rendicion de cuentas · rendición de cuentas en las instituciones públicas de educación superior...

INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL

UNIDAD PROFESIONAL INTERDISCIPLINARIA DE INGENIERÍA Y CIENCIAS SOCIALES Y ADMINISTRATIVAS

Rendición de Cuentas en las Instituciones Públicas

de Educación Superior (IPES)

Tesis que para obtener el grado de: M a e s t r o e n C i e n c i a s c o n E s p e c i a l i d a d e n A d m i n i s t r a c i ó n

P r e s e n t a : JORGE DE LA PEÑA MARTÍNEZ

México, D. F. 2004

iii

Para Gisela

por su amor y comprensión.

iv

Agradecimientos:

A los profesores:

DR. Eduardo Gutiérrez González,

M. en C. Gustavo Mazcorro Téllez,

DR. Juan Ignacio Reyes García,

DR. Mauricio Jorge Procel Moreno y

DR. Nicolás Rodríguez Perego.

Por su asesoría, señalamientos,

sugerencias, cuestionamientos, estimulo

y paciencia.

A mi familia y amigos:

A mis padres Rosa Martínez y Javier De la Peña;

A mis hermanos Rosy, Manolo y Javier;

A mi sobrino Jeshua; y

A mis amigos Margarita Díaz, Adriana Ledesma,

Pedro Manjarrez y Jorge Díaz.

Por su cariño, compañía y apoyo.

v

Índice

Resumen.................................................................................................................................................................. 1

Abstract................................................................................................................................................................... 2

INTRODUCCIÓN.................................................................................................................................................. 3

1. RENDICIÓN DE CUENTAS ...................................................................................................................... 5 1.1 Fundamentos de la división de poderes: un sistema de vigilancia mutua.......................................... 5 1.2 Rendición de cuentas ......................................................................................................................... 10

1.2.1 Definición ...................................................................................................................................... 10 1.2.2 Elementos y objetivos ................................................................................................................... 11 1.2.3 Rendición de cuentas horizontal y vertical................................................................................. 13 1.2.4 Costos de información.................................................................................................................. 17

1.3 La corrupción en la administración pública ..................................................................................... 18 1.3.1 Definición ...................................................................................................................................... 19 1.3.2 Elementos de la corrupción administrativa ............................................................................... 20 1.3.3 Los pagos de la corrupción administrativa ................................................................................ 21 1.3.4 Decisión de corromperse.............................................................................................................. 22 1.3.5 Diseño de incentivos ..................................................................................................................... 25

1.4 La rendición de cuentas en México ................................................................................................... 26

2. ORGANIZACIÓN INTERNA DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR ................................................................................................................................................ 32

2.1 Instituciones y Organización ............................................................................................................. 32 2.1.1 Cambio institucional .................................................................................................................... 34 2.1.2 Coordinación institucional y políticas educativas...................................................................... 36 2.1.3 Modelo de conflicto y negociación............................................................................................... 40

2.2 Aproximación en teoría de juegos de las IPES ................................................................................. 43 2.2.1 Deberes administrativos compartidos ........................................................................................ 44 2.2.2 Asignación del presupuesto ......................................................................................................... 48

2.3 Objetivos de la rendición de cuentas ................................................................................................. 53 2.3.1 Atributos constitucionales ........................................................................................................... 54 2.3.2 Atributos científico-pedagógicos ................................................................................................. 56 2.3.3 Reputación de la Escuela de Educación Superior ..................................................................... 61

3. EVALUACIÓN Y ACREDITACIÓN DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN MÉXICO ........................................................................................................................ 63

3.1 Antecedentes ....................................................................................................................................... 63 3.1.1 Influencia de organizaciones internacionales............................................................................. 65 3.1.2 Cambio institucional en México. ................................................................................................. 67

3.2 Organizaciones evaluadoras y de acreditación ................................................................................. 73 3.2.1 Diseño y aplicación de exámenes del CENEVAL ...................................................................... 75 3.2.2 Evaluación diagnóstica por los CIEES. ...................................................................................... 78 3.2.3 La acreditación de programas por el COPAES......................................................................... 81 3.2.4 El Padrón Nacional de Posgrado................................................................................................. 83

vi

3.2.5 Apoyo financiero por medio del FIUPEA .................................................................................. 84 3.2.6 Incentivos al rendimiento académico.......................................................................................... 85

3.3 Debilidades del sistema actual ........................................................................................................... 90 3.3.1 Rasgos de la cultura de la evaluación actual .............................................................................. 94 3.3.2 La cultura de la evaluación como políticas sociales................................................................. 100

4. EVALUACIÓN ACADÉMICA INSTRUMENTO DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS ................ 104 4.1 Evaluación Académica y Rendición de cuentas .............................................................................. 104 4.2 Institución Evaluadora: Una propuesta .......................................................................................... 108

4.2.1 Objetivos ..................................................................................................................................... 111 4.2.2 Rendición de cuentas horizontal ............................................................................................... 112 4.2.3 Rendición de cuentas vertical .................................................................................................... 113

4.2 Consejo Social: Vinculo con la ciudadanía .................................................................................... 113

CONCLUSIONES.............................................................................................................................................. 119

REFERENCIAS ................................................................................................................................................. 122

Resumen

La rendición de cuentas está dirigida a evaluar la honestidad de los administradores, así como

de la eficacia de su trabajo. La rendición de cuentas proporciona una solución tecnológica para

solucionar problemas de acción colectiva.

Con estas consideraciones, el Congreso Mexicano cuenta con la Auditoría Superior de la

Federación (ASF) para auditar y evaluar el desempeño de la administración pública; sin

embargo, la ASF se ve imposibilitada de monitorear la eficacia de la educación superior, por

no contar con académicos, científicos y profesionales, que puedan aproximarse a la

complejidad científico-pedagógica y organizacional de las Instituciones Públicas de Educación

Superior (IPES).

No existe una ley que contemple la rendición de cuentas de la eficacia en las IPES, salvo

los controles internos del ejecutivo instrumentados por la Secretaría de Educación Pública.

Actualmente, existe un sistema de evaluación y acreditación conformado por asociaciones

civiles, las cuales no tienen ninguna obligación para rendir cuentas a la ciudadanía. Por estas

razones, se sugiere crear una Institución Evaluadora que desempeñe la evaluación académica

como instrumento de la rendición de cuentas, descentralizada, vinculada con la ciudadanía,

con presupuesto propio y con una ley orgánica que la respalde.

La factibilidad de esta propuesta se encuentra en la misma rendición de cuentas, pues

resulta en sí misma una solución tecnológica al dilema: ¿Quién vigila al vigilante? Sin

embargo, el desinterés de los legislativos en el tema de educación y la desconfianza de la

ciudadanía hacia los diferentes poderes del Estado, son las principales dificultades a superar.

2

Abstract

Accountability focuses on the evaluation of integrity of administrators, as well as adequacy of

their work. Accountability provides a technological solution to solve problems of collective

action.

On this regard, the Mexican Congress has the Auditoría Superior de la Federación (ASF)

for auditing and evaluating the achievement of public administration; however, the ASF is

prone to misunderstand the effectiveness of higher education, because it lacks academic

personnel, scientists and professionals who can approach with scientific-pedagogic and

organizational complexity of the Higher Public Education Institutions (HPEI).

A law that contemplates accountability of the effectiveness in the HPEI does not exist,

except for the executive's internal controls orchestrated by the Secretaría de Educación

Pública. At presents, a system of evaluation and accreditation is conformed by civil

associations, which do not have any obligation to account the citizenship. For these reasons, it

is suggested the creation of an Evaluating Institution, devoted to carry out the academic

evaluation as an instrument of accountability, decentralized, linked with the citizenship,

assigned with own budget, and supported by an organic law.

The feasibility of this proposal lies on the feature on the accountability approach, because

it is in itself a technological solution to the dilemma: Who does watch over the watchman?

However, the indifference of legislators toward the education and the distrust of citizenship on

the different powers of the State are the main difficulty to overcome.

3

INTRODUCCIÓN

En México como en otros países, sobre todo en América Latina, la política gubernamental

para la educación superior ha estado enfocada, en los últimos años, a la evaluación y a la

acreditación. A partir del gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) se comenzaron a

construir diferentes instrumentos, algunos de ellos propuestos conjuntamente entre la

Asociación Nacional de Universidades e Institutos de Educación Superior, A.C. (ANUIES) y

la Secretaría de Educación Publica (SEP). El entonces secretario de educación, Ernesto

Zedillo, propuso la evaluación de los egresados del nivel de licenciatura, propuesta que

encontró respuesta en la ANUIES, al pedir al Centro Nacional de Evaluación para la

Educación Superior, A.C. (CENEVAL) la realización de esa tarea. Las evaluaciones finales

realizadas por el CENEVAL se han extendido al examen único para ingreso al nivel superior.

Las evaluaciones finales han resultado insuficientes para mejorar la calidad de la

educación, por lo cual, durante el gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000), se comenzó a

construir un sistema de acreditación formado por organizaciones, apoyadas por la SEP y la

ANUIES, entre las que se encuentran los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la

Educación Superior (CIEES), sin un marco jurídico propio; y el Consejo para la Acreditación

de la Educación Superior, A.C. (COPAES). En el caso de la acreditación de programas de

posgrados, ésta se sigue realizando por el Consejo Nacional de Ciencia y tecnología

(CONACyT), organismo descentralizado del gobierno federal.

El incentivo más importante para las Instituciones Públicas de Educación Superior (IPES)

ante la evaluación y la acreditación, son los financiamientos adicionales que se obtienen a

través de fondos instrumentados por el ejecutivo federal y estatal; un ejemplo claro de estos

fondos es el Fondo de Inversión para las Universidades Públicas que cuenten con Programas

Evaluados y Acreditados (FIUPEA).

La evaluación académica de las IPES proporciona a la rendición de cuentas –definida como

la obligación permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes o

principales de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegación de autoridad que

se realiza mediante un contrato formal o informal y que implica sanciones en caso de

incumplimiento– las herramientas necesarias para monitorear la eficacia y la eficiencia –

responsabilidad política– de los servidores públicos, una de dos responsabilidad para con la

4

ciudadanía. Un segundo objetivo de la rendición de cuentas es el monitoreo de la honestidad

de los funcionarios –responsabilidad jurídica–, este objetivo se lleva a cabo en la mayoría de

los países democráticos por un organismo de fiscalización, dicho organismo rinde cuentas a

su vez al Congreso o a las Asambleas.

Ante el panorama actual, la motivación que ha generado este trabajo, es responder a

cuestionamientos realizados desde un enfoque institucional. Es decir, los supuestos por el cual

una organización con objetivos institucionales rinde cuentas a la sociedad.

En el contenido se describen los temas: fundamentos de la rendición de cuentas,

organización interna de las IPES, evaluación y acreditación en México (sistema actual), y una

evaluación académica como instrumento de la rendición de cuentas.

Para el primer tema, fundamento de la rendición de cuentas, se describen los elementos

básicos de la rendición de cuentas, se plantea una definición bajo el enfoque institucional de

rendición de cuentas. Para el segundo tema, organización interna de las IPES, se describen los

organismos que conforman las IPES, así como una aproximación en teoría de juegos de la

organización interna de las escuelas de educación superior. Para la evaluación y acreditación

en México, tercer tema, se realiza una aproximación empírica que describe el sistema actual

para el caso México. Para el último tema, se propone una serie de recomendaciones a fin de

someter los sistemas de evaluación y acreditación a la rendición de cuentas, tanto

verticalmente –por los sistemas electorales– como su complemento horizontal –sistema de

vigilancia mutua o división de poderes–. Finalmente se presenta una síntesis de las discusiones

realizadas así como las conclusiones de la investigación.

1. RENDICIÓN DE CUENTAS

A lo largo del capítulo uno, se describe la división de poderes y el sistema de representación

democrático como un sistema de vigilancia mutua1, que da significado al concepto de

rendición de cuentas. Se describe la definición de rendición de cuentas, así como sus

objetivos, elementos, clasificación y supuestos con base en los trabajos de Antonio Crespo2 y

Carlos Ugalde3.

1.1 Fundamentos de la división de poderes: un sistema de

vigilancia mutua

La economía política se fundamenta en una premisa filosófica sobre la naturaleza humana.

Esta premisa nos dice que la mayoría de los seres humanos preferirá satisfacer sus intereses y

ambiciones personales por encima del bienestar social. Se le ha llamado a este supuesto un

“enfoque individualista o realista”4. En otras palabras, el ser humano buscará maximizar su

bienestar, su placer, su satisfacción, su prestigio, su riqueza, su poder y a la vez buscará

minimizar sus costos y pérdidas, y si para ello requiere pasar por encima del interés de los

demás, muy probablemente lo hará5.

El precursor del supuesto de racionalidad es el filosofo Ingles Thomas Hobbes, quien

expone el realismo político del siglo XVII, al señalar la ambición como fuente del conflicto

humano6. Ante tal inseguridad, derivada de la ambición sin límite, lo que sigue es construir un

1 Entre los trabajos clásicos que sustentan el sistema de vigilancia mutua se encuentran: Thomas Hobbes. Leviatán o la materia, forma y poder de una república, 2a. ed., Fondo de Cultura Económica, México, 2001; Montesquieu, Del espíritu de la leyes, duodécima edición, Ed. Porrúa, México, 1998; y A. Hamilton, J. Madison y J. Jay. El federalista, 2ª. ed., Fondo de Cultura Económica, México, 1998. 2 A. Crespo. Fundamentos políticos de la rendición de cuentas, cultura de la rendición de cuentas, Ed. Auditoria Superior de la Federación, México, 2000. 3 C. Ugalde. Rendición de cuentas y democracia, el caso de México, Ed. Instituto Federal Electoral, México, 2002. 4 Crespo, Op. cit., p.13 5 M. Shubik, Teoría de juegos en las Ciencias sociales, conceptos y soluciones, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 1996, p.25. 6 “Es la causa de que si dos hombres desean la misma cosa, y en modo alguno pueden disfrutarla ambos, se vuelven enemigos, y en el camino que conduce al fin tratan de aniquilarse o sojuzgarse uno a otro”, Thomas Hobbes (Op. cit., p.10). Y continúa diciendo: “cada persona, cuando emprende una jornada, se procura armas y trata de ir bien acompañado; cuando va a dormir cierra las puertas; cuando se halla en su propia casa, echa la

RENDICIÓN DE CUENTAS

6

Estado con la fuerza suficiente para poner orden entre los ciudadanos, obligándolos a respetar

los derechos básicos y propiedades, so pena de castigarlos. Es decir, los seres humanos

frenarán su ambición por temor a perder su libertad, sus bienes, o su vida, más que por la

motivación de valores morales o un sentimiento de solidaridad hacia sus semejantes. Por tal

motivo es necesaria la creación de un Estado con poderes coercitivos, para evitar que los

ciudadanos se dañen entre sí7.

Debido a esta serie de premisas o supuestos surge la idea democrática de contener y limitar

el poder del gobernante pues de lo contrario éste podría usarlo para su beneficio personal por

encima del interés colectivo. En otras palabras, el sistema político de una sociedad deberá

prevenir el abuso de poder por parte de sus gobernantes, requerirá garantizar la posibilidad de

hacerlo rendir cuentas, es decir, sancionarlo política o legalmente en caso de incurrir en tales

abusos. Las virtudes morales no conducirán el comportamiento de gobernantes, ministros o

legisladores sino su conveniencia propia o el temor al castigo8. Si los seres humanos en

esencia fueran honestos, no sería necesario el Estado ni las instituciones democráticas9.

llave a sus arcas; y todo esto sabiendo que existen leyes y funcionarios públicos armados para vengar todos los daños que le hagan ¿Qué opinión tiene de sus conciudadanos?…Con todo ello es manifiesto que durante el tiempo en que los hombres viven sin un poder en común que los atemorice a todos, se hayan en la condición o estado que se denomina guerra; una guerra tal que es la de todos contra todos” (Hobbes, Op. cit., pp.102-103). 7 Thomas Apiñe considera que la vida social es benéfica para sus miembros, sin embargo para que funcione requerirá un Estado fuerte: “la sociedad es producto de nuestras necesidades y el gobierno de nuestra maldad; la primera promueve nuestra felicidad positivamente uniendo al mismo tiempo nuestros afectos, el segundo negativamente teniendo a raya nuestros vicios. Una alienta a las relaciones, el otro crea las distinciones. La primera protege, el segundo castiga. La sociedad es, bajo cualquier condición, una bendición; el gobierno, aun bajo su mejor forma no es más que un mal necesario; en la peor es insoportable” (Apiñe, “Common Sense”, 1766, cit. por A. Crespo, Op. cit., p. 16). 8 Por ello Hamilton, uno de los fundadores de la democracia norteamericana, aseguraba: “Si se reconoce que el afán de obtener recompensas constituye uno de los resortes más poderosos de la conducta humana, así como que la mejor garantía de la lealtad de los hombres radica en hacer que su interés coincida con su deber, será imposible que se controvierta esta proposición” (Hamilton, Op. cit., p. 308). 9 Al respecto dice otro de los padres de la democracia norteamericana James Madison: “La ambición debe ponerse en juego para contrarrestar la ambición. El interés debe entrelazase con los derechos constitucionales del puesto. Quizá pueda reprochársele a la naturaleza del hombre el que sea necesario todo esto (la democracia) para reprimir los abusos del gobierno. ¿Pero qué es el gobierno sino el mayor de los reproches a la naturaleza humana?, si los hombres fuesen Ángeles el gobierno no sería necesario. Si los Ángeles gobernaran a los hombres saldrían sobrando lo mismo las contralorías externas que las internas del gobierno. Al organizar un gobierno que ha de ser administrado por hombres para hombres, la gran dificultad estriba en esto: primeramente hay que capacitar al gobierno para mandar sobre los gobernados; y luego obligarlo a que se regule a sí mismo.” (Hamilton, Op. cit., p.220).


7

La democracia, con sus pesos y contrapesos, tiene sentido precisamente porque los hombres

tienden a la deshonestidad10. De lo contrario, saldría sobrando la democracia. Por lo cual la

10 Supuesto por el cual las ciencias políticas argumenta la necesidad de instituciones (Fondo 2000, Thomas Hobbes, el Estado, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, DF, 200, pp. 3,4). La deshonestidad se define como: “Cualidad o hecho falto de… compostura, moderación, recato, pudor, decoro, modestia” (Diccionario, nuevo espasa ilustrado 2001, Ed. Espasa Calpe, España, 2001). Cabe aclarar que no se pretende realizar discusiones de tipo ético. Fernando Savater hace una distinción entre asuntos de carácter político y ético: “La ética no se centra en la prevención y castigo de los delitos, ni en proporcionar legitimaciones para tales coacciones (por otra parte necesarias), ni siquiera en elaborar razonamientos sobre lo colectivamente reprobable... Para la conciencia ética lo malo no es «aquello que puede ser sancionado» sino «lo propio de mí»… En el campo de lo político se incluyen las valoraciones sobre las actividades encaminadas a la orientación deliberada… de la vida en común en una sociedad, el ordenamiento jerárquico de su toma de decisiones y a cómo vehicular la participación activa en ellas de los socios, el uso de la violencia legitima o legitimada… La política es el reino de la sanción, de la amenaza persuasiva, de la disuasión terrorífica (Leviatán estatal) y de la imposición por la fuerza” (Fernando Savater, Diccionario filosófico, Ed. Planeta, México, DF, 1999, p. 144). Ahora bien, se señalan algunos argumentos que sostienen la tendencia a la deshonestidad que han servido de base para los estudios en ciencias políticas: Thomas Hobbes, considerado padre de la ciencia política, dice acerca de la condición natural del Género Humano: “La naturaleza ha hecho a los hombres tan iguales…que, si bien un hombre es, a veces, evidentemente, más fuerte de cuerpo o más sagaz de entendimiento que otro, cuando se considera en conjunto, la diferencia entre hombre y hombre no es tan importante que uno pueda reclamar… un beneficio cualquiera al que otro pueda aspirar como él… Esta es la causa de que si dos hombres desean la misma cosa, y en modo alguno pueden disfrutarla ambos, se vuelven enemigos, y el camino que conduce al fin… tratan de aniquilarse o sojuzgarse uno a otro… Así hallamos en la naturaleza del hombre tres causas principales de discordia. Primera, la competencia; segunda, la desconfianza; tercera, la gloria” (Hobbes, Op. cit. pp. 100-102). Han existido pensadores que se oponen a las ideas de Hobbes, como es el caso de Rousseau: “De todos los autores cristianos… es el único que ha visto bien el mal y el remedio; que se ha atrevido a proponer reunir las dos cabezas del águila (principado y clero) y reducir todo a una unidad política, sin lo cual jamás estará bien constituido ningún Estado ni gobierno… Lo que ha hecho odiosa su política no es tanto lo que hay de horrible y falso en ella cuanto lo que encierra de justo y cierto” (Jean Jacques Rousseau, Contrato social, título original Du contract social [1762], trad. Fernando de los Ríos, séptima ed., Espasa Calpe, Madrid, España, 2000, p. 163). Como un buen salvaje, dice Rousseau, “el hombre ha nacido libre, sin embargo por todas partes se encuentra encadenado” (Rousseau, Op. cit., p. 37) y declara allí ignorar cómo el hombre perdió la libertad primaria del estado de naturaleza, pero si cree poder resolver que puede legitimar ese cambio: “El más fuerte no es nunca bastante fuerte para ser siempre el señor, si no transforma su fuerza en derecho y la obediencia en deber” (Rousseau, Op. cit., p. 40). Nietzsche comenta sobre Rousseau: “Hombres como Rousseau utilizan sus habilidades, sus lagunas, sus faltas, como un depósito de desperdicio para su talento. Si éste se lamenta de la corrupción y de la decadencia de la sociedad como de una funesta consecuencia de la civilización, hay en el fondo de ello una experiencia personal” (Friedrich Nietzsche, “humano demasiado humano”, obras inmortales, tomo 4/4, compendio de obras de Nietzsche, trad. Enrique Eidesltein, Miguel Ángel Garrido y Carlos Palazón, Ed. Edicomunicación, España, Barcelona, 2000, p. 1728). Existen otros autores que sugieren que el ser humano, en su mayoría, tiende a la deshonestidad: Maquiavelo, “De los hombres puede decirse en general que son ingratos, volubles, simuladores y disimulados, que huyen de los peligros y están habidos de ganancias… Además los hombres vacilan menos en cometer ofensa al que se hace amar que al que se hace temer y como el amor se mantiene por un vínculo de gratitud, ese vínculo es roto en cualquier ocasión que se considere de utilidad, porque los hombres son perversos. En cambio el temor se mantiene por el miedo al castigo“(Nicolás Maquiavelo, El príncipe, título original: Il principe, trad. Roberto Raschella, Ed. Losada, México, DF, 1998, p.120); Montesquieu, “La libertad verdadera no estriba en que nadie mande, sino en estar mandados por los iguales. En la naturaleza los hombres nacen iguales; pero esa igualdad no se mantiene. La sociedad se la hace perder y sólo vuelven a ser iguales por las leyes” (Op. cit., p. 76); Montaigne, “Es preciso constreñir al hombre y sujetarlo en las barreras del orden. El mísero no cuida de saltar, en efecto, más allá”, y continua, “No hay bestia en el mundo tan terrible para el hombre como el hombre mismo” (Michael de Montaigne, Ensayos, Ed. Océano, México, DF, 1999, pp. 21, 190); Hamilton y Madison (Op. cit., pp. 220, 320); Ikram Antaki, “El poder es hijo de la


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democracia, con sus controles institucionales, lejos de otorgar una confianza plena de los

ciudadanos hacia sus gobernantes, manifiesta su desconfianza, de la misma forma en que la

constitución de un Estado con poderes coercitivos refleja la desconfianza mutua que prevalece

entre los ciudadanos.

La división de los poderes estatales en tres partes esenciales –ejecutivo, legislativo y

judicial– constituye uno de los ejes centrales de la democracia política, pues es a través de esta

organización divisoria del poder que es posible gobernar con responsabilidad.

Ante el dilema de “vigilar al vigilante” se creó una solución tecnológica con base en un

sistema circular, en donde el vigilante uno es monitoreado por el dos y tres; de igual forma, el

vigilante dos es monitoreado por uno y tres, y finalmente el vigilante tres es monitoreado por

el uno y dos11. La idea central consiste en dotar al jefe de gobierno (presidente) de suficiente

poder como para tomar decisiones que puedan ser aplicables a la comunidad. El titular del

poder ejecutivo será monitoreado por una asamblea de representantes (diputados y senadores),

con ciertas facultades para modificar la ley que los gobierna o modificar las leyes del

ejecutivo. Además, un tercer poder (Poder Judicial) tendrá facultades para supervisar que las

decisiones emanadas de los otros dos poderes se mantengan dentro de un marco legal

previamente establecido (la constitución)12. Es indispensable que el poder judicial sea

depredación; somos animales, y somos depredadores. Las estructuras que le hemos agregado (Instituciones) son el reflejo de nuestra humanidad, que no borran nuestra animalidad primera, sino que la enmarca” (Ikram Antaki, El manual del ciudadano contemporáneo, colección: Ariel, Ed. Planeta mexicana, México, DF, 2000, p. 277). 11 Crespo, Op. cit., p.29. 12 Dice Montesquieu, “En cada Estado hay tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de las cosas relativas al derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las cosas que dependen del derecho civil” y continua diciendo “la libertad política de un ciudadano es la tranquilidad de espíritu que proviene de la confianza que tiene cada uno en su seguridad ; para que esta libertad exista, es necesario un gobierno tal que ningún ciudadano pueda temer a otro” (Montesquieu, Op. cit., p. 104). Antonio Crespo dice que “El primer paso para la instauración de un régimen democrático supone el equilibrio de poderes entre dos o mas fuerzas que, al no conseguir una sobre la otra, deciden pactar normas equitativas para regular el acceso y ejercicio de poder" p.26. Así lo percibió F. Nietzsche: “La justicia, la equidad, tiene origen en los hombres más o menos igualmente poderosos... Es a saber que aquí donde no hay poder claramente reconocido como predominante y donde una lucha no conduciría sino a daños recíprocos sin resultados, nace la idea de un acuerdo y de discutir las pretensiones de una y otra parte: el carácter del trueque es el carácter inicial de la justicia. Se da a cada cual lo que quiere tener, de modo que en adelante sea suyo, y en cambio, se recibe el objeto del propio deseo. La justicia es, pues, una compensación y un trueque en la hipótesis de una potencia aproximadamente igual; y así es también cómo originalmente la venganza pertenece al reinado de la justicia y es un cambio” (Friedrich Nietzsche, “humano demasiado humano”, obras inmortales, tomo 4/4, compendio de obras de Nietzsche, trad. Enrique Eidesltein, Miguel Ángel Garrido y Carlos Palazón, Ed. Edicomunicación, España, Barcelona, 2000, pp. 1548, 1549).


9

independiente de los otros dos poderes, a fin de garantizar la libertad de todos los

ciudadanos13.

Por consiguiente la democracia, con su característico diseño institucional permite vigilar la

acción de los gobernantes. No exige la participación intensa y constante de los ciudadanos,

sino la de unos pocos que están ubicados en ciertas instituciones políticas. Son las élites

políticas, enfrentadas por la competencia por el poder y divididas por convicciones ideológicas

y programáticas, las que en lo fundamental ejercen vigilancia sobre si mismas. Estas élites se

encuentran en diferentes organismos e instituciones políticas; conforman los poderes

ejecutivo, legislativo y judicial, forman partidos políticos, constituyen organizaciones cívicas,

dirigen colegios profesionales, cámaras y sindicatos con intereses propios y nutren las

secciones políticas de los diferentes medios de comunicación14 (Diagrama 1).

Diagrama 1. Sistema circular de vigilancia mutua15

PODER EJECUTIVO

PODER LEGISLATIVO PODER JUDICIAL

FUERZAS DE ORDEN PARTIDO A PARTIDO B

PRENSA Y MEDIOS

Uno de los principales mecanismos que caracterizan el sistema democrático es la elección de

los gobernantes, con el cual se sustenta el sistema representativo. De esa manera, la ciudadanía

es incorporada en el complejo sistema de “vigilancia mutua”, sistema que favorece la

rendición de cuentas de todos los miembros hacia todos los demás. Provee la posibilidad de 13 Dice Hamilton que “no hay libertad, si el poder de juzgar no esta separado de los poderes ejecutivo y legislativo” (Op. cit., p.331). 14 Crespo, Op. cit., p.57. 15 Loc. cit.

CIUDADANOS Y ELECTORES GRUPOS DE PRESIÓN

ORGANIZACIONES CÍVICAS

Instituciones Rendición de cuentas y Acceso a la información


10

elección de manera latente, como un impulso básico al régimen democrático, que no le exige

demasiado tiempo o esfuerzo por parte de la ciudadanía.

Este modelo no expresa en ningún sentido motivaciones altruistas o sentimientos de alta

moralidad o solidaridad humana, lo que se expresa es un límite institucional para que la

búsqueda desaforada de los intereses y ambiciones egoístas y particulares de los miembros de

la sociedad no lleven a un brutal despotismo, ni a un descontrolado anarquismo16.

1.2 Rendición de cuentas

El termino “rendición de cuentas” es una traducción de la palabra anglosajona accountabilty,

que en inglés significa “responsabilidad de la que hay que dar cuenta“17. El término de

rendición de cuentas se ha confundido con varios conceptos entre los que se encuentran

“responsabilidad política18”, “responsividad19” o “sensibilidad política”, “control”,

“fiscalización20” y “transparencia21”. La confusión de tales términos podría deberse que son

solo una parte de la rendición de cuentas22.

En esta sección, se describe en una forma detallada el concepto de rendición de cuentas, se

describen sus objetivos, sus elementos y supuestos que se deben cumplir por definición.

1.2.1 Definición

Bajo el enfoque institucional Carlos Ugalde nos proporciona, en su definición de rendición de

cuentas, una síntesis de trabajos realizados por diversos investigadores: “La rendición de 16 Ibid, p.23. 17 Patrick Goldsmith y Ángel Pérez. Diccionario Oxford Escolar, Ed. Oxford University Press, Great Britain, 1997, p.317. 18 Responsabilidad política: “Se puede ser responsable de algo sin ser responsable ante alguien” (Ugalde, Op. cit., p.15). 19 Responsividad: Del término ingles responsiveness y que también se traduce como sensibilidad política. La responsividad se refiere a la sensibilidad de un gobierno para reaccionar oportunamente a las preferencias, críticas o demandas de la sociedad (Loc. cit.). 20 Control y Fiscalización son términos que se confunden con la rendición de cuentas, aunque son mecanismos para supervisar los actos de gobierno, no implica la obligación de los gobernantes para informar de manera periódica de sus decisiones (Ibid, p.16). 21 La transparencia es un instrumento de un sistema global de rendición de cuentas, sin embargo sería impreciso usarlo como sinónimo del mismo. La transparencia es un elemento que abre la información de las organizaciones políticas y burocráticas al escrutinio público sin que esto implique una rendición de cuentas a un destinatario específico (Ibid, p.17). 22 Ibid, p.16.


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cuentas se define como la obligación permanente de los mandatarios o agentes para informar a

sus mandantes o principales de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegación

de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que implica sanciones en

caso de incumplimiento. Los mandantes o principales supervisan también a los mandatarios o

agentes para garantizar que la información proporcionada sea fidedigna”23.

En esta definición se observan varios elementos importantes: 1) Delegación, la rendición de

cuentas implica delegación de autoridad y responsabilidad de un sujeto “A” llamado mandante

o principal a otro sujeto “B” llamado mandatario o agente. 2) Representación, la delegación de

autoridad significa que el agente (sujeto B) representa al principal (sujeto A) y actúa en su

nombre, por lo que debe rendirle cuentas de todo lo que decide y hace en su nombre.

3) Responsabilidad mutua, la rendición de cuentas implica una responsabilidad dual. Por un

lado, la obligación permanente del agente (B) para ofrecer información detallada de sus actos

a su principal (A); y, por el otro, la capacidad y derecho del principal para monitorear las

acciones del agente, detectar posible incumplimiento y sancionarlo. 4) Sanciones, cuando la

rendición de cuentas muestra que el agente (B) incumplió sus responsabilidades, el principal

(A) tiene mecanismos para imponerle castigos y sanciones. 5) Contrato, la delegación de

autoridad del principal al agente implica algún tipo de contrato, ya sea de carácter informal a

través de acuerdos verbales o sociales, o de carácter formal a través de leyes y reglas escritas.

En el primer caso el contrato informal implica sanciones informales (rechazo comunitario,

pérdida de confianza, destierro social, entre otras), mientras que en el segundo caso las

sanciones son formales (sanciones administrativas y/o penales)24.

1.2.2 Elementos y objetivos

La rendición de cuentas deberá cumplir ciertos supuestos, descritos por Antonio Crespo25, de

tal forma que pueda hablarse de la existencia de una democracia política eficaz: A) Que todos

los gobernantes, en todos los niveles, estén sujetos a la rendición de cuentas. En una

23 Ibid, p.14. 24 Douglass North. Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, título original: Institution, institucional change and economic performance (1990), trad. Agustín Bárcena, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 2001, pp.54-75. Y José Ayala. Instituciones y economía. Una introducción al neoinstitucionalismo económico, Ed. Fondo de cultura económico, México, 1999, p.55-81. 25 Crespo, Op. cit., p.8.


12

democracia quien tiene más poder tiene mayor responsabilidad política. Es decir, el más

poderoso con mayor razón debe poder ser llamado a cuentas por sus decisiones. B) La

rendición de cuentas debe discurrir de abajo hacia arriba, es decir, son las propias instituciones

representativas, los ciudadanos y los tribunales, los que deben poder llamar a cuentas a los

gobernantes en distintos niveles, incluyendo al jefe de gobierno. De no fluir la rendición de

cuentas de abajo hacia arriba, sino a la inversa, entonces el jefe de gobierno sería impune. C)

En una democracia las instituciones políticas tendrán la capacidad de llamar a cuentas a los

gobernantes, pero de manera pacífica.

La rendición de cuentas (accountability) proporciona información al ciudadano interesado

acerca de la eficiencia de las organizaciones públicas que deben cumplir objetivos explícitos

de las instituciones (Leyes); por tanto, la rendición de cuentas está conformada por tres figuras

institucionales elementales: 1) Evaluación (interna y externa) de las Organizaciones públicas;

2) Publicación de los resultados de la evaluación; y 3) Mecanismos de recompensa y castigo

de los ciudadanos hacia el administrador público. Las tres figuras institucionales para la

rendición de cuentas se conforman en un sistema de poderes circular, sistema al que se le ha

llamado contrapesos. En el caso de México contamos con tres poderes importantes, el

ejecutivo, el legislativo y el judicial, cada uno de los cuales cuenta con mecanismos de

vigilancia hacia los otros dos poderes. La rendición de cuentas está dirigida a evaluar la

honestidad de los administradores públicos, así como de la eficacia de su trabajo26. Ahí están

sintetizados los tipos de responsabilidad gubernamental que se han descrito: la legal, relativa a

la honestidad, y la política, asociada a la eficacia27.

En la ciencia política neoinstitucional se ha desarrollado un marco analítico denominado

modelo agente-principal que implica el proceso de delegación y la rendición de cuentas que lo

acompaña28. Este modelo ha sido estudiado por varios académicos especialistas en teoría de

juegos29. Este juego trata de una relación entre un sujeto (llamado principal) que delega a otro

26 Crespo, Op. cit., p.8. 27 “Un buen gobierno implica dos cosas: primero, fidelidad a su objeto, que es la felicidad del pueblo; segundo, un conocimiento de los medios que permitan alcanzar mejor ese objeto… y lo que merece especial beneplácito (de la segunda condición) es que provee de un modo que aumenta la seguridad de la primera condición”, A. Hamilton (Op. cit., p. 264). Dice Montesquieu: “Cuando los diputados representan a la masa del pueblo tienen que dar cuenta de sus actos y sus votos a sus representados” (Montesquieu, Op. cit., p.105). 28 Ugalde, Op. cit., p.19. 29 Eric Rasmusen. Juegos e información. Una introducción a la teoría de juegos, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 1996, p. 195; y Martin Shubik en sus dos trabajos: Economía Política, un enfoque desde el


13

sujeto (llamado agente) autoridad para ejecutar actos en su nombre. A cambio de esa

delegación, el agente se compromete a rendirle cuentas (señales) al principal, quien cuenta con

la facultad para sancionarlo en caso de incumplimiento o a removerlo del cargo en caso de un

bajo rendimiento. Uno de los aspectos más importantes en este juego es el de la información

asimétrica existente generalmente entre el principal y el agente30. La información asimétrica

puede producir problemas en la relación entre el principal y el agente, pues el agente tiene

incentivos para desviarse del mandato del principal y actuar en su propio beneficio. Para

solucionar los problemas de comportamiento “oportunista”, se han desarrollado algunas

respuestas que buscan mitigar el oportunismo de los agentes frente a sus principales, de los

cuales el más importante por su efectividad es la rendición de cuentas31.

