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CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO

PER LA LOMBARDIA

Relazione sulla

Gestione del bilancio regionale

Esercizio Finanziario 2002

Consigliere Mario Donno

Referto al Consiglio Regionale

(ai sensi dell’art. 3, legge 14 gennaio 1994 n. 20 e dell’art. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131)

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Ha collaborato all’elaborazione del referto:

Dott.ssa Maria Grazia Mei

Ha collaborato alla redazione del referto:

Sig.ra Caterina Li Calsi

Supporto amministrativo:

Dott.ssa Daniela Parisini: Direttore della Segreteria

Dott. Tullio Pezzotta

Sig.ra Rosetta Azzinnari

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PREMESSA 5

I - IL QUADRO NORMATIVO E ISTITUZIONALE GENERALE 8 1 - Il processo generale di potenziamento delle autonomie territoriali 8 2 - Il nuovo punto di equilibrio dei rapporti tra lo Stato e le autonomie territoriali 10 3 – Le ridefinite funzioni della Corte dei conti 12 4 – Il concorso delle regioni al Patto di stabilità interno 15 5 - I dati finanziari della Regione Lombardia relativi al Patto di stabilità interno. 16 6 – Il sistema istituzionale della Regione – Attivita’ svolta per la riscrittura dello Statuto 17 6 – Il sistema istituzionale della Regione – Attivita’ svolta per la riscrittura dello Statuto 18 7 – Il quadro dell’economia regionale 21 8 – L’incidente aereo del 18 aprile 2002 25

II - IL SISTEMA DEI CONTROLLI DELLA REGIONE 28 1. Gli strumenti della programmazione 28 2. Il sistema dei controlli interni 30

A) La disciplina normativa e gli organismi previsti 30 B) Operatività del Sistema dei Controlli Interni 33 C) Sistemi di monitoraggio e Rapporto di gestione 37

3. Il progetto “governance” 39 4. Il controllo di gestione nelle Pubbliche Amministrazioni 42

A) Il modello organizzativo delle strutture amministrative 42 B) Il budget 44 C) La pianificazione strategica 44 D) Il sistema organizzativo 45 E) Il controllo di gestione 47

5. I controlli interni previsti dal D.Lgs. 286/1999 e adeguamento agli stessi da parte della Regione 49 6. L’oggetto, l’ambito e le modalità dell’indagine conoscitiva svolta presso la Regione 51 7. Le risultanze della svolta indagine 53

III - L’ATTIVITÀ CONTRATTUALE 56 1. Riferimenti normativi 56

IV LE ENTRATE REGIONALI 60 1. La finanza regionale dopo la legge di riforma del titolo V della Costituzione 60 2. Le entrate proprie della Regione Lombardia 62

A) Quota regionale dell’accisa sulla benzina per autotrazioni 62 B) Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi 65 C) Addizionale all’imposta di consumo sul gas metano 66 D) Tassa automobilistica regionale 67 E) Addizionale regionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche 68 F) Imposta regionale sulle concessioni statali di beni del demanio e del patrimonio indisponibile ed addizionale regionale sui canoni demaniali 70 G) Riscossioni canoni di concessione delle utenze di acqua pubblica 71 H) Tassa sulle concessioni regionali 72

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I) Imposta regionale sulle attività produttive 72 L) Imposta regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili (IRESA) 74

3. La manovra fiscale decisa dalla Regione Lombardia per il 2002 77 4. Politica dei canoni per l’uso del demanio idrico 79 5. Provvedimento di sconto sulla vendita di benzine nelle zone di confine 81 6. Attività di accertamento e recupero crediti. 90

A) Attività di recupero crediti relativa alle tasse di concessione regionali 91 B) Attività di accertamento tassa automobilistica 92

7. Il Sistema Informativo Tributario Regionale (S.I.T.RE.) 94 V – LE SPESE REGIONALI 102

1. La gestione delle spese 102 A) La gestione dei residui passivi 102 B) La gestione delle spese di competenza 103

2. Il risultato di amministrazione 106 VI – EQUILIBRI DI BILANCIO RELATIVI ALLA GESTIONE FINANZIARIA DEL 2002 108

1. Le previsioni definitive di bilancio 108 2. Il rendiconto della gestione finanziaria 113

A) Entrate 113 B) Spese 118 C) Avanzo o disavanzo d’amministrazione 119

3. Il conto del patrimonio 122 4. Realizzazione da parte della Regione degli equilibri finanziari 129

A) Gestione autonoma 133 B) Gestione vincolata 134

5. Gli equilibri realizzati nella gestione relativa al 2002 136 VII – ANALISI FINANZIARIA DEI DATI DI CONSUNTIVO DELLA REGIONE LOMBARDIA 142

1. Le entrate 142 2. Le spese 144

VIII CONSIDERAZIONI E VALUTAZIONI CONCLUSIVE 147

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PREMESSA

Nell’adunanza dello scorso 8 febbraio 2003 questa Sezione regionale ha

approvato il referto sulla gestione della Giunta regionale relativa al 2001 e ha

messo a disposizione del Consiglio regionale, mediante consegna al suo Presidente,

il relativo documento.

Istituita dal 1° gennaio 2001, la Sezione aveva già approvato e presentato

al Presidente del Consiglio regionale il referto sulla gestione della Giunta regionale

relativa al 2000.

Prima dell’istituzione della Sezione un uguale compito aveva assolto il

Collegio regionale di controllo per il triennio 1997/1999.

Proseguendo l’impegno già intrapreso, rivolto all’analisi della gestione

regionale a norma dell’art. 3 della legge 20/1994, questa Sezione ha deliberato il

presente referto sulla gestione relativa al 2002.

Anche per tale esercizio, come per i precedenti, le analisi gestionali sono

state effettuate sulla base del programma deliberato dalla Sezione: per il periodo

gestionale in esame è stato determinato con deliberazione n. 8/2002 del 20

novembre 2002.

Quest’ultimo provvedimento è stato tempestivamente inviato al Presidente

del Consiglio regionale, perché fosse data informazione all’organo rappresentativo

regionale delle materie oggetto di analisi.

Analoga comunicazione è stata fatta al Presidente della Giunta regionale.

Il presente referto si è posto la finalità di analizzare gli aspetti di maggior

rilievo della gestione regionale, individuati nella fondamentale impostazione

amministrativa e contabile e nei realizzati equilibri di bilancio; nella gestione della

sanità, dei trasporti, dei beni culturali e dei fondi di provenienza comunitaria.

Tali settori erano stati già oggetto di analisi nei referti relativi ai precedenti

esercizi e la presente analisi, lungi dal costituire una ripetizione di percorsi già

attraversati, ha lo scopo non solo di rappresentare un ulteriore approfondimento di

tematiche ampie e complesse, bensì anche il necessario aggiornamento di materie

in costante evoluzione.

Il documento finale sarà poi consegnato nelle mani del Presidente del

Consiglio regionale perché l’organo rappresentativo abbia conoscenza della gestione

del Governo regionale sulla base delle rilevazioni effettuate dalla Corte dei conti.

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Il periodo gestionale cui fa riferimento il referto, cioè il 2002, costituisce il

periodo immediamente successivo alla introdotta riforma della seconda parte della

Costituzione, riguardante il titolo V, relativo agli enti locali, contenuta nella legge

costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001; e precede l’attuazione degli introdotti

principi, realizzata con la legge n. 131 del 5.6.2003 (c.d. legge La Loggia).

Testo normativo, il primo, che ha dato il massimo spazio e risalto sia alla

rivendicazione di autonomia, con introduzione del principio di equiordinazione di

tutte le comunità territoriali e di parità politica e giuridica delle stesse; che al

precetto di sussidiarietà, quale regola attributiva delle competenze amministrative

che riconosce nel Comune il fondamentale destinatario e protagonista delle stesse.

Provvedimento, il secondo, che introduce nell’ordinamento le necessarie

disposizioni per l’attuazione dei principi costituzionali, con un ridisegnato ruolo della

Corte dei conti quale garante degli equilibri generali di finanza pubblica.

La nuova configurazione delle autonomie territoriali e il riconosciuto ruolo

di garanzia della Corte dei conti saranno approfonditi nei prossimi referti, allorché

sarà svolta l’attività gestionale sulla base della introdotta normativa.

Per il periodo gestionale preso in esame il referto ha proposto, con una

riflessione sul processo generale di potenziamento delle autonomie territoriali,

innanzitutto le necessarie rilevazioni attinenti al rispetto delle fondamentali regole

derivanti dal quadro normativo e istituzionale generale, prime fra tutte quelle

relative agli equilibri finanziari realizzati dal Governo regionale nel rispetto del Patto

di stabilità.

Ha svolto, quindi, una specifica disamina in ordine al sistema dei controlli

interni, quali delineati nella normativa e realizzati nella concreta ricaduta

gestionale.

E’ stata quindi esaminata l’impostazione data nel periodo considerato

all’attività contrattuale, con analisi degli aspetti più significativi riguardanti tale

settore.

Con la rassegna delle entrate è stata proposta la rappresentazione dei dati

relativi al periodo considerato, nonché di quelli relativi agli anni precedenti, per

evidenziarne l’andamento.

Vengono altresì effettuate le consuete analisi finanziarie ricavate dalla

gestione dei mezzi di bilancio.

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Completano e chiudono il referto le necessarie riflessioni conclusive sugli

aspetti gestionali quali ricavabili dalla complessiva analisi dell’attività di governo

presa in esame.

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I - IL QUADRO NORMATIVO E ISTITUZIONALE GENERALE

1 - Il processo generale di potenziamento delle autonomie territoriali

L’analisi dell’attività gestionale della Regione non può essere svolta senza

considerare preliminarmente la tematica generale relativa all’evoluzione dei

principi, compresi quelli di livello costituzionale, che ha interessato il sistema delle

autonomie sin dall’inizio dell’ultimo decennio del secolo scorso.

Il sistema dei rapporti tra lo Stato e gli enti territoriali è stato infatti

interessato da un processo di riforma iniziato nel 1990 con la legge di riforma delle

autonomie locali, successivamente proseguito ed intensificatosi.

Lo stesso è stato graduale e ne ha riguardato tutti gli aspetti.

Vi rientra innanzitutto il conferimento alle amministrazioni locali di funzioni

amministrative connesse con lo sviluppo delle comunità locali, avvenuto con le

cosiddette leggi di decentramento e semplificazione.

Integra tale quadro il rafforzamento dell’autonomia impositiva, attraverso

l’aumento delle entrate proprie degli enti, quale l’IRAP, nonché attraverso la

possibilità riconosciuta agli stessi di modificare, sia pure entro limiti stabiliti, alcune

aliquote tributarie, quali quella dell’ICI e delle addizionali all’IRPEF. Va altresì

inclusa in tale sistema la normativa introdotta con il decreto legislativo n. 56/2000

con la quale è stato abolito il preesistente sistema di trasferimenti erariali alle

Regioni a statuto ordinario, con contestuale istituzione di una compartecipazione al

gettito dell’IVA riscossa a livello centrale, con l’aumento dell’addizionale regionale

all’IRPEF e la contemporanea riduzione delle aliquote erariali, nonché con l’aumento

della quota dell’accisa sulla benzina di competenza regionale.

Il processo di potenziamento delle autonomie ha trovato infine adeguato

riscontro, sia in ordine alla riconsiderazione della loro rilevanza nell’ordinamento

generale e dei rapporti con lo Stato, che sul versante delle materie di competenza e

delle regole finanziarie, con la riforma del titolo V della seconda parte della

Costituzione.

Il processo di decentramento ha portato alla eliminazione dei controlli

esterni preventivi di legittimità sugli atti degli enti autonomi, con rafforzamento

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delle responsabilità gestionali, accompagnato dalla previsione di nuovi controlli

interni volti a verificare con la legittimità anche l’economicità, l’efficienza e

l’efficacia dell’attività amministrativa.

Tale processo ha dovuto tuttavia conciliarsi con le regole proprie

dell’Unione Monetaria Europea, particolarmente quelle rivolte al contenimento dei

disavanzi pubblici quali definite nel trattato di Maastricht e nel Patto di stabilità e

crescita.

Dispone infatti l’art. 104 del trattato europeo che “gli Stati membri devono

evitare disavanzi pubblici eccessivi”, mentre l’art. 2 del Protocollo sulla procedura

per i disavanzi eccessivi e l’art. 1 del Regolamento del Consiglio n. 3605/93 del

22.11.1993 chiariscono che il termine pubblico riguarda anche le amministrazioni

locali.

Pertanto il processo di decentramento in Italia si è dovuto accompagnare

con la necessità di monitorare i saldi di bilancio degli enti territoriali.

Nasce in tal modo la legislazione sul cosiddetto Patto di stabilità interno,

con la finalità di garantire la compatibilità tra l’avviato decentramento in ambito

nazionale e le regole di bilancio definite a livello europeo.

Nella sua versione iniziale ha trovato collocazione nella legge 23 dicembre

1998, n. 448, quale collegato alla legge finanziaria per il 1999; successivamente è

stata ridefinita con la legge 23 dicembre 1999, n. 488 (legge finanziaria per il

2000), con la legge 23 dicembre 2000, n. 388 (legge finanziaria per il 2001) e con

la legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria per il 2002).

Mentre fino al 2001 i vincoli venivano calcolati sui saldi di bilancio, con la

finanziaria relativa al 2002 il vincolo viene spostato sul livello delle spese correnti,

impostazione che si riflette sulla discrezionalità degli enti locali, che subisce una

riduzione.

Anche la finanziaria per il 2003, approvata con legge 27 dicembre 2002, n.

289, comprende disposizioni che interessano tale tema. Di queste ultime comunque

si occuperà il referto relativo al prossimo esercizio

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2 - Il nuovo punto di equilibrio dei rapporti tra lo Stato e le autonomie

territoriali

Con la modifica del titolo V della seconda parte della Costituzione è stato

instaurato non solo un nuovo ordine di rapporti e di competenze tra lo Stato e le

autonomie territoriali, ma l’ordinamento costituzionale ha altresì recepito una

nuova concezione di queste ultime.

Con tale provvedimento lo Stato repubblicano ha assunto una nuova

fisionomia ed è stato ridisegnato un nuovo assetto istituzionale, espressione della

nuova concezione dei rapporti tra Stato ed autonomie sintetizzata nella formula del

“federalismo politico-istituzionale”.

Il principio del pluralismo organizzativo dei vari livelli di competenze, già

fatto proprio nella legislazione che ha preceduto la riforma costituzionale, si è

ampliato in quest’ultima accogliendo anche il concetto di un diverso e più incisivo

pluralismo politico.

Nella nuova concezione trovano pertanto risalto sia il nuovo principio della

pari dignità ed equiordinazione delle comunità territoriali, che modifica il precedente

ordine di rapporti tra lo Stato e i soggetti di autonomia territoriale, basandolo sul

principio della parità giuridica; che quello di sussidiarietà, secondo il quale

l’attribuzione delle competenze nelle varie materie viene fondata sul riconoscimento

delle stesse a favore della comunità più elementare, cioè il comune, quale soggetto

pubblico più vicino al cittadino. Solo le competenze che non è possibile che siano

esercitate da quest’ultimo, in quanto esponenziali di livello territoriale successivo,

vanno attribuite agli altri soggetti di autonomia territoriale. Allo Stato vanno infine

attribuite le fondamentali e vitali funzioni della comunità, secondo il principio di

unità nazionale.

La nuova legge costituzionale realizza pertanto un nuovo equilibrio

ordinamentale tra lo Stato, la Regione e, più in generale, il sistema della autonomie

locali.

In particolare, la riscrittura dell’art. 114 Cost. va letta unitariamente alla

disposta abrogazione dell’art. 128 Cost.

Mentre la previgente formulazione di quella prima norma recitava che “la

Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni”, il nuovo testo dichiara che “la

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Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle

Regioni e dallo Stato”.

Pur nella diversità dei ruoli, tutti gli enti territoriali menzionati nella norma

sono pertanto componenti essenziali, in posizione di parità, insieme allo Stato, della

Repubblica.

Nella sua originaria formulazione il testo costituzionale riconosceva agli

enti locali la natura di enti automi nell’ambito dei principi fissati dalle leggi dello

Stato; il nuovo testo dell’art. 114 stabilisce invece che gli enti locali e le Regioni

sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati

dalla Costituzione.

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3 – Le ridefinite funzioni della Corte dei conti

Il nuovo testo costituzionale di riscrittura del titolo V sopprime i controlli

preventivi di legittimità già previsti dagli artt. 125 e 130, ma non incide su quella

parte dell’art. 100 che si occupa dei controlli sulla gestione.

L’autonomia organizzativa riconosciuta nel nuovo assetto costituzionale a

Comuni, Città metropolitane, Province e Regioni include certamente anche

l’istituzione di quei controlli che gli stessi enti ritengono sia necessario introdurre

all’interno della propria struttura, in ragione del proprio interesse al migliore

andamento dell’azione amministrativa.

Peraltro il D.Lgs 286/1999 prevede un sistema di controllo interno con una

impostazione strategica e gestionale utilizzabile autonomamente da ogni soggetto

pubblico.

Ma oltre tale tipologia di controlli interni, resta comunque ferma e

impregiudicata la necessità di analisi e valutazioni obiettive ed imparziali da parte di

un organo in posizione neutra, esterna agli enti interessati e da questi del tutto

indipendente, le cui funzioni obbediscano a fondamentali esigenze dell’ordinamento.

Tale organo è rappresentato dalla Corte dei conti.

La recente legge 5 giugno 2003, n. 131, ha dato corpo a tale bisogno

fondamentale dell’ordinamento assegnando a quest’ultima importanti compiti.

Trattasi di specificazione di una funzione già riconosciuta in via generale

dalla legge 20/1994.

Essendo entrata in vigore nel 2003, sulla stessa ogni analisi sarà fatta nel

referto che si occuperà di tale periodo gestionale.

Poiché, tuttavia, tradizionalmente la Corte dei conti è stato l’Istituto del

controllo, è necessario sia pur brevemente soffermarsi su tale tema, essendo il

presente referto espressione di tale funzione; la quale può evocare ancora

l’esercizio di una competenza contrassegnata da un carattere in qualche modo

autoritativo e sovraordinato. Ed in effetti per lunghissimo tempo il controllo per

antonomasia è stato quello a carattere impeditivo, di legittimità sugli atti.

Tale forma di controllo nei confronti della Pubblica Amministrazione e degli

enti territoriali riguarda ormai il passato, in quanto sopravvive in poche e ben

delimitate ipotesi espressamente previste nella legge.

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Come peraltro è stato esposto, è stato introdotto con carattere di

generalità il c.d. controllo sulla gestione ed è stato affidato alla Corte dei conti; ma

ha una funzione e un contenuto nuovo e diverso rispetto alla logica propria dei

passati controlli.

L’ordinamento e le funzioni della Corte dei conti hanno avuto un profondo

ripensamento attuato con la legge 20/1994, che trova peraltro coordinamento con

la recente riforma costituzionale, successivamente attuata con la legge 131/2003.

Infatti, già prima di quest’ultimo provvedimento legislativo, l’Istituto si era

profondamente rinnovato sulla base di una riconsiderazione della funzione di

controllo, realizzata con la legge 14 gennaio 1994 n. 20, con la quale il controllo

preventivo di legittimità era stato limitato a poche tipologie di atti più significativi

ed era stata introdotta la nuova figura del controllo sulla gestione, generalmente

estesa nei confronti di tutte le amministrazioni pubbliche, nell’ambito di un ruolo di

imparzialità ed equidistanza rispetto ai vari livello di Governo: centrale, regionale,

locale.

Risultato che è stato reso possibile mediante il superamento del modello

formale della legittimità degli atti, al posto del quale è stato introdotto uno

totalmente nuovo e diverso, basato su una tipologia di valutazioni allineata alle

attuali necessità di snellezza, rapidità ed efficienza dei pubblici poteri, in cui il

servizio al cittadino e la immediatezza di risposte alle sue legittime aspettative è

stato elevato dal legislatore ad elemento centrale della funzione amministrativa.

Anche il controllo, pertanto, deve essere coordinato con tale necessità.

Nell’ambito della nuova funzione la Corte è stata officiata dell’obiettivo

primario di garantire gli equilibri economico-finanziari e di tutelare la finanza

pubblica nel suo complesso, ponendosi nella sua concreta attività di ausilio

all’efficienza, all’economicità e all’efficacia delle gestioni pubbliche.

Funzione che, nel corrente lessico, viene individuata quale controllo

successivo sulla gestione.

La giurisprudenza costituzionale e l’espletamento concreto dell’attività

hanno chiarito il contenuto e le modalità di esercizio, fissandone i principi che la

caratterizzano.

Innanzitutto che trattasi di funzione che deve essere svolta nei confronti di

tutte le Pubbliche Amministrazioni individuate ai sensi della legislazione vigente.

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Inoltre che la stessa si connota per la sua finalità essenzialmente

collaborativa, dovendo essere indirizzata a stimolare nei confronti delle

amministrazioni processi di autocorrezione, sul piano delle decisioni, sul piano

dell’organizzazione e della gestione, nonché sul piano dei controlli interni.

Infine che i destinatari di tale funzione sono essenzialmente gli organi

rappresentativi delle comunità territoriali, allo scopo di giovarsene sia

nell’espletamento dei compiti di controllo degli organi di gestione, sia nella

elaborazione delle prescrizioni e delle regole a cui questi devono attenersi.

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4 – Il concorso delle regioni al Patto di stabilità interno

L’art. 1 del decreto-legge 347/2001, recante interventi urgenti nel settore

della sanità, aveva disciplinato il concorso delle regioni al Patto di stabilità interno,

stabilendo per quelle a statuto ordinario che il complesso delle spese correnti per il

2002, al netto di quelle per interessi passivi, di quelle finanziate da programmi

comunitari e di quelle relative all’assistenza sanitaria, non avrebbe potuto superare

l’ammontare degli impegni relativi al 2000, incrementato del 4,5 per cento.

In ordine a tale tema bisogna considerare preliminarmente che la spesa

sanitaria rappresenta una quota molto rilevante dei bilanci regionali, circa i due

terzi.

Rivelatasi insufficiente nei fatti tale disciplina, l’assetto finanziario della

spesa sanitaria è stato regolato, fino al 2004, con l’accordo Stato-Regioni approvato

l’8 agosto 2001, il quale ha posto le basi per una definizione dei criteri di

attribuzione della responsabilità di eventuali sforamenti rispetto agli stanziamenti.

L’intesa è basata su tre fondamentali rilevazioni:

a) persistente divario tra costi previsti e spesa effettiva;

b) persistente incertezza riguardante l’individuazione dei livelli

essenziali di assistenza;

c) necessità di definire un quadro stabile di evoluzione delle risorse

pubbliche destinate al S.S.N. compatibile con gli impegni del Patto

di stabilità e crescita.

L’intesa ha previsto il concorso dello Stato al finanziamento del S.S.N. per il

2001 fino a 138.000 miliardi, che è diventato il nuovo “anno zero” nel rapporto tra

Stato e Regioni per la predeterminazione dell’entità complessiva dei finanziamenti a

carico dello Stato. In caso di emersione di disavanzi rispetto al nuovo tetto le

regioni saranno tenute ad assumere a proprio carico la copertura delle eccedenze,

secondo le modalità indicate nella legge finanziaria per il 2001.

Quest’ultima legge all’art. 83, commi da 4 a 7, ha previsto che i Ministri

della Sanità e dell’Economia, previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni,

procedano sulla base delle risultanze delle gestioni sanitarie: ad accertare i

disavanzi delle singole regioni, le basi imponibili dei rispettivi tributi regionali e le

necessarie variazioni in aumento dei tributi, ai fini della copertura del disavanzo; e

che entro il 31 ottobre di ciascun anno le Regioni deliberino, con decorrenza dal 1°

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gennaio successivo, gli incrementi di aliquote fissati, stabilendo in caso di inerzia

che il Governo, previa diffida alle Regioni inadempienti, attivi entro 30 giorni forme

di intervento sostitutivo.

Con tali premesse e sulla base delle intese raggiunte è stato previsto che,

compatibilmente con le condizioni di finanza pubblica e con il miglioramento

quantitativo e qualitativo del servizio, il rapporto tra il finanziamento del S.S.N.

(comprese le entrate proprie) e il P.I.L debba attestarsi, entro un arco di tempo

ragionevole, ad un valore del 6 per cento.

Per consentire alle Regioni di rispettare i tetti prefissati di spesa sono state

indicate una serie di misure, da attuare con specifici provvedimenti, attinenti: al

monitoraggio delle prescrizioni; alla potestà di autorizzare sperimentazioni

gestionali; alla regolamentazione della spesa farmaceutica.

E’ stata altresì prevista la ridefinizione dei livelli di contrattazione (centrale

e regionale/aziendale), al fine di una più efficace ed efficiente programmazione e

gestione delle risorse umane.

5 - I dati finanziari della Regione Lombardia relativi al Patto di stabilità

interno.

Il metodo di calcolo per il contenimento della spesa corrente delle Regioni

in osservanza del Patto di stabilità interno è attualmente regolato dall’art. 1 della

legge 405/2001, che ha introdotto il principio di rilevazione dei dati riferiti agli

impegni e ai pagamenti, sostitutivo di quello fondato in precedenza sui saldi

finanziari. In particolare, gli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2002-2004

fissano il complesso della spesa corrente – al netto degli interessi passivi, delle

spese finanziate da programmi comunitari, delle spese relative all'assistenza

sanitaria e delle spese per l'esercizio di funzioni trasferite - all'ammontare degli

impegni assunti a tale titolo nell'esercizio 2000 aumentati del 4,5%.

La legge finanziaria 2003 (art. 29, comma 2) ha successivamente

confermato le disposizioni sul Patto della legge 405/2001, da valere fino al 2005.

La Regione Lombardia ha governato il processo di spesa finalizzato al

soddisfacimento delle suddette esigenze in primo luogo attraverso la

predisposizione del bilancio di previsione 2002 (l.r. 27 dicembre 2001, n. 29) e,

successivamente, con la legge di assestamento di bilancio (l.r. 23 dicembre 2002,

n. 33).

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Già negli anni precedenti al 2002 con tale impostazione contabile aveva

realizzato il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica previsti dal Patto di

stabilità interno.

Per quanto riguarda in particolare il 2002, il complesso dei pagamenti sulla

spesa corrente sottoposta a vincolo è stato di Euro 1.959 milioni e, quindi,

pienamente nei limiti dell’obiettivo programmatico calcolato secondo le modalità di

legge (Euro 4.227 milioni). Anche sotto il profilo degli impegni di spesa è stato

rispettato l’obiettivo del patto: si sono infatti attestati a Euro 1.976 milioni rispetto

all’obiettivo programmatico di Euro 2.496 milioni, come risulta dal seguente

prospetto.

Fonte: Direzione Generale bilancio

(migliaia di euro)

SPESA RIFERIMENTI NORMATIVI

2000 2002 2000 2002 S01 TOTALE TITOLO I - Spese correnti 14.366.260,65

14.262.103,48 12.607.906,47

14.423.012,62 a detrarre: -

- -

-

S02 Interessi passivi Art. 1 - c. 1 - legge n. 405/2001 96.917,80

82.244,36 78.854,91

82.244,36

S03 Spese correnti finanziate da programmi comunitari Art. 1 - c. 1 - legge n. 405/2001 103.090,91

248.373,97 3.227,94

454.056,23

S04 Spese correnti relative alla spesa sanitaria Art. 1 - c. 1 - legge n. 405/2001 10.105.907,00

11.592.984,34 10.121.459,94

11.601.030,76

S05 Spese correnti necessarie per l'esercizio delle funzioni statali trasferite nei limiti dei corrispondenti finanziamenti statali Art. 1 - c. 1 - legge n.

405/2001 14.892,33 379.360,44

14.892,33 309.461,71

S10 SPESE CORRENTI soggette al vincolo del 4,5% (S01-S0 2-S03-

S04-S05) 4.045.452,62 1.959.140,38 2.389.471,35 1.976.219,57

pagamenti impegni Spese correnti soggette al vincolo 4,5% - anno 2000

4.045.452,62 2.389.471,35 obiettivo programmatico anno 2002 (spese 2000 + 4,5%) 4.227.497,99 2.496.997,57 Spese correnti soggette al vincolo anno 2002 1.959.140,38 1.976.219,57 scostamento 2.268.357,61 520.778,00

DATI TRIMESTRALI CUMULATI PER GLI ANNI 2000 e 2002 IMPEGNI

A tutto il 4° trimestre PAGAMENTI

A tutto il 4° trimestre

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6 – Il sistema istituzionale della Regione – Attivita’ svolta per la riscrittura

dello Statuto

a) Leggi regionali

Nel corso dell’anno 2002 il Consiglio regionale ha approvato trentaquattro

leggi, sei delle quali rivestono carattere finanziario (rendiconto generale per

l’esercizio finanziario 2001; assestamento al bilancio per l’esercizio finanziario 2002

ed al bilancio pluriennale 2002-2004 a legislazione vigente e programmatico; un

provvedimento di variazione del bilancio con modifiche di leggi regionali;

disposizioni legislative per l’attuazione del DPEFR collegato 2003; legge finanziaria

2003; bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2003 e bilancio pluriennale

2003/2005 a legislazione vigente e programmatico).

Una legge, in particolare, è diretta conseguenza dell’entrata in vigore della

legge costituzionale n. 3/2001: si tratta della l.r. 9 maggio 2002, n. 8, recante

“Abolizione dei controlli preventivi di legittimità sugli atti degli enti locali in

attuazione dell’art. 9, secondo comma, della legge costituzionale n. 3/2001”.

b) Statuto

La Commissione speciale per la riforma dello Statuto, istituita con D.C.R. n.

VII/20 del 27 luglio 2000 ed insediatasi il 2 novembre successivo, ha proseguito i

lavori già avviati prima del 2002.

Come è stato già riferito nei precedenti referti, sin dall’inizio della propria

attività la stessa ha svolto articolate “audizioni tecniche” aventi per oggetto l’ambito

della revisione statutaria ed i temi da trattare alla luce della legge costituzionale

1/1999, con argomenti specifici concordati di volta in volta con i relatori;

promuovendo altresì consultazioni di rappresentanti della società lombarda, quali le

autonomie locali e il c.d. terzo settore, allo scopo di predisporre uno schema di

Statuto che tenga conto di una visione globale dei temi istituzionali, compresi quelli

emergenti dalla “Società civile”.

Dopo aver svolto una prima fase di audizioni tecniche, la Commissione ha

costituito un collegio di esperti esterni allo scopo di predisporre un testo idoneo a

recepire le conclusioni emerse dalle varie consultazioni.

