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REGULACIÓN AMBIENTAL DEL ESTADO EN CASOS DE CONTAMINACION
MASIVA POR EMPRESAS CARBONIFERAS EN COLOMBIA*
Leydi Johanna Avellaneda López**
Universidad Católica de Colombia
RESUMEN La protección del derecho a un medio ambiente sano contemplado dentro de la Constitución Política de 1991 es un deber que corresponde tanto al Estado como a cada uno de los ciudadanos. El Estado en su papel de garante ejerce diversas funciones que pueden ser preventivas, de valoración y evaluación, sancionatorias y de recuperación, las cuales desarrolla a través de organismos a los que asigna competencias específicas y a su vez pone a disposición de los ciudadanos mecanismos constitucionales que permiten su participación tales como la acción popular y la acción de cumplimiento; esto con el fin de lograr el control de diferentes factores que pueden afectar al medio ambiente, tales como la contaminación generada por la industria minera. Dentro del presente artículo se pretende determinar en qué forma el Estado regula el impacto ambiental generado por la industria minera, específicamente el subsector carbonífero. Palabras Claves: regulación ambiental, contaminación masiva, protección del ambiente, prevención de contaminación, recuperación del medio ambiente, desarrollo sostenible.
Abstract The protection of the right to a healthy environment contemplated in the Political Constitution of 1991 is a duty that corresponds to the State and to each of the citizens. The State in its role of guarantor does various functions than can be preventive, of valuation and evaluation of sanctions and recovery which develops through agencies to which it assigns specific competences and put at the disposal of citizens constitutional mechanisms that allow their participation as popular action and action of compliance, to achieve of different factors that can affect the environment such as pollution generated by the mining industry. In the present article it is tried to determine in which form the state regulates the environmental impact generated by the mining industry specifically the carboniferous sector. Key Words: environmental regulation, masive pollution, environmental protection, pollution prevention, environmetal recovery, sustainable development.
* Artículo de Reflexión elaborado como Trabajo de Grado para optar al Título de Abogada, bajo la Dirección de
la Doctora Dora Naged, Docente de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Colombia. Bogotá D.C. 2017
** Estudiante de Derecho en proceso de grado de la Universidad Católica de Colombia, con código estudiantil
número 2108166. Egresada en el año 2009 de la Facultad de Enfermería de la Fundación Universitaria Sanitas. Con estudios como bachiller en el colegio Instituto Pedagógico Campestre. Correo electrónico [email protected].
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SUMARIO
INTRODUCCION.
1. SITUACIÓN AMBIENTAL ACTUAL EN COLOMBIA. 1.1 Contextualización del sector carbonífero en Colombia. 1.2 Efectos de la contaminación por carbón en Colombia
2. MEDIDAS DEL ESTADO PARA LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE. 3. PRINCIPIOS DEL DERECHO AMBIENTAL. 4. DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO. 5. ENTES ENCARGADOS DE LA REGULACIÓN AMBIENTAL.
5.1 Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo 5.2 Ministerio de Minas y Energía. 5.3 Autoridad de Licencias Ambientales (ANLA). 5.4 Corporaciones Autónomas Regionales. 5.5 Dirección General Marítima (DIMAR). 5.6 Servicio Geológico Colombiano. 5.7 Unidad de Planeación Minero Energética.
6. MECANISMOS CONSTITUCIONALES QUE PERMITEN LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE.
6.1 Mecanismos de participación orgánica 6.2 Mecanismos de participación funcional
CONCLUSIONES REFERENCIAS.
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Introducción.
La industria carbonífera trae consigo diversos efectos que aportan
positivamente al desarrollo del país en aspectos como el económico, donde se
refleja el aumento de divisas, regalías y atracción de inversión extranjera, lo que
de acuerdo a Lascurain (2012), puede estimular el desarrollo local gracias al
aumento y mejora de recursos y capacidades esto es en capital, tecnología,
capacidad empresarial, acceso a mercados, aumento de competencia, desarrollo
de recursos humanos y generación de empleo.
Pese a lo anterior la explotación de carbón genera controversia, por cuánto
se le endilgan efectos negativos en cuanto al impacto ambiental y se debaten
repercusiones como la contaminación de aguas, la modificación de los
ecosistemas naturales y la afectación a la salud humana, para lo cual el Estado ha
desarrollado progresivamente medidas que propenden por la preservación,
protección y recuperación del medio ambiente.
Dentro de estas medidas se encuentran las de compensación que están
dirigidas a resarcir y retribuir a las comunidades, las regiones, localidades y al
entorno natural por los impactos o efectos negativos generados por un proyecto,
obra o actividad, que no puedan ser evitados, corregidos o mitigados, se
encuentran también las medidas de corrección las cuales se encargan de
recuperar, restaurar o reparar las condiciones del medio ambiente afectado por el
proyecto, en tercer lugar se encuentran las medidas de mitigación dirigidas a
minimizar los impactos y efectos negativos de un proyecto, obra o actividad y por
último se desarrollan las medidas preventivas encaminadas a evitar los impactos y
efectos negativos que pueda generar un proyecto.
Para el establecimiento y materialización de estas medidas; a través de la
legislación se crearon diversas autoridades entre ellas la Autoridad Nacional de
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Licencias Ambientales (ANLA) y las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible (CAR´s) cuyos procesos de planificación y ejecución
armónica de actividades están dirigidos y coordinados por el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS).
A su vez el ordenamiento jurídico ha puesto a disposición de los
ciudadanos diversos mecanismos constitucionales que les permiten participar
activamente en la protección del entorno ecológico cuando su derecho al medio
ambiente sano se vea vulnerado, como lo son la acción popular, la acción de
cumplimiento y en casos específicos la acción de tutela, entre otros.
Se refleja con esto la forma en que el ordenamiento jurídico se ha
modificado para dar respuesta a la necesidad de regular factores que podrían
afectar el derecho a gozar de un medio ambiente sano, como el caso de este
artículo en el que se hará referencia a la contaminación ocasionada por la
industria carbonífera y con esto se estudiara el papel del Estado como garante de
este derecho.
1. SITUACIÓN AMBIENTAL ACTUAL EN COLOMBIA.
1.1 Contextualización del sector carbonífero en Colombia
De acuerdo al análisis realizado por la Dirección de Minería Empresarial la
cual es una subdivisión del área de Minería del Ministerio de Minas y Energía, el
comportamiento de la producción minera y exportaciones en Colombia durante el
primer trimestre del año 2015, fue de 23.231.969 toneladas mostrando un ascenso
con respecto a los trimestres anteriores de esta producción; la participación por
departamentos fue del Cesar en un 58,87%, seguido de la Guajira con 39,06%,
Boyacá con 3,29%, Cundinamarca con 1,93%, Norte de Santander el 1,67% y los
demás tienen el 0,06% (Antioquia, Casanare, Cauca, Córdoba, Santander y Valle
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del Cauca). Teniendo en cuenta que el carbón se subdivide principalmente en
térmico y metalúrgico; del primero la producción fue de 21.960.138 toneladas y del
segundo fue de 1.269.497 toneladas. El carbón térmico es usado para la
producción de energía y el metalúrgico o carbón de coque se utiliza para la
generación de acero.
En este orden de ideas el informe denominado “La cadena de carbón”
realizado por el Ministerio de Minas y Energía (2012), se tiene que:
Las mayores reservas por país se encuentran en Estados Unidos con
237.295 toneladas que equivalen al 27,6 % de las mismas, en
segundo lugar se encuentra la Federación Rusa con 157.010
toneladas correspondientes al 18,2 %, seguido por China con el
13.3% lo que significa que sus reservas fueron de 114.500 toneladas,
en cuarto y quinto lugar se encuentra Australia con el 8,9% e India
con el 7,0%, es decir 76.400 y 60.600 toneladas respectivamente,
mientras que Colombia se ubica en el décimo primer lugar con
6.593,4 millones de toneladas lo que es igual al 0,8% (p. 15).
