resoluciÓn dncp n° 1424/20 firma digital
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RESOLUCIÓN DNCP N° 1424/20
Director Nacional
RESULTADO
1. Dar por concluido el presente sumario.
2. Declarar la conducta de la firma se encuentra subsumida en
los incisos b) y c) del art. 72 de la Ley N° 2051/03.
3. Disponer la inhabilitación de la firma por el plazo de seis (6)
meses, contados desde la incorporación al Registro de
Inhabilitados para contratar con el Estado, conforme el
artículo 75 de la Ley 2051/03.
4. Disponer la publicación de la citada inhabilitación en el
Registro de Inhabilitados para contratar con el Estado
Paraguayo, del Sistema de Información de las Contrataciones
Públicas (SICP), por el término que dure la sanción, desde que
la misma quede firme, conforme lo dispone el artículo 128 in
fine del Decreto Reglamentario N° 2992/19.
5. Comunicar, y cumplido archivar.
CUESTIÓN CONTROVERTIDA
La sumariada incumplió parcialmente con la ejecución de las
obras objeto del llamado, a más de ello, la firma no endosó las
garantías de anticipo y fiel cumplimiento de contrato; y actuó
de mala fe al no devolver el anticipo financiero no invertido, el
contrato fue rescindido por la Convocante; La firma no
presentó descargo en el marco del proceso sumarial.
DATOS DEL PROCEDIMIENTO
Procedimiento
Jurídico: Sumario
ID: 242804
Procedimiento de
Contratación: Licitación Pública Nacional
Modalidad
Complementaria: No Aplica
Nombre de la
Licitación:
Construcción de 4250 Soluciones Sanitarias Mejoradas en Asentamientos Campesinos
Entidad
Convocante:
Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental –SENASA
Sumariado: Roberto Rosa Chávez Ayala
con RUC N° 584032-5
Tema General: Incumplimiento contractual.
Tema Específico:
-Incumplimiento parcial en la
ejecución de la obra. -
-Falta de endoso de las
garantías de anticipo y fiel
cumplimiento.
-Falta de devolución del
anticipo financiero.
Firma Digital
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OTROS SUMARIADOS:
No aplica.
INTERPOSICIÓN/ANTECEDENTE:
La investigación de referencia fue iniciada a partir de la denuncia por parte del SENASA, dependiente del Ministerio de
Salud Pública y Bienestar Social ingresada por Mesa de Entrada manual con Exp. DNCP N° 4458 de fecha 09 de julio del
2018, mediante el cual comunica acerca de supuestos incumplimientos de contrato dados en la ejecución del Contrato N°
83/2012 firmado entre el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA) y la firma unipersonal Roberto Rosa
Chávez Ayala en el marco de la licitación citada en el título superior (fs.001).
Hechos.
Se analizarán los hechos en orden cronológico según se detalla; Primeramente, cabe señalar que en fecha 31 de agosto del 2012 se lleva a cabo la apertura de ofertas, de la evaluación de
ofertas realizada, y mediante Res. Nº 1384 de fecha 4 de diciembre del 2012, se resuelve adjudicar el Lote 4 “Construcción
de 837 soluciones sanitarias mejoradas - Guaira” (Distrito de Mbocayaty, Mauricio J. Troche, Villarrica, Coronel Martínez,
Tebicuary, San Salvador, Félix Pérez C. e Itape) de la licitación de referencia a la firma unipersonal Roberto Rosa Chávez
Ayala, formalizándose en fecha 12 de diciembre del 2012 el contrato N° 83/2012 por un monto que asciende a la suma de
Gs. 3.168.145.440 (guaraníes tres mil ciento sesenta y ocho millones ciento cuarenta y cinco mil cuatrocientos cuarenta)
con vigencia hasta sesenta (60) días posteriores a la firma del Acta de Recepción Definitiva, según lo establecido en su
Cláusula Sexta (fs.164).
El plazo de ejecución de las obras es de 150 (ciento cincuenta) días según lo establecido en la Parte 2 – Obras Requeridas –
Sección V “Alcance de las obras” – 2 Periodo de construcción, a ser determinados por el Acta de Inicio de Obras que se
suscribirá dentro de los 10 (diez) días de la fecha de recepción por parte de la Contratista de la Contratista de la Orden de
Inicio de Obras emitidas por la Contratante, en concordancia a lo establecido en la CGC 19.1, 28.1, 28.2 y 28.3, y con la
Cláusula Octava “Plazo, Lugar y Condiciones de la Obra”.
En cuanto a la vigencia de la garantía de fiel cumplimiento de contrato, el Pliego de Bases y Condiciones, en sus Condiciones
Especiales del Contrato – CGC 6.1.1, establece que: “el periodo de validez de la Garantía sería hasta sesenta (60) días
posteriores a la firma del Acta de Recepción Definitiva del contrato. La garantía de cumplimiento será liberada por el
Contratante y devuelta al CONTRATISTA, una vez vencido el periodo de validez”.
En cuanto al anticipo, se encontraba previsto en la CGC 11.4 del Pliego de Bases y Condiciones y el mismo consiste en el
40% (cuarenta por ciento) del monto total del Contrato, fue abonado por la Contratante en fecha 04 de febrero del 2013
de acuerdo a los datos que constan en el SICP, y según el siguiente detalle; Monto de la Factura: Gs. 1.267.258.176
(guaraníes mil doscientos sesenta y siete millones doscientos cincuenta y ocho mil ciento setenta y seis). Monto pagado
tras retenciones correspondientes: Gs. 1.205.139.484 (guaraníes mil doscientos cinco millones ciento treinta y nueve mil
cuatrocientos ochenta y cuatro).
