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ODELO

Relatório

Final

28 de junho de 2016

28 de junho de 2016

COMISSÃO DE REFORMA DO MODELO DE ASSISTÊNCIA NA DOENÇA AOS SERVIDORES DO ESTADO (ADSE)

(CR - ADSE)

A CR-ADSE aprovou o presente documento em 28 de junho de 2016

Reforma do Modelo da ADSE

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Sobre a Comissão de Reforma do Modelo de Assistência na Doença aos Servidores do Estado Criada pelo Despacho nº 3177-A/2016.

Membros

Pedro Pita Barros (que preside), Eduardo Paz Ferreira, Alexandre Vieira Abrantes, Fernando Lopes Ribeiro Mendes, Joś Ant́nio Aranda da Silva, Margarida Corrêa de Aguiar, Rui Miranda Julĩo, Carlos Joś Liberato Baptista, Maria Euǵnia Melo de Almeida Pires.

Contacto

Rosa Maria Nunes, [email protected], Praça de Alvalade, 18, 1748-004 LISBOA

mailto:[email protected]


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Sumário Executivo

O Ministro da Saúde Doutor Adalberto Campos Fernandes constituiu a presente Comissão. A Comissão recebeu o mandato de apresentar “proposta de projeto de enquadramento e regulação que contemple a revisão do modelo institucional, estatutário e financeiro da Assistência na Doença aos Servidores do Estado (ADSE), de acordo com o previsto no Programa do Governo e, tendo em conta, as Recomendações do Tribunal de Contas”. A Comissão toma como ponto de partida três critérios de apreciação das soluções possíveis:

a) administração e gestão da ADSE com participação dos associados, entendendo-se como tal os indivíduos que realizam contribuições para a ADSE;

b) eliminação do risco orçamental associado com despesas presentes e futuras do Estado com a ADSE; e

c) confiança na robustez institucional do novo modelo que venha a ser adotado. A Comissão considera que a revisão do modelo institucional, estatutário e financeiro tem de ser enquadrada no contexto da ADSE como parte das relações laborais do Estado com os seus trabalhadores, e não como um problema de organização do sistema de saúde nacional. Esta visão tem implicações importantes, refletidas na discussão apresentada. Ao contextualizar o papel da ADSE no campo das relações laborais, o Estado não se poderá retirar completamente do acompanhamento do funcionamento da ADSE. A solução encontrada para um novo modelo da ADSE deverá desejavelmente eliminar o risco da necessidade de financiamento orçamental. O modelo institucional e jurídico a ser adotado deverá, pois, reservar ao Estado um papel de acompanhamento e monitorização da ADSE, respeitando um conjunto de princípios referentes à Natureza, Missão, Atribuições, Responsabilidade do Estado, Princípios de Governo, Relação entre a ADSE e o Estado, Transparência, Mecanismos de Sustentabilidade e Governo Societário. Estes princípios resultam numa responsabilidade do Estado no acompanhamento do funcionamento da ADSE mas sem intervenção direta na gestão executiva e sem responsabilidade financeira sobre essa gestão. Os princípios propostos suscitam um equilíbrio entre a administração e gestão com participação dos associados e a confiança na robustez institucional do modelo adotado. A opção escolhida para um novo enquadramento da ADSE não deverá procurar gerir ou condicionar de forma irreversível a gestão futura da ADSE. O modelo financeiro não deve, por esse motivo, ser definido de forma rígida na presente revisão. A revisão deve viabilizar e procurar os mecanismos que promovam a sustentabilidade financeira da ADSE, sendo que esta sustentabilidade não tem um processo único de concretização. A Comissão considera que a solução a adotar implicará necessariamente a produção de legislação específica. A visão generalizada na Comissão é a de ser preferível uma transição gradual, num período de 2 anos. Neste processo de transição, o Estado deverá manter presença, intervindo na gestão corrente, por forma a assegurar que essa transição resulta num modelo final que respeita os princípios propostos.


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As opiniões da Comissão representam as visões dos membros que a integram. Não refletem necessariamente as visões do Ministério da Saúde ou de qualquer das instituições com que os membros da Comissão se encontrem afiliados.


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Índice

Sumário Executivo............................................................................................................................ 3

Termos de referência da Comissão de Reforma .................................................................... 6

1. Enquadramento da ADSE .......................................................................................................... 7 1.2 Modelo Financeiro atual .................................................................................................................. 13

1.2.1 Cobertura financeira da ADSE ............................................................................................................... 13 1.2.2 Beneficiários .................................................................................................................................................. 14 1.2.3 Entidades empregadoras ......................................................................................................................... 16 1.2.4 Regime convencionado ............................................................................................................................. 17 1.2.5 Regime livre ................................................................................................................................................... 18

1.3 Outras atividades desenvolvidas pela ADSE ............................................................................ 18

2. Enquadramento conceptual .................................................................................................. 19 2.1 As grandes alternativas de evolução .......................................................................................... 19 2.2 Princípios gerais ................................................................................................................................ 21 2.3 Aspectos conceptuais da opção de mutualização ................................................................... 21

2.3.1 Regulação da ADSE ..................................................................................................................................... 23 2.3.2 Modelo Estatutário ..................................................................................................................................... 24 2.3.3 Modelo Financeiro ...................................................................................................................................... 24

3. A visão da Comissão de Reforma ......................................................................................... 25 3.1 Modelo Institucional ......................................................................................................................... 26 3.2 Modelo Estatutário ............................................................................................................................ 34

Glossário e Abreviaturas ............................................................................................................. 44

Lista de documentos consultados no âmbito dos trabalhos da Comissão................. 44


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Termos de referência da Comissão de Reforma Os termos de referência são dados pelo Despacho de constituição da Comissão:

“Importa ponderar a adoção de medidas de reformulação do sistema, nas vertentes

jurídica, institucional, estatutária e financeira, com a devida profundidade e ponderação

na análise e segurança nas opções, pelo que se revela adequado colher os contributos

especializados de individualidades de reconhecido mérito uma proposta de projeto de

enquadramento e regulação que contemple a revisão do modelo institucional, estatutário

e financeiro da Assistência na Doença aos Servidores do Estado (ADSE), de acordo com o

previsto no Programa do Governo e, tendo em conta, as Recomendações do Tribunal de

Contas.”

O programa do XXI Governo refere (p.100) a “Mutualização progressiva da ADSE, abrindo

a sua gestão a representantes legitimamente designados pelos seus beneficiários,

pensionistas e familiares.”

A extensão, detalhe e destinatários das recomendações do Tribunal de Contas (expressas

no documento “Auditoria ao sistema de proteção social dos trabalhadores em funções

públicas – ADSE”, Relat́rio nº 12/2015, 2ª Secç̃o, Processo nº 11/2014 – AUDIT, volume

I – Sumário executivo, pp. 40 e seguintes) justificam que se identifiquem de forma clara

quais não são relevantes para o contexto da Comissão (uma descrição completa das

recomendações encontra-se disponibilizada em anexo). As recomendações sobre a forma

de organização interna da ADSE e sua gestão deverão ser tomadas como estando fora do

âmbito dos trabalhos, bem como recomendações sobre o tratamento da ADSE enquanto

instrumento de políticas públicas (incluindo os aspetos de política fiscal, de relacionamento

com o Serviço Nacional de Saúde - ou Serviço Regional de Saúde, no caso de cada uma

das regiões autónomas). Das restantes recomendações do Tribunal de Contas, as

implicações são diversas, sendo porém de assinalar: (a) A introdução do princípio de

contribuições de taxa diferenciada (de acordo com a idade na recomendação 1.4, na

sugestão do Tribunal de Contas, embora o princípio seja mais amplo). A definição da

estrutura das contribuições poderá ser, ou não, deixada unicamente à gestão da ADSE;

(b) A necessidade de definição clara de mecanismos de readmissão (recomendação 1.5);

(c) A relação direta entre ADSE e titular (recomendação 1.6), alterando o relacionamento

titular, entidade empregadora e ADSE de forma adequada; e, (d) A alteração do estatuto

jurídico-administrativo e financeiro de forma a refletir o ponto anterior e a auto-

sustentabilidade financeira.


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1. Enquadramento da ADSE O Estado oferece aos seus servidores, desde 1963, um serviço de assistência na doença,

a Assistência na Doença aos Servidores do Estado - ADSE, atualmente existente como

Direção-Geral de Proteção Social aos Trabalhadores em Funções Públicas, como parte do

respetivo pacote salarial e benefícios. A partir de 1979, o Estado passou a assegurar a

todos os cidadãos acesso a um Serviço Nacional de Saúde – SNS, universal e

tendencialmente gratuito, mas resolveu manter a ADSE para os seus funcionários.

A Direção-Geral tem atualmente como miss̃o “promover a saúde através da prevenção

da doença, do tratamento e da reabilitação”.

Para um cabal entendimento da atual situação da ADSE é necessário conhecer o seu

percurso histórico. A criação da ADSE é anterior ao aparecimento do Serviço Nacional de

Saúde. Quando surge a ADSE, esta constitui uma primeira cobertura de seguro de saúde

para os funcionários públicos, ao mesmo tempo que desempenha o papel de complemento

salarial, sendo que à data trabalhadores de outras empresas beneficiavam de sistemas de

assistência na doença por iniciativa das respetivas empresas.

A ADSE tem uma significativa longevidade na gestão de um regime de benefícios para os

trabalhadores que exercem funções públicas, assumindo ainda responsabilidades na

verificação da doença destes trabalhadores.

