revista cabriola primera ediciÓn
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1 1 - 2013
01Centro de Pensamiento y Gobernanza
Edición #
Agosto - 2013
Juan Carlos Gossaín RogniniGobernador de Bolívar
Ligia Eugenia Salazar Del Castillo Directora Centro de Pensamiento y Gobernanza
Comité Directivo del Centro de Pensamiento y Gobernanza
Margarita Díaz CasasSecretaria Privada
Julián González RoaSecretario de Planeación
Angélica VillalbaDirectora de Desarrollo Económico Secretaría de Pla-neación
María Del Pilar MayaDirectora de Proyectos Secretaría de Planeación
Equipo de trabajo Centro de Pensamiento y Gobernanza
Juan Camilo Oliveros Calderón Investigador Senior del Centro de Pensamiento y Gobernanza
Jorge Campos Pérez Investigador Senior del Centro de Pensamiento y Gobernanza
José Torres Ortega Investigador del Centro de Pensamiento y Gobernanza
Jorge Castro Puello Investigador del Centro de Pensamiento y Gobernanza
Eusebio Daza Acevedo Investigador del Centro de Pensamiento y Gobernanza
Eliana Chacón Díaz Directora de Comunicaciones del Centro de Pensamiento y Gobernanza
Colaboraciones
Ana Lucía Rodríguez de la Rosa Directora de Desarrollo Económico Secretaría de Planeación de Bolívar enero – julio de 2013.
Pablo AbitbolDirector Programa de Ciencia Política y Relaciones Internacionales Universidad Tecnológica de Bolívar
Equipo Técnico Revista Cabriola
Marcelo Ricardi DoriaCorrección de estilo
María Alejandra Morón CamposDiagramación
DatalaserImpresión
Fotografía PortadaFabián Álvarez (Serie / Museo Comunitario San Jacinto - Bol.)
Fotos Interiores Prensa Gobernación de BolívarSociedad Portuaria Regional CartagenaCentro de Pensamiento y Gobernanza (CPG)
ISSN: 2346-2736
Se autoriza la reproducción total o parcial, con fines no comerciales, por cualquier medio o procedimiento, siempre que se incluya la cita bibliográfica del documento.
Impreso en Colombia.
Yessika Álvarez RodríguezDiseñadora Web del Centro de Pensamiento y Gobernanza
Edwin PuenteAsistente Administrativo del Centro de Pensamiento y Gobernanza
3 3 - 2013
ÍNDICE
Juan Carlos Gossaín
desarrollo regional Ligia Salazar Del Castillo y Ana Lucía Rodríguez de la Rosa
Juan Camilo Oliveros Calderón
-Bolívar es su población Jorge Campos Pérez y José Torres Ortega
-Bolívar es su territorioJorge Campos Pérez
-Bolívar es su fuerza productiva y laboralJorge Campos Pérez y Jorge Castro Puello
-Bolívar es su futuroEusebio Daza Acevedo y Juan Camilo Oliveros
Pablo Abitbol
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Una de las grandes di!cultades que históricamente afecta la tarea de gobernar en el Departamento de Bolívar, es la ausencia de información con!able y documentada sobre los aspectos más esenciales del territorio, de los procesos económicos, sociales
y culturales, e inclusive sobre sus propios asuntos administrativos.
Paradójicamente ello ocurre en momentos en que la información se convierte en eje central de la modernidad, y constituye factor determinante en la vida de los pueblos.
Conscientes de la necesidad de superar tal rezago conceptual que incide en las condiciones de atraso y marginalidad de nuestras comunidades, concebimos desde hace varios años la idea de conformar un ente capaz de articular la investigación cientí!ca, la producción de conocimiento y el ejercicio de gobierno, desde la perspectiva de construcción de futuro.
Ello hace parte de la búsqueda por superar la dicotomía que plantea la toma de decisiones desde el
Por: Juan Carlos Gossaín RogniniGobernador de Bolívar
poder público: ¿deben éstas soportarse en la política o en el conocimiento?
La tradición en Bolívar y en muchos departamentos y ciudades de Colombia nos demuestra que por un lado se pretende imponer la voluntad de quien gobierna, soportada en premisas ideológicas y en creencias poco fundamentadas, descartando los resultados de estudios e investigaciones sobre realidades puntuales, y de otro lado los orientadores de estas re"exiones del conocimiento cientí!co pretenden desconocer la praxis política, en una modalidad que algunos identi!can como la “dictadura de los técnicos”.
El punto medio que recomiendan los expertos es el de “pensar las decisiones”, lo que equivale a conjugar política y conocimiento cientí!co para hacer más con!able y efectiva la tarea de gobernar.
La búsqueda de ese punto medio no es nueva; desde mediados del Siglo XX, ante la necesidad de los gobiernos de contar con un asesoramiento técnico para la toma de decisiones políticas, surgieron grupos de académicos e investigadores, dedicados a pensar, documentar y sugerir acciones de impacto económico,
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Bienvenidos a esta opción de conocimiento y de construcción de nuevos esquemas de gobernabilidad. Confío en que la lectura de la primera edición será lo suficientemente motivante para que todos los bolivarenses se sumen a esta Cabriola de futuro.
político y social. Se les denominó entonces Think Tanks (Centros de Pensamiento), que rápidamente se multiplicaron con éxito por el mundo, especialmente en Estados Unidos y Europa, y que hoy continúan vigentes.
En 2012 al asumir por mandato ciudadano la misión de gobernar el Departamento de Bolívar, nos dimos a la tarea de consolidar la iniciativa, de brindar soporte académico y cientí!co, no solo a las decisiones de nuestra administración, sino también a las de gobiernos futuros.
Surgió así el Centro de Pensamiento y Gobernanza, integrado por un equipo de expertos, que comienza a cerrar la amplia brecha entre investigación y política, que ha prevalecido por años en la administración pública de nuestro departamento.
El reto no es fácil, la voluntad política, o la simple vinculación de expertos cientí!cos a la administración no es su!ciente; corresponde fortalecer también los sistemas de información con que cuenta el departamento, generar la cultura de la investigación sobre los problemas que afronta la región en diversas áreas, para orientar la toma de decisiones y dar un viraje al sentido de las políticas públicas.
En lo que va corrido del gobierno hemos avanzado bastante en esa dirección, pero es mucho el camino que falta por recorrer. Estamos depurando todos nuestros mecanismos de información e implementando otros,
como el portal BolívarInfo, una herramienta virtual sin precedentes, que permite la gestión de reportes de información sectorial en temas estratégicos tales como: Mercado Laboral, Educación, Género, Salud Pública, Violencia, Infancia y Objetivos de Desarrollo del Milenio.
El Centro de Pensamiento y Gobernanza, conformado por un destacado grupo de jóvenes investigadores, ha comenzado tareas en diferentes frentes y en la elaboración de productos comunicacionales; el primero de ellos es Cabriola, esta revista que nace a la luz pública con un compendio de artículos ilustrativos sobre los antecedentes, pertinencia y compromisos del Centro, para que los bolivarenses comiencen a familiarizarse e involucrarse en esta nueva dinámica de pensar las decisiones.
Se denominan Cabriolas a los saltos de alta complejidad que realizan acróbatas o gimnastas; guardando las proporciones, lo que estamos logrando con este proceso es un gran salto conceptual que será determinante en la transformación de nuestro departamento, insertando una nueva dinámica integradora de conocimiento cientí!co y política al servicio del Bolívar Ganador.
Foto: Prensa Gobernación de Bolívar
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Ligia Eugenia Salazar Del Castillo* Ana Lucía Rodríguez de la Rosa**
E l concepto “centro de pensamiento” viene de la expresión anglosajona “think tank” y hace referencia a una institución o grupo de personas que se dedican a pensar sobre unas temáticas determinadas y producen información técnica y conocimiento
sobre las mismas. Comúnmente, son de carácter privado sin ánimo de lucro o están asociados a una universidad. El Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG), por tanto, es un think tank singular que tiene la particularidad de generar conocimiento para la ciudadanía y la administración pública desde la Secretaría de Planeación de la Gobernación de Bolívar. Se propone ser objetivo, tener excelencia técnica y visión a largo plazo para pensar soluciones prácticas a las problemáticas del territorio.
La actual administración ha considerado prioritario contar con una instancia pública que consolide, produzca y analice información y conocimiento sobre el Departamento de Bolívar. Con tal propósito, se conformó el Centro de Pensamiento y Gobernanza Departamental (CPG), una iniciativa que nació a partir de los lineamientos del Plan de Desarrollo Departamental 2012-2015 Bolívar Ganador como un espacio de reflexión y planeación sobre temas relevantes del departamento que producirá insumos para
mejorar la gestión pública y la gobernanza de Bolívar.
¿Por qué conformar un centro de pensamiento público en el departamento?
La toma de decisiones en lo público es un proceso complejo en el que se surten instancias políticas,
administrativas e institucionales. Esas decisiones conciernen a la sociedad en general y buscan dar respuesta a las demandas de la ciudadanía o a las necesidades del territorio, y son tomadas por diversos actores que construyen su marco analítico desde su experiencia e interés. Sin embargo, no siempre cuentan con la información su!ciente, bien porque no ha sido generada o bien porque no ha sido recopilada o puesta a su disposición. También en ocasiones, no disponen de las capacidades técnicas para el adecuado abordaje de la problemática en cuestión. Esto signi!ca que existen falencias en el proceso que tienen que ver con la ausencia de información oportuna para tomar decisiones y el desconocimiento del material técnico existente para entender los problemas a tratar.
La generación de conocimiento en el Departamento de Bolívar se realiza, principalmente, en los centros de investigación de las universidades u otras organizacio-nes dedicadas al desarrollo de conocimiento cientí!co. Estas de!nen su agenda de investigación a partir de las prioridades académicas e intereses cientí!cos de vanguardia o de la agenda propia del investigador,
*Directora Centro de Pensamiento y Gobernanza**Directora de Desarrollo Económico Secretaría de Planeación de Bolívar enero – julio de 2013.
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En 2015 el Centro de Pensamiento y Gobernanza
(CPG) será reconocido como una estrategia de alto nivel técnico cuyos productos son utilizados
para el fortalecimiento de la gobernanza de Bolívar y sus
entidades territoriales.
de forma que los temas no siempre coinciden con las principales problemáticas, necesidades e intenciones políticas del contexto. Por otra parte, los tomadores de decisiones pocas veces conocen o tienen acceso oportuno a la producción de estos centros de investi-gación, ya que el sistema local de actores dedicados a esta labor cientí!ca muchas veces se queda en el mar-co de los escenarios académicos o altamente técnicos.
Las problemáticas descritas motivaron al Gobierno departamental a producir un sistema de gobernanza vanguardista, en el cual se favorezca la información de los actores, que contando con insumos analíticos y técnicos puedan tomar decisiones que transformen la realidad del territorio.
Con la conformación del Centro de Pensamiento y Gobernanza, la Gobernación de Bolívar, además de saldar una deuda con la administración pública y con los actores no gubernamentales, dispondrá de un escenario fundamental para pensar en cómo responder a la complejidad de los problemas, de manera que los productos del CPG fortalecerán la actuación del gobierno, la ciudadanía y la academia bolivarense, para el control social y el análisis de las políticas y la gestión pública.
En efecto, el Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG) servirá como orientador de los procesos que de!nen las prioridades de Bolívar, servirá para articular las necesidades del territorio con las decisiones públicas, proporcionará información que permita de!nir una agenda política e!caz, y brindará soporte técnico a las demandas de información y análisis de los actores gubernamentales y no gubernamentales del departamento. Sin duda, el Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG) fortalecerá la capacidad de
interlocución del Gobierno Departamental con diversas entidades del orden nacional.
El Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG) y su estrategia
El Centro de Pensamiento y Gobernanza es un proyecto adscrito a la Secretaría de Planeación de la Gobernación de Bolívar, que se encuentra guiado por un comité directivo conformado por el Gobernador o su delegado, el Secretario de Planeación o su delegado, la Dirección de Proyectos y la Dirección de Desarrollo Económico de la Secretaría de Planeación y, por la Dirección del (CPG) y sus investigadores sénior.
La primera tarea emprendida por el Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG) fue diseñar un plan estratégico con dos visiones, una de mediano plazo a 2015 y otra de largo plazo a 2020. Dicho plan estableció como misión del Centro el producir, sistematizar y comunicar información, conocimiento y re"exiones para apoyar al gobierno y la gobernanza del departamento de Bolívar. También se establecieron los objetivos estratégicos del CPG. El primero es la generación de conocimiento colectivo sobre el departamento de Bolívar, y el segundo la apropiación social de dicho conocimiento.
Foto: Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG)
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El Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG) y el sistema de gobernanza de Bolívar
El Centro de Pensamiento y Gobernanza buscará ser
articulando las necesidades del territorio con las
permita definir una agenda política eficaz en dar respuesta a los problemas y brindando soporte técnico a las demandas de información y análisis de los actores gubernamentales y no gubernamentales de Bolívar.
Además, el Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG) pretende acercarse a la comunidad bolivarense enfocándose en los problemas locales desde una perspectiva intersectorial, holística y participativa. Esta aproximación servirá como eje transformador de las dinámicas político administrativas y como semilla para la modernización institucional.
En 2020 el CPG será reconocido como una herramienta de innovación política destacada
a nivel nacional e internacional por su impacto en la gobernanza del
departamento de Bolívar.
De esta manera, el CPG realizará una gran encuesta sobre el departamento de Bolívar para generar información que apoye la interpretación y el análisis de los procesos sociales, económicos, culturales y políticos del departamento para la toma de decisiones públicas y privadas sobre asuntos públicos. Asi mismo consolidará a BolívarInfo, enlazándolo con otros sistemas a nivel nacional, actualizando y ampliando los indicadores sectoriales, y agregando una herramienta de consulta de documentos producidos sobre Bolívar (centro de documentación); y producirá documentos de análisis sobre la realidad del departamento que orienten decisiones a corto plazo con visión de largo plazo.
Además, el Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG), buscando la apropiación social del conocimiento sobre el departamento, propenderá por incorporar en la agenda pública la producción cientí!ca y técnica del Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG); propiciará el uso del conocimiento generado por el CPG en la toma de decisiones del departamento y los municipios de Bolívar; tendrá un sitio en Internet asociado a la página principal de la Gobernación de Bolívar; fomentará la re"exión y cooperación entre actores del desarrollo departamental, destinados a crear lenguajes y visiones comunes, haciendo encuentros de socialización, foros periódicos para
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análisis de temas de interés departamentales y espacios de análisis en los municipios; y buscará fortalecer las capacidades interpretativas de los actores relevantes en la Gobernanza departamental, por medio de actividades formativas y de socialización.
El Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG) entiende que hay diversos actores que participan en la toma de decisiones públicas, tales como: el gobierno departamental, los gobiernos municipales, el sector productivo, los académicos, los medios de comunicación y de manera particular, la ciudadanía en general. Es por eso que el Centro de Pensamiento y Gobernanza es una iniciativa innovadora, que al aproximarse a la comunidad bolivarense se enfoca en los problemas locales desde una perspectiva intersectorial, holística y participativa. Esta mirada servirá como eje transformador de las dinámicas político administrativas.
De esta forma, el conocimiento que se produzca desde el CPG se verá re"ejado en las soluciones y recomendaciones que con pertinencia y e!ciencia se ofrezca para el desarrollo del departamento, en el fortalecimiento de la ciudadanía a través de la información y en las decisiones públicas técnicamente soportadas para tener un Bolívar Ganador.
Esta será la producción del Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG) en su primer año.
- Artículos sectoriales y artículos sobre la
-Realización y análisis de una gran encuesta sobre Bolívar.
-Fortalecimiento de BolivarInfo, el sistema de información de la Gobernación de Bolívar, actualizando y ampliando los indicadores sectoriales, agregando los resultados de la gran encuesta y complementándolo con un centro de documentación sobre el departamento.
-Publicación de tres ediciones de la revista Cabriola y de un libro.
- Encuentros de socialización de los resultados obtenidos, realización de talleres en las Zodes y capacitación a funcionarios sobre la gobernanza y los sistemas de información.
El Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG) realizará una gran encuesta sobre el departamento de Bolívar para generar información que apoye la interpretación y el análisis de
los procesos sociales, económicos, culturales y políticos del departamento para la toma de decisiones públicas y privadas sobre asuntos públicos.
Foto: Prensa Gobernación de Bolívar
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Juan Camilo Oliveros Calderón*
P iense por un momento en el futuro del departamento de Bolívar. ¿Cuál sería el mejor escenario en 20 años? ¿Habrá mayor desarrollo social, económico y político? ¿Tendrá más autonomía y liderazgo? ¿Logrará reducir la brecha entre los centros urbanos y las áreas
rurales? ¿Se construirá la infraestructura necesaria para integrar a los municipios del departamento entre sí y con la región? ¿La población estará más saludable y mejor nutrida? ¿Aumentará signi!cativamente la calidad de la educación? ¿Habrá la máxima cobertura posible, y con calidad, de los servicios públicos? ¿Ocupará los primeros puestos en los juegos nacionales? ¿Se adaptará al cambio climático?
Cada quien tendrá sus propias respuestas. Seguramente, algunas son más optimistas que otras. Sin embargo, los problemas no se solucionan por sí solos, ni las políticas públicas aparecen de la nada; éstas salen de las cabezas de quienes participan en su formulación. El CPG fue creado bajo esa premisa, considerando que el mejor escenario para el departamento de Bolívar solo será posible si se piensan las decisiones públicas.
Quienes se dedican al estudio de estas decisiones han planteado un debate, ya clásico, sobre la motivación de dichas decisiones: ¿Éstas se deben basar principalmente en los valores y las creencias de quienes gobiernan? o, por el contrario, ¿en la evidencia o conocimiento cientí!co obtenido sobre el asunto en cuestión? Los dos extremos son perjudiciales. Basar las decisiones únicamente en los valores y en las creencias de quienes gobiernan propicia que se inviertan recursos en alternativas que no son necesarias o
que no resuelven de fondo las problemáticas, que se desgaste la administración pública y que se restrinja la incorporación de aprendizajes, que a su vez, podrían mejorar tales decisiones. Entre tanto, tomar las decisiones considerando de manera exclusiva el conocimiento cientí!co deja a un lado la participación y la negociación política, elementos necesarios para la adecuada implementación de las decisiones.
Ambas motivaciones son claves para el proceso de pensar las decisiones públicas en Bolívar, lo cual plantea los siguientes retos para el departamento: De una parte, se hace necesario fortalecer los procesos de toma de decisión, generar y consolidar sistemas de información, producir conocimiento cientí!co sobre los problemas y las alternativas, y propiciar el análisis y la evaluación de las políticas públicas. De otra parte, se requiere profundizar la gobernanza departamental. A continuación se explicarán los principales conceptos que emanan de los retos mencionados y se expondrá cómo serán afrontados por el CPG.
Las decisiones públicas
En español la palabra “política” denota signi!cados diversos. Algunas de!niciones incluidas en el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (RAE) son: Dicho de una persona que interviene en las cosas del gobierno y negocios del Estado; arte, doctrina u opinión referente al gobierno de los Estados; actividad de quienes rigen o aspiran a regir los asuntos públicos; actividad del ciudadano cuando interviene en los asuntos públicos con su opinión, con su voto, o de cualquier otro modo; arte o traza con
*Investigador Senior del Centro de Pensamiento y Gobernanza
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que se conduce un asunto o se emplean los medios para alcanzar un !n determinado; y orientaciones o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o campo determinado.
Sin embargo, en inglés existen tres términos distintos que denotan “política”: politics, polity y policy. Cada una de estas palabras tiene un signi!cado distinto y requiere una de!nición especí!ca que es imposible en español usando una palabra. Estas diferencias son importantes dado que los desarrollos académicos y prácticos en la materia se han realizado en inglés. Así, politics, se re!ere a la búsqueda y mantenimiento del poder, mientras que, polity, se re!ere a la organización política de un territorio, y policy, se re!ere a una directriz para alcanzar unos objetivos previamente acordados.
Para efectos del presente texto y del abordaje del Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG), se entiende politics como la actividad política, polity como la entidad territorial, y policy como la política pública. En este orden de ideas, una decisión pública es una política pública que emana de una actividad política y que se lleva a cabo para una entidad territorial determinada.
Dicho esto, una política pública es el conjunto de instituciones formales que pretende modi!car una situación que es considerada como problemática. Y las instituciones formales son las reglas de juego que se establecen en la sociedad para reducir la incertidumbre acerca del comportamiento de los individuos que la integran, de modo que dicha sociedad puede diseñar unas normas que deben ser cumplidas, y que de lo contrario, opera una sanción por parte de un poder público. A manera de ejemplo, la ley, los documentos
Conpes, los decretos, las ordenanzas, las resoluciones, las directivas, entre otras.
Ahora bien, también existen las instituciones informales, que son las reglas de juego que se establecen a partir de las interacciones entre los individuos que integran la sociedad, de modo que sin un diseño deliberado, van emergiendo reglas de juego informales que no tienen una sanción por parte de un poder público, sino que son reforzadas de manera automática (convenciones), por cada individuo para sí mismo (reglas morales), y por otros individuos (normas sociales).
El concepto de política pública se re!ere a las instituciones formales que pueden diseñarse principalmente por autoridades públicas competentes o en escenarios de deliberación política, como el Congreso, la Asamblea o el Concejo, para modi!car una situación considerada como problemática. No obstante, las políticas públicas deben ser implementadas en contextos donde intervienen un sin número de instituciones informales que pueden fortalecer o debilitar la política pública. El asunto en cuestión depende de la armonía entre las instituciones formales y las informales, de manera que, si las instituciones informales no corresponden con las formales, la política tendrá serias di!cultades y no será implementada tal cual fue concebida.
Entre tanto, cómo se percibe una situación como problemática también se encuentra estrechamente relacionado con las instituciones dadas para una sociedad en particular, por lo cual, la manera en que se entiende un problema puede cambiar de un país a otro, de un departamento a otro, de un municipio a otro, y de manera general, de una sociedad a otra.
Así, los objetivos deseados (el deber ser de las cosas) son propios de un contexto determinado, donde las alternativas de política pública que se plantean como soluciones también son propias para dicho contexto o sociedad en particular. Así las cosas, el proceso de toma de decisiones públicas, entendido tradicionalmente como jerárquico y de arriba hacia abajo “top-down”, además de ser excluyente, es menos e!caz que un proceso de toma de decisiones centrado en el problema, en el que la decisión es tomada lo más cerca posible a la situación considerada como problemática y sube para asegurar su adecuada implementación “bottom-up”.
se refiere a las instituciones formales que pueden diseñarse principalmente por autoridades
escenarios de deliberación política, como el Congreso,
la Asamblea o el Concejo, para modificar una situación
considerada como problemática.
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Gobernanza y aprendizaje social
Las decisiones públicas han dejado de ser tomadas e implementadas únicamente bajo el manto de las autoridades públicas. ¿Por qué? Subirats (2012) considera que “las responsabilidades hacia lo colectivo se vienen distribuyendo entre múltiples actores y el poder político se encuentra disperso entre una gran diversidad de sujetos”. Entretanto, para Aguilar (2006) “la sociedad ya no puede ser dirigida por un centro (gobierno) dado que los instrumentos sociales de control y dirección están dispersos y distribuidos entre una multiplicidad de actores (incluyendo el recurso intelectual de la información y del conocimiento cientí!co y tecnológico)”.
Entonces: ¿Cómo se gobierna en las condiciones actuales? Aguilar (2006) a!rma que el ejercicio de gobernar en la actualidad tiene que ver con la coordinación con otros actores que poseen recursos claves, por lo cual el gobierno se ve obligado a conversar y convenir con ellos conforme a reglas informales o formales, sin que ello signi!que que el gobierno ha perdido el protagonismo, sino que su capacidad es insu!ciente para el ejercicio de la gobernanza de la sociedad. De esta manera, la gobernanza es entendida como la conducción de la sociedad por la sociedad misma que, entre otros recursos, cuenta para sí con un poder público.
Ciertamente, Subirats y Aguilar, residentes en Barcelona y México D.F. respectivamente, no viven en Bolívar. Si bien, la idea de gobernanza es una tendencia cada día más global, en el departamento aún no es evidente la dispersión y la distribución de los instrumentos de control y dirección entre múltiples actores de la sociedad. En efecto, el reto de profundizar la gobernanza en Bolívar tiene que ver con la preparación de la gobernación, de los municipios y de los múltiples actores para dicho escenario, que a la luz de la tendencia mencionada, será inevitable.
La información y el conocimiento
El proceso de diseño de las instituciones formales y de pensamiento de las decisiones públicas tiene como punto de partida el levantamiento y la sistematización de información. Por supuesto, para formular una política pública sólida se requiere conocer la problemática sobre la cual se pretende intervenir. De acuerdo con Roth (2005), cabe cuestionarse sobre: ¿En qué consiste el problema? ¿En qué condiciones surgió el problema y cuáles son sus causas? ¿La normatividad existente sobre el tema es ambigua? ¿El problema es duradero o pasajero? ¿Es posible observar una evolución del problema (ciclos, regularidades, agravación)? ¿Quiénes son los afectados por el problema y de qué modo lo están (directa e indirectamente)? Y si no se interviene, ¿qué le sucedería a los afectados y a los demás?
La preparación del departamento para profundizar su gobernanza inicia con aumentar la capacidad de la gobernación para propiciar acuerdos entre los múltiples actores sobre cómo se conciben los problemas, para luego coordinar con ellos la implementación de soluciones. En este orden de ideas, fortalecer e invertir en levantar y sistematizar información se convierte en una prioridad para el departamento, por lo cual BolivarInfo, el sistema de información de la Gobernación de Bolívar, es un avance signi!cativo en la materia.
La información permite establecer un punto de partida previo al inicio de la implementación de la decisión (línea de base), por lo tanto, posibilita visualizar un punto de llegada (objetivos y metas) y también facilita la evaluación de las políticas públicas (evaluabilidad). Entre tanto, la evaluación produce nueva información que sirve para hacer ajustes o cambiar la política, buscando impactar en la situación considerada como problemática de manera e!caz.
Por otra parte, en las ciencias sociales existen numerosos estudios sobre cómo la información afecta la interacción entre los individuos que integran una sociedad, por ejemplo, modi!cando las normas sociales. Para Bicchieri (2005), una norma social es un patrón de comportamiento tal que los individuos pre!eren comportarse de acuerdo con el patrón si creen que una cantidad su!ciente de personas en su grupo de referencia de hecho se comportan
La gobernanza es entendida como la conducción de la
sociedad por la sociedad misma que, entre otros recursos, cuenta
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de esa manera (expectativas empíricas), además, una cantidad su!ciente de personas en su grupo de referencia creen que uno debería comportarse de esa manera (expectativas normativas).
Para modi!car una norma social se requiere que se cambien dichas expectativas compartidas. A manera de ejemplo, una persona, que vivía en Florencia (Italia) a mediados del S. XIV, pudo observar cómo las expectativas compartidas sobre el aseo y el control de las pulgas y ratas cambió luego que su sociedad conociera los efectos y el modo de propagación de la peste negra. En efecto, la información apropiada por un grupo signi!cativo de individuos es conocimiento social; y dicho conocimiento también se genera alrededor de la concepción compartida sobre los problemas, sus alternativas de solución y la ejecución de las políticas públicas.
El conocimiento, visto como un proceso de aprendizaje social, permite que tanto quienes toman las decisiones como quienes las implementan o son afectados por estas, puedan trabajar en la correspondencia entre las instituciones formales y las informales, buscando así que las políticas públicas no presenten di!cultades y sean implementadas de acuerdo con la concepción del problema que intervienen.
Para estudiar la naturaleza de los problemas y sus alternativas de solución, en las universidades, en los gobiernos y principalmente de manera independiente, han sido creados los centros de pensamiento (think tanks). Su auge inició en Estados Unidos a partir de mediados del S. XX, entre otras razones, debido al frecuente requerimiento de asesoramiento externo por parte del sector público y a la !nanciación privada para el tratamiento de temas centrados en el libre mercado, la libertad individual, los derechos humanos, el medio ambiente, el desarrollo y la lucha contra la pobreza, el urbanismo y la movilidad, la seguridad, las drogas ilícitas y las relaciones internacionales.
De acuerdo con el reporte global de 2012 que hace la Universidad de Pennsylvania, en la actualidad existen cerca de 6,603 centros de pensamiento en todo el mundo y 40 en Colombia, concentrándose la mayoría en Norteamérica (1,919) y en Europa (1,836), considerando a Brookings Institution como el número uno del planeta. Pero, ¿cómo puede destacarse un centro de pensamiento entre tantos? Citando a la revista The Economist, McGann (2012) considera que un buen centro de pensamiento requiere profundidad intelectual, in"uencia política, estilo de su publicidad, un ambiente cómodo y una racha de excentricidad.
El pensamiento desde el Centro
El Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG) es un centro de pensamiento (think tank) de carácter público de la Gobernación de Bolívar. El CPG, además de la generación de conocimiento cientí!co, pretende apoyar a la gestión pública y la gobernanza departamental, levantando y consolidando información, y buscando la apropiación de dicha información y conocimiento entre los servidores públicos y los actores sociales.