L’Ufficio di Presidenza della Commissione, in collaborazione con il collegio

degli esperti, ha predisposto per successive valutazioni e rielaborazioni un articolato

19

contenente una prima serie di disposizioni su principi e diritti, in prospettiva di un

loro possibile inserimento nel redigendo Statuto.

Nel corso del 2002 e del primo semestre del 2003 (si riferisce anche su tale

ultimo periodo per continuità del tema) sono proseguite le consultazioni e le riunioni

della Commissione speciale come segue.

Il 2002 si apre con la consultazione di rappresentanti della società

lombarda: proseguono le iniziative e le attività avviate nel corso dell’anno 2001

dalla Commissione Speciale Statuto del Consiglio regionale lombardo.

A seguire, fino alla metà di luglio, la Commissione Statuto affronta e

dibatte, in plenaria, svariati temi, in presenza del Collegio degli esperti.

Questi gli argomenti trattati nel corso delle sedute:

- Principi e diritti di libertà da inserire in Statuto: viene presentata ai

Commissari (in maggio) una prima bozza (provvisoria) di articolato

sui principi fondamentali (9 articoli in tutto), predisposta dall’Ufficio

di Presidenza della Commissione in collaborazione con gli esperti,

sulla base di un mandato precedentemente conferito dalla stessa

Commissione.

In occasione di una sessione di lavoro organizzata (in ottobre) dalla

Commissione Statuto, sul tema “Quali principi a sostegno della

parità tra uomini e donne nel suo Statuto regionale?”, si è avuto un

primo confronto su una disposizione della bozza, relativa al

principio delle c.d. “pari opportunità” (principali interlocutrici:

parlamentari elette in Lombardia, amministratrici locali e

rappresentanti di associazioni femminili).

- Politiche regionali e sussidiarietà.

- Organo di garanzia statutaria, Difensore civico, risorse e autonomia

finanziaria.

- Lombardia regione d’Europa e rapporti internazionali.

- Partecipazione, iniziativa popolare e referendum; Autonomia.

- Consiglio delle Autonomie locali; parità tra uomini e donne.

- Forma di governo (la seduta del 17 luglio è l’ultima in plenaria del

2002): la Commissione vi tratta la delicata questione della

definizione dei rapporti Giunta-Consiglio dopo la l. cost. n. 1/1999,

anche alla luce delle prime sentenze della Corte Costituzionale in

20

materia di autonomia statutaria regionale (sentenze Corte

Costituzionale nn. 304 e 306 del 20 giugno 2003).

Dopo la sessione di lavoro in tema di parità tra donne (ottobre 2002), nel

corso della successiva seduta in plenaria della Commissione Statuto (giugno 2003)

è stata presentata ai Commissari la 1^ bozza provvisoria contenente formulazioni

preparatorie per la redazione dello Statuto della Regione Lombardia: si tratta del

testo rassegnato dal Collegio degli esperti il 30 gennaio 2003, sulla base delle

discussioni svoltesi in Commissione sulle singole tematiche.

E’ un elaborato con valenza esclusivamente tecnica, a partire dal quale

avviare il dibattito politico e pervenire alla fase deliberativa.

Il termine dell’attività della Commissione Statuto è stato nel frattempo

prorogato fino al 21 novembre 2004 (DCR 17 dicembre 2003, deliberazione n.

VII/941).

21

7 – Il quadro dell’economia regionale

A) Settori con gli ultimi dati disponibili sino a tutto il 2001.

Il Prodotto interno lordo lombardo nell’anno 2001 è risultato pari a 210.608

milioni di Euro (valori a prezzi costanti 1995), quota che rappresenta il 20,4% del

totale nazionale, risultando addirittura superiore al doppio del contributo fornito

dalla regione italiana posizionata collocatasi al secondo posto.

Il tasso di incremento del PIL nel 2001 è risultato pari a circa il 2%.

La scomposizione del PIL regionale lombardo per l’anno 2001 risulta la

seguente (a prezzi costanti):

Miliardi di Euro 1 PIL 210,6 2 Importazioni nette 30,1 3 Totale risorse disponibili per il consumo ( 1 – 2) 180,5 4 Consumi delle famiglie 111,7 5 Consumi delle istituzioni sociali private 0,88 6 Consumi delle amministrazioni pubbliche 25,7 7 Totale consumi interni (4 + 5 + 6) 138,2 8 Investimenti fissi lordi 42,5 9 Totale (7 + 8) 180,5

Fonte: Istat

La seguente tabella mostra invece la scomposizione del PIL regionale

lombardo a prezzi correnti:

Miliardi di Euro 1 PIL 247,7 2 Importazioni nette 31,4 3 Totale risorse disponibili per il consumo (1 – 2) 216,3 4 Consumi delle famiglie 135,0 5 Consumi delle istituzioni sociali private 0,95 6 Consumi delle amministrazioni pubbliche 33,0 7 Totale consumi interni (4 + 5 + 6) 169,0 8 Investimenti fissi lordi 47,6 9 Totale (7 + 8) 216,3

Fonte: Istat

22

La tabella seguente illustra il contributo di ogni settore al valore aggiunto,

a prezzi correnti, per la Regione Lombardia nell’anno 2001, espresso in milioni di

euro.

1 Servizi 151.378 64,1% 2 Industria 80.849 34,3% 3 Settore primario 3.753 1,6% 4 Totale valore aggiunto al lordo servizi bancari imputati

(1 + 2 + 3) 235.980 100,0% 5 Servizi bancari imputati 12.482 6 Totale valore aggiunto al netto servizi bancari imputati

(4 – 5) 223.498

7 Imposte indirette 24.211 8 Prodotto interno lordo a prezzi di mercato (6 + 7) 247.709

Fonte: Istat

La tabella seguente illustra il contributo di ogni

settore al Valore Aggiunto, a prezzi costanti 1995, per

Regione Lombardia nell’anno 2001, espresso in milioni di

euro.

1 Servizi 125.166 62,3% 2 Industria 71.957

35,8%

3 Settore primario 3.705 1,8% 4 Totale Valore aggiunto al lordo servizi bancari imputati

(1 + 2 + 3) 200.828 100,0 5 Servizi bancari imputati 12.456 6 Totale Valore aggiunto al netto servizi bancari imputati

(4 – 5) 188.372

7 Imposte indirette 22.235 8 Prodotto interno lordo a prezzi di mercato

(6 + 7) 210.607

Fonte: Istat

Settore dei servizi

La Lombardia è la Regione italiana che maggiormente contribuisce al Valore

aggiunto nazionale del settore servizi (18,8% nel 2001; valori a prezzi costanti).

23

Il contributo di tale settore al valore aggiunto lombardo mostra, negli ultimi

anni, un trend crescente dovuto principalmente alla forte crescita dei servizi

finanziari (42,4% del totale) e del settore trasporti e comunicazioni.

Nel 2001 il settore dei servizi in Lombardia ha assorbito occupazione in

misura pari a circa il 62% del numero totale degli occupati lombardi, e in misura

pari al 17,4% del totale nazionale degli occupati di tale settore.

Settore industriale

La Lombardia risulta essere la regione maggiormente industrializzata in

Italia, mostrando (nell’anno 2001) un contributo al Valore aggiunto nazionale del

settore industriale (valori a prezzi costanti 1995) pari a circa il 25,7% e una

percentuale di assorbimento dell’occupazione industriale nazionale pari a circa il

23%. Il tasso di assorbimento degli occupati lombardi in tale settore è risultato pari

al 36,6%.

Peso sempre crescente ha assunto negli anni il contributo del settore

manifatturiero, ed in particolar modo delle categorie del tessile, dell’abbigliamento e

dell’ editoria.

Settore primario

Come nella maggior parte dei paesi sviluppati, l’importanza del settore

agricolo è diminuita negli ultimi anni, contribuendo al valore aggiunto regionale

(valori a prezzi costanti 1995) in misura pari a circa l’1,8% (anno 2001), e

assorbendo occupazione per circa l’1,4% della forza lavoro lombarda.

B) Settori con gli ultimi dati disponibili a tutto il 2002

Inflazione

L’inflazione per la provincia di Milano, misurata dall’indice dei prezzi al

consumo, si è riconfermata nell’anno 2002 inferiore alla media nazionale,

attestandosi all’1,9%.

31/12/1999 31/12/2000 31/12/2001 31/12/2002

Milano 1,8 2,3 2,3 1,9

Italia 1,6 2,6 2,7 2,4

Fonte: Istat, Annuario statistico regionale della Lombardia 2002 (ASRL)

24

Occupazione

Alla data del 31 dicembre 2002 il tasso di disoccupazione lombardo si

conferma ben al di sotto dello stesso tasso calcolato a livello nazionale. 31/12/1999 31/12/2000 31/12/2001 31/12/2002

Lombardia 4,8% 4,4% 3,7% 3,8%

Italia 11,4% 10,6% 9,5% 9,0%

Fonte: Istat, Asrl

La tabella sottostante fornisce ulteriori informazioni in merito

all’occupazione lombarda nell’anno 2002:

migliaia di unità

Popolazione 9.082 Forze di lavoro 4.182 Tasso di attività 53,1% Numero occupati 4.023 Numero disoccupati 159 Tasso di disoccupazione 3,8%

Fonte: Istat, Asrl

Esportazioni ed importazioni

La tabella sottostante mostra la bilancia commerciale lombarda, al netto

dei movimenti da altre regioni italiane (anno 2002):

milioni di euro

Importazioni 94.932 Esportazioni 74.827 Saldo (20.105) Fonte: Istat, Asrl

25

8 – L’incidente aereo del 18 aprile 2002

Il 18 aprile del 2002 il pilota di un aeromobile si schiantava contro il

grattacielo Pirelli, sede storica degli uffici della Regione Lombardia, tra il 26° e il

27° piano.

L’impatto ha determinato, oltre alla morte di due funzionarie e al ferimento

di molti dipendenti, gravi lesioni allo stabile, con distruzione e dispersione di

documenti.

Superato l’iniziale momento di sconforto, l’impegno immediato più concreto

e gravoso è apparso quello della restituzione dello stabile alla normale destinazione,

mediante un minuzioso intervento di eliminazione delle lesioni e recupero della

funzionalità.

Dapprima sono stati evacuati i piani più alti, quelli direttamente colpiti,

quindi tutti gli altri piani con trasferimento degli uffici in uno stabile di via Taramelli

in Milano.

L’obiettivo dichiarato è stato quello di rientrare nel grattacielo Pirelli il 18

aprile 2004, a due anni esatti dall’incidente.

Gli organi governativi nazionali hanno adottato i necessari provvedimenti

atti a fronteggiare la sopravvenuta necessità.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con decreto del 3 maggio 2002, ha

dichiarato lo stato di emergenza nella città di Milano a seguito dell’evento del 18

aprile 2002, ai sensi e per gli effetti dell’art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio

1992 n. 225, fino al 31 dicembre 2002.

Con decreto-legge 6 maggio 2002 n. 81, convertito nella legge n. 131 del 2

luglio 2002, è stata disposta la sospensione dei termini processuali, amministrativi

e legali concernenti la regione Lombardia.

Il Ministro dell’Interno, quale delegato per il coordinamento della

protezione civile, ha adottato in data 7 giugno 2002 l’ordinanza n. 3219 con la

quale ha nominato l’Assessore agli affari generali della Regione Commissario

delegato per la realizzazione degli interventi urgenti ed indifferibili finalizzati a

fronteggiare l’emergenza nella città di Milano a seguito dell’evento del 18 aprile

2002.

Il provvedimento ha previsto che il Commissario delegato provveda, “anche

in deroga alla legge di contabilità generale dello Stato ed al relativo regolamento,

26

nonché in deroga alla normativa specificamente elencata all’articolo 3, all’attuazione

degli interventi di messa in sicurezza, di restauro e di recupero funzionale del

palazzo Pirelli, delle relative pertinenze e dei luoghi adiacenti, allo svuotamento

completo degli uffici regionali della torre ed al completamento della ricollocazione

degli stessi presso altre sedi, nonché all’attività di recupero, individuazione e

catalogazione della documentazione inerente alle pratiche amministrative e legali,

ed al riacquisto di beni ed attrezzature danneggiate a seguito dell’evento”.

L’ordinanza ministeriale ha stabilito inoltre che il Commissario provveda

“alla realizzazione degli interventi previsti utilizzando le risorse finanziarie statali

trasferite al bilancio della regione Lombardia, anche avvalendosi dei fondi già

destinati ed in deroga alle disposizioni normative regionali di finalizzazione dei fondi

medesimi”.

Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 29 novembre 2002

lo stato di emergenza è stato prorogato al 31 dicembre 2003.

Il Commissario straordinario ha già provveduto ad affidare gli incarichi per

le necessarie progettazioni ed avviato le procedure per l’affidamento dei lavori.

Queste ultime sono ancora in corso e sulle stesse sarà riferito con i

prossimi referti.

In ordine agli aspetti giudiziari dell’accaduto, allo stato attuale può essere

rappresentato quanto segue.

La Procura della Repubblica presso il tribunale di Milano ha svolto le

necessarie indagini volte ad accertare eventuali responsabilità connesse con

l’evento; ad ultimazione delle quali alla Regione, quale parte offesa nel

procedimento, sono stati comunicati gli esiti unitamente alla richiesta di

archiviazione del procedimento.

La Giunta regionale, con atto del 28 aprile 2003, anche alla luce degli

elementi emersi dalle indagini, ha deliberato di non opporsi a tale richiesta.

Risulta invece che si siano opposti i familiari ed eredi di una delle due

funzionarie decedute.

Per quanto riguarda gli aspetti risarcitori, va segnalato che la S.p.A.

Assitalia, presso la quale la Regione era assicurata, ha già riconosciuto e liquidato

l’indennizzo di 17.500.000,00 € per i danni subiti dallo stabile, nonché un ulteriore

indennizzo di 105.646,54 € per i danni subiti dalle auto dei consiglieri regionali.

27

La Regione ha effettuato comunque una rilevazione di danni complessivi

subiti per effetto dell’incidente e il relativo importo ha costituito oggetto di una

richiesta nei confronti della Società Winterthur Assicurazioni S.p.A., assicuratrice

del velivolo.

Sulla base di tale rilevazione ha inoltre depositato in data 2.6.2003, presso

l’Ufficio fallimenti del Tribunale di Lugano, richiesta di insinuazione nella

successione aperta per la morte del pilota responsabile dell’incidente, corredata

della necessaria documentazione amministrativo-contabile.

Per quanto riguarda gli indennizzi a favore del personale, la S.p.A. Assitalia

ha riconosciuto un rimborso sulla polizza infortuni di € 116.203,00 a favore delle

famiglie di ciascuna delle due dipendenti decedute; nonché di € 43.216,00 per

danni subiti dal personale.

Poiché si tratta di procedure che non sono ancora state tutte definite, si fa

riserva di svolgere una più completa informazione in occasione dei prossimi referti.

28

II - IL SISTEMA DEI CONTROLLI DELLA REGIONE

1. Gli strumenti della programmazione

Nei referti relativi agli anni precedenti è stata proposta la rassegna degli

strumenti utilizzati dalla Regione per programmare la propria attività.

Trattandosi di tema già sviluppano, vengono ripresi in questa sede gli

essenziali elementi di riferimento.

Si ribadisce quanto già rappresentato, cioè che la programmazione

costituisce il costante riferimento dell’attività amministrativa regionale, attuata

mediante una molteplicità di strumenti strettamente collegati tra loro.

La stessa trova completamento in appropriati strumenti di controllo, volti a

verificare la realizzazione degli obiettivi programmatici.

Il complessivo sistema di programmazione e controllo è attualmente

costituito da cinque fondamentali strumenti:

• Il Programma regionale di sviluppo della VII Legislatura, approvato

dal Consiglio regionale con deliberazione n. 39 del 10 ottobre 2000;

• Il Documento di programmazione economico-finanziaria regionale per

gli anni 2002-2004, approvato dal Consiglio regionale con

deliberazione n. 312 del 16 ottobre 2001;

29

• Il Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2002 e bilancio

pluriennale 2002/2004, approvati con la legge regionale 27 dicembre

2001, n. 29;

• Il Rendiconto generale dell’esercizio finanziario 2002, approvato con

legge regionale nella seduta consiliare del 28.7.2003 e pubblicata il 5

agosto 2003 con il n. 15;

• Il Rapporto di gestione, trasmesso al Consiglio regionale dalla Giunta

con deliberazione n. 14021 dell’8 agosto 2003.

Riassuntivamente si può affermare che con gli indicati strumenti la Regione

Lombardia ha inteso impostare ex ante e verificare ex post l’attività complessiva,

ponendo a sé stessa i seguenti obiettivi fondamentali:

1. essere protagonista nell’ideazione e nella realizzazione delle riforme

che investono la vita pubblica, provenienti dalla sede centrale

nazionale, da quella comunitaria e dal comparto delle autonomie;

2. individuare le concrete priorità ed i bisogni complessivi dell’intero

sistema regionale.

Nel referto relativo all’esercizio 1999 è stata svolta una dettagliata analisi

dei singoli documenti di programmazione, in quello relativo all’esercizio 2000 sono

stati proposti e analizzati gli obiettivi individuati quali scelte programmatiche ed

elementi qualificanti di scenario per l’azione di governo, mentre in quello relativo al

2001 è stata proposta un’ articolata rassegna del sistema organizzativo e funzionale

della Regione.

Nel rinviare, pertanto, per una più ampia informazione ai richiamati

documenti, ritiene la Sezione di operare un completamento dell’analisi relativa al

sistema funzionale della Regione con la prospettazione del sistema e dell’

articolazione dei controlli.

30

2. Il sistema dei controlli interni

A) La disciplina normativa e gli organismi previsti

La Lombardia è stata la prima regione italiana ad introdurre all’interno della

propria struttura il controllo di gestione sin dai primi anni ’80. Da allora le

metodologie di controllo sono andate continuamente evolvendo in funzione delle

esigenze che, di volta in volta, hanno caratterizzato i diversi periodi. Tuttora

risultano essere in fase di evoluzione.

In particolare, nelle due ultime legislature, coerentemente con il rilancio

della programmazione, i vincoli al contenimento della spesa e la

responsabilizzazione della dirigenza sui risultati e sull’utilizzo delle risorse, si è

passati da un controllo amministrativo e finanziario ad un controllo anche di

risultato.

La Regione, inoltre, non solo ha anticipato già nella scorsa legislatura la

specializzazione delle funzioni di controllo interno, successivamente prevista dal

Dlgs 286/99, distinguendo, concettualmente ed organizzativamente, le singole

funzioni di controllo (controllo di gestione, controlli di regolarità amministrativa e

contabile, valutazione della dirigenza, verifica interna con l’istituzione di un

comitato ispettivo), ma ha anche riordinato il sistema dei controlli prevedendo, in

anticipo rispetto alle altre regioni e al citato decreto, due strutture distinte dedicate

rispettivamente al controllo strategico e al controllo di gestione.

Infatti, già la legge regionale 23 luglio 1996, n. 16, concernente

“Ordinamento della struttura organizzativa e della dirigenza della giunta regionale”,

che ha definito i principi ed i criteri di organizzazione delle strutture della giunta

regionale a seguito del processo di riforma della pubblica amministrazione attivato

con la L. 142/90, la L. 241/90 e il D.Lgs 29/93, ha previsto che il Presidente della

Giunta e gli assessori si avvalgano (art. 20) di uno specifico comitato per il corretto

funzionamento delle strutture sottoposte, in particolare allo scopo di procedere alla

verifica:

a) dei costi di funzionamento e dei rendimenti;

b) della corretta gestione delle risorse assegnate;

c) dell’imparzialità e dell’efficienza dei procedimenti di competenza.

31

Il comitato è stato altresì chiamato a svolgere le verifiche sulla rispondenza

dell’attività gestionale e dei risultati raggiunti agli obiettivi e agli indirizzi stabiliti in

sede di programmazione.

La stessa legge ha introdotto inoltre il processo di valutazione annuale delle

prestazioni dei dirigenti (art. 29), prevedendo che nella definizione dei criteri e dei

parametri di valutazione si debba tener conto:

a) dei risultati raggiunti e della loro rispondenza agli indirizzi definiti

dagli organi di governo;

b) della realizzazione dei programmi e dei progetti affidati;

c) della efficace gestione delle risorse umane, finanziarie e strumentali

assegnate e della connessa capacità di innovazione.

La valutazione delle prestazioni è stata effettuata da un apposito nucleo

nominato dalla Giunta regionale.

Il modello organizzativo si è andato evolvendo secondo le direttrici segnate

anche dal D.Lgs. 286/99, indirizzandosi verso un sistema di controlli interni che

risponde alle seguenti “idee guida”.

a) La capacità di governo, in tutti i suoi aspetti, è impostata in modo

funzionale innanzitutto all’attuazione del programma di mandato.

Tutti gli aspetti decisionali della vita della Regione sono orientati al

raggiungimento degli obiettivi, dei programmi e delle attività che

sono funzionali all’attuazione del programma di mandato dell’attuale

governo regionale. Per favorire tali scelte i programmi sono esplicitati

in modo particolareggiato e coprono tutti gli ambiti di attività della

Regione: il Bilancio viene articolato in funzione dei programmi (allo

scopo le UPB rappresentano gli “obiettivi specifici” della legislatura);

la struttura organizzativa della Regione viene articolata in funzione

dell’attuazione dei programmi.

b) I programmi e gli obiettivi sono formalizzati esplicitamente ai diversi

livelli di responsabilità.

Tale adempimento favorisce la responsabilizzazione e la delega ai

diversi livelli gestionali, salvaguardando altresì la coerenza degli

obiettivi e degli indirizzi alle diverse articolazioni della struttura

32

amministrativa, sia in senso “orizzontale” (sinergia dei diversi attori),

che “verticale” (gli obiettivi dei singoli attori coerenti con gli sviluppi

del programma di mandato).

c) I diversi ruoli di responsabilità sono supportati in una logica di

autocontrollo.

L’idea è quella di dare adeguato supporto di informazione, di

previsione (e ove possibile di simulazione) alle tipologie di decisori

rilevati nel sistema di governance della Regione come segue:

• gli organi politici, con compiti di indirizzo, guida strategica,

governo e controllo sui risultati (ruolo strategico);

• gli organi di gestione centrale, cioè il Segretario generale e

il Comitato dei direttori generali (CO.DI.GE) con compiti di

coordinamento trasversale per l’attuazione del piano

strategico;

• gli organi di gestione direzionali ai vari livelli, con compiti

di realizzazione degli obiettivi assegnati e gestione

ottimale delle risorse, in una logica di valorizzazione del

ruolo gestionale e manageriale, in modo mirato alla

specificità di ciascun ruolo.

Nel processo evolutivo quale attualmente stabilizzato, le funzioni di

controllo interno sono svolte sul piano organizzativo dai seguenti organismi:

a) il Nucleo di valutazione delle prestazioni dei dirigenti;

b) il Comitato ispettivo, che svolge attività di verifica dell’adeguatezza

della macchina amministrativa (internal auditing secondo le modalità

previste dal citato art. 20 della l.r. 16/96), orientato prevalentemente

a svolgere la verifica di casi o gruppi di fattispecie giuridiche in

ambito amministrativo (in questo senso il servizio lavora

prevalentemente su indirizzo e segnalazione del Segretariato

generale); nonché la valutazione delle ricadute organizzativo-

gestionali delle nuove norme di modifica degli assetti amministrativi,

proponendo eventualmente delle possibili soluzioni;

c) l’Unità organizzativa sistema dei controlli (incardinata

gerarchicamente nella Direzione generale risorse finanziarie, ma

funzionalmente dipendente dal Segretario generale) che vede riunite

33

le funzioni di Controllo di gestione, Controllo strategico e Controllo di

secondo livello della spesa dei Fondi strutturali U.E.

B) Operatività del Sistema dei Controlli Interni

Il sistema di programmazione avviato con l’attuale legislatura prevede

l’articolazione delle indicazioni contenute nel Documento politico programmatico di

legislatura in puntuali e concreti obiettivi di lavoro.

Il PRS (Programma regionale di sviluppo), con i suoi aggiornamenti

annuali, realizzati con il DPEFR (Documento di programmazione economico-

finanziaria), dettaglia infatti progressivamente gli obiettivi strategici del Documento

in obiettivi programmatici ed obiettivi specifici. Una delibera di Giunta individua,

infine, annualmente gli obiettivi gestionali prioritari.

L’attività di controllo si è, conseguentemente, commisurata a tale schema

di programmazione, identificando una serie di indicatori finalizzati al monitoraggio

dello stato di attuazione degli obiettivi previsti dalla programmazione stessa, come

segue:

a) Gli indicatori di realizzazione materiale e di risultato degli obiettivi

gestionali

In particolare, per ciascun risultato annuale correlato ad ogni obiettivo

gestionale definito nel PRS/DPEFR vengono annualmente definiti uno o più indicatori

di realizzazione materiale (riferiti all’espletamento dell’attività regionale) e, in taluni

casi, di risultato (riferiti all’effetto diretto ed immediato prodotto da un’attività

regionale). Per ogni indicatore risulta anche quantificato il tendenziale valore

annuale di realizzazione.

Ad ogni obiettivo risultano collegate le risorse finanziarie assegnate, con

l’indicazione delle relative UPB e dei capitoli di bilancio.

Periodicamente, durante il corso dell’anno, si procede alla verifica relativa

allo stato di avanzamento dei risultati rispetto agli obiettivi (target) individuati, al

fine di approntare le eventuali manovre correttive o di procedere ad un

“riorientamento” delle attività.

Vengono allo scopo prodotti dei rapporti (report) di sintesi, con

approfondimenti specifici su singoli obiettivi che analizzano lo stato di avanzamento

finanziario e procedurale degli stessi.

34

b) Gli indicatori di risultato e di impatto degli obiettivi specifici.

A partire dal 2002, è stato inoltre avviato, da parte della struttura del

Controllo strategico, il processo di definizione degli indicatori di risultato e di

impatto relativi ai risultati degli obiettivi specifici del PRS/DPEFR, sviluppando un

ampio approfondimento, anche mediante confronti con le altre Regioni e con le

Amministrazioni dello Stato, sulle metodologie e le tecniche del controllo strategico.

Il processo descritto è gestito attraverso il sistema informativo SIPeC

(Sistema Informativo della Programmazione e del Controllo), disponibile sulla rete

intranet regionale. La modalità di consultazione è differenziata per profili di utenza

e permette diverse verifiche (obiettivi/programmazione, risorse/bilancio),

consentendo il periodico monitoraggio sull’andamento degli obiettivi e l’utilizzo delle

risorse collegate.

c) Monitoraggio sulla gestione del bilancio regionale e dei bilanci di

direzione.

La struttura del Controllo di gestione effettua un monitoraggio sulla

gestione del bilancio regionale e dei bilanci di direzione, tramite la produzione

mensile di rapporti (report), che vengono trasmessi ai Direttori generali, riportanti,

oltre ai dati di sintesi, una serie di indicatori di efficienza:

� capacità di spesa: totale pagamenti / (residui passivi iniziali +

stanziamento finale di competenza);

� velocità di cassa: totale pagamenti / (residui passivi iniziali +

impegni);

� capacità di impegno: impegni/stanziamento finale di competenza;

� indice di economia: economie sullo stanziamento di

competenza/stanziamento finale di competenza;

� indice di smaltimento residui passivi: (pagamenti sui residui +

residui perenti)/ residui passivi;

� indice di accumulazione dei residui passivi: (residui passivi

complessivi - residui passivi iniziali) / residui passivi iniziali;

� indice di consistenza dei residui passivi: residui complessivi /

(impegni + residui effettivi da riportare).

Inoltre, considerando che la struttura del bilancio riproduce la struttura

del PRS, vengono rilevati, a cadenza mensile, sia la capacità di impegno (rapporto

35

impegni/stanziamenti), che la capacità di pagamento (rapporto

pagamenti/impegni) su ogni singolo obiettivo di programmazione, per monitorare

il consumo delle risorse finanziarie legate al suo avanzamento.

La lettura del valore raggiunto nel mese viene confrontata con l’analogo

valore registrato nell’anno precedente, nonché rilevati gli scostamenti ed analizzati

i fattori più critici, elementi tutti che vengono confrontati con il grado di

avanzamento degli obiettivi e segnalati in un rapporto (report) specifico al

Segretariato generale, nel quale vengono indicate le eventuali necessità di

intervento per un miglioramento degli adempimenti (performance).

Sin dal 2001 la Giunta ha cercato di indurre nei dirigenti comportamenti

virtuosi in termini di gestione finanziaria, prevedendo, tra i parametri di

valutazione, alcuni attinenti alla gestione finanziaria e che sono specifici per i

diversi tipi di spesa:

• spese correnti operative: % impegni/stanziamenti

% pagamenti/impegni

• spese di investimento % impegni/stanziamenti

% pagamenti/impegni

• residui passivi e perenti % (pagamenti + economie)/

residui iniziali

• spese vincolate % economie/stanziamenti

d) Indicatori finanziari per Direzione

Dal 2002, per rafforzare il recupero di efficienza nella gestione finanziaria,

sono stati previsti indicatori finanziari per Direzione, individuati sulla base delle

criticità (capacità di impegno o pagamento, formazione economie o smaltimento

residui etc..) e delle peculiarità finanziarie (risorse autonome o vincolate, spese

correnti o in conto capitale etc.) delle singole Direzioni generali.

L’andamento dei parametri viene monitorato mensilmente dal settore del

controllo di gestione, all’interno del processo di reportistica e segnalazione sopra

descritto.

e) Il bilancio di Direzione

36

In termini di complessiva ricerca di economicità, l’Amministrazione

regionale presta notevole attenzione alla razionalizzazione e all’utilizzo efficiente

delle risorse destinate al funzionamento dell’ente (risorse umane e strumentali).

Una serie di voci relative ai costi di funzionamento viene, nell’ambito del bilancio di

direzione, allocata per quote ai singoli Direttori generali, che assumono la

responsabilità del rispetto del budget loro assegnato e promuovono, in taluni casi,

un risparmio delle risorse assegnate.

Il budget delle spese di funzionamento è stato applicato sperimentalmente

nel 2000 e 2001 su un numero limitato di voci di spesa (straordinari, missioni,

formazione, cancelleria), come già riferito nei rispettivi referti annuali. Dal 2002

sono state introdotte alcune ulteriori voci, con la finalità di accentuare il processo di

responsabilizzazione della dirigenza e di razionalizzazione delle spese, come segue:

- l’estensione delle voci considerate: personale, dirigenti e quadri; libri,

riviste e giornali; dotazione informatica, traffico telefonico;

- l’individuazione di precisi obiettivi di risparmio sul budget assegnato,

che si aggiungono alle indicazioni già esistenti in merito al rispetto

del limite di spesa. Tali obiettivi promuovono il risparmio globale o su

singole voci (ad esempio, per il 2002, risulta un risparmio del 10%

per le voci di traffico telefonico, missioni, libri, riviste e giornali).