Importa relembrar os factos determinantes na história da ADSE:

1963 Foi criada a Assistência na Doença aos Servidores Civis do Estado, identificada pela

abreviatura ADSE1. O diploma estabeleceu um esquema de proteção na doença que

abrangia as modalidades de assistência (médica e cirúrgica), enfermagem e

medicamentos. Com o objetivo de abranger a totalidade dos servidores, implantou-se

gradualmente por todo o País, prevendo, ainda, a aplicação aos familiares. O seu

financiamento era integralmente garantido por transferência do Orçamento do Estado.

1964 O Decreto-Lei n.º 45688, de 27 de abril de 1964, regulamentou o diploma que

criara a ADSE, legitimou os direitos e deveres dos beneficiários, estabeleceu o modo de

prestação da assistência, a inscrição dos médicos convencionados, bem como definiu a

competência e constituição da administração.

No início, a proteção na doença abrangia apenas os funcionários e agentes no ativo dos

Serviços da Administração Central, tendo gradualmente sido admitidos como beneficiários

os trabalhadores da Administração Local, os dependentes e os aposentados.

O alargamento do âmbito de aplicação pessoal verificou-se até ao ano de 1972,

abrangendo sucessivamente os trabalhadores dos organismos autónomos, o pessoal dos

corpos administrativos (Autarquias Locais), os aposentados, os cônjuges e filhos.

1 Decreto-Lei n.º 45002, de 27 de abril de 1963.


8

1979 Foi criado o desconto de 0,5% a aplicar nos vencimentos dos funcionários e agentes

da administração pública central, regional e local, ficando isentos aposentados2. O

desconto foi aplicado a partir de 1 de janeiro de 1979 e, mais tarde, foi institucionalizado

o desconto para a ADSE3. O desconto obrigatório para a ADSE foi ainda posteriormente

consagrado no estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração

pública4.

1979 Foi criado o Serviço Nacional de Saúde, no âmbito do Ministério dos Assuntos

Sociais, resultante das políticas sociais emergentes, do aperfeiçoamento que se foi

instituindo, do sucessivo processo evolutivo, com origens em 1971 e aprofundado até

1974, data a partir da qual a política da saúde regista profundas modificações, até ao

direito reconhecido na Constituiç̃o da República que “todos têm direito à saúde” (Lei n.º

56/79, de 15 de setembro).

Entretanto, o Estado, enquanto entidade patronal, manteve um regime de benefícios para

os funcionários públicos, separando esta atividade da que lhe competia no domínio da

organização do Sistema Nacional de Saúde.

1980 Aprovou-se a transformação da Assistência na Doença aos Servidores Civis do

Estado na atual Direção-Geral, à qual foi conferido o estatuto de organismo central de

Proteção Social na Administração Pública, dando-lhe o estatuto de coordenador de todos

os benefícios oferecidos à data, na área dos cuidados de saúde e encargos de família,

mantendo a sigla “ADSE”5.

Segundo esta perspetiva, a ADSE tinha por miss̃o “assegurar a Proteção aos seus

beneficiários nos domínios da promoção da saúde, prevenção da doença, cura e

reabilitação e a proceder à verificação do direito aos encargos de família e seu registo, bem

como intervir a favor do beneficiário no caso de eventos de caráter geral e típico que

tenham como consequência uma alteração desfavorável do equilíbrio entre as suas

necessidades e os meios de que dispõe para as satisfazer”.

1981 Foi fixado em 1% o desconto obrigatório nos vencimentos dos funcionários e

agentes dos Serviços do Estado, beneficiários da ADSE6.

1983 Foi reajustada a estrutura orgânica e competências da Direção-Geral7 e publicado

o Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de fevereiro, que define o funcionamento e esquema de

benefícios da ADSE.

1985 No âmbito dos beneficiários, adquire nova caracterização quando o Decreto-Lei

n.º 327/85, de 8 de agosto, viabiliza a inscrição dos docentes do ensino superior, privado

2 Artigo 32.º da Lei n.º 21-A/79, de 25 de junho e artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 201-A/79, de 30 de junho. 3 Decreto Lei n.º 183-L/80, de 9 de junho. 4 Artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro. 5 Decreto-Lei n.º 476/80, de 15 outubro. 6 Decreto-Lei n.º 125/81, de 27 de maio. 7 Decreto-Lei n.º 115/83, de 24 de fevereiro.


9

e cooperativo, desde que inscritos na Caixa Geral de Aposentações (CGA), e após

celebração de acordo com a ADSE.

1988 Foi permitida a inscrição dos docentes do ensino não superior na ADSE, desde que

inscritos na CGA e celebrado acordo8.

Alarga-se a atividade à verificação da doença dos funcionários e agentes da Administração

Pública, no quadro das competências atribuídas pelo Decreto-Lei n.º 497/88, de 30 de

dezembro e do Decreto Regulamentar n.º 41/90, de 29 de novembro. A legislação referida

instituiu mecanismos de controlo da doença, que se concretizam na verificação domiciliária

e na intervenção de uma junta médica, após o funcionário atingir o limite de 60 dias

consecutivos de ausência ao serviço, por doença natural, ou de 90 dias por acidente de

trabalho.

1993 Os subsistemas de saúde são corresponsabilizados pelo Serviço Nacional de Saúde

(novo estatuto do SNS), criado pelo Decreto-Lei n.º 11/93, de 15 de janeiro, pelos

encargos resultantes da sua prestação de cuidados dos seus beneficiários9.

1999 Procedeu-se à reestruturação orgânica da ADSE10. Foi aprovado o novo regime

jurídico dos acidentes de trabalho e das doenças profissionais11.

2001 Foi atribuída à Direção-Geral a responsabilidade pelo pagamento do subsídio de

acompanhante e o do complemento por dependência aos subscritores da Caixa Geral de

Aposentações que sofram de doença do foro oncológico ou paramiloidose familiar12. Esta

responsabilidade é transferida para a CGA a partir de 1 de janeiro de 201013.

2005 A orgânica do Ministério das Finanças e da Administração Pública estabelecia que a

ADSE assegurava a proteção dos seus beneficiários no domínio da saúde14.

São introduzidas alterações ao Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de fevereiro, pelo Decreto-

Lei n.º 234/2005, de 30 de dezembro, destacando-se: A concessão aos beneficiários

titulares da ADSE do direito de opção pela inscrição em outro sistema de assistência, desde

que sejam cônjuges ou vivam em união de facto com o beneficiário titular de outro

subsistema de saúde; A equiparação da ADSE a entidade administradora das receitas

provenientes do desconto obrigatório15; O carácter facultativo da inscrição e a possibilidade

de renúncia, com carácter definitivo, a essa inscrição, para trabalhadores que iniciaram

funções a partir de 1 de janeiro de 200616.

8 Decreto-Lei n.º 321/88, de 22 de setembro. 9 Artigos 23.º e 31.º 10 Decreto-Lei n.º 279/99, de 26 de julho. 11 Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro. 12 Decreto-Lei n.º 173/2001, de 31 de maio. 13 Em conformidade com a Lei n.º 90/2009, de 31 de agosto, que aprovou o regime especial de proteção na invalidez. 14 Orgânica aprovada pelo Decreto-Lei n.º 47/2005, de 24 de fevereiro. 15 Previsto no Decreto-Lei n.º 125/81, de 27 de maio. 16 Artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 118/83.


10

2006 Fixa-se o desconto em 1,5%17 calculado sobre o valor da remuneração dos

beneficiários titulares no ativo e em 1% sobre o valor das pensões de aposentação e

reforma dos beneficiários em tais situações. Para os beneficiários aposentados aquela

percentagem foi incrementada anualmente em 0,1% até atingir a percentagem fixada para

os beneficiários titulares no ativo, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2007.

É regulamentado o procedimento de inscrição na ADSE18, como beneficiários familiares,

das pessoas que vivam em união de facto com o beneficiário titular.

2007 A partir de 1 de janeiro de 2007, as importâncias descontadas aos beneficiários

titulares passaram a constituir receita própria da ADSE19. No âmbito da reorganização da

Administração Central, a Direção-Geral foi sujeita a um processo de reestruturação20, de

forma a corresponder à responsabilidade acrescida que lhe era atribuída na gestão dos

benefícios e da rede de prestadores, na sequência da conformação dos subsistemas e na

administração das receitas decorrentes dos descontos obrigatórios. Fixa-se a estrutura

nuclear dos serviços21 e as competências das respetivas unidades orgânicas da Direção-

Geral e são criadas as unidades orgânicas flexíveis22.

2008 É concedido o alargamento do âmbito de aplicação do esquema de benefícios da

ADSE à generalidade dos trabalhadores que exerçam funções públicas23,

independentemente da modalidade de constituição da sua relação jurídica de emprego

público.

Alargou ainda a possibilidade de inscrição e manutenção de inscrição aos descendentes

maiores estudantes como beneficiários familiares até à conclusão do mestrado ou

doutoramento, de modo a ajustar-se à nova organização do ensino superior.

2009 Define-se a proteção social dos trabalhadores que exercem funções públicas24,

passando a integrar no regime geral da segurança social todos os trabalhadores titulares

de uma relação jurídica de emprego público, independentemente da modalidade de

vinculação e de constituição da relação jurídica de emprego público.