Para que el principal sea capaz de ofrecer incentivos a sus agentes cuando cumplen su

mandato y sancionarlos cuando no lo hacen, es preciso contar con sistemas de rendición de

cuentas que por un lado, obliguen al agente a reportar detalladamente al principal de sus actos

y resultados y, por otro lado, doten al principal de mecanismos para monitorear el desempeño

del agente. Finalmente, el principal debe de contar con castigos para sancionar a los agentes

que no cumplieron adecuadamente su mandato. Sin sanciones, los principales son impotentes

frente a sus agentes. En materia política, los castigos (formales e informales) incluyen

sanciones penales, administrativas, desafueros y el castigo electoral en las urnas durante la

siguiente elección.

1.2.3 Rendición de cuentas horizontal y vertical

La rendición de cuentas es un concepto global que acepta clasificaciones de acuerdo a diversos

criterios. La clasificación más sugerente sobre rendición de cuentas fue elaborada por

Guillermo O’Donnell32, que la divide en horizontal y vertical.

La rendición de cuentas horizontal se refiere a la existencia de agencias estatales con

autoridad legal para emprender acciones punitivas, en relación con actos u omisiones ilegales

punto de vista de la teoría de juegos, Ed. Fondo de cultura económica, México, 1992, p.613; y Teoría de juegos en las Ciencias sociales. Conceptos y Soluciones, Ed. Fondo de cultura económica, México, 1996, p. 367. 30 Rasmusen, Op. cit., pp.195-199. 31 Ibid, pp.171-185; y Ayala, Op. cit., pp.167-172. 32 Guillermo O´Donnell . “Further Thoughts on Horizontal Accountability”, 2000, p. 7, cit. por Ugalde, Op. cit., p.27.


14

de otros agentes o agencias del Estado33. Esta vía de rendición de cuentas supone la vigilancia

de los órganos del Estado por parte de otras instituciones, también estatales, dotadas de

autonomía para ejercer funciones de fiscalización. Los poderes Ejecutivo, Legislativo y

Judicial, en los diferentes ámbitos de gobierno, deben rendirse cuentas entre sí y frente a otras

instituciones autónomas cuya tarea es revisar su comportamiento. La rendición es horizontal

en tanto se desarrolla entre instituciones del mismo nivel jerárquico, pero independientes entre

sí.

En la rendición de cuentas horizontal, los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, además

de cumplir sus funciones propias (ejecutar las leyes y llevar a cabo un programa de gobierno;

crear y modificar las leyes, y velar por la legalidad de los actos y el cumplimiento de las leyes,

respectivamente), tienen también la responsabilidad de fiscalizarse mutuamente con base en el

principio de pesos y contrapesos34. Si algún poder, teórica y constitucionalmente, tuviera

facultades para regular el ejercicio de los otros poderes, el principio de pesos y contrapesos se

debilitaría y la rendición de cuentas horizontal sería unidireccional y terminaría por facilitar la

arbitrariedad y la discrecionalidad del poder más fuerte, lo mismo tratándose del Ejecutivo que

del Legislativo35.

La vigilancia mutua entre los poderes Ejecutivo y Legislativo requiere, en ocasiones, la

intervención del Poder Judicial, el cual está facultado constitucionalmente para interceder

cuando surgen conflictos entre poderes. Los recursos de que disponen el Ejecutivo y el

Legislativo ante el Poder Judicial en México son dos: las controversias constitucionales y las

acciones de inconstitucionalidad36. El primero consiste en resolver conflictos suscitados entre

diferentes instituciones públicas (poderes Ejecutivo y Legislativo, entre la Federación y los

estados o municipios). El segundo recurso es una forma de revisión judicial; se trata de un

33 Ugalde, Op. cit., p.27. 34 La pregunta ¿quién vigila al vigilante? Encuentra parcialmente respuesta en la rendición de cuentas horizontal. Se ha expresado como el viejo juego infantil de la piedra, el papel y las tijeras. El modelo es: A>B, B>C, C>A. “Dicho de otra manera, la piedra vence a las tijeras, éstas vencen al papel, y el papel vence a la piedra. Se forma un círculo en el cual nadie logra imponerse sobre los demás. De manera similar opera la relación entre los tres poderes de gobierno. La similitud descansa en el resultado: en ambos casos nadie se impone sobre los demás y ello produce un balance” (Ibid, p.28). 35 Montesquieu, Op. cit., pp. 104-107. Para Antonio Crespo, “un Ejecutivo fuerte en exceso, lleva a los linderos del absolutismo. En cambio, un poder Legislativo dotado de más poder que su contraparte ejecutiva, llevará en un plazo relativamente breve a una situación de parálisis e ingobernabilidad. En este último caso un jefe de gobierno contará con tan poco poder que no puede ejercerlo con eficacia” (Op. cit., p.30). 36 Ugalde, Op. cit., p.29.


15

instrumento promovido por alguna de las cámaras del Congreso en contra de leyes federales o

tratados internacionales. Mediante ambos recursos el Poder Judicial contribuye a la protección

de la soberanía de las diferentes instituciones del Estado y a la salvaguarda del Estado de

derecho y la rendición de cuentas. Pero la democracia horizontal –con distribución del poder,

agencias públicas para la fiscalización y supervisión mutua entre poderes– es insuficiente para

asegurar transparencia, responsabilidad y legalidad en las acciones de gobierno37. El voto de

los electores, así como la labor de las agrupaciones ciudadanas y de los medios de

comunicación son instrumentos que complementan la rendición de cuentas horizontal para el

propósito de que el gobierno rinda cuentas. Se trata de la segunda vertiente, la rendición de

cuentas vertical.

La rendición de cuentas vertical describe una relación entre desiguales: La rendición

burocrática en la que un superior jerárquico trata de controlar a sus subordinados, o bien, la

rendición electoral en la cual los votantes juzgan y vigilan a los representantes. De acuerdo

con la clasificación de O’Donnell38, la rendición de cuentas vertical se divide en dos: la

electoral y la social vertical.

La primera se refiere a las elecciones como mecanismo para estimular la responsabilidad de

los gobiernos. Aunque el voto ciudadano carece de efectos vinculantes y de sanciones en caso

de que un gobernante no cumpla sus promesas de campaña, sirve para advertir a los

gobernantes y legisladores que un ejercicio incorrecto de la función pública tiene

consecuencias y ello tiende a estimular la responsabilidad del gobierno. Los electores

(votantes-consumidores) pueden ejercer sanciones al no reelegir al partido en el gobierno o

castigar a un representante negándole un segundo periodo39. Ese mecanismo bien establecido

lo constituyen los comicios electorales regulares, universales, imparciales, creíbles y

competitivos.

37 Dice Montesquieu: “Como en un Estado libre todo hombre debe estar gobernado por sí mismo, sería necesario que el pueblo en masa tuviera el poder legislativo; pero siendo esto imposible... es menester que el pueblo haga por sus representantes lo que no puede hacer por si mismo… La mayor ventaja de las representaciones electivas es que los representantes son capaces de discutir las cuestiones. El pueblo no es capaz; y este es, precisamente, uno de los mayores inconvenientes de la democracia”; al continuar Montesquieu da la solución, “Cuando los diputados representan a la masa del pueblo tienen que dar cuenta de sus actos y sus votos a sus representados” (Montesquieu, Op. cit., p.105). 38 Guillermo O´Donnell. “Further Thoughts on Horizontal Accountability”, 2000, p. 7, cit. por Ugalde, Op. cit., p.31. 39 “Las promesas del Ejecutivo son mucho más creíbles si existe un mecanismo bien establecido para sacar al gobierno en la siguiente elección en caso de fallar a sus promesas” (Ugalde, Op. cit. p.31).


16

¿Quién vigila al vigilante?, expresión que sintetiza el problema teórico de la rendición de

cuentas, encuentra en el sufragio electoral parte de su respuesta. La estructura vertical y rígida

de la burocracia explica cómo se delegan obligaciones y se piden cuentas sobre las acciones

relacionadas con el desempeño laboral. Pero la estructura piramidal del gobierno termina por

depositar en una sola persona la comandancia última, en la cual no hay jefe ulterior. Esa

posición es la jefatura de gobierno, encargada a un presidente o primer ministro. Surge

entonces la cuestión sobre quién vigila a ese jefe. La respuesta, además de los pesos y

contrapesos de la separación de poderes, descansa en el voto ciudadano. Si el presidente o

primer ministro actúan irresponsablemente, el elector tiene la facultad de colocar a otro partido

en el gobierno en la siguiente elección. Y si la reelección al frente del gobierno es una

posibilidad constitucional, el voto se fortalece como incentivo negativo para obligar al

gobierno a sujetarse al marco legal. El elector es el vigilante último.

La otra vertiente de la rendición de cuentas vertical, llamada social vertical, está

conformada por las agrupaciones ciudadanas y los medios de comunicación. A diferencia del

sufragio electoral, este mecanismo descansa en medidas basadas en la crítica moral y pública.

Exhibir y descalificar al gobierno por determinadas acciones constituyen el cuerpo de la

sanción. Esas sanciones se pueden transformar en un castigo en las urnas. O bien, pueden

detonar procesos de fiscalización por el Congreso o el Poder Judicial hasta concluir incluso en

una sanción penal o administrativa, propia de la rendición de cuentas horizontal40.

La rendición de cuentas social vertical incluye diversas acciones, exhibe el mal manejo del

gobierno, introduce a través de sus representantes reformas de ley, o bien influye en ciertas

decisiones de política pública implementadas por el gobierno. Para la promoción de estas

acciones, los medios de comunicación, las organizaciones y movimientos sociales promueven

mecanismos legales para la vigilancia de la política pública41. De esta manera, los mecanismos

de rendición de cuentas vertical pueden estimular la posterior activación de mecanismos de

rendición de cuentas horizontal. A diferencia de la rendición de cuentas horizontal, en la cual

la fiscalización tiene sanciones vinculantes penal o administrativamente, la rendición de

cuentas vertical sólo cuenta, en primera instancia, con sanciones morales o simbólicas. No hay

multas económicas ni encarcelamientos. Las organizaciones sociales y los medios de

40 Ugalde, Op. cit., p.32. 41 Loc. cit.


17

comunicación realizan investigaciones, pronunciamientos y juicios dirigidos a exhibir al

servidor público que ha faltado a la honestidad, a la transparencia, o ha atentado en contra de

la libertad. Sin embargo, ambos sistemas de rendición de cuentas, el horizontal y el vertical,

son complementarios. Las acciones legales y administrativas son fundamentales para prevenir,

sancionar y, eventualmente, reparar el daño ocasionado por un acto ilícito o corrupto. Y las

acciones de rendición de cuentas vertical pueden detonar en un periodo posterior la vigilancia

horizontal.

1.2.4 Costos de información

Cualquier sistema de rendición de cuentas enfrenta un problema derivado de los altos costos

de información que implica su funcionamiento. La vigilancia implica costos de tiempo y

dinero: adquirir información, procesarla y corroborarla. Con frecuencia, esos costos de

información son muy elevados. En México, por ejemplo, la Secretaría de la Función Publica

(SFP) ejerce un presupuesto anual de cientos de millones de pesos y en su nómina aparecen

cientos de empleados y auditores. Invierte millones de horas-hombre en auditorías, visitas

domiciliarias, procesos administrativos y penales, difusión pública, entre otros. Todos éstos

constituyen costos de información para vigilar a la burocracia. La Cámara de Diputados

también invierte cantidades extraordinarias de tiempo en comparecencias, investigaciones,

auditorías y discusiones para vigilar al Ejecutivo. El presupuesto de la Auditoría Superior de la

Federación es el reflejo más fiel de los costos de información que asume el Congreso para

llamar a cuentas al Ejecutivo. Finalmente, el Ejecutivo también invierte recursos humanos y

financieros para informar al Congreso y a la opinión pública de sus actos: informes de

gobierno, informes periódicos, elaboración de la cuenta pública, entre otros42.

Los países como México, han seguido con frecuencia la ruta más ineficaz y costosa para

que sus gobiernos rindan cuentas. Se han creado innumerables controles administrativos para

limitar la corrupción, pero esos controles internos sólo han dado lugar a altos costos

burocráticos y administrativos y, en ocasiones, han generado más corrupción43. Cuando la

42 Ugalde, Op. cit., p.23. 43 C. Ugalde dice al respecto: “Los economistas neoclásicos han mostrado cómo la sobre-regulación burocrática sólo crea más espacios para la corrupción, porque al haber más trámites que cumplir, más oficios que llenar, más


18

rendición de cuentas es asumida por las élites políticas y burocráticas, su costo se eleva y se

concentra en el presupuesto público con resultados magros. Por ello, se debe descentralizar la

rendición de cuentas para disminuir su costo y elevar su eficiencia.

En algunos países latinoamericanos se ha optado más por colocar carros de bomberos en

cada esquina44 en lugar de involucrar a la sociedad en la labor de vigilar el desempeño de sus

gobiernos y activar alarmas cuando haya indicios de corrupción y comportamiento

oportunista. Pero para que la sociedad pueda detectar el humo y activar las alarmas, es

indispensable que los vecinos puedan observar el humo y activar la alarma. Y ese es el mayor

problema de países, como México, en los que sus gobiernos son opacos porque su información

es inaccesible, restringida y, con frecuencia, los funcionarios no están obligados a

proporcionarla.

1.3 La corrupción en la administración pública

La corrupción es una conducta presente en nuestras sociedades. No es exclusiva de un país,

partido, profesión o grupo, sino que aparece en diversos ámbitos sociales. Se produce por la

combinación de dos factores: el desvío de los valores éticos en la conducta de algunos

individuos y una situación propicia45.

Entender el origen de las conductas de corrupción, está relacionado con el estudio y

entendimiento del funcionamiento mismo de las sociedades y sus organizaciones: sus reglas,

procedimientos y conductas, moral y ética pública; la eficacia de las medidas e instrumentos

correctivos, así como la identificación y aplicación de las herramientas y los instrumentos

preventivos idóneos. Entender y combatir la corrupción es una actividad enfocada al diseño e

implementación de políticas públicas.

reportes que entregar y más obstáculos que evadir, surgen burócratas que lucran con esa tramitología para exentar de esos trámites a otros burócratas que pagan sobornos y dádivas para evadir el control” (Op. cit., p.24). 44 La analogía de las alarmas de detección de fuego y los carros de bomberos, para combatir los incendios, se describe como una ciudad que tiene dos opciones: estacionar un carro de bomberos en cada esquina para que al primer indicio de humo acuda el carro más cercano y apague el siniestro; o bien, colocar una alarma de incendio en cada esquina para que los vecinos la activen en caso necesario. En el primer caso, el costo de apagar fuegos es absorbido por el gobierno y su monto puede ser altísimo. En el segundo caso, el costo es compartido por el gobierno que instala alarmas y por la sociedad que detecta indicios de fuego y activa la alarma en caso de peligro. Es claro que las alarmas constituyen la solución menos onerosa y más eficiente (Ugalde, Op. cit., p.24). 45 José López. Corrupción y cambio. Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 1998, p.1.


19

1.3.1 Definición

Desde una perspectiva general José Octavio López da la siguiente definición: “La corrupción

es la violación de una obligación por parte de alguien con capacidad de decisión, para obtener

un beneficio individual que no se deriva funcionalmente de la posición que ocupa”46. De esta

definición, se encuentran formas de corrupción en cualquier esfera de la sociedad, así sea

pública o privada: en prácticas académicas, deportivas, religiosas, entre otras.

El problema de la corrupción se localiza en los beneficios a individuos o grupos, que

obtienen a cambio de un engaño que la sociedad finalmente paga. De hecho, el carácter dañino

de la corrupción se percibe mejor desde la perspectiva de la sociedad en su conjunto. La

corrupción es perniciosa porque la suma de sus costos, incluyendo aquellos externos que

impone a todos los miembros de la sociedad, es generalmente mayor a los beneficios que

reciben los involucrados47. Este resultado es una consecuencia de la severidad de sus costos

externos: la corrupción debilita las instituciones, desperdicia recursos, desalienta la inversión

extranjera y doméstica, retarda el crecimiento económico de un país y mina la gobernabilidad

y la confianza ciudadana.

Para entender mejor el fenómeno, se le debe dividir en partes para evaluar sus efectos en

los distintos ámbitos en que ocurre. Dentro de la corrupción pública se encuentra la de índole

política y la administrativa48. Atendiendo a esta clasificación, la corrupción que corresponde al

aspecto político sería más grave, ya que comprende la esfera donde se definen los asuntos que

conciernen o afectan a los miembros de toda una comunidad. La corrupción administrativa,

por su parte, engloba el conjunto de situaciones relacionadas con las violaciones normativas y

los abusos que comete un servidor público en beneficio propio o de terceros. Además, en las

interacciones entre servidores públicos y particulares, incluye las transacciones que se realizan

tanto al interior del aparato gubernamental como al exterior.

46 López, Op. cit., p.29. 47 Ibid, pp.20-22. 48 Ibid, pp.29-34.


20

1.3.2 Elementos de la corrupción administrativa

José Octavio López propone un esquema para clasificar las diversas formas de la corrupción.

En este esquema existen tres factores que distinguen a la corrupción: aparición de monopolios

protegidos, con operación discrecional y la imposibilidad de llamarlos a rendir cuentas49.

A partir de estos factores el mismo José López50 describe cuatro tipos de corrupción:

1) Formas de corrupción eventual: En estas prácticas, los agentes cuentan con un cierto grado

de discrecionalidad y autoridad que les permite actuar de manera casi individual, ya que sus

actos requieren poca supervisión. Ejemplos de este comportamiento se pueden encontrar en

actos administrativos, operaciones financieras o compras gubernamentales, por montos

relativamente menores, en las que un servidor público busca obtener una ganancia inusual y

extraordinaria. 2) Formas de corrupción en ventanillas: Requiere cierto grado de organización,

se presenta en ocasiones en ventanillas de atención al público. En estas situaciones se repiten

frecuentemente los mismos procesos, por lo que las practicas de corrupción son similares y

relativamente estables, la mayoría de las veces ocurre en niveles relativamente bajos de la

organización. 3) Prácticas de corrupción en procesos de contratación gubernamental: Este tipo

de prácticas suelen tener modalidades diversas y complejas en comparación con las anteriores.

Los contratos que se celebran entre el Estado (el comprador) y una persona física o moral

(proveedor o contratista) pueden generar el pago de montos indebidos. 4) Formas de

corrupción sistemática: Este tipo de corrupción llega a generar organizaciones paralelas a las

formales que articulan y supervisan actividades ilícitas. La reiteración de formas eventuales o

el desarrollo de prácticas sistemáticas, pueden resultar en la aparición de formas coordinadas y

permanentes de corrupción.

La clasificación de formas de la corrupción, se entiende con variables como la frecuencia

con que ocurre y la complejidad de su organización. El estudio de esta clasificación, así como

de las variables que las distingue, permite diseñar políticas apropiadas para cada tipo. La

diferencia entre los tipos de corrupción es de grado, no deben asumirse como estables o

aislados, se trata más bien de formas que pueden ir evolucionando de manera que las más 49 Existen tres factores que describen la corrupción: “La existencia de un monopolio en la provisión de un bien o servicio, la discrecionalidad con la que operan quienes gozan de ese monopolio y la ausencia de información y de mecanismos que permitan rendir cuentas de sus acciones” (Ibid, p.171). 50 Ibid, pp.172-189.


21

simples pueden transformarse en otras más desarrolladas, cuando se presentan las condiciones

adecuadas.

1.3.3 Los pagos de la corrupción administrativa

Al frente de una organización pública, existe una cabeza (que desempeña el papel de

principal) cuya función esencial consiste en proveer de bienes y servicios públicos a la

población (que se desempeña como el cliente) bajo un estándar de precio, calidad y

oportunidad previamente determinado. Para ello, el principal cuenta con el apoyo de un

conjunto de servidores públicos, a quienes de modo genérico se les denomina “el agente”.

Los pagos se presentan en lo que en la literatura económica se conoce como modelo

principal-agente-cliente. El modelo plantea que la corrupción puede ser representada a través

de una relación triangular entre un principal (autoridad de gobierno), un agente (empleado o

servidor público) y el cliente (ciudadano que demanda un bien o servicio gubernamental). Se

postula, por razones metodológicas, que el principal tiene la más alta vocación por el bien

común, mientras que el agente no necesariamente comparte esa vocación, pues puede decidir

corromperse, y que el cliente actúa motivado por su interés personal. Si bien el principal

contrata al agente para actuar en su representación, éste puede desvirtuar o traicionar los

objetivos de aquél en aras de su interés personal, lo que constituye la posibilidad de

corromperse. El cliente, por su parte, participará en el arreglo ilícito (ya sea aceptándolo o

proponiéndolo) mientras le convenga hacerlo. Este escenario se muestra en el diagrama 351.

Diagrama 3. Modelo Principal-agente-cliente.

P

A C

Información

Servicios (L,I)

Compensación (L,I)

Reglas e

Incentivos

L: Lícito I: Ilícito

51 López, Op. cit., pp.199, 200.


22

El principal (P): Seleccion agentes (A); estructura, mediante reglas e

incentivos, la relación que lo cula con su nitorea el desempeño de sus agentes;

obtienen información de los clientes (C), con respecto a la satisfacción de los servicios

recibidos; reglamenta la interacción entre el agente y el cliente, y recibe cuentas por parte del

agente con respecto a su desempeño.

La proposición básica de este modelo es que el agente lleva a cabo un análisis costo-

beneficio para tomar la deci d S e consi l principal sabe

tamiento del cliente.

en que puede incurrir

ncarcelamiento, entre otros), ponderados por la

probabilidad de ser detectado y la de ser sancionado.

tivo, es el costo en que incurre el agente

en

a y capacita a los

vin s agentes; mo

sión e corromperse o no. i s dera que e

esto, entonces es razonable que tome medidas necesarias para inducir al agente a actuar en

forma honesta, o al menos para hacerlo en un nivel que se considere óptimo. El modelo

también postula que el cliente estará dispuesto a participar en el arreglo ilícito mientras los

beneficios obtenidos por hacerlo superen a los costos; por consiguiente, el principal también

tratará de inducir o moldear el compor

1.3.4 Decisión de corromperse

El agente se corrompe cuando, en vez de llevar a cabo la prestación del servicio para la cual le

contrató su principal bajo las condiciones por él establecidas, traiciona ese acuerdo (contrato)

y antepone su interés personal, dedicándose a favorecerse a sí mismo. Como el agente es

racional, decidirá corromperse cuando sus beneficios (sueldo más “mordida”, o la satisfacción

de ayudar a un familiar o conocido) sean mayores que los costos

(sanción administrativa, multa económica, e

La sanción es lo que torna costosa la corrupción para el agente. Este costo, además de su

expresión económica directa, consistente en la multa y la pérdida del salario, posee una

vertiente moral que a su vez tiene dos componentes: uno, de carácter individual e impuesto por

lo que puede denominarse “la voz de la conciencia”, consiste en el malestar personal que sufre

el agente por violar el conjunto de principios morales y normas de conducta que ha

interiorizado como individuo y cuya contravención le representa un costo en términos de su

propio bienestar, y otro, que tiene su fuente en lo colec

términos de su reputación frente al resto de la sociedad, al ser multado por su proceder

indebido y queda sujeto a la reprimenda pública.


23

El árbol de decisión que afronta el agente es el que se muestra en el diagrama 452.

Diagrama 4. Árbol de decisión de corromperse.

onde: Mordida o pago ilegal obtenido del cliente; Monto de la multa; 1 Costo moral individ erse; 2 Costo moral inducido po Probabilidad de que el acto ilícito cometido por el agente sea detectado; y Probabilidad de que, una vez detectado, el agente sea sancionado con una multa de

ma ta para el a

icio neto esperado por el agente E(B), en caso de corromperse, está dado por la

= (pq) [m - s - h1 (m) - h2 (m)] + w - h1 (m) - h2 (m)] + 1 (m)]

-h1(0)

Corromperse

No Corromperse

(p) w-h1(m)-h2(m)

h2(0)

No ser descubierto

(1-p)

No

(1-q)

Ser sancionado (q)

m-s-h1(m)-h2(m)

Ser descubierto

m+ser sancionado

m+w-h1(m)

w-h1(0)-

Dw Sueldo recibido por el agente; ms h ual por corromph r la colectividad; pq

gnitud s previs cto ilícito, amén de ser despedido.

El benef

siguiente expresión:

E(B) (p) (1 - q) [m + (1-p) [m + w - h

Si este monto resulta mayor que lo que podría obtener por ser honesto, es decir,

-h2(0), el agente podría decidir corromperse. En particular, nótese que si el agente no w

52 López, Op. cit., pp. 202,203.


24

acepta pagos indebidos, es decir m = 0, entonces h1(0) representa su satisfacción personal por

ser honesto mientras que h2(0) es el bienestar que experimenta por el reconocimiento social

por su honradez.

Cuando el agente se corrompe ero genera costos (o

externalidades negativas) al principal. Si el principal tuviera un perfecto conocimiento de las

te información acerca de las actividades del agente, si éste es corrupto u

ho

s

de

e ser detectado pero no necesariamente multado por ello.

En

, obtiene un ben ficio e neto privado p

actividades del agente (porque pudiera monitorearlo perfectamente de tiempo completo) el

problema sería trivial: el agente no se corrompería pues sería irracional hacerlo o, en caso

contrario, el principal podría intervenir en cuanto detectara un acto corrupto para impedirlo.

El problema del principal se plantea, como es más usual en el sector público, debido a la

pobre o insuficien

nesto. Esta asimetría en la información que ambos poseen (el agente siempre sabe lo que

hace, pero el principal no siempre lo sabe) es uno de los factores que conduce a la aparición de

conductas o prácticas irregulares. Los otros dos factores restantes que están a la base de este

modelo son la no necesaria coincidencia entre los objetivos del principal y del agente (factor

que puede potenciar la desviación de este último) y el esquema de incentivos existente, e

cir, los premios y castigos que determinan los beneficios y costos del agente, y a partir de

los cuales éste decide su conducta.

Tanto h1 como h2 son los costos morales que están en función de la magnitud de la mordida

o pago ilegal m. Sin embargo, este conjunto de sanciones no constituye un costo en el que

determinísticamente incurre el agente al corromperse, sino que se trata de un evento

probabilístico: existe sólo una determinada probabilidad de incurrir en dicho costo53. La

posibilidad o evento consistente en que el agente sea castigado, depende a su vez de dos

probabilidades: la de ser detectado el ilícito (denominada p) conjuntamente con la de ser

multado (denominada q), pues pued

tre menores sean estas probabilidades, menores serán los costos económicos y morales de

implicarse en actividades corruptas. La probabilidad de ser detectado o descubierto está en

función de la eficacia de los mecanismos de monitoreo y control, así como de la efectividad de

los sistemas de información. Cuando existen programas como el de usuarios simulados, de

quejas y denuncias, o de encuestas, la probabilidad de detección aumenta. Aun si ésta fuera

53 López, Op. cit., p. 204.


25

alta, no debe perderse de vista que puede resultar irrelevante si no se dispone de una alta

probabilidad de sanción económica, la cual depende en gran parte del sistema de

responsabilidades y de la capacidad de quienes lo operan. La situación puede resumirse en la

conocida proposición de que “no todos los casos que se cometen se detectan, no todos los que

se detectan se pueden probar, no todos los que se prueban se sancionan”54. Conviene resaltar

entonces que si la posibilidad de fincar una responsabilidad y de sancionar al infractor es

pequeña, la corrupción no resultará significativamente afectada.

En general, este esquema de decisiones es de corte conservador; ya que de ser detectado y

castigado, el agente no sólo pierde el sueldo de ese mes, paga una multa, es despedido y sufre

un castigo moral, sino que además podría enfrentar un juicio penal.

1.3.5 Diseño de incentivos

Pa

nálisis socio-económicos,

programas de identificación institucional y cursos de ética). 2) Cambiar los costos e

lientes (sueldos, sanciones, recompensas y estímulos).

) Aumentar la probabilidad de que las acciones corruptas sean detectadas y sancionadas

ra inducir el comportamiento tanto del agente como del cliente, del modelo pueden

derivarse cinco tipos de medidas a cargo del principal55: 1) Seleccionar agentes en razón de su

capacidad e incorruptibilidad (pruebas psicológicas, de polígrafo, a

incentivos que enfrentan los agentes y c

3

(mejoramiento de los sistemas de monitoreos y control, mayor capacitación técnica en

auditorías y mejoras tecnológicas en los sistemas de información). 4) Modificar los

procedimientos administrativos (reducir discrecionalidad, elaboración de informes y cambios

organizacionales). 5) Reestructurar la relación principal-agente-cliente para eliminar la

combinación de factores que inducen la corrupción (mecanismos de competencia, de rendición

de cuentas, de quejas y denuncias, y participación social).

Este mal social no es privativo de una cultura, época o segmento de la población; por el

contrario, ha sido constante y omnipresente en la historia de las sociedades. La ocurrencia de

la corrupción, en algunos casos, es debida a una falla en la administración de los recursos

humanos, de los sistemas de operación o control, a deficiencias del marco normativo y, más

54 López, Op. cit., p.204. 55 Ibid, p.205.


26

grave aún, al relajamiento de los controles en algunas instituciones, lo que, entre otras cosas,

propicia su permanencia sistemática y organizada. De la misma manera, la corrupción se

pre

ipal último del sistema político. Como el electorado es un

principal colectivo, heterogéneo y de tamaño muy grande, enfrenta serios problemas de acción

icamente, un problema de acción

olectiva existe cuando la sumatoria de los comportamientos racionales y estratégicos de los

gobierno. Debido a que el electorado es un principal colectivo, enfrenta una

senta tanto en los regímenes autoritarios como en los democráticos; más aún, puede

incrementarse en la transición de uno a otro por la incertidumbre del proceso y porque puede

existir un impasse56 en el cual coexistan reglas del antiguo y del nuevo régimen, dificultando

su conocimiento y aplicación.

1.4 La rendición de cuentas en México

De acuerdo con la Constitución mexicana, el propósito fundamental del sistema político

mexicano es el bienestar de la ciudadanía, lo que hace que ella –cuya manifestación concreta

es el electorado– sea el princ

colectiva para proveerse de bienes y satisfactores57. Técn

c

miembros de un grupo en lo individual conduce a un resultado adverso para el grupo en su

conjunto58.

Para solucionar los problemas de acción colectiva que enfrenta, el electorado mexicano

delega la autoridad y la responsabilidad de proveer bienes públicos (por ejemplo, seguridad

pública, estabilidad política, crecimiento económico) a diversos agentes políticos. A nivel

federal, los agentes directos del electorado son el Presidente de la República y los legisladores.

Cada seis años, los electores escogen al titular del Ejecutivo, a quien le delegan las funciones

ejecutivas de

56 La palabra impasse de origen anglosajón significa callejón sin salida. (P. Goldsmith y Á. Pérez, Op. cit., p.472). 57 Ugalde, Op. cit., p.35. Dice Ayala: “Existe una contradicción insalvable entre las elecciones individuales, que reflejan los intereses egoístas y maximizadotes de los beneficios de los individuos, y de otra parte las elecciones públicas, maximizadotas del bienestar social, que reflejan las necesidades colectivas…Para enfrentar estos conflictos e intentar resolverlos, los individuos requieren de un orden institucional que proporcione reglas aceptadas por todos, que desvíe la trayectoria de colisión hacia una dirección que permita encontrar mecanismos de coordinación económicos y extraeconómicos” (José Ayala, Instituciones y economía, una introducción al neoinstitucionalismo económico, Fondo de Cultura Económica, México, 1999, pp. 68-69). 58 Dos juegos que ejemplifican resultados adversos son el dilema del prisionero y los modelos agente-principal. “Los jugadores actúan de modo racional, pero frecuentemente las consecuencias son raras, lo que hace que la aplicación a un mundo de hombres inteligentes y resultados ridículos sea adecuada” (Rasmusen, Op. cit., p.14).


27

seg

del

Le

rales, entre otros agentes. La Cámara Baja cuenta con atribuciones formales que

de

unda ronda de problemas de acción colectiva, esta vez para supervisar que ese agente (el

presidente) realice sus funciones con honestidad y cumpliendo el mandato de los electores.

Para ello, el electorado delega a un segundo agente (el Congreso) la autoridad para

fiscalizar y exigir cuentas al primer agente (el presidente). De esa forma, el electorado como

principal colectivo desarrolla dos cadenas de delegación directa, una con el Ejecutivo y la otra

con el Legislativo. En primera instancia, los votantes pueden sancionar a sus agentes a través

del voto, pero esa rendición vertical es muy débil en México por la prohibición de la

reelección absoluta en el caso del Ejecutivo y de la reelección inmediata en el caso

gislativo59.

Por ello, el electorado mexicano ha sido tradicionalmente débil frente a sus agentes

políticos, y el espacio para que éstos se desvíen de su mandato original es mayor que en otras

democracias que sí cuentan con una conexión electoral más estrecha entre gobernados y

gobernantes. Por ello, y para supervisar de manera más eficaz al presidente de la República, y

sancionarlo jurídicamente en caso de incumplimiento, los electores delegan esa tarea a los

diputados fede

rivan de la Constitución y de otras leyes secundarias para vigilar y sancionar al presidente.

Entre las labores de vigilancia destacan la facultad para revisar la cuenta pública y el ejercicio

del gasto público60, para llamar a cuentas a los servidores públicos (agentes del presidente) y

para formar comisiones de investigación sobre diversos asuntos de la administración pública61.

A su vez, el presidente y sus agentes están obligados a informar a la ciudadanía de sus actos

(informes de gobierno y glosas, publicación anual de la cuenta pública, entre otros). Así se

forma el carácter dual de la rendición de cuentas en México.

Entre las facultades de sanción jurídica que puede ejecutar la Cámara de Diputados en caso

de detectar incumplimiento del Ejecutivo, a veces en concurrencia con el Senado, destacan la

de iniciar juicio político al presidente de la República y a los servidores públicos, e imponer

sanciones administrativas y penales a los funcionarios que incurran en enriquecimiento ilícito

59 Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, Art. 51, 56, y 83, Congreso de la Unión, México, 2001, página de Internet: http://www.cddhcu.gob.mx/leyinfo/, consultado el 8/06/2004. 60 Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, Art. 74, Congreso de la Unión, México, 2001, página de Internet: http://www.cddhcu.gob.mx/leyinfo/, consultado el 8/06/2004. 61 Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, Art. 93, Congreso de la Unión, México, 2001, página de Internet: http://www.cddhcu.gob.mx/leyinfo/, consultado el 8/06/2004.


28

o realicen actos u omisiones que vayan en perjuicio del interés general62. Cabe destacar que en

una primera instancia la Cámara de Diputados actúa como agente del electorado con el

ma

la normatividad vigente y a los objetivos del Plan Nacional

de

ndato de exigir cuentas al Ejecutivo. Sin embargo, el Congreso se convierte, en una

segunda instancia, en principal del Ejecutivo al actuar como su supervisor, y éste, a su vez, se

convierte en agente del Congreso. Como fiscalizador, el Legislativo cuenta con las

atribuciones jurídicas para vigilar y sancionar; sin embargo, el propio Congreso es un principal

colectivo grande y heterogéneo que enfrenta problemas de acción colectiva para realizar dicha

responsabilidad adecuadamente.

La Cámara de Diputados delega atribuciones en diversos agentes (comisiones y organismos

auxiliares) que se especializan en labores legislativas y de supervisión específicas. En el área

del gasto público, por ejemplo, la Cámara delega su vigilancia y control a dos agentes. El

primero es la Auditoría Superior de la Federación, organismo técnico dependiente del Poder

Legislativo, cuya función es revisar que el ejercicio del gasto público se lleve a cabo de

acuerdo al presupuesto original, a

Desarrollo. Este agente revisa la cuenta pública anual del gobierno federal, realiza

auditorías y detecta desviaciones que, de no ser justificadas, dan lugar a sanciones

administrativas, civiles y penales. Sin embargo, como la Cámara de diputados también

enfrenta problemas de acción colectiva para supervisar que la Auditoría Superior de la

Federación cumpla sus atribuciones en tiempo y en forma, delega esa facultad al segundo

agente, la Comisión de Vigilancia, integrada por diputados de diversos partidos, cuya función

es cuidar que la Auditoría ejerza sus atribuciones de acuerdo al mandato que le ha sido

encomendado por las leyes y por la propia Cámara Baja. Las relaciones anteriores muestran

que las cadenas de agente-principal en una democracia representativa son múltiples y dan

lugar a mecanismos de rendición de cuentas en diferentes etapas y niveles. En el caso

mexicano existen cadenas de agente-principal entre el electorado y el presidente de la

República, por un lado, y entre el electorado, la Cámara de Diputados, la Auditoría Superior

de la Federación y la Comisión de Vigilancia, por el otro. Cada cadena implica mecanismos

específicos de rendición de cuentas (Diagrama 2).