Teniendo en cuenta las re"exiones presentadas sobre el pensamiento de las decisiones públicas, la gobernanza, las particularidades del Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG) y sus lineamientos estratégicos, es claro que el ejercicio de aproximación a la realidad de las problemáticas de Bolívar que se realice desde el (CPG) debe buscar crear un estilo propio y ser particular. De hecho, el (CPG) ha establecido el enfoque “Ecola”, que es una palabra (acrónimo) formado por la unión de las primeras letras de los siguientes lineamientos diferenciadores: Enfoque interdisciplinario, centrados en el problema, orientados al futuro, lenguaje amigable y aprendizaje colaborativo.
Sin duda, las preguntas planteadas al inicio del artículo tendrán una respuesta positiva si se logra constituir en el departamento de Bolívar la idea sobre la importancia de pensar las decisiones públicas, y para ello, el Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG) será una herramienta fundamental en el fortalecimiento de los procesos de toma de decisión, generación y consolidación de información, la producción de conocimiento cientí!co sobre los problemas y alternativas, el análisis en conjunto con la evaluación de las políticas públicas, y la profundización de la gobernanza departamental.
Un buen centro de pensamiento requiere profundidad intelectual,
influencia política, estilo de su publicidad, un ambiente cómodo
y una racha de excentricidad.
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El Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG) fortalecerá la herramienta BolivarInfo para soportar la toma de decisiones públicas a partir de información actualizada y pertinente.
El enfoque interdisciplinario parte del reconocimiento de que los problemas no se comprenden desde una sola disciplina, mucho menos su solución. Por lo tanto, se requiere una aproximación interdisciplinaria que permita un
aristas.
Estar centrado en el problema significa que el entendimiento de un problema es mayor entre más cerca se esté a dicho problema y a quienes afecta. Se prefieren las aproximaciones que inician en el problema y van hacia los tomadores de la decisión (de abajo hacia arriba - bottom up) sobre las que parten de la toma de la decisión que intenta solucionar un problema que por lo general es lejano para los decisores (de arriba hacia abajo - top down).
Orientados al futuro tiene que ver con qué se debe y qué se puede hacer en el presente de acuerdo con la dinámica que se observa
Enfoque Ecola
para una problemática hacia el futuro, esto es, tomar decisiones en el corto plazo con visión en el largo plazo.
Lenguaje amigable, se refiere a que los productos del Centro de Pensamiento y Gobernanza
académicos, actores sociales, económicos, políticos y la ciudadanía en general. Por lo tanto, el Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG) debe procurar usar un lenguaje sencillo e incluir elementos que faciliten el entendimiento.
El aprendizaje colaborativo, se refiere al proceso de producir conocimiento a partir del aprendizaje entre el equipo del (CPG) con los funcionarios y con la comunidad, de manera que todos aprenden de todos, incluyendo los conocimientos de las personas que se ven más afectadas por las problemáticas y de los servidores que implementan las políticas
Foto: Prensa Gobernación de Bolívar
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aquellas ventajas naturales, el sistema urbano rural, la movilidad y la conectividad de Bolívar. En la tercera sección se expone la economía de Bolívar, destacando las actividades productivas que dan sustento y empleo a los bolivarenses. Aunque se reconoce el aporte que realiza la industria a la producción total del departamento, se hace énfasis en la importancia del sector agrícola para los municipios y se plantean interrogantes sobre el peso de las actividades informales que no suelen ser medidas por los estudios econométricos.
Por último, en la cuarta sección se presentan las apuestas al desarrollo a partir del análisis de los planes de desarrollo de los municipios que conforman el departamento. Se identi!can necesidades, limitantes y oportunidades de articulación de la planeación municipal con el sistema departamental y nacional de planeación.
Con estas respuestas el Centro de Pensamiento y Gobernanza quiere contribuir a la generación y la difusión del conocimiento sobre el departamento, y al proceso de pensar las decisiones públicas a partir del entendimiento de las situaciones problemáticas, elemento fundamental para la administración y el desarrollo de un territorio.
Las decisiones y las apuestas que pretenden la construcción del departamento requieren información y conocimiento sobre el territorio, la población, las actividades sociales, económicas y culturales, entre otros, para que sea usado tanto por quienes laboran y asesoran al sector público, como por un amplio número de actores y ciudadanos. Por este motivo, el Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG) preparó para la primera edición de la revista Cabriola el presente documento bajo la pregunta: ¿Qué es Bolívar?
Entre otros datos, a continuación se muestra que Bolívar es el departamento más extenso de la región Caribe colombiana con un tamaño similar al de Haití, y su población, que supera los dos millones de habitantes, se aproxima al tamaño de la población de Jamaica.
La respuesta a la pregunta central ¿qué es Bolívar? se encuentra expuesta en cuatro secciones: 1) Bolívar es su población, 2) Bolívar es su territorio, 3) Bolívar es su fuerza productiva y laboral, y 4) Bolívar es su futuro. En la primera sección se identi!can las principales características demográ!cas de los bolivarenses, tales como el crecimiento, la estructura y el tamaño de la población. En la segunda sección se presenta la geografía del departamento, destacando
Foto: Prensa Gobernación de Bolívar
16 Revista - 201316
Bolívar es su poblaciónBolívar es su territorioBolívar es su fuerza productiva y laboralBolívar es su futuro
17 17 - 2013
Foto: Prensa Gobernación de Bolívar
18 Revista - 201318
migración, el desplazamiento, los avances en la medicina, el desarrollo económico, entre otros. Por esto, más allá de una caracterización estática de la población, resulta útil exponer qué tanto ha cambiado la población desde los datos del censo de 1985 hasta la proyección de población actual que realiza el Dane.
Características demográficas generales
Con 2.049.109 habitantes en 2013, Bolívar es el quinto departamento con mayor población del país y el segundo del Caribe colombiano. Entre sus habitantes,de cada diez personas, cinco son menores de 25 años, cinco son hombres y cinco son mujeres, y los diez, en promedio, alcanzan a vivir hasta 74 años.
Bolívar es el quinto departamento con mayor población del país y el
segundo del Caribe colombiano
Jorge Campos Pérez* José Torres Ortega**
I denti!car las principales características demográ!cas de los bolivarenses, tales como el crecimiento, la estructura y el tamaño de la población, facilita que el diseño de las políticas públicas sea coherente con las particularidades de los habitantes del departamento.
Estas características tienen que ver con nuevas tendencias que se observan en los indicadores demográ!cos. Así, los datos más recientes muestran que en Bolívar aumentó la esperanza de vida de 71 años en la década de los 80, a 74 años en la actual; y el ritmo de crecimiento de la población viene disminuyendo. Entre 1985 y 2005 la tasa de crecimiento promedio anual fue de 1,8%, y entre 2005 y 2013 aumentó anualmente en 1,1%.
Al igual que otras entidades territoriales, Bolívar experimenta cambios demográ!cos que obedecen a factores internos, como la tasa de natalidad, fecundidad y mortalidad; y externos, como la
Gobernación de Bolívar invierte en su futuro con entrega de kits escolares en el municipio de Zambrano.
*Investigador Senior del Centro de Pensamiento y Gobernanza**Investigador del Centro de Pensamiento y Gobernanza
Foto: Prensa Gobernación de Bolívar
19 19 - 2013
Población por departamentos, participación porcentual en total nacional
0,1% - 0,4%
0,5% - 1,3%
1,4% - 3,5%
3,6% - 8,8%
8,9% - 21,8%
Ø
0 160 320 480 64080Kilómetros
Mapa 1. Población departamental, participación porcentual en la población total de Colombia, 2013
En el Mapa 1 se muestra la distribución de la población de Colombia por departamentos. Se observa que Bolívar se encuentra en el rango de los departamentos que concentran entre 3,6% y el 8,8% de la población. En efecto,
el 4,35% de los colombianos que residen en el país son bolivarenses.
La densidad poblacional, es decir, la cantidad de personas que habitan en un kilómetro cuadrado, se estima en 78 para Bolívar, siendo el octavo departamento del país con mayor densidad, y el segundo en el Caribe colombiano
después del departamento del Atlántico; en este último la densidad alcanza 709 personas por kilómetro cuadrado. Entre tanto, en Colombia la densidad de la población es de 41 habitantes por kilómetro cuadrado.
Fuen
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ane,
201
3
El 4,35% de los colombianos que residen en el país son bolivarenses.
20 Revista - 201320
Entre 1985 y 2005, el número de personas que vivían en el departamento aumentó en 44%. El número de habitantes pasó de 1.305.302 a 1.879.480, en consecuencia, el crecimiento porcentual de la población del departamento entre estos años fue superior al 39% registrado a nivel nacional.
Con esto, Bolívar se ubicó como el décimo primer departamento con el crecimiento poblacional más alto del país. Sin embargo, durante los últimos ocho años, entre 2005 y 2013, las proyecciones de población muestran que Bolívar ha experimentado un crecimiento poblacional de 9%.
Crecimiento de la población
Gráfico 1. Evolución de la población según cabecera o resto
departamento es la manera en que ha variado el número de personas que habitan en zonas urbanas y rurales. En 1985 la población rural de Bolívar era de 461.062 habitantes, sin embargo, para 2013 se estima que esta cifra es cercana a 469.555 personas. Esto
solo se ha incrementado en 1,8% y su participación en la población del departamento ha disminuido en 13 puntos porcentuales.
Bolívar es un territorio cada vez más urbano; entre 1985 y 2013 el crecimiento poblacional del departamento se viene concentrando en los núcleos urbanos. Mientras en 1985 el 35% de la población vivía en la zona rural, y el 65% en las cabeceras, en 2013 se estima que sólo
el 23% vive en zonas rurales y el 77% en las cabeceras municipales y en la capital.
No obstante, la menor concentración de la población en áreas rurales no es un fenómeno aislado. Se estima que en el planeta, a partir del año 2009, la mayoría de la población vive en zonas urbanas (UN-Habitat, 2009). Las razones que motivan estos cambios están relacionadas con la búsqueda de mejores oportunidades laborales y educativas en los centros urbanos, y por
Asimismo, los datos sobre la migración neta de la
resultado de la diferencia entre las inmigraciones y emigraciones de los habitantes, indican que en Bolívar
Fuente: Autor con información del DANE- Proyecciones de Población 2005 – 2020
Gráfico 2. Evolución de la población según cabecera o resto
Fuente: Conciliación Censal 1985-2005 y Proyecciones de Población 2005 – 2020, DANE
12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12%
0-4
10-14
20-24
30-34
40-44
50-54
60-64
Mujeres Hombres
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
Total Bolívar Cabecera Resto
21 21 - 2013
Gráfico 2. Estructura de la población de Bolívar por sexo y grupos de edad, 2013
Tabla 1. Población por grupos edad
Fuente: Autor con información del Dane- Proyecciones de Población 2005 – 2020
Fuente: Autor con información del Dane- Proyecciones de Población 2005 – 2020
son más las personas que salen con destino a otros territorios, que aquellas que ingresaron para radicarse en el departamento. En el periodo comprendido entre los años 1990 y 1995, la migración neta fue de (-) 2.802 personas.
Entre los años 1995-2000 y 2000-2005, se presentó un aumento signi!cativo con (-) 77.569 personas y (-) 92.099 personas respectivamente; para el periodo 2010-2015 el Dane estima que será de (-) 40.592.
Estructura de la población bolivarense
En el grá!co 2 se muestra la pirámide poblacional del departamento según la edad y el sexo de las personas. Esta evidencia que de cada diez bolivarenses cinco son menores de 25 años, tres tienen entre 25 y 49 de edad y dos son mayores de 50 años. Esto muestra que la población de Bolívar es principalmente joven; de manera general, de cada diez bolivarenses cinco son mujeres y cinco son hombres y tres se auto reconoce como negro, mulato, afrocolombiano o afrodescendiente.
Gráfico 1. Estructura de la población de Bolívar por sexo y grupos de edad, 2013
Fuente: Autor con información del DANE- Proyecciones de Población 2005 – 2020
Gráfico 2. Evolución de la población según cabecera o resto
Fuente: Conciliación Censal 1985-2005 y Proyecciones de Población 2005 – 2020, DANE
12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12%
0-4
10-14
20-24
30-34
40-44
50-54
60-64
70-74
80 Y MÁS
Mujeres Hombres
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
Total Bolívar Cabecera Resto
Población por edadEdad Población Porcentaje de la población0-4 206.318 10%
5-9 203.806 10%
10-14 206.190 10%
15-19 203.415 10%
20-24 185.199 9%
25-29 162.294 8%
30-34 141.955 7%
35-39 124.726 6%
40-44 118.303 6%
45-49 115.782 6%
50-54 101.368 5%
55-59 80.841 4%
60-64 62.686 3%
65-69 47.139 2%
70-74 33.637 2%
75-79 27.695 1%
De otra parte, la tasa global de fecundidad del departamento, indicador que cuanti!ca el número de hijos que tendría una mujer a lo largo de su vida reproductiva, es actualmente en promedio de tres hijos para una mujer bolivarense, mientras que en 1985 esta tasa ascendía a 4 hijos. Ahora bien, se estima que los niños que nacen hoy en Bolívar en promedio vivirán 74 años, sin embargo, si es hombre, su expectativa de vida será 72 años, por su parte, si es mujer, viviría 77 años.
Datos históricos muestran que, con respecto al periodo 1985-1990, los bolivarenses han aumentado su esperanza de vida al nacer en cerca de tres años; durante este quinquenio el promedio de expectativa de vida alcanzaba los 71 años.
Se estima que los niños que nacen hoy en Bolívar en promedio
vivirán 74 años
22 Revista - 201322
Aspectos demográficos por Zodes
En la Tabla 2 y en el Mapa 2 se muestra la población, la extensión territorial y densidad poblacional de las seis Zonas de Desarrollo Económico y Social (Zodes) del Departamento. Se observa que, de acuerdo a las proyecciones de población del año 2012, es el distrito de Cartagena de Indias el que posee la mayor densidad poblacional con 1.750 personas por cada kilómetro cuadrado y que además concentra cerca de la mitad de población del Departamento con 978.600 (47,76%). Este es seguido por Magangué con 123.477 (6,03%) habitantes y El Carmen de Bolívar con 73.457 (3,58%) habitantes.
Ø
Densidad poblacional(personas por kilómetrocuadrado)
10 - 37
38 - 84
85 - 154
155 - 358
359 - 1.7510 30 60 90 12015
Kilometros
Mapa 2. Concentración de la población por Zodes
Mapa 3. Densidad poblacional por municipios
Fuen
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Analizando al departamento desde las Zodes, se encuentra que la zona Dique, incluso descontando la población de Cartagena, que equivale a cerca de la mitad de la del departamento, es la que mayor
Ø
Concentración de la población4% - 5%
6% - 7%
8% - 11%
12% - 17%
18% - 46%0 30 60 90 12015
Kilometros
población concentra. Sin embargo, Dique es la segunda Zodes con menor super!cie, lo que se traduce en mayor densidad poblacional o cantidad de personas por kilómetro cuadrado en comparación con el resto del departamento.
