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Regulación y competencia en la distribución de GLP: Diagnóstico y propuestas

Santiago Urbiztondo*

26 de Enero, 2007

Informe Final**

índice

Página

Resumen ejecutivo. 1

1. Introducción. 6

2. El enfoque regulatorio amplio que guía al documento. 11

3. Descripción sintética y selectiva del mercado de GLP en Colombia. 13

4. Concentración, competencia y mercado geográfico relevante en la distribución. 23

5. Análisis crítico de la regulación actual y de diversas propuestas alternativas. 37

6. Elementos de la reforma considerados por la CREG en el año 2006: Análisis crítico y complemcntariedad con la regulación del acceso abierto al envasado. 50

7. La regulación del acceso abierto al envasado: definiciones más precisas. 58

8. Síntesis del análisis y las propuestas. 65

Anexo 1: El proceso competitivo en distribución: nuevas regresiones econométricas. 69

Anexo 2: La experiencia internacional: Los casos de Argentina, Brasil, Chile y España. 74

Doctor en Economía, Universidad de Illinois, USA; Profesor Titula: de Economía y Regulación de los Servicios Públicos, Universidad Nacional de La Plata (UNLP), Argentina. Director del Departamento de Estudios Regulatorios de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Argentina.

Este documento contiene el informe final correspondiente a la orden de servicios No. 120-2006-45 según Convocatoria CDP 243-CREG. El mismo refleja exclusivamente las opiniones y criterios del autor, los que no involucran a las instituciones donde el se desempeña.

Resumen EjecutivoEn este documento se realiza un diagnóstico sobre la distribución del GLP en Colombia y un conjunto de recomendaciones generales, dentro de las cuales se destaca centralmente la introducción del acceso abierto al envasado, separando los roles de envasador y el comercíalizador minorista (aunque sin restringir su integración vertical). Para ello:

• se sintetiza el enfoque regulatorio amplio que guía el análisis y las propuestas, teniendo en cuenta aspectos tecnológicos, informativos, etc.v que llevan a priorizar distintos instrumentos estructurales, regulatorios y competitivos;

• se presenta una síntesis descriptiva del sector a partir de distintas estadísticas, tendientes a caracterizar los aspectos salientes de su funcionamiento, particularmente a nivel del segmento de distribución y teniendo en cuenta el consumo residencial (cilindros);

• se presentan los resultados de un análisis econométrico exploratorio dirigido a caracterizar el proceso competitivo en el segmento de distribución tomando en cuenta las relaciones de control accionario entre distintas empresas de distribución captadas por la CREG;

• se describe críticamente la naturaleza de la situación actual en materia regulatoria y las discusiones suscitadas entre la industria y la CREG hasta el año 2005, particularmente en tres dimensiones centrales: a) integración vertical y libre acceso, b) diferenciación marcaría, y c) exclusividad vs. competencia en prestación del servicio en áreas rurales, desarrollando los rasgos centrales de una dimensión central de la reforma propuesta en este documento;

• se consideran los lincamientos centrales de una reforma que ha estado considerando la CREG durante el año 2006, y su compatibilidad y complementariedad con los lineamientos centrales propuestos aquí;

• se avanzan definiciones instrumentales más precisas sobre cómo poner en práctica la regulación del acceso al envasado; y

• se sintetizan las recomendaciones generales en materia de regulación estructural, marcaría y tarifaria que conforman un compacto regulatorio mejor ajustado para las características propias del sector, combinando los instrumentos regulatorios y las fuerzas descentralizadas de la competencia en la medida de lo posible.

Principios regulatorios básicos que orientan el análisis

Entre muchos conceptos básicos que deben tenerse en cuenta al diseñar un marco regulatorio aplicable a un servicio público, en el caso analizado en este trabajo se destacan los siguientes:

• debe regularse para replicar mercados competitivos en lo posible, sin cometer la Falacia de Nirvana, representando a consumidores intertemporalmente;

• la regulación y la competencia son instrumentos complementarios a tal fin;

• la regulación directa (de precios, etc.) debe concentrarse en los monopolios naturales no desafiables, adoptando y promoviendo la competencia en el resto (para lo cual hay que cuidar el acceso a la “facilidad esencial” del monopolista);

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• cabe priorizar la competencia cuando el regulador / supervisor carece de información verifícable, capacidad de hacer cumplir sus directivas, o el control ex-post de la provisión es muy costoso;

• la competencia en el uso intensivo de la infraestructura existente, o en la ampliación de la misma, dependen del grado de desarrollo de ésta (si está suficientemente desarrollada, o la industria está en contracción, conviene promover su uso intensivo).

Descripción sintética y selectiva del mercado de GLP en Colombia

Al analizar la evolución de las empresas distribuidoras y los volúmenes de venta de GLP (a nivel de envasado), la producción y el intercambio internacional, los precios mayoristas y minoristas, la utilización de capacidad de transporte, la existencia de capacidad de almacenamiento y envasado excedente, el desempeño de distribuidoras entrantes desde 2002, la concentración de mercado en la comercialización mayorista, estimaciones de costos de envasado, etc., es posible concluir sobre:

• la existencia de una industria en leve declinación, sin restricciones de capacidad,

• con un margen de distribución que luce muy bajo intemacionalmente (aunque representa un porcentaje similar del precio final), e

• importantes economías de escala en la actividad de envasado, particularmente en mercados pequeños.

Caracterización del proceso competitivo, concentración y definición del mercado geográfico relevante de distribución de GLP

Se realizaron distintos ejercicios econométricos tendientes a caracterizar el proceso competitivo y definir a grandes rasgos la extensión de mercado geográfico relevante en distribución de GLP envasado, evaluando aperturas por municipios y por departamentos.