Para el uso de estas reservas son diferentes las etapas que se deben
realizar; en primer lugar se encuentra la exploración; donde se hace la búsqueda
del yacimiento carbonífero; se evalúan sus propiedades físicas y químicas y se
analizan los resultados económicos que se pueden obtener, posteriormente se
realiza la etapa de explotación y producción dentro de la cual existen sub etapas;
como son el desarrollo y montaje en la que se diseñan vías de acceso y obras de
infraestructura, la preparación en la que se delimitan áreas del yacimiento, niveles
y subniveles y el arranque donde se materializa la explotación a través de
diferentes técnicas. Luego continúa el proceso de beneficio en el cual se adaptan
las condiciones físicas del carbón de tal manera que sea posible su uso y
transporte, para después ser transformado realizando operaciones fisicoquímicas
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o metalúrgicas utilizadas para obtener un producto comercial diferente al que se
encuentra en su estado natural; una vez culminada esta etapa el carbón es
transportado y llevado a patios de acopio, plantas de beneficio, consumidores
internos y puertos de embarque para ser exportado y finalmente se realiza la
etapa de comercialización.
Dentro del desarrollo del proceso de aprovechamiento de carbón, el Estado
ha establecido diversas políticas que permiten su reglamentación; de acuerdo a
Rettberg, Ortiz y Yáñez (2014) el tema de la propiedad de los recursos mineros ha
experimentado variaciones mínimas durante la primera mitad del siglo XX. La Ley
110 de 1912 señaló como bienes fiscales del Estado en primer lugar las minas
enumeradas en la Constitución de 1886 como bienes de la Nación, las minas de
cobre existentes en el territorio nacional y las minas distintas de las mencionadas
en la normatividad superior indicada, descubiertas o que se descubrieran en
terrenos baldíos y en los que con tal carácter hubieran sido adjudicados con
posterioridad al 28 de octubre de 1874. Las diferencias que de allí surgieron
fueron eliminadas con la Ley 20 de 1969 donde se consagró que todas las minas
pertenecen a la Nación y declaro de utilidad pública y de interés social la industria
minera en sus ramas de exploración, explotación, beneficio, transporte y
procesamiento; posteriormente el Decreto 1275 de 1970; conocido como el
Estatuto Minero fijo políticas de exploración y explotación del carbón.
Luego con la Constitución de (1991) en su artículo 332 se ratificó que “El
Estado es propietario del sobre el subsuelo y los recursos no renovables, sin
perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes
preexistentes” (p. 91) y en el artículo 334 se estableció que:
La dirección general de la economía estará a cargo del Estado e
intervendrá por mandato de la ley en la explotación de recursos
naturales y en el uso del suelo, en la producción, distribución,
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utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y
privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la
preservación de un medio ambiente sano (p. 91).
La Ley 685 de 2001 (Código de Minas), introdujo en la legislación minera el
principio de sostenibilidad, es decir, el deber de manejar apropiadamente los
recursos naturales no renovables, estableciendo además que la integridad y el
disfrute del medio ambiente es compatible y concurrente con la necesidad de
fomentar y desarrollar racionalmente el aprovechamiento de los recursos mineros.
(Rettberg, Ortiz & Yáñez. 2014).
Dentro de este mismo contexto el Plan Nacional de Desarrollo actual , Ley
1753 de 2015 conforme a lo señalado por el Ministerio de Minas y Energía
enmarca al sector minero energético como uno de los motores del desarrollo del
país, esto dado por su aporte al crecimiento económico, al aparato productivo, al
empleo rural y a la inversión privada, por ello el país debe aprovechar su potencial
en recursos naturales, teniendo en cuenta altos estándares ambientales y sociales
e integrándose con las demás políticas sectoriales, las autoridades territoriales y la
sociedad civil.
Como producto de lo anterior el país ha expedido diversas normatividades
que pretenden flexibilizar la actividad minera dentro de sus distintas etapas, dentro
de las cuales se encuentran Resoluciones tales como la 40391 de abril de 2016
por la cual se adopta la Política Minera Nacional, el Decreto 1421 de septiembre
de 2016, que adiciona y modifica el Decreto Único Reglamentario del Sector
Administrativo de Minas y Energía 1073 de 2015, respecto de la adopción de
medidas relacionadas con el Beneficio y Comercialización de Minerales y se
adiciona y modifica el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y
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Desarrollo Sostenible, 1076 de 2015, respecto del licenciamiento ambiental para
plantas de beneficio.
Lo anterior con el fin de asegurar los pilares del Plan de Desarrollo:
seguridad jurídica, condiciones competitivas, confianza legítima entre el Gobierno,
el sector productivo y las comunidades mineras, ampliación y modernización de la
infraestructura, ampliar el conocimiento del territorio colombiano desde el punto de
vista geológico minero así como de los sistemas de información minera y la
institucionalidad fortalecida y eficiente; cuyo fin último es propender por el
desarrollo empresarial que favorezca socioeconómicamente al país y a los
ciudadanos y a su vez se mitiguen los posibles daños ambientales que se puedan
ocasionar, a través de su prevención, control, recuperación e imposición de
sanciones.
1.2 Efectos de la contaminación por carbón en Colombia
Según lo indican Melo, Peña, Rocha y Torres (2015), en los Departamentos
de Cesar y Magdalena, la extracción, el transporte y la exportación de carbón se
encuentran en aumento;
En 2015, la explotación minera ocupa un poco más del 14 por ciento
del área total del departamento de Cesar, 245 kilómetros de vías
férreas transportadoras del carbón atraviesan siete (7) municipios y
catorce (14) poblaciones en los dos departamentos y dos puertos de
embarque, más el continuo tránsito de barcazas de carga, ahora
constituyen el horizonte marítimo de las playas de Ciénaga y Santa
Marta, en Magdalena. Este despliegue, junto con las múltiples
operaciones industriales relacionadas, amenaza con destruir el
entorno natural de miles de personas que habitan un país
mundialmente reconocido por su biodiversidad y patrimonio cultural
(p.109).
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Esta destrucción del entorno natural de acuerdo a Rudas (2014) está
relacionada con aspectos tales como la cantidad de terreno que debe removerse
por cada tonelada de carbón extraído y los efectos inciertos sobre las aguas
subterráneas y los acuíferos, situaciones que tienen impacto directo sobre la salud
humana.
A nivel jurisprudencial, estos efectos negativos han sido analizados,
determinados y ponderados por las altas Cortes del país, a manera ilustrativa se
tiene la Sentencia T – 154/13; la cual fue incoada contra la Sociedad Drummond
LTDA, donde señala la Corte Constitucional que:
La explotación, transporte y almacenamiento de carbón genera
dispersión de partículas, que afectan la pureza del aire, al igual que
la tierra y el agua donde finalmente caen. En tal virtud, esas
actividades deben estar sometidas a vigilancia, con específicas y
severas medidas sanitarias y de control, tendientes a proteger la
indemnidad del ambiente, el bienestar general y, particularmente, la
salud y demás derechos de la población circunvecina (p.1).
Por ello la Corte Constitucional para proteger los derechos fundamentales
vulnerados en este caso, ordenó al Ministro de Medio Ambiente y Desarrollo
Sostenible, analizar y hacer cumplir los protocolos establecidos por la
Organización Mundial de la Salud (OMS) y con estos implantar las medidas
adecuadas para mitigar los efectos adversos que la industria carbonífera ocasiona
sobre la integridad física del ser humano.
A su vez se estableció promover un plan de acción con actividades
coordinadas de todas las instituciones que integran el Sistema Nacional
Ambiental, las cuales son el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, las Entidades Territoriales y los
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Institutos de Investigación adscritos y vinculados al Ministerio, con el objetivo de
erigir una política nacional integral para optimizar y hacer cumplir prioritariamente
la prevención y el control contra la contaminación del aire y del agua causada por
la explotación y transporte de carbón. Por su parte a la empresa Drummond Ltda,
se le exigió incluir en su plan de manejo ambiental en derredor de las zonas de
explotación, almacenamiento y trasporte de carbón, la plantación de barreras vivas
que coadyuven a erradicar el daño generado por la explotación carbonífera.