La Orden de Inicio de Obras fue emitida por la convocante en fecha 28 de febrero del 2013 y recibida por la contratista en
la misma fecha (fs.357). Las Actas de Inicio de Obras fueron firmadas según el siguiente detalle (fs. 359 – 377):
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Orden Nombre del Asentamiento Distrito Fecha de suscripción
1 Cerrito Félix Pérez C 26/3/2013
2 Caroveni Nuevo Itape 26/3/2013
3 Caroveni Nuevo I Itape 26/3/2013
4 Caroveni Viejo Itape 26/3/2013
5 Isla Vega Itape 26/3/2013
6 Cerrito Itape 26/3/2013
7 Santa Bárbara Mbocayaty 18/4/2013
8 Londra Mbocayaty 18/4/2013
9 Capitán Samudio Mbocayaty 18/4/2013
10 Costa Mbocayaty Mbocayaty 18/4/2013
11 Costa Pisadera Mbocayaty 18/4/2013
12 Arroyito Coronel Martínez 18/4/2013
13 Ferreira Coronel Martínez 18/4/2013
14 Loma Pindó Tebicuary 18/4/2013
15 Yhaka Mí San Salvador 18/4/2013
16 Isla Valle San Salvador 18/4/2013
17 Ñumi Mauricio J. Troche 6/5/2013
18 Cora Guazú Mauricio J. Troche 6/5/2013
19 Lemos Villarrica 26/6/2013
En fecha 23 de agosto del 2013, mediante la Nota D.G. N° 3116, la Contratante ha solicitado a la Contratista ejecutar las
obras solamente hasta cubrir los montos desembolsados y pendientes de devolución en concepto de anticipo financiero
por motivos de disponibilidad presupuestaria (fs. 013).
A través del Memorándum DC/617/2015 de fecha 21 de setiembre del 2015, el Departamento de Construcciones informa
a la Dirección de Obras de Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario que hasta la fecha han sido pagados cinco
certificados presentados, de los cuales se ha descontado en concepto de devolución del anticipo el monto de Gs.
495.093.696 (guaraníes cuatrocientos noventa y cinco millones noventa y tres mil seiscientos noventa y seis). Por ende,
considerando que dicho anticipo asciende a la suma de Gs. 1.267.258.176 (guaraníes mil doscientos sesenta y siete millones
doscientos cincuenta y ocho mil ciento setenta y seis), el saldo restante de anticipo por devolver es de Gs. 772.164.480
(guaraníes setecientos setenta y dos millones ciento sesenta y cuatro mil cuatrocientos ochenta). Así también, recomienda
para el cierre del contrato la ejecución de soluciones sanitarias mejoradas hasta alcanzar el monto del anticipo remanente,
el cual sería de 204 (doscientos cuatro) soluciones sanitarias mejoradas, alcanzándose así el 51% del monto total del
contrato (fs. 061). Esto último, fue comunicado por Nota D.G. N° 1.586 de fecha 05 de noviembre del 2015 a la contratista
(fs. 062).
El Jefe del Departamento de Construcciones, en fecha 12 de noviembre del 2015, autoriza la construcción de 20 (veinte)
unidades de soluciones sanitarias mejoradas en la localidad de Vy´a Renda-Tekojoja, distrito de Curuguaty, Departamento
de Canindeyú (fs. 345).
Se emite el Acta de Recepción Provisoria de Obras correspondiente a la localidad de Vy´a Renda – Tekojoja, distrito de Yasy
Kañy, Departamento de Canindeyú a los 25 días del mes de abril del 2016 con observaciones subsanadas por la contratista
(fs. 136), ante lo cual, en fecha 24 de mayo del mismo año se emite el Informe de Terminación de Obras (fs. 021).
Por Memorando N° 34/2017 de fecha 24 de mayo de 2017, la Coordinación General del Proyecto CEPRA informa a la
Dirección de Proyectos, Planificación y Políticas que el contratista cuenta con un avance de 335 (trescientas treinta y cinco)
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Soluciones Sanitarias Mejoradas (SSM), equivaliendo al 40.02% del total del contrato, quedando 502 (Quinientas dos) SSM
supuestamente sin construir, y menciona que se ha generado un daño patrimonial de Gs. 760.052.096 (guaraníes
setecientos sesenta millones cincuenta y dos mil noventa y seis). Además, informa que, para la devolución total del anticipo
financiero otorgado a la contratista, la misma debería construir otras 201 (doscientas y una) SSM (fs. 108). Atendiendo a
este informe, el SENASA comunica a través de Nota D.G. N° 531 de fecha 01 de junio, que por motivos de disponibilidad
presupuestaria y de acuerdo a la Nota D.G. 3.116 de Suspensión Temporal de fecha 23 de agosto del 2013, citada ut supra,
el contratista deberá culminar un total de 201 (Doscientos uno) SSM para completar la devolución del anticipo financiero y
posteriormente deberá paralizar las obras. Menciona también, que remite la lista de 6 localidades que totalizan 181 SSM y
los 20 restantes se formalizarían con la suscripción de la Adenda N° 1 de cambio de beneficiarios. (fs. 018)
Vía correo electrónico, el 3 de octubre del 2017, el SENASA remite a la Contratista, la Notificación N° 01 de misma fecha,
solicitando la ampliación de la vigencia de las Garantías de Anticipo y de Fiel Cumplimiento de Contrato, las cuales contaban
con vencimiento en fecha 31 de octubre del 2017. Comunica también, que la falta de presentación de dichas garantías en
un plazo de 5 (cinco) días hábiles a partir de la recepción de la notificación, obligará al SENASA a iniciar las gestiones
tendientes a precautelar el patrimonio institucional (fs. 071 - 072).
Cumplido el plazo otorgado, a través de Nota SUOC S2 N° 1660 de fecha 11 de octubre del 2017, el SENASA informa al
Grupo General de Seguros S.A., emisora de las garantías otorgadas por la contratista, que las mismas aún no han sido
extendidas pese a los reclamos realizados y resalta que dicha conducta constituye causal de rescisión contractual (fs. 073).