62 Ibid, Art.74 y sección IV.


29

Diagrama 2. Modelo Agente-principal para la rendición de cuentas en México63

Auditoría Superior de la Federación

Comisión de Vigilancia

Cámara de Diputados Ejecutivo

Electorado (Principal último

del sistema político)

Delega

Hay dos soluciones teóricas para evita

Rinde Cuentas

Supervisa

r una cadena ad infinitum de supervisores vigilando a

otros supervisores que vigilan a su sores. Una es la vigilancia mutua de

pesos y contrapesos, esbozada en la rendición horizontal de O’Donnell. Si el Congreso se

sobrepasa en sus funciones y facultades, el Ejecutivo puede recurrir

Justicia para solucionar el conflicto y llamar a cuentas al Legislativo.

Función Pública (SFP)

anterior Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM). Durante el

vez a otros supervi

a la Suprema Corte de

La otra solución para evitar el ciclo infinito de vigilantes vigilando a otros vigilantes es que

la cadena de rendición de cuentas sea recursiva, es decir, que siempre se vuelva al principal

último del sistema político que es el electorado.

En el caso de los controles internos del ejecutivo, los instrumentos de combate de la

corrupción utilizados se encuentran depositados en la Secretaria de la

63 Ugalde, Op. cit., p. 39


30

go

nstituyó la SECODAM. Como resultado de

est

que se ha formado para hacer frente a la corrupción es el Instituto Federal

de

Acceso a la

Inf

a están sujetas tanto al

niv

bierno de Ernesto Zedillo (1994-2000), se amplían las funciones de la Contraloría en

diciembre de 1994, a través de la reforma efectuada a la Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal (LOAPF), mediante la cual se i

as reformas, la SECODAM asumió la responsabilidad de organizar y coordinar el

desarrollo administrativo integral de las dependencias y entidades de la Administración

Pública Federal.

Durante el gobierno de Vicente Fox deja de existir la SECODAM para convertirse en la

SFP. La Secretaría se forma en diciembre de 2003 con fundamento en la Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal, entre sus objetivos se encuentran: Prevenir, abatir y sancionar

las prácticas de corrupción e impunidad; dar transparencia a la gestión pública y lograr la

participación de la sociedad; y administrar el patrimonio inmobiliario federal64.

Otra institución

Acceso a la Información Pública (IFAI) con autonomía y presupuesto propio. El instituto

está encargado de garantizar el derecho de acceso a la información pública gubernamental;

proteger los datos personales que están en manos del gobierno federal; y resolver las negativas

de acceso a información que las dependencias o entidades del gobierno federal hayan

formulado. A partir de la entrada en vigor de la Ley de Transparencia y

ormación Pública Gubernamental, más de 250 dependencias y entidades del gobierno

federal tienen la obligación de atender las solicitudes de información65.

Por último, para administrar y supervisar adecuadamente las diversas funciones de la

Administración Pública Federal, se han diseñado, elaborado y puesto en marcha una serie de

sistemas informáticos. El ejemplo más sobresaliente es, tal vez, COMPRANET, sistema que

publica a través de Internet toda la contratación gubernamental federal, incluyendo la

realizada por los estados con fondos federales. De esta forma, la eficiencia y eficacia de los

órganos internos de control en el combate a la corrupción administrativ

el de participación social como al nivel de transparencia en la ejecución de las

responsabilidades de la institución pública. Entre otros sistemas se encuentra TRAMITANET,

64 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Congreso de la Unión, México, 2001, página de Internet: http://www.cddhcu.gob.mx/leyinfo/, consultado el 8/06/2004. 65 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, Art. 1º, Congreso de la Unión, México, 2001, página de Internet: http://www.cddhcu.gob.mx/leyinfo/, consultado el 8/06/2004.


31

sistema que busca prevenir la corrupción en ventanillas; y las diferentes páginas de e-

gobierno66, que forman parte del sistema de acceso a la información de la administración

pública.

Con los fundamentos de la rendición de cuentas descritos en este capítulo, podemos decir

que las Instituciones Públicas de Educación Superior (IPES), así como cualquier otro

organismo de Estado, debe cumplir con la definición de rendición de cuentas y con ésta, sus

objetivos (jurídicos/honestidad y políticos/eficacia), elementos (informes/monitoreo,

publicación y un sistema de sanciones), clasificación (vertical/sistema de representación

democrático y horizontal/división de poderes) y supuestos (Para todos los funcionarios

pú

blicos y en forma pacifica).

En los siguientes capítulos se presentan las características institucionales y organizacionales

de las IPES en México, y de algunos otros países, a fin de construir una propuesta para la

rendición de cuentas en las IPES para el caso de México.

66 El gobierno mexicano federal cuenta con una gran cantidad de páginas Web, para poder buscar información especifica se cuenta con la pagina de la SFP, www.funcionpublica.gob.mx, y el Directorio Web del gobierno mexicano, www.directorio.gob.mx; por ejemplo, se puede encontrar información sobre el Combate a la pobreza y desarrollo social, Conservación y Ecología, Democracia y Estado de Derecho, e-México, Economía, Educación y Cultura, Empleo, Gobiernos Estatales, La Familia, Medios de Comunicación, México y su turismo, Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Poder Legislativo, Relaciones Exteriores, Salud, Secretarías, Sitios No Gubernamentales y Relacionados, Trámites y Servicios, Transparencia, Agencias Nacionales de Información, Agencias y Corresponsales Extranjeros, Embajadas de México, Entidades paraestatales y organismos descentralizados, Gobiernos Estatales y del DF, Instituciones de Educación Superior, Partidos Políticos, Prensa de los Estados, Prensa del Distrito Federal, Presidencia de la República, Radio y Televisión. En cuanto al e-gobierno se cuenta con la página Web del Portal ciudadano del gobierno federal, www.gob.mx; cuenta con información sobre Salud para mujeres, Derechos del trabajador, Consulta del CURP, Apoyo y financiamiento para la exportación, Bolsa de trabajo, credencial de elector , Guía de trámites para operar e iniciar un negocio, Afiliación al IMSS, información para extranjeros y migrantes, vivienda, entre otros.

2. ORGANIZACIÓN INTERNA DE LAS INSTITUCIONES

PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR

En este capítulo se describen los trabajos que buscan aproximarse a la organización interna

(tanto formal como informal) de las Instituciones Públicas de Educación Superior (IPES). Se

inicia el capítulo con trabajos basados en el Neoinstitucionalismo; posteriormente, se expone

una aproximación en Teoría de juegos; y finalmente se describen los objetivos de la rendición

de cuentas en las IPES.

2.1 Instituciones y Organización

En esta sección se presentan conceptos como transición, cambio, instituciones,

organizaciones, complejidad, políticas, interacciones, conflictividad, ensamblajes o

negociaciones, con el fin de introducir el uso de conceptos provenientes de la teoría

neoinstitucionalista en el análisis de las IPES.

Los años ochenta y los primeros noventa del siglo XX fueron especialmente difíciles para

los países latinoamericanos, para sus instituciones y sociedades en diferentes esferas y

dimensiones. Las economías latinoamericanas pasaron, en el transcurso de esos años, de

modelos de crecimiento hacia adentro a modelos neoexportadores que intentan adaptarse a un

nuevo entorno mundial, donde la globalización y la integración de bloques comerciales exigen

nuevas formas de organización de las economías nacionales.

Para Adrián Acosta los acontecimientos anteriores se pueden analizar como parte de

múltiples caracterizaciones episódicas67. Estas caracterizaciones episódicas permiten describir

modos de cambio institucional con el fin de que se puedan comparar. Bajo el enfoque de la

teoría de la estructuración, las transiciones pueden ser vistas como episodios de largos

procesos de transformación, a través de los cuales se van estructurando las instituciones. Dicha

67 Las caracterizaciones episódicas consisten en “formas de cambio institucional; episodios con secuencias de cambio que tienen un comienzo especificable, urdidumbre de sucesos y de resultados que hasta cierto punto son comparables con abstracción de contextos definidos” (Anthony Giddens. La constitución de la sociedad, bases para la teoría de la construcción, Amorrortu, Buenos Aires, 1995, p. 394, cit. por Adrián Acosta. Estado, políticas y universidades en un período de transición., Ed. Fondo de Cultura Económica/Universidad de Guadalajara, México, 2000, p. 45).

ORGANIZACIÓN INTERNA DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR

33

estructuración (no necesariamente eficiente) consiste en la formación de campos de juegos de

acción individual o colectiva, que se expresan en un conjunto más o menos delimitado de

constreñimientos68, incentivos69 y zonas de incertidumbre70.

En una organización, existen interacciones entre los grupos e individuos cuyos

constreñimientos e incentivos conforman campos estructurados y no estructurados para la

toma de decisiones. Los primeros consisten en un conjunto de reglas del juego que acotan los

conflictos y comportamientos de los individuos; los segundos constituyen zonas de

incertidumbre que posibilitan la negociación continua de los intereses y de los conflictos de

los miembros de la organización o del sistema.

Para Douglass North la articulación del conjunto de constreñimientos, incentivos e

incertidumbre que forman la institucionalidad no es estática. De hecho, es la continua

interacción entre estos elementos lo que explica la capacidad de las instituciones para

modificar sus relaciones y adaptarse a nuevas exigencias endógenas o exógenos71. Desde esta

perspectiva, el cambio institucional constituye un fenómeno central en el análisis de las

transiciones, fenómenos que pueden verse como un episodio de transformación de una

organización.

Se puede concluir que por transición se entiende algún punto o episodio comprendido entre

una etapa de crisis y un horizonte en construcción72. En este sentido, la transición es un

proceso en el cual se produce la reforma de un conjunto de estructuras y políticas, pero

también se forman o remodelan las instituciones y las relaciones en un contexto poblado de

nuevas exigencias, actores y desafíos73. Probablemente el signo distintivo más importante de

las transiciones es que se originan con muchas zonas de incertidumbre y bajo situaciones de

68 Por constreñimientos se entiende restricciones a la acción colectiva, que generalmente aparecen bajo la forma de sanciones institucionales materiales o simbólicas. “Los constreñimientos estructurales consisten en la puesta de límites al espectro de opciones de que dispone un actor, o una pluralidad de actores, en una circunstancia dada o en un tipo de circunstancia”, y continua, “Las limitaciones institucionales pueden ser formales e informales, la diferencia es de grado. imaginemos un continuum de tabús, costumbres y tradiciones en un extremo y en otro constituciones escritas” (North, Op. cit., p. 66). 69 Los incentivos son motivaciones de diferente tipo (económicas, sociales, culturales), que moldean el curso de la acción colectiva en una institución o en un conjunto de instituciones (Ibid, pp. 102, 110). 70 Acosta, Op. cit., p. 45; y North, Op. cit., pp. 39-42, 99-109. 71 North, Op. cit., pp.99, 110. 72 En palabras de Acosta: “Es un concepto que describe el estado de cosas que es producto de un orden político o social en formación, situado en medio de un orden que se agota y un hipotético orden (futuro) en proceso de construcción” (Acosta, Op. cit. p. 49). 73 Acosta, Op. cit., p. 49.


34

relativa ausencia de reglas del juego que ordenen, y que estabilicen, las interacciones entre los

actores y fuerzas de los sistemas en transformación74.

2.1.1 Cambio institucional

Para Nisbet75 el cambio social es “la sucesión de diferencias en el tiempo en presencia de una

identidad persistente”. Apoyado en esta definición genérica, Adrián Acosta considera que en

el caso de las instituciones, el cambio es un proceso de diferenciación estructural creciente,

que presupone no sólo la incorporación de nuevas normas, reglas y valores de actuación

institucional, sino también de actores, interés y conflictos en distintas esferas del desempeño

institucional.

Las IPES en tanto instituciones sociales76, son producto de largos y complicados procesos

interrelacionados entre el Estado y diversas fuerzas, grupos y élites de la sociedad, interesados

en construir un espacio institucionalizado de formación y difusión del conocimiento científico

y técnico en la sociedad. La relación entre universidad y sociedad es descrita por Acosta como

históricamente complicada, que no corresponde a la noción de que la universidad es el

resultado de una idea o de un modelo, sino que justamente es resultado de la influencia que

ejercen los procesos socioculturales, económicos y políticos, en la conformación y el

desarrollo de la universidad; y la capacidad que tiene ésta para influir en la conformación de

un entorno favorable para el desempeño de sus funciones y para incrementar la legitimidad de

sus acciones77.

74 López: “La corrupción se presenta tanto en los regímenes autoritarios como en los democráticos, y que puede incluso incrementarse en la transición… ya que la inexperiencia administrativa de un nuevo gobierno puede dar lugar a… conductas irregulares que ya se hubiesen superado, o bien de otras animadas por el oportunismo que eventualmente surgiera del vacío de poder o de conocimientos” (López, Op. cit., pp. 369). 75 Nisbet, Robert. El problema del cambio social, en R. Nisbet, T. Kuhn, L. White, Alianza Universidad, Madrid, 1993, p. 12, cit. por Acosta, Op. cit., p. 50. 76 Una institución social puede ser definida como los modos básicos de actividad social que sigue la mayoría de los miembros de una determinada sociedad. Entendidas como reglas de juego, o como “limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana”, las instituciones son espacios destinados a estimular los intercambios entre grupos e individuos de la sociedad. Las instituciones, en esta perspectiva, “no son cosas, o formaciones sociales con una arquitectura simbólica o normativa precisa, mensurable, sino un conjunto de reglas formales e informales que ordenan las interacciones en ámbitos específicos de la realidad, con el objeto de reducir la incertidumbre y el conjunto de elecciones posibles a individuos y grupos de la sociedad” (North, Op. cit., p. 13). 77 Acosta, Op, cit. pp. 79-97. Rollin Kent. Los temas críticos de la educación superior en América Latina en los años noventa, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 2002, pp. 9-30.


35

Douglass North considera que las instituciones regularizan comportamientos colectivos,

norman conductas y producen rutinas. Crean sentidos de pertenencia y redes de cohesión

social que permiten a los grupos sociales conformar representaciones colectivas capaces de

impulsar formas activas, orgánicas y no mecánicas de solidaridad entre los individuos. Pero

las instituciones también son una suerte de “depósitos” de la memoria pública, las estructuras

donde el aprendizaje colectivo se sedimenta, y las que permiten estabilizar el orden social78.

La diferencia entre las instituciones y las organizaciones es que mientras las primeras son

un conjunto de reglas que delimitan intercambios y reducen la incertidumbre, las segundas son

las formas o estructuras que dichas reglas asumen en cada ámbito institucional. La

organización puede responder a modelos burocráticos, racional-normativos, políticos, o

anárquicos, además representa una peculiar configuración de funciones, liderazgos y

negociaciones de intereses y conflictos, que responde no sólo a una colección más o menos

definida de ideas dominantes, sino que resulta de procesos de “aprendizaje institucional” que

impulsa continuamente cambios marginales o reformas sustantivas de las propias

organizaciones79

La complejidad de las relaciones de una institución requiere determinadas reglas para su

gestión organizacional. Según Acosta esto implica que ante el incremento de la

interdependencia de las relaciones, la inestabilidad del contexto y la conciencia de sus agentes

de tal estado de cosas, se requieran procesos de gestión de las decisiones y de los recursos

institucionales que reduzcan la incertidumbre y separen ámbitos de desempeño de la

organización en campos o esferas mas o menos diferenciadas80.

La toma de decisiones es el acto central de las organizaciones. Dependiendo de la relación

entre metas (claras o ambiguas) y medios (ciertos e inciertos) para Adrián Acosta existen

cuatro tipos ideales de procesos de toma de decisiones81: 1) Jerárquico-burocrático: Es

resultado de que las organizaciones cuentan con metas claras y medios ciertos y conocidos. En

este modelo la producción de decisiones es un proceso relativamente sencillo, pues es

fundamentalmente una cuestión de cálculo. Las estructuras corresponden a un ordenamiento 78 North, Op. cit., pp. 16,17; y Acosta, Op. cit., p. 54. 79 Acosta, Op. cit., pp. 55,56. Al respecto dice Douglass North: “Las organizaciones y sus empresarios participan en actividades deliberadas y en ese carácter están los agentes, los cuales determinan la dirección del cambio institucional…las organizaciones inducen el cambio” (North, Op. cit., p. 99). 80 Acosta, Op. cit., p. 58. 81 Acosta, Op. cit., pp. 59-60.


36

burocrático típicamente weberiano, que incluyen jerarquías, impersonalidad, formalismo,

división del trabajo y especialización. 2) Pluralismo competitivo: Cuando existen medios

ciertos, pero metas ambiguas o en conflicto, los procesos de toma de decisiones se conducen

por estrategias de negociación entre los grupos que se disputan el poder de la organización. Se

desarrollan ahí donde las instituciones o las organizaciones no tienen misiones claras o existe

una lucha continua por el control de las mismas. Estos modelos combinan periodos de

estabilidad e inestabilidad, que se derivan de disputas políticas internas. 3) Comunitario:

Cuando existen situaciones en la que los medios son inciertos pero las metas son claras, la

pericia o el saber técnico especializado son recursos apreciados por la organización. Son

estructuras y organizaciones “comunitarias”, porque son “planas, cohesivas y se basan en

valores compartidos, cuidadosamente inculcados”. 4) Anarquía organizada: El modelo

anárquico responde a situaciones institucionales donde las metas son ambiguas y los medios

inciertos. Este tipo de organizaciones han sido denominadas redes o anarquías organizadas,

cuyas preferencias son problemáticas, los instrumentos imprecisos y los tomadores de

decisiones fluyen de manera constante. Estas organizaciones anárquicas son planas, como las

comunidades, pero no son cohesivas: sus miembros tienen intereses tanto comunes como

conflictivos, pero a diferencia de los sistemas pluralistas competitivos, el conflicto no termina

en victoria para alguna de las partes, sino que se resuelve frecuentemente en situaciones de

equilibrio inestable, imprimiendo un perfil autoritario a los procesos de toma de decisión.

La definición empírica de un peculiar estilo decisional en las organizaciones, menciona

Acosta, es generalmente producto de una combinación de varios de estos rasgos típico-ideales.

Sus resultados son variadas formas de coordinación institucional entre los actores que tienen

que ver no sólo con las reglas institucionales o con los dispositivos organizacionales, sino

también con la cultura política de las organizaciones, es decir, con las formas de

representación del poder en la organización, sus códigos de acceso y los mecanismos de

intercambio.

2.1.2 Coordinación institucional y políticas educativas

Las IPES son ámbitos institucionales que presentan una configuración peculiar de la relación

entre reglas de decisión, estilo de conducción, y cultura política institucional. Las IPES y los


37

sistemas de educación son organizaciones complejas82, en el sentido de que poseen formas de

división de trabajo altamente diferenciadas entre sí y estructuras de diversas dimensiones. Esta

complejidad es producto, explica Acosta, de la adaptación de los sistemas e instituciones a los

procesos de modernización económica y de los mercados laborales y políticos.

Una descripción general de la organización al interior de las IPES, así como algunos de los

principios y lineamientos generales para la organización del gobierno de las IPES, es la

siguiente: El ejercicio de la autonomía, en especial, en la capacidad de diseñar su propia

organización interna; flexibilidad organizativa; y la diversificación de funciones de las

instancias del alto gobierno, en una organización típica, con una estructura en tres instancias.

Una de gobierno ejecutivo, a través de un Consejo Directivo; otra de planificación, de

legislación y de evaluación académica en la Asamblea de la escuela, y una tercera de

relaciones con la Sociedad y el Estado en el Consejo Social que involucra rendición de cuentas

y evaluación institucional global.

Este tipo de organización según Adrián Acosta83 fortalece a las IPES como centros libres

para desarrollar las distintas áreas del saber, las flexibiliza, permitiendo la adaptación a

cambios necesarios dictados por la evolución natural del colectivo social, permite una

participación directa y apoyo de la sociedad civil y del Estado en la consecución de sus fines.

A su vez la universidad retribuye a la sociedad en calidad académica y profesional, y rinde

cuentas de cómo lleva a efecto su misión de servicio público.

Conformadas las IPES por un número creciente de unidades operacionales (departamentos,

escuelas o facultades), son organizaciones de una complejidad creciente en cuatro

direcciones84: 1) La diferenciación interna, constante y en múltiples direcciones; 2) La

capacidad para desarrollar un gobierno compartido entre profesores y administradores, de

manera descentralizada; 3) El desarrollo de una lógica de profesionalismo, donde los juicios

82 El concepto de organización compleja fue introducido por C.J. Barnard en 1938 y fue desarrollado después por Etzioni (1961) y Simon (1976). “Cuando se habla de organización compleja, se intenta describir el modo de funcionamiento y estructuración de organizaciones de grandes dimensiones, que difieren de las menores no solamente en sus aspectos cuantitativos, sino además por el tipo, la variedad y las combinaciones de las relaciones sociotécnicas que las constituyen. Las relaciones estructurales más importantes de estas organizaciones, son las que caracterizan el modo de operar de la organización, no son relaciones entre individuos, sino entre unidades y subunidades estructurales de diversas dimensiones y en diversas posiciones jerárquicas” (Acosta, Op. cit., p. 54). 83 Ibid, p. 319. 84 Acosta, Op. cit., p. 61.


38

de mérito dominen sobre los juicios políticos; y 4) La capacidad de pertenencia al ambiente de

un sistema nacional que promueva la competencia.

Asociada a dicha capacidad de diferenciación, comenta Acosta, se encuentra la capacidad

institucional de las IPES para regular los comportamientos y los conflictos de distribución de

los poderes en las distintas arenas. La articulación y el reconocimiento de dichas capacidades

explican la creciente diferenciación institucional de las IPES. La complejidad de las IPES

radica en la capacidad de reducir contingencias institucionales en tres esferas básicas que

aglutinan el desempeño de las actividades universitarias: la academia, la política y de

gobierno, y la organizacional85.

Existen ciertas pautas comunes en América latina, tanto en el perfil de las políticas estatales

como en los procesos de transformación de los sistemas e instituciones nacionales de

educación superior. Dichas pautas comunes son86: 1) El impulso de la evaluación institucional,

de programas académicos (diagnóstico y acreditación) y del desempeño docente ligada al

financiamiento como eje de las políticas gubernamentales; 2) Limitación de la matricula en el

sector público; 3) Implantación de diversos exámenes nacionales (de ingreso o de medición de

la calidad); 4) La diferenciación creciente de los sistemas, subsistemas, y ciertas instituciones

de educación superior; 5) La relación entre el cambio en el perfil del Estado (de un Estado

benefactor a uno que evalúa) con un paradigma emergente especifico en las políticas

educativas; 6) Impulso a la investigación y el posgrado; 7) Fortalecimiento de la autonomía de

los sistemas e instituciones para tomar decisiones respecto de los procedimientos y estrategias

para elevar la calidad y la pertinencia de sus funciones y servicios.

Las políticas de evaluación y acreditación han sido definidas como de supervisión estatal o

de control remoto sobre los sistemas e instituciones de enseñanza superior, pero no son tan

claros los efectos y las interacciones que tienen esas políticas con los intentos de reforma de

las organizaciones y estructuras universitarias87.

85 Acosta, Op. cit., pp. 299-311. 86 Acosta, Op. cit., p. 63; Rollin Kent. Los temas críticos de la educación superior en América Latina en los años noventa, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 2002, p. 26. Y Ángel Díaz, “Evaluar lo académico, organismos internacionales, nuevas reglas y desafíos”; Eduardo Ibarra, “Evaluación burocrática, entre la calidad y el utilitarismo: análisis de los mecanismos de control del desempeño académico”; José Luis Guevara y Teresa Pacheco, “Política de evaluación de la educación superior en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.). Evaluación académica, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 2002, pp. 18-22, 64, 138. 87 Kent, Op. cit., p. 255.


39

Además de los exámenes nacionales, o exámenes únicos para el concurso de lugares en las

IPES, se han diseñado variables para la evaluación de programas: Estas variables se pueden

agrupar en cinco áreas: Tamaño del programa; características de los graduados; resultados de

la encuesta de reputación; tamaño de las bibliotecas, e investigación (Tabla 1).

Tabla 1. Variables para la evaluación de programas de las IPES88. Tamaño del programa

Características de los graduados

Encuesta de reputación

Biblioteca Investigación

• Número de profesores en el programa en el año. • Número total de graduados en el programa durante los cinco años anteriores. • Número de estudiantes matriculados en el año.

• Número de graduados que han recibido alguna clase de beca o ayuda durante los cinco años anteriores. • Número medio de años que tardan en completar los estudios. • Proporción de graduados que tenían empleo ya previsto antes de acabar los estudios en los últimos cinco años. • Proporción de graduados con empleo previsto dentro del mundo académico en los últimos cinco años.

• Reputación del profesorado. • Reputación de la efectividad del programa. • Reputación de las mejoras al programa en los últimos cinco años • Familiaridad de los profesores con el programa

• Número de libros en la biblioteca. • Número de libros por programa. • Número de libros propuesto por los profesores en el año.

• Gastos en investigación del departamento • Publicaciones del profesorado en los tres últimos años • Proporción de profesores con ayuda de investigación en los últimos tres años • Estimación de la influencia que tienen los artículos publicados por el profesorado.

La práctica de la evaluación trastoca innegablemente el sistema educativo; significa la

posibilidad de introducir nuevas rutinas en el proceso escolar. Habrá que entrenar a los

alumnos para resolver exámenes objetivos, los docentes tendrán que acumular puntos de

acuerdo con diversos programas de productividad, por publicaciones, conferencias, y además,

las instituciones tendrán que reportar el número de volúmenes de su biblioteca, su equipo de

cómputo y su relación ingreso/egreso, para recibir una acreditación institucional o un apoyo

económico adicional. El esfuerzo será mayúsculo, pero no necesariamente significará un

mejoramiento cualitativo.

Rollin Kent89 propone que el análisis de los intentos de evaluación pueden ser agrupados de

acuerdo con sus variables más importantes: Propósitos de la evaluación; su marco de

referencia; el foco de la evaluación; y los procedimientos seguidos (Tabla 2).

88 Ángel Díaz, “Evaluar lo académico, organismos internacionales, nuevas reglas y desafíos”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., p. 24. 89 Kent, Op. cit., pp. 308,309.


40

Tabla 2: Variables básicas de los sistemas de evaluación. Propósitos de la

evaluación

Mejoría Garantía pública Asegurar normas y juicios

diferenciales de financiamiento

Marco de la

evaluación

Logro de metas

propias

Ajuste a normas

profesionales

Indicadores de desempeño

Foco de la

evaluación

La institución

como un todo

El departamento o

programa académico

Administración*, y servicios

académicos individuales**.

Procedimientos

de la evaluación

Autoevaluación Evaluación externa por

pares

Acreditación externa, juicios

diferenciales, bibliometría.

*Costos y resultados, **Tramites para otorgar o renovar diplomas.

La fabricación de las decisiones en las instituciones académicas es explicada por varios tipos

de estrategias, que responden a determinados modelos de influencia de los recursos

organizacionales, como pueden ser los cuerpos de expertos, los recursos monetarios, la

información, el tiempo, las coaliciones, o incluso el lenguaje y las relaciones simbólicas. Lo

que parece constituir una aproximación analítica con evidencias empíricas consistentes,

sugiere Acosta, es la de considerar la relación entre políticas públicas; tanto internas como

externas, de educación superior y los cambios institucionales, como una relación interactiva,

donde entran en juego negociaciones entre ciertos valores, conflictos entre intereses y

proyectos, o reestructuración de los límites entre las esferas públicas y privadas de la

educación superior90.

2.1.3 Modelo de conflicto y negociación

Las IPES se caracterizan como un modelo organizacional complejo frente al cual la

instrumentación de las políticas públicas se convierte en un proceso en permanente

construcción atravesado por negociaciones y conflictos frecuentes91. En una relación así, los

actores de las políticas públicas y de las universidades construyen una arena de negociación

donde, no sólo los objetivos y las metas de las políticas importan, lo que implica la

problemática de que exista efectivamente la posibilidad misma de la negociación como

condición para el éxito o el fracaso de la implementación de dichas políticas. 90 Acosta, Op. cit., p. 65. 91 Los administradores, sindicatos de profesores y empleados, grupos estudiantiles, políticos, entre otros; son jugadores que participan en el modelo de conflicto y negociación en las IPES (Acosta, Op. cit., 123).


41

Para Acosta este modelo de conflicto y negociación parte de cuatro posiciones básicas92:

Primera posición, las organizaciones son arenas de conflicto en las que los individuos y otras

entidades subordinadas con intereses específicos compiten por obtener ventajas relativas

derivadas del ejercicio del poder y de la distribución de recursos escasos93. Segunda posición,

la inestabilidad de la distribución del poder en esas organizaciones. El ejercicio del poder

dentro de las organizaciones está relacionado sólo en escasa medida con su estructura formal,

lo que produce una situación permanente de equilibrio inestable en las relaciones de poder.

Tercera posición, el proceso de toma de decisiones en este tipo de organizaciones se basa en la

negociación dentro y entre las unidades organizacionales. La negociación no exige solamente

el cumplimiento de ciertos objetivos comunes, sino que las partes accedan a ajustar

mutuamente su forma de proceder, con el fin de conservar la relación misma de la negociación

como un medio para la asignación de los recursos. Finalmente, la cuarta posición, la ejecución

de las políticas consiste en una complicada serie de decisiones negociadas que reflejan las

preferencias y los recursos de los participantes. El éxito o el fracaso de la implementación sólo

pueden definirse en relación con los objetivos de una de las partes involucradas en el proceso

de la negociación, o en relación con la preservación del proceso mismo de negociación.

Pero la negociación entre actores involucrados en la implementación de políticas tiene

también límites y restricciones no solamente creadas por el juego de intereses en movimiento,

o por la construcción de arenas de negociación más o menos diferenciadas. Estos límites son

fijados por la acción del gobierno, que es a final de cuentas, el principal responsable de aplicar

las políticas con eficacia y viabilidad. Y para ello el gobierno dispone de varios instrumentos y

recursos para encontrar formulas de ejecución de las políticas que garanticen su eficacia

institucional. Según Acosta las herramientas del gobierno son de cuatro tipos94: 1) Tesoro

(treasure): Los instrumentos del tesoro descansan fundamentalmente en actividades de

intercambio del gobierno con los actores que son afectados por las políticas. Estos

intercambios se articulan alrededor de la capacidad gubernamental de estimular con recursos

financieros la modificación de comportamientos y actitudes de los actores, por lo que el uso

92 Acosta, Op. cit., p. 66. 93 Entre estos actores se encuentran lo grupos estudiantiles, sindicatos de profesores y empleados, administradores de las IPES, secretario de educación, gobernadores, presidente, grupos afiliados con partidos políticos, entre otros. 94 Acosta, Op. cit., pp. 68,69.


42

del dinero, o el gobierno de la chequera (cheque book goverment), es un recurso común en este

instrumento, cuyo límite es, precisamente, lo que puede ser intercambiable. 2) Acción directa

(organization): Los instrumentos de acción directa u organizacional, requieren la posesión de

un cuerpo burocrático o de recursos materiales lo suficientemente abundantes y fuertes para

instrumentar cambios sin la intervención (o la mínima intervención) de otros actores. El caso

típico de este instrumento es la creación de enclaves gubernamentales sobre objetos de

políticas escasamente disputados por actores, o donde éstos están poco organizados y son

débiles. La forma de inducción o de imposición más utilizados son los tratados. 3) Autoridad

(authority): Los instrumentos de autoridad dan al gobierno la capacidad para determinar los

comportamientos en un sentido legal u oficial, usando señales de la autoridad oficial como

manera de inducción, sujetándose al límite de lo legalmente establecido. 4) De información

(nodality): Los instrumentos de información denotan la propiedad de estar ubicados en medio

de una red social o de información. El gobierno es característicamente un intermediario entre

redes, por lo que su función es nodal, es decir, tiene una función de “conexión de canales de

información. La actividad principal involucrada en el empleo de esta herramienta es la

comunicación, el límite es la credibilidad, y su manera común son los mensajes que pueda

enviar el gobierno a los actores.

Estos recursos gubernamentales en raras ocasiones se utilizan en estado puro, sino que se

combinan para consolidar resultados o para instrumentar cambios o reformas institucionales.

Un rasgo más de las IPES como organizaciones de conflicto y negociación, considera Acosta,

proviene de la imagen de que son organizaciones o sistemas de acoplamiento endeble, es

decir, organizaciones en donde los distintos elementos que la componen se acoplan y

corresponden, pero con cierto grado de independencia.95

Las IPES son organizaciones atravesadas por el conflicto y la negociación, laxamente

acopladas: la carencia de estructuras y exactitud, la dispersión de recursos y responsabilidades

y la ausencia relativa de reglamentos obligatorios, son elementos que se añaden al tipo de

sistema en el que la acción se posibilita sólo por medio de la negociación implícita o explicita

entre actores relativamente independientes. Se parte de la noción de que en todo sistema de

95 “conserva su propia identidad y cierta evidencia de su independencia física y lógica. Acoplamiento endeble lleva también connotaciones de inestable, disoluble y tácito; elementos que son en potencia, propiedades esenciales del pegamento que mantiene a las organizaciones unidas” (Acosta, Op. cit., p. 69).


43

acción colectiva existen zonas estructuradas y no estructuradas en las cuales los actores

construyen y modifican constantemente sus códigos de comportamiento y sus reglas de juego.

Estos actores actúan bajo el supuesto de una racionalidad limitada96 en lo que se refiere a su

capacidad de visualizar todos los factores que intervienen en la toma de decisiones y las

consecuencias de las mismas.

2.2 Aproximación en teoría de juegos de las IPES

Andreas Ortmann y Richard C. Squire en un trabajo publicado por la Harvard Business

School, presentan una aproximación en teoría de juego de la organización interna de Escuelas

de Educación Supeior (EES)97. En este artículo Ortmann y Squire han sugerido que las

instituciones de aprendizaje de nivel superior pueden ser conceptualizadas como una “cascada

de agente-principal98”. Otros investigadores como Martín Shubik han descrito la

administración pública como un juego de juegos99.

La cascada de Ortmann y Squire corre a través de cuatro niveles100. Cada nivel toma la

forma de un jugador quien representa uno de los cuatro constituyentes de la EES. Los

Estudiantes/Alumnos juegan el rol del último principal, los Profesores toman el rol del último

agente, y los Supervisores/Representantes y Administradores toman roles tanto de agentes

como de principales, dependiendo de su posición en la cascada.

A fin de detectar las metas e interés de cada jugador Ortmann y Squire realizan un breve

análisis de cada jugador: 1) Estudiante/Alumno: El jugador está interesado en mejorar el valor

real y percibido del diploma de la EES, por lo cual demanda de su agente

(supervisor/representante) incrementar la reputación de la EES y contratar administradores y

96 La “racionalidad limitada” es un termino acuñado por H. Simon., Las elecciones racionales y maximizadotas de los individuos son restringidas o limitadas por las instituciones y los valores existentes, así como por sus limitadas capacidades de conocimiento, información y calculo (“Racional decisión making in Business organization”, en American Economic Review, Vol. 69 No.4, septiembre 1979, pp. 493-513, citado por Ayala, Op. cit., p. 35). 97 Andreas Ortmann y Richard C. Squire. “The internal organization of colleges and universities: a game theoretic aproach”, Harvard Business School, USA, 1996. 98 La “cascada agente-principal” describe un juego de juegos en una estructura vertical de agentes (subordinados) que son contratados por principales. La rendición de cuentas permite que el principal último (alumno/estudiante) premie o castigue al agente primero (supervisor/representante) de la cascada (Ortmann, Op. cit., p. 9). 99 Martin Shubik. Economía Política: un enfoque desde el punto de vista de la teoría de juegos, Ed. Fondo de cultura económica, México, 1992, p. 614. 100 Ortmann, Op. cit., p. 9


44

profesores eficientes. 2) Supervisor/representante: El jugador tiene como metas: mantener y

mejorar la reputación de la escuela, mantener la confianza del Estudiante/Alumno a través de

la contratación de administradores y profesores eficientes. Demanda de su agente

(Administrador) mantener la confianza del Estudiante/alumno, primordialmente por una

administración responsable de las finanzas de la EES. 3) Administrador: El Administrador

tiene como metas: incrementar la reputación de la EES, incrementar los ingresos y delegar

deberes administrativos a los profesores o a la gente de soporte o Staff. Demanda a su agente

(Profesor) incrementar la reputación de la escuela a través de la publicación y la enseñanza;

así como de compartir deberes administrativos con él. 4) Profesor: Tiene como metas:

incrementar su reputación profesional; su permanencia en el puesto; utilizar su tiempo en

actividades de la EES, tiempo que considera como tiempo libre; incrementar los ingresos del

exterior por medio de la mercadotecnia, consultoría y conferencias.

