exista ya un grupo organizado, presionando al gobierno por respuestas ad hoc a sus necesidades.

La sociedad civil se ha ido fragmentando en una gran variedad de organizaciones sociales y en movimientos populares, urbanos o rurales. Al respecto, Foweraker seala en su estudio sobre los movimientos populares en Mxico, que stos no expresan el nacimiento de la sociedad civil, sino ms bien el surgimiento de asuntos polticos en la sociedad civil. Estos movimientos no pueden existir separados de sus relaciones con el sistema poltico. Requieren algn tipo de negociacin con el Estado por lo que necesitan de una gran capacidad de gestin as como la habilidad de plantear sus demandas.4

Se trata de una accin colectiva que viene de la sociedad, al margen del gobierno y de los partidos polticos. Si bien existe interaccin entre organizaciones sociales y partidos polticos, stos no las controlan. Su vinculacin es espordica, tenue, no dependiente del sistema.

La administracin plural debiera ser una respuesta a esta realidad que hoy por hoy es inabarcable bajo modelos corporativos y envolventes del pasado. Cmo adecuar la administracin a esa realidad compleja y fragmentada?

Una posible respuesta, como ya se coment en el anterior apartado, es descentralizar, hacer ms efectivos a los gobiernos locales, estatales y municipales. No es posible seguir pensando que los problemas se van a resolver en el centro. La tradicin centralista y la deficiente federalizacin 4 Joe Foweraker, Popular movements and Political Change in Mexico, pp. 5 y 6.


han hecho que las autoridades locales estn atadas y no puedan responder a estas demandas. Las organizaciones sociales requieren respuestas concretas, rpidas y acordes a su tamao.

Esta necesidad de resolver las demandas de la comunidad, plantea cada vez ms, con mayor claridad, la necesidad de una mayor descentralizacin para que los asuntos se resuelvan donde ocurren. No en el centro, ni por el funcionario omnipresente. Aqu es donde se une la participacin comunitaria y la representatividad. Un gobierno representativo elegido de manera democrtica no slo es ms legtimo, sino ms sensible a las necesidades y reclamos de la ciudadana.

La administracin plural puede ser una respuesta a la fragmentacin, pero implica un gran reto. El aparato administrativo tiene que adecuarse a estas nuevas circunstancias. Las decisiones no pueden ser unilaterales de los funcionarios encerrados en sus oficinas. Requieren ahora encontrar mecanismos para hacer partcipe a la sociedad, atender a las demandas de los grupos organizados, buscar consensos con los partidos polticos y con la sociedad. El xito de la gobernabilidad se va a dar precisamente con la participacin organizada de la sociedad.

Cuntos proyectos, en los ltimos aos, se han venido abajo porque no se le explic a la sociedad, y no se le tom en cuenta (tren elevado para conectar D.F. y Edo. de Mxico, Club de Golf en Tepoztln, la torre del grupo Carso en Cuicuilco, la construccin de estacionamientos subterrneos en diversas zonas de la ciudad, etc.)?

Antes tambin haba oposicin a ciertos proyectos (Laguna Verde), pero la existencia de un solo partido poltico en el poder, permita la toma de decisiones autoritarias sin la necesidad de consultar o buscar consensos. Hubo muchas protestas, pero no fueron atendidos los reclamos de la sociedad.

Ahora, con la pluralidad, es ms difcil gobernar. Hay que consensar decisiones, tomar en cuenta puntos de vista de grupos disidentes y de otros partidos o grupos sociales. Ojal los polticos y los administradores pblicos se den cuenta de estos cambios y no se vaya a caer en un inmovilismo por el endurecimiento de posiciones de ambos actores: la sociedad y el gobierno.

Por el contrario, es indispensable aprovechar esta energa social y sumarla a los esfuerzos del gobierno. Tanto los administradores pblicos como los polticos deben tener la suficiente sensibilidad para desarrollar polticas pblicas y adecuar el aparato administrativo a las nuevas circunstancias polticas y a las exigencias de esta sociedad plural.