2010 É subscrito um memorando de entendimento pelos Ministros das Finanças e da

Administração Pública, da Saúde, da Defesa Nacional e da Administração Interna, com o

objetivo de eliminar as relações financeiras entre o Serviço Nacional de Saúde (SNS) e a

Direção-Geral de Proteção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública

(ADSE), o Instituto de Ação Social das Forças Armadas (IASFA), os Serviços de Assistência

na Doença (SAD) da Guarda Nacional Republicana (GNR) e da Polícia de Segurança Pública

17 Lei n.º 53-D/2006, de 29 de dezembro. 18 Portaria n.º 701/2006, de 13 de julho. 19 Art.º 48.º da Lei n.º 53-D/2006, de 29 de dezembro. 20 Decreto Regulamentar n.º 23/2007, de 29 de março. 21 Portaria n.º 351/2007, de 30 de março. 22 Despacho do Diretor-Geral n.º 8963/2007, de 30 de abril (DR, II Série, n.º 95, de 17 de maio). 23 Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro (Orçamento do Estado para 2009). 24 Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro.


11

(PSP). O Orçamento do Estado passa a financiar diretamente as Entidades que constituem

o SNS.

Todos os beneficiários titulares da ADSE, incluindo os inscritos anteriormente a 1 de janeiro

de 2006, passaram a poder renunciar à sua inscrição, sendo esta definitiva25.

Com a Lei do Orçamento de Estado para 201126 instituiu-se uma contribuição para a ADSE

de 2,5%, a suportar pelas Entidades empregadoras da Administração Central, com a

natureza de serviços integrados ou autónomos, calculada sobre as remunerações sujeitas

a retenção a favor da CGA ou Segurança Social.

2011 A nova orgânica do Ministério das Finanças27 rebatiza a entidade gestora de

“Direção-Geral de Proteção Social dos Trabalhadores em Funções Públicas”, mantendo a

sigla ADSE.

A partir de 1 de janeiro de 2011, as entidades responsáveis pelo processamento de

remunerações e pensões passam a entregar as verbas retidas aos beneficiários titulares,

diretamente à ADSE, através de documento único de cobrança.28

Em 17 de maio de 2011, o Estado Português subscreve, com a Comissão Europeia, o Banco

Central Europeu (BCE) e o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Memorando de

Entendimento Sobre as Condicionalidades de Política Económica, que visa a concessão de

assistência financeira da União Europeia a Portugal.

Este Memorando vem determinar, ao nível da área da Política Orçamental, a redução do

custo orçamental global com sistemas de saúde dos trabalhadores em funções públicas

(ADSE, ADM e SAD) diminuindo a comparticipação da Entidade empregadora e ajustando

o âmbito dos benefícios de saúde, com poupanças de 100 milhões de euros em 2012.

Estabelece também nas Medidas Orçamentais Estruturais, para o domínio da saúde, que

com o objetivo de alcançar um modelo sustentável nos sistemas de cuidados de saúde

para trabalhadores em funções públicas, o custo global orçamental dos sistemas atuais-

ADSE, ADM (Forças Armadas) e SAD (Forças Policiais) - será reduzido em 30% em 2012 e

em 20% adicionais em 2013, em todos os níveis das Administrações Públicas. Seguir-se-

ão reduções adicionais a taxas semelhantes nos anos subsequentes, com vista a que os

sistemas se financiem por si próprios até 2016. Os custos orçamentais destes sistemas

serão reduzidos através do decréscimo das contribuições da Entidade empregadora e pelo

ajustamento do âmbito dos benefícios de saúde.

25 Alteração introduzida ao Decreto-lei 118/83, pela Lei do Orçamento do Estado para 2010 (Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril) 26 Artigo 163.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro) que altera o Decreto-Lei n.º 118/83, 27 Decreto-Lei n.º 117/2011, de 15 de dezembro. 28 Os novos procedimentos foram determinados pelo despacho n.º 1452/2011, do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, de 6 de janeiro.

http://www.adse.pt/document/documento_unico_de_cobranca_20110112.pdfhttp://www.adse.pt/document/Despacho_seao_ficheiros_ADSE.pdfhttp://www.adse.pt/document/Despacho_seao_ficheiros_ADSE.pdfhttp://www.adse.pt/document/Despacho_seao_ficheiros_ADSE.pdf


12

Os encargos com as prestações de cuidados de saúde, realizadas por estabelecimentos e

serviços do SNS aos beneficiários da ADSE, passaram a ser suportados pelo orçamento do

SNS, a partir do dia 1 de janeiro de 201229.

Pelo mesmo diploma, as pensões de aposentação e de reforma dos beneficiários titulares,

ficaram sujeitas ao desconto de 1,5%, quando o seu montante seja superior ao valor

correspondente à retribuição mínima mensal garantida, sendo que se da aplicação da

referida percentagem resultar pensão de valor inferior esta fica isenta de desconto30.

2013 O Decreto-Lei n.º 105/2013, de 30 de julho, altera o Decreto-Lei n.º 118/83, ao

fixar a taxa de desconto em 2,5% e reduziu a taxa para a contribuição da Entidade

empregadora para 1,25%. Transitoriamente, a taxa de desconto foi fixada em 2,25%, até

dezembro de 2013. Estabeleceu também que as pensões de aposentação e de reforma,

quando o seu montante for superior ao valor correspondente à retribuição mínima mensal

garantida, ficam sujeitas à contribuição do beneficiário titular à mesma taxa de 2,5%.

Os trabalhadores que cessem, por mútuo acordo, a relação jurídica de emprego público na

modalidade de nomeação definitiva ou de contrato de trabalho em funções públicas por

tempo indeterminado, podem optar por manter a inscrição na ADSE com o correspondente

dever de desconto, desde que assim o declarem no acordo de cessação do contrato31.

2014 Fixa-se o desconto de 3,50% sobre a remuneração base dos beneficiários titulares32.

Sendo a receita proveniente desses descontos consignada ao pagamento dos benefícios

concedidos pela ADSE aos seus beneficiários, nos domínios da saúde, prevenção da

doença, tratamento e reabilitação.

As pensões de aposentação e de reforma dos beneficiários titulares, quando o seu

montante for superior ao valor correspondente à retribuição mínima mensal garantida,

ficam sujeitas ao desconto de 3,50%.

De acordo com o artigo 241.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, aquando da cedência

de interesse púbico, a entidade cessionária passou a ser responsável no financiamento do

regime de proteção social, nos termos legais aplicáveis, desde que o trabalhador opte por

manter o regime de proteção social de origem. Ao abrigo da aludida lei, nos seus artigos

262.º e 263.º, os trabalhadores na primeira fase do processo de requalificação podem

beneficiar do regime de proteção social, designadamente os benefícios da ADSE, nos

termos legais aplicáveis.

29 Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (Orçamento do Estado para 2012), art.º 189.º 30 Art.º 195.º, da Lei n.º 64-B/2011. 31 Em conformidade com as alterações introduzidas no Decreto-Lei n.º 118/83, pelo Decreto-Lei n.º 161/2013, de 22 de Novembro. 32 Lei n.º 30/2014, de 19 de maio, que altera os artigos 46.º e 47.º do Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de fevereiro


13

2015 Determinada nova dependência da ADSE, passando esta para a tutela do Ministério

da Saúde33. Foi criado o Colégio de Governo dos Subsistemas Públicos de Saúde (CGSPS)34

como órgão de coordenação que tem por missão promover e reforçar a articulação entre

os subsistemas públicos de saúde, aprofundando sinergias e otimizando a gestão dos

recursos.

Durante o ano letivo de 2015/2016 a comprovação das declarações apresentadas e da

situação de doença declarada do docente ou do seu familiar35 para instrução do pedido de

mobilidade36 podem ser realizadas por recurso à Junta Médica da ADSE.

1.2 Modelo Financeiro atual

1.2.1 Cobertura financeira da ADSE A Direção-Geral assegura o financiamento de despesas relacionadas com a saúde37 na sua

redação atual38, designadamente com:

cuidados de saúde e atos médicos, prestados em território nacional e no

estrangeiro;

medicamentos;

meios complementares de diagnóstico e tratamentos;

meios de correção e/ou compensação;

internamento, tratamentos termais, aposentadoria e transportes.

Desde 2010, as entidades prestadoras do Serviço Nacional de Saúde deixaram de emitir

faturação pela prestação a beneficiários da ADSE, depois do memorando de entendimento

subscrito pelos Ministérios da Saúde, da Defesa, da Administração Interna e das Finanças.

Será sempre de recordar que o beneficiário da ADSE usufrui dos mesmos direitos no acesso

ao SNS, exatamente nas mesmas condições que qualquer outro utente.

Os beneficiários da ADSE porque mantêm o seu estatuto de utente do SNS estão

igualmente sujeitos ao pagamento de taxas moderadoras, bem como ao seu regime de

isenções. As taxas moderadoras não deverão ser confundidas pelos copagamentos fixados

33 Decreto-Lei n.º 152/2015, de 7 de agosto. 34 Decreto-Lei n.º 154/2015, de 7 de agosto. 35 Nos termos do despacho 11970-B/2015, de 22/10, do Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar, publicado no Diário da República, 2.ª série — N.º 208 de 23 de outubro de 2015, 36 Efetuado ao abrigo do Despacho n.º 4773/2015, de 24 de abril de 2015, do Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 89, de 8 de maio de 2015. 37 Em conformidade com o previsto no Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de fevereiro. 38 Pelos Decretos-Leis nºs 90/98, de 14 de abril, 279/99, de 26 de julho, e 234/2005, de 30 de dezembro, pelas Leis nºs 53-D/2006, de 29 de dezembro, 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, pelos Decretos-Lei n.º 105/2013, de 30 de julho e 161/2013, de 22 de novembro e pelas Leis nºs 30/2014, de 19 de maio, 35/2014, de 20 de junho e 82-B/2014, de 31 de dezembro, Decreto-Lei n.º 36/2015,de 9 de março.