La Zodes Magdalena Medio es la más extensa y la de menor densidad poblacional de Bolívar. Santa Rosa del Sur, el municipio más extenso de esta Zodes y del departamento, cuenta con una extensión de 2.360 kilómetros cuadrados (el 9,1% del departamento) y una densidad poblacional de 17 personas por kilómetro cuadrado.
En la Zodes Loba, el municipio Norosí, que creado en 2008 es el más reciente de Bolívar, tiene una extensión de 405 kilómetros cuadrados y la menor población del departamento, pues posee 5.266 habitantes, lo que equivale al 0,26% de la población bolivarense y a una densidad poblacional de 13 habitantes por kilómetro cuadrado.
23 23 - 2013
Tabla 2. Población proyectada, superficie y participación por Zodes, 2013
Fuente: Autor con base en proyección población Dane
Zodes Dique
La población es de 1.287.947, equivalente al 62,86% del total de la población de Bolívar. Se compone de 14 municipios, entre ellos el Distrito de Cartagena de Indias, que es el núcleo económico, marítimo, industrial y turístico del Departamento. La población de la capital representa el 75,98% de los habitantes de la Zodes y los 559 kilómetros cuadrados de extensión de su territorio equivalen al 2,2% del Departamento. En esta Zodes la población entre 0 y 29 años representa el 54,38% de la población, siendo el rango de edad de 10 a 14, el que contiene la mayor población con un 9,54% del total.
Zodes Mojana
La Mojana Bolivarense es una región con una importante dotación de recursos naturales y biodiversidad. Esta situación natural le posibilita al territorio contar con actividades mineras, agropecuarias (recientemente ha desarrollado el cultivo de cacao), y tener potencial acuícola. Es la segunda zona más poblada del Departamento al tener el 10,96% de la población total de Bolívar.
La Zodes agrupa seis municipios, de los cuales Magangué es el de mayor población con 54,99% de la población de la Zodes, visto de otra manera, el 6.03% de los habitantes de Bolívar; este es el segundo municipio más importante de Bolívar y tiene un área de 1.102 kilómetros cuadrados, que equivalen al 4,2% del
territorio bolivarense y una densidad poblacional de 112 habitantes por kilómetro cuadrado. Su población es considerablemente joven ya que seis de cada diez habitantes (el 60,47%) es menor de 29 años e incluso uno de cada diez (11,60%) es menor de cuatro años.
Zodes Montes de María
La Zodes Montes de María es la tercera con más población del departamento, concentrando la décima parte del total. El Carmen de Bolívar es el municipio que agrupa mayor población en esta Zodes con el 35,4% de la población, que equivale al 3,58% Bolívar. Este municipio cuenta con un área de 900 kilómetros cuadrados, que corresponden al 3,5% del total de super!cie del departamento y a una densidad poblacional de 81,6 personas por kilómetro cuadrado.
Esta es una zona que cuenta con distrito de riego, suelos fértiles, vocación agroindustrial, ganadera, forestal y artesanal, posee una cultura agroexportadora, y esta cruzada por la troncal de occidente y articulada a la troncal del Magdalena Medio. En años recientes, se ha venido desarrollando allí un importante complejo agroindustrial de palma de aceite. La composición de su población por grupos de edad muestra el mismo patrón de las anteriores Zodes analizadas; su mayor población se concentra en el rango de edad de cero a cuatro años (equivalente al 11,58% del total) mientras que los habitantes con edades entre cero y veintinueve años representan el 60,47% del total (Gobernación de Bolívar, 2013).
24 Revista - 201324
Zodes Magdalena Medio
Esta Zodes es una región rica en dotación de recursos naturales y biodiversidad, con vocación agropecuaria y minera. La zona del Magdalena Medio, con seis municipios, concentra el 6,80 % de la población de Bolívar. De estos, Santa Rosa del Sur es el municipio más poblado de la zona con una participación del 28,84% en la Zodes. El municipio representa para Bolívar el 1,96% del total de habitantes y cuenta con una densidad poblacional de 17 personas por kilómetro cuadrado. El rango de edad que concentra más población en la Zodes es el comprendido entre 0 y 4 años (12,27%), y ampliando el rango hasta veintinueve años se encuentra que cerca de la mitad de la población (46,41%) tiene menos de dicha edad.
Zodes Depresión Momposina
La Depresión Momposina es una región con vocación ganadera y artesanal con un potencial turístico, orfebre y ebanista. Esta Zodes representa el 4,93% de la población de Bolívar y está conformada por seis municipios. Mompox es el municipio más poblado de la zona con el 43,06% y 2,12% de la población de la Zodes y del departamento, respectivamente. El área de este municipio asciende a 630 kilómetros cuadrados, correspondiente a 2,4% del total de super!cie del Departamento y a una densidad poblacional de 69 personas por kilómetro cuadrado. Al igual que en el resto de las Zodes, el rango de 0-4 años de edad concentra la mayoría de la población de esta región (equivalente al 11,82% del total).
Zodes Loba
La Zodes Loba tiene vocación agropecuaria y minera, posee gran potencial para desarrollar importantes proyectos mineros auríferos y agroindustriales como la palma y el cacao. Está constituida por siete municipios. Rio Viejo es el ente territorial que concentra la mayor población de la zona con 17.512 habitantes, que equivale al 0,85% de Bolívar, y el 19,70% de la Zodes. Su área totaliza 829 kilómetros cuadrados, que corresponde al 3,2% del total de Bolívar, con esto, la densidad poblacional del municipio es de 21 personas por kilómetro cuadrado. Entre todas las Zodes, Loba es la que posee el mayor porcentaje de su población en el rango de edad de 0 a 4 años, con 12,85% de la población total.
Calidad de vida
La calidad de vida de la población puede ser calculada a través de distintas metodologías de medición, entre estas se encuentra el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) que se compone de cinco variables: 1) material de pisos y paredes, 2) acceso a los servicios de acueducto y alcantarillado, 3) hacinamiento en la vivienda (más de tres personas por cuarto), 4) inasistencia escolar (hogares en los cuales uno o más niños entre 7 y 11 años parientes del jefe de hogar no asisten a un centro de educación formal), y 5) alta dependencia económica (hogares en los cuales existen más de tres personas por miembro ocupado). Bajo esta metodología, si un hogar posee una necesidad básica insatisfecha, es considerado pobre. Si el resultado son dos necesidades insatisfechas, se considera que el hogar se encuentra en pobreza extrema o indigencia.
Estimaciones realizadas con los resultados de la encuesta Sisben del año 2012, revelan que de cada 10 bolivarenses, cerca de la tercera parte (31,1%) poseen por lo menos una necesidad básica insatisfecha.
El 71% de los municipios muestra un índice NBI por encima del promedio departamental. Es decir, 33 de los 45 municipios y el Distrito Capital que componen Bolívar muestran un nivel de pobreza superior al nivel departamental.
En la actualidad, Bolívar atraviesa por importantes cambios en la
estructura de su población.
Respetuoso, gran persona, responsable, trabajador, alegre, pujante, extrovertido,
amante del folclor, sencillo, jocoso, y emprendedor. Con las anteriores palabras
fue definido el perfil de un habitante del departamento de Bolívar, descrito por
bolivarenses que fueron entrevistados por miembros del Centro de Pensamiento y
Gobernanza (CPG).
25 25 - 2013
Los municipios que muestran la situación por NBI más crítica son: Santa Rosa, San Jacinto y El Carmen de Bolívar. En estas entidades territoriales, más de la mitad de la población vive en situación de pobreza. Allí la de!ciente, y en algunos casos inexistente, cobertura de acueducto y alcantarillado, al igual que los materiales de la vivienda son los factores más asociados a la baja calidad de vida de sus habitantes.
Por el contrario, San Cristóbal, Norosí y Zambrano son las entidades territoriales que por NBI cuentan con mejores condiciones de vida en comparación con las demás; en estos municipios, menos de la tercera parte de la población vive en situación de pobreza.
El análisis macro del departamento a nivel de Zodes revela que los municipios con mayores niveles de pobreza se encuentran en los Montes de María,
Ø
0 25 50 75 10012,5Kilómetros
Necesidades Básicas Insatisfechas(porcentaje de poblaciòn)
22% - 23%
24% - 32%
33% - 36%
37% - 42%
43% - 59%
Mapa 4. Porcentaje de la población con al menos una necesidad básica insatisfecha, municipios de Bolívar, 2012
Fuente: BolívarInfo
donde cinco de los siete municipios que lo conforman cuentan con niveles de pobreza por encima del 33%. Por el contrario, los municipios de la Zodes Loba son los que en promedio, mantienen menores niveles de pobreza con respecto al resto del departamento con 31% de su población con alguna necesidad básica insatisfecha.
En síntesis
El ejercicio de la administración pública debe contar con el conocimiento de las características de la población. Con esto logrará fundamentar el diseño de políticas y hacer seguimiento a los efectos de la acción del gobierno. El análisis de quiénes son los pobladores de un territorio, cómo se distribuyen en el mismo, su dinámica migratoria, su composición por edades y la calidad de vida, contribuye al desarrollo armonioso y a la gestión del territorio de acuerdo a sus características.
En la actualidad, Bolívar atraviesa por importantes cambios en la estructura de su población. Los datos indican una reducción de la fecundidad de tres hijos por mujer a dos hijos por mujer entre 1985 y 2012; ha venido aumentando la expectativa de vida y su población actual es principalmente joven, dado que cerca del 49% de su población pertenece al rango de edad de 0 a 24 años y el 33% tiene entre 25 y 49 años.
Algunos de estos cambios están relacionados con el incremento de las personas que viven en las cabeceras (zonas urbanas), situación que se ha venido profundizando con el tiempo. Esta transformación repercute en la calidad de vida de los nuevos habitantes urbanos, quienes imponen a las cabeceras retos en cuanto a la prestación de servicios domiciliarios adecuados, viviendas, educación al igual que la necesidad de generar su!cientes oportunidades laborales para los nuevos habitantes.
Estas características de la población del departamento deben ser consideradas en el diseño de programas y políticas públicas que conlleven al desarrollo del departamento y al mejoramiento de la calidad de vida de los bolivarenses. Las acciones que se emprendan deben implicar que, por ejemplo, los cambios en la estructura de la población de Bolívar sean aprovechados como una oportunidad desde el punto de vista productivo fundamentados en una política de juventud y empleo pertinentes.
Necesidades Básicas Insatisfechas(porcentaje de población)
26 Revista - 201326
0,14
0,23
0,12
0,03
0,07
0,28
Depresión Momposina
Dique
Loba
Magdalena Medio
Mojana
Montes de María
120 200
500
1.500
1.000
500
Depresión Momposina Dique
Loba Magdalena Medio
Mojana Montes de María
productivas x 1.000 hab.
Altitud máxima
Densidad vial
km.de vías por km2.
Temperaturamedia
Dique28°C
Depresión Momposina
24°C
Loba24°C
Mojana24°C
Montes deMaría24°C
MagdalenaMedio21°C
6
Me
tro
s s
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ive
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27 27 - 2013
Depresión
Momposina
34%
Dique
14%Loba
7%Magdalena
Medio
3%
Mojana
32%
Montes de
María
10%
Unidades productivas x 1.000 hab.
% del territorio
% recorridorío
Magdalena
# de municipios
% cienagas del depto.
PluviosidadDepresión
Momposina;
7%
Dique; 12%
Loba; 11%
Magdalena
Medio; 32%
Mojana; 24%
Montes de
María; 14%
6 6 67 7
14
Depresión
Momposina
Magdalena
Medio
Mojana Loba Montes de
María
Dique
Zodes Precipitación en milímetros
Dique 1.000-2.000
Depresión
Momposina500-1.000
Loba 1.000-2.000
Mojana 2.500-3.000
Montes de María 3.000-6.000
Magdalena Medio 1.500-2.000
23
21
7
18
20
23
Depresión Momposina
Dique
Loba
Magdalena Medio
Mojana
Montes de María
Depresión
Momposina
25%
Dique
3%
Loba
18%
Magdalena
Medio
33%
Montes de
María
21%
Fuente: Autores con base en Secretaría de Infraestructura (2009), Instituto Geográfico Agustín Codazzi (2013)
28 Revista - 201328
Jorge Campos Pérez*
L os bolivarenses viven en el departamento más extenso de la región Caribe colombiana. Un territorio que logra tener mayor extensión que Cuba y que además sus dimensiones alcanzarían las de Jamaica, Trinidad y Tobago y Puerto Rico juntas. Pero
Bolívar no es sólo eso, este departamento cuenta con la zona inundable más grande del país y una riqueza hídrica de talla mundial: es una de las extensiones de tierra que mayor número de ciénagas concentra en el mundo y es el departamento que mayor parte del recorrido del Río Magdalena concentra.
Bolívar, por su extensión y distribución dentro de la región Caribe de Colombia, cuenta con ventajas naturales en su territorio: costa en el mar Caribe, límites con siete departamentos, una zona fértil apta para la agricultura en la Depresión Momposina y
los Montes de María y una extensa red hídrica que integra el territorio en sentido sur-norte, incluyendo una de las zonas inundables más extensas del mundo. Sin embargo, su distribución alargada y la dispersión de las zonas también imponen retos en cuanto a movilidad y comunicación entre los municipios que lo conforman.
Sin duda, la importancia del territorio está relacionada con la utilidad y bene!cios que brinda a quien es propietario del mismo y a sus habitantes. Es por esto que los recursos naturales que se encuentran en el territorio se constituyen en activos naturales que en gran parte determinan la capacidad productiva y que son utilizados por sus pobladores como medios para su sustento (Ellis, 2000). Estos pueden ser renovables o no renovables y usualmente se re!eren al capital natural o recursos ambientales (Carney, 1998).
*Investigador Senior del Centro de Pensamiento y Gobernanza
29 29 - 2013
Construcción de viviendas Palafíticas para mitigar el riesgo de inundación en Cascajal, corregimiento del municipio de Magangué.
La hidrografía del departamento exige
desarrollar infraestructura para la adaptación al
cambio climático
Foto: Prensa Gobernación de Bolívar
30 Revista - 201330
Por lo anterior, el reconocimiento del territorio del departamento de Bolívar desde sus aspectos naturales, sus subregiones y la movilidad a su interior es una tarea fundamental para la gestión y el desarrollo del territorio. Para lograrlo es necesario reconocer la geografía, la distribución de las zonas pobladas, sus centros de actividad económica, la organización administrativa y territorial, la conectividad y la movilidad en el departamento.
Geografía
El departamento de Bolívar en sus inicios no contaba con su actual conformación; entre 1905 y 1966 el gran Bolívar pasó de tener 65.303 kilómetros cuadrados de super!cie a 25.978 en la actualidad.
