reorientación de fondos para aprobar el presupuesto 2014: ¿se logró un mejor instrumento de...
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AntecedentesEl 30 de septiembre de 2013, el Ejecutivo sometió a consideración
de la Asamblea Legislativa el Proyecto de Presupuesto 2014.
Este documento presentaba las mismas deficiencias de los
presupuestos aprobados en años anteriores1, principalmente:
sobrestimación de ingresos; subestimación de: subsidios,
devoluciones y bienes y servicios, entre otros; y omisión de
algunas erogaciones2.
El Presupuesto 2014 fue aprobado por la Asamblea Legislativa el
31 de octubre de 2013, en un tiempo más corto que lo habitual,
luego de hacer cambios al anteproyecto, sin que se subsanaran
las deficiencias que presentaba el mismo. Por el contrario, el
análisis muestra que estas reorientaciones de fondos acentuaron
las fallas en el presupuesto 2014, lo que implicará una mayor
necesidad de financiamiento durante el año.
Las modificaciones realizadas al anteproyecto fueron
principalmente para reorientar fondos que sirvieran para el pago
de escalafones y ajustes salariales.
En esta reasignación de fondos y aprobación del presupuesto
prevalecieron los criterios políticos y las demandas salariales sobre
lo técnico3. No se intentó corregir las debilidades que mostraba
el presupuesto, obviando, además, el hecho de que no cumplía
con los principios que al respecto establece la Constitución de la
República (Cn) y la Ley Orgánica de Administración Financiera del
Estado (Ley AFI).
1 Para mayor detalle ver: 1) Fusades “Proyecto de Presupuesto 2014: incompleto y artificialmente equilibrado”; 2) Fusades Memorándum Ejecutivo 35, octubre de 2013; 3) Fusades ”Presupuesto aprobado 2014: continúan las fallas y la indisciplina fiscal”, Serie de investigación 2-2013; 4) Fusades Memorándum Ejecutivo 37, diciembre de 2013; 5) Alas de Franco, Carolina y Luz María Serpas de Portillo, “Presupuesto aprobado 2014: continúan las fallas y la indisciplina fiscal”, Serie de investigación, 2-2013, Fusades.2 Por ejemplo, no se presupuestó el pago de bonos que vencen en el segundo semestre de 2014, por US$335.0 millones.3 FUSADES solicitó una audiencia en la Asamblea Legislativa con la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto para poder hacer una presentación del análisis sobre el Proyecto de Presupuesto 2014, pero no fue posible concretarla.
El monto que se necesitaba reorientar ascendía a US$38.8
millones4, que fueron obtenidos de reasignar recursos
provenientes de distintas carteras y rubros, manteniendo igual
el monto total del presupuesto (US$4,679.5 millones).
De acuerdo con funcionarios del Ministerio de Hacienda,
los escalafones no estaban incluidos en el proyecto de
presupuesto original, ya que ejercían una fuerte presión en
las finanzas públicas; por lo que, dada la situación fiscal, se
había determinado no hacerlos efectivos en 2014. Además,
manifestaron que el escalafón del sector salud, tal como está
diseñado, no es sostenible.
En este documento se analizan las modificaciones realizadas al
proyecto de presupuesto 2014. En primer lugar, se presentan, en
forma resumida, los principales destinos de las reorientaciones
de fondos. A continuación, se hace un análisis de las principales
fuentes y usos de las reasignaciones, abordándolas desde la
composición del gasto por: a) instituciones, b) clasificación
económica y c) áreas de gestión. Para finalizar, se presentan
algunas reflexiones y recomendaciones.
Debe aclararse que está fuera del alcance de este trabajo
determinar si el pago de los escalafones debía hacerse, o si los
mecanismos para determinar éstos y otros ajustes salariales
están adecuadamente formulados.
I. Destino de los fondos reasignados
La necesidad de reorientar fondos ascendió a US$38.8 millones,
el 78.7% de ese total (US$30.5 millones) se destinó a los
escalafones del Ramo de Salud, Universidad de El Salvador
4 Dictamen No. 229 de la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto de la Asamblea Legislativa, 31 de octubre de 2013.
Julio 2014 • No. 18
EstudiosEconómicos
DEC
1
Análisiseconómico
Reorientación de fondos para aprobar el presupuesto 2014: ¿se logró un mejor instrumento de control? — Carolina Alas de Franco
(UES) y Policía Nacional Civil (PNC), y para la reclasificación
salarial de la Procuraduría General de la República (PGR) y el
Tribunal Supremo Electoral (TSE), concentrándose el pago de
escalafones sobre todo en el sector salud (cuadro 1).
las transformaciones que han tenido los presupuestos
de las instituciones con respecto a lo contemplado en el
proyecto inicial5.