14

pela ADSE. O copagamento dos beneficiários da ADSE tem uma aplicação generalizada,

visa corresponsabilizar o beneficiário no exercício do seu direito de livre escolha e

representa uma importante parcela no financiamento das despesas de saúde, na ordem

dos 20% dos encargos com os prestadores convencionados.

A atividade da ADSE continuou a desenvolver-se em três áreas diferenciadas: o regime

convencionado, o regime livre e as farmácias (Regiões Autónomas da Madeira e dos

Açores).39

1.2.2 Beneficiários Os requisitos para a inscrição dos beneficiários estão definidos legalmente em diversos

diplomas40. O universo dos beneficiários agrega dois grupos: titulares e familiares.

Consideram-se beneficiários titulares os trabalhadores com relação jurídica de emprego

público da administração central, regional e local, desde que estejam inscritos na Caixa

Geral de Aposentações ou na Segurança Social, e não beneficiem, como titulares, de outro

sistema de saúde integrado na Administração Pública; o pessoal docente do ensino

particular e cooperativo, desde que para o efeito seja celebrado um acordo com a ADSE41;

aposentados que não sejam abrangidos por qualquer outro sistema de saúde integrado na

Administração Pública; e outro pessoal que a lei contemple42.

Até 2005, os trabalhadores com relação jurídica de emprego público da administração

central, regional e local, eram inscritos obrigatoriamente na Caixa Geral de Aposentações

e na ADSE. Os trabalhadores com relação jurídica de emprego público que iniciaram

funções a partir de 1 de janeiro de 2006, passaram a estar inscritos obrigatoriamente na

Segurança Social e a sua inscrição na ADSE tornou-se opcional.

A partir de 2009, com a Lei do Orçamento, a inscrição na ADSE passou a ser opcional para

todos os trabalhadores com relação jurídica de emprego público (incluindo os que se

encontravam inscritos antes de 01-01-2006).

Os beneficiários titulares têm direito a inscrever como beneficiários familiares, o(s) seu(s):

cônjuge ou pessoa com quem viva em união de facto; descendentes ou equiparados;

ascendentes ou equiparados desde que a cargo do beneficiário titular.

39 A caracterização quantitativa da atividade da ADSE encontra-se descrita no Anexo 1 ao presente relatório. 40 Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de fevereiro, com a redação dada pelos Decretos-Lei n.ºs 90/98, de 14 de abril, 279/99, de 26 de julho, e 234/2005, de 30 de dezembro, pelas Leis n.ºs 53-D/2006, de 29 de dezembro, 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2011, de 30 de dezembro, e Lei n.º 30/2014, de 19 de maio e pelos Decretos-Lei n.º 105/2013, de 30 de julho e 161/2013, de 22 de novembro, Portaria n.º 701/2006, de 13 de julho; Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro; e, Lei n.º 35/2014, de 20 de junho. 41 Nos termos do art.º 8.º do Decreto-Lei n.º 321/88, de 22 de setembro e do art.º 5.º do Decreto-Lei n.º 327/85, de 8 de agosto. 42 Alíneas c) e d) do art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de fevereiro.


15

A inscrição dos familiares só é possível desde que provem não estar abrangidos, em

resultado do exercício de atividade remunerada ou tributável, por regime de segurança

social de inscrição obrigatória, enquanto se mantiver essa situação.

Desde 2009, em consonância com a organização do ensino superior, os descendentes

maiores estudantes inscritos e/ou que venham a inscrever-se em cursos superiores até

aos 26 anos de idade também estão abrangidos pela ADSE até à conclusão do mestrado

ou do doutoramento43.

Os descendentes maiores podem manter-se como beneficiários familiares após os 26 anos

de idade, desde que comprovada a sua incapacidade, total ou permanente, ou a situação

de doença prolongada que obstem à angariação de meios de subsistência44.

Os Ascendentes ou equiparados podem inscrever-se desde que a cargo do beneficiário

titular e não possuam rendimentos próprios mensais iguais ou superiores: a) a 60% da

remuneração mínima mensal assegurada por lei à generalidade dos trabalhadores por

conta de outrem, se se tratar de um só ascendente; b) a essa remuneração mínima mensal,

no caso de se tratar de um casal de ascendentes.

Foi reconhecido aos trabalhadores que exercem funções públicas, beneficiários titulares da

ADSE, enquanto cônjuges ou vivam em união de facto com beneficiários titulares de outro

subsistema de saúde, o direito de opção pela inscrição nesse subsistema como

beneficiários extraordinários45. Direito este que se encontra previsto quando os

beneficiários manifestam a sua opção pela(o): a) Assistência na Doença aos Militares

(ADM)46; b) SAD/Guarda Republicana ou da SAD/Policia de Segurança Pública47.

A composição do universo de beneficiários, a partir de 2011, tem vindo a ser influenciada

por diversos fatores: beneficiários que se aposentaram; programa de rescisões por mútuo

acordo48, apesar do Governo ter consignado a possibilidade de manutenção da inscrição

na ADSE, para os trabalhadores que aceitem a cessação da respetiva relação jurídica de

emprego público, apesar da sua extinção, parte dos que optaram por manter a sua

qualidade de beneficiário já não se encontram com inscrição ativa, por falta de entrega de

desconto; regularização informática de registos com a situação de óbito (óbitos muito

antigos), e regularização de beneficiários familiares cônjuges que se encontravam com

direitos vitalícios e que já haviam perdido os requisitos para se manterem como

beneficiários familiares (a partir de 2015 deixaram de existir direitos vitalícios associados

com familiares).

43 Artigo 17.º da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro. 44 De acordo com o estipulado no n.º 2 do art.º 7.º e alínea b) do n.º 2 do art.º 9.º do Decreto – Lei n.º 118/83, de 25 de fevereiro, na redação conferida pelas sucessivas alterações. 45 No quadro das alterações introduzidas pelo Decreto – Lei n.º 234/2005, de 30 de dezembro. 46 Portaria n.º 1393/2007, de 25 de outubro, com a redação resultante da Declaração de Retificação n.º 115-A/2007, de 24 de dezembro. 47 Portaria n.º 1620/2007, de 26 de dezembro. 48 Criado pela Portaria n.º 221-A/2013, de 8 de julho.


16

A variação anual negativa do número de beneficiários nos últimos dois anos é

essencialmente determinada, por: termo e não renovação dos contratos (tomando como

exemplo a não colocação de muitos docentes); perda de direitos dos descendentes

maiores; perda de requisitos no caso dos beneficiários familiares cônjuges; e,

cancelamento de direitos de beneficiários que não se encontram a entregar o

correspondente desconto à ADSE.

O registo de pedidos de renúncia permite constatar um impacto marginal, sem quaisquer

consequências de relevo na dimensão do universo de beneficiários, muito particularmente

porque só os beneficiários titulares é que têm impacto no financiamento da ADSE e

principalmente porque o decréscimo de renúncias em 2015 foi bastante acentuado, face

às registadas em 2014.

1.2.3 Entidades empregadoras A interação entre a Direção–Geral e os beneficiários titulares no ativo e respetivos

familiares é sustentada pelo universo das 3.412 entidades empregadoras.

As entidades empregadoras e processadoras das respetivas pensões, como fiéis

depositárias, são responsáveis por proceder ao processamento da retenção dos valores da

contribuição dos beneficiários titulares, e procederem à sua entrega à Direção-Geral.

As entidades empregadoras participam na inscrição de beneficiários titulares e familiares,

recolha e devolução dos cartões de beneficiário, atualização de dados de identificação, na

recolha da documentação que suporta os pedidos de reembolso de despesas e na sua

remessa à Direção-Geral, assim como na comunicação das alterações de dados de

identificação da própria entidade empregadora.

Face à reorganização administrativa que tem vindo a ocorrer, o número de entidades

empregadoras tem vindo a decrescer.

As entidades empregadoras encontram-se distribuídas por diversos grupos, consoante as

suas características e especificidades:

As entidades da Administração Central, onde se integram os Serviços Integrados e os

Serviços Autónomos e que representam 45% do universo total das entidades, com

autonomia administrativa e financeira, responsáveis pela entrega da contribuição dos

respetivos trabalhadores, beneficiários titulares da ADSE.

As entidades que se incluem na Administração Local e que assumem o financiamento

dos encargos de saúde prestados pelas entidades prestadoras de cuidados de saúde,

com convenção com a ADSE e ainda, o processamento e respetivo reembolso de

despesas que os seus trabalhadores realizam no âmbito de Regime Livre, assim como

a entrega das correspondentes contribuições desses beneficiários.


17

As entidades processadoras das pensões, CGA e Centro Nacional de Pensões (CNP),

também responsáveis pela entrega da contribuição dos respetivos pensionistas,

beneficiários titulares da ADSE.

Entidades com acordo de capitação; entidades estas que assumem um pagamento

anual fixo por beneficiário e em contrapartida a Direção–Geral assume os reembolsos

dos encargos com atos e cuidados de saúde prestados aos seus beneficiários

associados.