L’utilizzo dei fondi dei bilanci di direzione (budget) è monitorato

mensilmente secondo una logica di competenza economica, in corso di

perfezionamento, grazie anche all’implementazione di un sistema di contabilità

analitica per destinazione, che consentirà di attribuire i costi di funzionamento alle

singole politiche (trattasi di progetto avviato nel corso del 2002).

L’introduzione del budget di direzione ha consentito di ottimizzare l’impiego

delle risorse destinate al raggiungimento degli obiettivi. In particolare, già nel corso

del 2001 si è realizzato un risparmio medio di circa il 15% degli stanziamenti

previsti nei singoli budget. Un’ analoga percentuale di risparmio medio risulta

realizzata nel 2002.

Sicuramente a questo risultato ha anche contribuito l’aver ricompreso il

rispetto del budget tra gli elementi di valutazione dei direttori generali e, a cascata,

della dirigenza.

37

C) Sistemi di monitoraggio e Rapporto di gestione

Per concludere, si rappresenta uno schema dei documenti in cui sono

esposti gli indicatori attualmente utilizzati, che il Sistema dei controlli, con cadenze

periodiche prestabilite e/o su richiesta, provvede a predisporre:

• Monitoraggio finanziario degli obiettivi – mensile – che evidenzia

l’avanzamento nell’utilizzo delle risorse collegate agli obiettivi della

programmazione e che consente di rilevare la capacità di spesa e la

velocità di cassa rispetto alle risorse stanziate sui vari obiettivi

specifici e gestionali;

• Monitoraggio della spesa – mensile – che presenta gli indicatori

finanziari rispetto ai vari elementi di bilancio (Upb e capitoli) e in

relazione ai vari Centri di responsabilità (Direzioni generali);

• Monitoraggio dei budget delle spese di funzionamento – mensile –

che dimostra l’andamento relativo all’utilizzo delle risorse umane e

strumentali da parte delle varie direzioni generali;

• Monitoraggio dei parametri finanziari - mensile – che rileva

l’andamento dei parametri finanziari previsti per la valutazione delle

prestazioni dirigenziali;

• Monitoraggi legati all’avanzamento degli obiettivi – periodici - che nel

2002 hanno evidenziato l’avanzamento trimestrale rispetto al

raggiungimento dei risultati attesi ed agli indicatori collegati agli

obiettivi della programmazione.

Inoltre, con il Rapporto annuale di gestione, viene analizzata l’attività,

suddivisa per aree di intervento, svolta dalle strutture regionali, attraverso un

sistema di indicatori di attività (performances) volti ad evidenziare i risultati e,

laddove possibile, anche i costi e i tempi sostenuti per raggiungerli.

Questo sistema di indicatori si propone di misurare:

1. l’efficacia delle politiche, mediante l’utilizzo di indicatori:

• di realizzazione (numero di domande di finanziamento istruite e

approvate; numero di ispezioni effettuate; numero di strutture

accreditate per certi servizi, …);

• di risultato (volumi dei servizi offerti: numero di anziani assistiti,

numero corsi di formazione attivati,…);

38

2. l’efficienza dell’azione regionale, ove possibile, con l’utilizzo degli

indicatori che vengono rilevati con il monitoraggio mensile già

descritto.

39

3. Il progetto “governance”

La Regione Lombardia ha aderito alla iniziativa di collaborazione avviata dal

Dipartimento della funzione pubblica presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri,

denominata “Progetto Governance”, nel quale vengono previste azioni coordinate a

sostegno dello sviluppo dei sistemi di programmazione strategica, di gestione del

bilancio, di contabilità e controllo interno nelle amministrazioni pubbliche italiane.

L’intesa ha condotto alla sottoscrizione di un primo protocollo preliminare di

intesa, avvenuta il 9 aprile 2002, con il quale le parti si sono impegnate a studiare i

possibili modi di una collaborazione rivolta alla finalità di studiare e predisporre un

progetto pilota all’interno della struttura amministrativa regionale nell’ambito del

più ampio “Progetto governance”.

La Regione Lombardia ha sempre manifestato grande interesse per gli

indicati sistemi, avendo già costituito, sin dagli inizi degli anni ottanta, una struttura

che si era occupata di rilevazioni ed elaborazioni finalizzate ad analisi rientranti

nella tipologia del controllo di gestione.

Tale esperienza aveva consentito alla Regione di svolgere un ruolo di

precursore sui temi propri del Progetto Governance ed offrire un notevole

contributo sia alla formulazione strutturale del D.Lgs.vo 286/1999, relativo al

riordino dei controlli interni, che alla formulazione della normativa di revisione

dell’impostazione delle regole finanziarie e del bilancio, accolta poi nel D.Lgs.vo

76/2000.

Per le stesse ragioni la Regione ha svolto e svolge tuttora la funzione di

capofila per l’Area finanziaria nell’ambito della Conferenza dei Presidenti delle

Regioni e delle Province autonome.

Trattasi di ruolo che tradizionalmente le è stato riconosciuto già in sede di

prima costituzione di quest’ultima agli inizi del 1980, quando la definizione delle

Aree e l’individuazione delle Regioni capofila è stato il suo primo atto

organizzatorio.

Non vi è pertanto un atto formale di assegnazione di tale ruolo, ma solo un

riconoscimento basato su un accordo.

Per quanto riguarda il riordino dei sistemi di controllo interno, la Regione

Lombardia ha svolto un ruolo di coordinamento del gruppo di lavoro interregionale,

costituito dalla Conferenza dei servizi di controllo delle regioni e province

40

autonome. Il risultato di tale impegno è stata la elaborazione nel novembre del

1999 del “Manuale per il controllo strategico e gestionale”.

La formulazione del Manuale si è avvalsa anche dei contributi e del dibattito

svoltosi nei giorni 8 e 9 novembre 1999 presso l’Università Bocconi, in occasione di

un Convegno organizzato dalla Regione Lombardia sul tema del riordino dei sistemi

di controllo interno.

Il Manuale è il risultato di un lavoro svolto su commissione della

Conferenza dei servizi di controllo interno da parte di un gruppo di lavoro

interregionale al quale hanno partecipato, con il coordinamento della Regione

Lombardia, altre otto regioni: Abruzzo, Calabria, Lazio, Marche, Piemonte, Toscana,

Valle d’Aosta e Veneto.

Lo stesso obbedisce all’esigenza di condividere alcuni concetti fondamentali

in ordine alla materia dei controlli interni, nonché a quella di individuare una

metodologia comune e un modello di riferimento nell’ambito dello schema proposto

con il D.Lg.vo 286/1999.

Va segnalato peraltro che per quanto riguarda i temi propri

dell’impostazione finanziaria e dei controlli interni, il Dipartimento della funzione

pubblica presso la Presidenza del Consiglio ha ritenuto di individuare nella concreta

esperienza della Regione Lombardia un modello significativo, facendone oggetto di

una pubblicazione dal titolo “Programmazione Bilancio Controlli - Il caso della

Regione Lombardia”.

Da quanto esposto risulta palese l’importanza attribuita dalle due parti,

Presidenza del Consiglio e Regione Lombardia, alla realizzazione di uno specifico

progetto nell’ambito della struttura amministrativa regionale attinente ai temi della

programmazione e del controllo.

A tale scopo, hanno concordemente considerato che fosse necessario

avviare una indagine conoscitiva rivolta a verificare alcuni aspetti specifici relativi

alla svolta esperienza regionale nelle materie proprie del progetto.

Innanzitutto accertare se tale esperienza potesse essere assunta

effettivamente quale modello nell’ambito degli obiettivi del “Progetto Governance”;

con individuazione delle aree da considerare eccellenti e quelle da assoggettare ad

approfondimenti con lo scopo di operare correzioni migliorative.

41

La finalità di tale indagine preliminare è risultata pertanto quella di operare

una verifica preordinata a definire in concreto i contenuti e le modalità della

collaborazione.

Il FORMEZ, quale soggetto attuatore del “Progetto Governance”, d’intesa

con il Dipartimento per la funzione pubblica e la Regione, ha poi realizzato tale

indagine.

I risultati hanno formato oggetto di un “Rapporto”, il cui percorso di

sviluppo e le conclusioni espresse devono essere considerate in questa sede per

l’importanza che assumono nei confronti del funzionamento della struttura

amministrativa regionale.

42

4. Il controllo di gestione nelle Pubbliche Amministrazioni

Il “Progetto governance”, al quale ha aderito la Regione Lombardia, fa

riferimento a metodologie operative e tecniche di indagine proprie di un tipo di

attività che da tempo ha cominciato a trovare spazio ed importanza crescenti

nell’ambito delle pubbliche amministrazioni, definita quale controllo di gestione.

La stessa ordinaria attività gestionale della Regione è supportata da un

sistema di rilevazioni riconducibile a tali metodologie, come è stato esposto nelle

pagine precedenti.

Per tutte queste ragioni, appare opportuno delineare i temi propri di tale

disciplina, considerando altresì che, a norma del 4° comma dell’art. 3 della legge

20/1994, la Corte dei conti svolge il controllo sulla gestione verificando anche il

funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione.

L’insieme delle riferite circostanze conduce alla necessità di una sintetica

rassegna concettuale di tale disciplina, con la finalità di percorrere la trama logica

su cui si basa.

Trattasi di materia nata nel diverso e lontano ambito della gestione

aziendale e che il legislatore ha deciso di accogliere nel settore pubblico nella

convinzione di migliorare l’efficienza delle gestioni amministrative.

E’ pertanto opportuno richiamare nella presente esposizione alcuni temi

ricavati dalla letteratura che se ne occupa, in particolare i concetti di base che ne

costituiscono i riferimenti fondamentali e comprendere come e in quali limiti

possano trovare ospitalità nei sistemi pubblici.

L’economia della presente esposizione consente tuttavia solo un approccio

sintetico alla materia del controllo di gestione, ricavandolo essenzialmente dal

settore della gestione aziendale nel quale ha trovato sviluppo, con adattamento

della stessa materia al settore delle pubbliche amministrazioni, nel quale ha iniziato

a trovare spazio solo in tempi recenti.

A) Il modello organizzativo delle strutture amministrative

La comunità Europea ha sollecitato il governo nazionale italiano (ma anche

gli altri Stati aderenti) a recepire nel proprio sistema amministrativo alcuni standard

minimi di regolamentazione (direttive CEE e norme ISO su sicurezza, qualità, eco-

ambiente, responsabilità di risultato).

43

La volontà di adeguamento ha trovato tuttavia un freno nella limitata di

flessibilità delle strutture amministrative.

Per dare un contenuto concreto a tale concetto bisogna muovere da una

corretta definizione di flessibilità, mutuandola dal sistema di controllo di gestione

proprio delle strutture aziendali.

Allo scopo si rendono necessarie alcune considerazioni preliminari.

Anche le pubbliche amministrazioni (come le gestioni aziendali) realizzano

un sistema a risorse finite (risorse umane e materiali, budget) il cui utilizzo sconta

alcuni gradi di libertà, ovvero per converso di rigidità, i quali possono essere

rappresentati in modo semplificato secondo la seguente elencazione:

1. gli organi di governo;

2. i soggetti destinatari dell’azione amministrativa;

3. i soggetti che hanno rapporti contrattuali con l’ente pubblico;

4. i dipendenti;

5. la struttura operativa;

6. i procedimenti amministrativi.

Tanti più gradi di libertà (o variabili) la struttura riesce a gestire, tanto più

essa risulta flessibile; al contrario, tanti meno gradi di libertà riesce a gestire, tanto

più essa risulta rigida.

Gestire i gradi di libertà significa sfruttare in modo totale o parziale la

possibilità di influire in ciascuna delle suddette variabili.

In relazione all’indicato concetto di flessibilità, ogni struttura

amministrativa deve essere consapevole di quanti gradi di libertà può gestire in

relazione ai limiti naturali, ovvero imposti, propri di ciascuna variabile.

Quando i limiti sono tali da impedire completamente il controllo di una

variabile, la struttura perde un grado di libertà; al contrario, il margine di intervento

su ciascuna variabile può avere una soglia massima oltre la quale non si riesce ad

andare se non a costo di sostanziali trasformazioni della stessa struttura (break

through), cioè attraverso una rottura o trasformazione della struttura.

Il controllo delle variabili passa attraverso alcune funzioni decisorie, quali

quella di autodeterminazione, quella di ottimizzazione e quella di adeguamento

delle risorse.

“Autodeterminare” significa essere protagonisti delle proprie scelte, cioè

governare la struttura amministrativa sulla base di precise strategie e con la

44

consapevolezza delle proprie azioni; “armonizzare” e “ottimizzare” significa stabilire

e far convergere le giuste dosi di interventi con cui decidere e incidere sulle

varianti, compensando i limiti dell’una con le maggiori potenzialità dell’altra;

“adeguamento” continuo significa verifica costante dei risultati e conseguente

perfezionamento del sistema di gestione.

Gli strumenti operativi che consentono di dare concreta attuazione ai

principi su cui si basa il modello della gestione amministrativa sono i seguenti:

1. il budget;

2. la pianificazione strategica;

3. il sistema organizzativo;

4. il controllo di gestione.

Ciascuno di essi deve consentire un adeguato governo dei gradi di libertà

garantendo, al tempo stesso, massima integrazione e sinergia con gli altri

strumenti.

B) Il budget

Costituisce la traduzione in termini funzionali, economici e finanziari della

programmazione, in quanto insieme di risorse destinate a realizzarla.

Il budget tradizionalmente viene espresso in costi standard, cioè in costi

teorici calcolati in base a una ipotetica necessità di risorse da utilizzare per la

realizzazione degli obiettivi programmatici; e consiste nella formulazione di un vero

e proprio bilancio preventivo.

Il budget generale d’esercizio tende a diventare un documento di sintesi

nell’interno del quale trovano poi struttura analitica i singoli budget funzionali.

C) La pianificazione strategica

In ogni struttura amministrativa è centrale il ruolo della capacità

progettuale, vale a dire delle scelte fondamentali dell’azione. Tale attività realizza

quella funzione fondamentale definita programmazione.

La stessa consiste nella indicazione degli obiettivi da realizzare in un dato

arco di tempo utilizzando ben definite risorse.

45

L’attuazione di tali obiettivi avviene mediante l’individuazione delle

strategie necessarie in relazione alle risorse disponibili.

Per mettere in pratica la strategia bisogna pianificare, cioè stabilire i tempi,

i modi e i costi di attuazione.

In particolare la pianificazione rappresenta il momento di formalizzazione

delle possibili strategie, con la individuazione dei dettagli operativi.

Una possibile impostazione può essere così schematizzata:

• definizione degli obiettivi da raggiungere;

• definizione delle modalità con cui raggiungerli;

• definizione delle risorse necessarie;

• definizione del piano di lavoro.

Una volta fissati gli obiettivi e le modalità, bisogna stabilire le risorse

umane, cioè il personale e il livello di professionalità (know-how), quelle materiali

date dalle strutture fisse e mobili e dai supporti tecnologici, nonché quelle

economiche (budget) necessarie per dare esecuzione al piano.

L’attuazione della programmazione avviene quindi mediante la

pianificazione strategica, funzione quest’ultima che può essere realizzata sulla base

di un’analisi della struttura complessiva, delle risorse disponibili, nonché dei limiti di

applicabilità di ciascuno dei gradi di libertà prima rappresentati.

E’ in questa sede infatti che devono essere determinati quanti e quali

fattori è possibile controllare per influire positivamente sul comportamento delle

variabili.

La pianificazione strategica si realizza pertanto mediante due fondamentali

strumenti: il sistema organizzativo e il controllo di gestione.

D) Il sistema organizzativo

La possibilità per qualsiasi struttura di poter funzionare deriva dalla

consistenza ed efficienza del sistema organizzativo, con la chiara individuazione dei

compiti, dei ruoli e delle responsabilità sulla cui base è effettuata operativamente

l’attività.

La sua funzionalità deriva da tre elementi: i compiti, i ruoli e le

responsabilità, le relazioni.

46

Un buon sistema organizzativo deve definire nel dettaglio i compiti dei

soggetti di cui si compone la struttura, con individuazione di tutte le possibili

relazioni tra procedimenti e funzioni.

Ruoli e responsabilità vengono formalizzati mediante l’identificazione delle

funzioni, mentre per ciascuna figura professionale che opera all’interno di una

funzione deve inoltre essere redatto un mansionario.

La rappresentazione delle funzioni e delle loro relazioni di dipendenza

costituisce l’organigramma della struttura, tendente ad identificarsi con la pianta

organica.

Poiché il sistema organizzativo non è un’entità semplice, deve essere

descritto il funzionamento o mediante la redazione di appositi documenti descrittivi

chiamati “procedure”, ovvero mediante una rappresentazione grafica dei flussi

ottenuta utilizzando specifiche notazioni, quali le metodologie conosciute con il

temine di workflow (sequenza delle attività), di entity-relationship (metodologie di

riferimento) o di role-activity-diagrams (schema della funzione e del controllo delle

diverse attività).

Gli uni e gli altri hanno lo scopo di definire in modo completo, chiaro e

ordinato lo svolgimento di ciascun processo specificando:

• la sequenza delle attività;

• le metodologie di riferimento;

• le responsabilità di esecuzione e controllo per ciascuna attività;

• le risorse necessarie all’esecuzione e al controllo delle attività;

• i punti di contatto con altri processi e le relative modalità di

interfacciamento;

• le modalità di registrazione delle attività e dei controlli effettuati;

• le responsabilità e le modalità di gestione dei problemi riscontrati;

• i dati di uscita.

Una tecnica di controllo ed intervento di elevata efficacia è quella chiamata

“business process re-engineering” (revisione dei processi operativi), il cui uso

presuppone l’esistenza formalizzata dei processi, cioè un buon livello di

procedurizzazione documentale o informatica, fatto che consente di intervenire con

una rivisitazione critica finalizzata a modificare l’assetto organizzativo per renderlo

più aderente alla necessità di realizzare gli obiettivi assegnati alla struttura.

47

La corretta ingegnerizzazione dei processi deve garantire la loro massima

integrazione, trasversalità e sinergia.

Va osservato comunque che il funzionamento del sistema organizzativo è

fortemente basato sulle persone, il cui comportamento costituisce quindi un reale

fattore critico di successo.

E’ evidente che la gestione delle risorse umane a fini di ottimizzazione deve

essere orientata a :

• favorire le forme di comunicazione in ogni senso e a ogni livello;

• ottenere un elevato grado di responsabilizzazione mediante

meccanismi di delega diffusa;

• perseguire un ampio coinvolgimento propositivo costruito sulla

motivazione;

• adottare forme di incentivazione (riconoscimento dei risultati).

Da quanto esposto emerge in modo chiaro che il sistema organizzativo

rappresenta l’assetto portante della struttura.

E) Il controllo di gestione

Nell’ambito della pianificazione strategica il sistema organizzativo fornisce

gli strumenti per l’individuazione ed utilizzo delle risorse finite (fattori) e del loro

grado di flessibilità (variabili); il controllo di gestione, sulla base dell’operatività

quotidiana, fornisce gli strumenti per il monitoraggio (feedback) e per il

miglioramento continuo del sistema fattori-variabili.

Così come non è possibile verificare gli scostamenti rispetto agli obiettivi se

questi non sono stati preventivamente formalizzati e quantificati, ugualmente non è

possibile intraprendere adeguate azioni correttive se non si hanno a disposizione gli

indicatori necessari per evidenziare le situazioni critiche e per analizzare le relative

cause.

Come il budget, il controllo di gestione non è semplicemente un metodo

contabile, bensì un processo decisionale che rappresenta un momento di

fondamentale importanza per il governo della struttura.

In tal senso il controllo di gestione rappresenta allo stesso tempo una

metodologia sia di correzione che di prevenzione.

48

Il controllo di gestione nelle strutture amministrative si base su due aspetti

ben distinti:

• gli indici di conduzione operativa;

• gli indici economici amministrativi.

I primi rispecchiano l’andamento quotidiano della struttura e quindi sono

molto significativi sia in ordine al livello delle prestazioni individuali, che di tutte le

componenti della struttura.

I secondi costituiscono invece un’espressione più sintetica della capacità

operativa complessiva della struttura valutata per obiettivi realizzati.

49

5. I controlli interni previsti dal D.Lgs. 286/1999 e adeguamento agli stessi da parte della Regione

L’attuale articolazione dei controlli interni, conforme al quadro delineato dal

D.Lgs. 286/1999, si è largamente giovata della ultradecennale esperienza realizzata

nella materia dalla Regione.

Il testo del citato decreto legislativo prevede quattro diverse angolazioni

dalle quali può essere monitorata la gestione amministrativa, individuate come

segue:

1. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile. Trattasi di

controllo successivo da operare secondo le regole della legittimità e

conformità agli strumenti di programmazione amministrativa e

contabile.

2. Il controllo di gestione. E’ diretto a verificare l’efficienza, l’efficacia e

l’economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare il

rapporto tra costi e risultati.

3. Il controllo strategico. Mentre il controllo di gestione è parcellizzato

sulla singola unità organizzativa ed opera quindi una valutazione

settoriale, quello strategico ha come parametro di riferimento

l’amministrazione nella sua interezza. Inoltre mentre nel controllo di

gestione assume rilievo centrale il profilo della economicità, in

quello strategico assume rilievo il raggiungimento degli obiettivi

individuati in sede politica e, quindi, il profilo dell’efficacia

dell’azione amministrativa.

4. Valutazione dei dirigenti. E’ un controllo ad personam, diretto ad

esaminare l’operato del singolo e a valutare la sua responsabilità o il

suo merito per il raggiungimento degli obiettivi e la realizzazione dei

programmi.

Le varie tipologie di controllo indicate risultavano già previste nella legge

regionale 23 luglio 1996 n. 16.

In particolare, l’art. 20 aveva previsto e disciplinato le tre ultime tipologie

indicate, cioè il controllo di gestione, quello strategico e quello valutativo attinente

all’operato dei dirigenti.

50

L’art. 29 della legge stessa aveva individuato i criteri e i parametri che

devono essere assunti ai fini della valutazione dei dirigenti.

In ordine al controllo di gestione e a quello strategico, quale impostato

dall’art. 20 e concretamente attuato, è stato riferito nelle pagine precedenti.

Gli artt. 73 e 77 bis della l. r. 31 marzo 1978 n. 34, relativa alla contabilità

regionale, hanno disciplinato un controllo di gestione di tipo specificamente

finanziario, rientrante nella prima tipologia, quella di regolarità amministrativa e

contabile, che per le entrate è disciplinato dagli artt. da 53 a 57, mentre per le

spese dagli artt. da 58 a 72.

51

6. L’oggetto, l’ambito e le modalità dell’indagine conoscitiva svolta presso la Regione

La necessità di individuare l’oggetto, cioè i temi propri dell’indagine

conoscitiva affidata alla Regione nell’ambito del “progetto governance”, ha portato

alla definizione di alcuni riferimenti metodologici individuati come segue:

- necessità di considerare preliminarmente gli orientamenti e gli

indirizzi generali relativi alle fondamentali scelte e alle già assunte

iniziative in ordine all’oggetto proprio dell’indagine;

- esigenza di selezionare gli aspetti nei quali è prevalso il bisogno del

cambiamento, con analisi dei percorsi seguiti e delle tappe in cui

quest’ultimo si è sviluppato;

- considerazione generale dei temi propri della governance, muovendo

dall’ingresso degli stessi nella struttura regionale e ripercorrendone la

storia, l’evoluzione, l’attualità e i prevedibili sviluppi;

- svolgimento di valutazioni conclusive sui precedenti punti;

- individuazione dei settori che presentano aspetti di eccellenza e di

quelli che rivelano criticità non ancora risolte.

E’ stato altresì fissato l’ambito dell’indagine definito in tre punti come segue

:

1. governance interna. Si intende l’insieme coerente di

metodologie, modelli e sistemi che rendono possibile il

funzionamento complessivo delle diverse componenti che

costituiscono il sistema-regione (sistema dei decisori,

sistema della produzione – interno ed esterno, sistema

delle performances, ambiente socio-economico-

istituzionale esterno di riferimento), in modo che i diversi

aspetti della gestione a livello della macchina

amministrativa siano coerenti con gli indirizzi politici e

favoriscano il raggiungimento dei risultati finali.

2. governance degli enti strumentali. Si intendono tutte le

scelte e/o le azioni di governo che la Regione esercita per

attuare le proprie politiche quando si avvale di altre

organizzazioni di diritto pubblico o privato, giuridicamente

52

e operativamente distinte dalla Regione, ma da essa

controllate in tutto o in parte.

3. cooperazione con i soggetti sul territorio. Si intendono i

sistemi (organismi, strumenti, modalità predefinite e

condivise) attraverso i quali la Regione si rapporta con le

amministrazioni pubbliche e le parti sociali ed economiche

che operano sul territorio regionale in una ottica di

raccordo nel processo di governo sullo stesso territorio.

Per quanto riguarda gli strumenti di rilevazione, la metodologia di

effettuazione dell’indagine è stata basata sulla necessità di predisporre un “modello

logico di lettura dell’esperienza” (griglia di rilevazione) per l’acquisizione delle

informazioni in maniera neutra rispetto all’esperienza stessa, in modo da garantire

oggettività all’audit (verifica-revisione), in particolare per quanto riguarda

l’individuazione delle aree di eccellenza.

Inoltre si è proceduto all’“individuazione dei testimoni privilegiati per

ognuno degli ambiti di approfondimento selezionati” e alla “raccolta dei documenti

di riferimento per ogni ambito”.

53

7. Le risultanze della svolta indagine

Sulla base della svolta attività di rilevazione e di analisi il documento

afferma che il sistema di governance impostato in questi anni dalla Regione

Lombardia è orientato verso due idee guida principali:

• la centralità della programmazione, nel senso che ogni aspetto della

governance (dall’articolazione della struttura organizzativa fino

all’orientamento strategico degli enti strumentali) è coerente con il

Programma di mandato e funzionale al suo raggiungimento.

• la partecipazione come forma di interazione con gli altri attori esterni,

che parte dal riconoscimento che il governo del territorio necessita

sempre di più di un’azione congiunta dei diversi attori presenti, il cui

coordinamento è più difficile venendo progressivamente meno il controllo

gerarchico.

Nello stesso si afferma inoltre che il sistema di governance della Regione si

caratterizza per l’evoluzione continua, consentendo alla stessa, proprio per tale

ragione, la realizzazione di importanti risultati.

Vengono quindi passati in rassegna, come segue, gli aspetti che è risultato

possano essere segnalati come indicatori di qualità del sistema di governance.

a) la Regione ha spesso anticipato le evoluzioni normative in tema di

controllo interno:

� per quanto riguarda gli atti formali di programmazione, il PRS viene

redatto sin dalla prima costituzione della Regione, il DPEFR, la legge

finanziaria e collegati ormai da 4 anni (l.r. 19/97);

� la struttura del bilancio in UPB è stata attivata con un anno di anticipo

rispetto all’entrata in vigore del dlgs 76/2000; le UPB ricalcano le

politiche definite nel Piano regionale di sviluppo;

� anche il d.lgs 286/99 è stato nei fatti anticipato: è stato delineato il

modello “a tendere” dei controlli interni, che prevede la separazione e

54

l’integrazione dei diversi cicli di controllo; il ciclo programmazione

definisce il funzionamento della “macchina amministrativa”; le UPB del

bilancio corrispondono agli obiettivi specifici del PRS e la struttura

organizzativa viene periodicamente modificata per essere più funzionale

all’attuazione delle politiche e dei programmi del PRS.

b) dal punto di vista del funzionamento della macchina amministrativa:

� Il sistema del bilancio è stato certificato da un revisore auditor esterno

ottenendo il massimo del punteggio (AAA), non solo per i contenuti

(struttura, trasparenza, qualità), ma anche per l’organizzazione, le

procedure di gestione e il rapporto finale (reporting);

� il ciclo del bilancio è sempre stato tempestivo: non vi è stato mai bisogno

di ricorrere all’ esercizio provvisorio, il bilancio di previsione è sempre

stato approvato prima del mese di gennaio;

� vi è ormai una storia consolidata di relazioni (reporting) periodiche e

strutturate con riferimento ai diversi indici (andamento della spesa,

avanzamento obiettivi, etc.)

c) per quanto riguarda gli aspetti organizzativi:

� la definizione delle strutture è funzionale ai contenuti della

programmazione e del bilancio e non viceversa;

� le funzioni centrali tendono a staccarsi dall’operatività (attraverso

l’automatizzazione dei processi e la delega in periferia) e ad avere

sempre più un ruolo di “governo di sistema” (p.es. Ragioneria);

� è stato introdotto un sistema di valutazione dei dirigenti (in corso di

estensione ai quadri) che, sulla base di un percorso di valutazione legato

ad obiettivi coerenti con i programmi regionali, porta a determinare fino

al 25% dello stipendio;

� sono state sviluppate forme di lavoro intersettoriali (CODIGE, funzioni

trasversali, etc.).

55

d) le modalità di programmazione della Regione sono sempre più

improntate alla trasparenza, all’esplicitazione degli obiettivi, alla condivisione

con gli attori sociali e all’ascolto del territorio.

e) sviluppo infrastrutturale in cooperazione con altri soggetti:

� programmazione negoziata: sottoscritti al 31/12/2000 accordi di

programma quadro per 167 interventi pari ad un investimento

complessivo di 7.668 miliardi di lire, di cui 817 a carico regionale;

� fondo per lo sviluppo delle infrastrutture sociali (F.R.I.S.L.) in

collaborazione con gli Enti locali lombardi: alla fine del 1999, la Regione

si era impegnata per 962 miliardi di lire facendone movimentare 1.200;

� istituito il Fondo progetti infrastrutturali (FIP) per coinvolgere gli enti

locali e altri soggetti nella realizzazione di progetti infrastrutturali di

rilevanza regionale;

f) la sottoscrizione del primo patto per lo sviluppo nel maggio 1998 ha

contribuito al raggiungimento di molti risultati, quali ad esempio:

� sono stati creati oltre 150.000 nuovi posti di lavoro;

� il tasso di disoccupazione è stato ridotto al 4%;

� le imprese lombarde sono cresciute di oltre 21.000 unità;

� gli investimenti fissi lordi hanno avuto un tasso di crescita sostenuto (di

oltre il 6% annuo) così come hanno mostrato una tendenza

costantemente crescente i consumi finali interni, le esportazioni e il

valore aggiunto prodotto;

� il PIL Lombardo ha superato i 400 mila miliardi.