6. Administracin plural como respuesta a la comunidad

La necesidad de hacer partcipe a la sociedad en las decisiones del gobierno que le ataen, hace necesario reinventar el gobierno. David Osborne y Ted Gaebler despus de analizar el gobierno de muchas ciudades en el mundo, independientemente del rgimen poltico, llegan a la conclusin de que ya no se puede pensar en resolver los problemas de la comunidad, sin la participacin activa y organizada de la sociedad.

Esto no significa de ninguna manera debilitar el papel del gobierno.

No se trata de que se necesita ...ms o menos gobierno, sino de que necesitamos un gobierno mejor... necesitamos mejor gestin de gobierno... La gestin de gobierno es el proceso por el cual solucionamos colectivamente nuestros problemas y satisfacemos las necesidades de la sociedad. El gobierno es el instrumento que utilizamos para ello. El instrumento est obsoleto. El proceso de invencin ha comenzado... necesitamos una perestroika.5

Esta necesidad de reinventar el gobierno se refuerza por el impacto que la competencia global ha producido en l. No todos los gobiernos han comprendido este impacto. Se aprecian los efectos que ha tenido en la industria, o en la comercializacin, pero poco se ha hecho por precisar sus efectos en la administracin pblica.

Para tener xito en el mercado global supercompetitivo de hoy en da, las corporaciones necesitan que los distintos factores de produccin sean de la mejor calidad posible; los obreros ms formados, la investigacin ms avanzada, el capital ms barato y la mejor infraestructura. Todo esto hace que los diversos papeles del gobierno en tanto educador, formador, financiador de investigacin cientfica, instaurador de reglas y operador de infraestructura sean hoy mucho ms importantes que hace treinta aos...6

Plantean la necesidad de redefinir el gobierno partiendo del principio de que es necesario diferenciar y separar entre la funcin del gobierno para tomar decisiones, y conducir los esfuerzos colectivos y la operacin de los servicios. Con esta distincin se facilita definir las tareas propias del gobierno que son intransferibles y las que se podran contratar con el sector privado y con el sector terciario7 o social. En el anexo 1 se presenta una tabla en la que los autores hacen una serie de recomendaciones de la divisin de tareas ms apropiadas para cada sector: Es interesante, 5 David Osborne, Ted Gaebler, La reinvencin del gobierno, p. 54. 6 Ibdem, p. 68. 7 Este sector ...est formado por organizaciones de propiedad y control privados, pero

cuya existencia tiene por finalidad la satisfaccin de necesidades pblicas o sociales y no la acumulacin de riqueza privada... p. 79.


porque no sealan reas exclusivas para cada uno de ellos, sino la interaccin de los mismos.

En su libro estos autores comentan que el papel del gobierno es librar de obstculos el camino para lograr esa participacin de la comunidad. Sealan que el gobierno debe de dar varios pasos, por ejemplo:

puede eliminar los obstculos al control de la comunidad; alentar a las comunidades organizadas a que asuman el control de los servicios; aportar dinero para nuevas inversiones, formacin y asistencia tecnica; y movilizar los recursos necesarios para enfrentar los problemas relativos al control de las organizaciones comunitarias.

Las organizaciones pblicas pueden crear todo un abanico de oportunidades, que las diferentes comunidades pueden aprovechar en la medida en que estn preparadas para ello... 8

El papel de los gobiernos sigue siendo imprescindible. Si bien pueden dejar de proporcionar ciertos servicios, ... siguen siendo responsables de que se satisfagan las necesidades. Cuando los gobiernos renuncian a esta responsabilidad de direccin, a menudo sobreviene el desastre.9

Por tanto, el gobierno debe de prepararse para reforzar su capacidad de direccin, de organizador, de promotor, de gestin, y de regulador, capaz de responder a las demandas de una sociedad plural y participativa.