Mediante Nota D.G. N° 1155 emitida de fecha 18 de octubre del 2017, el SENASA comunica a la contratista que según la
documentación de respaldo con que cuenta la institución, la empresa no ha cumplido con los requerimientos solicitados
por el SENASA en relación al incumplimiento del art. 39° de la Ley N° 2051 “De Contrataciones Públicas”, que establece que
la falta de entrega oportuna de las garantías será causal de rescisión por culpa del Contratista. Ante tal situación, solicita el
correspondiente descargo sobre los supuestos incumplimientos e íntima a la misma para que en el plazo de 5 (cinco) días
hábiles proceda a devolver la suma entregada en concepto de anticipo (fs. 127).
En fecha 01 de noviembre del 2017, a través del Memorándum D.C.G. N° 579/2017, el Departamento de Contratos y
Garantías y la Sub Unidad Operativa de Contrataciones informa tanto a la Dirección de Proyectos, Planificación y Políticas
como a la Coordinación General del Proyecto CEPRA que las garantías de Anticipo y Fiel Cumplimiento del Contrato
entregadas por la firma unipersonal Roberto Rosa Chávez Ayala en el marco del Contrato N° 83/2012 se encuentran
vencidas a la fecha y no se cuenta con las renovaciones requeridas a la contratista. A causa de esto, solicita al Administrador
del Contrato informar sobre la situación del Proceso de Rescisión del Contrato (fs. 157).
Por medio del Memorando N° 69/2017 de fecha 6 de noviembre del 2017, la Coordinación General del Proyecto Cepra
remite a la Asesoría Jurídica las documentaciones y actuaciones realizadas en el marco del contrato de referencia para
determinar si existen causales de rescisión del contrato (fs. 198). Ante las consideraciones presentadas, la Asesoría Jurídica
del SENASA emite en fecha 16 de noviembre del 2017 el Dictamen A.J. N° 135 recomendando la rescisión del Contrato N°
83/2012 fundándose en que consideran que existen fundamentos legales, contractuales y administrativos suficientes ante
la falta de presentación de las garantías de anticipo financiero y fiel cumplimiento de contrato (fs. 196).
Tras el posterior análisis del expediente, realizado en fecha 05 de febrero del 2018, la Dirección General de Asesoría Jurídica
del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social en su Dictamen AJ N° 140/2018, coindice en recomendar la Rescisión del
Contrato de referencia por causa imputable al contratista, intimar a la misma a pagar las sumas correspondientes a
garantías de fiel y cumplimiento de contrato y de anticipo financiero, comunicar sobre las actuaciones a la empresa
aseguradora y ordenar a la Dirección General Operativa de Contrataciones que formule la denuncia ante la Dirección
Nacional de Contrataciones Públicas (fs. 37).
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Se formaliza el 8 de febrero del 2018, la Resolución A.J. N° 66 por la cual se rescinde el Contrato N° 83/2012, suscrito entre
la firma Ing. Roberto Chávez Ayala y el SENASA, en el marco de la LPN N° 16/2012 “Construcción de 4250 Soluciones
Sanitarias Mejoradas en Asentamientos Campesinos”, con ID 242.804, resolviendo según las recomendaciones hechas por
la Dirección General de Asesoría Jurídica en su Dictamen citado ut supra (fs. 033). La Resolución es notificada tanto la
contratista como a la aseguradora el 09 de febrero del 2018 (fs. 27/28).
Respecto a la Resolución de rescisión del contrato emitida y su respectiva notificación, la contratista ha interpuesto ante el
Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social el Recurso de Reconsideración en fecha 16 de febrero del 2018,
fundamentando cuanto sigue: 1) Que, desconoce haber recibido la nota que comunica el inicio del procedimiento de
rescisión del contrato, por lo que no pudo ejercer su derecho a realizar su descargo en tiempo oportuno; 2) Que, el retraso
en la culminación de la obra obedece la propia desprolijidad administrativa de la convocante ante la solicitud de cambio de
beneficiarios realizada por la convocante. Además, alegan que desde el tiempo de la suscripción del contrato hasta la
actualidad han pasado 6 (seis) años, siendo financieramente imposible realizar las obras con los montos pactados
inicialmente; 3) Que, no ha recibido ninguna nota por la cual se solicite la ampliación de la fecha de vencimiento de las
garantías. Continúa exponiendo que, por su parte no habría inconveniente para ampliar el vencimiento de las garantías
tanto de Anticipo como de Fiel Cumplimiento del Contrato (fs. 47).
Traemos a colación el Memorando N° 10/2018 de fecha 28 de febrero del 2018, de la Coordinación General del Proyecto
CEPRA por la cual se expide ante la Dirección General del SENASA en relación a lo manifestado por la contratista en su
escrito de reconsideración, acotando cuanto sigue (fs. 054):
1) Que, mediante Nota N° D.G. N° 1155, de fecha 18 de octubre se notificó a la Contratista sobre los incumplimientos en
que supuestamente habría incurrido, siendo la nota entregada en la oficina ubicada en la calle Tuyuti N° 154 – Galería Oga
Rape en la Ciudad de Coronel Oviedo y recibida por el Sr. Luis Ferreiro, pudiendo ser esto ser verificado en el acuse de
recibo cuya copia obra en el presente expediente, y otorgando un plazo de 10 días hábiles para la presentación del descargo
correspondiente. Así también, aclara que el inicio del procedimiento para la rescisión del contrato fue iniciado una vez
fenecido el plazo otorgado y sin haber recibido contestación alguna por parte del contratista. Además, informa que ha
intimado al contratista para la devolución de los importes garantizados a través de Nota D.G. N° 379 de fecha 21 de abril
del 2017 y recibida por el Sr. Elvio Ojeda en fecha 24 del mismo mes.