Para as 736 entidades que prescreveram o referido acordo de capitação49, a capitação é

apurada de acordo com o Despacho do Secretário de Estado do Orçamento, de 16 de

fevereiro de 2005, sendo a respetiva capitação calculada em função dos custos médios por

beneficiário, considerando os custos do regime convencionado, regime livre e respetivos

custos de administração.

Comparativamente ao ano anterior, os beneficiários da ADSE continuam maioritariamente

relacionados com entidades empregadoras da Administração Central (45%) ou

aposentados (31,4%). Em face de toda a conjuntura social e económica é possível

constatar um aumento do número de beneficiários aposentados face ao decréscimo

verificado na Administração Central.

Desde 2011 que se tem vindo a desenvolver um controlo a nível institucional, tendo-se

inicialmente optado pelo controlo a nível das entidades empregadoras ou processadoras

de pensões e tendo-se iniciado em 2014 o desenvolvimento que veio permitir o controlo

da contribuição a nível do trabalhador e a regularização de um grande número de

beneficiários que se encontravam em incumprimento.

Denotou-se uma maior preocupação, por parte da maioria das entidades, no cumprimento

das tramitações instituídas.

1.2.4 Regime convencionado O regime convencionado consiste numa modalidade de acesso dos beneficiários a cuidados

de saúde, baseada numa rede de prestadores que celebram uma convenção com a ADSE

onde são estabelecidas regras de funcionamento, designadamente:

a) a tabela de preços do ato ou do cuidado de saúde;

b) o valor do copagamento do beneficiário que não deve ser confundido com a taxa

moderadora do SNS;

c) a tramitação para a entrega da faturação.

A ADSE não assume quaisquer compromissos com o prestador convencionado

relativamente a volumes de prestação, nem intervém na decisão do beneficiário. Não tem,

igualmente, qualquer responsabilidade na gestão, direta ou indireta, de qualquer

49 Celebrado nos termos do art.º 64.º do Decreto – Lei n.º 118/83, de 25 de fevereiro.


18

plataforma de prestação de cuidados de saúde. A sua atividade é exclusivamente orientada

para o financiamento.

A relevância de um prestador convencionado na rede da ADSE é variável, a depender da

sua capacidade de oferta e do volume de procura dos beneficiários.

A maior procura da rede de prestadores é exercida pelos beneficiários residentes nos

distritos de Lisboa, Porto e Setúbal, as áreas geográficas que concentram o maior número

de beneficiários.

A celebração de novas convenções procura privilegiar, segundo a ADSE, os prestadores

que evidenciam a maior preferência dos beneficiários, medida pelo número de pedidos de

reembolso (regime livre); aportem mais-valia à rede; e, melhorem a cobertura geográfica,

alargando a distribuição regional.

Na celebração de convenção é exigido o licenciamento emitido pelas entidades

responsáveis do Ministério da Saúde e, para os profissionais, a inscrição nas respetivas

Ordens profissionais. A convenção da ADSE apenas estabelece regras de funcionamento,

de modo a proporcionar boas condições de acesso e de preço ao beneficiário, havendo o

cuidado em respeitar os compromissos com o prestador, pela contrapartida da sua

prestação, sem qualquer vertente de subsidiação estatal. A ADSE, em momento algum,

compromete níveis de prestação, nem interfere na afetação dos beneficiários aos locais de

prestação.

1.2.5 Regime livre O regime livre constitui uma modalidade que permite aos beneficiários aceder a cuidados

de saúde fora do âmbito da rede convencionada da ADSE.

Neste regime, os beneficiários titulares, aposentados ou no ativo e respetivos familiares,

podem exercer o seu direito da livre escolha dos prestadores de cuidados de saúde,

suportando inicialmente a totalidade dos encargos, sendo posteriormente reembolsados.

Os prestadores procurados pelos beneficiários em regime livre não detêm qualquer relação

contratual com a ADSE, existindo portanto, por parte destes, liberdade na fixação do preço.

Os reembolsos são processados segundo regras e tabelas em vigor, que fixam limites para

o montante máximo a reembolsar e, em algumas situações, também estabelecem limites

de quantidades por beneficiário.

O processamento dos reembolsos de despesas realizadas pelos beneficiários não é uma

responsabilidade exclusiva da Direção-Geral, sendo atribuída por lei às entidades

empregadoras integradas nas Administrações Local e Regional.

1.3 Outras atividades desenvolvidas pela ADSE

A verificação da doença é uma área específica da Direção-Geral, integrada na Direção de

Serviços de Consultadoria Médica e Verificação da Doença. Trata-se de uma atividade


19

pública completamente independente do regime de financiamento dos cuidados de saúde

prestados aos beneficiários.

A verificação da doença abrange duas áreas: a) A verificação domiciliária da doença e a

realização de juntas médicas de verificação da incapacidade temporária para o trabalho

por doença natural50; e, b) A verificação da incapacidade temporária para o trabalho por

acidente de trabalho e doenças profissionais51.

Esta atividade desenvolvida pela ADSE não é um serviço prestado aos seus associados e

sim um serviço prestado à entidade patronal. No contexto de transformação da ADSE num

novo modelo organizativo estas atividades, a continuarem a ser desempenhadas pela

ADSE, ou pela entidade que a substitua, deverão ser remuneradas por valores de mercado,

ou que pelo menos cubram os respetivos custos.

2. Enquadramento conceptual

2.1 As grandes alternativas de evolução

O enquadramento dado à Comiss̃o torna claro que ́ dentro da opç̃o de “mutualização”

que se deverão situar os trabalhos e a análise que deverá ser produzida. Ainda assim, por

sistematização, é adequado ponderar se outras opções que alcancem o mesmo objetivo de

retirar a ADSE do espaço orçamental seriam estritamente melhores face à opção de

mutualização.

Importa perceber se alguma das grandes opções possíveis fora do âmbito da

“mutualização” teria vantagem nos crit́rios relevantes face à opç̃o de “mutualização”.

Adiantando a conclusão deste exercício sobre a consistência lógica da linha de

desenvolvimento que se aprofundará, a Comissão considera que nenhuma dessas outras

alternativas, descritas de seguida, é estritamente mais vantajosa, nos critérios do mandato

atribuído à Comiss̃o, por comparaç̃o com a opç̃o de “mutualização” (interpretada de

forma ampla). No remanescente desta secção serão escrutinadas as razões desta

conclusão da Comissão. Na secção seguinte, serão analisadas em detalhe as alternativas

de modelo jurídico e estatutário relevantes num quadro de mutualização, como opção

política inscrita no programa do XXI Governo Constitucional.

Sendo a ADSE uma entidade financiadora de cuidados de saúde, encontra-se inserida no

sistema de saúde português. A discussão da ADSE no contexto do sistema de saúde

português não pode ser desligado do princípio geral que resulta da Constituição da

República Portuguesa e em particular do Artº 64.

O objetivo da proposta solicitada de reforma da ADSE é, pois, retirar ao espaço orçamental

das contas do Estado os riscos inerentes à gestão da ADSE.

50 Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de março, revogado pela Lei n.º 35/2014 de 20 de junho e Portaria n.º 118/96, de 16 de Abril. 51 Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro.


20

Três opções globais, pelo menos, surgem como possíveis: a) extinção da ADSE; b)

mutualização, entendida num sentido amplo; c) passagem da carteira de titulares e

beneficiários da ADSE a entidades especializadas na gestão de contribuições e benefícios

de seguros de saúde, passando a existir uma relação unicamente entre esses dois grupos

de agentes.

A opção de extinção da ADSE, encerrando a atual Direção-Geral o seu papel de

administração e gestão das contribuições e estabelecimento de contratos com prestadores

e reembolsos nas condições estipuladas, implica o fim das contribuições dos trabalhadores

e o fim dos benefícios (acesso a cuidados de saúde) que essas contribuições tinham

associados.

A opção de mutualização da ADSE implica que a gestão da ADSE, incluindo a definição do

nível e perfil das contribuições, bem como a definição dos benefícios a que essas

contribuições dão acesso, seja assumida por uma entidade que representa os interesses

de quem contribui. O próprio conceito de mutualização deverá ser definido rigorosamente,

tema a que se voltará neste relatório.

A terceira opção, de venda de passagem da carteira de titulares e beneficiários da ADSE

para entidades especializadas na gestão de contribuições e benefícios de seguros,

corresponde à saída da esfera pública do que é hoje a ADSE.

A opção de extinção da ADSE implica um julgamento sobre a utilidade, ou não, da

existência da ADSE que caberá aos seus beneficiários/contribuintes realizar. Encerrar a

ADSE caso os seus beneficiários queiram a sua continuação em moldes de

autossustentabilidade corresponde a uma opção inadequada do ponto de vista social. Como

tal, será sempre inferior a uma das duas outras opções, mesmo sem a realização de análise

adicional em detalhe do que possa ser exatamente cada uma dessas opções.

A comparação da opção de passagem da carteira de titulares e beneficiários da ADSE a

entidades especializadas na gestão de contribuições e benefícios de seguros de saúde com

a opção de mutualização não é óbvia. No funcionamento do sistema de saúde, encontram-

se presentes mecanismos de seguro privado de saúde, em sentido lato, com gestão de

rede de prestação de cuidados de saúde que não são muito distintos do que seria a

passagem da carteira de titulares e beneficiários da ADSE para uma entidade gestora

profissional (com fins lucrativos). Por outro lado, não existe uma associação mutualista

privada com a dimensão e âmbito do atual sistema ADSE no sistema de saúde português,

invalidando uma comparação direta sobre o provável desempenho em cada uma das

opções.