Conclusin

En el anexo 2 se presentan dos esquemas muy generales de las caractersticas de la participacin social en un rgimen de partido dominante (PRI) y los cambios que se pueden generar en un rgimen plural. En los tres cuadros que acompaan estos esquemas se comparan las caractersticas de cada uno, haciendo referencia a los aspectos polticos, a las relaciones entre Congreso y Ejecutivo, a los aspectos de centralizacin versus descentralizacin y finalmente los aspectos sociales. De alguna manera estos cuadros y esquemas tratan de sintetizar de manera muy general, los planteamientos de este artculo.

Finalmente, a manera de conclusin, se puede afirmar que se requiere construir una administracin plural, en los tres niveles de gobierno, como respuesta a dos condicionantes: transicin democrtica y sociedad participativa.

8 Ibdem, p. 115.9 Ibdem, p. 117.


Bibliografa

Escobar, Arturo y lvarez Sonia. The Making of Social Movements in Latin America. Restview Press, E.U.A., 1992.

Foweraker, Joe y Craig, Ann. Popular Movements and Political Change in Mexico. Lynne Rienner Publishers, E.U.A., 1990

Merino, Mauricio. Fuera del Centro. Universidad Veracruzana. Mxico, 1991.

Osborne, David y Gaebler, Ted. La Reinvencin del Gobierno. Ed. Paids. Espaa. 2 a. Reimpresin, 1997.

Rabasa, Emilio. La Constitucin y la Dictadura. Mxico, 1912.


Anexo 1TAREAS MS APROPIADAS PARA CADA SECTOR(E = eficaz; I = ineficaz; D = depende del contexto

Pblico Privado TerciarioMs apropiada para el sector pblico

Gestin Poltica NormativasRespaldo a la equidadPrevencin de la discriminacinPrevencin de la explotacinPromocin de la cohesin social

EEEEEE

IIIDII

DDEDEE

Ms apropiadas para el sector privadoTareas econmicasTareas de inversinCreacin de beneficiosPromocin de autosuficiencia

IIII

EEEE

DDID

Ms apropiadas para el sector terciario Tareas socialesTareas que requieren trabajo voluntarioTareas que generan pocos beneficiosFomento de la responsabilidad individualFomento a la comunidadFomento del compromiso con el bienestar de los dems

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III0II

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Fuente: Osborne y Gaebler, La reinvencin del gobierno, p. 466.


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Anexo 2PARTICIPACIN SOCIAL Y ADMINISTRACIN PLURAL

Participacin social en un esquema de partido dominante (PRI)

Proceso Electoral

1. Partido oficial dominante y partidos de oposicin disminuidos.

2. Aparato administrativo y recursos a disposicin del partido, sobre todo durante procesos electorales.

3. No hay lucha electoral. 4. Oposicin reprimida o menguada. 5. Preeminencia del Ejecutivo sobre

los otros poderes.

Relacin Congreso/Ejecutivo

6. PRI/Ejecutivo/Congreso represen-tan una unidad.

7. Congreso de mayora del partido dominante. Aprueba y aplaude ini-ciativas del Ejecutivo. Congela ini-ciativas de la oposicin.

8. Gobiernos estatales y municipales, as como congresos locales y ayun-tamientos, extrados del partido dominante y supeditados al Ejecu-tivo.

9. El Ejecutivo define su plan de go-bierno de acuerdo con su propia visin de pas. Toma lo que le con-viene de los planteamientos de los distintos sectores.

10. Administracin pblica ad-hoc a las polticas del Ejecutivo

Participacin social en un esque-ma de gobierno plural

Proceso electoral

1. No hay partido dominante. 2. Financiamiento equitativo a

todos los partidos a travs del IFE.

3. Hay una verdadera lucha electoral.

4. Fortalecimiento de diversos partidos.

5. Equilibrio de poderes.

Relacin Congreso / Ejecutivo

6. Congreso plural, independi-ente, no supeditado al Ejecu-tivo.

7. Gobiernos y congresos lo-cales extrados de diversos partidos, independientes del Ejecutivo.

8. El Congreso plural puede re-orientar la poltica del Ejecu-tivo a travs del presupuesto, al modificar las iniciativas que ste enve, o bien, al aprobar sus propias iniciativas.