2) Con relación a los retrasos en la culminación de las obras, exponen que, por motivos de disponibilidad presupuestaria,
han solicitado la paralización de las obras una vez se cubran los montos otorgados en concepto de garantía de anticipo,
consistiendo en 204 (doscientos cuatro) soluciones sanitarias mejoradas. Informan también que solo 20 SSM cuentan con
actas de terminación, y que supuestamente las demás obras no tuvieron avance alguno. Cabe acotar que las 20 SSM
terminadas corresponden a beneficiarios que no constaban en el listado original del contrato, por lo cual se encontraban
en la necesidad de ajustar el contrato a través de una Adenda, la cual no se pudo realizar en atención a que las pólizas ya
se encontraban vencidas.
3) Referente al vencimiento de las pólizas de seguro, remite copia de las notificaciones remitidas por correo electrónico a
la contratista y la nota SUOC S3 N° 1660 de fecha 11 de octubre remitida a la empresa aseguradora informando la falta de
extensión de dichas garantías y que esto constituiría causal de rescisión.
En consideración a lo expuesto anteriormente, el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, emite la Resolución A.J N°
225 de fecha 12 de abril del 2018 rechazando el recurso de reconsideración interpuesto por la firma unipersonal Roberto
Chávez Ayala en contra de la Resolución A.J. N° 66/2018 que rescinde el contrato N° 83/2012 suscrito en el marco de la LPN
N° 16/2012 “Construcción de 4250 Soluciones Sanitarias Mejoradas en Asentamientos Campesinos” para el Lote 4
“Construcción de 837 soluciones sanitaria mejoradas – Guaira” (fs. 029). En relación, se ha emitido la Cédula de Notificación
de fecha 17 de abril del 2018 siendo esta recibida por la contratista en la misma fecha (fs. 025).
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Posteriormente, el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social informa a través de su nota A.J. N° 83/2018 de fecha 23
de abril del 2018 dirigida a la empresa aseguradora Grupo General de Seguros S.A., que se ha procedido a intimar a la firma
unipersonal Roberto Chávez Ayala a devolver los montos garantizados sin respuesta efectiva dentro del plazo otorgado, y,
por ende, realiza el requerimiento de pago a la aseguradora según el siguiente detalle: 1) Gs. 760.052.096 (guaraníes
setecientos sesenta millones cincuenta y dos mil noventa y seis) en concepto de devolución de anticipo financiero; 2) Gs.
316.814.544 (guaraníes trescientos dieciséis millones ochocientos catorce mil quinientos cuarenta y cuatro) en concepto
de Garantía de Fiel Cumplimiento de Contrato (fs. 023).
Ante el requerimiento de pago, el Perito Liquidador asignado por la firma Grupo General de Seguros S.A. mediante la Nota
N° 32501/2018 de fecha 26 de abril del 2018 ha solicitado aclaraciones sobre los montos requeridos en atención a que en
el Resumen General de Certificación el saldo del SENASA es de Gs. 684.349.696 (guaraníes seiscientos ochenta y cuatro
millones trescientos cuarenta y nueve mil seiscientos noventa y seis, sin embargo, el reclamo final es de Gs. 760.052.096
(guaraníes setecientos sesenta millones cincuenta y dos mil noventa y seis) (fs. 022). Al respecto, el Ministerio ha dado
respuesta a través de su Nota A.J N° 89/2018 aclarando que el monto de Gs. 684.349.969 corresponde al saldo a favor del
SENASA con el descuento correspondiente a las 20 Soluciones Sanitarias Mejoradas verificadas, pero no certificadas,
correspondiente al daño patrimonial de la institución, mientras que el monto de Gs. 760.052.096 corresponde al concepto
de Anticipo Financiero (fs. 004).
A través de Mesa de Entrada N° 4458 de fecha 09 de julio del 2018, el SENASA remite el expediente para su análisis ante la
Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (fs. 001). A fin de dilucidar correctamente referente a las actuaciones
ocurridas, la Dirección Jurídica ha requerido documentación de respaldo e información adicional a través de Notas de la
Dirección Jurídica.
APERTURA:
La Resolución DNCP N° 4770/2019 de fecha 14 de noviembre de 2019, mediante la cual esta Dirección Nacional ordena la
instrucción del sumario administrativo a la firma y se designa al responsable juez instructor para la sustanciar el
procedimiento administrativa correspondiente.
Es así que, de conformidad a lo dispuesto en el Art. 21° del Decreto N° 7.434/11, se ha emitido el A.I. N°1938/2019 de fecha
20 de noviembre de 2019, en el cual se ha individualizado claramente el cargo que se le imputa a la sumariada, dentro de
los supuestos establecidos en el artículo 72 de la Ley 2.051/03 “De Contrataciones Públicas”, en el el inciso b) y c) del
artículo 72° de la Ley 2.051/03 “De Contrataciones Públicas”, en razón a presumiblemente ejecutar parcialmente las obras
ya que habrían concluido 335 Soluciones Sanitarias Mejoradas, por lo que quedarían 502 sin construir. Además, no habría
realizado la extensión de las garantías de Anticipo y Fiel Cumplimiento del Contrato. Así también, su conducta se subsumiría
dentro del supuesto establecido en el inciso c) del Art. 72 de la Ley 2051/03 “De Contrataciones Públicas”, en virtud a que
la firma presuntamente no habría realizado la devolución del Anticipo financiero.
AMPLIACIONES:
No aplica
ACUMULACIONES:
No aplica.
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NOTIFICACIONES:
Por Nota DNCP/DJ N° 15140/19 con acuse de recibido de fecha 25 de noviembre, se procedió a notificar a la firma Roberto
Rosa Chávez Ayala con RUC 584032-5 lo resuelto en la Resolución DNCP N° 4770/19 y el A.I. N° 1938/19.
OTRAS PRESENTACIONES:
Fecha: No aplica Parte: No aplica AUDIENCIA:
Por medio del Acta de fecha 17 de diciembre de 2019 se dejó constancia de la incomparecencia de la Firma sumariada a la
audiencia de descargo.