De esta cascada se pueden obtener los siguientes juegos:

1. Estudiante/Alumno-Supervisor/Representante;

2. Supervisor/Representante-Administrador; y

3. Administrador-Profesor.

Una de las soluciones a la información asimétrica e incompleta que pudieran existir en

cualquiera de estos juegos, es la rendición de cuentas. La rendición de cuentas, además de ser

un derecho es una solución tecnológica para la orientación de las tensiones, disminuyendo los

conflictos, y al mismo tiempo mejorando el rendimiento de las organizaciones

gubernamentales.

2.2.1 Deberes administrativos compartidos

Los administradores y los profesores de las EES comparten deberes administrativos101, que no

siempre se cumplen por parte de los profesores, lo que ocasiona el incremento del Staff o de

101 Se identifican tres roles tradicionales que los profesores realizan en una EES: 1) Enseñar; 2) investigar y publicar; y 3) deberes administrativos compartidos. Los primeros dos roles son identificados con facilidad, a diferencia del tercero. Los deberes de dirección compartidos con el administrador incluyen asesorar o aconsejar a los estudiantes, y las tareas de dirección; tales como el trabajo de comités para incrementar el financiamiento, y el reclutamiento de estudiantes y capacitación de nuevos profesores. Enseñar es el papel original y explícito de los profesores, actividad que se refuerza con la investigación y la publicación, pues garantiza en cierto grado, que una escuela cuenta con profesores actualizados e innovadores. La enseñanza vinculada a la investigación y a la


45

empleados en la administración. A fin de que los profesores prefieran no abandonar estos

deberes el administrador monitorea el cumplimiento de estas tareas lo que le implica costos, y

es aquí en donde se origina un problema de cooperación.

Los juegos formalizados sirven como una herramienta poderosa para predecir resultados en

una interacción de trabajo, considerando metas individuales y estructuras a la cual están

comprometidos los servidores públicos. El modelo administrador-profesor representa un juego

en donde los decisores comparten deberes, se hacen las siguientes precisiones: 1) El profesor

tiene derecho de permanencia. 2) El abandono del profesor al cumplimiento de sus deberes

compartidos con la administración tiene un costo en la calidad de la educación de la EES.

3) El monitoreo al profesor en el cumplimiento de sus deberes administrativos tiene un costo

para el administrador en términos de utilizar tiempo y recursos; además de las posibles

reacciones violentas originadas por los conflictos políticos internos de la EES. 4) Monitorear

al profesor crea un costo en la calidad de la educación de la EES como un todo, provoca que

los recursos administrativos sean desviados para otros usos.

El juego tiene cuatro posibles resultados. El juego Administrador-Profesor es similar a un

juego propietario-guardia de seguridad, en el que el principal, aquí el Administrador, puede

escoger entre una estrategia de Monitorear o No-Monitorear, y el profesor como agente puede

escoger entre trabajar o abandonar102.

Para conocer el valor del juego se deberán definir los pagos, para lo cual se tienen las

premisas descritas en la Tabla 3. Tales premisas permiten construir una matriz de pagos

(Diagrama 5), sin especificar el valor monetario.

publicación se ha vuelto una parte esperada de la mayoría de los profesores, mientras que los deberes administrativos compartidos son más implícitos que explícitos; es decir, la mayoría de las universidades desincentiva a los profesores para participar en los deberes de dirección compartidos con el administrador, e irónicamente, se motiva a ello. El trabajo duro y la productividad en publicaciones son premiados directamente por la mayoría de las EES; mientras que la calidad de enseñanza y la participación en los deberes administrativos compartidos son difíciles de medir, por lo tanto difíciles de premiar. La pérdida de oportunidad de los profesores por la participación en deberes compartidos con el administrador es alta, porque el tiempo discrecional pudiera usarse para publicar o para realizar investigaciones conjuntas con otros profesores. (Ortmann, Op. cit., pp. 21-22). 102 Ortmann, Op. cit., p. 26.


46

Tabla 3. Premisas del juego Administrador-Profesor.

Wa, Wp El sueldo de un periodo de trabajo del administrador y del profesor respectivamente.

Up Los beneficios que el profesor recibe cuando abandona sus deberes administrativos, en otras palabras, Up es el costo de oportunidad por participar en sus deberes administrativos.

Xa El costo del administrador producido por el abandono del profesor. Este costo es producido por trabajos sin terminar, el cual daña la reputación del administrador debido a una baja calidad de la EES.

Ca El costo para el administrador por decidir monitorear al profesor. Este costo incluye trabajo extra y desvío de recursos, conflictos políticos, daño a la reputación, costos que producen un cambio en la calidad educativa.

Pp Penalidad contractual para el profesor si es monitoreado mientras abandona sus deberes.

Xp El costo de reputación para el profesor por su propio abandono como resultado de un daño en la calidad educativa.

Cp Costo de reputación del profesor debido a la elección del administrador a monitorearlo, nuevamente es resultado del daño a la calidad en la educación.

Diagrama 5. Juego Administrador-Profesor (matriz de pagos).

Administrador

No-Monitorear Monitorear

Trabajar (Wp,Wa) (Wp-Cp,Wa-Ca)

Prof

esor

Abandonar (Wp+Up-Xp,Wa-Xa) (Wp+Up-Xp-Cp-Pp,Wa-Xa-Ca)

A partir del modelo anterior Ortmann y Squire designan algunos valores en dólares,

indicativos de las Escuelas de Educación Superior (EES)103. Como Wp y Wa, están presentes

en cada pago, se pueden eliminar sin afectar el resultado final. Up es probablemente el valor

más grande. El profesor puede generar una suma considerable de dinero como consultor

103 Ibid, p. 28.


47

profesional, aproximadamente $5,000 en lugar de cumplir con sus deberes administrativos. Pp

es el valor más pequeño, porque el pago de muchas EES no se basan en el rendimiento, por lo

que se le asigna un valor de cero.

Esto deja a Xa, Ca, Xp y Cp, cada uno de estos está basado, al menos una parte, en el

impacto de las acciones del jugador sobre la reputación de la EES, lo que podría impactar en

sus ingresos. De lo que se asume que Xp y Cp son pequeños: $100 cada uno, Xa y Ca también

son pequeños pero por el daño en la reputación del administrador se tendría un aproximado de

$350 para Xa y Ca.

De las asignaciones anteriores se obtiene el siguiente diagrama:

Diagrama 6. Juego Administrador-Profesor (ejemplificado).

Administrador

No-Monitorear Monitorear

Trabajar ($0,$0) (-$100,-$350)

Prof

esor

Abandonar ($4900,$-350)* ($4800,-$700)

*Valor del juego.

Dados los pagos, el Administrador no tiene ningún incentivo para monitorear, el costo del

monitoreo hace del no-monitorear una estrategia dominante. El profesor siempre escogerá

abandonar sus deberes, obteniendo el benéfico que le produciría Up. El valor del juego es

(Abandonar, No monitorear). Este resultado no es óptimo para el administrador, debido al

compromiso adquirido con las EES. El daño a la reputación de la EES no sólo afecta al

administrador y al profesor, si se agregasen costos similares experimentados por los

estudiantes, empleados, titulados de la EES, entre otros, el abandonar los deberes

administrativos produce una red de costos pernicioso para la comunidad de las EES.

El modelo anterior predice un resultado sub-óptimo, sin embargo también proporciona

información para realizar las adecuaciones que den un mejor resultado. (Trabajar, No

Monitorear) es el resultado óptimo visto desde el punto de vista de la EES. Los incentivos de

ambos jugadores deberían ser cambiados. Pp necesitaría ser mayor de $4,800. Además se

requeriría de una recompensa que hiciera del monitoreo que valiera la pena para el


48

administrador, a la que se le llamará Ra, y tendría que ser agregada en su contrato. En este

modelo Ra necesitaría ser aproximadamente de $700. Esta recompensa sería un factor de

negociación para el Supervisor/Representante, aunque un factor menor a los sueldos de los

administradores del Staff contratados para llevar a cabo los deberes que los profesores

abandonan.

De lo anterior podemos observar magnitudes en los valores de consideración: El valor

mucho mayor de Up sobre Pp, lo que produce una gran tendencia del profesor a abandonar sus

deberes administrativos que comparte con el administrador. En el caso del administrador, el

valor mayor de Ca sobre Ra, genera una gran tendencia del administrador a buscar otros

caminos para tener el trabajo hecho. Es necesario aclarar que estas soluciones son

prácticamente inexistentes e imposibles, ya sea por los conflictos políticos que generarían o

por disposiciones legales para la EES. El juego Administrador-Profesor muestra las

consecuencias al buscar cumplir con los deberes administrativos compartidos.

2.2.2 Asignación del presupuesto

Como se mostró en el modelo anterior, el abandono del profesor produce una presión sobre el

administrador para cuidar que se cumplan dichos deberes. Una opción es incrementar el

número de administradores del Staff, esta opción beneficiaría al administrador. Un incremento

en el número de subordinados trae consigo un incremento en el prestigio, poder y una

influencia en la negociación de salarios. Típicamente, los administradores de las EES no

pueden incrementar su presupuesto automáticamente, tal incremento debe ser aprobado por un

grupo de Supervisores o Representantes.

Algunos de los incentivos del Supervisor/Representante y del Administrador ya se conocen.

Para formalizar la estructura del juego, se hacen las suposiciones adicionales: 1) Una vez al

año, el Supervisor/Representante requiere la recomendación del Administrador acerca del

tamaño del presupuesto administrativo del siguiente año. Se considerará un presupuesto

óptimo en función de las expectativas del Estudiante/Alumno, que encierran el intercambio

(trade-off) ideal entre gasto y calidad educativa. 2) El administrador puede hacer dos tipos de

recomendaciones. En la primera, él puede recomendar que el presupuesto administrativo sea

del mismo tamaño (Presupuesto pequeño), significa que él cree que el nivel del gasto


49

administrativo está cerca del punto ideal. En la segunda, él puede recomendar que el

presupuesto crezca (Presupuesto grande), lo que significa, que él cree que se debe incrementar

el Staff, por la razón de que el punto ideal se encuentra aun lejos de lograrse. 3) El Supervisor

no conoce con certeza cual presupuesto es actualmente el óptimo. Él conoce la probabilidad,

representada por la variable “r”, que el presupuesto grande es óptimo. 4) Tanto el

Supervisor/Representante como el Administrador conocen el valor de “r”. 5) Después de que

el Administrador hace sus recomendaciones, el Supervisor escoge el presupuesto para el

siguiente año.

El agente tiene una oportunidad de influir en el tamaño del presupuesto, esta oportunidad

está basada en la honestidad. El Administrador conoce que el presupuesto es óptimo, pero el

no esta motivado a recomendarlo. En las opciones del principal se encuentra el de monitorear,

opción que es poco posible, por tanto, solo le queda decidir si acepta o rechaza la

recomendación del administrador.

Para la asignación de los valores, se utilizará un rango ordinal, es decir, el máximo valor

tendrá un 4, el siguiente el valor 3 y así sucesivamente (Tabla 4 y 5).

Tabla 4. Premisas del Administrador:

Premisa Definición Rango Razón del rango

BaSa El pago del administrador de implementar un presupuesto grande, dado que el presupuesto pequeño es él óptimo.

4 El administrador tiene más dinero de lo que necesita. El administrador puede extender su Staff, lo que reduciría los conflictos con los profesores.

BaBa El pago de un presupuesto grande, dado que el presupuesto grande es él óptimo.

3 Del lado positivo, se tiene un Staff grande; del lado negativo, el presupuesto no es tan grande como para no tener problemas por los deberes administrativos que se comparten con los profesores.

SaSa El pago de un presupuesto pequeño, dado que el presupuesto pequeño es él óptimo.

2 El administrador no expande el Staff, sin embargo tiene recursos suficientes para llevar a cabo sus deberes normalmente.

SaBa El pago de un presupuesto pequeño dado que el presupuesto grande es él óptimo.

1 Es el peor escenario para el administrador. El Staff es insuficiente para cumplir con sus deberes cotidianos.


50

A partir de las premisas anteriores se pueden derivar las estrategias que puede jugar el

administrador. A una estrategia factible se le llamará “Siempre Verdadera”, sobre esta

estrategia, el administrador siempre recomendará el presupuesto óptimo. Alternativamente el

administrador puede jugar “Siempre Grande” pase lo que pase. “Siempre Verdadero” y

“Siempre Grande” son las estrategias que se escogen para el modelo. A pesar de que “Siempre

Falso” y “Siempre Pequeño” existen, estas estrategias resultarían irracionales pues no hay

ninguna razón para pensar que el Administrador recomendaría un presupuesto pequeño

cuando el grande es el óptimo, por tal motivo se descartan del modelo.

Tabla 5. Premisas del Supervisor/Representante:

Premisa Definición Rango Razón del rango

SoSo El pago del supervisor de implementar un presupuesto pequeño, dado que el presupuesto pequeño es él óptimo.

4 El Supervisor puede mantener al jugador Estudiante/Alumno feliz por implementar el presupuesto óptimo sin incrementar el gasto.

BoBo El pago de un presupuesto grande, dado que el presupuesto grande es él óptimo.

3 Debido al incremento del gasto, el nivel de la educación se mejora.

BoSo El pago de un presupuesto grande, dado que el presupuesto pequeño es él óptimo.

2 El dinero se gasta innecesariamente, sin embargo se cubren los deberes administrativos para mantener la reputación de la EES.

SoBo El pago de un presupuesto pequeño dado que el presupuesto grande es él óptimo.

1 Es el peor escenario para el Supervisor, pues la calidad educativa es dañada por no contar con los recursos adecuados.

Con estas premisas se pueden derivar las estrategias del Supervisor/Representante. Se

encuentran cuatro posibles estrategias, pero solo dos son racionales para el juego. El

Supervisor/Representante puede jugar “Siempre Aprobar”, en la cual él siempre

implementaría el presupuesto que el Administrador recomiende. Alternativamente, puede

jugar “Siempre Pequeño”, independientemente de las recomendaciones del Administrador

(Diagrama 7).


51

Diagrama 7. Juego Supervisor/Representante-Administrador (matriz de pagos).

Supervisor/Representante

Siempre Aceptar Siempre Pequeño

Siempre Verdad

[r(BoBo)+(1-r)(SoSo),

r(BaBa)+(1-r)(SaSa)]

[r(SoBo)+(1-r)(SoSo),

r(SaBa)+(1-r)(SaSa)]

Adm

inis

trad

or

Siempre

Grande

[r(BoBo)+(1-r)(BoSo),

r(BaBa)+(1-r)(BaSa)]

[r(SoBo)+(1-r)(SoSo),

r(SaBa)+(1-r)(SaSa)]

A fin de simplificar el análisis se utilizarán los rangos ordinales:

Diagrama 8. Juego Supervisor/Representante-Administrador (simplificada).

Supervisor/Representante

Siempre Aceptar Siempre Pequeño

Siempre Verdad

[(4-r),(2+r)] [(4-3r),(2-r)]

Adm

inis

trad

or

Siempre

Grande [(2+r),(4-r)] [(4-3r),(2-r)]

Cuando el Supervisor/Representante juega “Siempre Pequeño”, el resultado es el mismo,

independientemente de la estrategia elegida por el Administrador. Si el supervisor decide jugar

“Siempre Pequeño” la recomendación del Administrador es irrelevante.

Si el Supervisor/Representante decidiera “siempre Aceptar”, la mejor opción para el

Administrador sería “Siempre grande”, como lo muestra la inecuación:

4-r ≥ 2+r

Esta inecuación siempre es verdadera, puesto que “r” es una variable probabilística, y solo

puede tomar valores entre cero y uno. Por tanto, “Siempre Grande” es la estrategia dominante

del Administrador.


52

Conociendo que el Administrador seguramente escogerá “Siempre Grande”, el

Supervisor/Representante puede escoger entre sus dos estrategias. Él escogería “Siempre

Aceptar” cuando la siguiente inecuación sea verdadera:

2+r > 4-3r

Resolviendo la inecuación, “r” toma un valor mayor de 0.5. Sí la probabilidad de que el

presupuesto grande es actualmente óptimo es mayor de 0.5, el Supervisor escogería “Siempre

Aceptar”. Sí “r” es menor que 0.5, el escogerá “Siempre Pequeño”. Dado estos valores

particulares, la elección del Administrador continúa siendo irrelevante. El

Supervisor/Representante simplemente calculará el valor más probable de los resultados y

tomará la estrategia correspondiente. Aunque el valor incidental de 50/50 dependió de los

valores escogidos, no hace arbitrario el análisis de los resultados, siempre y cuando se

mantengan el rango relativo de las premisas. (Siempre Verdadero, Siempre Aceptar), es el

resultado que buscaría optimizar la calidad de la educación, éste resultado no es posible dado

las condiciones del juego.

Para hacer que el Administrador acepte el resultado (Siempre Verdadero, Siempre

Aceptar), se requiere hacer SaSa más atractivo que BaSa, en otras palabras, se deben proveer

incentivos al Administrador para que mantenga el presupuesto más pequeño posible. Uno de

estas soluciones sería incorporar un premio en el salario con base en una comparación de

presupuestos con otras EES.

Para el último nivel el análisis se vuelve complicado (Alumno/Estudiante-

Supervisor/Representante), sin embargo se tienen soluciones como la rendición de cuentas de

la organización sobre sus objetivos generales, en el cual los beneficios no es un indicador

primario del cumplimiento. En este nivel es de vital importancia la eficiencia con que haya

cumplido la organización con sus deberes, es decir, no bastaría cumplir con lo que disponga la

ley, sino además de reorientar las tensiones organizacionales para producir un cambio

institucional en la estabilidad, llevando reglas para la toma de decisiones informales a la

formalidad, lo que produciría al final una posible mejora en la eficiencia de las

instituciones104.

104 Ortmann, Op. cit., p.39.


53

2.3 Objetivos de la rendición de cuentas

Entre los elementos de la rendición de cuentas se encuentra: El monitoreo de la honestidad –

responsabilidad jurídica– y la eficacia –responsabilidad política– de los servidores públicos; la

publicación de los resultados derivados de la presentación de información por el servidor

publico o por los monitoreos –auditorías y evaluación– y la asignación de un castigo

(sanciones penales, administrativas, el castigo electoral, entre otros) o un premio

(reconocimientos, estímulos económicos, premio electoral, entre otros) , según sean los

resultados. Los elementos de la rendición de cuentas se construyen en forma vertical y

horizontal, es decir, en la división de poderes y en un sistema de representación democrático.

En el capítulo uno se describe con mayor precisión los objetivos, características, clasificación

y elementos de la rendición de cuentas.

La rendición de cuentas en la educación superior pública no está exenta de cumplir los dos

objetivos de la misma: Honestidad y eficacia. En el caso de la honestidad, o responsabilidad

jurídica, en México contamos con la Auditoría Superior de la Federación además de las

instituciones de control presupuestal por parte del ejecutivo (Secretaría de la función pública,

Secretaría de Hacienda, entre otras); para el caso del rendimiento solo se cuenta con la

evaluación de la Secretaría de Educación Pública (SEP) como figura institucional.

La SEP (poder ejecutivo) y la Asociación Nacional de Universidades e Institutos de

Educación Superior (ANUIES) han creado una serie de organizaciones privadas a las que les

ha llamado sistema de evaluación y acreditación (ver sección 3.3). A ninguna de estas

organizaciones se les puede considerar dentro de la rendición de cuentas, pues al ser privadas,

el Estado no puede imponer los intereses de la nación y por tanto no puede exigirles que

rindan cuentas a la ciudadanía. En resumen, México no cuenta con una rendición de cuentas

horizontal para la eficacia de la educación superior, incluso habría que aclarar, que los demás

niveles de educación tampoco cuentan con la rendición de cuentas de tipo horizontal.


54

Al realizar un acercamiento a los posibles objetivos que tendría la rendición de cuentas en la

educación superior pública, se cuenta con tres fuentes para la descripción de los objetivos:

1. Origen constitucional105,

2. Origen de argumentos científicos-pedagógicos106, y

3. Origen de las relaciones agente-principal107.

2.3.1 Atributos constitucionales

El artículo tercero de la constitución de los Estados Unidos Mexicanos dicta responsabilidades

tanto para el poder ejecutivo como para el poder legislativo. Para el poder ejecutivo, la

constitución presenta los siguientes puntos importantes para ser cumplidos en la educación

pública superior:

Derechos humanos: Todo individuo tiene derecho a recibir educación. La educación que

imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano,

como la convivencia humana con el aprecio para la dignidad de la persona y la integridad de la

familia, la convicción del interés general de la sociedad, conformación de valores cívicos

como los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los

privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos.

Laicidad: La laicidad implica que la educación estará ajena por completo a cualquier

doctrina religiosa.

Científica y cultural: el criterio que orienta a la educación se basa en los resultados del

progreso científico, de igual manera se buscará erradicar cualquier tipo de fanatismo. Entre

otros atributos científicos y culturales se encuentra: Democrática, considerando a la

democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un

sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural de la

nación; de carácter Nacional, en cuanto que –sin hostilidades ni exclusivismos– atenderá a la

comprensión de los problemas nacionales, el aprovechamiento de los recursos del país, a la

105 Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, Art. 3º, Congreso de la Unión, México, 2001, página de Internet: http://www.cddhcu.gob.mx/leyinfo/, consultado el 8/06/2004. 106 Teresa Pacheco, “Programas de formación de profesionales universitarios: Un modelo de evaluación”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., pp. 90-109. 107 Ortmann, Op. cit., pp. 9-25.


55

defensa de la independencia política y económica del país, y a la continuidad y

acrecentamiento de la cultura mexicana.

Subvención: Toda la educación que el Estado imparta será gratuita. Además de impartir la

educación preescolar, primaria y secundaria en forma obligatoria, el Estado debe promover y

atender todos los tipos y modalidades educativos –incluyendo las educaciones iniciales y a la

educación superior– necesarias para el desarrollo de la nación, así también debe apoyar la

investigación científica y tecnológica, y alentar el fortalecimiento y difusión de la cultura

mexicana.

Autonomía: Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la

ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas;

realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de

este artículo, respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de

las ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso, promoción y

permanencia de su personal académico; y administrarán su patrimonio.

Para el poder legislativo, la constitución le dicta la responsabilidad de: expedir las leyes

necesarias, destinadas a distribuir la función social educativa entre la Federación, los Estados

y los Municipios; fijar las aportaciones económicas; y señalar las sanciones aplicables a los

funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a

todos aquellos que las infrinjan.

En resumen, la constitución dicta al ejecutivo una educación con base en los derechos

humanos, laica, científica y cultural con subvención total en la educación impartida por el

Estado y atribuciones específicas para las universidades e instituciones de educación superior

autónomas. Por otra parte le dicta al Congreso la asignación de presupuestos y el monitoreo

tanto de la honestidad como de la eficacia de los servidores públicos que administran el

sistema educativo.

La primera fuente proporciona el marco legal para las fuentes dos y tres, estos dos puntos

se describen con mayor detalle en las dos siguientes secciones.


56

2.3.2 Atributos científico-pedagógicos

La evaluación de formación de profesionales universitarios se origina a partir del conjunto de

modificaciones en los procesos institucionales, culturales y científicos. Es a partir de tales

modificaciones que el “perfil” de los respectivos campos profesionales se ha redefinido en

función de la mayor o menor incidencia de los referentes del contexto108. Teresa Pacheco los

clasifica como: Los contenidos científico-técnicos pertenecientes al campo de conocimiento

disponible; la permanencia de elementos estructurales de los modelos profesionales anteriores;

el ámbito socioeconómico y cultural; finalmente, la oferta y la demanda de puestos

ocupacionales derivada de la dinámica del mercado de trabajo y de la coyuntura

socioeconómica.

Si bien es posible afirmar que los campos profesionales o “carreras” se modifican –en

principio debido a los cambios económicos, tecnológicos, científicos y culturales de las

sociedades– también es importante reconocer que la influencia ejercida entre sociedad y

profesión no es del todo lineal ni mecánica.

2.3.2.1 Análisis del perfil profesional

La formación de profesionales como principal función de las IPES debe atender primeramente

su vinculación con la sociedad. Toda formación responde en igual grado de importancia a

requerimientos derivados del campo del conocimiento, por el grado de desarrollo de la

profesión, por el entorno socioeconómico y cultural; y finalmente los derivados de la dinámica

del mercado de trabajo.

Al determinar el campo de conocimiento disponible se pretende efectuarle un recorte con la

finalidad de determinar el conjunto de conocimientos considerados como relevantes para la

formación de un profesional en ese campo. A partir de tal recorte, aclara Teresa Pacheco, se

define el “perfil profesional”.

A fin de distinguir los elementos del campo científico presentes en la diseño de un “perfil

profesional” de un determinado programa de formación es indispensable identificar la

108 Teresa Pacheco, “Programas de formación de profesionales universitarios: Un modelo de evaluación”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., p. 91.


57

presencia y diversidad de tales contenidos científicos, así como su ascendencia disciplinaría e

interdisciplinaria109.

Para identificar la diversidad de aspectos que guarda el grado de desarrollo de una

profesión en la fundamentación de un “perfil profesional” se requiere, primeramente, la

distinción de los principales modelos de formación profesional existentes históricamente, así

como el señalamiento de las principales tendencias y orientaciones para el desempeño

profesional contenidas en dichos modelos. Y finalmente, el vínculo entre las prácticas

profesionales dominantes –hacia las que se orienta el perfil profesional– y los puestos

ocupacionales disponibles en el mercado de trabajo.

Para analizar las condiciones socioeconómicas y culturales se identifican las condiciones

del entorno para fundamentar un “perfil profesional”, entre los cuales se encuentra: La

identificación de tareas de influencia social hacia las cuales debería orientarse potencialmente

el quehacer profesional en los planos regional, nacional e internacional; la distinción de las

diversas prácticas profesionales dominantes las cuales deberían encontrarse definidas y

fundamentadas en el “perfil profesional”; las prácticas profesionales potenciales contempladas

en el “perfil profesional” que trascienden el contexto inmediato; la detección y el

establecimiento de los elementos provenientes del avance científico tecnológico que deberían

ser contemplados en el diseño de un “perfil profesional” y que fundamentarían su orientación

innovadora; y la relación existente entre, por un lado, las prácticas profesionales dominantes y

potenciales y por otro, la diversidad de puestos ocupacionales disponibles dentro del mercado

de trabajo.

Describir la estructura del mercado de trabajo permite señalar los principales determinantes

que inciden en la conformación del mercado ocupacional (políticos, económicos,

coyunturales, programas de inversión, entre otros); así mismo, caracterizar la dinámica del

mercado de trabajo, incluyendo los principales referentes de los cambios y transformaciones,

109 Entre las actividades del proceso se encuentra: “Identificar los diversos ámbitos disciplinarios, interdisciplinarios o de especialización que confluyen en el campo potencial de conocimientos científicos sobre los cuales debe apoyarse una propuesta de formación profesional; distinguir los distintos tipos de contenidos científicos (teóricos, metodológicos y aplicados) que tendrían que estar presentes en una estrategia global de formación profesional; y explicar el lugar que ocupan los contenidos científicos en un proceso de formación profesional; por ejemplo, bajo qué criterio uno o varios contenidos científicos de carácter teórico son considerados como contenidos de formación ya sean básicos, básicos-complementarios, suplementarios o prácticos” (Teresa Pacheco, “Programas de formación de profesionales universitarios: Un modelo de evaluación”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz [coord.], Op. cit., p. 95).


58

en particular los que inciden directamente en la delimitación de las practicas profesionales; a

partir de la identificación de tales aspectos (determinantes y dinámica de mercado) será

posible distinguir los tipos y variaciones de las demandas (presentes y futuras) provenientes

del mercado de trabajo y que en su conjunto deberían ser contempladas en el respectivo “perfil

profesional”.

En síntesis, el establecimiento del “perfil profesional”, como punto de referencia

fundamental de todo programa de formación o plan de estudios, debe ser la resultante de un

sistema desagregado de múltiples relaciones –en el que intervengan el conocimiento

disponible, el grado de desarrollo de la profesión, las condiciones socioeconómicas y

culturales y el mercado de trabajo– cuyo fin sea formular una estrategia de formación

profesional.

2.3.2.2 Estrategia de la formación profesional

El establecimiento de mecanismos de diseño y evaluación de una estrategia de formación

profesional requiere, además de la valoración del “perfil profesional” a partir de los

fundamentos que le dan vigencia y actualidad, de un cuidadoso análisis sobre la congruencia

de sus planos más operativos. En este sentido, el “perfil profesional” es el punto de partida y el

referente fundamental para evaluar la coherencia y la viabilidad de la estrategia de formación

propuesta por un determinado programa o plan de estudios. En ambos casos es indispensable

abordar el análisis de manera particularizada sobre cada uno de los siguientes planos

curriculares: ejes o líneas de formación, tipos de contenidos, organización de contenidos en

unidades de aprendizaje, coherencia vertical y horizontal de las unidades de aprendizaje y por

último, las modalidades de aprendizaje y evaluación.

Una línea o eje de formación se constituye a partir de un conjunto de contenidos

provenientes de una o varias áreas del conocimiento disciplinario, así como los referentes del

entorno (la profesión, el contexto y el mercado); su objetivo es incidir en la formación de

habilidades profesionales. El “perfil profesional” y su respectiva fundamentación son el

principal punto de referencia para establecer las líneas de formación110.

110 Las actividades para establecer las líneas de formación son: Identificar los distintos ejes contemplados en un programa de formación o plan de estudios, así como su respectiva vinculación con el “perfil profesional” y su


59

A partir de los ejes o líneas de formación, es posible establecer criterios particulares de

selección y articulación de los contenidos de aprendizaje. Si bien estos últimos tienen su

origen en el conjunto de elementos del entorno (científico, de la profesión, del contexto y del

mercado) presentes en el “perfil profesional”, al ser cuidadosamente seleccionados y

articulados con otros – a través de ejes o líneas de formación– su condición se modifica

pasando del plano del análisis de la vinculación con el entorno al plano formal de los procesos

de formación. Los aspectos de orientación de la formación hacen posible una jerarquización

por orden de importancia entre los contenidos de aprendizaje: Contenido básico111; contenido

básico-complementario112; contenido suplementario113; y contenido de orden práctico114.

Una vez establecida la diferenciación de tipos de contenidos se estimarán las formas de

agrupación y organización de éstos de acuerdo con las modalidades de enseñanza

institucionalmente establecidas: Cursos115, seminario116, taller117 y laboratorio118.

fundamentación; la identificación diferenciada de las áreas de conocimiento o componentes disciplinarios, así como los del entorno (profesión, contexto y mercado) presentes en cada uno de los distintos ejes o líneas de formación; explicar los criterios a partir de los cuales los contenidos disciplinarios y del entorno son considerados contenidos de formación en cada una de las líneas o ejes de formación; y explicar los criterios a través de los cuales es posible jerarquizar el contenido de formación contemplado en cada uno de los ejes o líneas de formación (Teresa Pacheco, “Programas de formación de profesionales universitarios: Un modelo de evaluación”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz [coord.], Op. cit., p. 101). 111 Se refiere al contenido (de referencia científica, profesional, del contexto y del mercado) que ha sido seleccionado y agrupado bajo un eje o línea de formación y que además ha sido considerado como indispensable para la formación de una estructura conceptual básica que permita la subsecuente incorporación de todo el conjunto de contenidos en el proceso global de formación (Ibíd., p. 104). 112 Se refiere al contenido que en sentido de progresividad con referencia al básico, es fundamental para la consolidación de una estructura conceptual básica (loc. cit.). 113 Se refiere a todo contenido que, primero sólo puede ser incorporado en una estrategia de formación una vez que los contenidos básicos y básico-complementarios hayan sido previamente incluidos y, segundo que se refiera a un tipo de información especializada o complementaria (loc. cit.). 114 Está representado fundamentalmente por actividades que suponen la articulación de contenidos básicos y básico-complementarios con una determinada práctica profesional (loc. cit.). 115 Se constituye a partir de aquellos contenidos de formación de los distintos campos del conocimiento (científico, profesional, del contexto y del mercado) articulados en las líneas o ejes de formación derivados del “perfil profesional”. El propósito de los contenidos agrupados en cursos es determinar su contribución directa a la formación de estructuras básicas de conocimiento que requiere la formación del profesional en cuestión (Teresa Pacheco, “Programas de formación de profesionales universitarios: Un modelo de evaluación”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz [coord.], Op. cit., p. 104). 116 Apunta a dos propósitos de análisis y reflexión: a) profundizar en el análisis original de los contenidos de formación y b) el estudio a profundidad en torno a temáticas del campo profesional a fin de agotar el conocimiento en sus niveles metodológicos, aplicado y teórico. En el seminario siempre se trabaja en elaborar un producto original y/o de investigación (Ibid, p.105). 117 Espacio de tratamiento y resolución en la práctica de los contenidos de formación profesional; su objetivo es la habilitación y desarrollo de destrezas desde la perspectiva de los contenidos de formación de estructuras básicas del conocimiento profesional y/o especializado (loc. cit.).


60

El establecimiento de una matriz de jerarquización de las unidades de aprendizaje permitirá

establecer un nivel de agregación de tales unidades previo a la localización definitiva de cada

una de ellas en el mapa curricular119 (diagrama 9).

Diagrama 9. Organización vertical y horizontal de las unidades de aprendizaje.

Nivel de formación Inicial Avanzada

Formación de estructuras básicas del contenido

(profesional y/o

especializado)

Primera agregación de unidades de aprendizaje: Se define de acuerdo con su contribución a la formación de estructuras básicas de conocimiento de carácter inicial. Su propósito radica en sentar las bases de una formación inicial.

Segunda agregación de unidades de aprendizaje: Se define por su agrupación, de acuerdo con su contribución a la formación de estructuras básicas de conocimientos de carácter avanzado. Su propósito radica en la posibilidad de profundizar o acceder a niveles de especialización específicos.

Tip

os d

e fo

rmac

ión

Formación para el

desempeño

Tercera agregación de unidad de aprendizaje: Se define por su contribución a una formación para el desempeño profesional de carácter inicial. El objetivo es vincular contenidos de la formación de estructuras básicas de conocimiento con determinadas prácticas profesionales.

Cuarta agregación de unidades de aprendizaje: Se define por su contribución a una formación para el desempeño profesional de carácter avanzado. Su propósito radica en la posibilidad de vincular contenidos de la formación básica de conocimiento (profesional/especializado) con aquellas prácticas profesionales especializadas.

La elección del conjunto de estrategias pertinentes dependerá del tipo de contenidos, de su

ubicación en determinada unidad de aprendizaje y de su localización dentro del mapa

curricular. En las modalidades de aprendizaje y evaluación se encuentran las estrategias de

aprendizaje120, los elementos121 y mecanismos122 para la evaluación.

118 Espacio de experimentación por excelencia, en él la observación, el registro, la clasificación de patrones, pautas, comportamientos, actitudes y resultados forman los principales recursos de aprendizaje para promover el desarrollo de la capacidad de observación y sistematización (loc. cit.). 119 Teresa Pacheco, “Programas de formación de profesionales universitarios: Un modelo de evaluación”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz [coord.], Op. cit., p. 107. 120 Por ejemplo: Exposición por parte del profesor, exposición por parte del alumno, exposición fiel de contenidos de lecturas realizadas como apoyo a la formación, interacción grupal en la perspectiva de promover el análisis y argumentación de lecturas realizadas previamente, entre otros. (Pacheco, Op. cit., p. 108). 121 Por ejemplo: Comprensión de contenidos, capacidad para distinguir contenidos, capacidad para comparar distintos tipos de contenidos, capacidad para analizar críticamente distintos tipos de contenidos, capacidad de aplicación de distintos tipos de contenidos de orden practico, capacidad de realización de trabajo practico desde la perspectiva de contenidos (básicos, básico-complementarios y suplementarios), desarrollo de habilidades diversas asociadas con la práctica profesional, entre otros (Loc. cit.). 122 Exposición oral/escrita de contenidos específicos, exposición oral/escrita de síntesis analítica de contenidos específicos de tipo básico, básico-complementario, suplementario, aplicado o práctica según el tipo de unidad de aprendizaje y el tipo de contenido de que se trate, exposición oral/escrita de resultados de trabajo práctico o de


61

La formulación de Teresa Pacheco cumple con los atributos de la educación que dicta la

constitución y la Ley General de Educación.

2.3.3 Reputación de la Escuela de Educación Superior

En esta sección se describe la tarea de la Escuela de Educación Superior (EES) en lograr

mejorar su reputación a fin de que los estudiantes/alumnos encuentren a su egreso una

percepción a su favor del valor de su título.

La cascada de relaciones agente-principal, que conforman la organización interna de las

IPES, tiene un compromiso con el último principal que es el alumno. Sin embargo los estudios

describen soluciones subóptimas para el alumno:

1. El administrador decidirá no monitorear al profesor y el profesor decidirá abandonar sus

tareas administrativas si tiene incentivos económicos en asesorías externas u otras

actividades ajenas; y

2. Los supervisores/representantes decidirán otorgar el mínimo presupuesto posible, al menos

que el administrador dé “señales” acerca de su reputación.