El primer cambio ocurrió con la creación del departamento de Atlántico en 1910; esto fue seguido por el establecimiento de San Andrés y Providencia en 1912 como ente territorial. Más adelante, Bolívar cedió nuevamente territorio para la creación del departamento de Córdoba en 1951 y !nalmente, en 1966, dio origen al departamento de Sucre. Actualmente, su extensión representa 2,31% de Colombia, ocupando la decimocuarta posición en el país y la primera en la región Caribe.
Tras el fin de la época colonial y el
departamento de Bolívar no era como lo presentan los mapas actuales, pues
contaba con un territorio más extenso que el actual. La mayor transformación
se dio a mediados del siglo XX cuando se segregaron dos porciones de su territorio
para dar lugar a los departamentos de Córdoba en 1951 y Sucre en 1966.
Su forma oblonga le permite limitar con siete departamentos; al norte con el mar Caribe y con el departamento del Atlántico, al este con los departamentos Magdalena, Cesar y Santander, al sur con Santander y Antioquia y al oeste con Antioquia, Córdoba y Sucre. Su relieve es variado; está conformado por las serranías de Santa Rosa y San Jacinto que atraviesan el departamento desde el sur hasta el norte. En cercanías al mar Caribe, en el norte de Bolívar, se encuentra la sabana costera compuesta por planicies y colinas. En su centro se encuentra la Depresión Momposina (la zona inundable de mayor extensión en Colombia) y el punto de con"uencia de los ríos Cauca, Magdalena y San Jorge. Al sur la serranía de San Lucas, extensión de la cordillera central, predomina en el paisaje por su formación montañosa.
Los recursos hídricos más importantes de Bolívar son el Río Magdalena, el Río Cauca, el Canal del Dique y el Brazo de Loba. Estos se constituyen en las principales fuentes de agua ya que abastecen a cerca de 50% de los municipios, siendo el Magdalena el río más importante que al bordear el departamento por el este cruza por veintidós municipios contribuyendo a la conectividad "uvial; estos recursos aportan al origen de ciénagas, lagunas y canales que suman alrededor de 220. La Depresión Momposina es considerada como el área continental con mayor número de ciénagas del país y la séptima del mundo (Pérez, 2005).
El clima del departamento varía entre cálido y húmedo hacía el sur, y cálido y seco en el norte. La temperatura oscila entre 18ºC y 30ºC, registrándose las más bajas en las altitudes que rondan los 2.300 metros sobre el nivel del mar de la Serranía de San Lucas, al sur del departamento. Mientras que las más altas se presentan en la sabana costera del norte de Bolívar.
El patrón de diferencia entre el sur y el norte del
La Depresión Momposina es considerada como el área
continental con mayor
y la séptima del mundo
31 31 - 2013
departamento también se mantiene para el nivel de precipitaciones. Estas varían entre 7.000 mm y 9.000 mm en el sur, mientras que en el norte apenas llegan a 500 mm y 2.000 mm (Secretaría de Infraestructura de Bolívar, 2009).
Las características geográ!cas y climáticas impactan igualmente la productividad de los cultivos. En comparación con el nivel nacional y con la región Caribe, Bolívar destina el 80% (dos puntos porcentuales más que el nivel nacional) de su área productiva a uso pecuario (ganado bovino), mientras que 9% se destina para las actividades agrícolas.
¿Cómo está organizado el departamento de Bolívar?
La extensión del departamento y la distribución de los municipios en el mismo, llevaron a que en 2001 la administración departamental incorporara un plan ordenador del territorio y la descentralización de recursos y competencias por medio de la Ordenanza 012 de ese mismo año. Esto implicó la creación de seis subregiones naturales conformadas por los 45 municipios y un distrito capital denominadas Zonas de Desarrollo Económico y Social (Zodes), las cuales comparten dinámicas económicas, sociales, políticas similares y proximidad geográ!ca.
Estas instancias territoriales permiten facilitar y adaptar la coordinación y ejecución de los planes de desarrollo en el departamento, contribuyendo al diseño de estrategias de acuerdo a las necesidades puntales de los municipios agrupados facilitando la gestión departamental.
En el departamento existen municipios que concentran la actividad económica, política o social tales como Magangué, Turbaco y El Carmen de Bolívar. Estos núcleos se pueden identi!car por el tamaño de su población y concentración del número de unidades productivas o negocios.
Al analizar la dinámica de estos dos indicadores se encuentra que: en la Zodes Dique (excluyendo a Cartagena), los municipios Turbaco y Arjona concentran cerca de la mitad (51%) de la población urbana y de las unidades productivas.
En la Zodes Montes de María, El Carmen de Bolívar y San Jacinto se constituyen en el núcleo concentrando un 59% de la población urbana y 51% de las unidades productivas.
En la Zodes Mojana, Magangué es claramente el núcleo al agrupar tanto el 77% de la población urbana como el mismo porcentaje de las unidades productivas de la Zodes.
Por su parte, Mompox, ubicado en la Zodes Depresión Momposina, y vecino de Magangué, agrupa el 54% de las unidades productivas y de la población urbana de la Zodes a la que pertenece.
En la Zodes Magdalena Medio, Santa Rosa del Sur agrupa la tercera parte (31%) del total de las unidades productivas, mientras que San Pablo es el municipio que concentra el mayor número de personas que viven en zonas urbanas (38%) de la Zodes.
En la Zodes Loba, los municipios predominantes en cuanto a unidades productivas y población son Rio Viejo y San Martín de Loba que agrupan el 53% de las unidades productivas y 41% la población urbana de la Zodes.
El análisis de la ubicación de los centros urbanos que concentran la actividad productiva del departamento permite identi!car los núcleos de desarrollo de las Zodes. Estos pueden articularse con municipios vecinos e incrementar sus oportunidades de desarrollo y potencializar la complementariedad de las actividades económicas.
32 Revista - 201332
Mapa 5. Cartograma población municipios de Bolívar excluyendo Cartagena, 2013.
Gráfico 3. Coeficiente de Gini para población total (2013) y unidades productivas (2005), Zodes de Bolívar
Fuente: Autor con base en proyección población Dane, 2013
Fuente: Autor con base en Dane, 2005 y 2013
Ø
0 30 60 90 12015Kilometros
Población por Zodesexccluye Cartagena(número de personas)
Depresion Momposina, 100.996
Dique, 352.423
Loba, 88.875
Magdalena Medio, 139.369
Mojana, 224.546
Montes de Maria, 207.350
Nota: El Mapa 5 muestra cómo luciría el departamento de Bolívar si en vez de utilizar la extensión de la tierra
se utiliza la población para mostrar el tamaño de las Zodes. En este caso, la Zodes Dique aparece más
grande debido a que, incluso excluyendo a Cartagena, concentra el mayor número de habitantes del
Departamento.
Como se describió anteriormente, hacia el norte y centro del departamento existen municipios que lideran el desarrollo de cada Zodes, sin embargo, a medida que se avanza hacia el sur esta diferenciación es menos clara debido a que su población urbana y el número de unidades comerciales son similares entre sí. Esto signi!ca que los municipios del sur tienden a ser más parecidos entre sí que los que están hacía el norte del departamento. Así, en las Zodes Dique, Montes de María, depresión Momposina, y el norte de la
Mojana, se logran identi!car centros que agrupan la población y actividad productiva. Mientras que en el sur estas variables tienden a ser homogéneas entre los municipios.
Esta diferenciación a nivel de Zodes se muestra en el Gráfico 3. Coeficiente de Gini para población total
(2013) y unidades productivas (2005), Zodes de Bolívar a partir de la medición del coeficiente de Gini, calculado
para la población y las unidades productivas.
El Coeficiente de Gini es una herramienta cuantitativa que
permite medir la desigualdad de una variable. A medida que su
valor es cercano a uno significa más desigualdad y mientras más
cercano a cero menos desigualdad.
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33 33 - 2013
Mapa 6. Unidades Comerciales (2005) y población urbana (2013), Municipios de Bolívar
Fuente: Autor con base en Dane e Igac
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Ø
0 30 60 90 12015Kilometros
Porcentaje de población urbana
# 11% - 38%
# 39% - 69%
# 70% - 97%
Número de unidades productivas
0 - 310
311 - 777
778 - 1.488
1.489 - 3.486
3.487 - 22.443
La movilidad en Bolívar
El departamento de Bolívar cuenta con un total de nueve aeropuertos, de los cuales cinco son públicos (Cartagena, Magangué, Mompox, Santa Rosa del Sur y El Carmen de Bolívar) y cuatro son de empresas privadas (Cicuco, Honduras en María la Baja, Monterrey y San Pablo). De estos, Cartagena cuenta con el mayor número vuelos comerciales, en el resto operan vuelos ocasionales de helicópteros y otras aeronaves pequeñas (Secretaría de Infraestructura de Bolívar, 2009).
La geografía del departamento permite el desplazamiento por ríos y el mar Caribe. La infraestructura "uvial del departamento está conformada mayormente por los 945 kilómetros del Río Magdalena y se complementa por los ríos Cauca
y San Jorge al igual que el Canal del Dique, los brazos de Mompox y Loba y las ciénagas y caños distribuidos por Bolívar (Secretaría de Infraestructura de Bolívar, 2009).
La ubicación y recorrido de los cuerpos hídricos es una ventaja natural y fundamental para la comunicación del departamento dado que la totalidad de la jurisdicción de los municipios se encuentra dentro de alguno de los cuerpos "uviales o cenagosos anteriormente mencionados. Las limitaciones más signi!cativas para la masi!cación del transporte "uvial se pueden resumir en tres: primero las restricciones en la navegabilidad del Rio Magdalena; segundo, la insu!ciente infraestructura portuaria y embarcaciones disponibles para el transporte de pasajeros y carga; y tercero, la de!ciente red vial terrestre para la conectividad de las cabeceras urbanas con las arterias "uviales y con los corredores viales del departamento (Ibid).
De otra parte, la red vial, está conformada por 3.044 km(Secretaría de Infraestructura de Bolívar, 2009) equivalente a una densidad de 0,117 kilómetros de carretera por kilómetro cuadrado concentrándose esta en el norte del departamento en las Zodes Dique y Montes de María. El resto del departamento, en especial hacia el sur de Bolívar, posee una geografía compuesta por riqueza natural que debe ser protegida, relieve y cuerpos hídricos que imponen mayores cargas a la articulación con la movilidad del departamento.Como resultado existe una red vial terrestre menos densa.
Esta situación se encuentra referenciada en el Plan Vial del departamento de Bolívar. Este documento de!ne una serie de ejes viales estratégicos con el !n de mejorar la integración del departamento. Dentro de estos ejes viales la Troncal del Sur que va desde San Martín de Loba hasta Cantagallo, con una extensión de 304 kilómetros, es la principal inversión que requiere el departamento con el !n de integrar al sur con las dinámicas económicas y sociales que ocurren en el centro y norte.
Otros ejes viales que complementan el desarrollo vial del sur son los tramos en sentido occidente-oriente entre Regidor y Puerto Venecia (Sucre), Altos del rosario con la troncal del sur y los tramos que permiten la articulación con los puertos "uviales como el corredor Altos del Rosario-Norosí.
34 Revista - 201334
La ubicación y recorrido de los cuerpos hídricos es una ventaja natural y fundamental para la comunicación del departamento.
Foto: Prensa Gobernación de Bolívar
35 35 - 2013
En síntesis, ¿cómo es el departamento en el que viven los bolivarenses?
El departamento de Bolívar posee características particulares que le otorgan tanto ventajas como imponen retos para su desarrollo. Su distribución alargada en sentido norte-sur, con salida al mar Caribe e irrigada en la mayor parte de su territorio por el Río Magdalena y otros importantes a"uentes, le permite contar con suelos fértiles, ricos en recursos naturales y aptos para la agricultura, al igual que con un signi!cativo potencial para el transporte de pasajeros y carga por vía "uvial.
Los retos que tiene el departamento en cuanto a su integración territorial radican en lograr la comunicación en sentido sur-norte al igual que, en el sur de Bolívar, el transporte entre el este y oeste; y el desarrollo de la infraestructura "uvial en la rivera del Río Magdalena. De esta forma, se lograría fortalecer e integrar el desarrollo del sur del departamento con los corredores y núcleos económicos y sociales de Bolívar.
En este orden de ideas, la ejecución del proyecto de recuperación de la navegabilidad por el Río Magdalena, presupuestado en US$600 millones, juega un papel fundamental para el departamento y presenta una oportunidad que debe ser complementada por el gobierno departamental con inversiones viales que integren los corredores de desarrollo municipal, las actividades económicas y sociales con puertos sobre el Magdalena.
De igual manera, la culminación de la marginal del río, la transversal y la troncal del sur, signi!carán avances sustanciales en movilidad terrestre para las áreas con menor densidad vial del departamento. Leyes como la 1508 de 2012, que crea el marco jurídico, las Alianzas Público Privadas, presentan una oportunidad para acelerar la ejecución de estas obras que resultan esenciales para el desarrollo e integración del departamento.
La geografía de Bolívar impone grandes retos y hace necesario desarrollar soluciones alternativas e innovadoras para el transporte terrestre. Esto debido a la exposición a inundaciones, las características del terreno de la Depresión Momposina y a la protección
de los recursos naturales existentes en el sur del departamento en inmediaciones de la serranía de San Lucas.
Considerando lo anterior, la comunicación interna del Departamento podría mejorar con la utilización del río Magdalena, que se complementaría con proyectos regionales que amplíen la comunicación terrestre. Así, el tiempo de desplazamiento entre el norte y el sur del departamento disminuiría al profundizar la integración vial con los departamentos vecinos.
Esto implicaría aprovechar dos importantes corredores viales que se vienen consolidando; la Ruta del Sol, al este del departamento; y el proyecto nacional de autopistas para la prosperidad, al suroeste del mismo; junto con la red vial de Córdoba y Sucre. Esto colaboraría al mejoramiento de las condiciones de vida de los bolivarenses al permitir una mayor y mejor movilidad al interior del mismo y una vinculación a los núcleos y corredores económicos; de tal forma que se logren distribuir las oportunidades y el desarrollo de manera más amplia.
Mapa 7. Recursos hídricos del departamento de Bolívar, 2009
Ø
0 30 60 90 12015Kilometros
Recursos HidrícosRíos
Cienagas
CanalFuen
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Bolív
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36 Revista - 201336
Jorge Campos Pérez* Jorge Alberto Castro Puello**
que lo que más se produce en Bolívar son mercancías del sector industrial. Sin embargo, esto no ocurre por igual en todo el departamento; mientras que el distrito de Cartagena es responsable de la mayor parte de esta producción, el resto de los municipios se dedican a actividades agropecuarias, a la prestación de servicios y al comercio.