De acuerdo al informe denominado El Impacto del Carbón sobre la Salud
Humana, realizado por Lockwood, Welker-Hood, Rauch y Gottlieb (2009)
pertenecientes a la Physicians for Social Responsibility – PSR (Médicos para la
Responsabilidad Social) cuyo objetivo es promover programas para la protección
del medio ambiente y estudio de políticas en salud pública, existen diversos
efectos adversos sobre la salud humana causados por la explotación del carbón;
que pueden ser directos o indirectos.
Los efectos directos generan consecuencias multiorganicas, en primer lugar
a nivel respiratorio se presentan ataques de asma, desarrollo de patologías como
la enfermedad pulmonar obstructiva crónica (EPOC) y cáncer de pulmón, en el
sistema cardiovascular las partículas ocasionadas por la combustión de carbón
pueden causar enfermedad coronaria, arritmias cardiacas e infarto agudo de
miocardio y en el sistema nervioso pueden generar accidente cerebrovascular y
retraso del desarrollo.
Este informe de Lockwood et al. (2009) indica también que las causales por
las cuales se producen las repercusiones indirectas, son los aportes a las
emisiones de gases de efecto invernadero que a su vez influyen en el
calentamiento global produciendo cambios ambientales como el aumento de los
eventos climáticos extremos y el incremento de temperatura que es directamente
proporcional a la producción de ozono en el suelo, lo que genera en los seres
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humanos síntomas tales como calambres, agotamiento y sincopes generados por
calor, exacerbaciones de enfermedades respiratorias causadas por la
contaminación del aire, riesgo de diarrea diseminadas por bacterias que son
transportadas a través de aguas contaminadas, enfermedades infecciosas como
paludismo, dengue y fiebre amarilla pues el calor aumenta el rango geográfico de
aquellos insectos que transmiten enfermedades.
Con esto se evidencia que son múltiples las implicaciones que tiene la
industria carbonífera en el ambiente y en la salud humana, tanto de manera
directa a las personas que residen cerca de las minas de explotación, vulnerando
sus derechos a un ambiente sano, a la salud y a la vida; a través de factores tales
como el ruido, la emisión de partículas contaminantes del aire y la dispersión de
estas mismas a fuentes de agua y de forma indirecta ya que la combustión de
carbón y la contaminación de aire generada por las empresas carboníferas se
suma a la producción de gases que contribuyen al efecto invernadero y a su vez al
fenómeno del calentamiento global, que resulta generando repercusiones de
grandes dimensiones; lo que lleva a pensar que no es una problemática que tiene
límites geográficos y que solo puede afectar a una comunidad especifica; por tanto
es necesario que las medidas que establezcan las autoridades competentes sean
proporcionales a la magnitud de esta situación.
2. MEDIDAS DEL ESTADO PARA LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE
Nuestro ordenamiento jurídico iniciando por la ley de leyes establece
diversas medidas para la custodia y conservación del medio ambiente; a través de
las cuales se han desarrollado acciones que buscan en primer lugar prevenir los
impactos y efectos negativos o mitigarlos una vez que estos ya se han
ocasionado, también recuperar, restaurar o reparar la condiciones del medio
ambiente afectado y por último resarcir y retribuir a las comunidades a las
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regiones, localidades y al entorno natural por los impactos o efectos negativos,
que no puedan ser evitados, corregidos o mitigados.
De esta forma la Constitución Política de (1991) hace referencia a las
medidas preventivas consagrando en el artículo 80 que le corresponde al Estado
la planificación en el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución,
además deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental
imponiendo sanciones legales y exigiendo la reparación de los daños causados.
Así mismo, previó el constituyente en el artículo 67 Superior como un pilar
fundamental para la conservación del medio ambiente el factor educativo,
promoviendo de esta manera la concientización de los ciudadanos para un manejo
responsable de los recursos naturales y el fomento de un modelo de desarrollo
sostenible, con lo que de acuerdo a Amaya (2010) se refleja un innegable avance
debido a que la mayor parte de la doctrina ambientalista se fundamentó no en las
tendencias represivas y sancionatorias, sino en las pedagógicas.
El Decreto 2041 de 2014, define las medidas de prevención como “las
acciones encaminadas a evitar los impactos y efectos negativos que pueda
generar un proyecto, obra o actividad sobre el medio ambiente”.
A nivel jurisprudencial dentro de la Sentencia C – 632 de 2011 la Corte
Constitucional califico al medio ambiente como bien jurídico constitucionalmente
protegido, en el que concurren diversas dimensiones:
(i) es un principio que irradia todo el orden jurídico en cuanto se le
atribuye al Estado la obligación de conservarlo y protegerlo,
procurando que el desarrollo económico y social sea compatible con
las políticas que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la
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Nación; (ii) aparece como un derecho constitucional de todos los
individuos que es exigible por distintas vías judiciales; (iii) tiene el
carácter de servicio público, erigiéndose junto con la salud, la
educación y el agua potable, en un objetivo social cuya realización
material encuentra pleno fundamento en el fin esencial de propender
por el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país; y
(iv) aparece como una prioridad dentro de los fines del Estado,
comprometiendo la responsabilidad directa del Estado al atribuirle los
deberes de prevención y control de las acciones de deterioro
ambiental y la adopción de las medidas de protección (p. 2).
A partir de lo cual se identifica que la función preventiva del Estado debe
involucrar diversas estrategias; dentro de las cuales se encuentran las medidas
cautelares que según Páez (2013) permiten materializar el principio de eficacia de
la administración y a su vez Devis-Echandia (1974 como se citó en Arcila, 2013)
las define como “el derecho a iniciar un procedimiento para que se adopten las
medidas judiciales necesarias para el aseguramiento de la satisfacción de un
derecho material, o para su defensa, es decir para que se realice un proceso
cautelar” (pp. 33-34)
Jurisprudencialmente estas medidas se definen en la Sentencia C-379/04
de la Corte Constitucional como:
Instrumentos con los cuales el ordenamiento protege de manera
provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho
que es controvertido en ese mismo proceso. De esa manera el
ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las
autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar
que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada (p. 1).
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Específicamente las medidas cautelares relacionadas con la defensa de los
derechos e intereses colectivos están reguladas por la Ley 472 de 1998 que se
complementa en la Ley 1437 de 2011, por la que se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La Corte Constitucional en Sentencia C-284 de 2014, señala que la reforma
introducida por la Ley 1437 de 2011, buscó hacer menos estricta la procedencia
de la suspensión provisional y contempló la ampliación del catálogo de medidas
cautelares cuya finalidad consistió en:
Asegurar instrumentos efectivos de protección provisional que
pudieran usarse en las controversias contenciosas no originadas en
un acto administrativo, sino por ejemplo en una omisión o un hecho
de la administración. También era imperativo morigerar la radical
limitación de la suspensión provisional, con el fin de asegurar una
protección previa a la sentencia frente a actos administrativos, que
garantizara el derecho a una justicia pronta y efectiva (p. 18).
Por ello esta ley (Ley 1437 de 2011) estableció medidas de carácter
preventivo, conservativo, anticipativo y de suspensión, consagrando en el artículo
230 que el juez puede decretar, cuando hay lugar a ello una o varias cautelas
dentro de las que se encuentran:
Ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado
de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando
fuere posible (art 230.1); suspender un procedimiento o actuación
administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas
condiciones (art 230.2); suspender provisionalmente los efectos de
un acto administrativo (art 230.3); ordenar que se adopte una
decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con
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el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos
de este se agraven (art 230.4); impartir órdenes o imponerle a
cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no
hacer (art 230.5) (p. 88).