CONTESTACIONES:
No aplica
APERTURA DE LA CAUSA A PRUEBA:
No aplica.
CONSTITUCIÓN EN SITIO:
No aplica.
SOLICITUD DE INFORMES:
No aplica.
NORMAS APLICABLES AL PROCESO:
La Ley N° 2051/03 “De Contrataciones Públicas”, crea la Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT) y le otorga la facultad
para dictar disposiciones administrativas para el adecuado cumplimiento de la Ley y su Reglamento.
Atendiendo lo previsto en el Art. 72 y concordantes de la Ley N° 2051/03 “De Contrataciones Públicas” y su Decreto
Reglamentario N° 2992/19, de ser ciertos los hechos denunciados ante esta Dirección Nacional, los oferentes proveedores
o contratistas que incurran en los supuestos del referido artículo, podrían ser pasibles de las sanciones previstas en la Ley
de Contrataciones Públicas, por lo que corresponde la instrucción del pertinente sumario administrativo para la
esclarecimiento de los mismos.
A través de la Ley 3.439/07 se crea la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, que en su Art. 3º inciso m) establece
entre las funciones de la DNCP, la de sancionar a los oferentes, proveedores y contratistas por incumplimiento de las
disposiciones de esta ley, en los términos prescriptos en el Título Séptimo de la Ley Nº 2051/03 “De Contrataciones
Públicas”.
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La misma Ley 3439/07 en su Art. 8º faculta a la Dirección Jurídica a sustanciar los procesos de instrucción de sumarios,
protestas, avenimientos, investigaciones o denuncias.
El Decreto del Poder Ejecutivo N° 285/18, por el cual fue nombrado como Director Nacional de Contrataciones Públicas el
Abg. Pablo Seitz Ortiz.
La Resolución N° 572/2020, “Por la cual se abroga la Resolución DNCP Nº 5702/2019 y se reglamenta los procedimientos
sustanciados en la Dirección Jurídica de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas”
ANÁLISIS:
SUPUESTO ESTABLECIDO EN EL INC. B) DEL ART. 72 DE LA LEY 2051/03.
- Falta de ejecución y entrega de las obras:
En el marco de la Licitación Pública Nacional de referencia, se resuelve adjudicar el Lote 4 “Construcción de 837 soluciones
sanitarias mejoradas - Guaira” (Distrito de Mbocayaty, Mauricio J. Troche, Villarrica, Coronel Martínez, Tebicuary, San
Salvador, Félix Pérez C. e Itape) de la licitación de referencia a la firma unipersonal Roberto Rosa Chávez Ayala,
formalizándose en fecha 12 de diciembre del 2012 el contrato N° 83/2012 por un monto que asciende a la suma de Gs.
3.168.145.440 (guaraníes tres mil ciento sesenta y ocho millones ciento cuarenta y cinco mil cuatrocientos cuarenta) con
vigencia hasta sesenta (60) días posteriores a la firma del Acta de Recepción Definitiva, según lo establecido en su Cláusula
Sexta. En cuanto al plazo de ejecución de las obras, es de 150 (ciento cincuenta) días según lo determinado en la Parte 2 –
Obras Requeridas – Sección V “Alcance de las obras” – 2 Periodo de construcción, a ser determinados por el Acta de Inicio
de Obras que se suscribirá dentro de los 10 (diez) días de la fecha de recepción por parte de la Contratista de la Orden de
Inicio de Obras emitidas por la Contratante, en concordancia a lo establecido en la CGC 19.1, 28.1, 28.2 y 28.3.
La Orden de Inicio de Obras fue emitida por la convocante en fecha 28 de febrero del 2013 y recibida por la contratista en
la misma fecha. Las Actas de Inicio de Obras fueron firmadas según el siguiente detalle:
Orden Nombre del Asentamiento Distrito Fecha de suscripción
1 Cerrito Félix Pérez C 26/3/2013
2 Caroveni Nuevo Itape 26/3/2013
3 Caroveni Nuevo I Itape 26/3/2013
4 Caroveni Viejo Itape 26/3/2013
5 Isla Vega Itape 26/3/2013
6 Cerrito Itape 26/3/2013
7 Santa Bárbara Mbocayaty 18/4/2013
8 Londra Mbocayaty 18/4/2013
9 Capitán Samudio Mbocayaty 18/4/2013
10 Costa Mbocayaty Mbocayaty 18/4/2013
11 Costa Pisadera Mbocayaty 18/4/2013
12 Arroyito Coronel Martínez 18/4/2013
13 Ferreira Coronel Martínez 18/4/2013
14 Loma Pindó Tebicuary 18/4/2013
15 Yhaka Mí San Salvador 18/4/2013
16 Isla Valle San Salvador 18/4/2013
17 Ñumi Mauricio J. Troche 6/5/2013
18 Cora Guazú Mauricio J. Troche 6/5/2013
19 Lemos Villarrica 26/6/2013
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Según los plazos establecidos en el contrato, en principio los plazos la fecha de culminación de las obran fenecían conforme
al siguiente detalle:
Orden Nombre del Asentamiento Distrito Plazo de suscripción
1 Cerrito Félix Pérez C 23/7/2013
2 Caroveni Nuevo Itape 23/7/2013
3 Caroveni Nuevo I Itape 23/7/2013
4 Caroveni Viejo Itape 23/7/2013
5 Isla Vega Itape 23/7/2013
6 Cerrito Itape 23/7/2013
7 Santa Bárbara Mbocayaty 15/9/2013
8 Londra Mbocayaty 15/9/2013
9 Capitán Samudio Mbocayaty 15/9/2013
10 Costa Mbocayaty Mbocayaty 15/9/2013
11 Costa Pisadera Mbocayaty 15/9/2013
12 Arroyito Coronel Martínez 15/9/2013
13 Ferreira Coronel Martínez 15/9/2013
14 Loma Pindó Tebicuary 15/9/2013
15 Yhaka Mí San Salvador 15/9/2013
16 Isla Valle San Salvador 15/9/2013
17 Ñumi Mauricio J. Troche 2/11/2013
18 Cora Guazú Mauricio J. Troche 2/11/2013
19 Lemos Villarrica 23/11/2013
En fecha 24 de mayo de 2017, la Coordinación General del Proyecto CEPRA informa que el contratista cuenta con un avance
de 335 (trescientas treinta y cinco) Soluciones Sanitarias Mejoradas (SSM), equivaliendo al 40.02% del total del contrato,
quedando 502 (quinientas dos) SSM sin construir.