A su vez, los datos de empleo del departamento muestran que, a pesar de la importancia del sector industrial en la producción de Bolívar, este no es el sector que mayor empleo genera; existe una diferencia entre la cantidad y valor de los artículos y servicios que se producen y prestan en comparación con el empleo que generan. Para Bolívar esto implica que las actividades que más ingresos generan no son las que emplean a la mayor parte de su población.
Este es el tipo de información que implica conocer la economía de Bolívar. Es decir, comprender Bolívar es también identi!car qué bienes y servicios se producen en el territorio y cuáles son las actividades en las que se ocupa su fuerza productiva.
Es común asociar el concepto de economía con la acción de gastar menos, sin embargo, un economista respondería que la economía es la ciencia social que se encarga del estudio de cómo, con escasos recursos, se logra satisfacer necesidades ilimitadas. Así,
existen unas necesidades ilimitadas que se logran satisfacer cuando las personas acceden a servicios o compran bienes u objetos usando dinero (recurso escaso). En efecto, buscar una manera de obtener esos mismos artículos a un menor costo es la economía.
El Dane estima que la población del departamento ascendió en 2012 a 2.049.109 personas, las cuales, como se mencionó en la sección anterior, poseen diferentes características y capacidades que incluso varían de acuerdo a su ubicación geográ!ca. La gestión pública implica identi!car los requerimientos de la población con el !n de planear cómo satisfacer con los recursos disponibles sus múltiples necesidades.
Las cifras económicas del departamento muestran
*Investigador Senior del Centro de Pensamiento y Gobernanza**Investigador del Centro de Pensamiento y Gobernanza
Foto: Prensa Gobernación de Bolívar
37 37 - 2013
Lo que se produce en Bolívar
El Producto Interno Bruto (PIB) representa la sumatoria de los bienes y servicios producidos. En Colombia, se mide para todo el país y los departamentos de tres maneras:
valor de todos los productos y servicios finales que produce un territorio.
comisiones, honorarios, alquileres, entre otros.
Estos métodos deben tener un marco de tiempo (año, semestre, trimestre o mes) al igual que debe estar ligado a un espacio geográ!co de!nido (país, departamento, municipio, entre otros). Para el presente análisis se examina el Producto Interno Bruto (PIB) de Bolívar desde la oferta, es decir, desde los productos y servicios generados en su territorio.
El PIB suma el valor de todos los productos que no se utilicen en la creación de otro artículo, teniendo claro el lugar y el periodo que observa. A este procedimiento se le conoce como sumatoria del valor agregado. Así, al conocer el costo de un artículo !nal (aquel que no será utilizado para fabricar otro objeto) se puede conocer todo el valor que fue agregado por cada una de las personas que intervino en el proceso. A la fecha, los datos más recientes en Colombia sobre la producción por departamentos, publicados por el Dane, son de 2011.
Ejemplo de valor agregado:
La creación de un lápiz inicia con la madera de los árboles que debe ser extraída y
preparada para ser comercializada, luego el fabricante de lápices paga por el trabajo que
realizó el productor de madera, de grafito y demás artículos utilizados en la producción. Al momento de vender el lápiz se establece un precio o valor que incluye tanto el valor
del trabajo del fabricante, como el costo de las materias primas utilizadas. Así, al transformar los insumos en un producto distinto la producción de lápices agregó
valor en la economía.
Taller de orfebrería. Actividad económica característica del municipio de Mompox
Foto: Prensa Gobernación de Bolívar
38 Revista - 201338
Producción industrial por departamentos(participación en PIB departamental)
4% - 13%
14% - 19%
20% - 29%
30% - 34%
35% - 51%
52% - 65%
66% - 80%
Ø
0 160 320 480 64080Kilómetros
Mapa 8. Producción industrial departamental, participación en el PIB de cada departamento, 2011
Tabla 3. Principales datos de la industria en Cartagena y Bolívar
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Estos datos, mostrados en el Mapa 8, evidencian la concentración de la
producción en el centro del país. Por el contrario, en el sur, se ubican los
departamentos que menos aportan al PIB nacional. En esta materia, Bolívar es el sexto departamento que más
aporta el PIB de Colombia. Su aporte al total nacional es cercano al 4%,
superado por los departamentos de Meta, Santander, Valle del Cauca,
Antioquia y Cundinamarca, que incluye a Bogotá.
Los datos de empleo del
departamento muestran que,
a pesar de la importancia del
sector industrial en la producción de Bolívar, este no es
el sector que mayor empleo genera.
Fuente: Cálculos de los autores base a EAM 2011, Dane - *En Miles de Millones de Pesos
39 39 - 2013
Los departamentos con mayor producción en el sector primario (que incluye la ganadería, pesca, y siembra, entre otros productos) son Tolima, Huila, Caquetá y Quindío. En el Caribe se destaca Magdalena y Córdoba, mientras que en Bolívar solo el 5,2% de la producción pertenece al sector primario.
El Mapa 8 muestra que los departamentos con mayor producción industrial (aquellos que mayor valor agregado generan por la transformación de productos primarios) se concentran en el centro y nororiente del país. Su actividad gira en torno al petróleo crudo y el gas natural.
La industria es el sector que mayor aporte hace al PIB de Bolívar, con 31,3% de la producción total, es la principal actividad económica del departamento. Ahora bien, es importante aclarar que la capital del departamento, Cartagena de Indias, concentra el 92% de las empresas industriales de Bolívar y estas, a su vez, emplean al 90% de las personas ocupadas por el sector industria. Igualmente, los ingresos por ventas de las empresas industriales también se concentran en Cartagena con 97,4%.
Pero Cartagena, a pesar de concentrar cerca de la mitad de la población Bolivarense, sólo representa el 2% de su territorio y es apenas una de las 46 entidades territoriales que lo conforman. Por tanto, no se puede a!rmar que Bolívar es un departamento industrial en toda su extensión, la realidad para la mayoría de los municipios es que su principal actividad económica es la producción agropecuaria.
Bolívar, con una extensión promedio de 45,6 hectáreas por unidad productiva agropecuaria (!nca), es el sexto departamento con las parcelas más grandes de Colombia. A nivel regional, el promedio de la extensión de una unidad productiva agropecuaria de la región Caribe es de 60,1 hectáreas, lo que supera el promedio nacional que se encuentra en 22,5 hectáreas.
Entre los principales cultivos transitorios de Bolívar se encuentran el arroz, la yuca, el maíz, el tabaco el sorgo y el fríjol. En 2012, el 68% de las hectáreas cultivadas de estos fueron de maíz, lo que representa el 9,8% de lo sembrado a nivel nacional.
Ahora, a nivel a nacional, los cultivos de Bolívar más
importantes por su aporte a la producción nacional, son el arroz y la yuca que representan 27,5% y 15,8% del total cultivado a nivel nacional respectivamente.
En Bolívar también se encuentran plantaciones de tipo permanente (cosechas que pueden realizarse de una misma planta por varios periodos de tiempo) de cacao, café, caña de azúcar, mango, naranja y plátano; siendo esta última la más importante de las plantaciones permanentes del departamento al representar el 59% de las mismas. Los cultivos de cacao, mango, naranja y plátano se destinan principalmente a la venta, a diferencia del cultivo de caña, que solo vende el 5,1% de lo producido.
En el sector pecuario o ganadero, con respecto al inventario nacional, Bolívar concentra el 3,4% del ganado porcino, el 5,4% de ganado bovino y el 6,3% de los terneros del país. Este último se estimó, para el año 2012, que ascendía a 1.107.759 cabezas de ganado, de las cuales, el 21,5% están dedicadas al ordeño.
Entre tanto, al comparar la producción de leche en Bolívar con el resto del país, se observa que en promedio una vaca en Bolívar produce tres litros de leche al día, mientras que en la región Caribe y a nivel nacional la producción alcanzaría los 3,3 y 4,8 litros respectivamente.
Por otro lado, actualmente solo el 18% de los predios agropecuarios en Colombia plani!can la producción de la siguiente cosecha, lo que resulta inferior al nivel de la región Caribe que es de 25%. Sin embargo, este resultado regional se atribuye principalmente a los predios ubicados en los departamentos de Cesar y Córdoba, dado que en Bolívar solo el 11% de las unidades realiza una programación en su producción.
El sector servicios es, para algunos departamentos, el
Bolívar también es el
de hectáreas destinadas a la infraestructura agropecuaria e
instalaciones necesarias para sus labores, concentrando 18,6% del
área nacional
40 Revista - 201340
que mayor aporte realiza a su economía. Por ejemplo, al comparar el Mapa 8 y el Mapa 9, se observa que algunos departamentos como Arauca, Casanare, Meta y La Guajira tienen una alta producción industrial pero poca participación de los servicios;
Mapa 9. Producción sector servicios departamental, participación en el PIB del departamento, 2011
Producción sector servicios por departamentos (participación en PIB departamental)
12% - 15%
16% - 32%
33% - 45%
46% - 60%
61% - 68%
69% - 80%
81% - 89%
Ø
0 240 480 720120Kilometros
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011,
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Aportando el 5,1% de los servicios hoteleros del país, Bolívar sólo es superado por Cundinamarca, Antioquia y el Valle del Cauca.
Las actividades económicas más
importantes del sector servicios corresponden
al comercio, los servicios empresariales
y a la hotelería.
estos son los departamentos con predominancia petrolera o carbonífera. Asimismo, los departamentos del sur oriente del país se caracterizan por el gran aporte que realiza el sector servicios a su producción total.
41 41 - 2013
Mapa 10. Desempleo en municipios de Bolívar, mayo 2012
Grafica 1. Tasa de desempleo, promedio anual Cartagena y Colombia, 2001 – 2013*
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012
Fuente: Cálculos de los autores con base en GEIH 2013, Dane - *Primer Trimestre
La fuerza laboral
El mercado laboral es una de las principales temáticas estudiadas dentro de la economía. En este se indaga sobre cuántos puestos de trabajos crean las empresas, la cantidad de personas que están trabajando y aquellos que desean trabajar. Al aumentar la diferencia entre los puestos de trabajo disponibles y el número de personas buscando, las condiciones sociales y económicas de los grupos familiares tienden a disminuir debido a que perciben menores ingresos. Por esto, es esencial hacer seguimiento a las variables e indicadores relacionados con el empleo.
En Colombia el Dane publica periódicamente información sobre el mercado laboral capturada a través de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH). Con esto, contabilizan la población empleada, desempleada (aquel que se encuentra activamente buscando trabajo) o inactiva (aquella persona no puede o no desea ingresar al mercado laboral).
Con estos tres datos se pueden calcular dos variables más; por un lado la Población Económicamente Activa (PEA), que es resultado de contabilizar a los ocupados, los desocupados, y la Población en Edad de Trabajar (PET).
Ø
0 25 50 75 10012,5Kilómetros
Tasa de Desempleo(cabeceras municipales)
1% - 3%
4% - 5%
6% - 7%
8% - 13%
14% - 29%
Durante el primer trimestre de 2013, se destaca que Bolívar (9,7%) y Atlántico (8,3%) registraron las tasas más bajas de desempleo del país. En el otro extremo, el Pací!co colombiano y Norte de Santander, poseen la mayor cantidad de personas desempleadas. Entre las ciudades capitales, el desempleo más elevado del país lo tiene Quibdó, capital de Chocó, con 20,1% de personas desocupadas.
Si bien Bolívar tiene una tasa de desempleo relativamente baja ¿cómo se encuentran los municipios? Pese a que la información no está disponible a través del Dane, se puede realizar una aproximación a partir de la información contenida en la encuesta Sisben .
Un primer resultado que salta a la vista en el Mapa 10 son los municipios con mayor desempleo del departamento; mientras en Calamar, Cantagallo y San Estanislao el número de personas desempleadas es superior al 20%, en el resto de municipios de Bolívar esta cifra no supera el 12,6%.
La estructura y desarrollo empresarial, al igual que las actividades económicas que se realizan en un territorio son algunos de los determinantes del grado de informalidad de una economía. Como anteriormente se mencionó, la ciudad de Cartagena concentra la mayor parte de los empleos industriales, los cuales generalmente cuentan con vínculos contractuales formales para los empleados. Esto
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42 Revista - 201342
no necesariamente ocurre en las ocupaciones del sector agropecuario de Bolívar. Estas, por la baja tecni!cación y la manera informal con la que se llevan a cabo en los municipios, tienden a no establecer vínculos formales con su mano de obra.
Actualmente no se cuenta con datos relacionados con empleos informales a nivel municipal ya que el Dane sólo realiza mediciones para trece ciudades y áreas metropolitanas. Los datos para estas áreas, correspondientes al primer trimestre de 2013, revelan que en la ciudad de Cartagena, los empleos informales agrupan al 56,2% de las personas que se encuentran ocupadas.
Considerando la estructura productiva de los municipios y el alto grado de informalidad del empleo en Cartagena, que cuenta con un mayor desarrollo empresarial que el de los municipios del departamento, se esperaría que al momento de realizar una medición de la informalidad en el resto de Bolívar, la mayoría de los municipios muestren altas tasas de población empleadas en la informalidad.
De otra parte, Cartagena con respecto a Colombia, muestra una baja Tasa Global de Participación, es decir un menor porcentaje de población en edad de trabajar que están ocupados o que estaban buscando trabajo durante la semana que se aplicó la encuesta por medio de la cual se calcula el desempleo. Esta diferencia se mantiene con los años y desde 2008 sigue la tendencia nacional. Esto se debe a la alta proporción de población joven que poseen edad para trabajar pero que se encuentran estudiando para obtener mejores oportunidades laborales en el futuro.
En Bolívar, la Ley de Primer Empleo, que se promulgó para generar incentivos a las empresas para contratar personas menores de 28 años, generó, a partir de 2010, un incremento en la población que participa del mercado laboral. Desde 2010 a 2013, la Tasa Global de Participación en Bolívar subió 2,8 puntos porcentuales, mientras que en Colombia solo aumentó en 2,1 puntos porcentuales.
En síntesis
El análisis de la economía departamental permite identi!car cuáles son los sectores que más aportan
Las actividades industriales se concentran en el distrito de Cartagena de Indias, mientras
que el resto del departamento se dedica, principalmente, a las actividades relacionadas
con el comercio y el campo.
Foto: Sociedad Portuaria Regional Cartagena
43 43 - 2013
al PIB de Bolívar y en cuales actividades se ocupa su población. Se encuentra que Bolívar es el sexto departamento del país en producción de bienes y servicios. El sector industrial es el que más aporta a la economía departamental, por encima de la producción agropecuaria, y se destaca por el desarrollo de servicios empresariales complementarios para las industrias, especializadas estas en el sector petroquímico.
Por su parte, las actividades relacionadas con el sector servicios, a pesar de no ser las que mayor aporte realizan al PIB departamental, logran destacarse a nivel nacional al punto que Bolívar es el cuarto departamento en importancia para el turismo del país.