Se puede observar, que el alumno es el más perjudicado de estos resultados. Por esta razón es

necesario que los supervisores/representantes logren construir mecanismos que produzcan un

cambio en las tensiones internas de la organización de las IPES, es decir, que el Administrador

prefiera incrementar la reputación de la EES a no hacerlo, y que el profesor prefiera

incrementar su reputación profesional y el de la EES sin abandonar sus deberes

administrativos. Finalmente la colaboración de ambos para incrementar los ingresos

provenientes del exterior por medio de la mercadotecnia, consultoría y conferencias.

La mejora continua de los atributos científicos, tecnológicos, pedagógicos y culturales de la

educación superior, necesariamente encontrará una respuesta positiva del mercado laboral. Sin

embargo el uso de la publicidad, de incrementar la cantidad de consultarías y conferencias, la

publicación de libros por parte de académicos de las IPES, son herramientas que no se pueden

menospreciar. El monitoreo de la reputación sugiere la evaluación de la difusión de los logros

campo, exposición oral/escrita de análisis comparativo, exposición oral/escrita de análisis crítico sobre contenidos específicos de de tipo básico, básico-complementario, suplementario, aplicado o práctica según el tipo de unidad de aprendizaje y el tipo de contenido de que se trate, entre otros (Pacheco, Op. cit., p. 109).


62

de las IPES, de la cultura de las IPES (ciencia y tecnología), así como de los planes de mejora

continua de los programas de estudio, entre otros.

En México, la evaluación de las IPES por parte del Consejo para la Acreditación de la

Educación Superior, A.C. (COPAES) sugiere principalmente la evaluación a la infraestructura

de las escuelas; sin embargo está muy lejos de ser una propuesta integral. La evaluación debe

seguir una lógica institucional; es decir, primero se han de evaluar los atributos

constitucionales, le seguirán los atributos científico-tecnológico-pedagógicos y finalmente el

monitoreo de la reputación de la EES.

A lo largo del capítulo uno y dos se han expuestos las aproximaciones, tanto institucionales

como los de la economía neoclásica (teoría de decisiones y teoría de juegos), de la

organización interna de las IPES, así como los posibles objetivos, por los cuales tendrán que

llamar a rendir cuentas a servidores públicos (supervisores/representantes, administradores, y

profesores) que administran las IPES.

El alumno/estudiante, en quien se deposita el bien común, tiene el derecho de participar en

un proceso enseñanza-aprendizaje que lo provea de conocimientos. Estos conocimientos

estarían reconocidos a través de su certificado y título, los que a su vez serían evaluados por el

mercado laboral y la sociedad en general. Es en esta valoración social-laboral donde se

encuentra el fin último de la educación superior, pues significaría mejorar su calidad de vida.

Las IPES deberán procurar mejorar sus programas o perfiles profesionales, así como sus

estrategias de enseñanza, sin embargo no deben desaprovechar, todos aquellos medios para

difundir su cultura científica y tecnológica, pues es esta última, la que genera el cambio en las

limitaciones informales en la sociedad.

3. EVALUACIÓN Y ACREDITACIÓN DE LAS

INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN

MÉXICO

Los procesos de evaluación y acreditación de los programas académicos ofrecidos por

diferentes organizaciones son dos de los principales mecanismos de regulación del sistema de

educación superior. En este capítulo se revisan los antecedentes de evaluación en México

desde los inicios de los años noventa del siglo pasado, los planteamientos de la Asociación

Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) y del gobierno

federal expresados en el actual Programa Nacional de Educación 2001–2006. Además, se

analizan los principales resultados que hasta mediados de 2003 obtuvieron seis de los

instrumentos diseñados:

1) El Centro Nacional para la Evaluación de la Educación Superior, A.C. (CENEVAL); 2)

los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES); 3) el

Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (COPAES); 4) la acreditación de los

programas de posgrado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT); 5) el

Fondo de Inversión para las Universidades Públicas que cuenten con Programas Evaluados y

Acreditados (FIUPEA); 6) e incentivos al rendimiento académico: Sistema Nacional de

Investigadores (SNI-CONACyT) y deshomologación salarial.

3.1 Antecedentes

A diferencia de otros países, en México no se cuenta con una legislación que regule el sistema

de evaluación y acreditación de la educación superior. Los instrumentos con que se cuenta se

han constituido por acuerdos entre las IPES y el gobierno federal. Diferentes instancias

realizan actividades con estas finalidades, como son los Comités Interinstitucionales para la

Evaluación de la Educación Superior (CIEES) sin personalidad jurídica propia que han tenido

como función principal la evaluación diagnóstica de programas educativos principalmente en

el nivel de licenciatura; el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior, A.C.

(COPAES) encargado de otorgar el reconocimiento formal a los consejos de acreditación de

EVALUACIÓN Y ACREDITACIÓN DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN MÉXICO

64

programas educativos, que funcionan como asociaciones civiles; el Consejo Nacional de

Ciencia y Tecnología (CONACyT), que evalúa el posgrado con fines de integración de un

padrón nacional de posgrado; el Consejo del Sistema Nacional de Educación Tecnológica

(COSNET), organismo del sistema nacional de educación tecnológica que realiza la

evaluación de este sistema; el Centro Nacional para la Evaluación de la Educación Superior,

A.C. (CENEVAL) que diseña y aplica exámenes de ingreso y egreso de las instituciones de

educación superior, y la Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación

Superior, A.C. (FIMPES), la cual acredita instituciones particulares como una forma de

ingreso a la Federación123.

A finales de 1989 se conformó la Comisión Nacional de Evaluación de la Educación

Superior (CONAEVA) con tres vertientes de evaluación: 1) autoevaluación institucional a

cargo de las universidades; 2) evaluación externa de programas educativos a cargo de comités

constituidos por pares académicos y 3) evaluación del sistema de educación superior. Como

resultado de los compromisos adquiridos en el seno de la CONAEVA, la totalidad de las

universidades públicas realizaron en los tres primeros años de la década de los noventa su

evaluación institucional bajo la coordinación general de esta comisión, elaboraron reportes y

programas especiales. En años posteriores, si bien las universidades siguieron realizando

procesos de autoevaluación, ellos se dieron en el marco del Fondo para la Modernización de la

Educación Superior (FOMES), recién constituido por el gobierno federal, bajo la coordinación

de la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica (SESIC), como uno de

los instrumentos de financiamiento extraordinario asociados a la evaluación. Desde mediados

de los noventa dejó de operar la CONAEVA como instancia de concertación y acuerdo entre

el gobierno y las universidades representadas por la ANUIES124.

Para el nivel del posgrado, desde 1991 se conformó un mecanismo para el reconocimiento

de la calidad de los programas con orientación científica por parte del CONACyT y se

conformó el padrón de programas de posgrado de excelencia para ciencia y tecnología. Como

parte de las políticas establecidas, los apoyos para la formación de recursos humanos de alto

123 Javier Mendoza, La evaluación y acreditación de la Educación Superior Mexicana: Las experiencias de una década, VIII Congreso Internacional del CLAD, sobre la reforma del Estado y de la Administración Pública, Ed. CLAD, 2003, Panamá, p. 2. 124 Acosta, Op. cit., pp.116, 117.


65

nivel se canalizaron a aquellos programas que, a juicio de pares académicos evaluadores,

satisfacieran los criterios de calidad establecidos por este organismo.

Otra línea de evaluación impulsada a comienzos de esa misma década fue la relativa a la

evaluación del personal académico. Esta modalidad de evaluación, con un alcance nacional, se

estableció en México desde 1984 para los investigadores, con el establecimiento del Sistema

Nacional de Investigadores (SNI). Periódicamente los comités evaluadores revisan la

producción académica para quienes pertenecen al SNI y para quienes aspiran ingresar. Los

miembros del SNI perciben un ingreso adicional al de su institución de adscripción. Por otro

lado, al interior de las IPES se señaló la necesidad de establecer programas de distinciones,

reconocimientos y estímulos económicos a los profesores sobresalientes, en formas análogas a

las del SNI, a fin de retenerlos en la docencia, actividad que en los hechos era considerada de

segundo orden frente a la investigación125.

3.1.1 Influencia de organizaciones internacionales

La política educativa se mueve entre dos tipos de tensiones: 1) las que emanan tanto de las

exigencias de desarrollo nacional; por ejemplo, la atención a las particularidades regionales,

culturales y personales de los actores de la educación; 2) las que resultan de la implantación de

propuestas de organismos internacionales, ya sea de carácter financiero (Banco Mundial,

CEPAL), o bien cultural (UNESCO, UNISEF). La evaluación educativa, para Ángel Díaz126,

forma parte de las estrategias desarrolladas por tales organismos y que el ámbito de ésta, es

decir, las prácticas de evaluación y de desarrollo teórico-técnico se encuentran estructuradas

por dos orientaciones básicas que juegan el papel de paradigmas. Uno de estos paradigmas

podría caracterizarse como la perspectiva académico-técnica, la cual deriva sus planteamientos

conceptuales –validez, confiabilidad, poder de discriminación– de la Teoría de la Ciencia; su

debate se centra en la consistencia de sus instrumentos, a los cuales confiere una objetividad

fuera de toda duda. El otro paradigma corresponde a la perspectiva político-institucional, la

cual reconoce que la evaluación forma parte de las estructuras de poder (nacional e

internacional) que afectan los procesos institucionales. 125 Acosta, Op. cit., p. 105. 126 Ángel Díaz, “Evaluar lo académico, organismos internacionales, nuevas reglas y desafíos”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.). Evaluación académica, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 2002, p. 11.


66

Aunque es cierto que la responsabilidad del desarrollo de estas políticas no es exclusiva de los

organismos internacionales, existe una cierta imposición de sus propuestas, en especial las que

provienen de los organismos financieros, precisamente a través de las condiciones para otorgar

los créditos para el sector educativo. Esto se debe al interés que los organismos financieros

tienen por “sanear” las finanzas públicas. En otras palabras se busca que los diversos países

cumplan, con el pago de la deuda externa, lo cual puede afectar los programas sociales

(educación y salud). La responsabilidad por las políticas educativas recae en los gobiernos

nacionales y en sus políticos, intelectuales y técnicos, sobre todo cuando ellos ejercen el poder

de decisión altamente centralizado127.

La evaluación se encuentra tensionada por la exigencia técnica de proporcionar

información a los administradores de las IPES y a la sociedad. Desde la perspectiva de la

CEPAL-UNESCO, la evaluación es eminentemente una práctica estatal, una manifestación del

tránsito de Estado benefactor a Estado evaluador. Esta nueva función estatal se lleva a cabo

con el fin de analizar el cumplimiento de las metas del sector educativo y de difundir

información sobre su funcionamiento.

Un ámbito donde se promueve la realización de evaluaciones educativas es en la

implantación de diversos exámenes nacionales (de ingreso o de medición de la calidad). La

estandarización de instrumentos constituye la nueva modalidad para evaluar el desempeño

estudiantil e indirectamente el trabajo de los docentes y de las instituciones educativas. La

UNESCO y el Banco Mundial establecen recomendaciones en este sentido. Otro ámbito es la

evaluación del desempeño docente. En estos procesos de evaluación la meta no es mejorar

directamente los procesos de trabajo escolar, sino que se vinculan únicamente a

remuneraciones de los académicos. Esto ha llevado a que se adopten genéricamente los

esquemas “productivistas” de medir el trabajo de investigación; por ejemplo, el número de

publicaciones, prestigio editorial de la publicación, extensión del trabajo, número de citas,

entre otros. Este esquema, bajo la modalidad de evaluación por pares (peer review) se ha

adoptado en México y se ha vuelto forzoso emplearlo en la evaluación del trabajo docente.

Finalmente, la evaluación institucional es una propuesta central en el ámbito de la educación

superior, para su realización se conjuntan prácticas generalmente provenientes del sistema

127 A. Díaz, Op. cit., pp. 14, 15.


67

educativo estadounidense128; por ejemplo, la acreditación institucional, la evaluación de la

productividad y el establecimiento de sistemas de certificación, evaluaciones con un débil

vínculo con aspectos pedagógicos.

Ante los paradigmas propuestos por las organizaciones internacionales, cabe preguntarse sí

este tipo de evaluaciones “productivistas” es suficiente como para declarar que se cuenta con

un sistema de mejora de la calidad educativa.

3.1.2 Cambio institucional en México.

El enfoque sociológico intenta explicar lo que son actualmente las IPES latinoamericanas y lo

que no han podido ser. Este campo de investigación se concentra en el análisis de las

interacciones entre el Estado y las IPES, en otras palabras, en las acciones que ha emprendido

el Estado en diferentes etapas con respecto de las IPES, y de la manera como éstas reaccionan

frente a las iniciativas gubernamentales129.

Adrián Acosta explica que durante el periodo 1982-2003, las relaciones entre el gobierno y

algunas universidades públicas cambiaron, y ese cambio tuvo que ver con la influencia de

algunas ideas, y la defensa o reformulación de intereses. De acuerdo con él, se trata de

combinaciones específicas en las relaciones entre el Estado y las IPES, pero también el

resultado de la acumulación de tensiones institucionales que se desarrollaron en el periodo de

la expansión no regulada del sistema y de la masificación de algunas instituciones de

educación superior del país. Es de gran interés para Adrián Acosta explorar la relación entre

políticas educativas y cambios institucionales, en el contexto de la reforma de las capacidades

y poderes del Estado mexicano. Actualmente, comenta Acosta, agencias internacionales,

gobiernos nacionales, autoridades universitarias y líderes académicos coinciden en señalar la

necesidad de cambiar las reglas, los contenidos o procedimientos que rigen las relaciones entre

el Estado y las IPES, con el fin de mejorar la calidad académica y los niveles de equidad y

eficiencia de los sistemas nacionales de educación superior130.

Una respuesta proporcionada por Adrián Acosta al problema de describir el perfil y el

sentido de las relaciones Estado-IPES en México durante el periodo 1982-2003, desde la 128 A. Díaz, Op. cit., pp. 16-28. 129 Acosta, Op. cit., p. 14. 130 Acosta, Op. cit., p. 23.


68

perspectiva de las interacciones entre políticas gubernamentales y los procesos de cambio o

reforma de la universidad pública, es que los procesos de reforma de las IPES mexicanas que

se han originado a partir del sexenio de Miguel de la Madrid son producto de ensamblajes

conflictivos entre las políticas federales dirigidas hacia ese sector de la educación superior y

las estrategias de cambio impulsadas por las élites dirigentes de las IPES. Por ensamblajes

conflictivos se entiende la articulación que ocurre entre los procesos de instrumentación de

políticas públicas y de las reformas (o las resistencias a los cambios) que ocurre en las

universidades públicas respecto de esas políticas131.

El periodo 1982-1994 tiene dos atributos importantes, que partieron de la crisis de la deuda

(1980-1982). El primero, que las políticas educativas de los dos gobiernos del periodo, el del

presidente Miguel De la Madrid (1982-1988) y el de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994),

compartieron el propósito de entablar un nuevo marco para las relaciones entre el Estado y las

IPES con base en una activa intervención gubernamental en la regulación del crecimiento y las

orientaciones generales de las universidades públicas del país. El segundo, que fueron las

universidades públicas (en especial las masificadas) las instituciones que aparecen no sólo

como destinatarias principales de las políticas estatales de educación superior, sino también

como los interlocutores naturales que tenía el Estado para la construcción de sus políticas132.

Es en este periodo cuando comienzan a formarse las organizaciones A.C. como evaluadoras de

las IPES.

En el periodo 1994-2003, México enfrentó una nueva crisis económica (1994-1996), Esto

reafirmó la política del Estado de evaluar el rendimiento de las IPES con el fin de otorgar

incentivos económicos a los académicos y de financiamientos adicionales para las IPES. En el

periodo de Ernesto Zedillo (1994-2000), anterior secretario de educación, se fortalecieron las

organizaciones de diagnóstico y acreditación (CENEVAL, CIEES, COPAES, SNI-

CONACyT). El gobierno de Vicente Fox (2000), no sólo ha considerado las recomendaciones

de la ANUIES, sino que ha otorgado la dirección de la Subsecretaría de Educación Superior e

Investigación Científica (SESIC) a agentes de la ANUIES. Creó por decreto el Instituto

Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), que al igual que la SEP, trabaja bajo la

tutela del Presidente.

131 Ibid, p. 25. 132 Acosta, Op. cit., p. 32.


69

Adrián Acosta133 considera que estos ensamblajes o articulaciones no ocurren en todos los

campos ni en todas las arenas donde se desarrollan las interacciones entre el Estado y las

IPES. Tampoco son homogéneos los resultados, sino que se exhiben asimetrías y ritmos

distintos en los cambios institucionales, en las políticas públicas y en los procesos de reforma

de las IPES.

Los intentos para explicar el problema oscilan en dos extremos. De un lado se encuentran

los que consideran que los cambios recientes en las IPES son producto de la intervención

estatal de corte neoliberal (promovidos principalmente por el Banco Mundial y la UNESCO).

Del otro lado se encuentran los trabajos que consideran que es el proceso de interacción entre

las IPES, el Estado y las asociaciones intermedias (como la ANUIES) el factor que explica las

transformaciones recientes de la educación superior mexicana. Frente a estos intentos

causalistas, comenta Acosta, es necesario construir una explicación que parta del

reconocimiento de la densa complejidad que posee la relación Estado-IPES en un contexto

dinámico y cambiante. Durante los años que van de 1982 a 2003 se constituyó un nuevo

modelo de relación entre el Estado y las IPES que ha sustituido paulatinamente al viejo

modelo autonomista y de patrocinio estatal benigno o negligente que rigió dichas relaciones

desde la época de la posguerra hasta la crisis de la deuda134.

Para Adrián Acosta es posible hablar de los cuatro sexenios de políticas educativas como

un periodo transicional por las siguientes razones fundamentales135: Primero, porque se trata

de un periodo en el cual, en medio de un contexto de deterioro de la economía y de las

finanzas del Estado, se redefinió su papel e intervención en el ámbito de la educación superior.

No se trató; sin embargo, de una empresa cuidadosamente planeada y calculada, sino que fue

una reubicación errática y conflictiva, que colocó nuevas cuestiones en la agenda pública

como producto de la crisis financiera de las IPES, pero también como efecto de una crisis en la

estructura de relaciones entre el Estado y las escuelas, que ya no correspondían a esquemas de

conveniencia mutua, ni resultaban funcionales para mantener por un largo periodo la

estabilidad interna y la funcionalidad de las IPES. Segundo, porque es un periodo de transición

con transformaciones sustantivas en el entorno económico y político. Se origino un nuevo

133 Acosta, Op. cit., p. 62. 134 Acosta, Op. cit., p. 34. 135 Ibid, p. 75.


70

contexto de ideas y actores que imprimieron una nueva orientación estatal en diversas arenas

políticas, un nuevo paradigma de políticas sociales que explica y ordena las nuevas formas de

gestión estatal, y que en el ámbito educativo de nivel superior se cristalizan en la figura del

“Estado evaluador”, cuyas políticas intentan regular el desempeño de las IPES con base en

nuevas reglas de financiamiento público. Finalmente, tiene que ver con los resultados

producidos por las políticas impulsadas en el periodo; por ejemplo, los procesos de reforma

jurídica (Ley Orgánica y Reglamentos) ocurridos en las IPES.

En estas circunstancias, las actitudes y comportamientos heredados delimitan los espacios

de negociación y conflicto de los intereses en juego136. En la esfera Política y de gobierno se

constituyó como la decisiva para fomentar e instrumentar las reformas y ajustes en las IPES.

Las ideologías reformadoras colocaron en el centro de su discurso la relevancia de lo

académico, que encontraron escasa oposición en comunidades y grupos de las IPES en cierta

forma “cansados” con la hiperpolitización e ideologización de las etapas anteriores a 1982. En

la esfera Académica, la especificidad de las cuestiones académicas exigió la construcción de

rutas especiales de cambios, que permitieran despolitizar las decisiones en esa esfera. El

ascenso de la figura académica del profesor-investigador, la departamentalización, o el

fortalecimiento de la academia, son algunos ejemplos de esta esfera. Finalmente, en la esfera

organizacional se tiene la búsqueda de un modelo jerárquico-burocrático para la toma de

decisiones. Frente a los modelos políticos o anárquicos, se construyeron esquemas de

organización desconcentrados y descentralizados, pero coordinados institucionalmente a partir

de diversos dispositivos centrales de control y evaluación. El tránsito de estructuras

organizacionales de fondo pesado137 a estructuras flexibles y de respuesta rápida, es el atributo

principal de esta esfera.

En resumen, los procesos orientan a la estructuración de nuevas fórmulas de coordinación

institucional en distintos niveles, orientadas a disminuir las contingencias y los riesgos del

desempeño de las IPES, que se desprendieron como resultado de varios años de aprendizaje

institucional.

136 Acosta, Op. cit., p. 330. 137 La organización de fondo pesado o trascendente (Botton-heavy organizations) es un término acuñado por Burton R. Clark (1989), “El sistema de educación superior: modelos organizacionales”, en M. Barquín y Carlos Ornelas (coord.), superación académica y reforma universitaria, UNAM, México, p. 38, cit. por Acosta Op. cit., p. 61.


71

Para Douglass North las instituciones138 no sólo son limitaciones formales, sino también

limitaciones informales. Las limitaciones informales contemplan aspectos culturales que

también cambian con las formales, el problema radica en alinearlas o aproximarlas139; de aquí

la importancia de las señales y políticas que efectúa un gobierno al cambiar las reglas escritas.

En el caso de la evaluación académica en México se ha convertido en toda una cultura; sin

embargo, con base en las ideas de North, es aun incipiente140, no se sabe su verdadera

influencia para mejorar la calidad de la educación. Hugo Aboites141 y Rollin Kent142 describen

el sistema de evaluación de las IPES en términos de una “cultura de la evaluación”143 porque:

1) Enfatiza la importancia que tiene la creación de un conjunto de valores, expectativas,

actores que surgen, procedimientos y relaciones que constituyen una cultura de la evaluación.

La evaluación como necesaria, la evaluación como vía a la calidad de la educación, la

evaluación como equitativa, son entendidos tan importantes como los que indican quien la

tiene a cargo y la traduce a iniciativas concretas. 2) Hablar de cultura con referencia a la

evaluación abre la puerta a considerar la evaluación como una parte importante del proceso de

construcción de lo que se quiere de la sociedad. Cada programa e iniciativa de evaluación, en

este sentido, lleva implícita una “réplica conceptual de la realidad”; es decir, una visión de la

evaluación, de las instituciones, de los evaluadores y de la sociedad misma, cómo es y cómo 138 “Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Por consiguiente estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico. El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo tanto es la clave para entender el cambio histórico”. (North, Op. cit., p. 13). 139 “Podemos definir la cultura como transmisión de una generación a la siguiente, por la enseñanza y la imitación, de conocimientos, valores y otros factores que influyen en la conducta. La cultura proporciona un marco conceptual basado en el lenguaje para cifrar e interpretar la información que los sentidos están proporcionando al cerebro”, y continua “El cambio consiste en ajustes marginales al conjunto de reglas, normas, y cumplimientos obligatorios que constituyen el marco institucional. La estabilidad general de un marco institucional permite el intercambio complejo a través del tiempo y del espacio… La estabilidad se logra mediante un conjunto complejo de limitaciones que incluye reglas formales anidadas en una jerarquía donde cada nivel es más costoso en cuanto a cambiarlo que al anterior. Incluye también cambios informales que son extensiones, acomodamientos y calificaciones de reglas que tienen una tenaz aptitud de sobrevivencia porque se han vuelto parte de la conducta habitual”. (North, Op. cit. pp. 15, 55, 110). 140 “La cultura de la evaluación es todavía incipiente. Ésta no es sólo un referente para la mejora continua del aprendizaje, sino para el buen funcionamiento del centro escolar y su gestión adecuada. Desarrollar una cultura de evaluación implica impulsar la evaluación formativa y sumativa de alumnos, el desarrollo de maestros, la gestión de los directores y en general de la administración del centro escolar” (SEP, Programa Nacional de educación 2001-2006, www.sep.gob.mx, p. 260). 141 Hugo Aboites, “Examen único y cultura de la evaluación en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., p. 111. 142 Kent, Op. cit., p. 290. 143 Ver sección 3.3.


72

se desea construir. Por eso es posible decir que la cultura de la evaluación hace su parte por

crear en la sociedad nuevas “normas e instituciones reguladoras de las relaciones sociales y de

los sistemas de conocimiento, de valores y de creencias con los que sus miembros explican sus

experiencias, expresan su creatividad artística y se motivan para la acción”144. 3) La

evaluación también es cultura política. En México la evaluación es algo generado y

conformado fundamentalmente en el ámbito gubernamental y sujeto a determinaciones de

Estado145. Además, la evaluación, en sí misma, representa una toma de posición ante lo

público. Si es cierto que “todo poder político se sustenta en cierta cultura política y al mismo

tiempo la moldea y adapta a sus exigencias”146, y si es cierto que la evaluación es parte de esa

cultura política, entonces hablar de la “cultura de la evaluación” es hablar de una abundante

provisión de contenidos simbólicos y reales que expresan una manera de entender las

relaciones entre la Sociedad y el Estado, entre los individuos y el gobierno, entre la

participación, la apatía y la exclusión. 4) Se entiende que “la cultura es tanto instrumento de

dominación, expresión de hegemonía, como contestación a la explotación, lucha libertaria de

parte de las clases subalternas y creación de una nueva hegemonía”147. Muchos grupos y

clases sociales miran y se organizan en torno a la educación a través de sus propias maneras y

sus visiones y perspectivas, y resisten evidentemente aquellas alteraciones que van en contra

de sus intereses.

Se plantean que son cuatro las características que han aparecido en las iniciativas de

evaluación en México, las cuales crean un clima particular que las define culturalmente. Las

deficiencias de estos rasgos son los que hacen que la propuesta de cultura de la evaluación, en

lugar de expresar un reacomodo con las limitaciones formales, entre a un curso de “colisión”

con otras tendencias sociales que proponen una cultura política y un ejercicio del poder

distintos en todas las áreas, incluyendo la educativa.

144 D. Ribeiro, “Cultura y enajenación”, en H. Zemelman (coord.), Cultura y política en América Latina, Siglo XXI, editorial de la Universidad de las Naciones Unidas, 1990, p.23, cit. por Hugo Aboites, “Examen único y cultura de la evaluación en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., p. 111. 145 Kent, Op. cit., pp. 312-315, 389; Ver sección 3.3. 146 J. Alonso y M. Rodríguez Lapuente, “La cultura política y el poder en México”, en H. Zemelman (coord.), pp. 342-378, cit. por Hugo Aboites, “Examen único y cultura de la evaluación en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., p. 112. 147 Hugo Aboites, “Examen único y cultura de la evaluación en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., p. 112.


73

3.2 Organizaciones evaluadoras y de acreditación

En el documento “La educación superior en el siglo XXI”148, se planteó un programa referente

a la evaluación y a la acreditación de la educación superior. De acuerdo con el diagnóstico

realizado, fueron identificadas insuficiencias: los resultados de las evaluaciones están poco

articulados con la toma de decisiones y tienen poco arraigo en las comunidades académicas; la

evaluación de los académicos ha privilegiado la producción individual sobre el trabajo

colectivo, la desvinculación entre los diversos procesos de evaluación, acreditación y

certificación, y la inexistencia de un acuerdo nacional en este terreno. La ANUIES propuso

impulsar esta política para “consolidar el sistema nacional de evaluación y acreditación de la

educación superior, con la participación de todos los actores involucrados, que fortalezca y

articule los diferentes organismos con responsabilidades en materia de evaluación,

acreditación y certificación, y con el propósito último de incidir en la mejora y el

aseguramiento de la calidad.”149.

La ANUIES se pronunció porque estas tareas recayeran en organismos independientes e

intermedios entre las instituciones de educación superior y los poderes públicos, y no

directamente en el Estado. Desde la perspectiva de la ANUIES la consolidación de un sistema

nacional de evaluación y acreditación permitiría el logro de tres objetivos: contribuir al

mejoramiento y aseguramiento de la calidad de los programas y servicios que ofrecen las

universidades, reconociendo y promoviendo la diversidad institucional; garantizar a los

usuarios de los servicios educativos que los programas académicos acreditados cumplen con

los requisitos de calidad y cuentan con la infraestructura y con los mecanismos e instrumentos

idóneos para asegurar la realización de sus proyectos, y establecer canales de comunicación e

interacción entre los diversos sectores de la sociedad civil en busca de una educación de

mayor calidad y pertinencia. Con un horizonte de seis años, la ANUIES planteó un conjunto

de metas en materia de evaluación y acreditación. Entre ellas están: la constitución de un

consejo para la evaluación y la acreditación de la educación superior, como asociación civil,

que tendría como funciones la normalización y el reconocimiento oficial de los organismos

148 ANUIES. La educación superior en el siglo XXI. Líneas estratégicas de desarrollo, México, 2000, http://www.anuies.mx/index1024.html, consultado el 7/07/2004. 149 Ibid, p. 186.


74

que realicen actividades de evaluación externa o de acreditación de programas educativos; la

creación de organismos especializados de acreditación de programas académicos y su

reconocimiento por este consejo; la promoción de la actualización de la legislación federal en

materia de profesiones; la conformación de un padrón nacional de programas de buena calidad

y el perfeccionamiento de los criterios para el otorgamiento del reconocimiento de validez

oficial de estudios a las instituciones particulares de educación superior basado en los

mecanismos de evaluación externa y acreditación.

La ANUIES también solicitó al gobierno federal y a los gobiernos estatales el

establecimiento de políticas y programas complementarios de apoyo a las universidades, que

consideraran los resultados de estos procesos, para garantizar el desarrollo equilibrado y

sostenido del sistema educativo superior. Por lo que se refiere a la política del gobierno

federal, en el Programa Nacional de Educación 2001–2006 (PRONAE) se diseñó una política

para el desarrollo de la educación superior con tres objetivos estratégicos: ampliación de la

cobertura con equidad; educación superior de buena calidad e integración, coordinación y

gestión del sistema de educación superior. Lo referente a evaluación y acreditación quedó

comprendido en el segundo objetivo estratégico. El PRONAE estableció distintas líneas de

acción para la “mejora y el aseguramiento de la calidad”, teniendo como núcleo de atención a

los programas educativos impartidos por las instituciones. Así se propuso, entre otras

acciones, promover la evaluación diagnóstica que practican los CIEES; alentar la acreditación

de programas por organismos especializados reconocidos formalmente por el COPAES;

fomentar la conformación de organismos especializados de acreditación de programas

educativos de carácter no gubernamental; establecer criterios y procedimientos para la

conformación del Padrón Nacional de Posgrado (SEP-CONACyT); promover el

reconocimiento internacional del esquema de acreditación de programas educativos; formular

criterios para la evaluación y acreditación de los programas académicos que sean impartidos

mediante modalidades no escolarizadas y mixtas; otorgar apoyos económicos extraordinarios a

las instituciones públicas para asegurar la calidad de los programas educativos que hayan sido

acreditados por organismos reconocidos por el COPAES, o que formen parte del Padrón

Nacional de Posgrado; promover la evaluación externa de los estudiantes al ingreso y al egreso

con fines de diagnóstico; mejorar los requisitos y procedimientos para el otorgamiento del


75

Registro de Validez Oficial de Estudios (RVOE) del tipo superior y fortalecer la capacidad

técnica del gobierno federal para el análisis de las solicitudes, así como para la supervisión.

3.2.1 Diseño y aplicación de exámenes del CENEVAL

El CENEVAL se constituyó jurídicamente en 1994 como una asociación civil150, lo que le ha

permitido actuar con autonomía y sin ninguna obligación para ser llamado a rendir cuentas

tanto por responsabilidades jurídicas (honestidad) o por su desempeño; tomó la forma de una

organización profesional, con la cercanía e independencia suficientes tanto del gobierno, como

de los colegios de profesionistas, de las instituciones educativas y de las empresas; y se

estableció como un organismo certificador de competencias laborales, contribuyendo así a

identificar y revalorar los recursos humanos de la nación.

En 1994, el CENEVAL151 aplicó 265, 552 exámenes, cifra que se ha incrementado, en 2003, a

2, 689, 104.

El Centro desarrolla, principalmente, dos tipos de exámenes: los Nacionales de Ingreso

(EXANI), que evalúan las habilidades y competencias fundamentales, así como los

conocimientos indispensables que debe tener quien aspira a continuar sus estudios de

educación media superior y superior, así como los Exámenes Generales para el Egreso de la

Licenciatura (EGEL), que evalúan los conocimientos y la información indispensables que

debe mostrar un recién egresado de los estudios de licenciatura. El CENEVAL cuenta con

Consejos Técnicos que funcionan como cuerpos colegiados, están encargados del diseño y

150 Los miembros de la asamblea general de asociados del CENEVAL, A.C. (2004) son asociaciones e instituciones educativas: Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior, A.C. (ANUIES); Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior, A.C. (FIMPES); Instituto Politécnico Nacional (IPN); Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM); Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM); Universidad Autónoma de San Luis Potosí (UASLP); Universidad Autónoma de Yucatán (UADY); Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla (UPAEP); Universidad Tecnológica de México (UNITEC). Asociaciones y colegios de profesionales: Barra Mexicana Colegio de Abogados, A.C.; Colegio Nacional de Actuarios, A.C. (CNA); Colegio Nacional de Psicólogos, A.C. (CNP); Federación de Colegios y Asociaciones de Médicos; Veterinarios y Zootecnistas de México, A.C.; Instituto Mexicano de Contadores Públicos, A.C. (IMCP). Organizaciones sociales y productivas: Academia de Ingeniería, A.C.; Academia Mexicana de Ciencias, A.C.; Academia Nacional de Medicina, A.C.; Fundación ICA, A.C. Y la Secretaría de Educación Pública (CENEVAL. ¿Quiénes somos?, estatuto, México, 2004, p. 7, http://ceneval.edu.mx/portalceneval/, consultado el 6/07/2004). 151 CENEVAL. Plan estratégico 2003-2010, México, 2000, p. 7, http://ceneval.edu.mx/portalceneval/, consultado el 6/07/2004.


76

evaluación de los exámenes que el CENEVAL ofrece a individuos e instituciones de

educación superior y media superior.

Además el CENEVAL elabora programas especiales para la acreditación del bachillerato y

de ciertas licenciaturas por personas que adquirieron los conocimientos necesarios en forma

autodidacta o a través de la experiencia laboral, con base en el Acuerdo 286 de la Secretaría de

Educación Pública (SEP); los exámenes para la evaluación de las competencias profesionales,

la práctica docente, la preparación para la docencia y el perfil profesional, y los procesos para

la certificación de competencias laborales conforme a lo establecido por el Consejo Nacional

de Normalización y Certificación (CONOCER). A continuación se enumeran los exámenes

que se aplican: 1) Exámenes Nacionales de Ingreso a la educación media superior, superior y

posgrado (EXANI); 2) Exámenes Generales para el Egreso de la Licenciatura (EGEL) en

administración, contaduría, ciencias agronómicas, ciencias farmacéuticas, comercio-negocios

internacionales, derecho, enfermería, ingeniería industrial, ingeniería civil, ingeniería eléctrica,

ingeniería electrónica, ingeniería mecánica, ingeniería mecánica eléctrica, informática-

computación, ingeniería química, mercadotecnia, medicina general, medicina veterinaria y

zootecnia, odontología, pedagogía –ciencias de la educación–, psicología, química y turismo;

3) Examen General para el Egreso de los Profesionales Técnicos en Enfermería; 4) Exámenes

Generales para el Egreso del Técnico Superior Universitario; 5) Exámenes del CONALEP; 6)

Exámenes de Certificación de Competencias Laborales; 7) Exámenes de la Universidad

Pedagógica Nacional; 8) Exámenes del Sistema Nacional de Seguridad Pública; 9) Exámenes

del Acuerdo 286 (SEP), el Acuerdo 286 fue emitido por la SEP y establece los lineamientos

aplicables a la revalidación de estudios realizados en el extranjero y la equivalencia de

estudios, o aún a quienes no realizaron estudios formales pero han adquirido los

conocimientos correspondientes a un área del conocimiento a través de la práctica laboral.

En 2003 el CENEVAL alcanzó resultados superiores a los obtenidos en años anteriores,

incrementó el número de instituciones, localidades y aplicaciones. Así, se superó en 10% la

cifra de exámenes nacionales de ingreso (EXANI) aplicados en el país en 2002, se incrementó

en 30% el número de exámenes generales para el egreso de la licenciatura (EGEL) utilizados y

se duplicó la cifra de exámenes generales de egreso de técnico superior universitario

(EGETSU) aplicados en el Sistema de Universidades Tecnológicas.