Se redujeron los presupuestos de varias instituciones (fuentes),
sin embargo, el mayor ajuste hacia abajo se registró en el rubro
de Obligaciones Generales del Estado con US$10.0 millones,
seguido del presupuesto del Órgano Judicial que disminuyó en
US$8.3 millones6, para llegar a un monto equivalente al 6% de los
ingresos corrientes presupuestados, que es el mínimo que por ley
debe recibir el Poder Judicial.
5 En varios casos se hicieron reorientaciones de fondos dentro de las mismas instituciones, por lo que la suma de todos los aumentos en las asignaciones de las instituciones, aunque coincide con la suma de todas las reducciones, es menor al monto total de reasignaciones por US$38.8 millones.6 Este monto fue la reducción de la inversión en infraestructura del Órgano Judicial en el Presupuesto 2014 aprobado en relación con lo contemplado en el Proyecto de Presupuesto 2014.
Análisis económico No. 17 • diciembre 2013
2
Cuadro 1. Destino de las reasignaciones en el Presupuesto 2014 (Millones de US$)
Destino Monto
Escalafón del Ministerio de Salud 21.5Escalafón de la Universidad de El Salvador (adscrita al Ministerio de Educación) 4.0
Reclasificación salarial de la Procuraduría General de la República 3.3
Escalafón de la Policía Nacional Civil (Ministerio de Justicia y Seguridad Pública) 1.0
Reclasificación salarial del Tribunal Supremo Electoral 0.7
Otros 8.3
Total 38.8
Fuente: Lista General de Reasignaciones 2014, Equipo de Hacienda-FMLN, 30 de octubre de 2013.
En el rubro ”Otros”, que comprende los US$8.3 millones
restantes, se incluyen US$148.1 mil para nuevas
contrataciones de la Orquesta Sinfónica y de la Procuraduría
para la Defensa de los Derechos Humanos, además de
transferencias a instituciones descentralizadas para diferentes
proyectos, y, sobre todo, transferencias a varias asociaciones,
fundaciones y alcaldías, realizadas a través de la Presidencia
de la República y el Ministerio de Hacienda, así como otras
asignaciones pequeñas para bienes y servicios de algunas
instituciones del gobierno central, entre otros.
II. Fuentes (origen de los recursos) y usos (destino de los recursos) de las reorientaciones de fondos
A. Reorientaciones de fondos por institución
Los cambios mencionados anteriormente implicaron que
algunas dependencias recibieran más presupuesto, pero a
costa de reducir el de otras. En el cuadro 2 se observan
Cuadro 2. Gobierno Central. Gasto por institución Comparación entre Proyecto de Presupuesto (PP2014) y Presupuesto 2014 (P2014) aprobado (Millones de US$)
Institución P2014 PP2014Var P2014 respecto a
PP2014
Órgano Legislativo 58.5 58.5 0.0Órgano Judicial 254.2 262.4 -8.3Órgano Ejecutivo 2,764.7 2,752.0 12.7
Presidencia de la República 119.1 118.4 0.7Ramo de Hacienda 77.2 78.0 -0.7Ramo de Relaciones Exteriores 41.7 42.2 -0.5Ramo de la Defensa Nacional 149.5 150.6 -1.2Ramo de Gobernación 20.4 20.1 0.3Ramo de Justicia y Seguridad Pública 356.1 357.4 -1.3Ramo de Educación 884.9 885.5 -0.6Ramo de Salud 586.3 570.7 15.6Ramo de Trabajo y Previsión Social 16.9 17.0 -0.1Ramo de Economía 135.4 135.7 -0.3Ramo de Agricultura y Ganadería 89.0 89.5 -0.5Ramo de Obras Públicas,Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano 243.8 242.6 1.2
Ramo de Medio Ambiente y Recursos Naturales 24.9 24.9 -0.1Ramo de Turismo 19.5 19.5 0.0
Ministerio Público 77.9 74.7 3.2Fiscalía General de la República 44.6 45.0 -0.5Procuraduría General de la República 24.2 21.0 3.2Procuraduría p/Defensa Derechos Humanos 9.1 8.7 0.4
Otras Instituciones 63.7 63.4 0.3Corte de Cuentas de la República 37.4 37.9 -0.5Tribunal Supremo Electoral 16.5 15.8 0.6Tribunal de Servicio Civil 0.9 0.8 0.0Tribunal de Ética Gubernamental 2.3 2.2 0.1 Instituto de Acceso a la Información Pública 0.9 0.9 0.0Consejo Nacional de la Judicatura 5.8 5.7 0.1
Subtotal Institucional 3,219.1 3,211.1 8.0Obligaciones Generales del Estado 47.9 57.9 -10.0 Contribuciones a Organismos Internacionales 5.0 10.1 -5.0 Devolución IVA a exportadores 5.0 10.0 -5.0Transferencias Varias 609.4 607.4 2.0Deuda Pública 803.1 803.1 0.0
Intereses 540.8 540.8 0.0Amortización 262.2 262.2 0.0
Total 4,679.5 4,679.5 0.0
Fuente: Proyecto de Presupuesto 2014 y Presupuesto 2014 votado
3
La reducción del monto de la cuenta “Obligaciones Generales del
Estado”7 se hizo recortando en US$5 millones las contribuciones
a organismos internacionales, y lo asignado para la devolución
del IVA a los exportadores que pasó de US$10 a US$5 millones.