Sendo que de um ponto de vista de funcionamento será presumivelmente mais fácil uma

transição de enquadramento de mutualidade para entidade privada do que uma transição

de sentido contrário, do ponto de vista de flexibilidade da solução, a opção de mutualização

aparenta ter vantagens.


21

De um ponto de vista normativo, tendo a ADSE deixado de ser um benefício concedido

pela entidade patronal Estado aos seus trabalhadores, para ser um sistema

financeiramente autossustentado pelas contribuições dos seus beneficiários

(inclusivamente gerando um excedente positivo que seria classificado como lucro numa

entidade privada), é legítimo questionar se uma eventual extinção, ou passagem da ADSE

para um modelo de gestão tipicamente de seguro de saúde privado, decidida

unilateralmente pelo Estado, não usurparia uma decisão que eventualmente cabe aos

titulares da ADSE.

Uma opção igualmente possível é a manutenção da situação atual, com a ADSE a continuar

como Direção-Geral. Contudo, essa manutenção do status quo não é compatível com as

recomendações do Tribunal de Contas e não respeita o princípio de, sendo a ADSE

integralmente financiada pelas contribuições dos seus membros, estes últimos terem um

papel ativo na condução dos destinos dos fundos que disponibilizam.

Deste modo, a opção pela transformação num modelo com características de mutualidade

não é uma opção que seja estritamente inferior a outras opções gerais, pelo que a

discussão se centrará unicamente na transformação do atual modelo de funcionamento da

ADSE num novo modelo no campo da mutualização.

2.2 Princípios gerais

Entende a Comissão que a definição do caminho a ser adotado para o futuro da ADSE

deverá respeitar um conjunto de princípios fundamentais gerais e específicos. Estes

princípios serão detalhados de seguida.

2.3 Aspetos conceptuais da opção de mutualização

O problema colocado para análise é a definição da melhor forma de retirar o sistema ADSE

do perímetro do Orçamento do Estado, eliminando o risco orçamental presente e futuro

que lhe está associado.

A mutualização da ADSE é uma forma de concretizar esse objetivo. A mutualização da

ADSE referida no mandato dado à Comissão é interpretado de uma forma genérica como

entregar a gestão e administração aos titulares (quem paga as contribuições que

sustentam as prestações de cuidados de saúde cobertas pelo sistema ADSE), retirando da

esfera de atuação do Estado essa responsabilidade.

Este objetivo tem, conceptualmente, diferentes formas de ser racionalizado. Antes de

abordar as opções disponíveis discutidas no âmbito da Comissão, é relevante clarificar o

papel da ADSE na sociedade portuguesa.

O papel da ADSE está associado a duas visões diferentes, quanto à sua existência.


22

Na primeira visão, o papel da ADSE deve ser analisado em termos de coerência com a

arquitetura global do sistema de saúde português. Em concreto, a pergunta crucial, nesta

visão, é saber se há justificação para a presença de uma segunda cobertura de seguro

público para os cidadãos que sejam funcionários do Estado quando existe um Serviço

Nacional de Saúde universal, abrangente e tendencialmente gratuito. A discussão toma

então lugar num nível técnico quanto aos efeitos de eficiência e de equidade de uma

segunda cobertura de seguro público para um subconjunto da população.

Na segunda visão, a ADSE surge no contexto do espaço de diálogo entre o Estado,

enquanto entidade empregadora, e os seus trabalhadores, colocando o sistema ADSE no

foro de uma relação laboral. A entidade patronal faz aqui a gestão da ADSE em substituição

dos trabalhadores. A ADSE surge nesta visão como um complemento salarial oferecido

pelo Estado aos seus trabalhadores. Como as receitas do Estado são maioritariamente

oriundas de impostos, significa que este complemento salarial é financiado por impostos,

tal como a maioria dos salários dos funcionários públicos. Neste contexto, a discussão é

sobre se os funcionários públicos devem ter, ou não, este complemento salarial, e em caso

afirmativo porque deve ser ele atribuído em espécie (cobertura de seguro de saúde) e não

em termos monetários (dando a liberdade aos trabalhadores públicos de utilizarem esse

complemento salarial da forma que melhor entendam).

Na apreciação do papel da ADSE, a Comissão considera, maioritariamente, que a

revisão do modelo institucional, estatutário e financeiro da ADSE tem de ser

enquadrado como sendo parte das relações laborais do Estado com os seus

trabalhadores, e não como um problema de organização do sistema de saúde

português.

Ao colocar-se a discussão da evolução da ADSE no contexto das relações laborais do Estado

com os seus trabalhadores, há a implicação de automaticamente se excluir a abertura da

ADSE a toda a população. Essa discussão é apenas relevante se a ADSE for encarada

primordialmente como uma forma de intervenção do Estado no sistema de saúde. Porém,

adotar essa visão alternativa significa uma discussão substancialmente distinta sobre o

papel da ADSE e como deverá ser o seu modelo futuro.

Em termos de desenho do sistema de saúde, ao ter-se a centralidade do Serviço Nacional

de Saúde como instrumento da intervenção do Estado, que não é disputada por qualquer

dos partidos do sistema político, a ADSE deveria ser, do ponto de vista da organização do

sistema de saúde, colocada como associação privada, fora da esfera pública. Nessa

circunstância, caberia aos respetivos associados definir o âmbito de participação na

associação, mecanismos de governação, regras de contribuição e planos de benefícios,

sem qualquer intervenção pública. A existência de diferentes coberturas de seguro de

saúde de natureza pública e cumulativas não é uma forma eficiente de organizar a

intervenção pública no campo da saúde. Resulta, por isso, clara a importância da decisão


23

da Comissão de enquadrar a ADSE nas relações laborais entre o Estado e os seus

trabalhadores.

A discussão da retirada da ADSE do perímetro do Orçamento do Estado não se

pode alhear da preocupação de esse movimento ser compatível com uma

sustentabilidade financeira, a médio e longo prazo, embora não caiba neste

momento a definição da estratégia futura da respetiva gestão. É relevante

assegurar que esse movimento de saída não implica forçosamente a

insustentabilidade financeira da ADSE e o seu desaparecimento em breve.

Independentemente da visão adotada, há considerações sobre o modelo financeiro que

são consensuais para a Comissão.

Dada a dimensão da ADSE questiona-se, legitimamente, se o enquadramento jurídico,

incluindo aqui a sua regulação, das mutualidades se encontra adequado às exigências que

serão colocadas na revisão do modelo financeiro, jurídico e estatutário.

A Comissão considera que a solução a adotar implicará necessariamente a

produção de legislação específica.

A Comissão sugere que seja adotado um modelo jurídico compatível com um

conjunto de princípios específicos, descritos em secção própria. Esses princípios

são compatíveis com diferentes formatos jurídicos, deixando a sua escolha em

concreto para o decisor político. A título de ilustração, os princípios enunciados

são compatíveis, por exemplo, com um modelo de “Pessoa coletiva de direito

privado, de tipo associativo, sem fins lucrativos e de utilidade pública

administrativa”.

Um elemento central do movimento de retirada do espaço orçamental da ADSE é a

credibilidade do Estado não voltar a financiar o sistema em caso de dificuldades financeiras

do mesmo. Isto é, se o sistema ADSE vier a estar no futuro tecnicamente falido, voltará

ou deverá o Estado voltar a contribuir, como opção política ou como resultado da relação

empregador – trabalhador? Resolver esta questão é essencial para eliminar o risco para o

Orçamento do Estado da ADSE no novo modelo organizativo. A preocupação com este

aspeto encontra-se expresso nos princípios descritos na Secção 3.

2.3.1 Regulação da ADSE No caso presente, em que o Estado gere diretamente a ADSE, não há grande justificação

para haver uma entidade reguladora que supervisione a ADSE. Com a separação da ADSE

do Estado, deixando de ser uma direção-geral, ou se assegura uma tutela do Estado sobre

a nova entidade ou será necessário definir de forma clara o contexto de regulação em que

se irá inserir essa nova entidade.

Uma primeira possibilidade para essa regulação é ser realizada pela mesma entidade que

supervisiona os seguros de saúde (e os seguros, de forma mais geral) – Autoridade de


24

Supervisão dos Seguros e Fundos de Pensões. A colaboração da Entidade Reguladora da

Saúde e da Autoridade da Concorrência ocorre quando os temas a tratar se sobrepõem

aos mandatos dessas entidades.

Tem havido alguma discussão sobre a necessidade de rever a legislação que regula a

supervisão dos operadores de seguros e produtos afins, nomeadamente a supervisão das

mutualidades. Dever-se-ia aproveitar esta ocasião para atualizar as disposições de

regulação e supervisão dos seguros de saúde, por serem particularmente complexos e

terem tido um incremento muito significativo durante os últimos anos.

2.3.2 Modelo Estatutário É relevante fazer uma separação conceptual entre administração e gestão do sistema

ADSE. Por administração entende-se receber receitas financeiras dos pagamentos pelos

titulares e contratar o seguro de saúde ou os prestadores que garantem a proteção

pretendida para os beneficiários. Gerir significa definir custos e benefícios do sistema de

proteção. A gestão poderá ser feita diretamente ou por concurso para atribuição de um

seguro de saúde com as características que sejam definidas pelos representantes dos

titulares.