Así mismo dentro de la función preventiva del Estado se estableció como
medida el otorgamiento de la licencia ambiental que de acuerdo al Decreto 2041
de 2014 en su artículo 3º, se define como:
La autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la
ejecución de un proyecto, obra o actividad, que de acuerdo con la ley
y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos
naturales renovables o al medio ambiente, o introducir
modificaciones considerables o notorias al paisaje, la cual sujeta al
beneficiario de esta, al cumplimiento de los requisitos, términos,
condiciones y obligaciones que la misma establezca en relación con
la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los
efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada (p. 4).
En el caso del subsector carbonífero la autoridad competente para otorgar
la licencia ambiental varía de acuerdo a la naturaleza y magnitud del proyecto a
desarrollar, es decir que cuando la explotación de carbón este proyectada a
ochocientas mil (800.000) toneladas o más, la entidad encargada de expedir la
licencia será la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y cuando
esta explotación sea menor a ochocientas mil (800.000) toneladas la competencia
es de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible
(CAR´s).
Para la obtención de esta licencia es necesario definir la viabilidad
ambiental del proyecto, para lo cual se realizan dos tipos de estudios, el
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diagnóstico ambiental de alternativas y el estudio de impacto ambiental, que a su
vez permiten a las autoridades competentes tener mayor posibilidad de conocer
anticipadamente los riesgos que pueda conllevar la realización de determinada
obra o actividad, evaluar el impacto al medio ambiente y a la comunidad y
desarrollar planes que mitiguen la contaminación y eliminen o reduzcan las
posibles consecuencias que se puedan generar.
El diagnóstico ambiental de alternativas de acuerdo al artículo 17 del
Decreto 2041 de 2014 tiene como propósito brindar información para evaluar y
comparar las diferentes opciones que presente la persona interesada, esta deberá
tener en cuenta el entorno geográfico, las características bióticas, abióticas y
socioeconómicas, el análisis comparativo de los efectos y riesgos inherentes a la
obra o actividad; así como las posibles soluciones y medidas de control y
mitigación, esto con el fin de aportar los elementos requeridos para seleccionar la
alternativa o alternativas que permitan optimizar y racionalizar el uso de recursos y
evitar o minimizar los riesgos, efectos e impactos negativos que puedan
generarse.
El estudio del impacto ambiental es un instrumento básico para la toma de
decisiones al momento de otorgar la licencia pues incluye aspectos como
localización, infraestructura y actividades del proyecto, caracterización del área de
influencia, demanda de recursos naturales, evaluación de impactos ambientales y
análisis de riesgos, planes de seguimiento y monitoreo, de contingencia, de
inversión y de compensación por pérdida de biodiversidad.
Una vez obtenida la autorización para la ejecución del proyecto y puesta en
marcha la obra pueden ocasionarse efectos no deseados sobre el ambiente o
sobre la salud humana, generados por diversos factores que tienen su origen en
fallas humanas o en un caso fortuito, donde el Estado a través de las autoridades
competentes desarrolla las medidas de reparación, restauración y recuperación
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cuya finalidad es reponer las condiciones ambientales a su calidad inicial es decir
antes de que el daño ocurriera y en caso de no ser posible corregir la mayor
cantidad de consecuencias presentadas,.
Una de las estrategias que hace parte de estas medidas es el pago de
tasas retributivas y compensatorias que de acuerdo al artículo 42 de la Ley 99 de
1993, se realizará cuando se utilice directa o indirectamente la atmósfera, el agua
y el suelo para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o
industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y
sustancias nocivas que sean resultado de actividades propiciadas por el hombre, o
actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas o para compensar los
gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales.
A través del articulo 80 Superior se estableció también la necesidad de
desarrollar medidas orientadas a resarcir y retribuir a la comunidad por el daño
ambiental definido por Margaleff (1986 como se citó en Güiza, 2008), como el
efecto de una acción antrópica que repercute en el equilibrio homeostático,
fisiológico y/o genético de un organismo vivo, incluido el mismo hombre, para esto
se usan instrumentos administrativos como la imposición de sanciones
ambientales mediante resoluciones o la solicitud de reparación de perjuicios.
De acuerdo a Güiza Leonardo (2008) el desarrollo legal del precepto
constitucional mencionado:
Se lleva a cabo a través de la Ley 99 de 1993, artículo 31 numeral
17, en donde se establece que las corporaciones autónomas
regionales pueden exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes,
la reparación de los daños causados y a través del artículo 85,
parágrafo ibídem, se estableció que la autoridad ambiental
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competente, al imponer la sanción, debe ordenar la realización de las
obras para el equilibrio ambiental (p.318).
El numeral 3° del artículo 126 del Decreto Reglamentario 1713 de 2002
establece que “las corporaciones autónomas regionales, de desarrollo sostenible y
grandes centros urbanos, en relación con la gestión integral de los residuos
sólidos y como máxima autoridad ambiental en su jurisdicción, pueden exigir la
reparación de los daños causados” (p. 31).
Para ilustrar la aplicación de estas medidas, se encuentra la Resolución
205 de febrero de 2007 por medio de la cual se establece una medida preventiva y
se ordena la apertura de una investigación a la empresa Drummond Ltda, debido a
que esta inició la construcción de un corredor vial para el transporte de carbón
dentro de la cual se efectuó el desmonte y descapote de material vegetal y la
intervención de tres cauces (rio Calenturitas, caño NN y arroyo Paraluz), a través
de una inspección realizada por el coordinador de seguimiento ambiental de
Corpocesar y el asesor de la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y
Agrarios identificaron inconsistencias tales como la falta de autorización ambiental
del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para la construcción
de dicha obra, observaron el vertimiento de material procedente de la obra al
cauce del rio Calenturitas y tanto en el rio el caño y el arroyo hubo desviación y
ocupación del cauce con la correspondiente afectación de la cobertura vegetal del
mismo y presencia de focos de erosión; para lo cual el Estado a través de los
entes encargados y atendiendo a consideraciones jurídicas tales como el artículo
4 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998 en virtud del cual la función
administrativa del Estado busca la satisfacción de las necesidades generales de
todos los habitantes, conforme con los principios, finalidades y cometidos
consagrados en la Constitución Política, tomaron medidas como la suspensión
inmediata de las obras y actividades de la construcción del corredor, esta medida
preventiva se mantendría hasta que existiese un pronunciamiento por parte del
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Ministerio sobre la viabilidad del proyecto, así mismo solicitaron a la empresa la
presentación de información específica del proyecto incluyendo dimensión, planos
y mapas, el trazado y características geométricas, el número de estructuras
necesarias, accesos alternos al área de interés, infraestructura y servicios
interceptados, caracterización detallada de los recursos que demanda la
construcción del corredor y en general un estudio de impacto ambiental que podría
generar la obra y que ya había generado, se convocó igualmente a la Corporación
Autónoma Regional del Cesar CORPOCESAR, para verificar la ejecución de la
medida preventiva y se inició investigación administrativa ambiental aduciendo a la
falta de licencia ambiental, autorización, concesiones y permisos debidos y se
generó un pliego de cargos por las inconsistencias encontradas en la inspección.
Así mismo en la Resolución 1309 del 18 de diciembre de 2013, se impone
sanción ambiental a la Sociedad American Port Company Inc, filial de la
Multinacional Drummond, a la que se le otorgó licencia ambiental provisional para
la construcción y operación del puerto carbonífero ubicado en la ensenada de
Alcatraz, jurisdicción del municipio de Ciénaga Magdalena; por parte de la
Corporación Autónoma Regional del Magdalena CORPAMAG, por hechos que se
narran en esta resolución y que fueron de conocimiento público, ocurridos el 13
de enero de 2013, en el que una barcaza en la que se transportaba carbón estaba
ubicada en el puerto de cargue y presento una inclinación anormal, permitiendo el
vertimiento de más del 50% de la carga al mar.