Este último gasto ya estaba subestimado en el proyecto original,
acentuándose ahora más el problema con los cambios.
Las asignaciones (usos) que más aumentaron fueron las
del Ministerio de Salud (US$15.6 millones) y la Procuraduría
General de la República (US$3.2 millones) por el pago de sus
escalafones y salarios (cuadro 2). No obstante, debe notarse que
el incremento en el presupuesto de estas dos instituciones fue
menor que el monto que se necesita para pagar sus escalafones
y la reclasificación salarial, US$21.5 millones y US$3.3 millones,
respectivamente (cuadro 1); lo que indica que dentro de estas
carteras se tomó de otras partidas internas para completar el
refuerzo que recibieron8, como se explica más adelante con mayor
detalle para el caso del Ministerio de Salud (MINSAL).
Los presupuestos del Ramo de Educación y del Ministerio de
Justicia y Seguridad Pública también se modificaron para lograr
los fondos para pagar sus escalafones que ascendían a US$4
millones9 y US$1 millón, respectivamente (cuadro 1); sin embargo,
al comparar el presupuesto aprobado para estas instituciones
con lo que contemplaba el proyecto de presupuesto 2014, se
observa que los montos asignados se reducen, US$0.6 millones
y US$1.3 millones, respectivamente (cuadro 2), lo que indica que
internamente se reorientaron fondos, y, además, parte de los
fondos originalmente asignados a estas carteras se canalizaron
a otras dependencias en el presupuesto aprobado, lo que se
analizará detenidamente más adelante.
B. Reorientaciones de fondos por clasificación económica
Los US$38.8 millones que se reasignaron, y que sirvieron para
pagar principalmente escalafones y reclasificaciones salariales
(US$30.5 millones) en el gobierno central e instituciones
7 Esta cuenta aparece dentro del Ramo de Hacienda.8 En el dictamen No. 229 se indica explícitamente que para pagar los US$21.5 millones se quitarán US$4.3 millones del rubro de bienes y servicios del Ramo de Salud y, además, se manifiesta que se reducirá en US$4.4 millones lo asignado a bienes y servicios y en US$8.5 millones lo presupuestado para atender gastos imprevistos, de las instituciones del gobierno central.9 Para la UES.
descentralizadas, se obtuvieron (fuente de fondos), sobre todo,
de reducir los siguientes rubros, de acuerdo con su clasificación
económica, en orden de importancia: bienes y servicios
(US$10.8 millones); asignaciones por aplicar, que incluye
imprevistos (US$8.5 millones); inversión en infraestructura del
gobierno central (US$7.0 millones); impuestos, tasas y derechos
(US$5.3 millones) y transferencias corrientes al sector externo
(US$5 millones) (cuadro 3). En total, la suma de las partidas que
registraron una reducción asciende a US$36.9 millones.
EstudiosEconómicos
DEC
Cuadro 3. Gobierno Central. Gasto por clasificación económica. Comparación entre Proyecto de Presupuesto y Presupuesto 2014 aprobado (Millones de US$)
P2014 PP2014Var P2014 respecto a
PP2014
Gastos 4,679.5 4,679.5 0.0 Corrientes 3,334.4 3,328.6 5.7
Gasto de Consumo 1,986.2 1,982.5 3.8 Remuneraciones 1,608.9 1,594.3 14.6 Bienes y Servicios 377.3 388.2 -10.8Gastos Financieros y Otros 583.8 597.3 -13.5 Impuestos, tasas y derechos 13.9 19.2 -5.3 Seguros, comisiones y gastos bancarios 21.0 20.7 0.3 Asignaciones por aplicar 7.9 16.4 -8.5 Otros 540.9 540.9 0.0Transferencias Corrientes 764.3 748.9 15.5 Al sector público 553.8 537.4 16.4 Al sector privado 204.3 200.2 4.1 Al Sector Externo 6.2 11.2 -5.0
De capital 811.9 817.7 -5.7Inversión en bienes muebles 54.6 54.8 -0.2Intangibles 3.8 3.8 0.0Inversión en Infraestructura 184.5 191.4 -7.0Transferencias de capital al sector público 429.5 429.2 0.4Transferencias de capital al sector privado 79.0 77.9 1.1Otros 60.5 60.5 0.0
Aplicaciones financieras 262.2 262.2 0.0 Gastos por contrib. especiales 158.9 158.9 0.0 Costo previsional 112.1 112.1 0.0
Concepto
Fuente: Proyecto Presupuesto 2014 y Presupuesto 2014 votado
La reducción de US$10.8 millones del rubro de bienes y servicios
fue el resultado de los siguientes movimientos: US$4.3 millones
y US$2.8 millones se quitaron de lo asignado para ese rubro en
el Ramo de Salud y Educación, respectivamente; mientras que
US$4.4 millones provinieron de una reducción generalizada
en el rubro de bienes y servicios de todas las instituciones del
gobierno central; contracción que se compensó levemente con
el incremento de US$672.2 miles para bienes y servicios para el
Consejo Nacional de la Judicatura, Ministerio de Gobernación y
Tribunal de Ética Gubernamental.