56

III - L’ATTIVITÀ CONTRATTUALE

1. Riferimenti normativi

La Regione Lombardia, con la l.r. 19 maggio 1997 n. 14, rubricata

“disciplina dell’attività contrattuale della regione, degli enti ed aziende da essa

dipendenti, compresi gli enti operanti nel settore della sicurezza sociale e le aziende

operanti nel settore dell’assistenza sanitaria”, ha adottato la normativa necessaria

per la disciplina della propria attività contrattuale.

La stessa non si applica nel settore delle opere pubbliche, nel quale vige la

diversa disciplina di ordine generale.

L’architettura generale della normativa riproduce quella statale, con

osservanza altresì delle regole comunitarie.

Va preliminarmente sottolineato che anche l’attività contrattuale regionale

obbedisce al principio della programmazione.

Dispone infatti l’art. 3 bis della citata legge (introdotto dal terzo comma

dell’art. 1 della l.r. 2 febbraio 2001 n. 3) che entro il primo marzo di ogni anno la

Giunta regionale adotta una delibera di programmazione delle acquisizioni di beni e

servizi indispensabili al funzionamento delle proprie strutture, con facoltà della

stessa Giunta di operare dopo un semestre una ricognizione degli acquisti

preventivati e deliberati.

La normativa è suddivisa in titoli.

Il titolo primo riguarda le “disposizioni generali”, cioè l’ambito di

applicazione (art. 1), le “tipologie di contrattazione” e le “forme di contrattazione”

(art. 3).

Hanno una propria distinta disciplina i contratti che danno luogo ad entrate

(tradizionalmente denominati contratti attivi), per i quali si prevede che la

stipulazione avvenga a seguito di asta pubblica od incanto e con richiamo al

regolamento di contabilità generale dello Stato; con possibilità di procedere a

trattativa privata per la dismissione del patrimonio mobiliare regionale quando

l’entrata stimata non sia superiore all’importo di 200.000 euro o, comunque,

57

all’importo di soglia comunitaria; ovvero con ricorso agli usi del commercio e del

mercato ove non sia superiore a 10.000 euro.

Segue il titolo secondo, recante la disciplina relativa ai contratti di appalto

di fornitura di beni e di servizi, per i quali si prevede che la stipulazione debba

avvenire con contraenti scelti con procedura ad evidenza pubblica, cioè con

procedure aperte (pubblici incanti), ristrette (licitazioni private, appalto-concorso) o

negoziate (trattative private).

Viene altresì previsto che, fatte salve le normali forme di contrattazione

stabilite in via generale, è consentito provvedere direttamente, secondo gli usi del

commercio, all’acquisizione di beni e servizi non previsti negli atti di

programmazione, fino ad un massimo di 20 milioni di euro.

E’ altresì consentito il ricorso alle tecniche informatiche, ivi compreso

l’ausilio di Internet, nel rispetto dei criteri di trasparenza ed economicità dell’azione

amministrativa.

Nel titolo terzo è previsto il rispetto delle procedure comunitarie per le

aggiudicazione di appalti di forniture di beni e di servizi di importo uguale o

superiore a 200 mila ECU (soglia comunitaria); fermo restando il rispetto delle

procedure previste dalla normativa nazionale per forniture di importo inferiore.

L’attività contrattuale svolta dalla Regione nel 2002 è stata intensa sia per i

volumi di spesa, che per importanza dei fatti gestionali.

E’ stata data attuazione all’art. 13 della l.r. 14/97 mediante l’istituzione,

con DGR 48808/2000, dell’Albo regionale dei fornitori: l’iscrizione a tale Albo è

consentita ad ogni impresa che vi abbia interesse mediante una semplice

consultazione del relativo bando pubblicato sul sito informatico della Regione

Lombardia ed avviene a seguito di presentazione della relativa istanza. Il numero di

imprese iscritte assomma a più di 2000.

Inoltre la Struttura contratti della Direzione generale affari generali e

personale, istituzionalmente preposta al compimento delle attività contrattuali per

soddisfare le esigenze dell’intera Amministrazione regionale, si è dotata di

procedure di qualità per l’espletamento delle diverse fattispecie di acquisto,

ottenendo la certificazione di qualità da Ente accreditato già nell’anno 1999,

certificazione mantenuta anche nelle annualità successive. In particolare il sistema

di qualità ha previsto regole ancora più rispettose del principio della concorrenza

rispetto a quanto sancito dalla l.r. 14/97 in materia di trattative private (minimo tre

58

offerte) ed acquisti diretti secondo gli usi del commercio: infatti con il primo istituto

le procedure di qualità hanno previsto di acquisire non meno di tre offerte per

acquisti di importo inferiore a 100.000 euro e non meno di dieci offerte per acquisti

di importo compreso tra 100.000 e 200.000 euro; con il secondo istituto hanno

previsto di acquisire un preventivo per acquisti di importo inferiore a 516 euro, non

meno di due preventivi per acquisti di importo compreso tra 516 e 2.582 euro, non

meno di tre preventivi per acquisti di importo compreso tra 2.582 e 10.329 euro.

Va segnalato infine che, sempre in attuazione ai dettati della l.r. 14/97, è

stato realizzato uno dei primi esperimenti di commercio elettronico, i cui esiti sono

stati significativi anche sotto il profilo della sensibilizzazione delle imprese all’utilizzo

delle tecniche informative ed informatiche per il dialogo con la Pubblica

Amministrazione, in particolare nell’ambito delle procedure di acquisto.

In merito alla gestione dell’attività contrattuale, nell’anno 2002 si evidenzia

quanto segue.

Nel febbraio 2002 è stata adottata dalla Giunta Regionale la deliberazione

concernente la programmazione annuale dell’attività contrattuale, sia con

riferimento alle procedure da esperirsi secondo la normativa di derivazione

comunitaria, sia con riferimento alle procedure da esperirsi secondo la normativa

statale e regionale.

Sono state quindi:

• indette ed aggiudicate procedure ad evidenza pubblica (per

acquisizione di beni e servizi) per un importo complessivo di euro

37.716.560,00;

• indette ed aggiudicate procedure ad evidenza pubblica per l’appalto

di lavori da eseguirsi su immobili di proprietà regionale per un

importo complessivo di euro 1.675.000,00.

E’ stata svolta inoltre un’attività per l’acquisizione di beni e servizi:

• ai sensi della normativa comunitaria e regionale, precipuamente

riferita a fattispecie di incarichi in esclusiva, per motivi di natura

tecnica, prestazioni complementari a contratti già conclusi e

ripetizione di prestazioni analoghe a contratti già conclusi per un

ammontare complessivo di euro 6.103.303,00;

• ai sensi della normativa regionale con ricorso all’istituto della

trattativa privata esperita con pluralità di offerte, secondo le regole

59

previste dalle procedure di qualità, per un ammontare complessivo di

euro 3.804.940,00;

• ai sensi della normativa statale mediante il ricorso all’istituto del

rinnovo contrattuale o della proroga di contratti in corso per un

ammontare complessivo di euro 4.685.021,00;

• ai sensi della legislazione finanziaria statale mediante adesione alle

convenzioni CONSIP per un ammontare complessivo di euro

1.693.000,00; particolare rilevanza assume, in questa fattispecie,

l’adesione alla convenzione stipulata da CONSIP per la gestione di

immobili in global service, comprendente servizi di manutenzione

varia, pulizia, disinfestazione, raccolta e smaltimento rifiuti speciali,

giardinaggio, reception, il cui canone complessivo annuo assomma a

euro 1.610.000,00;

• ai sensi della normativa regionale per fattispecie riferite ad acquisti

operati secondo gli usi del commercio e secondo le regole previste

dalle procedure di qualità, per un ammontare complessivo di euro

1.090.000,00.

Si segnala che l’intera attività contrattuale dell’Amministrazione regionale,

nonostante il rilevante numero di procedimenti conclusi così come sopra

evidenziato, ha comunque subito le conseguenze dell’incidente aereo del 18 aprile

2002, fatto che ha obbligato a fronteggiare le conseguenti situazioni di emergenza

per il ripristino delle normali condizioni di lavoro. Tale circostanza ha reso

necessario avvalersi, in misura maggiore rispetto al passato, della procedura della

trattativa privata, svolta comunque con pluralità di offerte, quale prevista dalla

normativa regionale, del rinnovo e della proroga di contratti, nonché dell’acquisto

secondo gli usi del commercio per soddisfare le diverse esigenze di beni e servizi

degli uffici dell’Amministrazione.

Va rilevato, da ultimo, che l’attività contrattuale come sopra illustrata ha

generato un contenzioso molto esiguo, in esito al quale non è stata pronunciata

alcuna sentenza di risarcimento danni a carico dell’Amministrazione regionale.

60

IV LE ENTRATE REGIONALI

1. La finanza regionale dopo la legge di riforma del titolo V della Costituzione

Non è possibile trattare la materia dei tributi ed entrate regionali senza fare

una breve premessa relativamente alle novità costituzionali conseguenti all’entrata

in vigore della legge n. 3/2001, in particolare alla nuova formulazione dell’art. 119

che, in materia di fiscalità regionale e di autonomia tributaria, ancorché non abbia

prodotto immediati effetti tangibili sulla finanza regionale, rappresenta una svolta

sostanziale per la sua impostazione.

Il nuovo Titolo V Parte II della Costituzione dispone importanti cambiamenti

nella distribuzione dei poteri tra Stato, Regioni ed Enti locali: modifica la

collocazione del potere legislativo a favore delle Regioni, riducendo le competenze

dello Stato; afferma il principio che le funzioni amministrative sono assegnate in via

prioritaria ai Comuni; modifica le regole di finanziamento di Regioni, Province,

Comuni e Città Metropolitane; ridisegna pertanto l’intero sistema delle relazioni di

potere e di responsabilità tra i diversi livelli di governo, ponendo le basi per la

costruzione di un nuovo sistema di finanza degli enti territoriali, definito quale

federalismo fiscale.

Trattasi di modello incompleto in quanto le previsioni relative alla

distribuzione delle risorse tra la sede centrale statale e quella autonoma periferica

hanno una valenza programmatica, fissando alcuni principi base che devono essere

successivamente completati.

La concreta costruzione del nuovo sistema di federalismo fiscale dovrà

essere ancora disegnata.

Nel nuovo testo costituzionale si parla esplicitamente di “entrate proprie”

caratterizzate da autonomia tributaria e di “compartecipazioni al gettito dei tributi

erariali riferibili al loro territorio”: il gettito delle compartecipazioni affluisce

pertanto alle Regioni ove il gettito stesso viene prodotto.

Si passa da una impostazione che metteva al centro dei riferimenti

costituzionali la nozione di “bisogni” da definire a livello centrale, a quella che

impone solo di annullare o ridurre i differenziali che risultano dalle entrate proprie e

dal gettito delle compartecipazioni ai tributi erariali.

61

Gli ulteriori interventi finanziari diretti dello Stato non sono limitati alle

Regioni, ma si estendono a tutti i soggetti di autonomia.

Di grande importanza infine l’espresso divieto di ricorrere all’indebitamento

per il ripiano di deficit di spese correnti, regola fondamentale in ordine alla

impostazione della finanza pubblica e alla determinazione degli equilibri di bilancio.

62

2. Le entrate proprie della Regione Lombardia

Nei precedenti referti è stata prodotta una serie di schede analitiche,

aggiornate per ciascun titolo tributario, in ordine alle fonti normative, alle regole

per la determinazione della materia imponibile e a quelle relative ai sistemi di

riscossione, nonché alla evoluzione dei singoli gettiti nel periodo 1996-2001.

Pertanto nel presente referto ci si limiterà a offrire alcuni dati di comparazione tra

stanziamento iniziale, accertamento e riscossione relativamente a ciascun tributo di

competenza regionale, per gli anni 2001 e 2002, rinviando a quelli precedenti in

ordine alla prospettazione della normativa di riferimento per ciascun tributo.

A) Quota regionale dell’accisa sulla benzina per autotrazioni

CAP. 1.2.4.5467

Anni

2001 2002 2003

(previsione) Stanziamento iniziale

501.518.063,17 490.634.054,14 400.000.000,00Accertamenti

430.431.994,37 422.609.834,32 Riscossioni

328.372.468,76 323.422.970,13 Fonte: Direzione Generale bilancio

0,00

150.000.000,00

300.000.000,00

450.000.000,00

600.000.000,00

2001 2002 2003

Val

ori i

n E

uro

StanziamentoinizialeAccertamenti

Riscossioni

Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti

63

Per quanto riguarda gli accertamenti e le riscossioni, non è dato alla

Regione di svolgere alcun ruolo: è lo Stato che provvede a tali adempimenti e

trasferisce il gettito acquisito.

La Regione lamenta in proposito che i competenti uffici statali non

forniscano alcun dato di riscontro, sulla quale vicenda più volte è stata sollevata in

sede di Conferenza Stato-Regioni richiesta di chiarimenti senza trovare risposta.

Risultando significativa la diminuzione del gettito annuale, la Regione ha

sottolineato l’obbligo del competente Ministero di fornire i dati quantitativi di

benzina venduta sul territorio annualmente, anche nella prospettiva di riaprire una

trattativa per trovare fonti alternative di finanziamento tali da consentire il

mantenimento complessivo del gettito dei tributi compartecipati e dati in

sostituzione dei trasferimenti soppressi.

64

Maggior gettito erariale sulle benzine per autotrazione conseguente all’incremento

del consumo dovuto alla riduzione del prezzo alle pompe nelle zone di confine

CAPITOLO 1.2.4.5200

Anni 2000 2001 2002 2003

Stanziamento iniziale 0,00 41.316.551,93 36.410.211,39 43.550.000,00

Accertamento 0,0032.909.363,52

58.160.905,51 0,00

Riscossione 0,00 16.727.566,70 36.732.905,80 0,00

Fonte: Direzione Generale bilancio

0,00

15.000.000,00

30.000.000,00

45.000.000,00

60.000.000,00

75.000.000,00

2000 2001 2002 2003

Val

ori i

n eu

ro

Stanziamentoiniziale

Accertamento

Riscossione

Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti

Si rimanda a un paragrafo successivo l’analisi dettagliata relativa a questa

entrata tributaria.

65

B) Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi

CAPITOLO 1.1.2.4144

Anni

2000 2001 2002 2003

(previsione)

Stanziamento iniziale 18.075.991,47 16.526.620,78 14.460.793,17 12.900.000,00

Accertamenti 16.948.436,51 20.361.896,45 15.502.238,17

Riscossioni 16.948.436,51 20.361.896,45 15.502.238,17 Fonte: Direzione Generale bilancio

0,00

5.000.000,00

10.000.000,00

15.000.000,00

20.000.000,00

25.000.000,00

2000 2001 2002 2003

Val

ori i

n eu

ro

Stanziamentoiniziale

Accertamenti

Riscossioni

Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti

Si tratta, chiaramente, di un tributo finalizzato a scoraggiare il deposito dei

rifiuti solidi in discarica ed il gettito annuale è pertanto destinato a decrescere.

Il relativo andamento decrescente evidenzia che il tributo, istituito con tale

finalità, l’ha effettivamente realizzata. Il numero dei soggetti passivi del tributo è

dato da 133 Ditte, censite e monitorate.

66

C) Addizionale all’imposta di consumo sul gas metano

CAPITOLO 1.1.1.3208

Anni

2000 2001 2002 2003

(previsione)

Stanziamento iniziale 103.291.379,82 105.873.664,32 0,00 10.000.000,00 Accertamenti

127.334.892,55 148.839.627,80 17.253.169,83

Riscossioni 127.334.892,55 148.839.624,79 17.253.169,83 Fonte: Direzione Generale bilancio

0,0025.000.000,0050.000.000,0075.000.000,00

100.000.000,00125.000.000,00150.000.000,00175.000.000,00

2000 2001 2002 2003

Val

ori i

n eu

ro

Stanziamentoiniziale

Accertamenti

Riscossioni

Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti

La manovra fiscale introdotta per l’anno 2002 ha stabilito l’abolizione di

questo tributo. Gli accertamenti e le riscossioni del 2002 sono relativi a quantità di

metano non fatturate e riferite agli anni precedenti, evidenziatesi a seguito della

chiusura di utenze industriali da parte di aziende erogatrici. Pertanto nel 2003 si è

tenuto conto del fenomeno, peraltro in via di esaurimento, con la previsione del

gettito suindicato.

67

D) Tassa automobilistica regionale

CAPITOLO 1.1.2.204

Anni

2000 2001 2002 2003

Stanziamento iniziale 805.672.762,57 828.913.323,03 848.271.599,00 855.150.000,00

Accertamenti 792.360.963,62 837.746.589,98 854.717.360,25

Riscossioni 792.360.963,62 837.746.589,98 854.717.360,25 Fonte: Direzione Generale bilancio

750.000.000,00

775.000.000,00

800.000.000,00

825.000.000,00

850.000.000,00

875.000.000,00

2000 2001 2002 2003

Val

ori i

n eu

ro

Stanziamentoiniziale

Accertamenti

Riscossioni

Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti

I veicoli soggetti al pagamento della tassa automobilistica per il 2002 sono

stati 7.000.000 circa.

L’attuazione del regolamento regionale n. 7 del 14 dicembre 2001 ha

consentito di ottenere un miglioramento della gestione dell’archivio tributario

relativo alla tassa e di mantenerlo, comunque, integrato con l’archivio nazionale.

Nel 2002, peraltro, è stata avviata un’azione di accertamento capillare, di cui viene

dato conto in seguito.

68

E) Addizionale regionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche

CAPITOLO 1.1.137.5466

CAPITOLO 1.1.137.4560

Anni

2000 2001 2002 2003

Stanziamento iniziale 506.127.761,11 1.100.824.471,79 1.197.711.729,25 1.320.000.000,00

Accertamenti 598.057.089,14 937.885.728,74 1 1.371.380.000,00 0,00

Riscossioni 459.146.193,46 685.854.761,99 0,00 0,00

Fonte: Direzione Generale bilancio

0,00

250.000.000,00

500.000.000,00

750.000.000,00

1.000.000.000,00

1.250.000.000,00

1.500.000.000,00

2000 2001 2002 2003

Val

ori i

n eu

ro

Stanziamentoiniziale

Accertamenti

Riscossioni

Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti

Per quanto riguarda l’addizionale all’Irpef, trattasi di tributo gestito

dall’Agenzia delle entrate (dipendente dal Ministero dell’Economia e delle Finanze)

la cui quota di competenza viene poi riversata sui conti correnti intestati alla

Regione. Le riscossioni, pertanto, non coincidono con gli accertamenti e si

discostano dalle previsioni, anche perché i tempi della riscossione dell’addizionale

sono differiti di un anno per quanto riguarda i soggetti passivi “lavoratori

dipendenti”.

E’ auspicabile che vengano studiate e definite normativamente procedure

più celeri e certe sia in ordine all’attribuzione e disponibilità dell’entrata da parte

della Regione, che per quanto riguarda l’utilizzo dei dati, ai fini della redazione dei

consuntivi, chiamati a scontare l’incertezza delle modalità di attribuzione dei gettiti.

69

La Corte dà atto che la Regione ha più volte sollevato questo problema e

ha formulato proposte che finora non hanno trovato seguito.

Va infine sottolineato che per l’anno 2002 il tributo è stato interessato da

una manovra fiscale strutturale, decisa dal Consiglio regionale con la finanziaria

regionale per il 2002, approvata con la legge regionale 18 dicembre 2001, n. 27.

70

F) Imposta regionale sulle concessioni statali di beni del demanio e del patrimonio

indisponibile ed addizionale regionale sui canoni demaniali

CAPITOLO 1.1.3.201

Anni

2000 2001 2002 2003

Stanziamento iniziale 1.549.370,70 0 5.143.910,71 2.807.081,89

Accertamenti 3.915.856,63 684.911,53 6.320.212,54

Riscossioni 3.915.856,63 684.911,53 6.320.212,54 Fonte: Direzione Generale bilancio

0,00

1.500.000,00

3.000.000,00

4.500.000,00

6.000.000,00

7.500.000,00

2000 2001 2002 2003

Val

ori i

n eu

ro

Stanziamentoiniziale

Accertamenti

Riscossioni

Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti

Trattasi di tributo trasferito alle Regioni dal 2001. Fino al 2000 venivano

riscosse dalle Regioni solo le addizionali e le imposte, mentre i canoni (v. punto

successivo) erano incassati dallo Stato. Il passaggio delle funzioni è avvenuto nel

2001. A causa della scarsità di dati disponibili, la Regione nel 2001 e nel 2002 non

ha potuto determinare lo stanziamento iniziale delle entrate derivanti dai canoni di

concessione, né, per il 2001, delle relative addizionali.

71

G) Riscossioni canoni di concessione delle utenze di acqua pubblica

CAPITOLO 3.1.7.4863 Anni

2000 2001 2002 2003

Stanziamento iniziale 51.645,00 0,00 0,00 27.000.000,00

Accertamenti 0,00 22.090.559,62 38.909.332,65

Riscossioni 0,00 22.090.559,62 38.909.332,65 Fonte: Direzione Generale bilancio

0,005.000.000,00

10.000.000,0015.000.000,0020.000.000,0025.000.000,0030.000.000,0035.000.000,0040.000.000,0045.000.000,00

2000 2001 2002 2003

Val

ori i

n eu

ro

Stanziamentoiniziale

Accertamenti

Riscossioni

Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti

Il presente tributo è legato strettamente e direttamente all’imposta e alle

addizionali della precedente tabella.

In prosieguo sarà dato conto delle iniziative normative e delle attività

amministrative e gestionali assunte dalla Giunta regionale.

72

H) Tassa sulle concessioni regionali

CAPITOLO 1.1.2.203

Anni

2000 2001 2002 2003

Stanziamento iniziale 10.329.137,99 10.329.137,99 10.325.594,88 11.350.000,00

Accertamenti 2.335.627,26 12.040.023,72 11.220.838,37

Riscossioni 12.335.627,26 12.040.023,72 11.220.838,37 Fonte: Direzione Generale bilancio

9.000.000,00

10.000.000,00

11.000.000,00

12.000.000,00

13.000.000,00

2000 2001 2002 2003

Val

ori i

n eu

ro

Stanziamentoiniziale

Accertamenti

Riscossioni

Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti

E’ stato riferito nel referto relativo al 2001 che già da tale anno la Regione

ha esentato dal pagamento di questo tributo le agenzie di viaggio, a seguito della

crisi del settore dovuta alle gravi congiunture internazionali. Per quanto riguarda gli

altri soggetti passivi, se ne riportano, di seguito, i relativi dati:

Farmacie n. 2.686

Case di cura non accreditate n. 80

Aziende faunistiche n. 166

Cacciatori n. 102.036

Pescatori n. 127.670

I) Imposta regionale sulle attività produttive

CAPITOLO 1.1.136.5469

CAPITOLO 1.1.136.4557

73

Anni

2000 2001 2002 2003

Stanziamento iniziale 6.197.482.789,07 6.386.844.293,40 7.306.440.981,89 7.400.000.000,00

Accertamenti 7.596.974.342,11 6.939.556.466,81 8.015.640.000,00

Riscossioni 1.012.073.537,63 3.579.031.240,03 31.222.245,87 Fonte: Direzione Generale bilancio

0,00

1.500.000.000,00

3.000.000.000,00

4.500.000.000,00

6.000.000.000,00

7.500.000.000,00

9.000.000.000,00

2000 2001 2002 2003

Val

ori i

n eu

ro

Stanziamentoiniziale

Accertamenti

Riscossioni

Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti

Si tratta di un tributo gestito esclusivamente dallo Stato che trasferisce il

relativo gettito al bilancio regionale. I soggetti passivi sono circa 700.000.

Per l’anno 2002 il tributo è stato interessato da una manovra fiscale

strutturale, decisa dal Consiglio con la finanziaria per il 2002, approvata con l.r.

27/2001.

74

L) Imposta regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili (IRESA)

Un discorso a parte merita questo tributo proprio regionale, che non ha

trovato ancora applicazione, non essendo stato regolamentato dal previsto decreto

interministeriale, nonostante la Conferenza Stato-Regioni abbia da oltre due anni

espresso il proprio consenso sulla bozza concordata.

La Sezione ritiene utile fornire una scheda sullo stesso.

Fonti normative

Legge 21 novembre 2000, n. 342 – artt. 90 – 95

Chi paga

Il soggetto obbligato al pagamento dell’imposta regionale sulle emissioni

sonore degli aeromobili è l’esercente dell’aeromobile, come individuato nell’articolo

874 del codice della navigazione. In mancanza della dichiarazione di esercente, si

presume tale il proprietario dell’aeromobile, salvo prova contraria.

Come detto, le modalità di applicazione di questo tributo sono demandate

ad un apposito Decreto interministeriale mai emanato, ancorché la Conferenza

Stato-Regioni ne abbia predisposto lo schema.

L’imposta è liquidata sulla base dei trimestri solari ed i termini per eseguire

il versamento sono: 5 luglio per l’imposta liquidata nel primo trimestre; 5 ottobre

per il secondo; 5 gennaio per il terzo e 5 aprile per il quarto.

75

Imponibile fiscale

L’imposta è determinata sulla base dell’emissione sonora dell’aeromobile

come risultante dalla certificazione acustica internazionale, che si basa sul peso

massimo al decollo e suddivide gli aeromobili in tre classi:

� Classe 1: euro 0,25 per ogni tonnellata o frazione di tonnellata

per le prime 25 tonnellate e euro 0,32 per ogni successiva tonnellata o frazione

di peso massimo al decollo per i velivoli subsonici a reazione e ad elica senza

certificazione acustica;

� Classe 2: euro 0,18 per ogni tonnellata o frazione di tonnellata

per le prime 25 tonnellate e euro 0,24 per ogni successiva tonnellata o frazione

di peso massimo al decollo per i velivoli subsonici a reazione aventi determinate

caratteristiche di inquinamento.

� Classe 3: euro 0,062 per ogni tonnellata o frazione di tonnellata

per le prime 25 tonnellate e euro 0,082 per ogni successiva tonnellata per i

veicoli subsonici a reazione e ad elica muniti di certificazione acustica.

L’imposta è dovuta per ogni atterraggio e decollo del singolo aeromobile e

si calcola sulla base della classe di appartenenza moltiplicandone il peso massimo al

decollo per le misure del tributo di base unitaria come sopra specificato.

Infine, va ricordato che il gettito dell’imposta è destinato prioritariamente

al completamento dei sistemi di monitoraggio acustico e al disinquinamento

acustico e all’eventuale indennizzo delle popolazioni residenti delle zone A e B

dell’intorno aeroportuale.

Possibilità di manovra fiscale

Le misure dell’imposta possono essere variate dalla Regione entro il 1°

luglio di ogni anno, con effetto dal 1° gennaio successivo, in misura non superiore

all’indice ISTAT dei prezzi al consumo per la collettività nazionale. Entro lo stesso

termine, con apposita legge, la Regione può elevare gli importi dell’imposta fino al

15 per cento nel caso che il decollo o l’atterraggio dell’aeromobile avvenga nelle

fasce orarie di maggiore utilizzazione, individuate con decreto del Ministro dei

trasporti e della navigazione. Inoltre può differenziare, nel caso di presenza di più

aeroporti civili nel territorio, le misure dell’imposta fino ad un massimo del 10 per

cento in relazione alla densità abitativa dell’intorno aeroportuale.

76

77

3. La manovra fiscale decisa dalla Regione Lombardia per il 2002

Come stabilito dai commi da 1 a 12 dell’art. 1 della legge regionale 18

dicembre 2001, n. 27 “Legge finanziaria 2002”, la Regione Lombardia ha dato vita

per il 2002 ad una manovra fiscale di natura strutturale.

Riassumendo, la manovra ha previsto a decorrere dall’1 gennaio 2002:

♦ aumenti dell’aliquota dell’addizionale regionale all’Irpef

(comma 1), così fissati:

� +0,3% per i redditi fino a 15.493,71 Euro

� +0,4% per i redditi da 15.493,71 Euro fino a Euro 30.987,41

� +0,5% per i redditi oltre 30.987,41 Euro.

Sono rimasti esclusi dagli aumenti i redditi da sola pensione fino a

10.329,14 Euro, con applicazione dell’addizionale regionale nella misura “base”

dello 0,90% (comma 2).

♦ aumento di un punto percentuale dell’Irap per le attività di

intermediazione finanziaria (dall’aliquota del 4,75% al 5,75%) (comma 5);

♦ disapplicazione totale dell’addizionale regionale e dell’imposta

sostitutiva sul gas metano (comma 10) di cui hanno beneficiato, secondo le

stime della Regione:

� 3.500.000 circa famiglie

� 25.000 circa industrie

� 65.000 circa laboratori artigianali

� 150.000 circa esercizi commerciali;

♦ esenzione dall’Irap e dal pagamento della tassa automobilistica

a favore delle ONLUS (circa 6.000 organizzazioni di volontariato e di

cooperative sociali, quali previste dal D.Lgs. n. 460/97) (comma 7);

♦ riduzione di un punto percentuale dell’aliquota Irap (dal 4,25%

al 3,25%) per le agenzie di viaggio, per le guide turistiche e per gli

accompagnatori turistici (comma 6);

♦ esonero dal pagamento delle tasse di concessione regionali per

le agenzie di viaggio, provate dalla grave crisi seguita ai drammatici fatti

internazionali dell’11 settembre 2001 (comma 7).

Va dato atto che le previsioni di gettito ipotizzate hanno trovato

78

corrispondenza nella concreta gestione finanziaria, come risulta dalla rassegna

relativa al gettito dei singoli tributi regionali.

79

4. Politica dei canoni per l’uso del demanio idrico

Stato della conoscenza La conoscenza sugli usi in atto del demanio idrico è differenziato fra i

settori di interesse.

Per gli usi delle acque il realizzato catasto ha censito, al 31 dicembre 2002,

26.717 utenze.

Per la navigazione interna si stimano 2.500 utenze ed un periodo di 36

mesi per il completamento del catasto a cura degli EE.LL. delegati.

Per il demanio fluviale erano stimate, prima dell’attribuzione di parte delle

competenze agli EE.LL., circa 25.000 utenze, per le quali non sono disponibili dati

organizzati. Il relativo elenco è in corso di revisione.

Il sistema informativo complessivo per la gestione del demanio idrico sarà

costituito dall’insieme degli elementi raccolti nelle banche dati sopra indicate e da

quelli di aggiornamento, che consentiranno di monitorare le deleghe di funzioni

attribuite e di normalizzare l’introito dei canoni.