9. La administracin pblica tiene que ser reorganizada y encontrar los mecanismos para atender a un congreso plural, a las organizaciones sociales y a la sociedad en su conjunto.


Centalizacin versus Descentralizacin

11. Centralismo. Ddivas a los gobiernos locales. Presupuesto distribuido y controlado desde el centro. Convenios de coordinacin entre la Federacin y los gobiernos locales en diversas materias: fiscal, ambiental, contralora, entre otros.

12. Los gobiernos locales fungen como administradores de los programas y recursos federales.

13. Proceso de descentralizacin simu-lado.

14. Municipios sin recursos para aten-der demandas de la comunidad.

15. La desconcentracin de secretaras y entidades fortalece a stos, en demrito de los gobiernos locales.

Aspectos Sociales

16. Poltica social paternalista. Con-cede beneficios sociales a cambio de apoyo poltico incondicional.

17. Parte del aparato pblico federal y paraestatal, sobretodo el dedicado a programas sociales, se ha des-mantelado.

18. Sector privado protegido. Exige al gobierno garantas, contratos, obras y privilegios. Fomenta corrupcin para no cumplir con disposiciones legales.

19. Lderes sociales cooptados por el partido oficial a travs de sus distin-tos sectores (obrero, campesino y popular).

20. Corporativismo. Centrales y sindi-catos controlados.

21. Brotes de protesta reprimidos o compra de lderes.

22. Sociedad civil no organizada. Mo-vimientos populares manipulados para apoyar medidas o para golpear disidencia.

23. Las limitaciones y falta de recursos de los gobiernos estatales y mu-nicipales para resolver demandas sociales, originan protestas y mar-chas en el DF. El Centro sigue in-terviniendo para resolver problemas locales.

Descentralizacin versus Cen-tralizacin

10. La administracin federal no puede ella sola atender los reclamos de la comunidad. Requiere compartir el poder. Esto es, descentralizar de ver-dad, no de ficcin.

11. Se replantea el rol del gobi-erno. Se descentraliza, se de-fine qu compete a cada nivel.

12. Se distribuye el poder y los recursos sin menoscabo del poder del Estado y sin frag-mentar la unidad nacional.

13. Se redefine en los tres niveles de gobierno, qu le corres-ponde al sector pblico, qu al sector privado, y qu a la so-ciedad y a las organizaciones sociales.

Aspectos Sociales

14. Surgimiento de grupos socia-les organizados, unidos por causas comunes, y muy com-bativos, como resultado de la poltica neoliberal.

15. La sociedad organizada, lucha por ser escuchada y presiona a los partidos, al Congreso y al Ejecutivo para que sus de-mandas sean atendidas.

16. Las organizaciones sindicales y los partidos polticos son re-basados. Las organizaciones sociales prefieren trabajar de manera independiente y no tener una liga directa o ser identificadas con ellos.

17. El gobierno se ve obligado a incorporar a la comunidad en la toma de decisiones y en compartir la prestacin de ciertos servicios.

18. La administracin pblica tiene que adecuarse a fin de poder hacer frente al doble reto: Congreso plural y grupos sociales organizados.

19. Se requiere reinventar el gobierno, que significa com-partir el poder, descentralizar facultades y recursos a los gobiernos locales, sobretodo a nivel municipal y atender a la comunidad, no con un afn paternalista, sino con un es-pritu de corresponsabilidad.