4
Debe tenerse en cuenta que el rubro de bienes y servicios es
donde históricamente se termina gastando bastante más de
los que se presupuesta, por lo que es muy probable que la
disminución de esta partida para poder pagar escalafones, llevará
a solicitar más refuerzos presupuestarios durante 2014.
En cuanto a las reducciones en el rubro de asignaciones por
aplicar (US$8.5 millones) y en el de impuestos, tasas y derechos
(US$5.3 millones), que se mencionó antes, ambas partidas se
encuentran dentro de los gastos financieros que muestran una
caída de US$13.5 millones, principalmente por las reorientaciones
en estos dos rubros (cuadro 3).
Los cambios anteriores significan que el gobierno tendrá menos
margen para reaccionar ante imprevistos sin necesidad de
requerir más fondos en el futuro.
Por otro lado, la reducción de US$7 millones en inversión en
infraestructura se debió básicamente a la disminución de
US$8.3 millones en los presupuestado para este gasto en el
Órgano Judicial, caída que fue levemente contrarrestada por el
aumento de US$1.3 millones en lo presupuestado para varios
proyectos pequeños de inversión del Ministerio de Obras Públicas,
Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano (MOP).
La caída de US$5 millones en las transferencias corrientes al sector
externo se debe a la contracción que se hizo en el presupuesto
para contribuciones a organismos internacionales.
En cuanto al destino de estas reorientaciones (usos), de acuerdo
con la clasificación económica del gasto, el mayor aumento
correspondió a las transferencias corrientes del Gobierno Central
al sector público (US$16.4 millones). En este rubro estarían
incluidas las transferencias a las instituciones descentralizadas
para el pago de los escalafones por US$16.2 millones (US$12.2
millones para las dependencias adscritas a Salud y US$4 millones
para la UES). Del resto, US$200 mil fueron dados al Fondo de
Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL) para proyectos
de infraestructura de caminos, y US$164.7 mil se asignaron al
Instituto Nacional de los Deportes de El Salvador (INDES) para el
Comité Paralímpico El Salvador, Comité de Olimpiadas Especiales y
para un proyecto de infraestructura.
Análisis económico No. 17 • diciembre 2013
La segunda partida que registró la mayor expansión fue
la de remuneraciones, US$14.6 millones, en la cual están
contemplados los escalafones y nivelaciones salariales de los
empleados del gobierno central (cuadro 3).
Nótese que las transferencias del Gobierno Central al sector
privado, tanto corrientes como de capital, aumentaron US$5.2
millones, fondos que se trasladaron a través de la Presidencia
de la República y el Ministerio de Hacienda hacia varias
asociaciones, fundaciones, iglesias y alcaldías.
En total, el aumento de las remuneraciones del gobierno
central para pago de escalafones y reajustes salariales con
respecto al monto contemplado en el proyecto de presupuesto
2014, fue de US$14.6 millones; pero, además, aumentaron las
transferencias del gobierno central al sector público para pagar
los escalafones y reajustes de las instituciones descentralizadas
en US$16.2 millones, por lo que, con los cambios al
anteproyecto, aumentaron las remuneraciones del sector
público no financiero (SPNF) por un total de US$30.8 millones.
B.1. Ministerio de Salud, de Educación, Justicia y Seguridad Pública e instituciones descentralizadas: reorientación de fondos por clasificación económica
Las instituciones descentralizadas que recibieron el aumento en
las transferencias del gobierno central al sector público, las que
registraron incrementos en sus presupuestos fueron, en orden
de importancia: los hospitales y otras instituciones adscritas al
MINSAL, UES y el INDES (cuadro 4).