Particularizando el análisis municipal, se encuentra que las actividades industriales se concentran en el distrito de Cartagena de Indias, mientras que el resto del departamento se dedica, principalmente, a las actividades relacionadas con el comercio y el campo: el departamento cuenta con parcelas extensas dedicadas a actividades pecuarias. El cultivo más importante es el maíz, seguido por el arroz y la yuca, los cuales tienen alta participación en el total nacional.
Sin embargo, la producción del sector primario y en especial de las actividades agropecuarias, requiere tecni!cación. Se debe hacer énfasis en la necesidad de planear y tomar decisiones apoyadas en información, ya que, de acuerdo a la Encuesta Nacional Agropecuaria, son pocas las parcelas que planean su producción. Esto cobra mucha más relevancia, tanto para el país como para la región, en el contexto del cambio climático y la intensi!cación de las manifestaciones meteorológicas en los periodos de verano e invierno.
En cuanto al mercado laboral, hasta el primer trimestre del año 2013 la capital de Bolívar era una de las dos ciudades con menor desempleo y
participación laboral en el país. En cuanto al resto de los municipios, las cifras del mercado laboral, calculadas con base en la encuesta Sisben, revelan que los municipios con más alto desempleo se ubican en la Zodes Depresión Momposina. En esta, cerca de la mitad de los municipios a mayo del año 2012, mostraron niveles superiores al departamental.
Bolívar se enfrenta a retos importantes en materia económica. La dicotomía de su desarrollo, que presenta un próspero sector industrial con importantes recursos de capital y al mismo tiempo un sector agropecuario con oportunidades, pero rezagado y con signi!cativas necesidades, exige políticas que favorezcan una mejor distribución de los bene!cios económicos. Así, es necesaria una política de fortalecimiento del campo, dotación de infraestructura productiva y de movilidad para lograr que los municipios del departamento logren fortalecer su demanda interna y participar en "ujos comerciales y las oportunidades de mercado que le brinda la estratégica posición "uvial y marítima con que cuenta el departamento; la cual será potencializada con los proyectos estructurados para la recuperación de la navegabilidad del río Magdalena y el Canal del Dique.
Esto signi!ca propender por un desarrollo económico incluyente que permita mejorar las condiciones de vida de los Bolivarenses. Más oportunidades de negocios y empleo para la población signi!can ingresos, fortalecimiento de sus capacidades y contribuir a reducir las desigualdades económicas y sociales que existen en el departamento.
El cultivo más importante es el maíz, seguido por el arroz y la yuca, los cuales tienen alta
participación en el total nacional.
Es necesaria una política de fortalecimiento del campo, dotación
de infraestructura productiva y de movilidad para así lograr que los
municipios del departamento logren fortalecer su demanda interna y participar en flujos comerciales y
las oportunidades de mercado que le brinda la estratégica posición
fluvial y marítima con que cuenta el departamento.
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P ensar el desarrollo del departamento es fundamental para el futuro de Bolívar. Conocer las necesidades que mani!estan los municipios, así como sus principales propuestas, permite que la Gobernación y otros actores sociales, políticos y económicos,
tomen en el presente las decisiones necesarias para vivir un mejor mañana, al crear entre todos una gran estrategia de desarrollo para el departamento. Existen dos enfoques principales y complementarios sobre el concepto de desarrollo. Uno de ellos es el desarrollo económico, basado en el crecimiento de la producción y la acumulación de bienes y capital, y se entiende como la capacidad para incrementar la riqueza en el territorio. Se mide en términos del Producto Interno Bruto per cápita (PIB per cápita), es decir, la sumatoria del ingreso total generado en
el territorio dividido por el tamaño de su población. Bajo este enfoque, el departamento de Bolívar tiene un PIB per cápita de 6.686 dólares, o 12’350.371 pesos. Este ingreso promedio se asemeja al de países como Egipto, Angola y El Salvador.
Por otro lado, el enfoque de desarrollo humano se centra en las personas y en cómo estas pueden acceder en su entorno a las condiciones necesarias para ser y hacer lo que deseen. El premio Nobel Amartya Sen (2007), lo presentó como “el aumento de la riqueza de la vida humana, en lugar de la riqueza de la economía’’. Por su parte, Mahbub ul Haq, (1995) uno de los creadores del índice que mide el desarrollo humano (IDH), dice que el objetivo es “ampliar las opciones de las personas y crear un ambiente propicio para que la gente disfrute de una vida larga, saludable y placentera”, lo cual, además del ingreso, involucra factores como: el acceso al conocimiento, la calidad de la nutrición, la salud, la
Eusebio Daza Acevedo* Juan Camilo Oliveros Calderón**
*Investigador del Centro de Pensamiento y Gobernanza**Investigador Senior del Centro de Pensamiento y Gobernanza
Foto: Prensa Gobernación de Bolívar
Enfoques del Desarrollo
45 45 - 2013
Gráfico 4. Índice de Desarrollo Humano, departamentos colombianos y países del mundo, 2010
Fuente: Informe de Desarrollo Humano 2011. PNUD
0
0,25
0,5
0,75
1
Muy alto
Alto
Medio
Bajo
seguridad en los medios de vida, el tiempo libre, las libertades políticas y sociales.
El IDH del departamento de Bolívar es 0,823 y se ubica en el puesto 14 a nivel nacional. En principio, este dato expone que los bolivarenses encuentran la satisfacción de sus deseos y aspiraciones en sus comunidades y territorios. Al compararnos con otros países, encontramos que el departamento presenta índices parecidos a los de Barbados, Polonia y Chile, ubicándonos en un nivel de desarrollo humano muy alto. No obstante, el buen desempeño es impulsado por el ingreso que reporta la industria instalada en Cartagena de Indias y opacado por la violencia y la desigualdad en parte importante de los territorios rurales, por lo cual, el desarrollo humano de la mayoría de los bolivarenses no es tan alto como se re"eja en las cifras. Por lo tanto, el ingreso y la riqueza generada en el departamento siguen siendo bajos, impidiendo avanzar en el goce de las libertades y derechos sociales y económicos. (PNUD, 2011)
Se han generado debates acerca de la preponderancia de uno u otro enfoque, pero resulta evidente que son
complementarios. Los autores citados recomiendan que ambos enfoques sean abordados al tiempo, ya que el desarrollo económico no se sostendría en el mediano plazo a menos que los ciudadanos puedan apropiar sus bene!cios y desarrollar sus capacidades. De igual manera, resulta evidente la necesidad de generar crecimiento en la economía para poder invertir en los servicios sociales que impulsan el desarrollo humano.
Los planes de desarrollo
¿Cómo alcanzar el desarrollo económico y humano deseado? En Colombia, la planeación para el desarrollo se hace a través de los denominados Planes de Desarrollo, que se realizan a nivel nacional, departamental y municipal. Teniendo en cuenta esta regla de juego, para identi!car hacia dónde va el departamento, se hace un análisis a partir de herramientas de investigación cualitativa para revisar el texto de los planes de desarrollo de los municipios de Bolívar y así identi!car sus planteamientos con respecto a las di!cultades, propuestas y limitantes. La Ley Orgánica de Plan de Desarrollo de!ne que durante los primeros cuatro meses de su mandato, los
46 Revista - 201346
alcaldes tienen la obligación de formular y presentar al Concejo un plan de desarrollo que incluye el diagnóstico territorial, así como las estrategias y proyectos que ejecutará la administración municipal mediante un plan de inversiones. El plan debe construirse a partir del programa de gobierno, del plan nacional de desarrollo (PND) y el plan departamental de desarrollo (PDD), y debe incluir las disposiciones
de ley en temas como la salud, la educación y las políticas de infancia y juventud.
Los planes de desarrollo municipales que rigen en la actualidad fueron formulados entre los meses de febrero y mayo de 2012, mientras que el plan departamental se aprobó por la Asamblea el 31 de mayo, y el plan nacional se convirtió en ley el 11 de junio de 2011.
Ilustración 1. Cronograma de preparación y aprobación de Planes de Desarrollo
Como se evidencia en la línea de tiempo, existe poco espacio para que la planeación municipal incluya la visión y proyectos del Plan Departamental de Desarrollo, pues ambas entidades territoriales deben formular el plan al mismo tiempo. Además, el Plan de Desarrollo Departamental no está disponible para los municipios en el momento de la formulación.
En efecto, el análisis de los planes de desarrollo municipales muestra que, en promedio, cada plan municipal tiene una sola mención al Plan de Desarrollo Departamental, y tres al Plan de Desarrollo Nacional. Esto sugiere la necesidad de diseñar herramientas para que se articule la planeación entre el municipio y el departamento, de manera que sean formulados de manera complementaria y no paralela.
Limitantes en la planeación
La planeación para el desarrollo es un proceso que debe contar con herramientas como capacidades humanas e
información, para poder realizarse de manera óptima y mejorar su impacto. En el departamento de Bolívar, los municipios evidencian la falta de herramientas y factores que posibiliten crear estrategias adecuadas para el territorio.
Como ya se anotó, la primera di!cultad corresponde a la problemática de las fechas de preparación y presentación de los planes de desarrollo del departamento y de los municipios, que reduce la posibilidad de una adecuada coordinación del nivel municipal con el departamental. Por otro lado, la participación ciudadana en los procesos de plani!cación es baja y se entorpece la inclusión de las necesidades y saberes de la población en los planes de desarrollo. De igual manera, se evidencia que al menos ocho municipios presentaron fuertes de!ciencias en las capacidades profesionales para la formulación de planes y proyectos de desarrollo. Finalmente, es reiterativa la falta de información e indicadores que permitan evaluar y hacer diagnósticos precisos para identi!car las oportunidades de desarrollo.
Fuente: Autor con base en la Ordenanza y los Acuerdos que aprobaron los planes de desarrollo del departamento y los municipios de Bolívar.
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El enfoque de desarrollo económico territorial propone que, adicional a los proyectos
y estrategias de carácter nacional, los municipios
pueden empezar a trabajar en su desarrollo a partir de sus
recursos y capacidades.
Foto: Prensa Gobernación de Bolívar
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Dificultades en el territorio
Los planes de desarrollo municipales señalan cuatro di!cultades recurrentes que reducen las oportunidades de desarrollo de los municipios:
En primer lugar, la infraestructura del transporte terrestre (carreteras y caminos) es insu!ciente, principalmente en los municipios del sur y del oriente del departamento. Esta de!ciencia tiene un impacto negativo en los procesos productivos de las comunidades, que no logran acceder a los mercados o les resulta demasiado costoso el transporte, y por ende, sus productos no pueden competir.
En segundo lugar, la situación de orden público y violencia ha sido una problemática recurrente que limita el potencial del territorio. Parte de la población ha sido afectada por el desplazamiento, lo que ha generado un desarraigo y ha entorpecido el acceso a inversiones de capital.
El tercer problema identi!cado es el acceso al agua para el consumo humano y la actividad agrícola. Los campesinos no pueden realizar monocultivos de gran tamaño debido a que la productividad se reduce por causa de las largas épocas de sequía y la intensidad de las lluvias en los periodos de invierno. Además, se evidencia que el agua potable es necesaria para la salud y para el éxito de los proyectos productivos de tipo gastronómico y turístico.
En cuarto lugar, los planes de desarrollo mencionan de manera recurrente que no hay su!ciente mano de obra cali!cada para actividades agroindustriales y proyectos de desarrollo. El bajo nivel educativo de los pobladores repercute en una escasa participación ciudadana en los asuntos públicos y debilita la institucionalidad.
Finalmente, existen problemáticas que pasan desapercibidas en zonas urbanas, pero que en el territorio rural pueden impedir el ejercicio de las libertades y derechos de los ciudadanos. A manera de ejemplo, una cantidad importante de ciudadanos no tienen cédula, tarjeta de identidad o libreta militar, condición que les impide el acceso a los servicios sociales, la educación, la salud y al trabajo. Según el Plan de Desarrollo del municipio de Margarita, las causas que explican la problemática tienen que ver con “el desconocimiento de los requisitos y costos
para obtener la documentación, la di!cultad para transportarse hacia los centros urbanos donde se expiden los documentos, la incapacidad de las personas para pagar los costos de expedición, y que los horarios de atención de las entidades no permite atender a las personas en sus ratos libres”.
Apuestas al desarrollo
Las principales iniciativas para el desarrollo identi!cadas en los planes municipales, corresponden a las di!cultades antes planteadas. Sin embargo, proponen abordar la ejecución de los proyectos mediante la gestión ante entidades territoriales y fondos de carácter departamental o nacional y no de manera directa, debido a su limitada capacidad !nanciera y de ejecución.
La principal apuesta al desarrollo es la implementación de proyectos dirigidos a fortalecer el campo y los mercados, como la constitución de cooperativas de pequeños productores agrícolas, las capacitaciones en presentación de proyectos e integración a mayores mercados. Esto evidencia que para los municipios bolivarenses, el sector agropecuario es la actividad económica más relevante.
Otra apuesta al desarrollo que se encuentra repetidamente en los planes de desarrollo de los municipios, es la gestión ante el Departamento o la Nación, para la construcción o mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos y de transporte que les permitan conectarse a la economía regional y prevenir las inundaciones que se presentan en las temporadas de lluvias. Adicionalmente, es frecuente encontrar, en municipios que han tenido di!cultades de orden público, propuestas para gestionar medidas que permitan recuperar la gobernabilidad y la seguridad ciudadana.
Bolívar, laboratorio del desarrollo
Un Bolívar desarrollado sí es posible. Para lograrlo, es necesario un ejercicio de planeación consciente del territorio, de las comunidades y de sus potencialidades. El Gobernador de Bolívar, Juan Carlos Gossaín, inició el debate de las ideas a partir de su ponencia en el marco del foro ONU-Hábitat en 2012. En ese contexto, propuso a los municipios de Bolívar como territorios idóneos para ser laboratorios de desarrollo, como es el caso de los proyectos e inversiones de la
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Gobernación en San Basilio de Palenque. Así, la gran apuesta es que la planeación del desarrollo ya no se realice exclusivamente en o!cinas y bibliotecas de la capital, su escenario principal debe ser el territorio, imaginando y transformando a cada municipio en motor del desarrollo regional, con propuestas innovadoras y pertinentes.
Planeación descentralizada
El rezago de los territorios rurales del departamento se debe, en parte, a que hasta !nales del siglo XX se implementó un modelo de planeación centralizado, donde las estrategias de desarrollo y las políticas públicas eran exclusivamente formuladas desde el gobierno nacional. El cambio de modelo tuvo lugar a partir de la constitución de 1991, que estableció la descentralización administrativa e impulsó la formulación de la planeación para el desarrollo desde los territorios. Sin embargo, el análisis de los planes de desarrollo de Bolívar muestra que en muchos casos la formulación se limita a cumplir con los requisitos de ley, y no se estructuran los pasos para el desarrollo del territorio.