RAP 105, 2000

LA JURISDICCIN PENAL INTERNACIONAL Y LA LEGISLACIN MEXICANA

Sergio Garca Ramrez1

1. Introduccin

El establecimiento de una jurisdiccin penal internacional constituye un antiguo anhelo, vinculado inicialmente al propsito de combatir la impunidad, y luego al objetivo de procurar la ms amplia tutela de los de-rechos humanos, habida cuenta de las graves violaciones perpetradas en guerras mundiales y regionales, e igualmente en conflictos armados de carcter interno. Este proyecto justiciero, que hoy cristaliza en la Corte Penal Internacional dispuesta por el Estatuto (Convencin) de Roma, de 1998, tiene antecedentes mediatos e inmediatos en el siglo xx. Entre los primeros figuran el proyecto de juzgamiento de quienes cometieron crmenes muy graves en la Primera Guerra Mundial espe-cficamente, el exkiser Guillermo, cuyo juicio se previ en el Tratado de Versalles, y los procesos de responsables de conductas ilcitas de suma gravedad en la circunstancia de la Segunda Guerra Mundial (Tribunales de Nremberg y Tokio); y entre los segundos cuentan los tribunales penales instituidos por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para conocer de crmenes realizados en el territorio de la antigua Yugoslavia y en Ruanda.

La Conferencia de Plenipotenciarios convocada por la Organizacin de las Naciones Unidas en la ciudad de Roma, en 1998, expidi el Estatuto de la Corte Penal Internacional, que ahora (ao 2001) se encuentra en proceso de ratificacin. Entrar en vigor cuando cuente con sesenta ratificaciones. Mxico, que se abstuvo de votar en Roma, suscribi finalmente el Convenio, ad referendum, el 7 de septiembre del 2000. La delegacin mexicana que asisti a la Conferencia de Roma y quienes han estudiado posteriormente este instrumento internacional coinciden en sealar que la ratificacin de ste implica la reforma de la Constitucin General de la Repblica, sea a travs de cambios en un buen numero de preceptos disposiciones que 1 En este trabajo se reproduce, en sus aspectos fundamentales, la exposicin del autor

en el ciclo de conferencias para defensores y asesores del Instituto Federal de la Defensora Pblica, Palacio de Justicia, Mxico, D.F., 3 de julio del 2001.

Sergio Garca Ramrez La Jurisdiccin Penal Internacional y la Legislacin Mexicana 835

contienen garantas individuales o normas incluidas en la parte orgnica de nuestra ley fundamental o por medio de una sola reforma de amplio alcance como la que introdujo Francia, con el mismo propsito, en su propia Constitucin, que legitime constitucionalmente la incorporacin de nuestro pas en la nueva jurisdiccin penal internacional.

En este trabajo examinar algunos puntos centrales del rgimen que instituye la Convencin mencionada, con particular nfasis en los aspectos que traen consigo problemas de diverso orden a la luz de la legislacin mexicana, sea constitucional, sea penal secundaria. Conviene advertir que la Corte Penal Internacional (CPI) ejerce una jurisdiccin subsidiaria o complementaria de la nacional, esto es, slo acta cuando no lo hace adecuadamente la justicia domstica, a diferencia de los tribunales para la ex Yugoslavia y Ruanda, que excluyen el conocimiento por parte de la justicia nacional. Este carcter complementario de la jurisdiccin internacional constituye uno de los rasgos de mayor relevancia para nuestro tema.

2. Competencia ratione personae

La jurisdiccin de la Corte, con todas sus consecuencias, se extiende sobre personas humanas: individuos mayores de 18 aos (artculo 26). ste es uno de los datos centrales de la justicia penal internacional, que no ha debido atravesar el largo recorrido histrico cumplido por la justicia penal nacional, que alguna vez se ejerci sobre objetos, seres inanimados, efigies, restos humanos. Ahora bien, una fuerte corriente propugna la consideracin penal del Estado, ya no a ttulo de responsable de la conducta de sus agentes u otras personas que actan con su complacencia o patrocinio por violacin de derechos humanos, lo cual nutre la competencia personal y material de las cortes de esta especialidad, sino tambin en calidad de responsable por los delitos cometidos.