Tendiendo a este informe, en fecha 01 de junio de 2017 el SENASA informa a la Contratista que por motivos de
disponibilidad presupuestaria el contratista deberá culminar un total de 201 (Doscientos y una) SSM para completar la
devolución del anticipo financiero y posteriormente deberá paralizar las obras.
Sin embargo, al momento de la formalización de la rescisión en 8 de febrero del 2018 mediante la Resolución A.J. N° 66 se
observa que la Contratista no culmino las obras conforme a lo requerido por la Contratista.
Por lo tanto, habiéndose cumplido el plazo de ejecución contractual y que conforme a los documentos analizados podemos
concluir que las obras no fueron ejecutadas y entregadas en tiempo y forma conforme a lo requerido en las bases
concursales y el contrato, e incluso lo requerido por la Convocante en cuanto a las obras que cubran los montos otorgados
en concepto de garantía de anticipo, consistiendo en otras 201 (doscientos uno) soluciones sanitarias mejoradas.
Conforme a lo expuesto se concluye que la firma incumplió parcialmente con sus obligaciones contractuales, ello
considerando que, según informes presentados por la Convocante, quedaron 201 Soluciones Sanitarias sin construir, por lo
tanto, la conducta de la firma unipersonal Roberto Rosa Chávez Ayala con RUC N° 584.032-5 se subsumiría dentro del
supuesto establecido en el inciso b) del artículo 72 de la Ley 2051/03 “De Contrataciones Públicas”.
- Falta de renovación de la garantía de anticipo y la garantía de fiel cumplimiento.
Al respecto, el Pliego de Bases y Condiciones, establece que el periodo de validez de la Garantía de fiel cumplimiento sería
hasta sesenta (60) días posteriores a la firma del Acta de Recepción Definitiva del contrato. La garantía de cumplimiento
será liberada por el Contratante y devuelta al CONTRATISTA, una vez vencido el periodo de validez. En cuanto al periodo al
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periodo de validez de la Garantía de Anticipo, el Pliego de Bases y Condiciones, en sus Condiciones Especiales del Contrato–
CGC 6.1.4, establece que la garantía caducará el día en que se amortice la última parte del anticipo.
Por otro lado, cabe indicar que entre los antedecentes obrantes en autos se desprende que la Contratante solicitó en
reiteradas ocasiones a la Contratista la extensión de la vigencia de cobertura de la garantía de fiel anticipo y la garantía de
fiel cumplimiento las cuales contaban con vencimiento en fecha 31 de octubre del 2017.
Ante las consideraciones expuestas y la documentación de respaldo remitida, la SENASA fundándose ante la falta de
renovación de las garantías de anticipo financiero y fiel cumplimiento de contrato rescindió el Contrato de referencia por
causa imputable al contratista a través de la Resolución A.J. N° 66 de fecha 8 de febrero del 2018 siendo notificada tanto la
contratista como a la aseguradora el 09 de febrero del 2018.
En este caso se ha constatado que la Contratista no amplió la garantía de Anticipo y la garantía de Fiel Cumplimiento del
Contrato conforme al periodo estipulado en las bases concursales, constituyendo un incumplimiento contractual atribuible
a la contratista, situación que se subsume dentro del supuesto establecido en el inciso b) del artículo 72 de la Ley 2051/03
“De Contrataciones Públicas”.
SUPUESTO ESTABLECIDO EN EL INC. C) DEL ART. 72 DE LA LEY N° 2051/03.
Como se ha mencionado en la cronología de hechos, la contratista recibió el anticipo consistente en 40% (cuarenta por
ciento) del monto total del Contrato, fue abonado según el siguiente detalle; Monto de la Factura: Gs. 1.267.258.176
(guaraníes mil doscientos sesenta y siete millones doscientos cincuenta y ocho mil ciento setenta y seis).
Por otra parte, se visualiza que por Memorándum DC/617/2015 de fecha 21 de setiembre del 2015, el Departamento de
Construcciones informa a la Dirección de Obras de Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario que hasta la fecha
han sido pagados cinco certificados presentados, de los cuales se ha descontado en concepto de devolución del anticipo el
monto de Gs. 495.093.696 (guaraníes cuatrocientos noventa y cinco millones noventa y tres mil seiscientos noventa y seis).
Por ende, considerando que dicho anticipo asciende a la suma de Gs. 1.267.258.176 (guaraníes mil doscientos sesenta y
siete millones doscientos cincuenta y ocho mil ciento setenta y seis), el saldo restante de anticipo por devolver es de Gs.
772.164.480 (guaraníes setecientos setenta y dos millones ciento sesenta y cuatro mil cuatrocientos ochenta).
Así, se observa la existencia de un monto pendiente de devolución en concepto de amortización de anticipo financiero a
Gs. 772.164.480 (guaraníes setecientos setenta y dos millones ciento sesenta y cuatro mil cuatrocientos ochenta), no
existiendo antecedentes alguno de devolución de dicho monto por parte de la firma, tampoco la sumariada presentó
descargo alguno relacionado a la devolución del anticipo financiero.