Per il demanio fluviale e per quello della navigazione interna, essendo stati

da breve termine approvati criteri e procedure per la gestione e riscossione dei

canoni, la Regione ha ritenuto di dover consolidare le scelte operate, senza

introdurre significative variazioni per il 2002.

Per gli usi delle acque è stato elaborato un progetto, che ha coinvolto

l’Agenzia regionale per l’ambiente, il Servizio territoriale regionale (ex Genio civile)

e l’Avvocatura della Regione, per definire il sistema di concessione relativo alle 500

“Grandi Derivazioni” trasferite dallo Stato, caratterizzato da ritardi gestionali e da

aspetti giuridici di complessa e ardua soluzione.

I principali problemi riguardano le riduzioni dei canoni previste dalla legge

36/94, relative a ricicli e riusi delle acque, che sono in parte applicate dagli utenti

(grandi derivatori industriali, idroelettrici e irrigui) anche se il D.lgs 152/99

subordina tali riduzioni all’emissione di apposito regolamento statale, che non

risulta ancora emanato.

Su questo tema la Regione ha aperto un contenzioso con i concessionari

che si sono auto-ridotti il canone nella misura del 50% di quello fissato in

precedenza.

80

Per gli usi delle acque la definizione dei canoni fa sostanzialmente

riferimento alla legge 36/94 ed alla legge regionale 34/98 e successive

modificazioni, che ha introdotto un notevole snellimento procedurale nella

disciplina e regolarizzazione delle utenze di acque sotterranee, permettendo di

superare la stasi che si era verificata nel settore e recuperare i gravi ritardi nel

frattempo verificatisi. Una analoga attività di accertamento e verifica degli usi in

atto è stata completata relativamente alle utenze di acque superficiali.

E’ stata quindi avviata la compilazione di una apposita banca dati: il catasto

delle utenze idriche.

La concessione di piccole derivazioni è stata delegata con l.r. 1/2000 alle

Province, mentre la concessione di grandi derivazioni, stimate in circa 500 utenze, è

stata mantenuta nella diretta gestione regionale.

Per il demanio della navigazione interna con il decreto legislativo 112/98

sono state conferite alla Regione tutte le zone portuali e non portuali.

Per le zone portuali, già di competenza regionale, esisteva una legge

regionale (l.r. 61/82) di determinazione dei canoni; recentemente con l.r. n. 1/2002

sono state definite delle tabelle attraverso le quali è possibile determinare il canone

in modo chiaro e univoco.

Comuni e gestioni associate di bacino lacuale, per conto della Regione, si

occupano di tutte le funzioni sul demanio lacuale: dall’istruttoria alla

determinazione del canone, compresa la riscossione.

Per il demanio lacuale sono state formalizzate circa 6.000 concessioni e

altre 6.000 sono in corso di istruttoria. Delle 12.000 utenze totali, 5.000 sono

relative al demanio portuale.

Sono presenti inoltre circa 2.500 utenze che fanno capo al demanio

idroviario (pontili, boe e porticcioli sui fiumi), le quali sono gestite dall’Azienda

regionale dei porti di Cremona e Mantova.

Per il demanio fluviale sono state quantificate circa 25.000 utenze,

articolate per reticolo idrografico principale e minore.

Le competenze di concessione di aree del demanio idrico fluviale relative ai

corsi d’acqua del reticolo principale (allegato A della d.g.r. 7868/2002) sono state

conservate alla diretta gestione regionale, mentre per il reticolo minore le

competenze sono state trasferite ai Comuni (legge regionale 5 gennaio 2000, n. 1 e

D G.R. n. 7/7868 del 25 gennaio 2002).

81

5. Provvedimento di sconto sulla vendita di benzine nelle zone di confine

Breve riassunto del provvedimento e motivazioni

Nel precedente referto è stato dato ampio spazio alla trattazione di questo

provvedimento e alle motivazioni che lo hanno giustificato.

Rappresenta peraltro un concreto esempio di esercizio di autonomia

tributaria, con il quale la Regione ha realizzato un beneficio alla comunità

territorialmente interessata, sia in termini di economia di spesa, che di proficuo

ausilio al sistema occupazionale e d’impresa; con positivi riflessi anche in termini

finanziari a favore della Regione e dello Stato.

La legge regionale 20 dicembre 1999 n. 28 ha definito in termini generali i

criteri e le modalità di gestione dello sconto sul prezzo delle benzine per i residenti

nei Comuni distanti fino a 20 Km dal confine nazionale, rispetto al confine elvetico.

I provvedimenti attuativi hanno fissato la decorrenza del beneficio a partire

dal 1° luglio 2000, anche prima dell’emanazione del Decreto Ministeriale destinato a

definire le modalità di restituzione dei 9/10 dell’accisa sulla benzina alle Regioni di

confine.

L’indicata decorrenza è stata stabilita per i cittadini residenti nei 199

Comuni individuati nella D.G.R. del 31 maggio 2000 n.26.

L’ammontare dello sconto è stato inizialmente determinato su tre fasce, in

funzione della distanza delle coordinate comunali ISTAT dal valico carrabile di

confine nazionale più vicino.

Il sistema di rimborso ai gestori degli impianti di rifornimento degli sconti

praticati ai cittadini avviene tramite la Tesoreria regionale, la quale riceve

settimanalmente il mandato di pagamento del funzionario delegato alla spesa.

E’ stata invece delegata ai Comuni l’attività di gestione dei rapporti con i

cittadini per quanto riguarda il ricevimento e l’inserimento della richiesta della

“carta sconto benzina” e l’aggiornamento della banca dati regionale; per

l’espletamento di tali attività i Comuni ricevono un contributo regionale annuo.

A seguito delle segnalazioni pervenute da alcuni Comuni si è proceduto alla

verifica delle distanze in precedenza considerate, che ha portato ad evidenziare

alcuni errori di natura tecnica che avevano determinato l’esclusione di cinque

Comuni la cui distanza dal confine era inferiore a 20 km e con l’attribuzione di una

fascia di sconto errata ad altri otto Comuni.

82

Si è provveduto quindi ad apportare le conseguenti modifiche all’elenco dei

Comuni beneficiari dello sconto benzina, con decorrenza dei benefici dall’1 agosto

2000.

Un ulteriore ampliamento dei Comuni beneficiari è stato introdotto con la

D.G.R. dell’1 dicembre 2000 n. 2400, in quanto il riferimento delle coordinate ISTAT

per l’individuazione dei Comuni ai fini del calcolo della distanza dal confine

nazionale si è dimostrato non sempre rispondente all’individuazione del centro

abitato del Comune medesimo.

A seguito del nuovo criterio i Comuni che dall’1.1.2001 hanno beneficiato

dello sconto sulle benzine sono diventati 234, mentre le fasce di sconto sono state

ridotte a due:

• Fascia A: da 0 a 10 km sconto pari a £ 350 al litro

• Fascia B: da 10,001 a 20 km sconto pari a £ 200 al litro

Alla data del 31 dicembre 2001 il numero dei Comuni interessati dal

provvedimento regionale si è stabilizzato a 243, in quanto durante l’anno 2001

alcuni Comuni hanno chiesto una verifica del calcolo delle distanze che ha portato

ad una ulteriore correzione delle stesse, con inserimento di nuovi Comuni e

spostamento di fascia di altri Comuni.

Dal 1° gennaio 2002 gli importi degli sconti sono stati rideterminati in euro

e pertanto i cittadini della fascia “A” possono beneficiare di uno sconto pari a 0,18

euro/litro, mentre quelli di fascia “B” possono beneficiare di uno sconto pari a 0,10

euro/litro.

Essendo lo sconto delle benzine destinato ai consumi privati per uso

personale, esso non è cumulabile con l’utilizzo della “scheda carburanti” in

dotazione alle aziende.

Per problemi di compatibilità finanziaria la Regione non ha ritenuto di

ampliare la fascia di sconto ai Comuni distanti più di 20 km dal confine svizzero.

In ogni caso le modifiche introdotte con la D.G.R. n.2400 dell’1 dicembre

2000 hanno ampliato il numero dei beneficiari dello sconto sulle benzine

determinando, di fatto, il godimento del beneficio a favore dei cittadini residenti

anche a circa 25 km dal confine nazionale. Questo fatto si è verificato in quanto i

Comuni beneficiari sono individuati sulla base del criterio di misurazione della

distanza di 20 km dal punto del confine amministrativo comunale più vicino al

83

confine nazionale; per questo motivo anche i cittadini residenti in tali Comuni ed a

distanze superiori ai 20 km risultano destinatari dello sconto sulle benzine.

E’ da sottolineare che la rete autostradale è stata esclusa dal calcolo delle

distanze dal confine nazionale in quanto la relativa utenza ritenuta non invogliata

per vari motivi al rifornimento in Svizzera da parte dei cittadini italiani (ad esempio

perché destinata al traffico di lungo tragitto e soggetta al pagamento del pedaggio

in corrispondenza di quasi tutta la sua lunghezza). In ogni caso, quattro impianti di

rifornimento siti sulla rete autostradale sono stati ammessi al sistema della carta

sconto benzina in quanto ubicati all’interno del territorio di due Comuni rientranti

nella fascia dei 20 km.

La finalità della legge regionale è quella del recupero del mancato introito

dell’accisa regionale sulle benzine determinato dalle grosse quantità di benzina

approvvigionate nel territorio elvetico da parte dei cittadini italiani residenti nelle

zone di confine.

La legge regionale persegue una finalità di recupero di gettito e non è

pertanto da connotarsi quale misura di aiuto o di sostegno a favore dei cittadini che

sopportano il seppur alto costo delle benzine. La stessa non intende infatti

perseguire finalità diverse da quella indicata, quali potrebbero essere domande di

intervento riguardanti situazioni territoriali con particolarità socio-economiche, che

risulterebbero estranee allo spirito del provvedimento.

Per questo motivo non sono state accolte le richieste volte a far rientrare

nel beneficio anche quelle realtà territoriali che non avrebbero portato ad alcun

incremento del venduto, in considerazione del fatto che la loro distanza dal confine

con la Svizzera non avrebbe incentivato i cittadini residenti ad approvvigionarsi di

carburante al di fuori dei confini nazionali.

In ordine agli effetti economici del provvedimento sul bilancio regionale va

fatta qualche riflessione. Fondamentalmente le previsioni di entrata sono state

molto caute in quanto le variabili in gioco pur prevedibili di massima, avrebbero

potuto in concreto realizzare qualche scostamento rispetto alle previsioni, con

possibili ricadute negative sul bilancio regionale ( ad es.: il prezzo della benzina ed

il tasso di cambio Euro/franco svizzero, gli spostamenti dei consumi dalle benzine a

carburanti succedanei come il gasolio, il metano, il g.p.l. o relativi a nuovi

propulsori).

84

Va considerato che qualsiasi futuro ampliamento di fascia potrebbe avere

solo la funzione di garantire un incremento delle vendite rispetto all’anno

precedente all’attuazione del provvedimento; dovendo comunque considerare che

più ci si allontana dal confine nazionale, minore è il numero di cittadini che ha

convenienza ad approvvigionarsi in Svizzera, con conseguente minore possibilità di

recupero di gettito.

Infatti è all’interno di queste distanze che vi è tale interesse; oltre tale

distanza non sussisterebbe e non si registrerebbe alcun incremento di vendite.

L’autofinanziamento del provvedimento si fonda ovviamente su tale incremento di

vendite.

Eventuali fattori tali da influenzare l’efficacia finanziaria del provvedimento

potrebbero derivare dalla contingenza del mercato interno, dal cambio lira – franco

svizzero, dal costo del petrolio, nonché dalle misure di risposta concorrenziale che

la Svizzera potrebbe assumere.

Queste eventualità hanno indotto ed inducono tutt’ora la Regione a tenere

costantemente monitorato l’andamento finanziario del provvedimento, al fine di

assicurare la stabilizzazione del gettito attraverso l’adozione di misure idonee ad

agire sull’entità dello sconto e sulla determinazione delle fasce.

Analisi dei risultati nel primo “triennio” di attuazione del

provvedimento

A tre anni dall’attuazione, il provvedimento può essere giudicato

positivamente sia per il risultato relativo alle finanze regionali, nonchè per

l’economia di alcuni cittadini lombardi e per i titolari di impianti di rifornimento

ubicati nelle zone interessate.

Nell’anno 2002, in particolare, è continuato il proficuo rapporto di

collaborazione anche con la Guardia di Finanza che, per quanto riguarda l’ambito

territoriale della Provincia di Como, aveva posto in essere una serie di controlli già

nel 2001.

Detti controlli hanno messo in evidenza solo limitati illeciti di natura

amministrativa e non penale, dando luogo alla trasmissione ai Comuni dei verbali di

accertamento quali presupposti per l’applicazione di sanzioni amministrative.

85

Sono in corso ulteriori verifiche da parte della Guardia di Finanza volte ad

accertare eventuali abusi da parte dei benzinai o dei cittadini a danno della Regione

e dell’Erario.

A fronte di alcune anomalie riscontrate in corrispondenza di alcuni

rifornimenti, sono state effettuate delle ispezioni aventi lo scopo di verificare

l’accaduto e prevenire eventuali abusi. I Comuni sono stati invitati ad effettuare

tutta una serie di controlli, tra i quali: la verifica dell’osservanza degli orari di

apertura e chiusura degli impianti; la verifica della corrispondenza dei prezzi esposti

al pubblico con i dati registrati dai dispositivi per il pagamento automatico

(Bancomat) e trasmessi in Tesoreria; il controllo protratto nel tempo volto a

verificare se l’addetto all’impianto effettua rifornimento alle auto dei clienti la cui

targa corrisponde a quella indicata sulla “carta sconto benzina”, comunicando

comunque il risultato agli uffici regionali.

Maggior venduto

La serie di tabelle che seguono danno conto dei risultati numerici derivanti

dall’attuazione del provvedimento, con il confronto tra costi e ricavi e che evidenzia

il “guadagno” netto per il bilancio regionale, considerando i dati sin dalla prima

applicazione.

PROVINCIA Tipo Benzina Litri venduti nel secondo semestre 1999

Litri venduti nel secondo semestre 2000

COMO Super 17.222.032 13.699.460

Super SP 34.822.254 54.786.060

Totale 52.044.286 68.485.530

SONDRIO Super 2.800.901 2.582.975

Super SP 3.645.758 5.514.789

Totale 6.446.659 8.097.764

VARESE Super 12.217.985 10.299.990

Super SP 25.690.998 44.739.502

Totale 37.908.983 55.039.492

TOTALE 96.399.928 131.622.786

DIFFERENZA 35.222.858

86

PROVINCIA Tipo Benzina Litri venduti

nell’ANNO 1999 (dato storico)

Litri venduti nell'ANNO 2001

Litri venduti nell'ANNO 2002

COMO Super 44.458.801 23.674.872

Super SP 89.332.849 162.605.651 198.832.089

Totale 133.791.650 186.280.478 198.832.089

MILANO Super 2.703.946 1.125.267

Super SP 4.635.158 7.753.225 8.887.640

Totale 7.339.104 8.878.492 8.887.640

SONDRIO Super 6.014.495 4.953.317

Super SP 7.362.017 15.481.612 21.245.944

Totale 13.376.512 20.434.929 21.245.944

VARESE Super 32.292.790 18.112.975

Super SP 61.042.735 125.584.170 152.672.560

Totale 93.335.525 143.697.145 152.672.560

TOTALE 247.842.791 359.291.044 381.638.233

DIFFERENZA 111.448.253 133.795.442

87

costi/ricavi

ANNO 2000 ANNO 2001 ANNO 2002 Descrizione Entrata Importo Importo Importo 9/10 maggior venduto £.32.389.085.567.=

Euro 16.727.566,70 £.102.457.151.233.= Euro 52.914.702,62

Euro 65.246.426,22

ANNO 2000 ANNO 2001 ANNO 2002

Descrizione spesa Importo Importo Importo Somma rimborsata ai

benzinai per gli sconti

praticati

£. 17.205.571.718.=

Euro 8.885.936,22

£. .505.865.657.=

Euro30.215.757,96

Euro 34.452.649,75

Contributo annuo ai

Comuni

£.5.000.000.000.= Euro .582.284,50

£. 2.852.965.237.=

Euro 1.473.432,55

Euro 1.137.624,17

Somma per la

manutenzione del

sistema di gestione

£.1.897.600.000.= Euro 980.028,61

£. 1.642.875.436.=

Euro 848.474,35

Euro 986.036,00

TOTALE SPESE £. 24.103.171.718.= Euro 12.448.249,33

£. 63.001.706.330.= Euro 32.537.664,86

Euro 36.576.309,92

DIFFERENZA Entrata/spesa

£. 8.285.913.849 Euro 4.279.317,37

£. 39.455.444.903 Euro 20.377.036,73

Euro 28.670.116,30

88

Considerazioni in ordine alla “virtuosità” del provvedimento

La virtuosità del provvedimento risiede prima di tutto nel fatto che esso

apporta benefici finanziari sia alle casse regionali, che a quelle statali.

E’ rilevante anche l’impatto ambientale positivo del provvedimento che

limita, almeno per quanto riguarda il “pendolarismo del pieno”, percorsi inutili e

code alla dogana per l’approvvigionamento della benzina fuori del territorio

nazionale.

Va sottolineato inoltre che il provvedimento regionale ha generato ricadute

positive sull’indotto dell’economia della zona interessata. Anche se non ha

contribuito ad aumentare il numero dei punti di vendita di carburante (che è legato

al rispetto della programmazione regionale), ha in ogni caso evitato la chiusura di

molti impianti che risentivano negativamente del rifornimento in Svizzera. Ha

contribuito a creare nuova occupazione in quanto diversi impianti hanno dovuto

assumere personale per far fronte all’aumento delle vendite di benzina.

Osservazioni della Commissione Europea e le risposte della Regione

Lombardia

Nell’estate del 2002 la Direzione Generale Concorrenza dell’Unione Europea

ha chiesto informazioni in merito all’adozione ed applicazione da parte della Regione

del provvedimento.

In particolare ha sollevato la questione se tale schema di incentivazione

possa essere suscettibile di essere considerato come aiuto di Stato secondo le

previsioni dell’art.87.1 del Trattato CE e, come tale, soggetto all’obbligo di notifica e

ad una verifica di compatibilità con le regole della concorrenza comunitaria.

In risposta la Regione ha sostenuto la tesi che non esista obbligo di

notifica in quanto la Svizzera non è Stato membro dell’Unione Monetaria e il

provvedimento regionale non possa considerarsi aiuto di Stato in quanto diretto ai

privati cittadini per consumi personali.

La predetta D.G. dell’U.E. ha comunicato di dover svolgere ulteriore attività

istruttoria volta ad approfondire la questione, con richiesta di documentazione

aggiuntiva.

La Regione ha già provveduto a trasmettere il materiale richiesto (contratti

tra i benzinai e le compagnie petrolifere, tabulati estratti dalla banca dati relativi al

maggior venduto ed alle carte attivate).

89

A tutt’oggi l’U.E. non si è ancora pronunciata.

90

6. Attività di accertamento e recupero crediti.

L’attività di accertamento e quella conseguente di recupero crediti

rappresenta un momento qualificante dell’attività amministrativa della Regione.

Con essa l’amministrazione regionale dimostra di curare i propri interessi

finanziari ai fini del reperimento delle risorse necessarie al raggiungimento degli

obiettivi politico - economici definiti dalla Giunta.

Tale attività rappresenta un momento delicato per l’Amministrazione,

perché incide direttamente sulle condizioni personali dei cittadini, circostanza che

comunque non può determinare rallentamenti nell’attività di accertamento e

riscossione.

Anche nel corso dell’anno 2002 è proseguita l’attività di accertamento, di

riscossione e di recupero crediti, che si è svolta in due direzioni: l’una ha riguardato

i tributi più tradizionalmente e direttamente gestiti dalle strutture regionali, l’altra le

tasse automobilistiche.

91

A) Attività di recupero crediti relativa alle tasse di concessione regionali

L’attività connessa al recupero crediti, sviluppata nell’anno 2002, ha

interessato il periodo impositivo relativo al 2001 e ha riguardato il recupero delle

tasse di concessione regionali evase in quell’anno di imposta.

Le posizioni attive, per questo titolo tributario, nell’anno 2001

ammontavano a n. 4.958 suddivise come indicato nella seguente tabella:

TITOLO N. POSIZIONI

Agenzie Viaggi 1.931 Aziende faunistiche 170 Case di cura 81 Farmacie 2.776 TOTALE 4.958

Gli evasori totali e parziali sono stati pari a n. 517 (di cui n. 495 evasori

totali e n. 22 evasori parziali) e ha interessato una percentuale di circa il 10%

rispetto al numero complessivo delle posizioni attive nell’anno 2001.

Nell’ambito dei 517 evasori, una percentuale del 5% è risultata aver

cessato la propria attività negli anni 2000/2001, la percentuale di recupero del

credito è stata dell’ordine del 70%, mentre la rimanente percentuale del 25% ha

dato luogo all’attività di iscrizione al ruolo coattivo.

Inoltre si è proceduto ad inviare, verso la fine dell’anno 2002, alle posizioni

attive nei confronti delle quali non risultava attribuito alcun pagamento della tassa

di concessione, un “questionario informativo” con lo scopo di stimolare il

contribuente ad una verifica della propria posizione tributaria.

Le posizioni attive interessate da tale operazione preventiva alla

formulazione degli avvisi di accertamento, che ha avuto anche un effetto indiretto

di aggiornamento dell’anagrafe tributaria, sono state 170. Una percentuale intorno

al 90% ha provveduto alla regolarizzazione della propria posizione, mentre nei

confronti della residua percentuale pari al 10%, ultimate le occorrenti verifiche

d’ufficio, è in corso l’attività di accertamento.

Va segnalato il costante sforzo della Struttura rimborsi e recupero crediti in

collaborazione con la Struttura anagrafe ed accertamento tributario dell’Unità

organizzativa tributi ed entrate regionali, volta a privilegiare il rapporto diretto con

il contribuente allo scopo di metterlo in condizione di esercitare i propri diritti

nell’ambito delle previsioni della legge 27 luglio 2000, n. 212 (c.d. statuto del

92

contribuente), e nel continuo e sollecito aggiornamento dell’anagrafe tributaria

attraverso la consultazione degli archivi della Camera di commercio, i contatti con

gli uffici comunali e le altre strutture pubbliche deputate al rilascio delle

autorizzazioni soggette a tributo regionale.

B) Attività di accertamento tassa automobilistica

La Regione, come si è avuto modo di illustrare nei precedenti referti, ha

affidato la gestione della tassa automobilistica all’ACI, conservando solo le

competenze relative alle attività di rimborso.

La gestione, come già rilevato, ha risentito della mancanza di un archivio

“nazionale” delle tasse automobilistiche debitamente aggiornato.

L’evasione delle richieste di rimborso sconta notevoli ritardi a causa della

difficoltà ad effettuare l’istruttoria per l’esistenza di errori materiali presso l’archivio

nazionale, reso peraltro quest’ultimo disponibile soltanto all’inizio del 2002 e

aggiornato al 1999; nonché per carenza e mal funzionamento degli strumenti

informatici e per dipendenza in ordine all’emissione dei pareri dall’ACI di Roma.

Una nuova convenzione tra la Regione e l’ACI, approvata con DGR 8283

dell’8 marzo 2002, ha consentito agli uffici regionali di essere più presenti sul

territorio in materia di tasse automobilistiche, attraverso gli Uffici provinciali ACI e

Delegazioni ACI, soprattutto per quanto riguarda, oltre la riscossione del tributo,

anche le attività legate all’istruttoria dei rimborsi e delle esenzioni per i disabili dal

pagamento della tassa automobilistica.

In particolare l’utilizzo delle strutture facenti capo all’ACI ha comportato un

maggior impegno da parte della Regione nell’indirizzare, coordinare e controllare le

attività affidate alla gestione dell’ACI, con conseguente snellimento delle attuali

procedure di rimborso e di gestione delle esenzioni.

Inoltre nei mesi di novembre – dicembre 2002 è stata impostata un’intensa

attività di collaborazione con l’ACI di Roma che consentirà l’evasione dell’arretrato

delle richieste di rimborso in tempi ragionevoli, possibilmente entro giugno 2003

(oltre 35.000 risultano le pratiche arretrate).

Nonostante tutte le difficoltà, la Regione ha proceduto nel corso degli anni

2001 e 2002 ad effettuare il controllo di merito sui pagamenti della tassa

automobilistica per il recupero dei crediti anno 1999 attraverso la spedizione degli

93

“avvisi bonari”. La scelta della modalità degli “avvisi bonari” trova giustificazione

nella consapevolezza dell’esistenza di un archivio non completamente aggiornato.

Nella tabella seguente si riporta l’esito definitivo delle due fasi inerenti il

recupero crediti delle tasse automobilistiche, svolte nell’autunno 2001 e nella

primavera del 2002:

NUMERO AVVISI BONARI SPEDITI

NUMERO PAGAMENTI EFFETTUATI

PERCENTUALE PAGAMENTI EFFETUATI

NUMERO AVVISI BONARI ANNULLATI

PERCENTUALE AVVISI BONARI ANNULLATI

560.000 125.000 22% 195.000 34%

A seguito dell’istruttoria conclusa con la spedizione degli avvisi bonari, nel

corso del 2002 si è proceduto a notificare, entro il 31 dicembre, n. 246.365 atti di

accertamento.

E’ la prima volta che la Regione procede ad una operazione volta al

recupero crediti di dimensioni così elevate, non solo nel numero ma anche

nell’importo (l’operazione nel suo complesso ad oggi ha fatto entrare nelle casse

regionali 13 milioni di euro), ferma restando la riserva legata all’istruttoria degli atti

di accertamento, che potrà comportare il loro annullamento ovvero l’aggiornamento

dell’anagrafe della tassa automobilistica.

In linea con quanto previsto dalla citata legge sullo Statuto del

contribuente, è stato formulato uno schema di atto di accertamento con il quale il

contribuente medesimo è messo in condizioni di ricevere informazioni complete per

quanto concerne la sua posizione tributaria relativa alla tassa automobilistica.

Inoltre detto atto contiene indicazioni circa le modalità di comportamento da tenere

ed un formulario da utilizzare per trasmettere le informazioni necessarie con le

quali chiarire la propria posizione tributaria nei confronti della Regione.

Sull’esito delle istruttorie relative agli atti di accertamento sarà riferito nel

prossimo referto.

94

7. Il Sistema Informativo Tributario Regionale (S.I.T.RE.)

Nei precedenti referti è stata evidenziata l’importanza e la capacità

operativa propria del Sistema informativo tributario progettato dalla Regione, dando

atto che esso costituisce la struttura portante su cui poggia l’attività del settore.

Pur avendo già illustrato la sua struttura e il funzionamento, appare

opportuno considerare le articolazioni di cui si compone, nonchè gli aggiornamenti e

gli sviluppi finalizzati alla migliore funzionalità del settore delle entrate.

Il Sistema Informativo Tributario Regionale (di seguito SITRE) comprende

al suo interno:

• l’Anagrafe Tributaria, collettore dei dati anagrafici e delle

posizioni tributarie dagli enti esterni;

• la gestione del Servizio Tributario, cioè le componenti

gestionali di supporto ai procedimenti tributari;

• il “Vortale” Tributario, portale verticale in ambiente web per

garantire trasparenza verso i contribuenti sulle singole posizioni tributarie,

sulle scadenze tributarie e sulla normativa vigente;

• il “Decisional System Service” (DSS) Tributario, strumento di

governo dei tributi da parte della Regione;

Le indicate componenti si integrano nel più ampio disegno del Sistema

Informativo Regionale, il quale prevede come componente principale l’Anagrafe

Centrale Regionale, la quale beneficia in modo significativo delle componenti

anagrafiche relative alle persone fisiche e giuridiche realizzate nel SITRE, oltre che

di quelle degli altri sistemi informativi esistenti. Inoltre il SITRE mette a

disposizione degli altri applicativi regionali un insieme di servizi che consente di

interrogare le posizioni e attivare i processi tributari. Al tempo stesso utilizza i

servizi messi a disposizione dagli altri applicativi per completare i propri processi

(integrazione con Atti Formali, Bilancio, Ragioneria, …).

Il SITRE è definito come un erogatore di servizi applicativi che scambia dati

con gli enti esterni e le altre applicazioni regionali, fornendo informazioni alla

Regione, alle Amministrazioni locali e ai contribuenti. In particolare, l’Unità

operativa tributi dispone anche di una interfaccia applicativa diretta verso gli archivi

95

in esso contenuti. L’Anagrafe centrale e regionale è la componente principale del

Sistema informativo regionale che il SITRE contribuisce a creare ed è definita

anch’essa come un erogatore di servizi applicativi che si interfaccia con il SITRE e

con gli altri sistemi informativi regionali.

I servizi offerti dall’Anagrafe Tributaria sono i seguenti:

• Costituzione dell’archivio tributario regionale: anagrafe delle

persone fisiche e giuridiche, ruoli tributari, versamenti, procedimenti,

alimentati mediante interscambi automatizzati con gli enti esterni e

integrazione con gli archivi regionali esistenti (tributari e non). E’ il servizio

basilare di tutto il sistema, indispensabile per ogni attività di governo e

controllo.

I servizi offerti dal DSS Tributario sono i seguenti:

• Costituzione del DataWarehouse Tributario Regionale (archivio

regionale): insieme di datamart (dati di base) multidimensionali che aggregano i

dati anagrafici delle persone fisiche e giuridiche, i ruoli tributari, i versamenti e i

procedimenti, alimentati mediante procedure automatizzate;

• Governo dei fenomeni tributari: strumenti di DSS come cruscotti

direzionali, strumenti per l’On-line analytical processing (processo di analisi ed

elaborazione) (OLAP), strumenti di modellizzazione e simulazione, basati sul

DataWarehouse tributario che consentono all’UO Tributi e alle altre DG della

Regione le analisi impositive, accertative e di controllo di gestione;

• Rapporto con gli enti locali: attraverso l’apertura degli strumenti di

DSS (in modalità Web) agli enti locali per la quota dei datamart tributari di loro

competenza.

I servizi offerti dalla gestione del Servizio Tributario sono i seguenti:

• Gestione dei procedimenti tributari: automazione dei processi di

richieste di pagamento, liquidazione, riscossione, accertamento, contenzioso,

rimborso e facilitazione del controllo degli intermediari designati dalla Regione

(ACI, Agenzia delle entrate, Concessionari, …).