Una manera de replantear la planeación descentralizada es diferenciar los temas y sectores que se formulan desde el nivel nacional, de los que se planean a nivel territorial, ubicando al departamento como coordinador natural. Así, las políticas de salud y educación son de carácter nacional, y resulta innecesario que cada municipio dedique parte del ejercicio de planeación a repetir las disposiciones nacionales. El municipio seguramente tendrá más elementos de análisis en lo que respecta a
temas como el impulso de las actividades productivas y la gestión de riesgos inherentes al territorio.
El desarrollo económico territorial
Para cambiar el paradigma con que se ha abordado la planeación, se parte de concebir el territorio como eje, donde se encuentran las necesidades y el saber pertinente para superarlas. En consecuencia, las políticas, acciones y proyectos que impulsarán el desarrollo deben partir de las propias comunidades. Así, el desarrollo territorial se comprende como “la capacidad de una sociedad local para formularse propósitos colectivos de progreso material, equidad, justicia y sostenibilidad, y movilizar los recursos locales endógenos necesarios”. (ILPES, 2008)
En otras palabras, el enfoque de desarrollo económico territorial propone que adicional a los proyectos y estrategias de carácter nacional, los municipios pueden empezar a trabajar en su desarrollo a partir de sus recursos y capacidades. Municipios como Vélez en Santander, con su industria de bocadillos, muestran que el desarrollo puede generarse desde adentro hacia afuera. En el caso de Bolívar, los recursos naturales y la riqueza cultural son elementos estratégicos para plantear un desarrollo en esta misma vía. Para lograrlo es necesario fomentar un proceso de planeación participativa, donde la comunidad sea parte fundamental y se fomenten mecanismos de apropiación del bienestar generado.
Los municipios como células de desarrollo
A causa de la complejidad del territorio y sus comunidades, la comprensión del mismo evoluciona de manera permanente, y las tendencias de planeación territorial están en constante cambio, lo que presenta un reto adicional para no quedar rezagados en el camino del desarrollo. Una de las últimas tendencias se enfoca en los sistemas biológicos y físicos que explican la organización de la vida y el universo desde sus formas más básicas como el átomo o la célula, a las más complejas como los seres humanos y los sistemas planetarios. En el caso de la planeación para el desarrollo territorial, los municipios son considerados las estructuras básicas, que organizadas en departamentos o regiones, suman sus funciones a un todo, que en este caso sería el país. En los sistemas complejos existe un
La gran apuesta es que la planeación del desarrollo ya
no se realice exclusivamente en oficinas y bibliotecas de la capital, su escenario principal
debe ser el territorio, imaginando y transformando a cada municipio
en motor del desarrollo regional, con propuestas
innovadoras y pertinentes.
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orden jerárquico en el que el todo se representa en su parte más básica y viceversa; así, cada municipio se convierte en un núcleo de desarrollo, capaz de aportar al país y a la región.
Esta aproximación busca reforzar la concepción de que los municipios cuentan con su!cientes elementos para construir su propio desarrollo a partir de los recursos naturales, los emprendimientos locales y la construcción paulatina de un capital humano. En consecuencia, el nivel departamental y el nacional deberán respaldar el desarrollo municipal al construir las conexiones que posibilitan la integración de las unidades productivas entre sí y con los mercados.
Por su parte, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial 2011 y el Departamento Nacional de Planeación, proponen la creación de Las Áreas de Desarrollo Territorial para unir a territorios complementarios y adelantar proyectos estructurales de propósito común. Estas Áreas de Desarrollo Territorial se convierten en núcleos productivos descentralizados que se integran por medio de redes viales y comerciales para constituir macro regiones de desarrollo. En Bolívar, los planes departamentales de infraestructura van encaminados a crear esas redes de integración con proyectos como el tren de integración caribe y la recuperación de la navegabilidad del río Magdalena. Pero se evidencia que hace falta impulsar a los municipios para adelantar iniciativas de desarrollo endógeno.
Para concluir
Los debates sobre el desarrollo y sus teorías deberán ser pertinentes para Bolívar, un departamento que está trabajando por dar vuelta a la página de la pobreza y la exclusión. Cada municipio debe plantearse, de manera democrática y participativa, cómo puede aportar al modelo de desarrollo departamental y regional. Bajo este esquema, pensar el desarrollo permite seleccionar las estrategias más pertinentes y adecuadas al territorio.
En Bolívar, las apuestas al desarrollo se encuadran dentro del contexto de Qué es Bolívar, y con!rman la vocación económica, las características poblacionales y físicas del territorio. En consecuencia, proponerse metas como un aumento del PIB per cápita, como resultado de mayores ingresos en el sector agrícola;
o invertir en oportunidades educativas dirigidas al campo, los emprendimientos y la planeación, permite identi!car un norte en la toma de decisiones y en la planeación territorial para el desarrollo integral.
Revisar los casos de departamentos que han avanzado en su camino al desarrollo permite identi!car los aspectos claves, los proyectos precisos, las inversiones de mayor impacto y las ideas que pueden impulsar al departamento. En ¿Qué es Bolívar? se trata de reunir los elementos que nos permitirán identi!car y avivar la identidad del territorio y de los bolivarenses, para poder unir esfuerzos y construir el futuro.
Por esto resulta clave empoderar a la ciudadanía de herramientas que les permitan asumir un rol como protagonistas de su desarrollo. Formación, información pertinente, espacios de interacción y oportunidades para participación en lo público son los pilares que lograrían facilitar un desarrollo territorial participativo y democrático de Bolívar.
Resulta clave empoderar a la ciudadanía de
herramientas que les permitan asumir un rol
como protagonistas de su desarrollo.
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Pablo Abitbol*
1. Diseño institucional2. Adaptación3. Innovación4. Aprendizaje5. Ética y cultura
Si bien la prioridad relativa de cada uno de estos factores frente a los demás varía de un sector a otro, los cinco representan campos estructurales que cruzan todas las áreas de la administración pública. El objetivo de esta clasi!cación es abordar la producción y gestión del conocimiento sobre buen gobierno desde una visión práctica enfocada en la resolución de problemas para la creación de mayor valor público1 en el departamento.
1. Diseño institucional y descentralización
Uno de los mensajes que emergen con mayor claridad a partir del ejercicio preliminar de priorización de factores de buen gobierno llevado a cabo por el equipo
Por medio de la gestión interinstitucional, la Gobernación de Bolívar logró la aprobación del proyecto de doble calzada para el puente de Gambote.
*Director Programa de Ciencia Política y Relaciones Internacionales Universidad Tecnológica de Bolívar
1 La formulación original del concepto de “valor público” y su análisis en términos de cómo llevarlo a la práctica mediante reorientaciones específicas del marco gerencial de la administración pública se encuentra en Moore, Mark H. (1995).
Este texto surge del trabajo del equipo del Centro de Pensamiento y Gobernanza Departamental de la Gobernación de Bolívar. El equipo realizó un sondeo estructurado a través de entrevistas a funcionarios de todas las secretarías de la
Gobernación, para establecer los temas que deberían ser priorizados en una estrategia de producción y gestión de conocimiento sobre prácticas de buen gobierno. Acá se recogen y se articulan en un marco conceptual los factores de buen gobierno transversales a todos los sectores que, en ese sentido, fueron identi!cados mediante una deliberación del equipo en torno a dicho ejercicio de priorización. El ejercicio permitió identi!car cinco factores de buen gobierno que re"ejan las prioridades, expresadas como problemas especí!cos de gestión sectorial, de quienes tienen directamente a su cargo el diseño, la implementación y el seguimiento de las políticas públicas en el departamento. En términos generales, dichos factores son:
Foto: Prensa Gobernación de Bolívar
52 Revista - 201352
del Centro de Pensamiento es que “el éxito de los municipios es el éxito de la Gobernación”. La gestión departamental cumple un papel esencial en la gestión de recursos, la coordinación de acciones, el apoyo institucional y la complementación en la prestación de servicios, la inversión en macroproyectos y la focalización de obras y programas, que aseguren condiciones para un desarrollo armónico y equitativo del conjunto de comunidades donde, !nalmente, se materializa en sus diversos aspectos la calidad de vida de los habitantes del territorio2.
Sin embargo, la distribución de competencias y funciones entre los distintos niveles gubernamentales de la administración pública – nación, departamentos, distritos y municipios – ni es plenamente clara, ni ha sido objeto de una evaluación rigurosa, particularmente desde el punto de vista del nivel de gestión departamental3. Ello se debe, principalmente, a un fenómeno de deriva institucional4, mediante el cual normas del pasado, que respondían a realidades de antaño, quedan ancladas en un conjunto de reglas de juego – formales e informales – que evoluciona al compás de las negociaciones y las decisiones de múltiples actores políticos en escenarios y momentos diferentes5.
En este sentido, el análisis y la formulación de propuestas de diseño institucional6 en torno al marco de reglas de juego dentro del cual la Gobernación debe cumplir su rol, especialmente de articulación y coordinación de la gestión pública en el territorio, se convierte en una de las prioridades de producción y gestión del conocimiento en el Departamento de Bolívar. Para ello, es de fundamental importancia contar con el conocimiento de primera mano que sobre las restricciones institucionales del esquema de descentralización y su implementación, han adquirido los municipios y las organizaciones no gubernamentales y ciudadanas que participan en la creación de valor público en el departamento.
2. Adaptación a nuevas reglas de juego
Directamente relacionado con el factor anterior se encuentra, a causa de la deriva institucional, el de la necesidad de adaptación ante los constantes cambios en las reglas de juego a las que deben sujetarse los gerentes y los funcionarios públicos. Este es el segundo factor transversal de buen gobierno que a"ora del sondeo
sobre las prioridades de gestión del conocimiento identi!cadas por las diversas dependencias de la administración departamental. La otra cara de la moneda, al hablar de diseño institucional, es la del diseño organizacional; y la respuesta más efectiva de las organizaciones ante los problemas de adaptación es el aprendizaje7. En consecuencia, es necesario el abordaje de preguntas en torno a cómo diseñar, en el contexto particular de Bolívar, organizaciones que aprendan a adaptarse a los constantes cambios en las reglas de juego producidos por el fenómeno de la deriva institucional8.
Un Centro de Pensamiento que logre actuar en función de la agregación y la sistematización del conocimiento que se produce en todas las dependencias de la administración departamental, así como en función de proveer diagnósticos e interpretaciones alternativos sobre los problemas que éstas enfrentan en lo cotidiano, puede contribuir en la dinamización de los procesos de aprendizaje requeridos para la consolidación de la Gobernación como una organización capaz de aprender permanentemente cómo adaptarse a los cambios en su entorno de gestión9.
3. Innovación social, tecnológica y sectorial
El tercer factor de buen gobierno identi!cado en el ejercicio de priorización corresponde a la gestión de los avances del conocimiento cientí!co para su aplicación práctica en problemas concretos de la administración departamental. En este sentido, como se dijo en la deliberación del equipo, “la Gobernación debe ser un puente entre el mundo y el territorio”, contribuyendo a la circulación y el intercambio de ideas que faciliten la innovación de mecanismos de desarrollo humano (innovación social), económico (innovación tecnológica) y gubernamental (innovación sectorial).
Un ejemplo característico en el ámbito de la innovación social es el de la aplicación práctica de nuevos conocimientos sobre el comportamiento humano en el diseño de mecanismos que le ayuden a las personas a tomar mejores decisiones de consumo o en la plani!cación de su futuro; aspectos que redundan directamente sobre índices de calidad de vida como nutrición, salud y ahorro pensional10. El Centro de Pensamiento puede jugar un papel vital en la difusión de este conocimiento, el acompañamiento
2 Ver Maldonado, Alberto (2012).3 Ibíd., p. 2.4 Para profundizar en el concepto de “deriva institucional”, ver Acemoglu, Daron y Robinson, James (2012).
5 El concepto de “instituciones”, entendidas como reglas de juego formales e informales que estructuran la interacción humana y el comportamiento de los actores políticos, económicos, sociales y gubernamentales se halla en North, Douglass (1990).6 Un estado del arte especialmente útil sobre el tema de “diseño institucional” se encuentra en Ostrom, Elinor (2005).
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en su aplicación y la experimentación requerida para a!nar detalles contextuales en su implementación.
4. Medición y evaluación como ejes de los procesos de aprendizaje
En el sondeo de los gerentes y funcionarios de la administración departamental se reconoce y valora, como uno de los propósitos fundamentales del Centro de Pensamiento, el objetivo de canalizar los avances de la Gobernación de Bolívar en términos de producción, sistematización y difusión de datos e indicadores sectoriales hacia la consolidación de un sistema de información pública para la toma de decisiones. Este cuarto factor de buen gobierno puede convertirse en un eje clave de apoyo a los procesos de toma de decisiones basados en el aprendizaje organizacional en la medida en que se articule a procesos de evaluación de resultados e impacto que afecten efectivamente la planeación, la priorización y la asignación presupuestal de los programas de gobierno11.
5. Ética de lo público y cultura cívica
El quinto factor de buen gobierno que se deriva del ejercicio de priorización fue expresado por los gerentes y funcionarios entrevistados como una preocupación, más que por los grandes escándalos de corrupción, por la pequeña corrupción cotidiana y la débil cultura cívica que permea lo público, restándole valor gota a gota. Así, adquieren una nueva y urgente relevancia todos los factores anteriormente mencionados: diseño institucional para realinear los incentivos con la protección de lo público, inteligencia organizacional para adaptarse a las siempre cambiantes modalidades de corrupción, innovación para transformar prácticas y comportamientos, y medición y evaluación permanentes y transparentes para rendir cuentas ante una ciudadanía cada vez mejor informada12.
En suma, este ejercicio de sondeo sobre las prioridades de los gerentes y funcionarios públicos de la administración departamental en torno a la producción y gestión del conocimiento, basado en sus preocupaciones cotidianas y sectoriales, revela una conciencia generalizada en el sentido de que el buen gobierno, como tema multisectorial y transversal de gobierno, es también un campo fundamental para la toma de decisiones basadas en conocimiento.
Inauguración de vía en concreto rígido en la cabecera del municipio de Margarita
Foto: Prensa Gobernación de Bolívar7 Ver Mantzavinos; C., North, Douglass y Sharik, S. (2004).8 Ver Oliveros, J. Camilo (2013).9 Ver March, James (1999).10 Ver Abitbol, Pablo (2012).11 Ver Abitbol, Pablo (1997a) y Abitbol, Pablo (1997b). 12 Ver Goodin, Robert (1992).
54 Revista - 201354
La ‘‘Chechi”, Baena campeona mundial de patinaje, participa en la inauguración del velódromo del municipio Santa Rosa del Sur
55 55 - 2013
Foto: Prensa Gobernación de Bolívar
56 Revista - 201356
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