Para el caso específico del Ministerio de Salud, se necesitaron
US$21.5 millones para pago de escalafones (usos). De este
monto, US$9.3 millones era para los empleados del MINSAL
y US$12.2 millones para el escalafón del personal de los
hospitales y otras instituciones descentralizadas10.
Además, se necesitaba hacer una transferencia al Hospital
Nacional de Chalatenango para compra de incubadoras de
transporte para neonatos por US$27 mil, y para otorgar US$100
mil a Comandos de Salvamento Guardavidas Independientes.
10 Este monto aparece en el presupuesto, y en el cuadro 5, como una transferencia del Ministerio de Salud al sector público, ya que es el MINSAL el que transfiere estos recursos a los hospitales (instituciones descentralizadas), y estos últimos utilizan los fondos para pago de escalafones.
EstudiosEconómicos
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Cuadro 5. Ministerio de Salud, Educación y Justicia y Seguridad Pública. Partidas modificadas: comparación entre proyecto de presupuesto y presupuesto 2014 aprobado (Millones de US$)
Cuadro 4. Instituciones descentralizadas no empresariales que registraron modificaciones en sus asignaciones Partidas modificadas: comparación entre proyecto de presupuesto y presupuesto 2014 aprobado (Millones de US$)
P2014 PP2014 Variación
Unidades descentralizadas Ramo SaludRemuneraciones 238.5 226.3 12.2Inversiones en Activos Fijos 4.6 4.5 0.0
Presupuesto total 343.8 331.6 12.2
Universidad de El SalvadorRemuneraciones 60.2 56.2 4.0Bienes y Servicios 15.2 15.1 0.0Inversiones en Activos Fijos 2.2 2.2 0.0
Presupuesto total 78.9 74.9 4.0
Instituto Nacional de los Deportes (INDES)Transferencias corrientes 5.9 5.8 0.1Inversiones en Activos Fijos 0.1 0.0 0.1
Presupuesto total 12.3 12.1 0.2
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo LocalTransferencias de capital 51.8 51.6 0.2
Presupuesto total 96.0 95.8 0.2
Total Instituciones DescentralizadasRemuneraciones 642.5 626.3 16.2Bienes y Servicios 445.8 445.8 0.0Transferencias corrientes 35.0 34.9 0.1Inversiones Activos Fijos 53.9 53.8 0.1Transferencias de capital 387.2 387.0 0.2
Presupuesto total 2,139.7 2,123.1 16.6
Fuente: Proyecto Presupuesto 2014 y Presupuesto 2014 votado
P2014 PP2014 Variación
Ministerio de SaludRemuneraciones 160.7 151.3 9.3Bienes y servicios 40.4 45.3 -4.9Gastos para imprevistos 1.0 2.1 -1.1Transferencias ctes. al sector público 281.0 268.8 12.2Transferencias ctes. al sector privado 2.9 2.8 0.1Presupuesto total MINSAL 586.3 570.7 15.6
Ministerio de Educación Bienes y servicios 60.2 63.8 -3.6Gastos para imprevistos 1.5 3.1 -1.6Transferencias ctes. al sector público 89.5 85.5 4.0Transferencias ctes. al sector privado 76.2 75.6 0.6Presupuesto total MINED 884.9 885.5 -0.6
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública Remuneraciones 264.6 263.6 1.0Bienes y servicios 57.8 58.6 -0.8Gastos para imprevistos 1.4 2.9 -1.5Presupuesto total MJSP 356.1 357.4 -1.3
Fuente: Proyecto Presupuesto 2014 y Presupuesto 2014 votado
Estos fondos se obtuvieron (fuentes) recortando las siguientes
partidas del MINSAL: bienes y servicios (US$4.9 millones)
e imprevistos (US$1.1 millones) (cuadro 5). Además, se le
asignaron US$15.6 millones provenientes de las cuentas de
bienes y servicios e imprevistos de otras carteras.
El gasto en salud ha estado siempre por debajo de la meta
deseada, en el presente persiste la carencia de medicinas
y equipo, y la infraestructura no está en las condiciones
adecuadas. Aunque en las reorientaciones internas de
fondos del Ramo de Salud lo que se reduce son los recursos
destinados a la adquisición de bienes y servicios del MINSAL y
no de los hospitales, estos recortes pueden comprometer aún
más algunas de estas limitaciones (cuadro 4).
En el Ministerio de Educación (MINED) se canalizaron (usos)
US$4.0 millones para el pago de escalafones de la UES11, y
también se aumentaron en US$600 mil, las transferencias
corrientes del MINEC al sector privado12. Estos recursos
provinieron (fuentes) del mismo MINEC, reduciendo en
US$3.6 millones lo que tenía originalmente para bienes y
servicios, y US$1 millón fue tomado de su provisión para
imprevistos (cuadro 4).