Pese a esto de acuerdo a las autoridades competentes el plan de
contingencia que debía tener la empresa para estos casos no fue el correcto y
además no fue reportado oportunamente a los entes estatales, aumentando así el
perímetro de contaminación y los riesgos y consecuencias que se
desencadenaron para la flora y fauna marinas y además para la comunidad, por
ello y tras las investigaciones pertinentes; a esta compañía se le impusieron
diversas sanciones entre ellas una multa por dos mil cuatrocientos noventa y seis
22
millones ochocientos treinta y nueve mil cuarenta pesos ($ 2.496.839.040), el
desarrollo de un estudio en aquellas playas en las que se desarrollaran
actividades turísticas en Ciénaga y Santa Marta, realizando un inventario del
estado de la zona en cuanto a calidad de las playas, paisajismo, arborización,
mobiliario, señalización y demás dispositivos que se encontraran instalados a lo
largo de la franja costera y en la zona marina; esto con el fin de que se realizaran
labores como el retiro de residuos sólidos como latas, cristales, plásticos,
implementación de un programa de reciclaje y recolección frecuente de basuras,
en cuanto al manejo de aguas dispuso que las empresas responsables deberían
proporcionar un punto de provisión de agua en condiciones de uso permanente ,
baños públicos que deben estar conectados a la red de alcantarillado y además en
el aspecto de señalización deberá indicar adecuadamente las instalaciones
ubicadas en las playas, las restricciones existentes, los servicios prestados ,entre
otros y para todas estas actividades deberá incluir a la comunidad a través de la
contratación de mano de obra.
En cuanto a medidas compensatorias que conllevaran a la recuperación y
protección de los bienes ambientales que se vieron afectados, se impuso realizar
una limpieza de las áreas de playas aledañas que se pudieran ver afectadas con
el vertimiento del carbón, presentar un informe detallado de la contingencia
ocurrida donde documentara los hechos y las acciones implementadas y
posteriormente presentar una propuesta para la recuperación de la totalidad del
carbón y mientras esto se lograra desarrollar monitoreo y seguimiento de las
aguas y el impacto en la biodiversidad, deberían llevar a cabo también una
campaña educativa ambiental dirigida a la totalidad de trabajadores del proyecto y
a la comunidad del área de influencia cuya finalidad consistía en crear conciencia
de la riqueza del ecosistema y especies para que mediante comportamientos
colectivos y personales se propendiera por la protección y conservación de estos.
23
3. PRINCIPIOS DEL DERECHO AMBIENTAL
Las medidas mencionadas anteriormente están ligadas a los principios que
fundamentan el derecho ambiental, los cuales son el principio de precaución y el
de prevención, el primero, de acuerdo a Lora (2011) se consagra en el Derecho
Interno e Internacional como un principio rector y proteccionista del medio
ambiente cuyo objetivo es orientar la conducta de todo agente a prevenir o evitar
daños graves o irreversibles aun cuando estos daños no se encuentren en etapa
de consumación y no exista certeza absoluta sobre su ocurrencia.
En Colombia a través de la Ley 1523 del 2012, se incluyó dentro de los
principios de gestión de riesgo para aplicarlo en caso de que existiera la
posibilidad de daños graves o irreversibles a las vidas, bienes y derechos de las
personas, instituciones o ecosistemas y en Sentencia C-339 de 2002 la Corte
Constitucional señalo:
Cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones específicas,
encaminadas a evitar un peligro de daño grave, sin contar con la
certeza científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las políticas
ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitución, en
forma motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o
capricho.
Para tal efecto, debe constatar que se cumplan los siguientes
elementos: 1. Que exista peligro de daño; 2. Que éste sea grave e
irreversible; 3. Que exista un principio de certeza científica, así no
sea ésta absoluta; 4. Que la decisión que la autoridad adopte esté
encaminada a impedir la degradación del medio ambiente. 5. Que el
acto en que se adopte la decisión sea motivado (p.18).
24
En cuanto al principio de prevención señala Drnas De Clément (2001) está
asentado en la idea de la debida diligencia, es decir en la obligación de vigilancia y
adopción de previsiones en relación a los bienes y personas por parte de las
autoridades administrativas competentes y de acuerdo a la Sentencia C-703 de
2010 este principio permite conocer las consecuencias derivadas del desarrollo de
determinado proyecto, obra o actividad, de modo que la autoridad competente
pueda establecer estrategias antes de que el riesgo o el daño ocurran, con el fin
de reducir sus repercusiones o evitarlas y se materializa en mecanismos jurídicos
tales como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de
autorizaciones previas, cuyo presupuesto es la posibilidad de conocer con
antelación el daño ambiental y de obrar, de conformidad con ese conocimiento
anticipado que a diferencia del principio de precaución no se tiene presente el
previo conocimiento del riesgo o la magnitud del daño producido o que puede
sobrevenir porque no hay manera de establecer, a mediano o largo plazo, los
efectos de una acción, lo cual tiene su causa en los límites del conocimiento
científico que no permiten adquirir la certeza acerca de las precisas consecuencias
de alguna situación o actividad, aunque se sepa que los efectos son nocivos.
Lo anterior refleja que tanto el principio de precaución como el de
prevención orientan al establecimiento de estrategias que permiten a las
autoridades competentes evaluar el riesgo de daño al medio ambiente para evitar
su ocurrencia y por consiguiente las repercusiones que se podrían generar en los
recursos naturales y en la salud humana.
Otro de los principios que orientan el derecho ambiental, es el de desarrollo
sostenible que de acuerdo a Barón (2014) está relacionado con la capacidad de
los sistemas (económico, ecológico y social) para seguir su funcionamiento sin
agotar irreversiblemente los recursos disponibles. La Ley 99 de 1993 en su
artículo 3º consagra:
25
Se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento
económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar
social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se
sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las
generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias
necesidades (p. 2).
Jurisprudencialmente la Corte Constitucional en Sentencia C – 449 de 2015
se describe el alcance de este principio y se señala la restricción que
paulatinamente ha ido presentando la amplitud y flexibilidad con la que se miraba
el concepto de “bienestar económico” en aras de la protección al medio ambiente,
teniendo en cuenta el impacto que generan ciertas actividades al entorno
ecológico y el desconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación, lo
que se refleja en la imposición de una serie de lineamientos y condicionamientos
al ejercicio de la libertad de la actividad económica, en providencia de la Sentencia
C – 259 de 2016 la Corte Constitucional reafirma este concepto y se describe el
desarrollo sostenible como aquel que permite por medio del ejercicio de los
distintos derechos y libertades, entre ellas, la libertad económica, solventar los
requerimientos del presente, “sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras para satisfacer sus propias necesidades.
Con respecto a la actividad minera en el fallo de la Sentencia C-123 de
2014, la Corte Constitucional expone:
La protección y promoción del ambiente no es un bien absoluto en
nuestro ordenamiento constitucional, por lo que los mandatos
derivados a partir de las disposiciones constitucionales deben ser
interpretados en conjunto con otros principios y derechos protegidos
por el ordenamiento constitucional, incluso cuando en un caso
concreto parezcan contradictorios o incoherentes con la protección
26
del ambiente. Un concepto que desarrolla este principio, y que se
relaciona con el tema ahora analizado, es el de desarrollo sostenible,
con el que se significa que las actividades que puedan tener
consecuencias en el ambiente –verbigracia, actividades económicas–
deben realizarse teniendo en cuenta los principios conservación,
sustitución y restauración del ambiente. De esta forma se busca
disminuir el impacto negativo que actividades también protegidas por
la Constitución puedan generar en la flora y la fauna existente en el
lugar en que las mismas tienen lugar; por esta razón la conservación
de la biodiversidad resulta un objetivo esencial para la sociedad en
general, siendo responsabilidad prioritaria de todas las instituciones
del Estado armonizar su protección con los objetivos de crecimiento
económico y desarrollo de la actividad minera (p.2).