77

Tabla 7. Exámenes aplicados en 2003 por el CENEVALC

Tipo de examen Exámenes aplicados

Aplicaciones Instituciones

PREEXANI-I y EXANI-I 535,529 246 175 Acuerdo 286 Bachillerato 24,573 - 0 PREEXANI-II y EXANI-II 335,733 682 365 EXANI-III 8,963 106 53 CONALEP 1,685,760 434 272 EGEL 49,953 228 117 Acuerdo 286 Licenciatura 1,130 - 0 EGETSU 9,574 53 42 Aplicaciones Especiales 13,729 10 8 Seguridad Pública 20,039 34 20 Universidad Pedagógica Nacional

4,121 2 66

Total 2,689,104 1,795 1,118 Nota: referencia CENEVAL. Informe de actividades 2003, México, 2004, p.5, http://ceneval.edu.mx/portalceneval/, consultado el 6/07/2004.

Tabla 8. Estado de resultados del 01 de enero al 31 de diciembre de 2003* CENEVAL, A.C.

INGRESOS: Aplicación de exámenes 184,460,339 Descuentos y bonificaciones s/ventas -4,512,919 Otros ingresos exentos 11,336,090 Donativos 8,073,790 Productos financieros 2,922,571 Otros ingresos** 33,790,163 TOTAL INGRESOS 236,070,034 Efectos B-10 -2,179,871 GASTOS: Gastos de administración 165,335,907 Gastos de operación 25,454,640 Gastos de venta 2,911,018 Gastos financieros 334,686 Otros gastos** 31,521,095 TOTAL DE GASTOS 225,557,346 ISR 78,124 Remanente del periodo 8,254,693 * Según el dictamen de los auditores externos, Pricewaterhouse Coopers, con fecha 15 de marzo de 2004, aprobado en la XII Asamblea Ordinaria de Asociados que tuvo lugar el 28 de marzo del mismo año, cifras en pesos. ** Se incluyen operaciones por la administración de proyectos de diversas instituciones educativas. Nota: referencia CENEVAL. Plan estratégico 2003-2010, México, 2000, p. 66, http://ceneval.edu.mx/portalceneval/, consultado el 6/07/2004.


78

En 2003 el Centro aplicó 955,881 exámenes nacionales: 904,798 Exámenes Nacionales de

Ingreso (EXANI) y 51,083 Exámenes Generales para el Egreso de la Licenciatura (EGEL). En

comparación con 2002, el crecimiento de los programas nacionales fue de 11% y, en relación

con 2001, el crecimiento acumulado fue de 17%. El crecimiento de los EGEL, que ha

representado un incremento anual de 30%152.

Los ingresos del CENEVAL son aproximadamente de 236 millones de pesos al año, como

lo muestra el Estado de resultados de 2003 (Tabla 8).

3.2.2 Evaluación diagnóstica por los CIEES.

En 1991 se constituyeron los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación

Superior (CIEES) resultado de un acuerdo de colaboración entre las instituciones de educación

superior y el gobierno federal, en el seno de la Coordinación Nacional para la Planeación de la

Educación Superior (CONPES) se integraron nueve comités153.

Los CIEES identificaron cinco componentes de la evaluación que se practicaría: integral,

objetiva, contextual, analítica, constructiva y trascendente, y cada comité se dio a la tarea de

formular su marco de referencia para la evaluación154.

De acuerdo con información proporcionada por los CIEES, hasta el mes de febrero de

2003, en 17 estados se había evaluado el 100% de los programas académicos de las

universidades públicas. A lo largo de doce años se habían entregado 2,609 informes de

evaluación y casi medio millar se encontraban en proceso de elaboración. Sin embargo, el

universo de evaluación ha sido profundamente desequilibrado, al estar constituido casi en su

totalidad (95%) por las universidades públicas, lo que es indicativo de la mínima participación

de otro tipo de instituciones, como son las universidades particulares, que participan con el

152 CENEVAL. Informe de actividades 2003, México, 2004, p.5, http://ceneval.edu.mx/portalceneval/, consultado el 6/07/2004. 153 Comité Arquitectura, Diseño y Urbanismo; Comité Ciencias Agropecuarias; Comité Ciencias Naturales y Exactas; Comité Ciencias de la Salud; Comité Ciencias Sociales y Administrativas; Comité Educación y Humanidades; Comité Ingeniería y Tecnología; Comité Administración y Gestión Institucional; y el Comité Difusión y Extensión de la Cultura (CIEES. ¿Que son los CIEES?, México, 2004, http://www.ciees.edu.mx/, consultado el 7/06/2004). 154 CIEES. Más de una década de impulso a la calidad de la educación superior en México, Ed. SEP-ANUIES-CONPES, México, 2003, p.9.


79

3%, los institutos tecnológicos, con el 1 %, y las universidades tecnológicas, con el restante

1%155.

Cabe señalar que el principal producto de la evaluación de los comités se plasma en un

informe con recomendaciones a las universidades y a las entidades académicas que imparten

los programas evaluados, y que no se hace público. En conjunto, en doce años se han emitido

más de 40 mil recomendaciones. De manera más reciente, los CIEES han venido realizando su

seguimiento, y reportan que en una alta proporción las universidades han cumplido las

recomendaciones recibidas como resultado de las evaluaciones, y que solamente en muy poca

proporción se ha mostrado inconformidad con los reportes de la evaluación.

Otras actividades realizadas por los CIEES han sido el impulso a la formación de los

académicos en el campo de la evaluación; el apoyo a la autoevaluación y a la evaluación de

programas académicos a solicitud de varias universidades; el apoyo a diversos organismos y a

autoridades; la dictaminación de proyectos y programas de las universidades para ser

apoyados por los programas de la SESIC, y el impulso a la constitución de los organismos

acreditadores de programas educativos156.

La evaluación de programas que practican los CIEES, al igual que la que se realiza con

fines de acreditación por parte de los organismos acreditadores, es de carácter voluntario.

Como ya se señaló, no existe una ley que obligue a las instituciones de educación superior a

ser evaluadas externamente y menos aún a atender las recomendaciones que de las

evaluaciones se desprendan. Sin embargo, en el marco de las políticas impulsadas por la

SESIC a partir del año 2001, sus autoridades solicitaron a los CIEES que clasificaran los

programas evaluados en tres niveles, de acuerdo con su consolidación académica y su cercanía

a la acreditación. De esta manera, los CIEES integraron un padrón de programas evaluados en

relación con la acreditación.

En el primer ejercicio de clasificación que hicieron los CIEES situaron, de entre 1,288

programas entonces evaluados, a 473 programas en el nivel 1 (nivel más cercano a la

acreditación), 578 en el nivel 2 y 273 en el nivel 3. Para finales de 2002, reportaron, de un

total de 2,071 programas evaluados, a 720 en el nivel 1, 883 en el nivel 2 y 468 en el nivel 3.

155 CIEES. Resultados y estadísticas, México, 2004, http://www.ciees.edu.mx/, consultado el 7/06/2004. 156 CIEES. Más de una década de impulso a la calidad de la educación superior en México, Ed. SEP-ANUIES-CONPES, México, 2003, pp. 12-14.


80

Esto quiere decir, de acuerdo con la apreciación de los CIEES, que se está dando una carrera

ascendente en el mejoramiento de la calidad de los programas157.

Si bien los resultados de evaluación, y la correspondiente clasificación de los CIEES, no

están directamente asociados al otorgamiento de recursos, sí lo está el hecho de que las

universidades participen en procesos de evaluación externa y de acreditación. Ello queda de

manifiesto en los lineamientos para la actualización, formulación y presentación del Programa

Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI), que señala como uno de los insumos para la

planeación la atención a las recomendaciones de los CIEES, así como la verificación del nivel

otorgado por los CIEES a los programas educativos evaluados.

De entre los objetivos de los PIFI, dos se relacionan con el tema que aquí tratamos: mejorar

la calidad de los programas educativos que ofrece la institución y lograr su acreditación por

organismos especializados reconocidos por el COPAES o transitoriamente clasificados en el

nivel 1 por los CIEES, así como mantener la acreditación de aquellos programas que la hayan

alcanzado. Los lineamientos para la actualización del PIFI proponen a las universidades

analizar la evolución de la calidad de los programas educativos, para lo cual plantean

preguntas, como las siguientes: ¿Cuáles programas educativos fueron evaluados por primera

vez por los CIEES en el transcurso de los últimos dos años?, ¿Cuáles son las recomendaciones

relevantes?, ¿Cómo fueron clasificados (1,2,3)? o ¿Cuáles de los programas educativos del

nivel 3 de los CIEES lograron pasar al nivel 2 o al 1 en los últimos dos años?, ¿En qué

consistieron las acciones de mejora? o ¿Cuáles programas educativos lograron su acreditación

por organismos reconocidos por el COPAES en los últimos dos años?158.

Los CIEES han establecido perfiles de universidades con base en cuatro indicadores:

apertura a la evaluación externa, consolidación, seguimiento de las recomendaciones y

acreditación de los programas. Sostienen que en la mayoría de las universidades públicas, a

mediados de 2003, existe una cultura de evaluación que tiene un arraigo progresivo en la

comunidad académica y que es creciente la disposición a ser evaluadas externamente.

157 SESIC. Segundo proceso para actualizar el Programa Integral de Fortalecimiento Institucional. Guía PIFI 3.0, México, 2003, p. 4, http://sesic.sep.gob.mx/cgi-bin/index.pl , consultado el 6/06/2004. 158 Ibid, p.91.


81

3.2.3 La acreditación de programas por el COPAES

En la ANUIES se habían venido discutiendo distintas propuestas para conformar un

organismo que coordinara los distintos procesos de acreditación. En 1997 su Asamblea

General acordó que las instituciones asociadas impulsarían la creación de una asociación civil,

autofinanciable a mediano plazo, como instancia colegiada, plural, representativa y autónoma,

dotada de una amplia capacidad académica y técnica, para articular los organismos con

funciones de evaluación y acreditación. Después de tres años de este acuerdo de la ANUIES, a

finales de 2000 fue constituido formalmente el Consejo para la Acreditación de la Educación

Superior159, como asociación civil (COPAES), que restringió su actuación al ámbito de la

acreditación, a diferencia del acuerdo de la ANUIES, que proponía un organismo que también

tuviera funciones de coordinación en materia de evaluación, tras la desaparición de la

Comisión Nacional de Evaluación que se había conformado en 1990.

El COPAES se creó como una asociación integrada por personas morales, y no obstante ser

un organismo no gubernamental, se constituyó en “la instancia capacitada y reconocida por el

Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Educación Pública (SEP), para conferir

reconocimiento formal a favor de organizaciones cuyo fin sea acreditar programas académicos

de educación superior que ofrezcan instituciones públicas y particulares, previa valoración de

su capacidad organizativa, técnica y operativa, de sus marcos de evaluación para la

acreditación de programas académicos, de la administración de sus procedimientos y de la

imparcialidad del mismo”160. Para ello, la SEP suscribió un convenio mediante el cual esta

dependencia del gobierno federal sólo reconoce los programas acreditados por organismos

reconocidos por este consejo. El COPAES tiene una función reguladora de los organismos que

acreditan programas educativos; por lo que no acredita directamente programas, sino que da su

159 El COPAES es una Asociación que estará integrada en todo tiempo por personas morales, públicas o privadas, de nacionalidad mexicana. Los asociados constituyentes son: Secretaría de Educación Pública (SEP); Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior de la República Mexicana, A. C. (ANUIES); Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior, A. C. (FIMPES); Federación de Colegios y Asociaciones de Médicos Veterinarios Zootecnistas de México, A. C.; Colegio de Ingenieros Civiles de México, A. C.; Instituto Mexicano de Contadores Públicos, A. C.; Barra Mexicana, Colegio de Abogados, A. C.; Academia Mexicana de Ciencias, A. C.; Academia Nacional de Medicina de México, A. C.; Academia Nacional de Ingeniería, A. C. (COPAES, integrantes, México, 2004, Página de Internet: http://www.copaes.org.mx/que_es_el_copaes/que_es_el_copaes_completa.htm, consultado el 8/06/2004. 160 COPAES. Principios del COPAES, México, 2004, consultado el 8/06/2004. Página de Internet: http://www.copaes.org.mx/que_es_el_copaes/que_es_el_copaes_completa.htm


82

aval a aquellos programas acreditados por algún organismo especializado reconocido

formalmente. Se busca evitar conflictos de intereses e informar a la sociedad y a los usuarios

de los servicios educativos sobre la calidad de un programa de estudios de nivel superior. Para

cumplir con su función, el Consejo elaboró el Marco General para los Procesos de

Acreditación de Programas Académicos de Nivel Superior161 y en 2001 emitió la

convocatoria para que los organismos que buscan obtener su reconocimiento como

organismos acreditadores se sometieran a una evaluación. A partir de ese año diversas

asociaciones han presentado su solicitud y para 2004 están reconocidas quince de ellas162.

El COPAES identifica distintas características para todo proceso de acreditación de

programas académicos: voluntario; integral; objetivo, justo y transparente; externo, ético y

responsable; temporal (cinco años); confiable, y producto del trabajo de personas de

reconocida competencia en la materia163. El proceso de acreditación es el usualmente seguido

a nivel internacional: cada organismo acreditador establece una metodología de evaluación, un

marco de referencia, los indicadores y los parámetros para la acreditación. Si bien estos son

propios de cada uno de los organismos, y pueden ser ejercidos con autonomía, deben apegarse

a las disposiciones de orden general que establece el COPAES, en tanto organismo regulador.

El COPAES no ha publicado sus ingresos, sin embargo, Hugo Aboites estima que el COPAES

tiene un mercado potencial de 250 millones de pesos al año164.

161 COPAES. Marco General para los procesos de Acreditación de Programas Académicos de Nivel Superior, México, 2004, http://www.copaes.org.mx, consultado el 7/06/2004. 162 Consejo Mexicano para la Acreditación de Programas de Diseño, A.C. (COMAPROD); Consejo Nacional de Enseñanza y del Ejercicio Profesional de las Ciencias Químicas, A.C. (CONAECQ); Consejo Nacional para la Calidad de la Educación Turística, A.C. (CONAET); Asociación para la Acreditación y Certificación de Ciencias Sociales, A. C. (ACCECISO); Consejo Mexicano de Acreditación y Certificación de la Enfermería, A. C. (COMACE); Consejo de Acreditación de la Enseñanza en la Contaduría y Administración, A.C (CACECA); Consejo Nacional de Educación Odontológica, A.C. (CONAEDO); Consejo Nacional de Acreditación en Informática y Computación (CONAIC); Asociación Nacional de Profesionales del Mar, A.C. (ANPROMAR); Comité Mexicano de Acreditación de la Educación Agronómica, A.C. (COMEAA); Consejo Mexicano de Acreditación de la Enseñanza de la Arquitectura, A.C. (COMAEA); Consejo Nacional para la Enseñanza e Investigación en Psicología, A.C. (CNEIP); Consejo de Acreditación de la Enseñanza de la Ingeniería, A.C. (CACEI); Consejo Nacional de Educación de la Medicina Veterinaria y Zootecnia, A.C. (CONEVET); y el Consejo Mexicano para la Acreditación de la Educación Médica, A.C. (COMAEM), (COPAES. Programas Acreditados, México, 2004, consultado el 8/06/2004. Página de Internet: http://www.copaes.org.mx/sitios_de_interes/programas_acreditados_completa.htm). 163 COPAES. Marco General para los procesos de Acreditación de Programas Académicos de Nivel Superior, México, 2004, pp. 4,5, http://www.copaes.org.mx, consultado el 7/06/2004. 164 Hugo Aboites, “La acreditación de los programas de formación profesional para las instituciones de educación superior: las estrategias de la comercialización”, en Guadalupe Teresina. Anuario Educativo Mexicano: Visión retrospectiva, Ed. La Jornada/Universidad Pedagógica Nacional, México, 2003, pp. 234, 235.


83

3.2.4 El Padrón Nacional de Posgrado.

En 1991 se formuló el Programa para el Fortalecimiento del Posgrado Nacional (PFPN), con

dos vertientes: la primera, que tiene el carácter de acreditación, se refiere al reconocimiento de

lo que se denomina “buena calidad de los programas de posgrado”165, esto es, que cuentan con

cuerpos académicos consolidados, altas tasas de graduación y la infraestructura necesaria para

su adecuado funcionamiento; la segunda vertiente es de apoyo a la mejora continua de la

calidad de los programas, para lo cual las instituciones educativas formulan sus Programas

Integrales para el Fortalecimiento del Posgrado (PIFOP)166, de manera similar a los PIFI. En

2002 se conformó el Padrón Nacional de Posgrado SEP-CONACyT que paulatinamente

sustituirá al anterior Padrón de programas de excelencia. El nuevo padrón incluye no sólo

programas con orientación científica, sino también programas con orientación profesional.

Resultado de la primera convocatoria realizada ese año, quedaron incluidos en el padrón 204

programas educativos de 34 instituciones de educación superior, de los cuales 174 están

clasificados como de alto nivel y 30 como competentes a nivel internacional, de acuerdo con

los criterios utilizados para la conformación del padrón.

La evaluación practicada por la SEP y el CONACyT sobre los programas de posgrado ha

tenido el propósito de otorgar recursos financieros del gobierno federal. El padrón es una

forma tácita de acreditación de la calidad de los programas. Para formar parte de él, los

programas evaluados tienen que cumplir con los parámetros establecidos, lo que hace a este

proceso análogo al que realizan los organismos acreditadores de programas de licenciatura. La

diferencia es que para el posgrado la acreditación es realizada por un organismo público, a

diferencia de la que hacen los primeros que son asociaciones civiles, no obstante que en el

proceso de evaluación participen pares académicos externos provenientes de las instituciones

educativas.

165 CONACYT. Convocatoria del Padrón Nacional de Posgrado 2003, México, 2003, p. 1, consultado el 6/06/2004. Página de Internet: http://www.conacyt.mx/dafcyt/pfpn/convPNP02-03.pdf 166 Ibid, pp. 1-3.


84

3.2.5 Apoyo financiero por medio del FIUPEA

La estrategia del gobierno federal para las universidades públicas impulsada desde inicios del

sexenio del presidente Vicente Fox está expresada tanto en el Programa Nacional de

Educación 2001–2006 como en el diseño de distintos instrumentos de financiamiento. Son dos

las vertientes centrales de la política: el impulso a la calidad de los programas educativos en

proceso de consolidación y el aseguramiento de la calidad de los programas consolidados.

Para ello, en el marco de los PIFI se presentan proyectos a ser financiados por la SEP con el

establecimiento de metas para que los programas educativos alcancen o conserven su

acreditación.

Uno de los instrumentos diseñados para ello es el Fondo de Inversión para las

Universidades Públicas que cuenten con Programas Evaluados y Acreditados (FIUPEA). Entre

las consideraciones de este programa se asienta que “es de interés del Gobierno Federal apoyar

con recursos extraordinarios los esfuerzos que realicen las instituciones de educación superior

públicas, enmarcados en sus respectivos PIFI, orientados a asegurar la buena calidad de sus

programas educativos que ofrecen, para lograr conservar su acreditación por organismos

especializados reconocidos formalmente por el Consejo para la Acreditación de la Educación

Superior, COPAES, así como aquellos esfuerzos orientados a conservar la certificación de los

servicios y procesos más importantes de la gestión académico-administrativa”167.

El FIUPEA se considera un medio estratégico para financiar el aseguramiento de la calidad

de los programas educativos acreditados o que provisionalmente se encuentren en el nivel 1 de

clasificación de los CIEES a la cual se hizo referencia. También se busca que los programas

de posgrado que se encuentran en el Padrón Nacional continúen con su registro. Sin embargo,

este programa persigue objetivos más amplios, toda vez que para que un programa cuente con

la acreditación, se requiere de transformaciones en los procesos educativos y en la

organización de las universidades. Los proyectos que se presentan en el contexto de los PIFI

son dictaminados por comités de evaluación conformados por pares académicos que integra la

SESIC y que anualmente se reúnen para esta tarea. De acuerdo con la disponibilidad

167 SESIC. Reglas de Operación e Indicadores de Evaluación y Gestión del Fondo de Inversión para las Universidades Públicas que cuenten con Programas Evaluados y Acreditados, México, 2003, p. 1, página de Internet: http://sesic.sep.gob.mx/cgi-bin/index.pl , consultado el 6/06/2004.


85

presupuestal de la SEP y el dictamen de los proyectos, se asigna un monto de apoyo financiero

no regularizable. Para 2002 y 2003 el FIUPEA contó con 350 millones de pesos, monto que,

sumado a otros fondos para el apoyo extraordinario a las universidades públicas en el marco

de sus PIFI, ascendió a 2,500 millones de pesos. Esta cantidad representa una proporción muy

reducida del subsidio ordinario a las universidades: sin considerar el subsidio federal de la

UNAM –que no participa de este financiamiento extraordinario– el financiamiento para apoyo

a los PIFI es de poco más del 4% del subsidio ordinario total (federal y estatal) y poco más del

6% si solamente se considera el subsidio federal. No obstante esta reducida participación,

estos recursos son los que están permitiendo a las universidades operar proyectos innovadores,

puesto que la mayor proporción del subsidio ordinario se canaliza al pago de salarios del

personal, con un reducidísimo margen para gastos de operación168.

3.2.6 Incentivos al rendimiento académico

Desde un inicio, el gobierno del presidente Salinas de Gortari enfrentó el dilema de los bajos

salarios académicos. La incorporación de programas de deshomologación salarial como

mecanismos de regulación del trabajo académico fue la estrategia del régimen para flexibilizar

su política, la cual ofrecería ingresos extraordinarios a concurso en función de la evaluación

del rendimiento y la productividad individual, y de la disponibilidad de recursos. Este intento

de solución, si bien parcial y riesgoso en el largo plazo, evitaba los altos costos que supondría

un aumento general directo a los salarios, y salvaba toda negociación bilateral con los

sindicatos, pues tales ingresos no eran, ni son, considerados legalmente como salarios. Entre

los mecanismos de deshomologación instrumentados por el gobierno estuvieron el Programa

de Becas al Desempeño Académico, en febrero de 1990, y el Programa de Carrera Docente del

Personal Académico de las Instituciones de Educación Superior, en junio de 1992. Estos

mecanismos tuvieron como antecedente, en 1984, el Sistema Nacional de Investigadores

(SNI), programa gubernamental orientado a recompensar económicamente a los

investigadores de más alto nivel en el país169.

168 Mendoza, Op. cit., p. 13. 169 Eduardo Ibarra, “Evaluación burocrática, entre la calidad y el utilitarismo: análisis de los mecanismos de control del desempeño académico”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., pp. 72,73.


86

Algunas de las características de las instituciones que realizan tareas de investigación son

comunes tanto para las situadas en el área metropolitana como para aquellas localizadas en las

entidades federativas. En general, la mayor parte de estas últimas se crearon en la década de

los setenta y ya desde entonces presentan una problemática que puede describirse en cinco

puntos170: 1) Recursos humanos: Número reducido de personal dedicado a la investigación

con perfiles heterogéneos y con una desigual distribución geográfica; ausencia de programas

de formación y desarrollo de los mismos; escasos reconocimiento social de la actividad de

investigación y niveles salariales poco atractivos y escasamente competitivos. 2) Producción

científica: Conceptos diversos sobre las ideas de programas, líneas, proyectos y productos de

investigación; insuficiente productividad; falta de mecanismos de gestión, difusión y/o

comercialización de los productos de la investigación. 3) Infraestructura: Insuficiente espacio

físico, equipo y capacidad de mantenimiento, así como falta de información sobre la

infraestructura disponible; poca actualización de material bibliográfico y hemerográfico.

4) Planeación y administración: Carencia de mecanismos adecuados de planeación y

administración de la investigación que garanticen el desarrollo institucional de la actividad en

todos los niveles; limitada colaboración interinstitucional en proyectos; ausencia de

información sistematizada sobre la investigación. 5) Apoyo: Participación unilateral en el

gasto para la investigación; políticas indefinidas del gasto institucional para la investigación y

desconocimiento de las fuentes y mecanismos alternos de financiamiento.

El indicador de recursos humanos para la investigación proporcionado por el SNI refleja

también la desigualdad de la distribución. Para 1995, 43.42% del total de investigadores

nacionales se localizan en la UNAM, la UAM y el IPN mientras que 16.1% correspondía a las

universidades públicas estatales171.

Para el caso del SNI, existen tres categorías de investigadores nacionales: los niveles 1, 2 y

3. Cada uno implica el pago de una beca progresivamente más alta y por lo tanto, requisitos

más estrictos172.

170 Pedro Ortiz y Teresa Pacheco, “Evaluación de la investigación en la universidad pública, principales desafíos”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., p. 37. 171 Loc. cit. 172 Para el nivel 1 basta con pertenecer a una institución académica reconocida, poseer el doctorado y haber publicado seis artículos en revistas internacionales; Para el nivel 2 se requiere haber publicado un mínimo de 16 artículos en revistas internacionales y haber mostrado capacidad como director de tesis; Finalmente, para el nivel 3 se exige un mínimo de 35 artículos publicados en revistas internacionales y ser líder en su campo, es decir,


87

Estas normas de evaluación tienen la gran ventaja de ser controlables en forma numérica y

objetiva. Además, son suficientemente estrictas como para impedir el acceso al SNI de

aquellos que no son realmente investigadores. Finalmente, la suma que conforma la beca

otorgada por el SNI es suficientemente atractiva como para motivar a los miembros de la

comunidad científica mexicana a producir más publicaciones y a tener más alumnos. Este

logro del SNI es también su mayor debilidad. Al establecer jerarquías entre los miembros de la

comunidad científica se tuvo que proceder con cierto rigor cuantitativo. Así, procedió a

desconocer las diferencias que existen en las formas de producir ciencia en diferentes áreas.

Por razones históricas, los creadores del SNI fueron principalmente físicos y propusieron

parámetros de evaluación apropiados para físicos. Al potenciar la publicación de artículos en

revistas extranjeras se estableció un criterio diferencial entre las disciplinas, que facilita el

ascenso de los físicos a expensas de los científicos sociales o de la tierra. Se premia la

pertenencia a ciertas disciplinas por ser más universales, y en forma relativa se obstaculiza el

desarrollo de otras disciplinas por ser de índole más local o regional173. Del mismo modo, en

las ciencias sociales no se contabilizan los libros con el mismo grado que los artículos, porque

supuestamente son arbitrarios. Es sabido que los libros representan contribuciones de impacto

mayor en ciencias sociales en comparación con los artículos porque la enorme complejidad de

esas ciencias normalmente no permite una exposición plena de una idea científica en un

formato tan reducido.

Finalmente en las ingenierías y tecnologías, en esos campos se presentan problemas sui

generis ya que la producción tecnológica no se encuentra normalmente en forma de

publicación sino de prototipos, diseños, patentes y demás.

En México debido a la lentitud de los procesos educativos y administrativos, los becarios

suelen iniciar sus estudios de posgrado normalmente a los 28 años, ya casados y con hijos. Sus

haber hecho escuela. Por lo regular, eso se demuestra a través del número de tesis doctorales dirigidas. En cada nivel se revisa el impacto científico del candidato con base en la cantidad de citas que sus artículos han generado en el Citation Index (Heriberta Castaños-Lomnitz, “Sistemas de valoración de la actividad académica en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz [coord.], Op. cit., p. 55). 173 En geología, por ejemplo, uno de los principales medios de comunicación es el mapa geológico. “Un mapa geológico contiene más información científica por centímetro cuadrado que un texto. Además de información, abarca más trabajo original, más reflexión y en general representa una contribución individual más duradera. Significativamente, se han publicado pocos mapas geológicos desde la creación del SNI porque no se reconoce como contribuciones científicas del mismo nivel que los artículos” (Heriberta Castaños-Lomnitz, “Sistemas de valoración de la actividad académica en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz [coord.], Op. cit., p. 56).


88

estudios de doctorado en el extranjero se ven entorpecidos por problemas familiares o de

aculturación y se prolongan más de la cuenta. Es por ello que muchos investigadores logran

doctorarse apenas entre los 35 y los 40 años y el sistema de evaluación del SNI contribuye a

aplazar todavía más su ingreso a la comunidad científica mexicana. Una mayor participación

de los científicos jóvenes en la producción científica será posible solamente cuando los

talentos puedan detectarse a la edad de 20 años, para que los jóvenes pudieran iniciar sus

estudios de posgrado a los 22 años a más tardar. Así mismo, debería existir una comisión

especial capaz de evaluar a los investigadores jóvenes con el objeto de que los más talentosos

pudieran alcanzar el nivel 3 a los 30 años, a fin de buscar resultados similares a otros países,

donde la edad más productiva se da a partir de los 30, incluso antes174.

Las cifras parecen indicar que el sistema de evaluación del SNI no ha influido mayormente

en la productividad per cápita de los investigadores. En promedio siguen produciendo a razón

de un artículo por año. Para Heriberto Castaños-Lomnitz, la producción científica tiene una

lógica propia que no puede modificarse o acelerarse; en cuanto a la calidad, no es posible

saber si el sistema de evaluación ha tenido algún efecto positivo o negativo; el número de citas

no es un parámetro confiable de calidad175.

Resumiendo, en primer lugar, subsiste cierta ambigüedad en cuanto a la finalidad del SNI.

Su objetivo inicial fue elevar los ingresos de los investigadores meritorios a un nivel

compatible con una existencia digna. Este objetivo ha sido conseguido en la mayoría de los

casos, si bien que subsiste un problema entre los investigadores jóvenes, que perciben las

becas más reducidas. Por otra parte, la intervención del gobierno contribuye a que las IPES se

desentiendan hasta cierto punto del problema salarial, que al fin y al cabo es su

responsabilidad. Cabe recordar también que las becas del SNI y los estímulos no generan

fondos de retiro, lo que significa un ahorro al presupuesto universitario a costa de la seguridad

social de los investigadores. El otro objetivo central del SNI es proponer un mayor nivel de

excelencia de la producción científica en México. Existen áreas de la ciencia que son de gran

importancia para México y que necesitan una atención preferente; pero los sistemas de

174 (Heriberta Castaños-Lomnitz, “Sistemas de valoración de la actividad académica en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz [coord.], Op. cit., p. 60). 175 Heriberta Castaños-Lomnitz, “Sistemas de valoración de la actividad académica en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., pp. 57-61.


89

evaluación no siempre toman en cuenta las condiciones de trabajo especificas de estas

disciplinas, como es el caso de la geología y de las ciencias sociales.

En la mayoría de las IPES se ha establecido la deshomologación salarial, es decir, en el

establecimiento de mecanismos indirectos de remuneración al margen del salario tabular base.

Menciona Castaños-Lomnitz que este modelo se sobrepuso al escalafón, al introducir

mecanismos de diferenciación salarial que trastocaban la concepción integral de la carrera

académica: en adelante, la evaluación se limitara a sancionar el desempeño académico, a partir

de la concepción de los productos específicos del trabajo, desarrollados en un periodo

claramente delimitado, “Publish or perish”176.

Castaños-Lomnitz señala algunas de las consecuencias de la política de deshomologación

salarial en las IPES177: En primer término, en las universidades del país se empieza a delinear

una mayor diferenciación del trabajo académico y una definición más precisa del perfil de

cada institución. El tabulador por puntos sintetiza, en buena medida, la naturaleza específica

del proyecto institucional y las características y orientación del trabajo académico que se

realiza. En segundo término, los programas de deshomologación salarial han modificado

profundamente la composición de los ingresos del personal académico, hecho de suma

importancia ya que se ha desplazado el peso del salario, que se encuentra al margen de toda

negociación bilateral. En un tercer aspecto, el modelo de evaluación/remuneración en curso ha

dado como resultado una profunda mejoría salarial para el pequeño grupo de académicos que

ha podido demostrar altos niveles de productividad en su trabajo. Si analizamos los datos

disponibles para el caso de la UAM178, en solo cuatro años y cinco meses los ingresos de los

176 Heriberta Castaños-Lomnitz, “Sistemas de valoración de la actividad académica en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., p. 47. 177 Eduardo Ibarra, “Evaluación burocrática, entre la calidad y el utilitarismo: análisis de los mecanismos de control del desempeño académico”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., p. 81. 178 “La carrera académica incluye las categorías de Profesor Asistente, Asociado y Titular, así como las de Técnico Académico Asociado y Titular; establece capacidades y responsabilidades diferenciadas en el desempeño de sus actividades y las hace convergentes y complementarias para el cumplimiento del objeto de la Universidad”… “Los resultados de investigación, desarrollo tecnológico, diseño o creación artística que los profesores comuniquen a sus comunidades académicas, deben tener vinculación con las actividades que les corresponda realizar y repercutir en el cumplimiento de las funciones de la Universidad. En este sentido, para la categoría y nivel de Asociado "C" y "D", así como de Titular "A", "B" y "C", será necesaria la presentación de productos del trabajo originales, innovadores y dictaminados favorablemente, tales como: artículos especializados de investigación, prototipos, modelos innovadores, patentes u obras artísticas de alto nivel, según sea el caso, y no bastarán los reportes de investigación ni los trabajos presentados en eventos especializados para acreditar esta actividad” (Reglamento de Ingreso, Promoción y Permanencia del Personal Académico de la Universidad Autónoma Metropolitana (2003), www.uam.mx/legislacion/index.html , consultado el 9/10/2004).


90

académicos registraron un incremento acumulado de 73.4% para el asistente B, de 144% para

el asociado B, de 325% para el titular B, y de 514.8% para el titular C, considerando en este

último caso el monto máximo de ingreso que se puede obtener; en otras palabras, en el caso

del profesor titular C, su ingreso mensual pasó de $1,993.00 a $12,452.00, esto sin considerar

ingresos adicionales por pertenecer al SNI o por obtener el estímulo a la Docencia y la

Investigación, con lo que se elevaría esta cifra hasta los $17,568.00 pesos179. A pesar de que a

primera vista se constata una recuperación acelerada aunque selectiva de los ingresos de los

académicos universitarios, ésta no recompensa aún, en la mayoría de los casos, la

pérdida del poder adquisitivo acumulada desde 1976. Finalmente, este modelo de

evaluación/remuneración es incapaz de reconocer la naturaleza misma del trabajo académico,

pues podría inducir la simulación, fomentar la corrupción y el credencialismo, desalentar los

proyectos de largo alcance, generar altos niveles de estrés y angustia, y desarticular a las

comunidades académicas, que actualmente ven amenazadas su cohesión interna y reducida su

capacidad de respuesta180. Mientras se insista en reducir la complejidad del trabajo académico

a sus productos más tangibles, y en asociarlos a un tiempo sin pausas, acelerado, y a una

unidad monetaria sin mediaciones, seguiremos debilitando la sustantividad de la docencia y la

investigación razón de ser de las IPES.

3.3 Debilidades del sistema actual

En marzo de 1992, el Secretario de Educación Pública, Ernesto Zedillo planteó a los rectores y

directores de las escuelas de nivel superior poner el énfasis en evaluar los resultados en lugar

de los procesos de formación de los profesionales. El Secretario llamaba a evaluar los

resultados por medio de exámenes de carácter nacional que se aplicarían a los egresados de

manera general. Como respuesta a la petición del Ejecutivo, la Asociación Nacional de

Universidades e Instituciones de educación superior (ANUIES) solicitó al CENEVAL la

179 Los datos que se citan comprenden el período que va de febrero de 1990 a junio de 1994 (Eduardo Ibarra, “Evaluación burocrática, entre la calidad y el utilitarismo: análisis de los mecanismos de control del desempeño académico”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz [coord.], Op. cit., p. 83). 180 Kent: “Cabe preguntarse si este mecanismo induce la elevación del desempeño individual o bien si es meramente un instrumento de aumentos salariales diferenciados”, y continua “el riesgo es que los procedimientos de evaluación se conviertan en un juego por el poder” (Op. cit., pp. 286-287).


91

creación de un examen nacional para todos los egresados. Sin embargo en 2002, la Secretaría

de Educación Pública (SEP) y la ANUIES comenzaron la promoción de lo que habían

descartado: la evaluación de los procesos, es decir los programas de formación de

profesionales. Lo que resultó en una estructura nacional de asociaciones civiles que

comercializan la acreditación de programas de licenciatura181. Repitiendo la historia observada

con el examen general aplicado por el CENEVAL, en lugar de buscar una estructura pública

autónoma, se opta por construir la organización acreditadora a través de asociaciones

civiles182.

Para investigadores como Hugo Aboites183 y Ángel Díaz184, la declinación en el énfasis en

los exámenes generales es sobre todo un reconocimiento del fracaso de esa iniciativa. El

fracaso se debe a que los exámenes generales no consiguieron mostrarse como instrumentos

de retroalimentación clara y útil respecto de los cambios concretos que deben hacerse en la

formación profesional, resultó ser una medición que compara egresados contra egresados e

instituciones contra instituciones.