Conviene resaltar que el anticipo financiero es una suma de dinero que se entrega contratista y el cual está obligado al
financiamiento de los costos que éste debe incurrir para la ejecución de la obra, objeto del contrato, sin que ello implique
un pago adelanto. Sin embargo, en este caso, existe un monto pendiente de amortización evidenciándose la mala fe en la
conducta de la sumariada al verse verificado la falta de devolución del anticipo.
Ahora bien, la doctrina defina a la mala fe, como la íntima convicción de que no se actúa legítimamente, ya sea por existir
una prohibición legal o disposición contraria, ya sea por saberse que se lesiona un derecho ajeno o no se cumple con el
deber propio o como el conocimiento de una persona de lo mal fundado de sus pretensiones.
Y en contrario a ello se encuentra la buena fe, principio que constituye una regla a la deben ajustarse todas las personas en
todas las fases de sus respectivas relaciones jurídicas y más tratándose de procesos de contratación de entidades del Estado
en los cuales prima el interés general, la conducta esperada por parte del interviniente no puede ser otra que aquella que
se apega al principio referido, adecuando dicha conducta a los establecido a los Pliegos de Bases y Condiciones de los
llamados y a los Contratos respectivos.
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Al respecto, en los tramites del proceso de Contrataciones Públicas, y en general en todo lo concerniente a la Administración
Pública, se considera un principio de moral básico que la Administración y los Oferentes actúen de buena fe ya que las
actuaciones de ambas partes deben estar caracterizadas por normas éticas y claras en las cuales prevalezca el interés
público sobre el particular.
A más de ello, queda demostrado que la sumariada no procedió a devolver el Anticipo financiero no invertido, cuya suma
asciende a Gs. 772.164.480 (guaraníes setecientos setenta y dos millones ciento sesenta y cuatro mil cuatrocientos
ochenta), configurándose la mala fe por parte de la Contratista, supuesto establecido en el inciso c) del artículo 72 de la Ley
N° 2051/03, por los motivos expuestos.
CRITERIOS PARA LA DETERMINACIÓN DE LA SANCIÓN A IMPONERSE:
Ahora bien, habiéndose concluido que la conducta de firma resulta sancionable por encuadrarse la misma en los supuestos
establecidos en los incisos b) y c) del Art. 72° de la Ley N 2.051/03 “De Contrataciones Públicas”, se procede a analizar los
presupuestos establecidos en el artículo 73° de manera ordenada y sistemática a fin de determinar la sanción a ser aplicada
a la firma sumariada:
LOS DAÑOS Y PERJUICIOS QUE SE HUBIERAN PRODUCIDO O PUEDAN PRODUCIRSE A LA CONVOCANTE.
Conforme se ha expuesto y atendiendo a que la sumariada incumplió parcialmente que según informes presentados por la
Convocante, quedaron 201 Soluciones Sanitarias sin construir, además la firma no renovó la garantía de fiel cumplimiento
y de la garantía del anticipo conforme a lo establecido en el PBC y el Contrato, también la sumariada obró de mala fe al no
devolver el anticipo no invertido, con esto se puede afirmar que se ha ocasionado un perjuicio a la confianza pública y al
Sistema de Contrataciones Públicas basado principalmente en la buena fe de los participantes.
En relación al daño o perjuicio, es vital señalar que la Contratante realizó su llamado a contratación con el fin de satisfacer
una necesidad, que normalmente se encuentra vinculada con los objetivos y las metas para los cuales fueron creados y
tienen en vista la satisfacción de dicha necesidad, en el tiempo y la forma establecidos.
Así, con la conducta adoptada por la firma la misma ha producido un quebrantamiento del ordenamiento positivo, y de los
principios que rigen las Contrataciones Públicas ya que la buena fe constituye una regla a la que deben ajustarse todas las
personas en todas las fases de sus respectivas relaciones jurídicas.
Al respecto, esta Dirección Nacional considera que en los casos en que el contenido de la obligación asumida sea de
resultado, el daño se encuentra configurado con el mero incumplimiento de la obligación asumida que ocasiona
insatisfacción de la necesidad institucional acorde a los fines de la Entidad en la oportunidad y en la forma prevista por ella.
-
Por tanto, concluimos entonces, que el incumplimiento en la ejecución de los trabajos adjudicados en el marco del Contrato
de referencia, provocó una insatisfacción en la Convocante, ocasionando daño y perjuicio a la institución al no ser ejecutada
la obra conforme a los requerimientos establecidos en el Pliego de Bases y Condiciones, Contrato y la Adenda.
EL CARÁCTER INTENCIONAL O NO DE LA ACCIÓN U OMISIÓN CONSTITUTIVA DE LA INFRACCIÓN.
Como ya lo referimos anteriormente, la firma desde el momento de presentar su oferta, poseía pleno conocimiento de las
disposiciones que rigen las Contrataciones Públicas y, de las condiciones en las que debía cumplir sus obligaciones
contractuales, sin embargo, al constatarse que no fue culminada la obra por la contratista, no habiendo presentado la
extensión de la Garantía de Fiel Cumplimiento y la Garantía de anticipo conforme al PBC y el Contrato, la responsabilidad
del incumplimiento y sus consecuencias recaen sobre la firma en cuestión.
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Además, queda demostrada la mala fe atribuible a la firma sumariada al no devolver el anticipo financiero no amortizado
implica un perjuicio a la confianza pública y al sistema de contrataciones públicas basado en la buena fe.
Es importante recordar que los únicos factores susceptibles de eximir de responsabilidad a la sumariada son el caso fortuito
y la fuerza mayor previstos en el artículo 78 de la Ley N° 2051/03, y al no quedar demostrado los mismos en el marco del
presente sumario, se puede afirmar la responsabilidad de la sumariada por la infracción cometida.
LA GRAVEDAD DE LA INFRACCIÓN.