El Ramo de Educación ha sido una apuesta importante
en las agendas de todos los gobierno, pero las acciones
concretas no parecen asignarle la misma prioridad.
El Ministerio de Justicia y Seguridad Pública necesitaba
US$1 millón para pagar el escalafón de la Policía
Nacional Civil (usos). Este dinero se obtuvo de reducir su
presupuesto para bienes y servicios y gastos imprevistos
(fuentes). Sin embargo, la reducción total en estas dos
cuentas totalizó US$2.3 millones, lo que muestra que con
las modificaciones al Proyecto de Presupuesto 2014, se le
quitaron US$1.3 millones a este ministerio para dárselo a
otras dependencias.
La reducción del presupuesto del Ministerio de Justicia
y Seguridad Pública no es congruente con la necesidad
de combatir el crimen y la violencia en el país, uno
11 Los US$4.0 millones aparecen en el cuadro 5 como transferencias del MINED al sector público, ya que la UES es una unidad adscrita a este ministerio.12 Estas transferencias se destinaron a varias asociaciones, fundaciones y centros escolares del sector privado.
6
de los principales problemas que amenazan a las familias
salvadoreñas y empresas, y que restan competitividad.
B.2. Escalafones y aumentos salariales
Los escalafones del Ramo de Educación y sobre todo del Ramo
de Salud impulsan el crecimiento de las remuneraciones de
los empleados públicos de estos sectores. Los escalafones de
Salud, tal como están diseñados actualmente, llevan a aumentos
salariales por encima del monto que correspondería para mantener
la capacidad adquisitiva de los salarios.
En el cuadro 6 se observa que en los últimos años, los incrementos
porcentuales en el techo salarial de distintas posiciones en el
Ministerio de Educación y principalmente en el de Salud, han
sido más elevados que los incrementos salariales registrados para
posiciones similares en el Ministerio de Economía, donde no hay
escalafones. Esto ha llevado a que, en general, plazas similares en
distintas dependencias del gobierno registren salarios más bajos
que el techo salarial establecido en las áreas de educación y salud.
Por ejemplo, el sueldo máximo que puede devengar una
secretaria en el Ramo de Salud aumentó 59.1% de 2008 al
2014. Mientras que el salario de una secretaria del Ministerio de
Economía se incrementó solo 20.5% entre esos años. Para 2014,
los sueldos máximos que puede devengar una secretaria, de
acuerdo con la Ley de Salarios, en el Ramo de Salud y Educación
son US$2,324.44 y US$918.22, respectivamente, mientras que
una secretaria del Ramo de Economía percibirá un salario de solo
US$632.04 en 2014.
En los ejemplos que aparecen en el cuadro 6, también se
observa que los incrementos porcentuales de los sueldos
máximos en el área de salud y economía, han sido mucho
más elevados entre 2008 y 2014 que de 2002 a 2008, lo que es
acorde con los aumentos significativos experimentados en el
rubro de remuneraciones del sector público no financiero en
los últimos años.
Debe advertirse que el sueldo máximo con escalafón que
aparece en el cuadro 6, no significa que todas las personas en
esas posiciones devengan ese máximo, pero sí indica que es
Análisis económico No. 17 • diciembre 2013
Cuadro 6. Salarios contemplados en la Ley de Salarios, posiciones seleccionadas. Ministerio de Salud, de Economía y de Eduación, en dólares
Sueldo mensual básico
Sueldo máximo con
escalafón
Sueldo mensual básico
Sueldo máximo con
escalafón
Sueldo mensual básico
Sueldo máximo con
escalafón2002/2008 2008/2014
Ministerio de Salud
Jefe Unidad de Gestión de Recursos Humanos 1,211.43 1,926.17 1,211.43 2,628.80 1,211.43 4,182.98 36.5 59.1
Jefe Unidad de Adquisiciones y
Contrataciones Institucional (UACI) 1,803.43 3,913.44 1,803.43 6,227.10 59.1
Jefe de Auditoría 1,211.43 1,926.17 1,211.43 2,628.80 1,211.43 4,182.98 36.5 59.1
Asistente técnico 691.43 1,099.37 691.43 1,500.40 691.43 2387.46 36.5 59.1
Médico consulta general (8 horas semanales) 1/ 193.83 308.19 969.15 2,103.60 969.15 3346.40 582.6 59.1
Motorista II 292.58 465.20 292.58 634.90 292.58 1001.24 36.5 57.7
Secretaria 673.15 1,070.31 673.15 1,460.74 673.15 2324.44 36.5 59.1
Ordenanza 269.15 427.95 269.15 584.06 269.15 929.35 36.5 59.1
Ministerio de Economía
Colaborador jurídico III 762.86 808.63 910.15 6.0 12.6
Médico (8 horas semanales) 2/ 640.00 704.00 1000.00 10.0 -29.0
Secretaria V 485.72 524.58 632.04 8.0 20.5
Ordenanza I 277.72 305.49 391.04 10.0 28.0
Ministerio de Educación
Recepcionista n.d. 405.44 430.44 662.64 n.d.