El CENEVAL es creado en 1994 como una Asociación Civil, llevando a los hechos la tesis

de las instancias de evaluación de la educación mexicana debían ser asociaciones civiles. Con

el argumento del Secretario Ernesto Zedillo, de que de esa manera se aseguraba que la

evaluación fuera no gubernamental, o realizada por un organismo autónomo de la SEP185.

En el caso del sistema acreditador, se prefirió formarlo de varias asociaciones civiles

(organizaciones de carácter privado) que estuvieran interesados en participar en la acreditación

de las escuelas de nivel superior. Se creó una organización “cúpula” como asociación civil,

181 Hugo Aboites, “La acreditación de los programas de formación profesional para las instituciones de educación superior: las estrategias de la comercialización”, en Guadalupe Teresina, Op. cit., p. 230; e Ídem, “Examen único y cultura de la evaluación en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., p. 141. 182 Al respecto dice Hugo Aboites: “En lugar de enfatizar la responsabilidad, también de Estado, de supervisar la situación y desarrollo de la educación en el país, se coloca esta responsabilidad en una estructura amorfa, discrecional, de grupos y asociaciones privadas dedicadas a la comercialización de servicios de evaluación, que no puede ser llamada a cuentas por los ciudadanos y que favorece la mercantilización de los servicios de educación” (“La acreditación de los programas de formación profesional para las instituciones de educación superior: las estrategias de la comercialización”, en Guadalupe Teresina, Op. cit., p. 232). 183 Hugo Aboites, “La acreditación de los programas de formación profesional para las instituciones de educación superior: las estrategias de la comercialización”, en Guadalupe Teresina, Op. cit., p. 231; e Ídem, “Examen único y cultura de la evaluación en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., p. 110. 184 Ángel Díaz, “Evaluar lo académico, organismos internacionales, nuevas reglas y desafíos”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., p. 21. 185 Hugo Aboites, “La acreditación de los programas de formación profesional para las instituciones de educación superior: las estrategias de la comercialización”, en Guadalupe Teresina, Op. cit., p. 233.


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encargada de autorizar a las asociaciones civiles acreditadoras. De esta manera se crea el

Consejo para la Acreditación de la Educación Superior, A.C. (COPAES).

Según cifras de Aboites186, a finales del 2002 el precio de la acreditación es

aproximadamente de 150 mil pesos por programa, y si se cuenta con seis mil programas a

evaluar aproximadamente, esto representan un mercado potencial de novecientos millones de

pesos, que además tiene la ventaja de ser renovable, puesto que la acreditación de un programa

sólo dura 5 años. En el caso del CENEVAL ha aplicado más de 2 y medio millones de

exámenes en 2003, lo que le ha representado ingresos por varias decenas de millones de pesos

al año.

Para Hugo Aboites la explicación de este resultado se centra en lo político. El entonces

candidato a la presidencia Vicente Fox ofreció a los rectores de la ANUIES que, de ganar la

contienda electoral, ellos serían quienes nombraran el encargado de conducir la educación

superior y así fue. El Secretario Ejecutivo de la ANUIES, Dr. Julio Rubio Oca es nombrado

Subsecretario de educación superior e Investigación Científica (SESIC-SEP)187.

Como se ha descrito en este trabajo, en México contamos con distintos organismos y

procesos relacionados con la evaluación para la mejora de la calidad y la acreditación para su

aseguramiento. A más de diez años de contar con varios de estos instrumentos, es necesario

preguntarse si son idóneos para los fines propuestos, dada la articulación que tienen entre sí.

Los CIEES y el COPAES tienen el mismo universo, con la diferencia de que la evaluación de

los primeros es de carácter diagnóstico y la del segundo tiene fines de acreditación. Los

CIEES se ven como “pares” que hacen una evaluación formativa, no “punitiva” y que

formulan recomendaciones para mejorar. Por otro lado, la evaluación para la acreditación se

ve como una calificación que se pondrá al programa: “acreditado, no acreditado o

condicionado”, y del resultado que se obtenga se vislumbra alguna consecuencia (financiera,

de prestigio u otra). En este sentido, habrá que conocer si desde la perspectiva de las IPES la

acreditación se visualiza como una oportunidad de mejoramiento o como una amenaza a la

diversidad académica.

Desde la propuesta de la ANUIES, la acreditación adquirió este carácter privado, a

diferencia de otros países que establecieron organismos y sistemas de evaluación y

186 Ibid, pp. 235-236. 187 Ibíd., p. 230.


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acreditación a partir de una ley (Colombia, Argentina, Chile, países de la Unión Europea, entre

otros). A nivel mundial existe gran diversidad de estos sistemas y procedimientos. En varios

casos se tiene un organismo de acreditación creado por ley pero con autonomía en su

funcionamiento; es también variable la participación que tienen los gobiernos centrales y

locales en la acreditación; las consecuencias también son distintas (se pueden tener o no tener

implicaciones legales). Sin embargo, sobresale en el mundo (caso aparte Estados Unidos) la

creación de sistemas de acreditación por iniciativas gubernamentales o de los Congresos188.

Cabe preguntarse sobre los incentivos reales que en México se tienen para la acreditación

de programas académicos: ¿El principal incentivo es el aseguramiento de la calidad, tal como

se reconoce en los discursos de la SEP - ANUIES, el acceso a recursos adicionales o el

prestigio en el mercado académico?189

Entre otros organismos que el poder ejecutivo ha constituido se encuentra la conformación

del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), organismo público

descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio

propio, creado por decreto del Presidente de la República, expedido el día 7 de agosto de

2002. El decreto causó algunas molestias y confusiones entre políticos y periodistas, porque

este instituto solo estaría repitiendo tareas que ya son desempeñadas por la SEP, por esta razón

la misma SEP aclaró las confusiones190. En esta confusión se agrega el hecho de que el INEE

no participará en la evaluación del nivel superior191. Otra molestia es que no sea un instituto

autónomo, con una dirección o consejo dispuesto por el Congreso, molestia justificada por el

concepto de rendición de cuentas.

188 Javier Mendoza. La evaluación y acreditación de la educación superior mexicana: las experiencias de una década, VIII Congreso internacional del CLAD sobre la reforma del estado y de la administración pública, CLAD, Panamá, 2003, p. 14; Kent, Op. cit., pp.266-269; Center for Quality Assurance an Evaluation of Higher Education y Comité National d´Evaluation. “Evaluation of european higher education: A status report”, Dinamarca y Francia, 1998, p. 8. 189 Ninguno de estos incentivos son necesariamente excluyentes, pero si es necesario indicar claramente cual es el fin, y cuales son los apoyos y resultados. 190 “En términos generales, el Instituto colaborará con la Secretaría de Educación Pública, en las evaluaciones que ésta deba realizar respecto del sistema educativo nacional. Esto quiere decir, que el Instituto, no va a suplir las funciones de la Dirección General de Evaluación (DGE-SEP), sin embargo va a coadyuvar en la mayoría de las funciones que tiene designada ésta, conforme a lo establecido en el Reglamento Interior de la SEP” (DGE-SEP. Resumen y análisis jurídico del decreto, por el que se crea el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, SEP, México, 2002, p. 1, http://dge.sep.gob.mx/ , consultado el 6/07/2004. 191 INEE (2003): Estatuto orgánico, Art. 2º del decreto, p. 1, http://capacitacion.ilse.edu.mx/inee/mapa/htm , consultado el 6/07/2004.


94

3.3.1 Rasgos de la cultura de la evaluación actual

Los resultados a los que llegaron Hugo Aboites192 y Rollin Kent193 al analizar los rasgos de la

cultura de la evaluación, que se ha instrumentado desde el poder ejecutivo federal, son los

siguientes:

Primeramente se establece una evaluación sin participación: El discurso de la evaluación en

México es notoria la ausencia de un desarrollo claro y estructurado que especifique la

importancia y la función que tiene la participación de otros actores, como aquellos

involucrados de manera más cercana en la iniciativa194. En las propuestas de evaluación, en su

escrutinio general y en las formas concretas que debe adoptarse predomina la visión unilateral

del Ejecutivo. Lo anterior tiene que ver con el hecho de que la evaluación educativa en

México no es un asunto de la sociedad sino un acto del ejecutivo federal, a pesar de las

distintas fórmulas organizacionales que adopta. La evaluación, además, recoge las tendencias

menos participativas del ejercicio del poder gubernamental en el país; la educación, vista de

esta manera, no es recopilador de prácticas distintas y avanzadas.

Si en los primeros sistemas de educación la obligación del Estado fue claramente

“impartir”, en este segundo, llamado de control remoto195, sólo le corresponde “proponer” y

“atender”; una obligación ya sólo de carácter moral.

Para Rollin Kent, el interés de los diferentes actores políticos en México ha sido pobre, a

excepción del poder ejecutivo, expertos, científicos y opinión pública. Es claro el reclamo de

la sociedad, sin embargo el poder legislativo, ni siquiera puede decirse que esté participando

en las decisiones que conciernen a la evaluación académica, otro dato interesante es la

192 Hugo Aboites, “Examen único y cultura de la evaluación en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., pp. 120-136. 193 Kent: “Se observa en la educación superior mexicana una gradual aceptación de la idea de la evaluación como componente importante de lo que generalmente se ha llamado modernización de la educación superior. Sin embargo su consolidación en las prácticas y normas institucionales y académicas es muy desigual, e incluso incipiente…En las universidades y en los institutos tecnológicos públicos, el desarrollo de la evaluación es vacilante y genera efectos nocivos”. Kent, Op. cit., pp. 285-290. 194 La nula participación e interés por parte del poder legislativo, lo que se puede traducir en costos sociales (Kent, Op. cit., p. 312) y con un poder judicial con una ineficiencia del 90% y un alto costo para la victima (Guillermo Zepeda, Crimen sin castigo, Ed. Fondo de cultura económica y CIDAC, México, DF., 2004, pp. 13, 303). Para ponerlo en palabras de D. North: “Los participantes de un intercambio (transferencia de derechos) deben poder forzar el cumplimiento a un costo de transacción tal que el intercambio les resulte provechoso” (North, Op. cit., p.76). 195 Kent, Op. cit., p. 255.


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indiferencia que existe en el estudiantado en la mayoría de los países latinos estudiados por

Kent196(tabla 6).

Tabla 6. Grado de interés en la evaluación por los actores.

Actor Argentina Brasil Chile Colombia México

Ministerios Medio Medio Alto Bajo Alto

Legisladores Bajo Bajo Medio Bajo n.c.*

Sindicatos Bajo Bajo n.c.* n.c.* Bajo

Estudiantes Bajo Bajo Medio n.c.* Bajo

Rectores Medio Alto Alto Bajo Medio

Expertos Alto Alto Alto Medio Alto

Científicos Medio Alto Alto n.c.* Alto

Opinión publica Alto Alto Alto No se sabe Alto * n.c. = no cuenta

Es importante destacar el papel que ha tenido Chile en sus reformas (1980) al sistema

educativo de nivel superior, reforma que se logró en el régimen militar de Augusto Pinochet

(1973-1990) bajo la asesoría de Milton Friedman, premio Nobel de economía de 1976197.

Algunos de los efectos más visibles de estas políticas fueron los siguientes: En primer lugar, se

indujo una alta diferenciación sistemática, de un sistema de 119, 000 estudiantes en ocho

universidades publicas, el sistema pasó en 1990 a una población estudiantil de 250, 000

distribuida en 250 instituciones distintas. En segundo término, el financiamiento dejó de

basarse en el esquema incrementalista y pasó a fundamentarse en subsidios competitivos,

cuotas estudiantiles, donaciones y venta de servicios. Como resultado de esta política, los

subsidios públicos directos representaron (1996) 34% de los ingresos totales de la educación

superior, mientras que los pagos estudiantiles cubren 22%, y el resto (44%) proviene de

fondos competidos, contratos, venta de servicios y donaciones privadas. A finales del gobierno

de Pinochet se logró la iniciativa a la “Ley Orgánica Constitucional de la Enseñanza”,

promulgada en 1990, donde se crea el Consejo Superior de Educación, de carácter público y

196 Kent, Op. cit., pp. 312. 197 Kent, Op. cit., pp. 266-269.


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autónomo, encargado de la acreditación. Así, el nuevo gobierno democráticamente electo de

Patricio Aylwin se encontró con un sistema de educación superior reorganizado y formalizado

en la nueva ley.

El segundo rasgo es una evaluación como discurso político de contraposición: El eje que

contrapone lo claro y lo oscuro, es decir, el interés legítimo en la transformación y

mejoramiento de la calidad educativa por un lado, y la motivación oscura o ilegitima por el

otro. Así, la crítica u oposición a las iniciativas de evaluación bien pueden provenir de los que

son enemigos de manera sistemática de todo lo que venga de las autoridades o peor aún, del

hecho del que el debate en torno a estas cuestiones (evaluación) en ocasiones oculta otro tipo

de situación, como pueden ser la imposibilidad de llamar a rendir cuentas a quienes evalúan, la

evasión de responsabilidades, el temor a enfrentar evidencias de ineficiencia, intrascendencia,

irrelevancia o ineficiencia. Un segundo eje de contraposición en el discurso es el del caos-

orden: En este plano, al parecer una visión alternativa, sobre si está vinculada a una

movilización importante, “es tratada exageradamente como caos cierto y a punto de

ocurrir”198. El surgimiento de las becas y estímulos estuvieron rodeados de un discurso que

aparentemente, sirvió para justificar su estructura. “Los estímulos no son para todos pues no

todos trabajan”199. Un tercer eje de contraposición es el del saber-no saber: El evaluador sabe,

por eso los problemas, si los hay, son resultado de la “falta de información” de los evaluados o

de los encargados de operar el programa, o son resultado de la ignorancia o incapacidad

personal o institucional200. Por último, la tendencia a moverse en el discurso de la

contraposición, significa un despliegue de defensa y de intento de derrotar al adversario. Un

198 Aboites, Op. cit., p. 125. 199 “La idea de destinar fondos solo para el 30% de los académicos surgió porque, como todos sabemos mucha gente no trabaja. A los que trabajan, a ésos hay que recompensar” Hugo Aboites, “Examen único y cultura de la evaluación en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., [entrevista de María Lorena Hernández con un funcionario de la SEP, 1992], p. 125; Kent: “Una parte de los académicos se vio incorporada a los procesos de evaluación y de estímulos correspondientes, pero los salarios de la mayoría siguieron deprimidos. Así el incremento selectivo de los emolumentos académicos…corrió el riesgo de convertirse primordialmente en un nuevo mecanismo de segmentación del mercado académico y solo secundariamente en un instrumento de elevación de la productividad…cabe preguntar si este mecanismo induce la elevación del desempeño individual o bien si es meramente un instrumento de aumentos salariales diferenciados.”(Kent, Op. cit., p. 286). 200 Hugo Aboites, “Examen único y cultura de la evaluación en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., p.125; Kent: “La acreditación ofrecida… no equivale a una acción legal pero en vista de la proliferación de instituciones privadas de muy diversos niveles de calidad bajo el régimen tradicional de regulación laxa del gobierno” ejerce “una influencia sobre el prestigio y la imagen pública de las instituciones privadas que tuviera impacto en el mercado consumidor” (Kent, Op. cit., p. 289).


97

discurso así, por tanto, es un muy pobre instrumento si lo que se quiere analizar y diagnosticar

a fondo son los problemas de la evaluación201.

El tercer rasgo de la cultura de la evaluación actual es la falta de un marco jurídico: El

sistema acreditador actual, además de ser un monopolio protegido202, no cuenta con un marco

jurídico que lo sustente203. La palabra acreditación no aparece en la ley, pero si está

contemplada en la esencia de la ley, pues es una evaluación de programas educativos. La ley

actual no contempla someter a las escuelas de nivel superior a la acreditación. En el caso de

las Universidades públicas autónomas, se viola el status que les concede el artículo tercero

constitucional (fracción VII)204. La misma ANUIES promotora de tal sistema, pide al

Congreso de la Unión dar atribuciones legales a la COPAES205. Finalmente, las acreditadoras

201 Hugo Aboites, “Examen único y cultura de la evaluación en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., p. 123; Kent: “Es evidente que hubo un primer movimiento políticamente dúctil hacia la instalación de los mecanismos y las estructuras de la evaluación en un sistema históricamente ajeno a ella. Sin embargo, su legitimación y su plena asimilación a las prácticas institucionales y académicas fueron desiguales. Hubo mensajes encontrados, gran diversidad de intenciones gubernamentales y una asimilación desigual de la cultura de la evaluación” (Kent, Op. cit., pp. 289-290). 202 Las asociaciones civiles en la formalidad son organizaciones privadas; sin embargo, las asociaciones civiles para la evaluación externa de las IPES tienen entre sus miembros a la SEP, a la ANUIES, a universidades públicas y privadas, asociaciones civiles de profesionales y académicos, y empresas. Esta es la principal justificación de que no son en la práctica organizaciones privadas; sin embargo, es precisamente la principal debilidad para aseverar que son organizaciones autónomas, atributo necesario para las evaluadoras externas. La SEP asigna financiamientos adicionales para las IPES que son acreditadas a través de estas asociaciones, (en donde, la misma SEP participa) dificultando la auditoría por parte del gobierno a las donaciones que realiza para este efecto. Por otro lado asociaciones como el CENEVAL, en ocasiones cobra una cuota a estudiantes por aplicarles un examen de ingreso o egreso, a fin de cumplir con parte de los trámites en las IPES, lo que contrasta con el Art. 3º de la Constitución: “Toda la educación que el Estado imparta será gratuita”. Además, estas asociaciones civiles ejercen una gran influencia sobre el rumbo de la evaluación académica, monopolio de un poder que solo debería de ser ejercido por el poder ejecutivo y legislativo (ver sección 3.2). 203 La Ley General de Educación que señala claramente: “Corresponde a la Secretaría (de Educación) la evaluación del sistema educativo nacional, sin perjuicio de la que las autoridades educativas locales realicen en sus respectivas competencias. Dicha evaluación, y la de las autoridades educativas locales, serán sistemáticas y permanentes. Sus resultados serán tomados como base para que las autoridades educativas, en el ámbito de su competencia, adopten las medidas procedentes.” (Art. 29) Y continua “Las autoridades educativas darán a conocer a los maestros, alumnos, padres de familias, y sociedad en general los resultados de las evaluaciones que realicen, así como las demás informaciones globales que permitan medir el desarrollo y los avances de la educación en cada entidad federativa” (Artículos 30 y 31 de la misma ley; Congreso de la Unión, México, 2001, página de Internet: http://www.cddhcu.gob.mx/leyinfo/, consultado el 8/06/2004). 204Art. 3º constitucional, fracción VII: “Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este artículo, respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico y administrarán su patrimonio” (Congreso de la Unión, México, 2001, página de Internet: http://www.cddhcu.gob.mx/leyinfo/, consultado el 8/06/2004). 205 Parte de la agenda de la ANUIES: “Para el desarrollo futuro de la educación superior es imperativo contar con un marco jurídico adecuado… y el establecimiento de un esquema de acreditación de organismos y programas


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como asociaciones civiles bajo el Código Civil Federal206 abren la puerta a la suspicacia y a la

posibilidad de actos de corrupción, dada su discrecionalidad para operar y el apoyo discreto e

indirecto del poder ejecutivo207. Adicionalmente, académicos, sindicalistas, estudiantes, y

padres de familia expresaron su preocupación en una carta dirigida al Secretario de educación,

por la operación de una asociación civil (CENEVAL, A.C.) con funciones que son exclusivas

de las instituciones208. El asunto de la legalidad es importante en términos de la construcción

de una cultura política distinta y enmarcada no sólo por los propósitos gubernamentales, sino

por el derecho de los individuos –trabajadores académicos, estudiantes, demandantes de

educación, padres de familia, comunidades y organizaciones- a tener garantía de que las

acciones del poder ejecutivo no sean sorpresivas, arbitrarias, perjudiciales e inapelables para

sectores preponderantes de la población. Precisamente el carácter privado le permite a las

asociaciones civiles estar al margen de cualquier escrutinio público y reglamentación que

busque regular sus funciones. La cultura de la evaluación se presenta así como sustraída de

una propuesta de claridad, transparencia y de rendición de cuentas.

El cuarto y último rasgo establece una evaluación sin transparencia: La cultura de la

evaluación en México muestra una escasa preocupación por informar a la ciudadanía los

argumentos que justifican el diseño de mecanismos, la transparencia de resultados, y de las

decisiones que se tomarán ante las ineficiencias. Por ejemplo, en el caso del CENEVAL, la

SEP no da explicaciones porque el examen único como mecanismo de evaluación excluye el

académicos con validez oficial” (ANUIES. La educación superior en el siglo XXI, líneas estratégicas de desarrollo, México, 2000, p. 250, http://www.anuies.mx/index1024.html, consultado el 7/07/2004. 206 Código Civil Federal, Art. 2670 que dice: “Cuando varios individuos convinieran en reunirse, de manera que no sea enteramente transitoria, para realizar un fin común que no esté prohibido por la ley y que no tenga carácter preponderantemente económico, constituyen una asociación”. (Congreso de la Unión, México, 2001, página de Internet: http://www.cddhcu.gob.mx/leyinfo/, consultado el 8/06/2004). 207 Como pueden ser, sueldos onerosos, administración negligente en el control financiero, compra de recursos materiales innecesarios a cambio de “mordida”, nepotismo, favores personales como la expedición de títulos profesionales, entre otros (López, Op. cit., pp.. 20, 24, 29 30). 208 Carta entregada en la SEP el 24 de julio de 1996 dirigida a su titular: “La decisión de poner en manos del CENEVAL, la parte medular de la conducción del proceso ha representado que de hecho una entidad privada ejerza funciones que son responsabilidad de las instituciones y de la propia secretaria (diseño del examen, validación, organización del registro, cobro, calificación del examen, asignación de escuela, resolución de controversias sobre el proceso, como la de los certificados, entre otros). Con esto los solicitantes se ven desventajosamente sujetos a actos cuya autoridad no esta claramente establecida ni estrictamente vinculados con las finalidades propuestas.” (Hugo Aboites, “Examen único y cultura de la evaluación en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz [coord.], Op. cit., p. 130).


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certificado209 de estudios, las entrevistas de orientación vocacional, los cursos propedéuticos,

entre otros210. Además no se informa sobre los resultados de dicha evaluación, así como de las

soluciones propuestas ante las ineficiencias expuestas. La asignación final de los estudiantes a

las IPES depende de la combinación entre aciertos y orden de preferencias. Los intentos por

hacer tests “corregidos” que resuelvan estas desviaciones aparentemente no han logrado

deshacerse de rasgos importantes211.

Por argumentos como los anteriores se pone seriamente en duda si el test de opción

múltiple es un instrumento capaz de predecir el desempeño futuro del estudiante y si no es un

abuso utilizarlo como principal o como el único indicador para determinar la admisión a una

institución, el otorgamiento de una beca, entre otros. Asuntos capaces de afectar seria y

permanentemente la vida de los jóvenes.

Menciona Hugo Aboites que el uso del promedio escolar como parte de un mecanismo de

selección coincide con una tendencia ya presente en otros países que busca dejar atrás los

exámenes estandarizados, sustituyéndolas por otras formas de evaluación. Al mismo tiempo,

gana consenso social la idea de que los test de opción múltiple no son confiables212. Este

mismo autor considera que la cultura de la evaluación es uno de los factores más poderosos

209 Documento de validez oficial (Ley general de educación Art. 18). El promedio escolar es el resultado de múltiples y distintos tipos de evaluación, por muchos maestros y desde distintas perspectivas, en varias materias y en distintos tiempos y momentos, aparece como un indicador complejo. 210 Hugo Aboites, “Examen único y cultura de la evaluación en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., pp. 132-135. Kent dice: “muy poca información confiable sobre los procedimientos y resultados de las autoevaluaciones institucionales (CIEES). La decisión de divulgar estos resultados se dejo en manos de los rectores, la mayoría de los cuales prefirieron no hacerla… sin que se tengan precisiones a cerca de los efectos de estas evaluaciones sobre la toma de decisiones en las universidades”. En cuanto a la metaevaluación, Kent dice: “la CONAEVA no se distinguió por hacer públicos los resultados de sus valoraciones, salvo informaciones de carácter general, se puede afirmar que este organismo no fue apreciado por las comunidades académicas como una instancia legitima de evaluación” (Kent, Op. cit., p.287). Cabe aclarar que este desprestigio de la CONAEVA culminó en su desaparición. 211 Si se desea investigar con mayor profundidad en los argumentos científicos-pedagógicos, Hugo Aboites enlista una serie de investigaciones que se han realizado, la referencia es: “Examen único y cultura de la evaluación en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., p. 134. 212 Un ejemplo es el fallo de un juez a favor de una joven que demandó al Estado de Nueva York por haberle negado una beca con base en los resultados de uno de estos tests. El juez considero injusto el uso exclusivo de un solo examen para ese fin, (V. Sharif, New York State Education Department [88 Civ.No.8435 {JW}], U.S. District Court, Southern District of New York, febrero de 1989, cit. por Hugo Aboites, “Examen único y cultura de la evaluación en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz [coord.], Op. cit., p. 136).


100

–tanto o más que la administración del financiamiento– capaz de orientar en un sentido u otro

la educación213.

En el caso de la evaluación de instituciones, los CIEES no hacen públicos los resultados de

las evaluaciones, es información exclusiva de los rectores; en el caso del COPAES realiza

evaluaciones con base en un manual parecido a un check list, pero no argumenta su diseño que

justifique calificar como de calidad programas de estudios o instituciones. Finalmente no se

cuenta con una metaevaluación, es decir, la evaluación de los evaluadores externos.

La particular cultura de la evaluación, que propone en los hechos el proyecto oficial de

modernización educativa, es incipiente para construir un proyecto de país democrático,

fundado en una cultura del conocimiento y de la participación, y prospero para todos.

3.3.2 La cultura de la evaluación como políticas sociales

En el sistema educativo latinoamericano existen muy pocas experiencias de evaluación

académica que partan de una concepción amplia de las dimensiones políticas, académicas y

teóricas que subyacen a la práctica de la evaluación. Los programas de evaluación actuales

fomentan la competencia en la región, pero no promueven las acciones de colaboración entre

alumnos, docentes e instituciones educativas.

La evaluación formativa parte de otra concepción, sobre los procesos pedagógicos y busca

detectar las dificultades y carencias de trabajo educativo en el propio proceso, de suerte que la

mejora y modificación se dé antes de que termine la tarea educativa. Por ello la evaluación

formativa busca generar determinados procesos de participación, o por lo menos se busca una

práctica de la evaluación en la que los usuarios sean los principales destinatarios de los

resultados. Fomenta elementos que posibiliten una mejor comprensión sobre su

funcionamiento. Por último, en la vida, los sujetos requieren desarrollar modelos de análisis

frente a diversa información. En ningún momento se clasifica ni a los docentes (en buenos o

malos), ni a los estudiantes, por el contrario se trabajan las carencias en diversos procesos

213 “Más que el filosofo, el maestro o el organizador de planes de estudio y de currículos, el evaluador es capaz de mandar un mensaje muy claro de qué es lo importante en el proceso educativo, De hecho, también es capaz de decir qué es lo importante para construir el futuro del país” (Hugo Aboites, “Examen único y cultura de la evaluación en México”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz [coord.], Op. cit., p. 136).


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escolares, por ejemplo de la enseñanza o aprendizaje de las matemáticas de un contenido

particular, con la meta de mejorar esos procesos. La idea de esta perspectiva es contribuir a la

mejora del proceso educativo mostrando el funcionamiento del mismo y permitiendo que los

miembros de una institución educativa tengan acceso a esa información214.

Los organismos internacionales y los diseñadores de políticas educativas desconfían de la

evaluación formativa; no la promueven porque su compromiso moral, político y científico los

liga mucho más a los procesos de evaluación como juicios (de calidad y no de calidad), lo que

muestra en cierto grado su desvinculación con la planificación educativa. La existencia de

suspicacias y desconfianza en los juicios por la falta de participación e información llegan a

provocar declaraciones de académicos sobre comportamientos adversos en el funcionamiento

del sistema educativo. Ni todos los programas que pasan una certificación académica merecen

su acreditación, ni los excluidos merecen su exclusión. Lo mismo acontece con la calificación

otorgada a los investigadores o a los profesores. En el caso de los estudiantes, la calificación –

como resultado de examen de admisión o colocación – adquiere tintes dramáticos: la vida del

sujeto depende de éstas. La mejora del sistema educativo reclama la adopción y desarrollo de

un paradigma de evaluación ligado a la evaluación formativa, sin renunciar a la rendición de

cuentas.

Los esquemas de evaluación adoptados por el país, lejos de promover la experimentación

para generar propuestas propias, han acogido sólo estrategias formales que permiten

cuantificar los resultados educativos, adecuados para la rendición de cuentas, pero que

impiden conocer el proceso y la calidad académica del proceso. La evaluación mexicana

“califica” personas (alumnos-docentes) e instituciones pero no califica el proceso académico

que subyace en los procesos educativos.

Un error de las políticas educativas mexicanas es vincular ineficientemente, entre

mezclando objetivos, los resultados de la evaluación a una asignación presupuestal215. Los

214 Ángel Díaz, “Evaluar lo académico. Organismos internacionales, nuevas reglas y desafíos”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz (coord.), Op. cit., p. 28. 215 Por un lado, “se busco dar fin a la burocratización anárquica: racionalizar la administración escolar, mejorar la gestión financiera y de recursos humanos, volver eficaz la planeación y adecuar el ordenamiento jurídico de las instituciones. Por otro lado, los programas de evaluación pretendían, cuando menos en el papel, introducir la norma de la garantía externa (accountability) y arraigar el hábito del mejoramiento continuo. Sin embargo… los dos propósitos parecieron entremezclarse, con lo cual el principio de la evaluación acabó diluido” (Kent, Op. cit., p. 289).


102

programas para docentes (carrera magisterial o estímulos al desempeño académico), para

investigadores (Sistema Nacional de investigadores) y para el desarrollo institucional (Fondo

para la modernización de la educación superior, Padrón de posgrado de excelencia, entre

otros) tarde o temprano culminan en una bolsa presupuestal. Si bien las personas e

instituciones se esfuerzan por requerir los requisitos que les permitan acceder a tales recursos

económicos, su esfuerzo no significa que den pasos consistentes para mejorar los procesos de

trabajo académico216. El diseño de estos incentivos tiene un fin nada fácil de cumplir, alinear

los intereses de los profesores, investigadores y administradores de las IPES, con el interés

público o del Estado217.

Por consiguiente, se insiste en que la educación es un proceso complejo; un alumno no sólo

aprende conocimientos en el salón de clase, también desarrolla formas de pensar, de valorar,

también se integra como persona y como ciudadano218.

Una cultura de la evaluación y de la rendición de cuentas en educación significaría que

todos los miembros de la comunidad educativa; alumnos, maestros, administradores,

representantes, padres de familia, u otros sectores de la sociedad encuentren valioso el acceso

a la información sobre el rendimiento educativo así como ver con naturalidad las acciones

evaluativas. Adquirir una cultura de la evaluación significa ver; por ejemplo, con agrado la

visita de los supervisores a las escuelas, no temer la aplicación de exámenes en cualquier

momento y realizar con agrado autoevaluaciones; este tipo de descripciones sólo se lograría si

en vez de justificar y encontrar culpables, se centra el análisis para resolver las deficiencias

encontradas. Cabe aclarar, que las estructuras de rendición de cuentas no son incompatibles

con la evaluación formativa, pero sí expresan la necesidad de realizar un vínculo con la

216 Kent dice al respecto: “La creación de un sistema de evaluación se enfrenta siempre a un dilema de fondo. Se puede aportar por ligar el financiamiento a los resultados de las evaluaciones con el fin de asegurar que la evaluación sea efectivamente introducida. El riesgo es que los procedimientos de evaluación se conviertan en un juego por el poder (estímulos al desempeño académico). Si, por el contrario, se decide que el objeto fundamental es promover el interés en la evaluación libremente asumida por los actores, se pensará que las evaluaciones no deberán tener consecuencias financieras. El costo probable de estas estrategias es que la evaluación de la calidad no sea efectivamente incorporada en las practicas institucionales e individuales (fracaso del CONAEVA)” (Kent, Op. cit., p.287). 217 Hamilton, Op. cit., pp. 220, 308. 218 Ángel Díaz dice al respecto: “La escuela debe abrirse al mundo del trabajo, pero también debe atender a lo que ha sido su función histórica: acercar a la cultura, acercar al conocimiento nacional, posibilitar el encuentro y desarrollo humano” (“Evaluar lo académico. Organismos internacionales, nuevas reglas y desafíos”, en Teresa Pacheco y Ángel Díaz [coord. ], Op. cit., p. 30).


103

planificación educativa, a fin de no caer en contradicciones219. La rendición de cuentas

expresa la desconfianza de los ciudadanos para con los funcionarios públicos, «porque se

desconfía de los representantes y demás funcionarios públicos, establecemos reglas

(instituciones) con el propósito de que la confianza se establezca», de no contar con esta

estructura básica cualquier evaluación estará vinculada a la suspicacia y a la discrecionalidad

del manejo de dinero de origen público; lo que significaría polarizaciones en la sociedad,

expresiones de agravio, y en el peor de los escenarios, radicalizaciones.

La descripción y análisis de las principales limitaciones, formales e informales, del sistema

de evaluación y acreditación de las IPES, así como la definición de rendición de cuentas en las

instituciones, proporcionan elementos importantes para el diseño de una propuesta de

evaluación académica como instrumento de la rendición de cuentas.

219 “Buena calidad implica evaluación. La evaluación se concibe como medio indispensable para la mejora continua y el aseguramiento de la calidad, así como para la rendición de cuentas. Además de evaluar, es indispensable dar a conocer los resultados y utilizarlos para la toma de decisiones”, y continua con la visión a 2025: “Equidad con calidad, calidad con evaluación, evaluación con rendición de cuentas, y rendición de cuentas con participación social” (SEP, Programa Nacional de educación 2001-2006, www.sep.gob.mx, p. 236).

4. EVALUACIÓN ACADÉMICA INSTRUMENTO DE LA


En este último capítulo se expone una propuesta que responde a la definición de rendición de

cuentas institucional que se expuso en el capítulo uno; a los objetivos y a la organización

interna de las IPES, los cuales se describen en el capítulo dos; así mismo, se consideran las

deficiencias y aciertos del sistema actual, descritos en el capítulo tres. Los problemas

financieros de las IPES mexicanas han derivado en un sistema de evaluación y acreditación

que orienta financiamientos adicionales, tanto a un pequeño grupo de profesores como a los

administradores220, esta problemática se encuentra fuera de los límites de la investigación; sin

embargo, es importante resaltar la necesidad de realizar estudios que coadyuven a encontrar

soluciones. Esta política de financiamiento por productividad académica ha producido un

direccionamiento de las tensiones internas que daña el desempeño en la enseñanza. Debido a

la pérdida del poder adquisitivo, pone a competir a profesores por recursos económicos

escasos; e instituciones de educación superior -evaluación y acreditación de infraestructura-

para obtener financiamientos adicionales federales y estatales, siendo el más perjudicado el

estudiante/alumno, puesto que sus intereses son mermados; por otro lado, la sociedad en

general deja de beneficiarse de una cultura universitaria.

4.1 Evaluación Académica y Rendición de cuentas

La calidad de la enseñanza e investigación se ha convertido en uno de los temas más

importantes de los gobiernos. El mundo está cambiando rápidamente, es cada vez más

competitivo e incierto. Por esta razón, todas las instituciones, incluso las universidades, han

incrementado sus esfuerzos para responder a las necesidades de la sociedad de manera

eficiente y oportuna.

Una de las principales razones de esta tendencia es el “valor del dinero”, una perspectiva

tanto de representantes (gobernantes) como de los contribuyentes (ciudadano-consumidor),

220 Ver capítulo tres.

EVALUACIÓN ACADÉMICA INSTRUMENTO DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS 105

razón, que motiva la demanda ciudadana para que se le rinda cuentas en términos de calidad y

eficiencia del sector público.

Por los motivos anteriores, se legitima requerir a los responsables de las universidades y

centros de investigación y desarrollo, para rendir cuentas y transparentar su gestión. Se

requiere que cumplan con un estándar mínimo de calidad, además de hacer un constante

esfuerzo para mejorar la educación. Está claro, que el segundo objetivo debe ser una

permanente preocupación de las universidades, sí quieren estar en una buena posición para

competir.

Básicamente cualquier esfuerzo de evaluación puede ser implementado desde dos puntos de

vista. El primero es externo. Es realizado normalmente por gobernantes y por agencias

nacionales y autónomas, el propósito es controlar y/o medir. Puede generarse en diferentes

formas: acreditación221, evaluación institucional y benchmarking222. El segundo punto de vista

es interno. Es realizado por la organización de la universidad. La evaluación interna busca que

los sistemas de gobierno y de mejora de calidad de una institución, concentren sus esfuerzos

para mejorar la calidad de la enseñanza, de la investigación y de políticas específicas

(internacionalización, administración de recursos y apoyo a estudiantes). Tal proceso es

normalmente articulado por una autoevaluación en colaboración con los visitantes externos

(evaluación externa) y la evaluación de cursos o programas223.