Mediante este principio se evidencia el deber del Estado de mantener el
equilibrio entre la libertad económica y la protección del derecho al medio
ambiente, lo que normativamente se consagra en el artículo 333 de la Constitución
Política vigente, donde señala que “la ley delimitara el alcance de la libertad
económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio
cultural de la nación” (p. 91).
El principio “quien contamina paga” es aplicado también dentro del derecho
ambiental, que de acuerdo a Aguilar (2008) se basa en que cada persona o
entidad colectiva es responsable de las consecuencias de sus acciones sobre el
bien común y en este sentido el que contamina es el responsable del daño que
generó y de los impactos que esto conlleva, entre los que se encuentran los
costos derivados de la caracterización y de la restauración del medio ecológico
que ha impactado y no puede ni debe transferir esta sujeción a otros miembros de
la sociedad o a generaciones futuras.
27
La Corte Constitucional en Sentencia T – 080 de 2015 señala que a través
de este principio:
Se busca que las personas responsables de una eventual
contaminación o de un daño paguen los costos de las medidas
necesarias para prevenirla, mitigarla y reducirla. Pero no se trata
solamente de ´reducir la polución, sino incentivar el diseño de
tecnologías amigables con el ambiente y que reduzcan el impacto
ambiental de las actividades industriales mediante un sistema de
informes previos, controles, inspecciones, pagos, multas y sanciones
pecuniarias. De esta forma, a lo que se apunta, más allá del pago de
una determinada cantidad de dinero, es a ajustar efectivamente el
comportamiento de los agentes públicos y privados para que
respeten y protejan los recursos naturales (p. 34 ).
4. DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO.
Con respecto al poder sancionador de la administración refieren Ramírez y .
& Aníbal-Bendek (2015) no existe una referencia directa y expresa dentro de la
Constitución Política actual, sin embargo se deriva principalmente del artículo 29
Superior que versa sobre el debido proceso y se rige por los preceptos
relacionados en artículos constitucionales como el 209, en el que consagra que “la
función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla
con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación
y la desconcentración de funciones” (p. 58 ).
La Corte Constitucional en Sentencia C-595 de 2010 señala también como
normatividad constitucional que soporta el derecho administrativo sancionador, “el
artículo 2º, al establecer que:
28
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución; […] asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades
de la República están instituidas para proteger a todas las personas
en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y
para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y
de los particulares. Sobre el particular, esta Corte ha indicado que el
ejercicio de la función pública encomendada a la administración
implica que si ésta se encuentra facultada para imponer un mandato
o regular una conducta en servicio del interés público, también debe
estar facultada para lograr la garantía del orden mediante la
imposición de sanciones, frente al incumplimiento de tales mandatos.
El artículo 4º al consagrar el “deber de acatar la Constitución y las
leyes, y respetar y obedecer a las autoridades” y el artículo 6º al
señalar que “los particulares sólo son responsables ante las
autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores
públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en
el ejercicio de sus funciones (p.5).
En cuanto al objetivo del derecho administrativo sancionador la Corte
Constitucional en Sentencia C-818 de 2005, establece que consiste en preservar y
restaurar el ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que
repruebe y a su vez prevenga la comisión de todas aquellas conductas contrarias
al mismo, además señala que como género envuelve al menos cuatro especies
como lo son el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho
disciplinario y el derecho correccional.
29
La Corte Constitucional en Sentencia C – 214 de 1994, señala también que
la potestad sancionadora, como potestad propia de la administración es necesaria
para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines pues
permite realizar los valores del orden jurídico institucional:
Mediante la asignación de competencias a la administración que la
habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares
el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya
observancia propende indudablemente a la realización de sus
cometidos y constituye un complemento de la potestad de mando,
pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones
administrativas (p. 1).
Específicamente en materia ambiental, la Ley 1333 de 2009 en su artículo
4º indica que “las sanciones administrativas en materia ambiental tienen una
función preventiva, correctiva y compensatoria, para garantizar la efectividad de
los principios y fines previstos en la Constitución, los Tratados Internacionales, la
ley y el Reglamento” (p. 1)..
A su vez, Monsalve (2005) refiere que las sanciones administrativas pueden
cumplir un valioso e importante rol en el cumplimiento de las normas ambientales;
si existe voluntad y capacidad de la administración se puede actuar de manera
rápida y contundente contra los infractores de las normas, reforzando las
disposiciones preventivas del derecho ambiental. Además señala que estas
sanciones son aplicables frente a las personas jurídicas, pues se admite su
responsabilidad dentro del derecho punitivo, por lo cual nuestra legislación
ambiental establece sanciones específicas para los entes colectivos, como el
cierre de instalaciones, la suspensión de actividades, entre otras.
30
Este autor indica también, que frente a las violaciones ambientales por
infractores empresariales las sanciones administrativas pueden tener mayor poder
de disuasión que las normas penales y pueden ser más severas desde el punto de
vista pecuniario y del funcionamiento de la industria.
Con lo anterior se evidencia lo mencionado por Suarez, Mejía y Restrepo
(2014), quienes refieren que la potestad sancionadora de la administración ha
venido cobrando una mayor importancia desde el año 1991, dado que las labores
tradicionales que en principio estaban en cabeza de la Administración Pública se
vieron ampliadas a otros ámbitos, como la planeación, la intervención en la
economía, la redistribución del ingreso, la efectividad de los derechos
fundamentales, la protección del medio ambiente, etc.
5. ENTES ENCARGADOS DE LA REGULACIÓN AMBIENTAL:
Dentro de las autoridades competentes a nivel nacional y territorial,
encargadas de la protección ambiental se encuentran:
5.1 Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Becerra Manuel (1994), refiere que la Ley 99 de 1993 creo el Ministerio
como ente rector de la gestión del medio ambiente y los recursos naturales
renovables donde se destacan dos funciones de este, las cuales son; impulsar una
relación de respeto y armonía del hombre con la naturaleza y asegurar el
desarrollo sostenible; a su vez la misión de esta entidad se encamina a definir la
política Nacional Ambiental y promover la recuperación, conservación, protección,
ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales
renovables, a fin de asegurar el desarrollo sostenible y garantizar el derecho de
todos los ciudadanos a gozar y heredar un ambiente sano.
31
Dentro del área de contaminación por industrias se han creado diferentes
estrategias y elementos para lograr su control; por ejemplo la Dirección de
Asuntos Ambientales Sectorial y Urbana; dentro de sus funciones incluye la de
promover el fortalecimiento de la gestión ambiental de los sectores productivos;
así mismo estrategias como los Negocios Verdes; que comprenden actividades
económicas en las que se ofertan bienes o servicios, que generan impactos
positivos sobre el Medio Ambiente.
5.2 Ministerio de Minas y Energía
Es una entidad pública de carácter nacional del nivel superior ejecutivo
central, cuya responsabilidad es la de administrar los recursos naturales no
renovables del país asegurando su mejor y mayor utilización y la orientación en el
uso y regulación de los mismos.
Sus fines principales son garantizar el abastecimiento de los recursos
naturales no renovables, velar por la protección de estos con el fin de garantizar
su conservación, restauración y el desarrollo sostenible.
Los objetivos estratégicos de esta entidad son:
- Asegurar la ejecución de proyectos minero energéticos para generar los
recursos que necesita el país.
- Fortalecer la institucionalidad para tener un sector minero organizado y
legítimo.
- Ampliar la cobertura del servicio de energía para los más pobres.
- Aumentar la competitividad de la energía (Ministerio de Minas y Energía,
2016, p. 1).
32
5.3 Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)
Esta Entidad es la encargada de que los proyectos, obras o actividades que
requieren de licencia, cumplan de manera adecuada con la respectiva
normatividad de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenible del País.