Vigilante 308.58 350.75 375.75 578.45 13.7
Motorista 322.86 384.69 409.69 630.70 19.2
Secretaria I 552.58 596.79 596.46 918.22 8.0
Ordenanza 334.29 349.49 392.72 604.57 4.5
n.d. = Información no disponible
Fuente: elaborado con datos de Ley de Salarios, varios años.
Concepto
2002 Sueldos máximos variación %
1/ En Ley de Salarios 2002 aparece plaza de médico por 10 horas semanales por US$242.29, mientras que en Ley de Salarios 2008 y 2014 aparece el salario por 4 y 8 horas semanales, respectivamente; para efectos de comparación, se estimó el salario por 8 horas para 2002, 2008 y 2014.2/ En Ley de Salarios 2002 y 2008 aparece plaza de médico por 4 horas semanales, con salarios de US$320.0 y US$352.0, respectivamente, y en Ley de Salarios 2014 aparece el salario por 8 horas. Para efectos de comparación se estimó el salario por 8 horas para 2002 y 2008.
2008 2014
6
EstudiosEconómicos
DEC
factible percibir un salario entre el mínimo establecido en la Ley
de Salarios y ese techo.
El techo máximo con escalafón aumenta a través del tiempo, y en
la medida que el escalafón tenga un componente de aumento
en las remuneraciones que esté asociado con el número de años
trabajados, es probable que los empleados con más antigüedad
devenguen salarios cercanos o iguales al máximo.
C. Reorientaciones de fondos por áreas de gestión
Como se explicó antes, para poder aprobar el Presupuesto 2014
se hicieron modificaciones al proyecto inicial. Estos cambios
significaron reorientar fondos por un total de US$38.8 millones,
principalmente para pagar el escalafón del sector salud por
US$21.5 millones y de la Universidad de El Salvador por
US$4 millones. Ambos gastos se clasifican dentro del área de
desarrollo social, por lo que solo con incorporar los escalafones al
Presupuesto 2014 se logró un aumento del gasto social, aunque
esto no significara una mayor cobertura o calidad de los servicios
destinados a los sectores de menores recursos, sino simplemente
fuera resultado de un aumento salarial.
Así, con las reorientaciones se incrementó el gasto en
desarrollo social (usos) en US$17.2 millones (cuadro 7), debido
principalmente a los siguientes movimientos. El Ministerio de
Salud recibió un refuerzo de US$15.6 millones para pagar los
escalafones. Además, con los cambios, se asignaron US$1.8
millones para transferencias del Ministerio de Hacienda para
apoyo de otras instituciones (asociaciones, fundaciones,
iglesias y alcaldías), a las cuales no se les asignó ninguna
cantidad en el Proyecto de Presupuesto; también aumentaron
las transferencias al Programa de Comunidades Solidarias en
US$200 mil. Estos aumentos fueron compensados levemente
por la reducción en otros gastos incluidos también el el área de
desarrollo social (cuadro 7).
Lo anterior corrobora que tal como está elaborado el
presupuesto no se puede hacer un análisis sobre el impacto
que puede tener el gasto social en la población beneficiada.
En este caso, el aumento en el área social no ha sido
principalmente para financiar la ampliación de la cobertura
y/o los beneficios de los programas sociales, ni para mejorar la
calidad de los servicios; está relacionado, sobre todo, al refuerzo
de US$15.6 millones para escalafones del MINSAL y de los
hospitales.
Además, para poder hacer estos pagos se redujo (usos)
lo asignado a Obligaciones Generales del Estado13; y lo
presupuestado para Conducción Administrativa cayó en
US$1.7 millones, incluyendo una disminución de US$1.2
millones en el Ramo de la Defensa Nacional. Para poder 13 Anteriormente se explica que las Obligaciones Generales del Estado cayeron por la disminución de US$10 millones, por devoluciones del IVA a los exportadores y a las contribuciones a organismos internacionales.