221 La acreditación externa en la mayoría de las instituciones tiene como fin evaluar si una escuela de nivel superior cuenta con requerimientos mínimos para impartir un programa de estudios; de no ser así, se le niega su validez oficial, es decir, no puede expedir certificados y/o títulos abalados por el Estado; como ejemplo de este tipo de monitoreo se encuentra la acreditación chilena (Rollin Kent. Los temas críticos de la educación superior en América Latina en los años noventa, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 2002, p. 266-269), de países de la Unión Europea como Finlandia, Francia, Holanda, Dinamarca e Inglaterra (Center for Quality Assurance an Evaluation of Higher Education y Comité National d´Evaluation. “Evaluation of european higher education: A status report”, Dinamarca y Francia, 1998, p. 8). En el caso de México es la Secretaría de Educación Pública (SEP) la que otorga los permisos para que una escuela de educación superior pueda impartir sus programas con validez oficial; en cuanto al término acreditación, se emplea cuando un programa de estudios es acreditado como de “calidad” por alguna asociación civil acreditada por el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior, A.C. (COPAES); si los programas de las escuelas no son acreditados por el COPAES no pierden en ningún momento su validez oficial reconocido por la SEP. 222 Palabra anglosajona que significa punto de referencia (Patrick Goldsmith y Ángel Pérez. Diccionario Oxford Escolar, Ed. Oxford University Press, Great Britain, 1997, p. 342). Las instituciones de evaluación no realizan Benchmarking, usualmente es desarrollado por revistas especializadas (L. Weber. “Justification and methods of university evaluation: A european perspective”, Research Institute for Economy, Trade and Indsutry [RIETI], Tokio, Japón, 2003, p. 2). 223 L. Weber. “Justification and methods of university evaluation: A european perspective”, Research Institute for Economy, Trade and Indsutry [RIETI], Tokio, Japón, 2003, p. 3.


A partir de los años noventa cuatro países europeos (Dinamarca, Francia, Holanda y el Reino

Unido) establecieron procedimientos sistemáticos de evaluación para la educación superior a

nivel nacional, poco tiempo después otros países (por ejemplo; Noruega, Finlandia y

Portugal) comenzaron el análisis de los métodos de evaluación con el fin de establecer

procedimientos apropiados para la evaluación de los sistemas educativos, en la tabla 9 se

pueden observar algunas instituciones de evaluación académica en Europa. La European

University Association and Evaluation224 (EUA) expresa que los procedimientos externos para

mejorar la calidad educativa deben enfocarse a evaluar a las instituciones como un todo y que

la evaluación de programas debe ser parte del monitoreo interno, el cual es responsabilidad de

las instituciones dada su autonomía. La EUA también enfatiza que la evaluación externa debe

verificar que el monitoreo interno se realiza eficientemente, aunque cada universidad debe ser

libre de diseñar los procedimientos de evaluación internos.

Tabla 9. Instituciones de evaluación académica en países europeos. País Principal* Institución Modelo de evaluación Objetivo

Din

amar

ca Ministro de

educación Center for

Quality Assurance and Evaluation of

Higher Education.

Planificación, iniciación e implementación de la evaluación, a través de grupos de expertos.

Programas

Finl

andi

a Ministro de educación

Finish Higher Education Evaluation

Council

Planificación, organización y coordinación de la evaluación de programas, acreditación, y evaluación institucional.

Programas institucionales, acreditación de escuelas y programas de especialización.

Fran

cia Ministro de

educación Comité National

d´Evaluation Coordinación, planificación e implementación de la evaluación

Evaluación institucional y de las diferentes disciplinas.

Nor

uega

Ministro de educación

Norway Network Council

Cuerpo asesor en educación superior responsable del aseguramiento de la calidad y desarrollo en la educación superior

La evaluación institucional, la evaluación de programas y aspectos de gran interés para la educación superior (difusión de ciencia y tecnología, bellas artes y deporte).

224 La European University Association and Evaluation (EUA) es la más importante asociación de universidades en Europa, cuenta con 630 miembros individuales y 33 miembros colectivos como son las asociaciones de rectores (Weber, Op. cit., p. 3).


Tabla 9 (Continuación). Instituciones de evaluación académica en países europeos. País Principal* Institución Modelo de evaluación Objetivo

Suec

ia Ministro de

educación The National Agency for

Higher Education

Coordinación de todas las actividades de la evaluación a un nivel nacional.

Rendición de cuentas y mejora de la calidad.

Agrupación de rectores

The Quality Assurance Agency of

Higher Education

Operación de programas de monitoreo para el rendimiento institucional. Promoción y soporte para el mejoramiento continúo de la calidad.

Fundamentalmente evaluación académica.

UK

**

Ministro de educación

Proporciona asesoría gubernamental, otorga los títulos universitarios, autoriza los cursos de ingreso. Realiza auditorías con instituciones extranjeras.

Rendición de cuentas, además de la evaluación académica.

Bél

gica


Flemish Interuniversity

Council

Coordinación y organización de la evaluación.

Programas.

Hol

and

a


Association of Universities

Planificación, organización e implementación de la evaluación, función secretarial en los comités externos.

Mejoramiento de la calidad y rendición de cuentas.

Port

ugal


The evaluation council

Coordinación de proyectos de evaluación.

Rendición de cuentas y mejora de la calidad.

Esp

aña Agrupación de

rectores Instituto

Nacional de calidad y

Evaluación.

Coordinación y dirección del plan nacional de evaluación de la calidad de las universidades.

Implementación de la calidad. La mejora de la evaluación institucional para las universidades.

Ale

man

ia

***

Agrupación de rectores y

gobernadores

Estructura Federativa

Autocontrol interno como rendición de cuentas.

Orientado a mejorar el nivel académico departamental (facultades).

* El principal es el representante o responsable del sistema educativo que delega autoridad a la institución evaluadora para proporcionar información sobre el rendimiento de las universidades así como de la evaluación académica que procure una retroalimentación en el sistema educativo superior. ** El Reino Unido tiene un sistema gemelo, el primero de ellos es fundado por el gobierno y su principal objetivo es la rendición de cuentas y el segundo fue creado por el consejo de calidad para la educación superior que es propiedad de las universidades, el principal objetivo de esta institución es la mejora de la calidad. *** En Alemania, los estados federales son responsables de la educación, la conferencia de rectores inicio un programa nacional para mejorar el intercambio de información y experiencias en la medición de la calidad en la educación superior. La intención fue establecer una base de datos a cerca de los mecanismos de mejora de calidad en Alemania y conformación de una red de trabajo nacional entre expertos y otros grupos interesados, el resultado fue la creación de tres agencias de evaluación federal: The Association of Northern German Universities, the Central Evaluation Agency in Lower Saxony y the Evaluation Agency North Rhine-Westphalia.

Nota: Las instituciones evaluadoras de los países europeos presentados en la tabla son autónomas pero con diferentes principales, y con un marco legal que las respalda; La Unión Europea hace observaciones a sus futuros miembros para legislar al respecto.

Fuente: Center for Quality Assurance an Evaluation of Higher Education y Comité National d´Evaluation. “Evaluation of european higher education: A status report”, Dinamarca y Francia, 1998.


4.2 Institución Evaluadora: Una propuesta

A continuación se señalan algunas sugerencias para la evaluación académica de las IPES de

México, en función de la eficiencia225 (métodos cuantitativos) y la evaluación formativa o

pedagógica226 (métodos cuantitativos y cualitativos), vinculada con estructuras de rendición de

cuentas227. La propuesta se centra en un sistema nacional de evaluación con base en las

atribuciones que tiene el Congreso para supervisar el trabajo del ejecutivo. La Institución

Evaluadora contaría con comisiones especializadas en las diferentes áreas del conocimiento, a

fin de guardar la paridad científica, las comisiones estarán formadas por especialistas del área.

De tal manera que sería un químico con méritos incuestionables el encargado de evaluar

programas de licenciatura en carreras afines a su especialidad.

Será necesario diseñar una Ley Orgánica228 que rija la Institución Evaluadora, y que

involucre “voluntariamente”229 a las IPES en las evaluaciones internas y externas. Las

evaluaciones deberán publicarse con el fin de que los ciudadanos conozcan los resultados de

las IPES, lo cual ayudaría a los estudiantes de nuevo ingreso a elegir la carrera y escuela que

cumpla sus expectativas.

225 “El enfoque de eficiencia (método cuantitativo), entendida como eficiencia del sistema en términos de gasto y de rendimiento… la sociedad no discute que se gaste en educación, sí cuestiona el cómo. Por este motivo se evalúan factores directos o indirectos de la eficiencia del sistema educativo, como son la gestión de los centros, la formación del profesorado o la incidencia de los medios de comunicación. Hay consenso en que la eficacia no garantiza la calidad: Es condición necesaria, pero no suficiente” (Julio Puente, La administración educativa y las instituciones para la evaluación del sistema educativo, Instituto nacional de calidad y evaluación [INCE], España, Madrid, p. 3, www.ince.mes.es , consultado el 22/03/2004). 226 Evaluación formativa o pedagógica (método cuantitativo y cualitativo): “Se centra directamente en la mejora de la calidad de la evaluación. Bajo este enfoque se busca conocer la calidad del servicio educativo, monitoreando para ello el papel que juegan los distintos componentes del sistema: La administración educativa, la gestión y la organización de los centros, los profesores, los alumnos, el currículo, las metodologías didácticas, entre otros. Este enfoque siempre está presente una cuestión para la polémica: la distinta opinión que sobre el concepto de calidad tienen la administración, el profesorado, la familia, entre otros.” (Loc. cit.). 227 El agente no sólo debe informar los resultados de su gestión, también debe informar sobre las decisiones que se tomen al respecto. Ugalde, Op. cit., p.14. 228 La ley describirá entre otros aspectos: Objetivos, fines y metas; estructura organizacional (Consejo, Comisiones especializadas, Comisión de apelaciones, entre otros); recursos propios; e información y transparencia (Informes detallados e Informes generales). 229 Es indispensable continuar con la asignación de financiamientos adicionales vinculados con la evaluación, de no ser así, se correrá el riesgo de que la institución desaparezca como fue el caso de la CONAEVA (Kent, Op. cit., p. 287); sin embargo, se condicionarán dichos financiamientos al cumplimiento de las recomendaciones emitidas por la Institución Evaluadora, a través de auditorias realizadas por la Auditoría Superior de la Federación o la Secretaría de la Función Pública.


La Institución Evaluadora deberá publicar las metas y objetivos de la institución, los

procedimientos de selección de consejeros y comisionados, metodologías empleadas en la

evaluación, fundamentos científicos y pedagógicos para el diseño de índices, resultados,

recomendaciones emitidas, los estados financieros del Instituto, así como la respuesta de las

IPES a sus recomendaciones. La transparencia debe ser característica de las Instituciones de

Evaluación y Control con el propósito de generar una reputación que construya autoridad en el

ambiente académico. Al ser una Institución a la que se le delega responsabilidades del

Congreso los consejeros de esta institución deberán rendir cuentas ante el mismo. El consejo

del instituto será elegido por el Congreso, aunque la terna para consejeros podría ser propuesta

por la SEP y la ANUIES, siempre y cuando se traten de ciudadanos sin afiliación partidista o

ministro de algún culto religioso. Es de vital importancia que los consejeros permanezcan en

sus puestos continuamente, al menos que el Congreso considere su remoción, de esta manera

se daría continuidad a la planificación de la institución.

Por otro lado se deberá continuar con incentivos económicos por parte del gobierno, sin

embargo la evaluación deberá estar encaminada a definir programas de capacitación así como

deficiencias en la infraestructura de las escuelas. Las evaluaciones no deberán ser utilizadas

para violar el derecho a la educación, desacreditar el trabajo de las IPES, o para generar

monopolios como el caso del COPAES y del CENEVAL. La evaluación con un enfoque

diagnóstico resulta el adecuado230, pues no se busca una solución de “acreditado (de calidad) y

no acreditado (no de calidad)”, que bien podría dañar a las IPES.

A fin de reducir los costos de evaluación, se sugiere que cada una de las IPES cuente con

un consejo social (algunas universidades ya cuentan con este organismo) el cual estaría

encargado de llevar a cabo la evaluación interna bajo la supervisión de la Institución

Evaluadora, de esta manera se institucionaliza la relación Evaluación interna / Evaluación

externa. Otras de las funciones de estos consejos, será el de expresar inconformidades de sus

universidades ante las posibles recomendaciones. Las apelaciones son instrumentos valiosos,

siempre que cuenten con bases científicas y pedagógicas, para mejorar la metodología de

evaluación. En caso de que las apelaciones procedan, la Institución Evaluadora rectificara su 230 En su inicios el CIEES realizaba una evaluación diagnostica, sin niveles, los cuales se incorporaron para realizar comparaciones con el COPAES (El nivel uno del CIEES equivale, para la SEP, la acreditación del COPAES). Los esfuerzos del CIEES han sido calificados como loables; sin embargo, no son públicos (ver sección 3.2.2).


recomendación. En el diagrama 10 se esquematiza el sistema de evaluación de las IPES como

una rendición de cuentas.

Diagrama 10. Evaluación académica instrumento de la rendición de cuentas.

La respuesta a la pregunta ¿Quién vigila al vigilante? está actualmente en la Auditoría

Superior de la Federación, que a su vez es supervisada por la comisión de vigilancia del

Congreso; adicionalmente la supervisión o monitoreo se desempeñará por la SEP231. Por tanto

231 Las comisiones de educación de las Cámaras de diputados y senadores tienen la facultad de llamar a rendir cuentas al Presidente, al Secretario de Educación Pública, y para la propuesta al Consejo de la Institución Evaluadora (Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, documento 168, 2003, www.cddhcu.gob.mx/leyinfo/). El Congreso no debe tener atribuciones de ejecución, en palabras de Montesquieu: “Cuando el poder legislativo y el poder ejecutivo se reúnen en la misma persona o el mismo cuerpo, no hay libertad; falta la confianza, porque puede temerse que el monarca o el senado hagan leyes tiránicas y las ejecuten ellos mismos tiránicamente” y continua “El cuerpo representante no se elige…para que tome

Institución evaluadora para

las IPES

SEP (Ejecutivo)

Congreso

IPES (Ejecutivo)

Electorado (Principal último del

sistema político)

Eficacia

Delega

Rinde Cuentas

Supervisa

Auditoria Superior de la

Federación

Comisión de Vigilancia

HonestidadHonestidad

Eficacia

Honestidad

Honestidad


se vigilarán tanto la honestidad como el desempeño de la institución de evaluación para las

IPES.

El mecanismo propuesto cumple con la definición de rendición de cuentas descrita por

Antonio Crespo (2000) y Carlos Ugalde (2002). La rendición de cuentas se efectúa en forma

vertical, es decir, se informa a la ciudadanía, a fin de que su toma de decisión al momento de

ejercer su voto por sus representantes, la realice con mayor certidumbre. Además se cumple

con su complemento, la rendición de cuentas horizontal, es decir bajo un sistema de vigilancia

mutua con base en la división de poderes.

4.2.1 Objetivos

En la sección 2.3 se describen los objetivos que tendría la evaluación académica como

instrumento de la rendición de cuentas en la educación superior pública, se cuentan con tres

tipos de objetivos:

1. Los de origen institucional: En estos objetivos se buscará evaluar o monitorear el

desempeño de las IPES ante los objetivos de la educación que se describen principalmente

en el artículo 3º constitucional y en la Ley General de Educación232.

2. Los que son originados por argumentos científicos-tecnológicos-pedagógicos: En estos

objetivos se reconoce que la evaluación de formación de profesionales universitarios se

origina a la luz del conjunto de modificaciones en los procesos institucionales, culturales,

científicos involucrados y en el mercado laboral.

3. Los que son originados por la relación agente-principal: Este tipo de objetivos están

encaminados a evaluar la reputación de las IPES vinculada con una cultura en ciencia y

tecnología, con el fin de incrementar el valor económico del certificado o título de los

egresados y de mejorar la difusión de la cultura universitaria (ciencia, tecnología, bellas

artes, deporte, entre otros).

ninguna resolución activa, cosa que no haría bien, sino para hacer leyes y para fiscalizar la fiel ejecución de las que existan” (Montesquieu, Op. cit., pp. 104, 106). 232 Congreso de la Unión, México, 2001, página de Internet: http://www.cddhcu.gob.mx/leyinfo/, consultado el 8/06/2004.


4.2.2 Rendición de cuentas horizontal

a propuesta cumple con la rendición de cuentas horizontal, puesto que se forma una figura

ianza sobre el sistema educativo por parte de los

fun

L

institucional basada en la división de poderes. El poder legislativo tiene las atribuciones

institucionales de establecer el rumbo de la educación superior, así como del monitoreo al

poder ejecutivo sobre el cumplimiento de la ley que expida al respecto; estas atribuciones no

las tiene la SEP, la ANUIES, el COPAES o el CENEVAL. Es el Congreso el poder de

representación por excelencia233, es a través de este poder por el que la sociedad debe hacer

llegar sus propuestas institucionales.

En México, existe una desconf

cionarios de la SEP234, es la misma Secretaria de educación la que descarta la posibilidad

de utilizar el promedio del certificado de estudios, que ella misma expide para el ingreso al

nivel medio superior y superior. Adicionalmente crea con la ANUIES un sistema de

evaluación y acreditación con asociaciones civiles, las cuales obtienen ingresos directamente,

puesto que se instrumentan financiamientos adicionales del erario público para incentivar la

evaluación y acreditación a través de estas organizaciones. Se ha señalado que las

organizaciones privadas no pueden ser sometidas al escrutinio público y mucho menos si son

asociaciones civiles, por el simple hecho de que son privadas, estas señalizaciones son

adecuadas (al menos mientras que permanezca el código civil federal actual). Es la SEP la que

ha sobrepasado sus atribuciones; sin embargo, la responsabilidad no es sólo del poder

ejecutivo; el poder legislativo y judicial también son responsables de este desvío de

atribuciones, pues su indiferencia o ineficiencia es la que ha permitido que el poder ejecutivo

sea el único que dicte el rumbo científico-cultural de la educación superior.

233 El Congreso pertenece al pueblo, cita de Montesquieu: “Es menester que el pueblo haga por sus representantes lo que no puede hacer por sí mismo” (Montesquieu, Op. cit., p. 105) 234 “Los maestros de secundaria se quejan de lo mal preparados que salen los egresados de primaria. En el nivel bachillerato y en el profesional también se critican las deficiencias de los alumnos de primer ingreso. Parece que la culpa la tienen las educadoras, ¿verdad?, porque a ellas ya no les puede echar la culpa nadie, salvo la familia” (Antonio Noguez, Evaluación continua y mejoramiento de la calidad, discurso en el Primer congreso de educación pública de la ciudad de México, México, DF, 2004, www.alternativaeducativa.df.gob.mx).


4.2.3 Rendición de cuentas vertical

a propuesta cumple con la rendición de cuentas vertical, al publicar los resultados de la

rendimiento de los servidores

pú t

fiar en sus instituciones. Douglass

No

n

(ce

4. Consejo Social: Vinculo con la ciudadanía

En la evaluación interna se encuentra ubicado el consejo social, que tiene como objetivos el

L

evaluación (de tipo diagnóstico); así como las recomendaciones emitidas por la institución, el

estudiante podrá tener mayores elementos para tomar sus decisiones; con mayor certidumbre,

en la elección del programa de estudios e institución educativa.

El ciudadano-votante-consumidor235 tendrá información del

blicos en la educación superior, por anto, podrá ejercer su derecho, con mayor certidumbre,

de castigar o premiar electoralmente a los representantes y partidos políticos. Es claro que este

tipo de rendición de cuentas, solo es en forma de pulsos, es decir, no se origina hasta después

de un periodo largo de administración del poder, sin embargo la influencia que puede generar

es tan alto o mayor que la rendición de cuentas horizontal.

Es indispensable que la sociedad mexicana vuelva a con

rth236, premio Nobel de economía de 1993, ha advertido las consecuencias de no poner

atenció en el diseño de las instituciones que buscan un dinamismo en la estabilidad. La

diferencia entre los países del norte y del sur, según este autor, es el diseño responsable de las

instituciones. La indiferencia al conocimiento y diseño de las limitaciones formales e

informales producen costos sociales que ocasionan incertidumbre, desconfianza, la baja

cooperación, actos de corrupción como es la protección de monopolios, inequidad e injusticia.

La propuesta institucional ha dejado constancia de su eficacia en países del norte

ntrales), y no es una propuesta innovadora en América latina, por el contrario ha sido

desarrollada por estudiosos como Milton Friedman para el caso de Chile237.

2

monitoreo para la rendición de cuentas de los administradores de las IPES y de la evaluación

235 Martin Shubik, Economía Política: un enfoque desde el punto de vista de la teoría del juego, título original: A game-theoretic aproach to political economy (1984), trad. Roberto Reyes Mazzoni, Ed. Fondo de cultura económica, México, DF, 1992, p.607. 236 North, Op. cit., pp. 139-152. 237 Kent, Op. cit., pp. 265-274.


académica que proporcione información para la mejora continua del proceso de enseñanza-

aprendizaje (diagrama 11). Los consejos sociales usualmente son formados por ciudadanos (no

afiliados a un partido político o ministros de algún culto religioso) que no forman parte de la

organización del Consejo directivo o de la comunidad estudiantil, generalmente son

ciudadanos con un interés particular por mejorar la eficiencia de la escuela, son egresados,

profesores e investigadores retirados, entre otros.

Diagrama 11. Evaluación académica y rendición de cuentas en las IPES.

Institución Evaluadora (Diagrama 10)

IPES

Las instituciones evaluadoras, los consejos sociales y los administradores de las IPES deberán

generar esfuerzos para mejorar el bajo rendimiento de la educación superior de México. El

Asamblea de la Universidad o Instituto

(Planificación, legislación y evaluación académica)

Consejo Directivo (Ejecutivo)

Consejo Social (Evaluación académica y

Rendición de cuentas)

Estudiante / Alumno (Principal último del sistema educativo)

Eficacia

Evaluación académica

Índices de rendimiento

Honestidad y Eficacia

Delega

Rinde Cuentas

Supervisa


sistema de subsidio federal a la educación superior representa sólo el 0.67% del PIB o el

15.12% del gasto en educación (Tabla 10).

Tabla10. Gasto federal en educación superior con respecto al gasto programable. Año Producto

Interno Bruto (PIB)

Gasto programable

% PIB Gasto en educación

% PIB Gasto federal en educación

superior

% gasto en

educación

% PIB

2000 5,485,377.2 855,286.0 15.59 219,380.0 3.99 32,010.6 14.59 0.58 2001 5,771,857.2 937,213.9 16.23 246,016.9 4.26 36,122.9 14.68 0.63 2002 6,183,700.0 1,026,550.8 16.60 273,752.9 4.42 41,393.8 15.12 0.67 Fuente: ANUIES (2003b), cifras en millones de pesos.

Si consideramos el subsidio a investigación la cifra asciende a 0.85% del PIB, y si se

incrementa el subsidio estatal, la cifra aumenta a 0.99% del PIB (Tabla 11). En otras palabras,

para 2002 el gasto total por alumno fue de $46,026.17 pesos (Tabla 12).

Tabla11. Gasto federal y estatal en la educación de nivel superior. Año PIB Gasto

federal en educación superior

Gasto federal en educación

superior mas investigación

% PIB Gasto estatal en educación superior

Gasto público en educación superior

% PIB

2000 5,485,377.2 32,010.6 40,339.1 0.74 7,449.0 47,788.1 0.87 2001 5,771,857.2 36,122.9 47,871.8 0.83 8,794.0 56,665.8 0.98 2002 6,183,700.0 41,393.8 52,277.2 0.85 8,998.0 61,275.2 0.99 Fuente: ANUIES (2003b), cifras en millones de pesos

Tabla12. Gasto público por alumno Año Gasto público en

educación superior (millones de pesos)

Matricula pública

Gasto público por alumno (en pesos)

2000 47,788.1 1,330,250 35,924.14 2001 56,665.8 1,268,394 44,675.25 2002 61,275.2 1,331,312 46,026.17

Fuente: ANUIES (2003b) Por otro lado el uso del subsidio federal y estatal ha generado una matricula en la educación superior anual equivalente a 2.3% de la población nacional (Tabla 14), generando una población de sólo el 3.16% que terminó exitosamente el nivel de educación superior (Tabla 13).


Tabla 13. Población que completó exitosamente el nivel de educación ISCED 5 o superior y

está ocupada en actividades de ciencia y tecnología (2003).

Personas Distribución porcentual Nivel de educación Total Directivo Profesional Técnico Directivo Profesional Técnico

% poblacional

Posgrado 296,889 66,641 216,289 13,959 22.45% 72.85% 4.7% 0.305%Licenciatura 2,611,562 414,641 2,036,303 160,618 15.88% 77.97% 6.15% 2.679%Técnica 172,104 18,065 31,004 123,035 10.5% 18.01% 71.49% 0.177%Total 3,080,555 499,347 2,283,596 297,612 16.21% 74.13% 9.66% 3.160%Nota: El nivel de educación ISCED 5 o superior (ISCED son las siglas en inglés de la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación) comprende los niveles educativos posteriores al bachillerato, estudios conducentes a grados universitarios o superiores (ISCED 5A: licenciaturas; ISCED 6: especialidades, maestrías y doctorados) y estudios de tercer nivel que crean habilidades específicas (ISCED 5B: carreras de técnico superior universitario). La clasificación de campos de la ciencia, corresponde a la establecida en el manual de Canberra. Fuente: CONACYT. Informe General del Estado de la Ciencia y la Tecnología, 2003. México, DF., 2003. Información extraída de www.inegi.gob.mx

Tabla 14. Población escolar de educación superior (2001) Licenciatura Técnico

Superior Universidad y

Tecnológica

Normal

Total % nacional estudiando

en nivel licenciatura

Posgrado % nacional

en posgrado

Total de alumnos en licenciatura y posgrado

% Población

67,103 1,865,475 166,873 2,099,451 2.15 139,669 0.14 2,239,120 2.30

Fuente: ANUIES (2003a)

Una consecuencia de las deficiencias en la administración de las IPES es la elevada

proporción de bajas (Tabla 15), a pesar de que en los niveles de maestría y doctorado la

productividad presenta una pequeña mejoría (Tabla 16).

Tabla 15. Población escolar de nivel licenciatura (universidad y tecnológica)

en escuelas públicas y privadas (2003). Titulados 2001

(C) Escuela

Primer ingreso

(A)

Primer ingreso y

reingreso (B)

Egresos 2001

H M Total

(C / A) X

100 %

(C / B) X

100 %

% nacional de titulados

Púb. 301,609 1,244,942 169,253 51,453 52,040 103,493 34.31 8.31 0.11

Priv. 171,959 620,533 79,832 20,444 23,663 44,107 25.65 7.11 0.05

Total 473,568 1,865,475 249,085 71,897 75,703 147,600 31.17 7.91 0.15Nota: Se toma el censo de 2000 de 97,483, 412 habitantes para el calculo del porcentaje nacional de titulados. Fuente: ANUIES (2003a)


Tabla 16. Población escolar de posgrado en escuelas públicas y privadas (2003).

Escuela Primer ingreso

(A)

Primer ingreso y reingreso

(B)

Egresos 2002

Graduados2002 (C)

(C / A) X 100 %

(C / B) X 100 %

% nacional de titulados

Púb. 31,126 84,688 20,582 12,844 41.26 15.17 0.013

Priv. 19,607 54,981 17,424 6,816 34.76 12.40 0.007

Total 50,733 139,669 38,006 19,660 38.75 14.08 0.020Nota: Se toma el censo de 2000 de 97,483, 412 habitantes para el calculo del porcentaje nacional de titulados. Fuente: ANUIES (2003a)

En cada escuela los estudiantes serios y los profesores hallan el modo de unirse y de lograr sus

objetivos. Sin embargo existe un desperdicio de recursos por la pérdida de tiempo y dinero de

quienes no egresan o se titulan238. En el caso de México la productividad tanto de escuelas

públicas y privadas son sumamente bajas (Tabla 15 y 16), en comparación con países de la

OCDE (Tabla 17). La tasa poblacional de titulados en educación superior, el gasto en

investigación y desarrollo (I+D), y en la cantidad de investigadores, México muestra una clara

desventaja.

Tabla 17. Comparación entre países de la OCDE (2000) País Gasto anual

por alumno en USD en educación superior

(A)

Tasas observadas de obtención de

títulos de estudios de educación secundaria

(B)

Tasas de obtención de

títulos de educación

terciaria tipo A

(C)

Gasto en I+D en

educación superior

como % PIB (D)

Investigadores por cada 10,000

integrantes de las fuerzas de trabajo

(E)

F = C/B

Alemania 9,466 93.3 16 0.41 59 0.17 Canadá 14,809 72.1 29.4 0.35 54 0.40 EE UU 17,466 73.5 32.9 0.39 74 0.44 España 5,166 67.1 27.8 0.28 33 0.41 Francia 7,177 86.6 24.0 0.38 60 0.27 México 4,519 29.5 10.1 0.14 6 0.34 Suecia 12,981 79.3 25.1 0.83 86 0.31 Media de la OCDE

8,610 79.4 23.9 - - 0.30

Nota: Los estudios de educación secundaria es equivalente al nivel medio superior, y los estudios de educación terciaria de tipo A es equivalente a licenciatura o nivel superior. Fuente: ANUIES (2003b)

238 “La eficiencia terminal ha mejorado en los últimos años, en promedio, sólo 50% de los estudiantes de licenciatura y alrededor de 40% de los de posgrado logran terminar sus estudios y titularse lo que representa un desperdicio de recursos y la frustración de legítimas aspiraciones personales” (Programa Nacional de Educación 2001-2006, Op. cit., p. 188).


No es suficiente que las organizaciones de evaluación educativa sean autónomas239. Sí la

ciudadanía no cuenta con mecanismos que la informen sobre el rendimiento de las IPES,

difícilmente podrá participar de manera activa con sus representantes o en asociaciones

civiles, a fin de hacer llegar sus demandas a los responsables de la educación superior. Por otra

parte, se debe advertir que dichos mecanismos siempre deben partir de la definición de

rendición de cuentas que permitan el monitoreo de la honestidad y eficiencia en la

Administración pública, inclusive de las instituciones evaluadoras240, con el propósito de

reducir la desconfianza e incertidumbre percibida por el ciudadano hacia el trabajo de los

funcionarios.

239 La ANUIES argumenta que el sistema evaluador con asociaciones civiles aseguran la autonomía, “La experiencia internacional muestra que tampoco es conveniente que la evaluación de la educación superior recaiga directamente en el Estado, sino más bien en organismos independientes e intermedios entre las IES y los poderes públicos, con la competencia técnica y la legitimidad social necesarias. En los más diversos países, la distinción entre IES autónomas y no autónomas está cediendo el lugar a un estatus común, según el cual todas las IES gozan de un amplio margen de autonomía académica y administrativa y, a la vez, todas están sujetas a evaluaciones externas en el espíritu de la obligación de rendición de cuentas a la sociedad” (ANUIES, La educación superior en el siglo XXI. Líneas estratégicas de desarrollo, ANUIES, México, 2000, pp. 229-230, http://www.anuies.mx/index1024.html, consultado el 7/07/2004.) 240 Dilema ¿Quién vigila al vigilante? (Ugalde, Op. cit., p.27)

CONCLUSIONES

Es la división de poderes conjuntamente con el sistema de representación democrático, como

un sistema de vigilancia mutua, los que dan significado al concepto de rendición de cuentas.

Con los fundamentos de la rendición de cuentas, podemos decir que las Instituciones Públicas

de Educación Superior (IPES), así como cualquier otro organismo de Estado, debe cumplir

con la definición de rendición de cuentas y con ésta, sus objetivos (jurídicos/honestidad y

políticos/eficacia), elementos (presentación de informes/monitoreo, publicación y un sistema

de sanciones), clasificación (vertical/sistema de representación democrático y

horizontal/división de poderes) y supuestos.

La aproximación a la organización interna, tanto neoinstitucional como en economía

neoclásica, muestran la necesidad del monitoreo, así como el diseño de incentivos que

orienten los intereses del administrador y del profesor/investigador con los intereses del

estudiante/alumno. No es una tarea fácil, sin embargo, la evaluación, la publicación de

resultados y el diseño de un sistema de estímulos (tanto positivos como negativos), han

demostrado su eficiencia para reorientar las tensiones al interior de las IPES. El problema

radica en el diseño de las reglas que reorientan tales intereses hacia el bien comunitario. El

diseño de una institución para la rendición de cuentas en las IPES, debe partir de las leyes

(responsabilidad jurídica) que rigen a las IPES y de los objetivos (responsabilidad política) por

los cuales fueron creadas.

La Auditoría Superior de la Federación, así como la Secretaría de la Función Pública, se

ven imposibilitadas de llevar a cabo el monitoreo de la eficacia en la educación superior

pública, por no contar con académicos, científicos y profesionales, que puedan aproximarse a

la complejidad académica-organizacional-política de las IPES. No existe una ley que

contemple la rendición de cuentas de la eficacia en las IPES, salvo los controles internos del

ejecutivo laxamente instrumentados por la Secretaría de Educación Pública. Actualmente,

existe un sistema de evaluación y acreditación conformado por asociaciones civiles, las cuales

no tienen ninguna obligación para ser llamadas a rendir cuentas. Los resultados de la

investigación sugieren la conformación de una Institución Evaluadora autónoma, estatal y con

120

presupuesto propio, que desempeñe la evaluación académica como instrumento de la rendición

de cuentas.

El alumno/estudiante, en quien se deposita el bien común, tiene el derecho de participar en

un proceso de enseñanza-aprendizaje que lo provea de conocimientos. Estos conocimientos

estarían reconocidos a través de su certificado y/o título, los que a su vez serían evaluados por

el mercado laboral y la sociedad en general. Es en esta valoración social-laboral donde se

encuentra el fin último de la educación superior, pues significaría mejorar la calidad de vida

del estudiante/alumno. Las IPES deberán procurar mejorar sus programas o perfiles

profesionales, así como sus estrategias de enseñanza; sin embargo, no deben menospreciar

todos aquellos medios para difundir su cultura científica y tecnológica, pues es ésta última, la

que genera el cambio en las limitaciones informales en la sociedad.

La cultura de la evaluación actual es incipiente. La particular cultura de la evaluación, que

propone en los hechos el proyecto del poder ejecutivo de modernización educativa, no

contribuye a hacer que la educación despliegue todas sus potencialidades. Por tal motivo se

deben rediseñar las reglas para construir un proyecto de país democrático, fundado en una

cultura del conocimiento y de la participación. La evaluación formativa (diagnóstica) parte de

los procesos pedagógicos y busca detectar las dificultades y carencias de trabajo educativo en

el propio proceso, de suerte que las modificaciones se den antes de que termine la tarea

educativa. La mejora del sistema educativo reclama la adopción y desarrollo de un paradigma

de evaluación ligado a la evaluación formativa.

La política de financiamiento por productividad académica, implementado por la SEP-

ANUIES, ha producido un direccionamiento de las tensiones internas que daña el desempeño

en la enseñanza. Debido a la pérdida del poder adquisitivo, pone a competir a profesores por

recursos económicos escasos; e instituciones de educación superior -evaluación y acreditación

de infraestructura- para obtener financiamientos adicionales federales y estatales, siendo el

más perjudicado el estudiante/alumno, puesto que sus intereses son mermados; por otro lado,

la sociedad en general deja de beneficiarse de una cultura universitaria.

La propuesta de este trabajo sólo involucra la rendición de cuentas en las IPES; aunque los

resultados pueden extenderse a las escuelas superiores privadas; además de que pueden ser

útiles para los diferentes niveles de educación, o para el sector salud, debido a la complejidad

en las áreas del conocimiento, así como al tamaño del presupuesto del Estado destinado a estos

121

dos temas de la agenda nacional. El análisis se apega a las limitaciones constitucionales, sin

embargo, se considera legislar sobre una Ley Orgánica que rija la Institución Evaluadora

propuesta.

La factibilidad se encuentra en la misma rendición de cuentas, pues resulta, en sí misma,

una solución tecnológica a la información asimétrica que existe entre la ciudadanía y los

representantes. Sin embargo, el desinterés hasta ahora mostrado por los legislativos en el tema

de educación, y la desconfianza de la ciudadanía hacia los diferentes poderes del Estado, son

las principales dificultades a superar.

La propuesta para conformar una Institución Evaluadora para las IPES y una reforma que

permita resolver el problema del financiamiento en el sistema educativo, ambas proposiciones

vinculadas a la planificación educativa, dan sentido a una reforma educativa para la rendición

de cuentas en las IPES mexicanas.

122

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