Existe un proyecto de artculos sobre la responsabilidad internacional de los Estados, de 1980, elaborado por la Comisin de Derecho Internacional de Naciones Unidas. Ese documento contempla ilcitos de dos categoras conceptos que han incorporado, de tiempo atrs, varios cdigos penales, entre los que no figura el mexicano, a saber: crmenes y delitos. El artculo 19 del proyecto considera crimen internacional al hecho internacionalmente ilcito resultante de una violacin por un Estado de una obligacin internacional tan esencial para la salvaguardia de intereses fundamentales de la comunidad internacional que su violacin est reconocida como crimen por esa comunidad en su conjunto. A su turno, los delitos son infracciones menos graves que los crmenes.

3. Competencia ratione tempore

Este rubro se refiere a los hechos de los que conocer la Corte en funcin del momento en que fueron realizados. El artculo 11 estatuye la capacidad


de conocer sobre crmenes cometidos despus de que ha entrado en vigor la Convencin. No existe, pues, retroactividad para el ejercicio de la jurisdiccin internacional, obviamente sin perjuicio de que la justicia nacional sancione las conductas punibles bajo su propia legislacin. Si el Estado se constituye en parte despus de que ha entrado en vigor el Estatuto, es decir, si no figura entre los Estados que suscriben y ratifican esta Convencin dentro del grupo de los sesenta necesarios para el inicio de su vigencia (artculo 126), como pudiera ser el caso de Mxico, la Corte Penal Internacional ejercer su jurisdiccin por lo que atae a crmenes cometidos: a) despus de la vigencia general del Estatuto con respecto a ese Estado, o bien, b) antes de dicha vigencia general, si el Estado acept la aplicacin del Estatuto con respecto a determinados casos.

Desde luego, sobre este punto se puede proyectar la clasificacin de los delitos en funcin del momento ejecutivo, esto es, del momento en que se consuma el delito. No hay problema en cuanto a los delitos instantneos; puede haberlo en lo que concierne a los continuados y a los continuos o permanentes. Si la consumacin de stos, realizada en la poca en que el Estado no era parte o no haba aceptado la jurisdiccin casustica de la Corte, prosigue cuando ya se ha presentado alguna de estas hiptesis, la Corte podr conocer del asunto. En el caso de los continuados que son, en rigor, varios delitos, la Corte conocera solamente de los hechos que en si mismos sean constitutivos de delito, realizados despus de la vigenca general o especial del Estatuto con respecto al Estado parte o al Estado que admite la aplicacin especfica de aqul, respectivamente.

4. Competencia ratione materiae

A) Consideracin general

La competencia material de la CPI se integra con cuatro conceptos actuales y uno futuro, anunciado y acaso cercano. Aqullos son: genocidio, crmenes de lesa humanidad, crmenes de guerra (los tres, artculo 5 y siguientes) y delitos contra la adminstracin de justicia cometidos con motivo del enjuiciamiento penal internacional (artculo 70). Integran el mbito de competencia material inmediata. No podemos hablar en todos estos casos de delitos, propiamente, sino de familias delictivas o categoras criminales; cada una puede ser analizada en numerosas figuras otros tantos tipos, tomando en cuenta para ello las nutridas referencias especficas a sujeto pasivo, medios de comisin, dao causado, peligro corrido, etctera.

Los delitos mencionados por el artculo 5 y analizados en los artculos 6 a 8 sucesivamente, genocidio, crmenes de lesa humanidad y crmenes de guerra se hallan en el mbito del jus cogens, es decir, esas normas incorporan obligaciones a las que ningn Estado puede sustraerse, bajo los artculos 53 y 64 de la Convencin de Viena sobre Derecho de los

Sergio Garca Ramrez La Jurisdiccin Penal Internacional y la Legislacin Mexicana 837

Tratados, como ha subrayado el profesor Cheriff Bassiouni. Habr quien sostenga que el jus cogens es un espacio del Derecho natural, de validez incondicionada, universal y constante, o quien asegure que se trata de la codificacin pactada por la comunidad internacional, obligatoria en los trminos de la proclamacin que se haga y la obligacin inderogable que se adquiera, a la que no podran sustraerse luego los miembros de esa comunidad. Sea lo

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