I servizi offerti dal “Vortale” Tributario sono i seguenti:

• Rapporto con il contribuente: sito Web per la comunicazione con i

contribuenti e il supporto allo sportello;

96

• Erogazione di servizi verso altre applicazioni: alimenta l’anagrafe

centrale regionale con le informazioni delle persone fisiche e giuridiche coinvolte

nei rapporti tributari con la Regione, offre alle altre applicazioni regionali

l’accesso alle posizioni e ai processi tributari (utilizzo dello standard XML).

I servizi offerti dall’anagrafe centrale regionale sono i seguenti:

• Alimentazione anagrafe centrale, rispetto a SISS, InfoCamere, Albi

professionali, SITRE;

• Erogazione di servizi verso altre applicazioni: utilizzo dello standard

XML (linguaggio internet).

97

Le componenti e gli attori del sistema

Le componenti e i principali compiti del SITRE e sono i seguenti:

• l’Anagrafe Tributaria è l’insieme delle tabelle contenenti i dati sui

contribuenti e su ciascun tributo, collegate tra loro in forma relazionale e

disegnate in modo da rendere omogenee le informazioni dei diversi tributi in

funzione dei processi, pur conservando le caratteristiche specifiche di

ciascun tributo;

• il DataWarehouse Tributario rappresenta l’insieme di tabelle e oggetti di

database che contengono i dati totali di ciascun tributo (datamart),

aggregati per dimensioni trasversali ai tributi e funzionali ai processi, oltre

che necessari per una navigazione in tempi accettabili con gli strumenti

OLAP (on-line analytical processing).

Componenti per l’elaborazione dei dati:

• gli aggiornamenti e normalizzazioni servono a raccogliere, controllare,

normalizzare e caricare sull’Anagrafe tributaria regionale tutti i flussi di

aggiornamento dei diversi tributi, provenienti dagli enti esterni coinvolti;

• le aggregazioni in funzione dei processi prelevano i dati immagazzinati dagli

aggiornamenti, scelgono gli indicatori ritenuti interessanti per ciascun tributo

e li aggregano in maniera omogenea in funzione dei processi comuni a tutti i

tributi, alimentando il Datawarehouse Tributario;

• le erogazioni di dati omogenei rappresentano uno strato di servizi di

interrogazione dei dati individuali che prima di restituirli al sito del “Vortale”

Tributario (o ad altre applicazioni che ne facciano richiesta) ne operano una

trasformazione allo scopo di renderli il più possibile riconoscibili in funzione

del processo che rappresentano, in modo indipendente dalla peculiarità di

ciascun tributo, pur assicurando tutte le informazioni specifiche.

Componenti per la presentazione e la gestione dei dati:

• il “Vortale” Tributario è l’insieme dei supporti tecnologici e delle funzioni che

consentono la navigazione sui contenuti redazionali (di tipo normativo e

pratico) e sui dati individuali dei differenti tributi, pur presentando tali dati in

modo analogo tra un tributo e l’altro in funzione dei procedimenti;

98

• il DSS Tributario è l’insieme dei supporti tecnologici e delle funzioni che

consentono la navigazione e l’analisi multidimensionale sui datamart

tributari, dove le dimensioni sono le stesse per ciascun processo in modo

trasversale ai tributi;

• il Servizio Tributario è l’insieme dei supporti tecnologici e delle funzioni che

consentono lo svolgimento delle attività operative sui tributi, realizzate in

modo indipendente dagli stessi ed univoco per ciascun processo.

99

Gli attori coinvolti:

• gli Enti Esterni e Interni sono quelli dai quali vengono attinti i dati dei tributi

necessari per la costituzione della banca dati regionale e che a loro volta

ricevono un ritorno di informazioni qualora partecipino a processi operativi

o Camere di commercio (InfoCamere)

o Altre DG della Regione (Sanità/SISS, Opere pubbliche e Territorio,

Artigianato, Tesoreria, Ragioneria)

o Ministero delle Finanze (SOGEI)

o Agenzia delle entrate (Struttura di Gestione)

o ACI, PRA

o PPTT (Postel)

o Banche (Cariplo/Setefi)

o Ministero del Tesoro

o INPS, Casse di previdenza (Casse degli ordini professionali, ecc...) e INAIL

o Municipalizzate (AEM, ecc…) ed erogatori di servizi (ENEL, ecc…)

o Enti e società di studi statistici ed economici.

o Altre regioni

o DTT (CITA)

o Commissioni tributarie

o Commissione paritetica Stato/Regioni

o Concessionari (CNC), intermediari e soggetti delegati

o Agenzia delle dogane

Y Università della Regione;

• L’UO Tributi assieme alle altre DG sono i primi e principali fruitori del

sottosistema gestionale, del DSS e dell’Anagrafe Tributaria;

• La Pubblica amministrazione locale è costituita dalle province e dai comuni

che utilizzano l’Anagrafe tributaria e il DSS per analizzare le posizioni singole

ed anche i fenomeni tributari nel loro insieme, relativamente ai soli

contribuenti di loro competenza;

• Le Imprese ed i Cittadini sono i contribuenti i quali, tramite l’Anagrafe

tributaria, fruiscono dei servizi di informazione sulle proprie posizioni, sulle

scadenze, le leggi e quant’altro la Regione ritenga di mettere a loro

disposizione.

100

Gli archivi dei dati

Gli archivi presenti nel SITRE e le relative fonti di alimentazione sono

illustrati di seguito:

Archivi Fonti dei dati Anagrafe delle Persone Fisiche SISS, altri archivi tributari Anagrafe delle Persone Giuridiche InfoCamere, altri archivi tributari

Bilanci delle imprese InfoCamere Consumi Municipalizzate (AEM, …) ed altri erogatori di servizi

(ENEL, …) Dati previdenziali INPS, Casse di Previdenza (Casse degli Ordini

Professionali, ...) e INAIL Concessioni regionali (Caccia e Pesca, Az. Faunistiche, Ag. Viaggio, …)

UO Tributi

ARISGAM UO Tributi Discariche UO Tributi Utenze idriche UO Risorse Idriche Polizia idraulica UO Risorse Idriche Demanio acque interne UO Risorse Idriche Tassa Auto ACI, PRA; DTT, CITA, intermediari IRAP SOGEI, Agenzia delle Entrate IRPEF SOGEI, Agenzia delle Entrate IRPEG SOGEI, Agenzia delle Entrate IVA SOGEI, Agenzia delle Entrate Compartecipazione all’Accisa sulla Benzina SOGEI Sconto Benzina UO Tributi, Setefi (Cariplo) Dati macroeconomici e previsionali. Società specializzate

101

La tabella che segue cerca di dare un’idea delle dimensioni di ciascuna

annualità contenuta in questi archivi, almeno per quanto riguarda le componenti più

significative:

Titolo Tributario Dati/anno Anagrafe Persone Fisiche e Giuridiche 10.000.000 Soggetti

200.000 Posizioni Concessioni regionali, ARISGAM,

Discariche, Utenze Idriche, Polizia

Idraulica, Demanio Acque Interne

200.000 Versamenti

7.000.000 Posizioni Tassa auto 9.000.000 Versamenti 1.000.000 Dichiarazioni IRAP 2.000.000 Versamenti 4.500.000 Dichiarazioni Addizionale IRPEF 9.000.000 Versamenti 4.500.000 Dichiarazioni IRPEG e IVA 9.000.000 Versamenti

500.000 Carte sconto Sconto benzina 6.000.000 Erogazioni

102

V – LE SPESE REGIONALI

1. La gestione delle spese

I dati finanziari di seguito indicati sono stati tratti dalla Relazione al

Rendiconto 2002 e verificati con le voci di consuntivo.

A) La gestione dei residui passivi

All'inizio dell'esercizio 2002 i residui passivi ammontavano a € 7.646,5

milioni, così ripartiti:

CONTO RESIDUI RIVENIENTI DALL’ESERCIZIO 2001

Milioni di euro Spese correnti 510,4 Spese in c/capitale 713,0 Contabilità speciali 6.423,1

Tot Totale 7.646,5

Gli importi sopra indicati sono residui passivi effettivi in quanto con l’art. 3

della l.r. 1/98 sono stati completamente eliminati, a partire dall’esercizio finanziario

1997, i residui di stanziamento o residui impropri, corrispondenti a stanziamenti in

conto capitale non impegnati nell’esercizio e mantenuti nel conto dei residui dell’anno

successivo per poter essere ulteriormente impegnati.

A fine esercizio 2002 i suddetti residui passivi sono risultati nell'importo di €

1.516,2 milioni (7.646,5 – 6.130,3), subendo quindi una riduzione di € 6.130,3

milioni, dovuta a:

milioni di euro

103

Pagamenti 5.908,7 Economie derivanti da revoche o annullamenti di impegni 56,0 Economie derivanti da perenzione 165,6

Totale 6.130,3

Il processo di smaltimento dei residui passivi, escludendo quelli relativi alle

contabilità speciali, evidenzia un leggero miglioramento rispetto ai dati della

gestione 2001. Infatti, l’indicatore relativo allo smaltimento dei residui passivi è

cresciuto dal 76,72% del 2001 all’80,58% del 2002 (vedi tabella 10).

Dall’esame riferito alle spese distinte per tipologia di finanziamento si

evidenziano andamenti difformi rispetto all’indice di smaltimento totale. Infatti per

le spese autonome l’indice di smaltimento passa dal 67,08% del 2001 all’81,98%

del 2002 (v. tabella 11); per le spese vincolate, l’indice passa dal 59,2% del 2001

all’80,7% del 2002; mentre invece per le spese finalizzate passa dal 98,9% del

2001 al 61,4% del 2002.

Analogamente, l’indice di smaltimento residui delle spese correnti passa dal

94,3% del 2001 al 91,6% del 2002, mentre per le spese in conto capitale l’indice

aumenta dal 51,9% del 2001 al 72,7% del 2002.

In flessione sono, invece, gli indici che misurano l’accumulazione e la

consistenza dei residui attivi totali. Infatti, l’indice di accumulazione dei residui

passivi passa, a livello di spesa aggregata, dal -18,2% del 2001 al 332,2% del

2002, mentre l’indice di consistenza passa dal 6,2% del 2001 al 25,2% del 2002.

B) La gestione delle spese di competenza

Ricorrendo alla classificazione per aggregati economici adottata in sede di

esame delle previsioni di bilancio, la gestione delle spese di competenza, al netto

delle anticipazione di cassa, può essere riassunta come segue.

104

Spese correnti di funzionamento (milioni di euro)

Stanziamenti ( a ) 359,9

Impegni ( b ) 347,8

Pagamenti ( c ) 269,4

b/a % 96,6%

c/b % 77,5%

c/a % 74,9%

Spese correnti operative (milioni di euro)

Stanziamenti ( a ) 20.012,7

Impegni ( b ) 17.974,1

Pagamenti ( c ) 13.577,0

b/a % 89,6%

c/b % 75,7%

c/a % 67,8%

Spese in c/capitale

(milioni di euro)

Stanziamenti ( a ) 4.506,0

Impegni ( b ) 1.706,1

Pagamenti ( c ) 1.131,4

b/a % 37,9%

c/b % 66,3%

c/a % 25,1%

Spese in annualità (milioni di euro)

543,6

Stanziamenti ( a ) 101,5

Impegni ( b ) 101,5

Pagamenti ( c ) 18,7%

b/a % 18,7%

c/b % 100,0%

c/a % 18,7%

Rimborso prestiti (milioni di euro)

653,5

Stanziamenti ( a ) 614,4

Impegni ( b ) 614,4

Pagamenti ( c ) 94,0%

b/a % 94,0%

c/b % 100,0%

c/a % 94,0% Totali

(milioni di euro) 26.075,7

Stanziamenti ( a ) 20.743,9

105

Impegni ( b ) 15.693,8

Pagamenti ( c ) 79,4%

b/a % 79,4%

c/b % 75,8%

c/a % 60,2%

Per valutare il grado di rigidità della spesa regionale, di particolare

significato appare l’analisi, fra le spese di funzionamento, di quelle relative alle

spese per il personale (€ 182,5 milioni). Queste ultime hanno subito un incremento

medio annuo del 3% nel periodo 1996/2001, mentre nel 2002 si è avuta

un’inversione di tendenza: infatti si registra un decremento pari all'8,5%.

L’incidenza sulle spese correnti finanziate con risorse autonome è pari a € 1.062,5

milioni nel 1999, a € 1.272,0 milioni nel 2000, a € 1.600,0 milioni nel 2001 ed a €

1.867,9 nel 2002 (al netto delle spese per i disavanzi della sanità); ed è passata dal

18,8% nel 1999, al 15,9% nel 2000, al 12,5% nel 2001, per ridursi ulteriormente

nel 2002 attestandosi al 9,8%. Rispetto alle riscossioni dei tributi regionali,

l’incidenza della spesa per il personale è quella evidenziata nella sottostante tabella,

nella quale si rileva una certa stabilità rispetto all’andamento degli esercizi

precedenti.

Anno Spese personale (milioni di euro) (a)

Indice di incremento

(b)

Riscossioni tributarie (milioni di euro)

(c)

Incidenza % sui tributi (a/c)

1996 154,8 100,0 1.317,4 11,8%

1997 166,3 107,4 1.414,2 11,8%

1998 190,9 123,3 1.478,3 12,9%

1999 199,6 128,9 1.470,8 13,6%

2000 202,0 130,5 1.723,8 11,7%

2001 199,5 128,8 1.584,8 12,6%

2002 182,5 117,9 2.069,9 8,8%

106

Un altro elemento utile, per la valutazione del grado di rigidità della spesa

regionale, è costituito dall’analisi del rapporto tra le rate d’ammortamento dei mutui

e le risorse correnti. In questo caso, grazie all’attenta gestione della cassa (cash

flow), il peso dell’indebitamento a carico della Regione si mantiene pressoché in

linea con gli anni precedenti. Infatti, come rappresentato nella successiva tabella,

l’incidenza degli oneri finanziari per l’ammortamento del debito sulle spese correnti

è pari allo 0,68%, rispetto allo 0,43% del 2001 e allo 0,55 del 2000.

(milioni di euro) Anno

2000

2001

2002

Interessi 30 32 45

Quota capitale 42 45 89

Totali oneri per ammortamento 72 77 134

Totale entrate correnti 13.101 18.052 19.793

Percentuale di incidenza 0,55 0,43 0,68

Di particolare significato appare l'analisi degli indicatori finanziari attinenti

alle spese di investimento e, in particolare, l’analisi delle relative economie, che

risultano pari a € 2.799,9 milioni.

Queste ultime, per € 195,6 milioni, provengono da capitoli di spesa

autonoma e, in quanto tali, concorrono alla formazione dell’avanzo di

amministrazione; mentre, per € 2.604,3 milioni, riguardano risorse vincolate e,

dovendo essere incluse tra le somme da reiscrivere nel bilancio 2003 ai sensi

dell’art. 50 della l.r. 34/78, non sono disponibili e non concorrono alla formazione

dello stesso.

2. Il risultato di amministrazione

107

L'esercizio 2002 si chiude con un avanzo di amministrazione di € 4.749,4

milioni.

Si tratta della risultanza derivante dalla somma algebrica delle seguenti

componenti:

(milioni di euro) Fondo di cassa presso ilTesoriere all’1.1.2002

+902,6 Riscossioni

+21.077,4 Pagamenti

-21.849,1

Fondo di cassa presso il Tesoriere al 31.12.2002

+130,9

Residui attivi al 31.12.2002

+22.711,4

Residui passivi al 31.12.2002

-18.092,9

AVANZO DI AMMINISTRAZIONE

+4.749,4

Alla formazione del risultato di amministrazione concorrono, oltre ai

maggiori o minori accertamenti di entrate (di competenza e dei residui attivi), anche le economie verificatesi sui capitoli di spesa (di competenza e dei residui

passivi).

Per l’esercizio 2002 e limitatamente ai trasferimenti statali, le economie da

reiscrivere nel 2003, che sono pari a € 4.253,5 milioni, incidono per il 23,3% circa sul

totale dei trasferimenti statali.

Le reiscrizioni complessive di economie (pari a € 5.906,7 milioni) vanno

quindi dedotte dal saldo finanziario sopra determinato, al fine di quantificare il saldo

finanziario netto (avanzo o disavanzo di amministrazione) da prendere in

considerazione in sede di assestamento del bilancio dell'esercizio successivo ai sensi

dell'art. 48 della l.r. n. 34/78.

Occorre pertanto procedere alle seguenti rettifiche:

(milioni di euro)

- Avanzo di amministrazione + 4.749,4

- Economie vincolate esercizio 2002 reiscritte nel bilancio 2003 - 5.906,7

SALDO FINANZIARIO NETTO

- 1.157,3

108

VI – EQUILIBRI DI BILANCIO RELATIVI ALLA GESTIONE FINANZIARIA DEL 2002

1. Le previsioni definitive di bilancio

Le previsioni iniziali del bilancio 2002 sono state regolate dalla legge

finanziaria regionale n. 27/2001 che ha accompagnato la tradizionale legge di

bilancio n. 29/2001 ed ha consentito la diretta allocazione delle risorse nei capitoli

di spesa, come stanziamenti di previsione iniziali, senza dover procedere a

successive variazioni di bilancio.

Va ricordato che, fin dall’esercizio 1999, la legge finanziaria ha assunto un

ruolo di semplice strumento di autorizzazione della spesa, abbandonando il ruolo di

strumento normativo, attribuito quest’ultimo alle leggi “collegate” alla finanziaria

stessa. Infatti la legge regionale n. 20/98 ha caratterizzato il contenuto della legge

finanziaria mantenendone il solo profilo finanziario e riservando ai collegati la

funzione di modificazione ed integrazione delle disposizioni legislative regionali,

aventi riflessi sul bilancio, destinate ad attuare il DPEFR.

Le previsioni iniziali dell'esercizio 2002 ammontano a € 26.567,6 milioni,

mentre, per effetto delle variazioni intervenute nel corso dell'esercizio, pari a €

19.144,8 milioni, gli stanziamenti definitivi di competenza ammontano a € 45.712,4

milioni (vedi tabella 1).

Le più significative variazioni di bilancio approvate nel corso del 2002

riguardano:

a) l’iscrizione delle economie provenienti dall'esercizio precedente a fronte di

risorse con vincolo di destinazione non impegnate o cadute in perenzione

(art. 22 del d.lgs. 76/2000 e artt. 50, 70 bis e 71 della l.r. 34/1978 e

successive modifiche ed integrazioni) per € 3.806,5 milioni. Tali economie

sono prevalentemente costituite da trasferimenti e contribuzioni statali e

comunitari non utilizzati nel corso dell’anno, anche perché assegnati e/o

erogati in prossimità del termine dell’esercizio. Secondo quanto previsto

dalla legge di contabilità regionale, il vincolo di destinazione attribuito alle

109

risorse regionali obbliga a corrispondenti reiscrizioni delle quote non

impegnate nella competenza dell’esercizio successivo.

b) la legge regionale di assestamento (l.r. 17/2002) con la quale si è applicato

il saldo finanziario negativo dell'esercizio precedente, ha istituito nuovi

capitoli di entrata e di uscita, ha incrementato o ridotto gli stanziamenti

esistenti ed ha provveduto alla loro rimodulazione su esercizi successivi. I

risultati relativi alle operazioni di snellimento, semplificazione e

velocizzazione delle procedure amministrativo-contabili si possono notare nei

provvedimenti legislativi riguardanti le variazioni di bilancio: si passa, infatti,

da una media di n. 15 provvedimenti sino al 1998, a n. 4 per il 1999, n. 3

per l’esercizio 2000, n. 2 per l’esercizio 2001 e n. 1 per l’esercizio 2002.

c) le variazioni disposte con deliberazioni della Giunta regionale per nuove o

maggiori assegnazioni dello Stato o della UE con vincolo di destinazione (art.

49 l.r. n. 34/78).

L’esame degli stanziamenti definitivi di entrata è in grado di evidenziare

innanzitutto il grado di autonomia finanziaria regionale. A questo fine la tabella

sottostante mostra risorse regionali composte in netta prevalenza da entrate

“formalmente” autonome.

Infatti, va ricordato che, alla luce del sistema di finanza regionale

contemplato dal D.Lgs. 56/00, dalla legge 405/2001 e dalla modifica al Titolo V

della Costituzione, le risorse destinate alla sanità sono considerate autonome,

anche se la Regione è tenuta ad assegnare al finanziamento della spesa sanitaria, ai

sensi dell’art. 83 della legge finanziaria 2001, somme in misura non inferiore alle

quote che risultano dal riparto dei fondi destinati al finanziamento del Servizio

Sanitario Nazionale.

Pertanto, poiché fino almeno al 2003 (ex art. 83 della legge finanziaria

2001), le risorse destinate al finanziamento della sanità sono di fatto considerate

“finalizzate”, le stesse, al fine di un’analisi omogenea dei dati, sono rappresentate

nelle varie tabelle fra le risorse vincolate, pur essendo classificate, nel bilancio,

come risorse autonome.

La sottostante tabella evidenzia come la percentuale dell’8,3% sia l’indice

dimostrativo del grado di autonomia finanziaria regionale.

110

CALCOLO DELL'AUTONOMIA FINANZIARIA

(Accertamenti in milioni di euro)

Entrate totali al netto di pdg e ant. di cassa

22.064,5 di cui:

Entrate vincolate 4.255,1

Entrate autonome 17.809,4

EntrEntrate autonome 17.809,4

di cui:

Indebitamento 209,1

Prestiti per la copertura del disavanzo relativo agli esercizi precedenti 209,1

Entrate destinate al SSR 15.788,7

Addizionale regionale all'IRPEF 1.371,4

Quota erariale dell'accisa sulla benzina per autotrazione 422,6

Compartecipazione all'IVA 6.585,1

IRAP 8.015,6

Altre entrate autonome non destinate al SSR 606,0

Altre entrate autonome 1.811,6

Importi %

Entrate autonome “libere” 1.811,6 8,3%

Entrate autonome per il SSR 15.788,7 72,2%

Entrate vincolate 4.255,1 19,5%

Entrate totali al netto dei prestiti 21.855,4 100,0%

Fra le “altre” entrate autonome, ai fini di questa rappresentazione, non

figurano, come evidenziato nella tabella precedente, quelle derivanti dall’IRAP e

dall’addizionale regionale all’IRPEF (tributi istituiti con d.lgs. 15/12/97 n. 446), la

compartecipazione all’imposta sul valore aggiunto (istituita con d.lgs. 56/2000),

nonché una quota parte (ex “8 lire”, il cui aumento è stato disposto dall’art. 4 del

d.lgs. 56/2000) dell’accisa erariale sulla benzina in quanto le relative risorse sono

destinate, come già detto, a spese del sistema sanitario nonché a quelle derivanti

da trasferimenti statali aboliti. Le “altre” entrate autonome comprendono, invece, la

restante quota regionale dell’accisa sulla benzina (al netto, quindi delle ex “8 lire”

sopraddette, € 409,0 milioni) di cui all’art. 3, comma 12, della legge 549/95.

111

Tale quota è stata attribuita alle regioni, a decorrere dall’1.1.1996, in

sostituzione di altre assegnazioni statali soppresse, tra le quali assumono

particolare rilievo i trasferimenti dal bilancio statale per gli interventi in agricoltura,

nonché dall’ex fondo nazionale trasporti.

Tra le entrate autonome totali risulta anche l’indebitamento contratto, a

seguito dell’emissione del prestito obbligazionario “Bond Lombardia”, per un

importo pari a € 209,1 milioni. Anche tale importo, com’è ovvio, non viene preso in

considerazione ai fini della determinazione dell’autonomia finanziaria della Regione.

Inoltre, fra le entrate autonome è compreso il tributo per il deposito in

discarica dei rifiuti istituto con la legge 549/95, il cui gettito, peraltro, è in parte

vincolato nella sua destinazione: 10% alle province e 20% del rimanente ad un

fondo per programmi di natura ambientale; la quota a libera destinazione va a

compensare la soppressione dell’ARIET (Addizionale regionale all’imposta erariale di

trascrizione) effettuata con la stessa legge. La normativa riguardante questi ultimi

tributi ha ridotto sia il grado di autonomia tributaria delle regioni, che devono

dipendere da trasferimenti dal bilancio dello Stato, soprattutto per la parte di ARIET

non compensata con il tributo in discarica; sia la loro capacità di programmazione

finanziaria, essendo venuta a mancare la certezza del trasferimento.

A ciò si aggiunga, infine, il ritardo con cui vengono effettuate le erogazioni

delle assegnazioni statali, a causa della politica di contenimento dei pagamenti dal

bilancio statale.

Negli stanziamenti definitivi di entrata del titolo V° (mutui, prestiti ed altre

operazioni creditizie) sono compresi: il ricorso alla contrazione di mutui e prestiti

per € 1.828,0 milioni, oltre a € 258,2 milioni per anticipazioni di tesoreria.

Dal lato delle spese, le risorse sono così distribuite:

(milioni di euro)

Tipo di spesa Autonoma Vincolata* Totale

Correnti 17.336,1 3.036,5 20.372,6

Capitale 863,0 3.643,0 4.506,0

Annualità 48,0 495,6 543,6

Rimborso prestiti 128,1 525,4 653,5

Totali 18.375,2 7.700,5 26.075,7

112

(*) comprensiva di tutte le spese finanziate con risorse aventi un vincolo di destinazione (vincolate in senso stretto e finalizzate al finanziamento del sistema sanitario)

La tabella che precede riporta, tra le somme autonome, anche quelle

destinate al finanziamento del sistema sanitario secondo le previsioni di cui all’art.

83 della legge finanziaria 2001.

Tenendo conto di tali considerazioni, si ritiene utile dare di seguito una

rappresentazione della distribuzione delle spese che prenda in considerazione

l’ulteriore classificazione tra spese autonome “libere” e spese autonome finalizzate

al finanziamento della spesa sanitaria.

(milioni di euro)

Tipo di spesa Autonoma al netto sanità Autonoma sanità Totale Autonoma

Correnti 1.641,4 15.694,7 17.336,1

Capitale 849,6 13,4 863,0

Annualità 48,0 0,0 48,0

Rimborso prestiti 128,1 0,0 128,1

Totali 2.667,1 15.708,1 18.375,2

Fonte: Direzione generale bilancio

113

2. Il rendiconto della gestione finanziaria

Il rendiconto generale della Regione assume un ruolo fondamentale fra gli

strumenti della programmazione regionale. Esso dimostra i risultati della gestione

posta in essere attraverso l'attività legislativa e amministrativa dell'Ente. Per mezzo

di tale documento è possibile, pur con i limiti dovuti al suo contenuto

eminentemente finanziario, verificare il grado di attuazione delle previsioni di

bilancio, nonché acquisire elementi conoscitivi utili per le future previsioni.

Il rendiconto generale si compone del conto del bilancio e del conto

generale del patrimonio.

Per le note regole che guidano la gestione, improntate al principio della

competenza finanziaria, il conto del bilancio evidenzia le previsioni di bilancio, gli

accertamenti, gli incassi e i residui attivi per le entrate, nonché gli impegni, i

pagamenti, i residui passivi e le perenzioni per le spese.

Il conto generale del patrimonio riporta i valori dei beni immobili e mobili

con le relative variazioni intervenute nel corso dell'esercizio, sia per effetto della

gestione del bilancio, sia per altre cause e riflette le scritture inventariali curate

dalle direzioni generali competenti; accoglie, inoltre, le attività e le passività

finanziarie (debiti e crediti), ogni altra attività e passività, nonché le eventuali poste

rettificative.

Va ricordato che, poiché il sistema di contabilità regionale è di tipo

finanziario, i fatti di gestione sono rilevati solo sotto l'aspetto numerario in quanto

danno origine al sorgere di crediti (accertamenti) e di debiti (impegni), o alla loro

estinzione (riscossioni e pagamenti).

Di tale peculiarità va tenuto conto nella valutazione del risultato di

amministrazione, il cui significato ha una valenza puramente finanziaria e non

anche economica, come invece potrebbe attendersi da un sistema di rilevazioni

economico-patrimoniali.

A) Entrate

La Tabella n. 4 riporta gli stanziamenti finali di entrata dell’ultimo triennio

ripartiti in tre aggregati:

114

• le entrate correnti e i mutui, la cui sommatoria dà luogo alle entrate

autonome;

• le entrate vincolate esposte nelle componenti più significative;

• le economie da reiscrivere e l’avanzo/disavanzo di amministrazione

provenienti dagli anni precedenti.

Il primo aggregato è quello delle entrate autonome, che comprende tutte

quelle risorse (tranne l’Irap, l’addizionale Irpef e la compartecipazione IVA, di cui si

dirà successivamente) che non prevedono alcuna destinazione specifica di spesa.

La parte che negli ultimi tre anni è risultata più rilevante è costituita dalla

tassa automobilistica regionale (€ 848 ml nel 2002, € 829 ml nel 2001 e € 806 ml

nel 2000): detta quota è stata attribuita alle Regioni a decorrere dal 1.1.1996, in

sostituzione di altre assegnazioni statali soppresse.

Per il gas metano gli stanziamenti definitivi sono quantificati in € 17 ml nel

2002 e in € 106 ml nel 2001, contro i € 103 ml nel 2000; per contro, le riscossioni

dell’esercizio 2002 sono state pari a € 17 ml, € 149 ml nel 2001 e € 127 ml del

2000.

Il tributo speciale sul deposito in discarica (istituito con L. 549/95) nel 2002

è stato quantificato in € 14 ml, contro i € 17 ml del 2001 e i € 18 ml del 2000. Il

gettito di detto tributo è in parte vincolato nella destinazione: 10% alle Province, il

20% della quota restante è destinato ad alimentare un fondo per programmi di

natura ambientale. La quota libera va a compensare l’ARIET soppressa.

A decorrere dall’esercizio finanziario 2001, sono considerate nell’aggregato

delle entrate autonome anche l’IRAP, l’Addizionale regionale all’Irpef e la

compartecipazione all’IVA. La collocazione di tali entrate nella categoria delle

entrate autonome è in linea con il nuovo sistema di finanza regionale, contemplato

dal d.lgs. 56/00, dalla legge 405/2001 e dalla modifica al Titolo V della

Costituzione, che considera le risorse destinate alla sanità quali risorse autonome,

anche se la Regione è tenuta ad assegnare al finanziamento della spesa sanitaria, ai

sensi dell’art. 83 della legge finanziaria 2001, somme in misura non inferiore alle

quote che risultano dal riparto dei fondi destinati al finanziamento del Servizio

Sanitario Nazionale.

In relazione a tale nuovo aggregato di entrate autonome, come si può

facilmente rilevare, l’IRAP è la risorsa più consistente (€ 8.015 ml di accertamenti

nel 2002, € 6.940 ml nel 2001, € 7.598 ml nel 2000). Il relativo gettito (al netto

115

delle quote destinate allo Stato per gli oneri di gestione), sommato a quello

dell’addizionale Irpef è destinato al finanziamento del Servizio Sanitario.