Nesta segunda situação, os beneficiários, organizados como uma mutualidade ou de outra

forma, poderiam contratar uma operadora de seguros de saúde privada para gerir a ADSE.

O contrato poderia ser atribuído através de concurso internacional, repetido com certa

regularidade. É provável que concorressem grupos nacionais e internacionais.

Considerou a Comissão que a administração e a gestão da ADSE deverá

permanecer numa mesma entidade, pelo menos durante os primeiros anos pós-

transformação e que a alteração dessa situação, a ser realizada, deverá ocorrer

num contexto institucional de plena representatividade dos associados e de

garantia da robustez institucional do novo modelo.

2.3.3 Modelo Financeiro A opção escolhida para um novo enquadramento da ADSE não deverá procurar condicionar

de forma irreversível a gestão futura da ADSE.

Não deverá, por exemplo, indicar qual a taxa de contribuição a ser cobrada aos titulares

e/ou qual a sua evolução ao longo do tempo. De igual modo, deverá ser deixada à gestão

futura a decisão sobre alargamento, ou não, do universo admissível de titulares.

Por outro lado, deverão ser claras as obrigações que sejam essenciais para a

sustentabilidade material e financeira da ADSE. Por exemplo, a constituição de reservas

para responsabilidades futuras com despesas de saúde que sejam assumidas como parte

da cobertura oferecida face à contribuição recebida.

Este princípio significa que o modelo financeiro deve deixar em aberto diferentes

possibilidades de gestão, devendo contudo garantir que é feita uma gestão prudente das


25

responsabilidades presentes e futuras que estejam associadas com as contribuições

recebidas dos associados.

A definição de um quadro institucional e de um modelo estatutário não pode ser

financeiramente inviável.

Dentro do contexto financeiro, é necessário reconhecer que há atividades que o sistema

ADSE desenvolve para o Estado que extravasam as funções associadas com a proteção em

caso de doença (e de promoção da saúde, numa perspetiva mais geral), e que são

responsabilidade da entidade empregadora. Independentemente da solução que venha a

ser adotada para a mutualização da ADSE, estas atividades deverão ou ser retiradas da

esfera de intervenção da ADSE ou ser remuneradas por valores de mercado.

De um ponto de vista conceptual, há a possibilidade da ADSE poder evoluir, como

mutualidade, para uma situação de cobertura alternativa ao Serviço Nacional de Saúde,

situaç̃o normalmente designada por “opting-out”, em lugar de ser uma segunda cobertura

de seguro de saúde (“topping-up”). Não se vislumbra no atual contexto que esta

possibilidade de opting.out tenha viabilidade política e social.

Nas opções de modelo de contribuição, a utilização de uma regra definida como

percentagem do salário, em lugar de um valor associado com o risco de necessitar de

cuidados de saúde, introduz um fator de redistribuição de rendimento.

A evolução da população abrangida pela ADSE e o seu envelhecimento demográfico,

designadamente com a passagem à situação de aposentados de muitos titulares, irá retirar

do sistema contribuições futuras, por o salário se reduzir nessa transição, precisamente

para situações em que aumenta o valor esperado das despesas com cuidados de saúde.

Os elementos de redistribuição e de necessidade de compatibilizar receitas com despesas

terão de ser explicitamente discutidos pela gestão da futura entidade que resultar da

evolução da atual ADSE.

3. A visão da Comissão de Reforma É consensual para a Comissão que o Estado não se poderá desligar

completamente da ADSE, mas a sua intervenção deverá ser remetida para a

monitorização do modelo de governação da nova entidade jurídica que venha a

ser criada.

Uma clarificação central a ser realizada é saber se o sistema ADSE deve ser discutido no

contexto do desenho do sistema de saúde português, ou no contexto da relação laboral

entre o Estado como empregador e os seus trabalhadores (funcionários públicos).

A este respeito não há unanimidade dentro da Comissão, sendo que uma maioria

substancial dos membros da Comissão é favorável à discussão da ADSE num


26

contexto de benefícios atribuídos no quadro de uma política de recursos humanos

do Estado.

Ao considerar o posicionamento da ADSE no quadro das relações laborais entre o Estado

e os seus trabalhadores, há potencial para uma contradição com a decisão de excluir

qualquer participação financeira do Estado. Essa potencial contradição é resolvida, na

opinião de alguns membros da Comissão, colocando a contribuição do Estado no campo

da organização e governação do sistema de proteção, excluindo-o contudo do aspeto do

financiamento.

Note-se que esta contextualização tem implicações importantes para a gestão futura da

ADSE, nomeadamente em termos de abertura a outros beneficiários ou outros titulares

contribuintes. Numa outra vertente, se o sistema ADSE é enquadrado nas relações

laborais, deverá haver uma discussão sobre qual a melhor forma de o Estado, enquanto

entidade empregadora, dar proteção de seguro de saúde adicional à proteção que é dada

pelo Serviço Nacional de Saúde, dado que existem diversas possibilidades de o fazer.

As diferentes possibilidades institucionais têm que ser comparadas nos seus méritos e nas

suas desvantagens. Para essa comparação, há diferentes aspetos que têm de ser

considerados. De acordo com o mandato recebido, deverão ser incluídos critérios como a

compatibilidade com sustentabilidade do seu financiamento, eficiência, equidade e não

envolver risco orçamental no contexto das contas públicas. Estes quatro critérios

necessitam de uma definição precisa quanto ao seu significado.

No que toca à sustentabilidade de financiamento da ADSE, o requisito essencial é que não

seja um modelo que determine uma situação de insustentabilidade financeira dentro da

liberdade de gestão que resulte do modelo adotado. No entanto, entende a Comissão que

não se deve substituir à gestão que venha a ser constituída, na definição da trajetória de

custos e benefícios que assegure a sustentabilidade da ADSE. A sustentabilidade financeira

da ADSE é definida como a capacidade das receitas recolhidas serem suficientes para

satisfazer as responsabilidades assumidas, presentes e futuras. A resolução de uma

situação de desequilíbrio entre a evolução das despesas e das receitas envolve a alteração

de receitas, de responsabilidades (informalmente, denominadas de pacote de benefícios)

ou de ambos. O aumento das receitas, para um mesmo pacote de benefícios, pode ser

realizado aumentando a contribuição ou aumentando o conjunto de contribuintes (sendo

que esta segunda opção também aumenta as responsabilidades). A determinação da

combinação exata dos elementos de ajustamento cabe à equipa de gestão que venha a

ser constituída.

3.1 Modelo Institucional

O modelo jurídico que venha a ser adotado não deverá prescindir de vários elementos

considerados fundamentais:


27

participação de representantes dos titulares nos órgãos sociais (conselho geral);

gestão autónoma profissional;

regulação pública.

A regulação pública do sistema que resulte da evolução da ADSE é um problema novo que

se coloca. Existem diferentes entidades reguladoras que potencialmente têm jurisdição

sobre a ADSE: Entidade Reguladora da Saúde (ERS), Autoridade da Concorrência (AdC), e

Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões (ASF). Pela natureza da

atividade desenvolvida, a ASF será, na opinião da Comissão, a entidade que poderá

assegurar a regulação especifica, na sua componente de atividade técnica. Contudo, há

aspetos técnicos que terão de ser resolvidos, nomeadamente ao nível da jurisdição formal

da ASF e da fiscalidade específica aplicável.

A cobertura da ADSE tem duas componentes, que devem ser separadas: a cobertura

correspondente à proteção em caso de doença e a cobertura correspondente a acidentes

de trabalho no exercício de funções profissionais. Estas duas coberturas devem ser

claramente separadas, na medida em que a segunda é uma obrigação da entidade

empregadora e como tal deve ser financiada. A primeira corresponde a uma cobertura

técnica de seguro de saúde adicional ao Serviço Nacional de Saúde.

É necessário distinguir o processo de mutualização do risco (partilha de risco entre os

titulares da ADSE) e o figurino institucional de mutualização que venha a ser

eventualmente adotado. A mutualização como partilha do risco, em que quem está doente

recebe implicitamente uma transferência de quem não está doente, está já realizada, na

medida em que as contribuições recolhidas são suficientes para cobrir as despesas. Existe

igualmente um elemento forte de redistribuição, na medida em que os titulares de maiores

rendimentos redistribuem para os titulares de menores rendimentos por via da contribuição

como percentagem do salário (para idênticas características de risco).

Em termos de figurinos institucionais, há diferentes possibilidades que podem ser

encaradas: a) associação mutualista; b) fundação pública; c) fundação privada; d)

cooperativa; e) instituto público; f) associação privada sem fins lucrativos de utilidade

pública; e g) entidade pública empresarial.

A figura de associação mutualista tem um enquadramento legal que se encontra

desatualizado. O atual quadro legal nasceu num contexto em que as associações de

mutualidade se caracterizavam pela proximidade de localização geográfica pelos pequenos

números envolvidos. A existência e desenvolvimento de associações de mutualidade com

grandes números tem exigências que não encontram resposta no atual quadro legal. Por

exemplo, o processo eleitoral para escolha direta dos órgãos sociais em associação

mutualista com grandes números poder ser objecto de ação concertada por grupos que se

organizam mas que não têm interesses alinhados com a globalidade dos associados.


28

Em qualquer opção que seja tomada quanto ao figurino institucional, é questão

fundamental a confiança dos titulares na gestão do sistema.

Importa igualmente clarificar o papel da ADSE como instrumento de políticas públicas.