Entonces dentro de sus funciones se encuentra el otorgar y realizar
seguimiento de licencias, velar porque se lleven a cabo los mecanismos de
participación ciudadana relacionados con las licencias, brindar apoyo en la
elaboración de la normatividad en materia ambiental y administrar el Sistema de
Licencias, Permisos y Trámites Ambientales SILA y Ventanilla Integral de Trámites
Ambientales en Línea VITAL. (ANLA, 2011).
5.4 Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible
(CAR´s)
De acuerdo a lo establecido por Parra (2014), las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible CAR´s son las encargadas de
hacer efectivos los derechos ambientales que tienen el carácter de difusos, los
que las obligan en su calidad de autoridad ambiental a realizar sus actuaciones.
A su vez la Ley 99 de 1993 establece que le corresponde a las CAR´s:
Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental
de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte,
uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la
actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al
Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades,
proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro
ambiental (Art. 31, num 11, p. 14).
33
También dentro del área de protección ambiental específicamente en el
área de industrias, las Corporaciones Autónomas Regionales son las encargadas
de “otorgar licencias, concesiones y permisos para el aprovechamiento o
movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de
actividades que puedan afectar al medio ambiente” (Art. 31, núm. 9, p.14).
Además:
evalúan, controlan y realizan seguimiento ambiental de los usos del
agua, el suelo, el aire y los demás recursos dentro de esto
comprende el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o
residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de
sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o
emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal
desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir
u obstaculizar su empleo para otros usos (Art. 11, núm. 21 Ley 99 de
1993, p. 14).
Dentro del campo de sanción estas corporaciones son las encargadas de:
Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias
atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las
sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de
protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y
exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de
los daños causados. (Art. 31, núm. 17 Ley 99, 1993, p. 15).
5.5 Dirección General Marítima DIMAR.
Es la Autoridad Marítima Colombiana, encargada de ejecutar la política del
gobierno en esta materia a través de diversas funciones; entre las cuales se
34
encuentra velar por la seguridad integral marítima, la protección de la vida humana
en el mar, la promoción de las actividades marítimas y el desarrollo científico y
tecnológico de la nación.
Su labor se centra en la administración, conservación y exploración de los
recursos naturales, el control del tráfico marítimo para asegurar el cumplimiento de
la reglamentación en materia de la salvaguarda de la seguridad integral marítima,
con el fin de evitar accidentes por fallas operacionales de buques, errores
humanos, contaminación y la reducción de amenazas que pongan en riesgo la
integridad del territorio colombiano (DIMAR, 2017).
5.6 Servicio Geológico Colombiano
El Servicio Geológico Colombiano de acuerdo al Decreto Ley 4131 de 2011,
es un Instituto Científico y Técnico, con personería jurídica, autonomía
administrativa, técnica y financiera y patrimonio independiente, adscrito al
Ministerio de Minas y Energía; dentro de sus funciones se encuentran; adelantar
programas de reconocimiento, prospección y exploración del territorio nacional, de
acuerdo con las políticas definidas por el Ministerio de Minas o el Gobierno
Nacional, realizar la identificación, el inventario y la caracterización de las zonas
de mayor potencial de recursos naturales del subsuelo, tales como minerales,
hidrocarburos, aguas subterráneas y recursos geotérmicos, entre otros,
suministrar a la Unidad de Planeación Minero Energética la información que se
requiera para la elaboración de estudios e investigaciones de planeamiento sobre
los recursos del subsuelo, funciones que se despliegan de su misión la cual
consiste en contribuir al desarrollo económico y social del país, a través de la
investigación en geociencias básicas y aplicadas del subsuelo, el potencial de sus
recursos, la evaluación y monitoreo de amenazas de origen geológico la gestión
integral del conocimiento geocientífico, la investigación y el control nuclear y
radiactivo, atendiendo las prioridades de las políticas del Gobierno Nacional (SGC,
2017).
35
5.7 Unidad de Planeación Minero Energética-UPME.
Es una Unidad Administrativa Especial del orden Nacional, de carácter
técnico, adscrita al Ministerio de Minas y Energía cuyo objetivo es “planear en
forma integral, indicativa, permanente y coordinada con los agentes del sector
minero energético, el desarrollo y aprovechamiento de los recursos energéticos y
mineros ; producir y divulgar la información requerida para la formulación de
política y toma de decisiones y apoyar al Ministerio de Minas y Energía en el logro
de sus objetivos y metas; esto a través del desarrollo de evaluaciones,
diagnósticos de la oferta y de la demanda de los recursos y elaboración de planes
indicativos, gestión y administración de forma integral de información de los
sectores minero energético para apoyar la toma de decisiones de los agentes
públicos y privados (UPME, 2004).
6. MECANISMOS CONSTITUCIONALES QUE PERMITEN LA PROTECCIÓN
DEL MEDIO AMBIENTE
Según lo establecido en Sentencia T – 608 de 2011:
El derecho al medio ambiente se compone de tres facetas: i)
proporciona la facultad a cada individuo de gozar de un medio
ambiente sano, derecho que es exigible por medio de acciones
judiciales; ii) dispone una obligación a todos los ciudadanos
nacionales y al Estado, de proteger la diversidad e integridad del
medio ambiente, estableciendo respecto del Estado que dichos
deberes son “calificados de protección” y finalmente, iii) determina la
protección del derecho al medio ambiente, como principio
constitucional que irradia todo el ordenamiento jurídico, y por tanto
debe ser protegido de manera transversal (p. 1).
36
Estos fundamentos se han establecido tras la Constitución de (1991); donde
se dio gran importancia al cuidado del medio ambiente; protegiéndolo tanto como
bien independiente como en conexidad con la vida y salud del ser humano;
presupuesto que surgió tras la problemática de explotación descontrolada de los
recursos naturales, contaminación masiva intra y extra mural y desarrollo
descontrolado de industrias que representan un factor de riesgo para los
ecosistemas. Por ello se ha establecido un espacio bastante amplio en el
ordenamiento jurídico tanto así que a la Carta Política actual, se le ha denominado
como la “Carta Ecológica”; donde se han creado diversos mecanismos que
permiten la participación ciudadana para su protección y control; entre los cuales
se encuentran:
6.1 Mecanismos de participación orgánica
6.1.1 Consejo Nacional Ambiental.
Consejo que tiene por finalidad, en términos generales, recomendar la
adopción de medidas para armonizar las regulaciones y decisiones ambientales
con la ejecución de proyectos de desarrollo económico y social; recomendar al
gobierno nacional la política y mecanismos de coordinación de todas las entidades
y organismos públicos y privados cuyas decisiones puedan afectar al medio
ambiente y los recursos naturales; recomendar directrices de coordinación con los
sectores productivos, entre otras funciones (Velásquez 2003).
6.1.2 Consejo técnico asesor de política y normatividad ambiental.
Cuya principal función es asesorar al Ministro del Medio Ambiente sobre la
viabilidad de proyectos de interés nacional, de los sectores público y privado y
sobre la formulación de políticas y la expedición de normas ambientales.
37
6.1.3 Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas
Regionales.
El artículo 23 de la Ley Marco de Medio Ambiente reorganiza las llamadas
Corporaciones Autónomas Regionales, entes encargados directamente de
administrar, en un área biogeográfica específica, el medio ambiente y los recursos
naturales renovables y propender por el desarrollo sostenible de acuerdo con lo
dispuesto en la normatividad vigente y las políticas expedidas por el Ministerio del
Medio Ambiente, en tanto máxima autoridad Ambiental Nacional (Velásquez
2003).
6.2 Mecanismos de participación funcional
6.2.1 Intervención en procedimientos Administrativos
Cualquier persona natural o jurídica o privada, sin necesidad de demostrar
interés jurídico alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas
iniciadas para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias
de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente (Ley 99, 1993).
6.2.2 Intervención en los procedimientos administrativos
sancionatorios.