L’addizionale Irpef, anch’essa istituita analogamente all’Irap con il D. L.vo

n.446/97, nel 2002 è stata quantificata in € 1.304 ml, contro i € 938 ml del 2001 e

i € 598 ml nel 1999.

A decorrere dall’esercizio 2001, la quota integrativa del F.S.N. non è

prevista in bilancio, stante il nuovo sistema di finanziamento del SSN. Tale quota

nel 2000 era pari a € 2.140 ml. Il nuovo sistema di finanziamento, connesso al

D.L.vo 56/2000, introduce in sostituzione del Fondo Sanitario Nazionale integrativo,

nonché di altri trasferimenti di minore importo, la compartecipazione regionale

all’IVA.

L’aliquota di compartecipazione per il 2002 non risulta ancora determinata

con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri previsto dalla citata

normativa. Pertanto le risorse indicate in bilancio sono state calcolate, con le

modalità stabilite dal D.L.vo 56/2000 menzionato, tenendo conto delle stime

elaborate dal Ministro dell’Economia e delle Finanze sui gettiti dell’addizionale IRPEF

e dell’IRAP.

La somma attribuita alla Regione Lombardia è di € 6.907 ml. Di questa

somma € 3.432 ml devono essere riversati al Fondo di Solidarietà Interregionale.

Altra categoria delle entrate autonome sono le poste compensative,

inserite, dal 2001, nell’aggregato delle entrate autonome anche se sulle stesse è

posto un vincolo di destinazione dato da normative regionali. Esse sono quantificate

in € 33 ml nel 2002, in € 26 ml nel 2001, contro i € 30 ml nel 2000.

La voce altre entrate autonome (pari a € 214 milioni nel 2002, contro i €

191 milioni del 2001 e i € 310 milioni nel 2000) riguarda i tributi propri iscritti

nell’apposita categoria delle entrate del bilancio regionale non considerati nella

parte iniziale del presente paragrafo (es.: tassa sulle concessioni regionali, diritti di

notifica, proventi da tasse universitarie, ecc.). Non sono comprese le poste

compensative, che figurano dall’esercizio 2001 come entrate autonome. Tali ultime

entrate sono state pari a € 33 ml nel 2002, € 26 ml nel 2001 ed € 31 ml nel 2000.

L’altra variabile delle entrate autonome è costituita dai mutui per

investimenti e di parte corrente, la cui entità è quantificata in € 1.828 milioni nel

2002, in € 1.907 milioni nel 2001 (nel corso di tale anno è stato stipulato un nuovo

116

mutuo di € 516 milioni per la copertura del deficit del settore sanitario a tutto il

31/12/2000), in € 1.159 milioni nel 2000.

Le entrate autonome sono state complessivamente nel 2002 pari a €

18.924 milioni, contro i € 17.314 milioni del 2001 e i € 2.902 milioni del 2000 (in

questi due ultimi anni le entrate che concorrevano al finanziamento del SSN, come

già detto, erano considerate nell’aggregato delle entrate vincolate).

Gli altri trasferimenti attengono alle altre risorse vincolate iscritte nelle

entrate del bilancio regionale e comprendono sia assegnazioni statali, che quelle

della UE o di altri soggetti pubblici o privati.

Infine l’ultima voce, inserita nell’ambito delle entrate ai fini della

quadratura con l’analoga tabella delle spese, riguarda le reiscrizioni degli anni

precedenti, a cui sono sottratti o sommati gli avanzi o i disavanzi d’esercizio.

Confrontando i dati riguardanti gli accertamenti e le riscossioni, si osserva

che la percentuale delle riscossioni sulle entrate autonome è del 9,62%, contro il

72,74% del 2001. A questo proposito bisogna comunque precisare che le mancate

riscossioni delle somme accertate sono da imputare ai mancati accreditamenti sui

conti della Regione degli incassi relativi all’IRAP, all’addizionale IRPEF e alla

compartecipazione all’IVA, poiché non è stato emanato, nel corso del 2002, dai

competenti organi statali, il provvedimento che stabilisce il concorso/prelievo al

fondo di solidarietà nazionale relativo a ciascuna Regione.

Di conseguenza, al fine di assicurare il finanziamento della spesa sanitaria

corrente per il 2002, lo Stato ha erogato alla Regione, a titolo di anticipazione

complessiva sui tributi suddetti, un importo complessivamente pari a € 10.232,0

milioni, che risulta registrato fra le partite di giro. Pertanto, per rendere possibile un

confronto con i dati del 2001, è necessario considerare, fra le entrate tributarie già

riscosse, anche le somme ricevute a titolo di anticipazione dallo Stato nel corso del

2002, sia per la gestione di competenza, sia per la gestione dei residui (per

l’importo di € 1.735,6 milioni).

Infatti, considerando tale integrazione, la percentuale delle riscossioni sulle

entrate autonome si attesta al 66,20%, mentre quella in conto residui passa dal

61,5% del 2001 al 92,6% del 2002.

La circostanza sopra evidenziata dimostra quale incidenza abbia sulla

gestione del bilancio regionale la procedura di trasferimento delle somme dovute a

titolo di compartecipazione dallo Stato alle Regioni.

117

La lentezza nella fase di riscossione è, infatti, dovuta al sistema di

trasferimento, previsto dal D.L.vo n. 46/97 e dai successivi decreti attuativi, delle

somme dovute, da effettuarsi secondo le modalità previste dal Decreto del

Ministero del Tesoro del 24 marzo 1998 di versamento sui conti correnti intestati

alle Regioni.

118

B) Spese

La Tabella n. 8 presenta gli stanziamenti finali di competenza delle spese

dell’ultimo triennio ed è ripartita nelle due categorie: spese autonome e spese con

vincolo di destinazione.

Le spese finanziate con entrate proprie (autonome e compensate) e quelle

con vincolo di destinazione sono a loro volta ripartite per tipologia di spesa:

funzionamento, correnti operative, capitale, annualità e rimborso prestiti.

I dati presentati non comprendono i disavanzi d’esercizio degli anni

precedenti, applicati alla competenza.

La tabella evidenzia il peso percentuale delle diverse tipologie di spesa sul

totale complessivo stanziato. Confrontando le spese totali del 2001 e del 2002, si

nota un incremento di circa 3,5 punti (dal 14,76% al 17,28%) dell’incidenza delle

spese in conto capitale sul totale delle spese e la conseguente diminuzione in pari

misura (dal 71,45% al 78,13%) di quelle correnti.

La Tabella n. 9 evidenzia la spesa impegnata e pagata nell’ultimo triennio.

Come si può rilevare dal raffronto tra i dati relativi agli impegni e quelli

relativi ai pagamenti, l’andamento delle spese in conto capitale, sia proprie che

vincolate, evidenziano una certa difficoltà di completare il procedimento di spesa

durante l’esercizio di riferimento.

Dalla tabelle successive emerge che la capacità d’impegno ha registrato

una flessione nel 2002 rispetto al 2001 ( 81,33% nel 2002 contro il 78,77% del

2001).

Nello specifico, la capacità d’impegno delle spese di investimento ha fatto

registrare un modesto incremento, dal 35,24% del 2001 al 37,86% del 2002.

Nel complesso delle spese una certa flessione si è registrata sul versante

dei pagamenti di competenza dell’esercizio 2002 che si attestano al 75,65%, contro

il 95,49% del 2001 e il 91,58 % del 2000.

In relazione a quest’ultimo indice, bisogna, comunque, evidenziare che tra

gli impegni complessivi è compreso anche l’impegno sul capitolo relativo al

“Concorso al fondo di solidarietà nazionale” (per € 3.897,8 milioni), assunto

contabilmente a fine dicembre 2002 (il cui pagamento sarà effettuato

contestualmente all’erogazione, da parte dello Stato, della compartecipazione Iva) e

pertanto si è avuto, in relazione ad esso, la formazione di un consistente residuo

passivo in conto competenza che ha peggiorato gli indici direttamente influenzati

119

dalla variabile “impegni di competenza” (capacità di pagamento in conto

competenza, indice di accumulazioni e consistenza dei residui passivi).

Tenendo conto di tale circostanza straordinaria e depurando

opportunamente i dati finanziari, che influenzano direttamente gli indici sopra

evidenziati, è possibile ottenere degli indicatori oggettivamente più significativi della

gestione finanziaria.

Infatti, riferendoci (in relazione agli anni 2001 e 2002) agli impegni e ai

pagamenti depurati dai valori finanziari (impegni e pagamenti) relativi a tale

capitolo, si osserva che la capacità di impegno passa dal 79,2% del 2001 al 74,4%

del 2002, mentre la capacità di pagamento passa dal 94,5% del 2001 al 93,2% del

2002.

E’ quindi evidente che i residui passivi effettivi formatisi nel 2002 sono stati

determinati in larga misura dai ritardati riversamenti statali dell’IRAP e delle altre

compartecipazioni. Al netto dei residui passivi, non addebitabili effettivamente alla

Regione, la massa finale di impegni non pagati si riduce considerevolmente,

confermando la sostanziale bontà dell’introduzione del principio dell’effettività della

spesa.

C) Avanzo o disavanzo d’amministrazione

La tavola sottostante rappresenta i dati finanziari 2002 per grandi

aggregati, che concorrono alla determinazione dell’avanzo o disavanzo

d’amministrazione.

Il fondo di cassa dell’anno precedente è la base di partenza presa come

riferimento per l’avvio delle analisi.

120

(valori arrotondati

all’euro)

RESIDUI COMPETENZA TOTALE

FONDO DI CASSA AL 31/12/2001 902.630.968 902.630.968

RISCOSSIONI 5.914.359.866 15.163.036.941 21.077.396.808

PAGAMENTI 5.908.748.411 15.940.334.929 21.849.083.340

FONDO DI CASSA AL 31/12/2002 5.611.455 125.332.981 130.944.436

RESIDUI ATTIVI 4.036.690.118 18.674.684.130 22.711.374.248

RESIDUI PASSIVI 1.516.145.880 16.576.763.627 18.092.909.506

AVANZO NETTO DI

AMMINISTRAZIONE AL 31/12/2002 2.526.155.693 2.223.253.484 4.749.409.177

TOTALE REISCRIZIONI AUTORIZZATE 5.906.662.966

AVANZO DI AMMINISTRAZIONE

DEPURATO DELLE ECONOMIE -1.157.253.789

RESIDUI PERENTI AL 31/12/2001 1.103.313.423

RESIDUI PERENTI AL 31/12/2002 1.024.333.863

RESIDUI PERENTI PRODOTTISI NEL

2002 165.574.463

Fonte: Rapporto di gestione per l’esercizio 2002

121

Il suddetto dato viene rettificato e integrato con le riscossioni e i pagamenti

avvenuti nel corso della gestione, ottenendo così il fondo cassa dell’anno in corso.

Al dato di cui sopra sono sommati i residui attivi e sono sottratti quelli passivi.

L’operazione effettuata con le modalità sopra esposte consente di ottenere

il risultato netto di amministrazione alla chiusura dell’esercizio.

L’avanzo d’amministrazione viene quindi depurato da economie su fondi

vincolati di varia natura. Il risultato ottenuto costituisce l’avanzo o il disavanzo di

amministrazione.

La tavola riporta infine anche la situazione dei residui perenti.

I dati sopra esposti consentono le seguenti sintetiche considerazioni:

• L’avanzo netto d’amministrazione è quantificato in € 4.749 ml nel 2002

(nel 2001 è stato di € 2.809 ml);

• La situazione reale 2002 porta ad un disavanzo d’amministrazione di €

1.157 ml (nel 2001 è stato di € 1.005 ml).

• Le economie vincolate reiscritte nel 2002 sono pari a € 5.907 ml (nel

2001 sono state € 3.814 ml).

• I residui perenti alla chiusura 2002 sono € 1.024 ml (nel 2001 sono

stati € 1.103 ml), mentre nel corso del 2002 sono stati dichiarati

perenti residui per € 166 ml.

122

3. Il conto del patrimonio

Il conto generale del patrimonio compone, insieme al conto del Bilancio, il

Rendiconto generale.

Il conto generale del patrimonio indica la consistenza delle attività e

passività alla chiusura dell'esercizio 2002, le variazioni intercorse nell’esercizio per

effetto della gestione del bilancio (attività e passività finanziarie), i beni mobili, i

beni immobili, i titoli pubblici, le partecipazioni azionarie, i mutui e prestiti in

ammortamento, i debiti dichiarati perenti agli effetti amministrativi e le poste

rettificative.

Nella presente nota introduttiva sono messi in evidenza tutti gli elementi

della gestione patrimoniale che hanno concorso alla determinazione del risultato

patrimoniale.

Il risultato dell’esercizio 2002 è costituito da un passivo netto di €

2.702.976.356,51 che rappresenta un dato di sintesi ottenuto dalla somma

algebrica tra le attività, determinate in € 23.605.108.288,34 e le passività

determinate in € 26.308.084.644,85.

ATTIVITA’ PATRIMONIALI

A - BENI IMMOBILI Tali beni sono suddivisi in:

• Fabbricati

• Foreste e vivai

• Terreni

• Canali

Il valore attribuito ai fabbricati è corrispondente al valore catastale sino al

1995, mentre i beni acquisiti successivamente a tale anno sono valutati al prezzo di

acquisto. Tale valore registra alla chiusura dell’esercizio 2002, un importo di €

376.582.482,46.

Per quanto attiene le categorie foreste, vivai e terreni si è utilizzato il

valore agricolo medio riferito all’anno 2002, non essendo ancora disponibile il valore

123

catastale di tali beni. Pertanto alla chiusura dell’esercizio il valore complessivo di tali

categorie è di € 53.652.217,86.

Per quanto riguarda i canali, la loro valutazione è avvenuta al valore

definito in sede di esproprio del terreno. Il loro valore attuale è pari a € 91.950,14.

Le variazioni subite da tali beni trovano riscontro nel “Conto A – Attività

patrimoniali” e nello specifico elenco analitico allegato.

B - BENI MOBILI

Tali beni sono suddivisi nelle seguenti 5 categorie:

I. Mobili e arredi, apparecchiature d’ufficio

II. Libri e riviste

III. Attrezzature e strumenti scientifici, macchine utensili

IV. Autovetture e natanti

I beni mobili delle categorie I, II, III e IV, sono valutati in base al prezzo di

acquisto, diminuito di opportune quote di ammortamento pari al 25% annuo.

Titoli pubblici e partecipazioni azionarie

I beni mobili della categoria V sono valutati applicando il criterio del valore

nominale dei titoli e delle partecipazioni.

Alla chiusura dell’esercizio la consistenza finale di tutti i beni mobili ha

registrato un valore di € 89.435.830,05, come rilevato nell’apposito prospetto

allegato.

ATTIVITA’ FINANZIARIE

124

A – Residui attivi - I residui attivi, all'inizio dell'esercizio quantificati in €

9.552.706.167,43, sono diminuiti per effetto delle riscossioni avvenute nel corso

dello stesso per un importo di € 5.914.359.866,31; per contro, sono aumentati di

€ 18.674.684.129,92 per residui formatisi nel conto della competenza e per

maggiori accertamenti su residui per un importo di € 398.343.816,47. Pertanto alla

chiusura dell'esercizio i residui risultano accertati per un importo di €

22.711.374.247,51.

B – Fondo cassa - Il fondo cassa presso la tesoreria regionale all’inizio

dell’esercizio era di € 902.630.967,59, sommando a tale fondo le riscossioni per

complessive € 21.077.396.807,53 e detraendo dallo stesso i pagamenti eseguiti per

€ 21.849.083.339,92, si determina il fondo di cassa al 31.12.2002 per un importo

di € 130.944.435,20.

PASSIVITA’ PATRIMONIALI

A - Mutui e prestiti in ammortamento - Alla chiusura dell’esercizio

2002 il debito residuo riferito ai mutui ancora in essere ammonta a €

1.284.178.309,52, come indicato nel prospetto “Mutui e prestiti in ammortamento”.

B - Residui perenti - I residui dichiarati perenti presentano la seguente

situazione:

€

• Consistenza dei residui passivi perenti all’1/1/2002

1.103.313.422,96

• Residui passivi dichiarati perenti nell'esercizio 2002

165.574.462,60

• Pagamenti effettuati durante l'esercizio 2002 170.344.984,

13 • Residui perenti dichiarati insussistenti e cancellati

74.209.038,76

125

Consistenza al 31.12.2002 1.024.333.8

62,67

Fonte: Relazione al Rendiconto 2002

C – Reiscrizioni - Le economie da reiscrivere nel bilancio 2003 ai sensi

degli artt. 50, 70 bis e 71 della L.R. 34/78 e dell’art. 22 del D.Lgs. 76/2000 sono

state determinate alla chiusura dell’esercizio 2002 in € 5.906.662.966,27, rispetto

a € 3.813.798.996,13 dell’anno precedente, rilevando un incremento di €

2.092.863.970,14.

126

PASSIVITA’ FINANZIARIE

I residui passivi, quantificati all'inizio dell'esercizio in € 7.646.475.088,79,

sono diminuiti di € 5.908.748.411,41, per effetto di pagamenti avvenuti durante

l'esercizio e di € 221.580.797,70 eliminati per economia e per perenzione; per

contro, si è verificato un aumento degli stessi di € 16.576.763.626,71, per residui

derivanti dalla competenza 2002. Pertanto la consistenza finale al 31.12.2002 è di €

18.092.909.506,39.

RISULTATI DELLA GESTIONE FINANZIARIA

Alla chiusura dell’esercizio finanziario 2002, è accertato un saldo finanziario

positivo, per effetto della gestione dell’esercizio stesso, di € 4.749.409.176,32. Le

componenti che hanno determinato questo risultato, sono analiticamente specificate

nella tabella di seguito riportata:

127

Fonte: Relazione al Rendiconto 2002

RISULTATI GENERALI DELLA GESTIONE PATRIMONIALE

In sintesi, il conto generale riassuntivo del patrimonio (Conto C) rileva che

la gestione dell’esercizio 2002 chiude con un passivo netto di € 2.702.976.356,51.

Il decremento del passivo netto, rispetto all’esercizio 2001, è dovuto a fatti

amministrativi che hanno inciso nella gestione finanziaria del bilancio, come meglio

specificato nella seguente tabella:

DIMOSTRAZIONE DEL CALCOLO DELL'AVANZO DI AMMINISTRAZIONE

SITUAZIONE DI CASSA Gestione dei Residui

Gestione di Competenza Totale Descrizione delle componenti

Euro Euro Euro

Fondo di cassa all'1/1/2002 902.630.967,59

Riscossioni 5.914.359.866,31 15.163.036.941,22 21.077.396.807,53

Pagamenti 5.908.748.411,41 15.940.334.928,51 21.849.083.339,92

Fondo di cassa al 31/12/2002 (A) 130.944.435,20

SITUAZIONE FINANZIARIA Gestione dei Residui

Gestione di Competenza Totale Descrizione delle componenti

Euro Euro Euro

Residui attivi 4.036.690.117,59 18.674.684.129,92 22.711.374.247,51

Residui passivi 1.516.145.879,68 16.576.763.626,71 18.092.909.506,39

Saldo conto dei residui (B) 4.618.464.741,12

Euro

Avanzo di amministrazione 2002 (A+B) 4.749.409.176,32

128

Fonte: Relazione al Rendiconto 2002

RISULTATI GENERALI DELLA GESTIONE PATRIMONIALE

Consistenza all'1.1.2002

Consistenza al 31.12.2002

Differenza ATTIVITA'

Euro Euro Euro

Attività finanziarie 10.455.337.135,02 22.842.318.682,71 12.386.981.547,69

Attività patrimoniali e altre poste attive 475.078.426,99 762.789.605,63 287.711.178,64

Sub totale 10.930.415.562,

01 23.605.108.288,34 12.674.692.726,33

Passivo netto 2.702.976.356,51

Totale 26.308.084.644,85

Consistenza all'1.1.2002

Consistenza al 31.12.2002

Differenza PASSIVITA'

Euro Euro Euro

Passività finanziarie 7.646.475.088,79 18.092.909.506,39 10.446.434.417,60

Passività patrimoniali e altre poste passive 6.080.814.856,78 8.215.175.138,46 2.134.360.281,68

Totale 13.727.289.945,

57 26.308.084.644,85 12.580.794.699,28 VARIAZIONE DELLE ATTIVITA' E DELLE

PASSIVITA'

ATTIVITA' Euro

In aumento 40.440.920.758,96

In diminuzione 27.766.228.032,63

Differenza (A) 12.674.692.726,

33

PASSIVITA' Euro

In aumento 19.044.306.561,55

In diminuzione 6.463.511.862,27

Differenza (B) 12.580.794.699,

28

Variazione del passivo netto (B+A) -93.898.027,05

129

4. Realizzazione da parte della Regione degli equilibri finanziari

Premesse generali

La Regione, come ogni ente pubblico, nella fase di previsione delle proprie

risorse e degli impegni, è tenuta al rispetto dei principi del bilancio, tra i quali vi è

quello del rispetto degli equilibri finanziari ed economici.

Questi ultimi vanno naturalmente realizzati sia nella prima impostazione

delle previsioni, che durante l’esercizio finanziario, allorché vengano apportate

variazioni.

L’avvenuta osservanza degli stessi va verificata ad avvenuta conclusione

della gestione mediante il rendiconto.

È necessario distinguere l’equilibrio finanziario da quello economico, sia con

riguardo alla gestione delle risorse autonome, che di quelle a destinazione

vincolata.

Il primo postula che il bilancio di previsione chiuda in pareggio, ossia il

totale delle entrate deve coincidere con il totale delle spese.

Il secondo, definito anche equilibrio di parte corrente, costituisce il

principale indicatore della capacità dell’ente di garantire con le risorse correnti

(entrate dei Titoli I e III e parte del II) la copertura delle spese correnti e delle

quote di capitale relative all’ammortamento dei mutui. Il risultato di tale

rilevazione, cioè l’avanzo economico, detto anche risparmio pubblico, viene

destinato al finanziamento delle spese in conto capitale.

Al fine di dimostrare la corretta osservanza del vincolo della copertura delle

spese correnti con entrate correnti e, all’interno di queste, la distinzione tra la

gestione autonoma e quella vincolata, occorre pervenire ad una rappresentazione

del risultato di amministrazione che distingua tra gestione di competenza e gestione

dei residui e, nel contesto della gestione di competenza, tra gestione autonoma e

gestione vincolata.

È utile altresì distinguere, con riferimento alla gestione di competenza

autonoma, tra gestione autonoma corrente e gestione autonoma in conto capitale.

La gestione di competenza e la gestione dei residui

130

Sulla base delle esposte premesse, il saldo finanziario dell’esercizio va

determinato come differenza tra gli scostamenti dei dati della gestione rispetto alle

previsioni definitive di bilancio.

Lo stesso va quindi rappresentato per l’esercizio 2002 della Regione

Lombardia (al netto delle contabilità speciali) nel modo che segue.

Gestione dei residui (milioni di euro)

maggiori accertamenti in c/ residui attivi + 398,3

economie di spesa in c/ residui passivi + 221,6

Saldo gestione residui (A) + 619,9

Gestione della competenza (milioni di euro)

minori accertamenti in c/ competenza (escluse partite di giro)

- 8.060,9

economie di spesa in c/ competenza (escluse le partite di giro)

+ 12.190,4

Saldo gestione competenza (B) +4.129,5

SALDO FINANZIARIO (A+B)

+4.749,4 Fonte: Relazione al Rendiconto 2002

Il saldo finanziario così rilevato rappresenta il risultato di amministrazione

dell’esercizio 2002 e, poiché di segno positivo, esprime la misura delle risorse

finanziarie rimaste disponibili alla fine del periodo di riferimento.

Va comunque precisato che, per il rispetto del vincolo di destinazione delle

risorse, il risultato di amministrazione deve tenere conto delle economie di spesa

realizzatesi nell’esercizio 2002 sui capitoli vincolati.

Infatti, per non disperdere il vincolo di destinazione, tali economie devono

essere reiscritte (applicazione dell’avanzo vincolato) al bilancio dell’esercizio

successivo, ai sensi degli artt. 50, 70 bis e 71 della l.r. n.34/78 e successive

modificazioni ed integrazioni, e dell’art. 22 del D. L.vo n.76/2000.

L’ammontare complessivo di tali economie è stato di € 5.906,7 ml, per cui

il saldo finanziario negativo dell’esercizio è pari a € 1.157,3, come di seguito

rappresentato. (milioni di euro)

- Avanzo di amministrazione + 4.749,4

- Economie vincolate esercizio 2002 reiscritte nel bilancio 2003 - 5.906,7

SALDO FINANZIARIO NETTO

- 1.157,3 Fonte: Relazione al Rendiconto 2002

131

Peraltro, sempre per lo stesso meccanismo e come per ogni esercizio,

anche nell’esercizio 2002 è stato applicato l’avanzo di amministrazione vincolato

(proveniente dalle economie di spesa vincolate dell’esercizio precedente), mediante

apposite variazioni di bilancio (reiscrizioni), a favore di una serie di capitoli di spesa

vincolati (sia di parte corrente, sia in conto capitale) sui quali si è originariamente

verificata l’economia.

Infatti, avendo riguardo alle previsioni di bilancio e all’andamento della

gestione, l’equilibrio finanziario è rappresentato come segue.

(milioni

di euro)

ENTRATE Previsione iniziale

Assestato (definitivo) Accertato Riscosso Residui

Avanzo di amministrazione

7,2 3.813,8

Titolo I 16.844,4 16.950,5 17.390, 8 1.329,3 16.061,6

Titolo II 492,5 2.737,9 2.753,7 1.563,7 1.189,9

Titolo III 43,3 46,7 101,1 80,4 20,7

Titolo IV 218,4 1.703,8 1.609,9 1.197,9 411,9

Titolo V 2.252,8 2.086,2 209,1 209,1 0,0

Titolo VI 6.709,0 18.373,5 11.773,1 10.782,6 990,6

TOTALE ENTRATE 26.567,6 45.712,4 33.837,7

15.163,0

18.674,7

Fonte: Relazione al Rendiconto 2002

132

SPESE Previsione iniziale

Assestato (definitivo) Impegnato Pagato Residui

Area I 3.614,2 3.653,7 4.076,1 147,2 3.929,0

Area II 576,3 1.628,2 982,2 706,2 276,0

Area III 11.963,8 14.349,2 12.129,4 11.899,1 230,3

Area IV 998,8 3.536,7 1.775,3 1.554,1 221,3

Area V 1.621,0 3.166,2 1.780,9 1.387,3 393,6

Area VI 6.708,9 18.373,5 11.773,2 246,5 11.526,6

Disavanzo di amministrazione 1.084,6 1.004,9

TOTALE SPESE 26.567,6 45.712,4 32.517,1 15.940,3 16.576,8

Fonte: Relazione al Rendiconto 2002

La tabella sopra esposta evidenzia che il bilancio risulta in equilibrio, sia per

quanto riguarda le previsioni iniziali, sia per quanto riguarda quelle assestate

(definitive).

Rappresentazione del risultato della gestione di competenza

Il saldo finanziario della gestione di competenza (+ € 4.129,5 ml) può

essere utilmente evidenziato anche sotto l’aspetto della natura delle risorse:

autonome e vincolate.

Tale analisi evidenzia un disavanzo sulla gestione autonoma pari a €

1.224,7 ml ed un avanzo sulla gestione vincolata di € 5.354,1 ml, come emerge

dalle successive tabelle dimostrative.

133

A) Gestione autonoma

Il disavanzo originatosi dalla gestione autonoma ( € 1.224,7 ml) è

composto dal disavanzo degli anni precedenti di € 1005 ml e dal disavanzo del 2002

di € 219,7.

Tale disavanzo deriva dalla mancata contrazione dei mutui per il

finanziamento degli investimenti, cioè mutui a ripiano del disavanzo dell’esercizio in

corso e di quello degli esercizi precedenti.

Occorre ricordare che le norme relative al rispetto degli equilibri di bilancio

dispongono che i mutui devono essere destinati alla realizzazione degli

investimenti.

Il rispetto di tale equilibrio di bilancio è evidenziato dal confronto tra i

risultati della gestione di parte corrente e quelli della gestione in conto capitale.

(milioni di euro)

GESTIONE AUTONOMA GESTIONE

AUTONOMA CORRENTE

GESTIONE AUTONOMA CAPITALE

Accertamenti di competenza 1.813 1.789 24

Accertamenti mutuo autonomo 209 0 209

Avanzo gestione precedente 83 51 32

Totale acc.ti di competenza 2.105 1.840 266

Impegni di competenza 2.324 1.618 706

Disavanzo gestione precedente 1.005 0 1.005

Totale impegni di competenza 3.329 1.618 1.711

Disavanzo autonomo -1.224 222 -1.445

Disavanzo autonomo rettificato(*) -1.433 222 -1.654(*) Disavanzo autonomo al netto del prestito obbligazionario relativo alla copertura dei disavanzi degli esercizi precedenti (€ 209 milioni) Fonte: Relazione al Rendiconto 2002

Emerge infatti che la gestione autonoma di parte corrente è in grado non

solo di assicurare la copertura delle spese della stessa natura (misurate dagli

impegni autonomi di parte corrente), ma consente anche un margine di

autofinanziamento della spesa in conto capitale in misura pari all’avanzo di € 222

ml.

134

Tale capacità di autofinanziamento degli investimenti risulta

“maggiormente positiva” se raffrontata agli equilibri economico e finanziario del

bilancio di previsione iniziale.

(milioni di

euro)

1. entrate correnti 16.958,5

2. spese correnti 16.928,0

3. risparmio pubblico (1-2) 30,5

4. entrate in c/capitale 14.2

5. spese di investimento in annualità 48,2

6. spese di investimento in c/capitale 906,5

7. totale spese di investimento (5+6) 954,7

8. disavanzo gestione in conto capitale (4-7) 940,5

9. disavanzo di bilancio da finanziare con mutui (8-3) 910,0

10. disavanzo anno precedente 1.084,6

11. totale mutui da contrarre (9+10) 1.994,6

Fonte: Relazione al Rendiconto 2002

L’avanzo economico passa pertanto da € 30,5 ml, previsto inizialmente, a €

222 ml, con un beneficio a favore degli investimenti di € 191,5 ml.

B) Gestione vincolata

Come si è precedentemente detto, per il rispetto del vincolo di destinazione

delle risorse, la gestione delle risorse vincolate non può che essere in positivo e

questo per i seguenti due fenomeni:

- le spese possono essere impegnate soltanto se le relative entrate

vengono accertate;

- non tutti gli stanziamenti di spesa vengono comunque impegnati entro

l’esercizio.