Se puede observar que existió una falta administrativa por parte de la firma sumariada, en razón al incumplimiento
contractual, además de la mala fe de la firma sumariada, en el marco de la ejecución contractual del llamado de referencia
Al respecto, en este procedimiento sumarial se detectó que la firma no ejecutó la totalidad de las obras ha ocasionado
daños y perjuicios a la institución contratante, en cuanto al cumplimiento de los objetivos y metas trazados, así como a su
patrimonio, y más atendiendo a la importancia que revestía la obra.
Por otra parte, la falta de extensión de la garantía de fiel cumplimiento y la garantía de anticipo en el marco de la ejecución
del contrato, ha afectado el derecho de la convocante de contar con tiempo y forma de las mencionadas garantías y además
la gravedad de la infracción es mayor al considerar que el detrimento patrimonial causado a la Contratante por no haber
recibido el anticipo financiero no amortizado.
Ahora bien, resulta importante indicar que las garantías presentadas en las contrataciones públicas, realizadas por los entes
públicos y con dinero público en el desarrollo de la administración del Estado, es realizada en salvaguarda del interés de
todos, la ley ha establecido la obligatoriedad de la presentación de la garantía para que responda ante los daños que pueden
ser causados por proveedores o contratistas que incumplen sus contratos.
Sobre el particular, es oportuno mencionar que los procesos de compras públicas se rigen por diversos principios, entre los
cuales y por cuya virtud los Organismos, Entidades y Municipalidades se obligan a planificar y programar sus requerimientos
de contratación, de modo que las necesidades públicas se satisfagan con la oportunidad, la calidad y el costo que aseguren
al Estado Paraguayo las mejores condiciones, por lo que el cumplimiento de las obligaciones asumidas compromete no solo
la satisfacción de las necesidades que motivan la contratación, sino además, la responsabilidad de los Organismos y
Entidades y sus funcionarios.
Asimismo, debe referirse a lo que en doctrina se sostiene con relación al daño resultante de la trasgresión de una norma
jurídica, es especial de una norma de carácter público, lo cual se expresa de la siguiente forma: “…el daño merecerá la
calificación de antijurídico cuando lesione un interés protegido por el Derecho, entendidos, tanto éste como aquél, en su
sentido más amplio. Lo anterior significa que por intereses jurídicamente protegidos o tutelados no deben entenderse
únicamente los derechos subjetivos, sino también los intereses legítimos e, incluso, las expectativas ciertas y legítimas,
siempre y cuando unos y otras se encuentren protegidos por el Ordenamiento jurídico, concebido éste no sólo como la suma
de sus concretas normas, sino integrado también por los principios y valores que lo informan”
Por tanto, con la conducta adoptada por la firma ha producido un quebrantamiento del ordenamiento positivo, y de los
principios que rigen las Contrataciones Públicas, regla a la que deben ajustarse todas las personas en todas las fases de sus
respectivas relaciones jurídicas.
A este tenor es de notarse que el actuar de la firma atenta directamente contra el principio de legalidad y probidad en el
sentido de que la Ley no puede suponer una conducta que no se ajuste a la misma. Así, los trámites de las licitaciones y en
general, en todo lo concerniente a la contratación administrativa se considera como un principio moral básico que la
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administración, oferentes y contratistas actúen de buena fe y que la conducta de las partes esté sujeta al cumplimiento
efectivo de las obligaciones.
LA REINCIDENCIA:
En este caso, se ha comprobado a través del Registro de Sanciones del Sistema Informático de Contrataciones Públicas las
siguientes sanciones impuestas a la firma en el marco de sumarios administrativos instruidos en esta Dirección Nacional:
A través de la Resolución DNCP N° 2560/18 de fecha 13 de julio de 2018 se resolvió disponer la Inhabilitación de la firma
por el plazo de 3 (tres) meses, por su conducta antijurídica comprobada en el marco del llamado con ID N°319.717 y
320.697.
Posteriormente, por medio de la Resolución DNCP N° 210/19 de fecha 16 de enero de 2019, se resolvió disponer la
Inhabilitación de la firma por el plazo de 05 (cinco) meses, por su conducta antijurídica comprobada en el marco del llamado
con ID N° 239.726.
Seguidamente, a través de la Resolución DNCP N° 2489/19 de fecha 28 de junio de 2019, se resolvió disponer la
Inhabilitación de la firma por el plazo de 03 (tres) meses, por su conducta antijurídica comprobada en el marco del llamado
con ID N° 287.494
Ahora bien, en primer lugar debemos indicar que la reincidencia, según la define el célebre jurista Manuel Ossorio es una
circunstancia agravante de la responsabilidad del criminal, que consiste en haber sido reo condenado antes por un delito
análogo al que se le imputa; traída esta definición al campo de las contrataciones públicas, consideraremos como tal a una
circunstancia agravante de la responsabilidad del infractor, que consiste en haber sido sumariado y sancionado antes, por
una infracción análoga a la que se le imputa.
Así, de esta interpretación se desprenden elementos naturales a tener en cuenta para poder determinar objetivamente la
reincidencia del infractor, estos son: la fecha de imposición de la sanción, la naturaleza del hecho sancionado y el
encuadramiento normativo, elementos sin los cuales los hechos estudiados no serían reincidencias propiamente por no
reunir los requisitos más básicos.
En este particular caso, tenemos por un lado que la naturaleza de las infracciones y el encuadramiento normativo de las
mismas cumplen con los requisitos de identidad en el caso, pues están enmarcados en los inc. b) y c) del artículo 72 de la
Ley 2051/03, es decir ambos refieren incumplimientos contractuales y mala fe. En cuanto a la imposición de la sanción,
vemos que una ha sido en fecha 13 de julio de 2018, la otra en fecha 16 de enero de 2019 y la ultima el 28 de junio de 2019,
fechas posteriores al hecho estudiado en el presente sumario, por lo que no reúnen todos los requisitos para sostener que
la firma sumariada cuente con reincidencia.