Atualmente, há titulares isentos de pagar contribuições à ADSE. Essa decisão assume-se

como uma política social. Ao separar o sistema ADSE, esta política social terá que ser

igualmente autonomizada, e os valores das contribuições referentes aos cidadãos

beneficiários desta decisão deverá ser paga pelo Estado à ADSE. A ADSE não deverá ser

instrumento direto de políticas públicas, sendo que qualquer contribuição da ADSE no

contexto de políticas públicas deverá implicar um pagamento que cubra o custo associado

com essa situação de instrumento de políticas públicas. No exemplo acima, significa que o

Estado deverá assegurar as contribuições devidas correspondentes aos cidadãos que

declare isentos de contribuição.

Em termos do modelo jurídico a ser adotado, é opinião da Comissão que terá de

ocorrer inovação no quadro legislativo, qualquer que seja a opção tomada, devido

ao número de titulares e beneficiários da ADSE e ao que esse número significa

para os mecanismos de governo de associações mutualistas.

A discussão das vantagens e desvantagens dos diferentes modelos, nas suas componentes

jurídica, estatutária e financeira, centrou-se na análise de cinco critérios de desenho do

modelo, e em quatro critérios de avaliação do desempenho em termos de sistema. Os

cinco critérios relacionados com o desenho do sistema foram a capacidade de assegurar

financiamento, a estabilidade do modelo de governo da entidade e a representatividade

dos associados, a autonomia de gestão para assegurar uma gestão técnica profissional e

eficiente, a necessidade e tipo de regulação envolvida, e a cobertura da população

(considerando a possibilidade de alargamento do universo de associados).

O cruzamento destes cinco critérios com as diferentes alternativas de modelo institucional

resulta numa matriz de características dessas alternativas. Esta matriz foi a base da

discussão das vantagens e desvantagens de cada desenho institucional. No aspeto de

financiamento, importou avaliar em que medida cada modelo teria capacidade, ou não, de

assegurar a sustentabilidade financeira futura da nova entidade que venha a resultar da

evolução da ADSE. As considerações de sustentabilidade financeira futura têm que ser

vistas à luz de dois elementos: a) a previsão de aumento de responsabilidades futuras,

presentes em vários estudos disponíveis, sugere fortemente que a atual situação não se

irá manter, evoluindo para um aumento das despesas e uma redução das contribuições

dos associados, mesmo mantendo-se a atual taxa de contribuição; b) necessidade de

garantir flexibilidade de gestão para que em cada momento se possa vir tomar as decisões

que assegurem a sustentabilidade financeira do modelo institucional que venha a ser

adotado. Neste campo do financiamento, as duas opções que foram consideradas como

sendo mais favoráveis foram as Associação Mutualista e de Associação Privada sem fins


29

lucrativos e de utilidade pública. O consenso gerado, contudo, foi o de ser sobretudo

essencial preservar a capacidade de gestão futura, que não deverá ser cerceada de modo

a inviabilizar a sustentabilidade financeira. No processo de discussão pública surgiram

diversas sugestões de ordem operacional, que a Comissão entende serem válidas como

elemento para discussão. Contudo, não alteram a posição de não caber à Comissão

substituir-se à futura gestão da nova entidade na determinação de medidas concretas.

Cabe à Comissão refletir sobre o quadro institucional que permita uma liberdade de gestão

suficiente para que as medidas necessárias à sustentabilidade financeira da nova entidade

possam ser encontradas, de acordo também com os interesses e preferências dos

associados e beneficiários.

No campo da administração e governo interno da nova entidade, o aspeto crucial para a

Comissão é o da confiança no modelo que venha a ser adotado. Este aspeto foi igualmente

o mais saliente durante o processo de discussão pública, tratado infra em mais detalhe. A

preocupação com um modelo que assegure robustez institucional, entendida como

segurança quanto a intervenções que não estejam alinhadas com os interesses gerais dos

membros e beneficiários. Essas intervenções poderão surgir quer do lado privado quer do

lado público. Neste campo, foi consensual a visão de haver dificuldades em todos os

modelos institucionais, nomeadamente no que seja a participação dos beneficiários nessa

administração. Várias das figuras institucionais consideradas não asseguram, por

definição, essa participação de uma forma ampla e democrática. Outras têm exigências

fortes sobre o modelo de governo interno para que seja possível assegurar essa

participação sem ferir a desejada robustez institucional. Também neste aspeto reuniu

maior consenso dentro da Comissão as opções de associação mutualista e de associação

privada sem fins lucrativos e de utilidade pública.

O terceiro critério é o de assegurar uma gestão técnica profissional e eficiente. Foi unânime

tratar-se de um aspeto transversal, e capaz de ser assegurado nos diferentes modelos

institucionais. Isto é, não há impedimentos específicos, em qualquer dos modelos

institucionais considerados, a que se consiga alcançar essa gestão eficiente e profissional.

Não estando contudo assegurada à partida que exista, será necessário que o modelo

institucional que venha a ser adotado crie os mecanismos de incentivos e os instrumentos

internos de governo da instituição para que essa gestão profissional e eficiente seja uma

realidade.

Sobre os aspetos de regulação, foram consensuais a importância de uma regulação técnica,

uma vez que a gestão das contribuições recebidas para cobrir despesas associadas com os

benefícios em cada ano deve observar regras de prudência, e a importância de uma

presença do Estado que assegure a robustez institucional sem que dessa presença resulte

uma redução (eventualmente substancial) da autonomia de administração e de gestão da

nova entidade. Considerou a Comissão que este último aspeto não deverá ser assegurado


30

por entidade reguladora e sim pela adequada definição do modelo institucional. Neste

campo, foi consensual a vantagem do modelo de associação privada sem fins lucrativos e

de utilidade pública sobre os restantes.

Por fim, no critério de cobertura, não está em questão a abertura à generalidade da

população, pois tal não é compatível com o enquadramento da ADSE no seio das relações

laborais entre o Estado e os seus trabalhadores. A questão coloca-se na abrangência da

definição de trabalhadores a serem admitidos como beneficiários (e contribuintes). Neste

campo, o consenso da Comissão foi pela maior flexibilidade, também associada com o

processo de decisão sobre eventuais alargamentos do universo de beneficiários, com o

modelo institucional de associação privada sem fins lucrativos e de utilidade pública.

Deste processo de análise resultou que os modelos institucionais de fundação e de entidade

pública empresarial apresentavam desvantagens importantes a nível da participação dos

beneficiários, não compensadas por eventuais vantagens noutros critérios. Os modelos de

instituto público e de cooperativa apresentam problemas importantes, do ponto de vista

da Comissão, no campo de conseguir assegurar o financiamento e de robustez

institucional, embora os problemas sejam de natureza diferente em cada um desses casos.

Face à proeminência que o modelo de instituto público, na sua variante de gestão

participada, ganhou no processo de discussão pública, será discutido em maior detalhe

adiante.

Os quatro critérios de impacto global foram a sustentabilidade do modelo, a eficiência do

modelo, a equidade (dentro do conjunto de associados e no contexto da população

portuguesa) e, por fim, a eliminação de riscos financeiros para o Orçamento do Estado.

Estes critérios traduziram-se num conjunto de fatores relevantes para avaliação desses

impactos. A análise realizada pela Comissão incidiu apenas sobre os modelos institucionais

e suas variantes que resultaram mais interessantes da apreciação das características de

cada modelo. Os critérios de impacto global cobrem os aspetos de cobertura

(universalidade, benefícios, proteção financeira), equidade (no financiamento, no acesso a

cuidados de saúde – geográfica e socioeconómica, e na saúde – igualmente com as

dimensões geográfica e socioeconómica), eficiência (na prestação de cuidados de saúde,

na introdução de novos modelos de organização, na origem de fundos), qualidade dos

cuidados, e disponibilidade de recursos (recursos humanos, recursos financeiros, impacto

orçamental e sustentabilidade das contas públicas).

Da análise comparada dos modelos institucionais possíveis dentro de uma interpretação

abrangente do termo “mutualização” inscrito no Programa de Governo à luz dos crit́rios

enunciados (incluindo os aspetos de impacto global), concluiu a Comissão que diferentes

modelos permitem satisfazer os requisitos base, mas em diferente grau. Dependendo da


31

importância relativa que se dê aos diferentes critérios poderá resultar um modelo

institucional distinto.

A Comissão entendeu assim que é importante estabelecer um conjunto de princípios que

o novo modelo institucional e jurídico da ADSE deverá respeitar, independentemente da

formulação jurídica que venha a ser consagrada na nova entidade. A preferência

consensual da Comissão é pelo modelo de associação privada sem fins lucrativos e de

utilidade pública. A próxima secção apresenta os princípios considerados essenciais pela

Comissão na definição do novo modelo.

Do processo de discussão pública resultaram contributos concretos. A preocupação com a

confiança dos beneficiários na nova entidade levou, no entendimento da Comissão quanto

ao conteúdo dos comentários recebidos, à proposta de um modelo jurídico e estatutário

baseado na figura do instituto público, com ênfase na versão de gestão partilhada com os

beneficiários.

A possibilidade de evolução da ADSE para instituto público, eventualmente de gestão

partilhada, apresenta, na opinião da Comissão, vantagens e desvantagens. A principal

vantagem, e a que motivou o seu destaque nos contributos associados à discussão pública,

encontra-se na confiança que o modelo suscita (ou aparen

relatório final - rtpimg.rtp.pt/icm/noticias/docs/fe/fe27b4d0a2d0dc86c34dee...final 28 de junho de...

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