135

Ne consegue che i capitoli di spesa finanziati con entrate accertate

producono economie nei limiti delle somme non impegnate e quindi avanzo di

amministrazione vincolato.

Nella gestione vincolata è pertanto naturale il rispetto dell’equilibrio

economico, essendovi una stretta connessione tra assegnazioni ed impieghi. (milioni di euro)

GESTIONE VINCOLATA

GESTIONE VINCOLATA CORRENTE

GESTIONE VINCOLATA CAPITALE

Accertamenti di competenza 20.042 18.521 1.521

Avanzo gestione precedente 3.731 1.211 2.520

Totale acc.ti di competenza 23.773 19.732 4.041

Impegni di competenza 18.420 16.793 1.627

Disavanzo gestione precedente 0 0 0

Totale impegni di competenza 18.420 16.793 1.627

Disavanzo vincolato

5.353 2.939 2.414

Saldo gestione di competenza

4.129 3.160 969

Fonte: Relazione al Rendiconto 2002

136

5. Gli equilibri realizzati nella gestione relativa al 2002

A completamento delle svolte analisi, è possibile tracciare sintetiche

valutazioni d’assieme attinenti ai realizzati equilibri di bilancio a conclusione della

gestione relativa al 2002.

Il tema muove dai definiti rapporti con lo Stato in ordine al finanziamento

del servizio sanitario.

Va premesso in proposito che l’art. 28 della legge 448/98 (legge collegata

alla finanziaria 1999) ha introdotto nel sistema di regole finanziarie Stato-Regioni il

“ Patto di stabilità interno”, quale cornice per la realizzazione degli obiettivi di

finanza pubblica che l’Italia ha adottato con l’adesione al patto di stabilità e

crescita, impegnandosi a ridurre il finanziamento in disavanzo delle spese ed a

ridurre il rapporto tra il proprio ammontare di debito e il prodotto interno lordo.

Tra le diverse azioni funzionali al rispetto del Patto era prevista la

ricognizione debitoria del Servizio Sanitario Nazionale per definire le linee generali

degli interventi di rientro, distinguendo le quote di spese attribuibili ai diversi livelli

di responsabilità

La ricognizione dei disavanzi degli anni pregressi, effettuata l’8 agosto

2001 congiuntamente tra il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero

della Salute, e la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le

Province autonome, ha evidenziato la seguente situazione quale emerge dalla

relazione al consuntivo 2002.

Anni 1994 e precedenti

I disavanzi di parte corrente per il complesso delle regioni sono stati

definitivamente accertati in 2.336,137 milioni di euro. L’intervento statale a ripiano

delle gestioni 1994 e precedenti rimane stabilito in € 1.168,068 milioni.

Il residuo importo è a carico delle Regioni chiamate a provvedere con mezzi

propri.

Periodo 1995-1999

L’ importo dei disavanzi 1995-1999 è risultato di € 19.716,00 milioni.

Per tale periodo la copertura finanziaria statale è di € 12.750,44 milioni.

137

Complessivamente le risorse finanziarie statali per le maggiori occorrenze

del S.S.N. per gli esercizi pregressi fino all’esercizio 1999 sono risultate pertanto

pari € 13.918,5 milioni (lit. 26.950 miliardi), così allocati nei vari provvedimenti

statali:

• per lit. 6.000 miliardi (€ 3.098,7 milioni) nella tabella A dei

provvedimenti collegati alle leggi finanziarie del 1998 e 1999;

• per lit. 4.950 miliari (€ 2.556,5 milioni) nella legge di assestamento del

bilancio statale n. 435/99;

• per lit. 16.000 miliardi (€ 8.263,3 milioni) nella tabella A del

provvedimento collegato alla finanziaria del 2001 suddivisi

rispettivamente in lit. 7.000 miliari (€ 3.615,2 milioni) nel 2001, lit.

6.000 miliardi (€ 3.098,7 milioni) nel 2002 e lit. 3.000 miliardi (€

1.549,4 milioni) nel 2003.

Il D.L. 19.2.2001, n. 17, convertito in Legge 129/01, ha provveduto a

ripartire i primi 7.000 miliardi (€ 3.615,2 milioni) relativi all’anno 2001 a titolo di

acconto dei ripiani dei disavanzi del settore sanitario a tutto il 31.12.1999.

Destinazione di risorse statali alla Regione Lombardia

Sulla base della proposta di riparto dei fondi statali per i disavanzi

pregressi, formulata il 18 dicembre 2001 dalla Conferenza dei Presidenti delle

Regioni e province autonome recepita dal Decreto del Ministero dell’Economia e

delle Finanze di concerto con il Ministero della Salute n. 65718 del 16 ottobre 2002,

la quota per la Regione Lombardia ammonta a € 2.077 milioni; le erogazioni pari a

€ 1.410,4 milioni (lit. 2.731 miliardi) sono così suddivise:

• lit. 310 miliardi (€ 160,1 milioni) relativamente al triennio 1995-

1997; il finanziamento indicato deriva dalla quota parte spettante

alla Regione Lombardia dello stanziamento di lit. 2.000 miliardi (€

1.032,9 milioni) previsto dal D.L. 450/98, convertito in legge

39/99, su fondi accantonati con legge finanziaria 1998 – riscossi nel

1999.

Al saldo dell’assegnazione di cui alla Legge 39/99 si è provveduto

con provvedimento del Ministero del Tesoro del 29 febbraio 2000,

che eroga l’importo di lit. 175,6 miliardi (€ 90,7 milioni) a parziale

138

ripiano delle maggiori occorrenze finanziarie del S.S.R. per gli anni

95-97, riscossi nel 2000.

Sui fondi pari a lit. 3.000 miliardi (€ 1.549,4 milioni) di cui alla

Legge finanziaria 1999, il D.L. 10.11.99 n. 411 convertito dalla

Legge 22.12.99, n. 498, autorizza l’assegnazione e la ripartizione

alle regioni delle quote per il finanziamento dei disavanzi del S.S.R.

per i medesimi anni; l’importo spettante alla Regione Lombardia

ammonta a lit. 483 miliardi (€ 249,4 milioni), riscosso nel 2000.

• Per le esigenze finanziarie del S.S.R. 1999 con la legge di

assestamento del bilancio statale (Legge 435/99) sono state messe

a disposizione fondi per lit. 4.950 miliardi (€ 2.556,5 milioni)

corrispondenti per la Regione Lombardia a lit. 844,6 miliardi (€

436,2 milioni), riscossi nel 2000.

• La quota assegnata alla regione Lombardia con il D.L. 17/01

convertito in legge 129/01 a titolo di acconto ammonta a lit. 917

miliardi (€ 473,6 milioni), di cui 86 miliardi (€ 44,4 milioni) relativi

ai disavanzi per gli esercizi 1994 e precedenti e 831 miliardi (€

429,2 milioni) per il periodo 1995 – 1999, riscossi nel 2001.

139

PERIODO

Assegnazione

statale

Assegnazione quota

regionale

Erogazioni quote

regionali

miliardi di

lire

milioni di

euro

miliardi di

lire

milioni di

euro

miliardi di

lire

milioni di

euro

1994 e precedenti 2.262 1.168 129 67 86 44

1995 - 1997 10.238 5.287 1.705 881 1.705 881

1998 5.500 2.840 940 486 95 49

1999 4.950 2.556 845 436 845 436

2000 e precedenti 1.000

3.000

516

1.549

110

291

57

150

0

0

0

0

TOTALE 26.950 13.918 4.020 2.077 2.731 1.410

Fonte: Relazione al Rendiconto 2002

L’accordo dell’8 agosto 2001 tra Governo, Regioni e Province Autonome ha

integrato e modificato il precedente accordo del 3 agosto 2000, rifinanziando tra

l’altro il fabbisogno sanitario 2000 per 2.700 miliardi di lire (€ 1.394,43 milioni) ed

il 2001 per 6.608 miliardi di lire (€ 3.412,75 milioni). Le somme sono state

attribuite alle Regioni con il D.L. 63/2002, convertito nella legge 112/2002, che

prevede l’erogazione di acconti commisurati rispettivamente al 50% ed al 25% delle

predette somme. Le quote spettanti alla Lombardia sono pari a 462 mld. di lire

(€238,60 milioni) per il 2000 e 1.149 miliardi di lire (€593,45 milioni) ad

integrazione del 2001.

Nel corso del 2002 è stato riscosso l’acconto di € 119 milioni relativo

all’integrazione 2000.

140

PERIODO

Assegnazione

statale

Assegnazione quota

regionale

Erogazioni quote

regionali

miliardi di lire

milioni di euro

miliardi di lire

milioni di euro

miliardi di lire

milioni di euro

Integrazione

2000

2.700 1.394 462 239 231 119

Integrazione

2001

6.608 3.413 1.149 593 0 0

Fonte: Relazione al Rendiconto 2002

141

I FINANZIAMENTI REGIONALI PER LE MAGGIORI SPESE SANITARIE

La Regione Lombardia ha contratto per le maggiori occorrenze del S.S.R. i

seguenti mutui, con oneri a carico della Regione, previa apposita autorizzazione

legislativa:

Mutuo copertura disavanzi 94 e

precedenti,1995 e 1996

(contratto nel 97 e riscosso

e riversato al S.S.R. nel 98)

lit. 400 miliardi (€ 206,6 milioni)

Mutuo a copertura disavanzi

a tutto il 31.12.1996

(contratto nel 98 e riscosso

e riversato al S.S.R. nel 1999)

lit. 290 miliardi (€ 149,8 milioni)

Mutuo a copertura

Maggiori spese enti del S.S.R.

a tutto il 31.12.98

(contratto nel 99 e riscosso

e riversato nello stesso esercizio)

lit. 700 miliardi (€ 361,5 milioni)

Mutuo a copertura disavanzi

a tutto il 31.12.2000

(contratto nel 2001)

lit. 1.000 miliardi (€ 516.45 milioni)

TOTALE lit. 2.390 miliardi (€ 1.234,33 milioni)

Fonte: Relazione al Rendiconto 2002

Sul Bilancio 2002 la Regione ha stanziato per la copertura delle maggiori

spese sanitarie 2001 € 265,6 milioni ed ulteriori € 64,1 milioni per le maggiori

occorrenze del periodo 1995 – 1999, connessi alla manovra fiscale regionale.

142

VII – ANALISI FINANZIARIA DEI DATI DI CONSUNTIVO DELLA REGIONE LOMBARDIA

1. Le entrate

Per analizzare i dati del rendiconto relativo all’esercizio 2002 si è fatto

ricorso ad una serie di indicatori, peraltro già utilizzata nei precedenti referti

annuali, con un raffronto fra le ultime cinque gestioni (1998 - 2002).

Il primo esame permette di osservare complessivamente (Tab. n. 3) che

l’indice di realizzazione è positivo (93,79% nel 2002) e in tendenza di lieve

miglioramento (92,6% nel 2001 e 91,35% nel 2000).

Per quanto riguarda la capacità di riscossione, la gestione di competenza

ha fatto registrare una diminuzione, attestandosi l’indice al 18,62%, contro il

68,67% del 2001 e il 43,30% del 2000.

La notevole diminuzione della capacità di riscossione è dovuta ai mancati

accreditamenti, sui conti della Regione, degli incassi relativi all’IRAP, all’addizionale

IRPEF, alla compartecipazione IVA, determinate dall’assenza del provvedimento che

stabilisce l’ammontare spettante a ciascuna regione. Lo Stato, al fine di assicurare il

finanziamento della spesa sanitaria corrente per il 2002, ha comunque versato a

titolo di anticipazione complessiva sui tributi suddetti un importo pari a € 10.232

ml, introitato dalla Regione come partita di giro sino a che tale situazione non

venga definita con la quantificazione esatta degli importi spettanti, e la conseguente

regolarizzazione degli anticipi.

Per confrontare in modo omogeneo i dati del 2002 con quelli del 2001, è

quindi necessario riallocare, sia per la gestione di competenza, che, in misura

minore, per la gestione residui, le somme ricevute a titolo di anticipazione dallo

Stato nel 2002 tra le entrate tributarie. Alla luce di tale riclassificazione l’indice

relativo alle riscossioni, in competenza, per le entrate autonome raggiunge il

67,06%, portando la percentuale di riscossione complessiva sulle entrate al

66,22%.

L’incidenza residui nel 2002 è pari all’80,15%. La gestione dei residui ha

determinato un indice di riscossione nel 2002 pari al 67,94%, contro il 63,26% del

143

2001 e il 66,60% del 2000. Sono state registrate maggiori entrate per € 398,4 ml,

così che l’incidenza residui eliminati risulta essere pari a +4,67%, contro il -2,84%

nel 2001e il -4,94% del 2000. Il dato relativo al 2002 evidenzia quindi un netto

miglioramento rispetto agli anni precedenti.

La cassa registra nel 2002 un indice del 67,66%, contro il 33,08% del 2001

e il 47,40% del 2000 e la competenza un indice dell’81,38% nel 2002, contro il

31,33% nel 2001 e il 56,70% del 2000.

Scendendo all’esame delle tipologie di risorse (Tab. n. 4), si osserva che il

rapporto tra entrate autonome da una parte ed entrate vincolate e finalizzate

dall’altra, pressoché costante nel 1999 e nel 2000 (rapporto pari a 1 a 4), fa

registrare dal 2001 una inversione di tendenza. Tale indice è, infatti, nel 2001 di 5 a

1 e nel 2002 di 4 a 1. La stessa è conseguenza del fatto che dal 2001 le risorse

destinate al finanziamento del SSN, considerate finalizzate sino all’anno 2000, sono

state classificate come risorse autonome, nonostante sia rimasto, il vincolo, di

destinazione delle stesse al finanziamento della spesa sanitaria.

Osservando l’andamento dell’indice di realizzazione (Tab. n. 5), si nota che

tale indice è in diminuzione negli anni 1999 e 2000 (91,72% nel 1999, 91,35% nel

2000), mentre nel 2001 e 2002 si ha un’inversione di tendenza: passa, infatti, dal

93,75% del 2001 al 94,83% del 2002. Considerando il riferimento alla tipologia di

risorse, si ha una diminuzione della capacità di realizzo relativamente a quelle

vincolate e finalizzate (100,64% nel 2000, 101,89% nel 2001 e 97,97% nel 2002);

mentre si registra una tendenza inversa per le risorse autonome (60,12% nel 2000,

92,10 nel 2001 e 94,11% nel 2002).

Scorporando ulteriormente le entrate regionali dell’ultimo triennio (tab. n.

7) secondo un diverso criterio, quello dei titoli, si possono osservare le gestioni di

competenza con riferimento agli indici di realizzazione e di riscossione.

L’indice di realizzazione (rapporto tra gli accertamenti e gli stanziamenti)

per il 2002 assume valori superiori al 100% per i primi tre titoli, mentre per il titolo

IV si ha un indice pari al 94,49% e per il titolo V si rileva un indice pari all’11,44%.

L’indice di riscossione (rapporto tra le riscossioni e gli stanziamenti)

presenta una notevole diminuzione relativamente al Titolo I (7,84% nel 2002

contro il 74,88% nel 2001 e il 42,03% nel 2000), un analogo andamento si ha al

Titolo II (57,11% nel 2002 contro l’88,91% nel

144

2001 e il 79,19% nel 2000). Considerando il Titolo III e IV si registra, invece, un

aumento rispettivamente pari al 2,93% e al 6,9%. Nel 2002 l’indice di riscossione è

pari al 172,4% (contro il 169,47% del 2001 e l’85,28% del 2000), il Titolo IV nel

2002 corrisponde al 70,31% (contro il 63,41% del 2001 e l’80,36% del 2000).

2. Le spese

In ordine alle spese, si è operata una analisi utilizzando indicatori analoghi

a quelli delle entrate e distinguendo le stesse secondo due tipi di classificazione:

1. Risorse autonome – risorse vincolate e finalizzate risorse delegate;

2. Spese correnti – spese per investimenti – spese in annualità – spese

per rimborso prestiti.

La prima distinzione è apparsa rilevante per valutare il grado di autonomia

delle spese, la seconda per il differente regime giuridico, circostanza che comporta

una rilevante differenza dei procedimenti di gestione delle stesse.

In ordine al totale delle spese (Tab. n. 10), si osserva che la capacità di

spesa (72,31% nel 2000, 76,78% nel 2001 e 59,72% nel 2002) e la velocità di

cassa (87,12% nel 2000, 93,15 nel 2001 e 74,92% nel 2002) presentano un netto

peggioramento nell’esercizio all’esame.

Considerando le diverse tipologie di spesa, fra cui sono state ripartite le

risorse impiegate (Tabb. da n. 11 a n. 17), i relativi indicatori presentano un

andamento difforme.

In merito alla gestione di competenza (Tab. n. 10), si ha un incremento

dell’indice di economia (dal 18,67% nel 2001 al 21,23% del 2002) e una flessione

della capacità di impegno (dall’81,33% nel 2001 al 78,77% del 2002). Anche la

capacità di pagamento in conto competenza presenta un peggioramento (dal

95,49% del 2001 al 75,65% del 2002) come pure l’incidenza sui residui delle

somme provenienti dalla competenza mostra un consistente peggioramento (dal

4,51% del 2001 al 24,35% del 2002).

Relativamente alle spese effettuate con risorse autonome (Tab. n. 11) si

osserva un miglioramento.

Infatti, la capacità d’impegno è passata dal 69,32% al 79,46% nel 2002,

con conseguente diminuzione delle economie sia in valori assoluti, sia in

145

percentuale: dal 30,68% nel 2001 al 20,54% nel 2002; la capacità di pagamento,

invece, presenta un andamento analogo all’anno precedente (83,77% nel 2001

e 83,64% nel 2002).

Le spese che si riferiscono a risorse vincolate e finalizzate (Tab. n. 12)

presentano un peggioramento per quanto riguarda la capacità di pagamento in

conto competenza (74,65% nel 2002, contro il 97,04% del 2001) e,

conseguentemente, anche l’incidenza residui risulta notevolmente aumentata (dal

2,96% del 2001 al 25,35% del 2002).

Un andamento negativo si ha anche per la capacità di impegno che passa

dall’83,28% del 2001 al 78,71% del 2002, così che l’indice di economia passa dal

16,72% del 2001 al 21,29% al 2002.

Le spese correnti (Tab. n. 14) hanno visto un peggioramento della capacità

di impegno passando dal 92,84% del 2001 all’89,93% del 2002, mentre presenta

un analogo andamento la capacità di pagamento in conto competenza (dal 97,42%

nel 2001 al 75,57% del 2002).

Le spese per investimenti (Tab. n.15) evidenziano nel complesso un lieve

miglioramento.

La capacità di impegno registra un incremento passando dal 35,24% del

2001 al 37,86% del 2002; ed anche l’indice di economia presenta un miglioramento

(si passa dal 64,76% del 2001 al 64,14% del 2002). Un andamento in linea con il

2001 si ha, invece, per la capacità di pagamento in conto competenza (66,17% nel

2001, 66,32% nel 2002) e per il tasso di incidenza dei residui (33,83% nel 2001,

33,68% nel 2002).

La gestione dei residui presenta nel complesso un notevole peggioramento

rispetto alla precedente gestione (Tab. n. 10) evidenziato dall’indice di

accumulazione residui (da –18,16% del 2001 a +332,22% del 2002).

Considerando esclusivamente la gestione in conto residui, si registra un

lieve miglioramento rispetto al 2001: infatti, la capacità di pagamento in conto

residui è analoga al 2001 (62,86% nel 2001 e 62,46% nel 2002) e l’indice di

smaltimento residui è migliorato (dal 76,72% nel 2001 all’80,58% nel 2002).

La capacità di programmazione, misurata dagli scostamenti di liquidità, si

attesta nel 2002 al 38,97% per la cassa, e al 40,40% per la competenza (Tab. n.

10), peggiorando rispetto alla gestione 2001 (23,18% per la cassa e 22,35% per la

competenza).

146

Esaminando le diverse tipologie di spesa, devono essere evidenziati i valori

negativi delle spese per investimenti (61,29% per la cassa e 74,89% per la

competenza) e sottolineato comunque un netto miglioramento rispetto al 2001

(70,27% per la cassa e 76,68% per la competenza). Per le spese effettuate con

risorse autonome (Tab. n. 11), vanno registrati valori in peggioramento per la

cassa (56,99% nel 2002 contro il 46,93% nel 2001) ed in miglioramento per la

competenza (33,54% nel 2002 contro il 41,93% nel 2001).

Riassumendo le rilevazioni fin qui esposte circa la gestione riferita

all’esercizio finanziario 2002, possono trarre le conclusioni che seguono.

Nell’esercizio in esame le spese effettuate con risorse autonome (Tab. n.

11) risultano meglio gestite rispetto a quelle sostenute con risorse vincolate (Tab.

n. 12).

Queste ultime, infatti, vedono nel 2002 diminuire la capacità di impegno

rispetto al 2001 di quasi 5 punti e di 21 punti relativamente alla capacità di spesa.

La capacità di pagamento mostra un andamento negativo sia in conto competenza

che in conto residui. Particolarmente rilevante è l’indice di accumulazione residui

che passa da –30,39% nel 2001 a + 600,76% nel 2002.

Le spese correnti (Tab. n. 14) presentano indicatori più elevati, mentre le

spese per investimenti (Tab. n. 15) si attestano su valori molto più bassi.

La gestione dei residui nel 2002 è caratterizzata per le spese per

investimenti da un tasso in incidenza analogo al 2001, mentre quello relativo alle

spese correnti passa dal 2,58% del 2001 al 24,43% del 2002.

147

VIII CONSIDERAZIONI E VALUTAZIONI CONCLUSIVE

L’attività di referto relativa all’analisi dell’attività svolta dagli organi di

governo regionale ha riservato tradizionalmente un capitolo in cui sono state

espresse le considerazioni e le valutazioni che la Sezione ha ritenuto di ricavare

dalla rassegna dei settori esaminati.

Tale compito deve essere svolto anche per il periodo gestionale relativo al

2002, considerando che trattandosi di fatti amministrativi e finanziari che si

sviluppano senza soluzione di continuità, ugualmente le riflessioni conclusive

ricavate con riferimento a tale esercizio devono correlarsi con quelle svolte per gli

esercizi precedenti.

Secondo lo schema già accolto nei precedenti referti vengono, pertanto,

proposte le seguenti considerazioni e valutazioni conclusive relative alla gestione

del 2002.

1. Va innanzitutto affermato che la svolta analisi ha fatto trarre la

constatazione che, sia in ordine alla impostazione programmatica che

in riferimento alla concreta gestione, il governo regionale ha

realizzato il fondamentale equilibrio finanziario, nel senso della

proporzionalità e coerenza tra l’impianto delle entrate e quello delle

spese, come evidenziato dai dati contabili risultanti dai prospetti di

preventivo e consuntivo.

Infatti le rilevazioni e le analisi relative alla complessiva situazione

finanziaria attinente al 2002 dimostrano un realizzato equilibrio

nell’ambito della politica di entrata e di spesa, in quanto le previsioni

di entrata iniziali integrate dalle successive variazioni, fissate in

51.763,8 milioni di €, pareggiano nello stesso ammontare le

previsioni definitive di spesa.

La scomposizione degli stanziamenti definitivi di entrata ha consentito

di evidenziare il grado di autonomia finanziaria della Regione,

individuato nell’8,3%, considerando comunque che una notevole

parte delle entrate stesse, quelle in particolare destinate al

finanziamento del servizio sanitario, di fatto sono vincolate, pur

essendo classificate in bilancio quali risorse autonome, come chiarito

nel testo del referto.

148

Una particolare considerazione spetta, tra le previsioni di entrata, ai

mutui, prestiti e alle altre operazioni creditizie.

E’ stato previsto il ricorso alla contrazione di mutui e prestiti per €

1.828,0 milioni, oltre a € 258,2 milioni per anticipazioni di cassa.

Nella previsione iniziale l’indebitamento risultava destinato a

finanziare futuri investimenti, come prescritto anche dalla recente

riforma costituzionale.

Peraltro sopravvenute disponibilità della gestione di cassa hanno

consentito di evitare il ricorso a tale finanziamento, come emerge dai

dati di consuntivo, fatta eccezione per l’importo di € 209 milioni,

corrispondenti alla emissione del prestito obbligazionario “Bond

Lombardia”

La gestione relativa al 2002 ha peraltro evidenziato che il rapporto

tra entrate autonome da una parte ed entrate vincolate e finalizzate

dall’altra, pressoché costante nel 1999 e nel 2000, con un rapporto di

circa 1 a 4, già dal 2001 fa registrare una inversione di tendenza, con

un rapporto di 5 a 1, consolidata su tali valori nel 2002, in

conseguenza della diversa classificazione della spesa sanitaria.

I dati relativi alla riscossione delle entrate hanno evidenziato una

diminuzione della relativa capacità, conseguenza dei ritardi con i quali

gli uffici statali hanno effettuato gli accreditamenti sui conti regionali

degli importi dovuti per IRAP, addizionali e compartecipazioni. Il

relativo indice è sceso al 18,62%, contro il 68,67% del 2001 e il

43,30 del 2000. Peraltro considerando le anticipazioni sugli importi

dovuti, l’indice relativo al 2002 si riallinea tendenzialmente a quello

degli anni precedenti.

Va aggiunto che alla formazione di tale rapporto concorre l’incidenza

dei residui attivi, che nel 2002 è risultata in netto miglioramento.

Anche l’andamento della cassa evidenzia un netto miglioramento

rispetto allo scorso esercizio, circostanza che ha mitigato

notevolmente le conseguenze del ritardo con cui l’amministrazione

statale ha operato il saldo delle competenze dovute.

149

La scomposizione delle spese ha consentito di operare la

fondamentale distinzione delle stesse come segue (milioni di euro): previsioni impegni - spese correnti 359,9

347,8 di funzionamento - spese correnti 20.012,7 17.974,1

operative - spese in 4.506,0 1.706,1 c/capitale - spese in annualità 543,6

101,5 - rimborso prestiti 653,5

614,4 ________ __________

Totali 26.075,7 20.743,9

Nell’ambito delle spese correnti di funzionamento, quelle per il

personale sono risultate effettuate per un importo di € 182,5 milioni,

categoria che registra rispetto al 2001 un decremento pari all’8,5%,

mentre nel periodo 1996/2001 aveva subito un incremento medio

annuo del 3%.

La ragione del decremento va attribuita alla diminuzione della

consistenza complessiva di personale dovuta a diverse ragioni.

In ordine alla gestione delle spese, va evidenziato che nel corso del

2002 è proseguito il processo di progressiva eliminazione

dell’ingombrante contabilità dei residui passivi: infatti l’indicatore

relativo allo smaltimento dei residui passivi: è cresciuto dal 76,72%

del 2001 all’80,58% del 2002.

2. Risulta altresì che sia stata data attuazione alle regole e agli obblighi

connessi al patto di stabilità e crescita, quali derivanti dalla

150

legislazione nazionale e comunitaria. Le prodotte tabelle dimostrative

evidenziano l’adesione da parte della Regione ai relativi principi e la

traduzione degli stessi sia sulla politica di bilancio, che nella concreta

ricaduta gestionale.

La Regione ha infatti dato attuazione alle nuove regole relative al

patto di stabilità, introdotte dalla legge 405/2001, consistenti nella

rilevazione dei dati riferiti agli impegni e ai pagamenti, sostitutive di

quelle fondate in precedenza sui saldi finanziari; con fissazione del

complesso della spesa corrente, depurata di alcune categorie di oneri,

all’ammontare degli impegni assunti a tale titolo nell’esercizio 2000

aumentati del 4,5%.

In osservanza a tali regole, il complesso dei pagamenti sulla spesa

corrente sottoposta a vincolo è stato di € 1.959 milioni, importo che

si attesta al di sotto del limite programmatico, fissato secondo le

modalità di legge in € 4.227 milioni.

3. L’analisi effettuata in ordine all’impostazione dei sistemi di controllo

interno ha evidenziato una consolidata acquisizione normativa e

concettuale, tradotta in concreta esperienza operativa avviata da

tempo nella struttura organizzativo-amministrativa, con anticipazione

rispetto alla formale emanazione dei provvedimenti normativi di

carattere generale che li disciplinano. Circostanza la quale ha

consentito l’attuazione del progetto “governance”, che ha potuto

essere realizzato presso la Regione Lombardia anche in ragione della

sperimentata efficacia dei già avviati metodi di controllo interno ed è

stato assunto delle altre regioni quale modello sul quale basare scelte

ed esperienze proprie.

In particolare le tipologie di controllo interno quale formulato nel

D.Lgs. 286/1999 risultavano già previste nella legge regionale 23

luglio 1996 n. 16, sia quale controllo di gestione, sia quale controllo

strategico, sia quale sistema di valutazione della dirigenza, che infine

quale impostazione di riscontro di legittimità amministrativo e

contabile dell’entrata e della spesa.

4. Deve essere ribadita anche per il periodo gestionale relativo al 2002

l’importanza che assume il Rapporto di gestione, fondamentale

151

documento sulla base del quale è stato possibile costruire, come già

era avvenuto per i precedenti periodi gestionali, rilevanti capitoli del

presente referto.

5. Un uguale valore va riconosciuto alle relazioni che accompagnano il

bilancio preventivo e il rendiconto relativo all’esercizio in esame,

documenti che forniscono, oltre ad una visione d’assieme

dell’impianto finanziario regionale, una serie di indicatori che

illustrano gli aspetti di dettaglio della gestione regionale.

6. Per quanto riguarda l’attività contrattuale, va riconosciuto che trattasi

di attività svolta secondo un’impostazione programmatoria che

evidenza in anticipo le necessità di acquisizione dei beni e servizi

dall’esterno. Nella concreta modalità di aggiudicazione risultano

osservate le regole comunitarie relative alla concorsualità, nonché

quelle nazionali per le aggiudicazioni sottosoglia.

7. In ordine alle entrate, la funzionalità della struttura regionale, già

rilevata nei precedenti esercizi, si è giovata dell’ulteriore

perfezionamento di tecniche di monitoraggio realizzate

nell’impostazione del Servizio tributario regionale, che si avvale di un

avanzato strumento informatizzato denominato Sistema informativo

tributario regionale (S.I.T.R.E.).

8. La Sezione dà atto dell’attività svolta dal Governo regionale per porre

riparo alle conseguenze dell’evento del 18 aprile 2002, sia per quanto

riguarda il recupero della funzionalità del Palazzo Pirelli, sede della

Regione, che in ordine all’attività tesa ad acquisire gli indennizzi e ad

ottenere il riconoscimento dei risarcimenti.