Cuadro 7. Gastos por áreas de gestión Comparación entre Proyecto de Presupuesto y Presupuesto 2014 aprobado, millones de dólares
P2014 PP2014Var P2014 respecto a
PP2014
Conducción administrativa 450.4 452.1 -1.7Administ. de Justicia y Seguridad Ciudadana 718.4 724.3 -5.9Desarrollo Social 2,177.7 2,160.5 17.2
Presidencia de la República 53.5 53.3 0.2Educación 884.9 885.5 -0.6Salud 586.3 570.7 15.6Trabajo y Previsión Social 16.9 17.0 -0.1Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano 45.3 45.3 0.0Otros 0.0 Hacienda (parte de transferencias varias) 590.7 588.7 2.0
Gobiernos municipales 336.0 336.0 0.0Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local 4.6 4.6 0.0Programa de Rehabilitación de Lisiados 40.4 40.4 0.0Fondo de Amortización y Fideicomiso del Sistema de Pensiones Público 112.1 112.1 0.0Programa Comunidades Solidarias Rurales y Urbanas, y Desarrollo Local 90.8 90.6 0.2Apoyo otras instituciones 1.8 0.0 1.8Fortalecimiento de gobiernos locales 5.0 5.0 0.0
Apoyo al desarrollo económico 482.0 481.6 0.4Deuda pública 803.1 803.1 0.0Obligaciones generales del Estado 47.9 57.9 -10.0
Total 4,679.5 4,679.5 0.0
2014
Fuente: Proyecto Presupuesto 2014 y Presupuesto 2014 votado
Concepto
funcionar con un presupuesto menor para la conducción
administrativa, el gobierno estará obligado a ser más eficiente
que lo estipulado en el proyecto de presupuesto 2014, de otra
manera, tendrá que pedir un refuerzo presupuestario.
Por otra parte, también se redujo en US$5.9 millones
lo que estaba asignado al área de administración de
justicia y seguridad. Esta contracción tuvo como fuente,
principalmente, la reducción en esa área del presupuesto
del Órgano Judicial, pero también por la contracción en
las asignaciones para ese gasto del Ministerio de Justicia y
Seguridad Pública y de la Fiscalía General de la República. Esta
menor asignación de fondos para esta área de gestión no se
explica cuando uno de los principales problemas que afronta el
país es precisamente el alto nivel de delincuencia.
III. Reflexiones y recomendaciones
• Las modificaciones al proyecto de presupuesto 2014 se hicieron principalmente para incorporar el pago de escalafones y
reclasificaciones salariales que no estaban incluidos; sin embargo, estos cambios no subsanaron las deficiencias y fallas que
presentaba el proyecto; por el contrario, acentuaron estas debilidades.
• Ni para el Ejecutivo ni para los legisladores fue prioritario corregir estas deficiencias. Prevalecieron aspectos políticos y
demandas salariales en la aprobación del presupuesto.
• Una parte de los fondos para el pago de escalafones se tomaron del presupuesto de bienes y servicios, rubro en el que
históricamente lo ejecutado supera ampliamente a lo presupuestado. También se redujo lo disponible para devoluciones de
IVA a exportadores, otro gasto que ya estaba subestimado. Otra parte se obtuvo de disminuir lo asignado a la inversión en
infraestructura. Por último, también fue afectado lo que se tenía presupuestado para imprevistos, reduciendo así el margen de
maniobra que tiene el gobierno antes de recurrir a mayor endeudamiento.
• Educación, Salud y Justicia y Seguridad Pública fueron algunas de las instituciones que hicieron ajustes reduciendo los fondos
disponibles para bienes y servicios, e imprevistos, lo que hace aún más limitados sus recursos. Estas carteras, de acuerdo con
los planes gubernamentales, deberían ser estratégicas.
• Tal como está elaborado el presupuesto no se puede evaluar la eficacia y calidad del gasto, ni el cumplimiento de objetivos y
metas. No se pueden evaluar los programas sociales y el alcance de los objetivos trazados. Un aumento del gasto social puede
no tener ningún impacto en la población objetivo.
• Es imprescindible mejorar el proceso presu-puestario en sus distintas etapas: elaboración, aprobación, ejecución y rendición
de cuentas. El Ejecutivo y el Legislativo deben asumir la responsabilidad de tener un instrumento que permita el control,
monitoreo y rendición de cuentas de cada ejercicio fiscal, para lo cual el presupuesto debe cumplir con los principios
establecidos en la Constitución y en la Ley AFI.
• Es necesario pasar a un presupuesto por resultados para poder medir la eficiencia del gasto público, y mejorar así la
rendición de cuentas.
• Es importante tener una Ley de Responsabilidad Fiscal que contribuya a la disciplina fiscal, que establezca un marco
macroeconómico de mediano plazo, en el que se sustenten los presupuestos. El presupuesto debe ser reflejo de las
prioridades del gobierno, y los egresos deben considerar los ingresos percibidos y el déficit fiscal que se establece como meta.
Departamento de Estudios Económicos
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