De la misma manera, la parte final del artículo 69 de la Ley General de
Medio Ambiente establece la legitimación popular para intervenir en el
procedimiento administrativo sancionatorio en virtud del cual se impongan o
revoquen sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones
ambientales (Velásquez 2003).
6.2.3 Derecho de petición
Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades, por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución completa y de fondo sobre la misma (Ley 1755 de 2015).
38
6.2.4 Denuncias
La presentación de denuncias penales o criminales es otro de los
mecanismos en virtud de los cuales pueden los ciudadanos lograr el cumplimiento
de la Legalidad ambiental (Velásquez 2003).
6.2.5 Acción de tutela
La Sentencia T – 154 de 2013 de la Corte Constitucional; menciona la
acción de tutela y su procedencia para la protección de derechos colectivos; lo
cual no ocurre de manera general, pues el ordenamiento jurídico ha desarrollado
mecanismos como la acción popular para amparar derechos tales como el goce
de un ambiente sano.
Pero atendiendo al artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de
(1991) se han establecido criterios que permiten en determinados contextos
conceder la tutela estos son:
Que haya conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la
violación o amenaza de un derecho fundamental.
El peticionario debe ser la persona directamente afectada.
Vulneración del derecho fundamental expresamente probadas.
La orden judicial de buscar el restablecimiento del derecho fundamental
vulnerado y no del colectivo de forma directa
Así mismo la protección del Derecho al Medio Ambiente Sano adquiere
trascendencia según lo indicado en Sentencia C-671 de 2001 de la Corte
Constitucional; esto es por su relación directa con el derecho a la vida y a la salud
de las personas y señala:
De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan
daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que
39
decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la
existencia de la humanidad. A esta conclusión se ha llegado cuando
esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida
de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha
afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho
fundamental (p. 18).
6.2.6 Acción Popular
De acuerdo a la revisión realizada por Chamie Anabolena (2004) dentro de
nuestro ordenamiento jurídico es diversa la normatividad que regula el tema; el
Código Civil (Ley 57 de 1887) en artículos tales como el 1005 titulado “Acciones
Populares” menciona la indemnización que debe proporcionarse siempre que
como consecuencia de una acción popular haya de demolerse o enmendarse una
construcción.
En la Carta Política de (1991) el artículo 88; señala:
La ley regulará las acciones populares para la protección de los
derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el
espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros
de similar naturaleza (p. 26)
La Ley 472 de 1998, regula la acción popular e indica quien está legitimado,
los requisitos de procedibilidad, su procedencia y caducidad; entre otras; llevando
así a que esta acción se adecue a los requerimientos sociales, culturales,
económicos, dentro de los cuales se encuentra la protección al medio ambiente;
aspecto que adquirió especial importancia tras la Constitución de (1991) o Carta
Ecológica, como la han denominado algunos tratadistas.
40
6.2.7 Acción de cumplimiento
La Constitución Política de Colombia de creó otra acción en virtud de la
cual los ciudadanos pueden acudir ante los órganos jurisdiccionales con el fin de
buscar el efectivo cumplimiento de una ley o de un acto administrativo. Ésta acción
ha sido considerada como un mecanismo de participación que permite al
ciudadano buscar el cumplimiento del ordenamiento jurídico (Velásquez, 2003).
En Sentencia T – 621 de 1995, a través de un caso de contaminación
ambiental en el que determinada comunidad se ve afectada por los cambios
hidrográficos de un rio debido a la construcción de un canal que se realizaba por
parte de una empresa, se explica la funcionalidad de la acción de tutela y de la
acción de cumplimiento.
Se menciona entonces que la acción de tutela procede como mecanismo
transitorio para la protección de los derechos fundamentales amenazados durante
el tiempo que la autoridad judicial competente utilice para decidir sobre la acción
de cumplimiento, por lo que el Estado a través de sus mecanismos judiciales debe
ordenar lo necesario para la protección inmediata de los derechos de los
individuos ante el peligro inminente y el riesgo de un perjuicio irreparable; por lo
cual la acción de tutela es aplicable como se ha mencionado, de manera
transitoria en casos de contaminación ambiental, ya que existe otro mecanismo
que es la acción de cumplimiento en asuntos ambientales y se encuentra a
disposición de cualquier persona natural o jurídica para enfrentar eficazmente la
omisión en el cumplimiento de las funciones de las autoridades públicas
encargadas de la protección y defensa del medio ambiente.
6.2.8 Consulta obligatoria a comunidades indígenas y negras.
Refiere Amaya (2010) respecto al artículo 330 constitucional, refiere que es
una norma que reconoce la condición pluriétnica y pluricultural de nuestro país y
señala los presupuestos de su aplicación dentro de los cuales indica:
41
El marco general de legalidad señalado en la Constitución Politica de
1991.
El Gobierno de estos territorios estará en cabeza de “consejos”, por lo
que se infiere responsabilidad.
Esos “consejos” serán conformados según los usos y costumbres que le
son propios.
Dentro de las funciones de los “consejos” se consagro la de velar por la
preservación de los recursos naturales.
La explotación de los recursos naturales que se encuentran ubicados en
esos territorios indígenas deberá tener en cuenta la integridad cultural,
social y económica de las comunidades indígenas.
Se debe garantizar la participación de las comunidades indígenas a
través de sus representantes.
CONCLUSIONES
Colombia partícipe de fenómenos como la globalización y la apertura
comercial ha promocionado el ingreso de empresas multinacionales, permitiendo
el aprovechamiento de recursos naturales no renovables, como el carbón;
subsector que es de gran atracción pues nuestro país se encuentra en el décimo
lugar mundial con mayor reserva de este mineral. Al permitir la operación de estas
empresas, se generan impactos y cambios para el entorno en el que se
desarrollan; estos pueden ser positivos o negativos como ocurre en todos los
proyectos.
Debido a estos cambios económicos, sociales y culturales el ordenamiento
jurídico ha establecido pautas y normas que permiten la protección del medio
ambiente; creando diversas herramientas de prevención, valoración, evaluación,
control, sanción y recuperación; las cuales se desarrollan a través de áreas del
42
derecho tales como el administrativo; cuyo objetivo tiene correspondencia con los
fines constitucionales del Estado; donde este debe brindar garantías a sus
ciudadanos tales como un medio ambiente sano.
Para la regulación de la contaminación generada por la industria
carbonífera y la protección del medio ambiente; se encuentra como respaldo y
base fundamental; la carta política de 1991 que por su gran contribución se
denominó; Constitución Ecológica y a partir de la cual se crearon mecanismos de
participación orgánica y funcional y se organizaron entes tales como la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y las Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo Sostenible (CAR´s), que permitieron controlar el
aprovechamiento de los recursos naturales por parte de las empresas y regular su
impacto sobre el medio ambiente a través de medidas tales como la licencia
ambiental, que obliga a la entidad interesada en iniciar sus operaciones, a
presentar un estudio de impacto ambiental que será usado por la empresa y el
Estado para establecer estrategias con la finalidad de mitigar el daño ambiental a
través del diseño de planes preventivos y de control.
Bien desarrollado se encuentra el derecho administrativo sancionatorio
ambiental que ofrece diversas ventajas como: ser un mecanismo de
despenalización, tener en cuenta que las personas jurídicas también pueden ser
sancionadas y reforzar las medidas preventivas; siendo esta última ventaja de
gran importancia ya que es necesario que el enfoque de manejo de la
contaminación ambiental industrial; este encaminado sobre todo a su prevención;
ya que esto traería múltiples beneficios; por ejemplo, la disminución de los costos
ya que requiere mayor uso de recursos el restablecimiento del medio ambiente
tras los daños ocasionados, las indemnizaciones que se generen y la movilización
de todos aquellos aparatos de la justicia que permitan la restauración de los
derechos afectados; además para el cuidado de los ecosistemas la mejor opción
es la de anticiparse a los daños.
43
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