Los resultados no detectan que la estructura de mercado (concentración o número de grupos económicos independientes) sea un factor relevante para explicar precios del GLP envasado, lo cual lleva a inferir que estas definiciones hipotéticas son incorrectas en general.

Se obtienen, sin embargo, otros resultados interesantes: las diferencias de precios son consistentes con economías de escala y de densidad, el costo del transporte desde terminales y las alternativas competitivas de abastecimiento para los distribuidores, economías de alcance o reducción de doble marginalización por integración vertical, etc.

La definición de 10 mercados relevantes regionales según la proximidad a terminales de almacenamiento, propuesta por la CREG, aunque no admite un análisis econométrico (sólo 10 observaciones), tampoco parece ser sustentada por los datos existentes (además de ser revisable conceptualmente).

Igualmente, en este servicio es posible discriminar precios (aplicando diferencias de precios que no reflejan las diferencias de costos de transporte a usuarios ubicados en distintas áreas según sean las condiciones de competencia en cada una), por lo cual de hecho puede haber más de un mercado relevante dentro de cada municipio.

No obstante esta dificultad de lograr un sustento empírico para alguna de las definiciones de mercado geográfico relevante consideradas, a los fines de la decisión regulatoria (elección del marco regulatorio de largo plazo) basta con verificar que en cualquiera de dichas hipótesis hay

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una porción significativa de los clientes o ventas que están expuestos a una elevada concentración. En efecto, si cada municipio fuese un mercado relevante diferente, un 14% de las ventas totales de GLP envasado corresponden a situaciones donde el HHI supera los 8.000 puntos; por otro lado, aún si hubiera sólo 10 mercados geográficos de distribución del GLP, un 17% de las ventas totales corresponderían a mercados donde el HHI supera los 3.000 puntos.

Análisis crítico de la regulación actual y de las propuestas recientes

En materia de diferenciación marcaría (indeleble), como señala CREG en 2005, sin garantía de uso exclusivo no tiene mucho sentido. Además, debe distinguirse entre calidad del producto (que incluye envasado) y calidad del servicio (que incluye al producto), por lo cual no necesariamente la primera garantiza la segunda.

Debe comprenderse que la informalidad es un “camino de doble-vía”: mientras no surja la competencia en comercialización minorista con mayor fuerza es muy difícil que los usuarios de bajos ingresos o en áreas rurales dejen de comprar a los fleteros y culebreros que ofrecen servicios más baratos de menor calidad y seguridad. Por eso, en ausencia de mayor flexibilidad para que emerja la competencia minorista, los incentivos a la formalización que se esperan a partir de la diferenciación de la marca difícilmente alcancen a los segmentos del mercado donde no hay disposición al pago del valor de dichas marcas, esto es, adonde las falencias actuales son mayores.

En todo caso, si los distribuidores pagan el costo de la introducción de marcas indelebles en cilindros propios, está bien permitirla.

La agregación de actividades de naturaleza muy distinta dentro de la “distribución” de GLP debe revisarse. El almacenamiento y envasado deberían separarse del traslado y comercialización minorista, regulando el acceso abierto de los segundos a los primeros (en correspondencia con condiciones de monopolio natural no desafiable -por inversiones parcialmente hundidas en una industria en contracción- de varias plantas de envasado, y el carácter potencialmente competitivo de la comercialización).

No hay un costo diferencial significativo por tener que controlar la calidad y seguridad del producto y del servicio final con la separación vertical en la distribución (que no implica divestiture de empresas actualmente integradas verticalmente). Tampoco se diluye la responsabilidad frente al usuario final si la misma recae claramente sobre los comercializadores minoristas habilitados a tal efecto por el regulador (según el cumplimiento de requisitos de solvencia, contratación de seguros de calidad admisible, etc.).

Otorgar exclusividad al distribuidor no sería un mecanismo eficaz para controlar la calidad y seguridad mientras éstas no puedan verificarse / auditarse (la competencia es la que debe suplir a la regulación en este caso): la regulación de la calidad y seguridad debe concentrarse en los insumos del servicio final (GLP, envases, condiciones de los comercializadores minoristas, etc.), y la competencia debe promover la calidad y seguridad del servicio final a partir de allí.

Del análisis anterior pueden definirse los siguientes rasgos centrales de la propuesta: separar el envasado de la comercialización minorista, regulando el acceso a la primera y las condiciones a cumplir por los segundos, desregulando el precio final del GLP envasado (con libertad vigilada), pero manteniendo la regulación de los eslabones previos (precios y acceso abierto) hasta la puerta de la planta de envase.

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Cabe notar que si bien no hay antecedentes internacionales de regulación del acceso al envasado de GLP, la extensión del mercado geográfico en Colombia seguramente sea menor que en los países que podrían liderar una reforma en ese sentido (debido al conflicto armado, la menor densidad poblacional, mayores dificultades topológicas, etc.), explicando porqué allí no se ha avanzado en tal sentido (esto es, porque allí el envasado no es un monopolio natural).

Análisis crítico de los elementos de la reforma considerados por la CREG en 2006

La CREG ha estado considerando una propuesta de marco regulatorio de largo plazo donde se exigiría la identificación marcaría tanto del comercíalizador del producto como del distribuidor a lo largo de toda la cadena de prestación del servicio, se permitiría la plena integración vertical entre comercializadores mayoristas y distribuidores de GLP, se permitiría a los distribuidores introducir sus propios envases con marca indeleble (a su propio costo, esto es, sin reemplazar o utilizar el parque universal existente que es propiedad de los usuarios), y se harían explícitas algunas oportunidades y requisitos contractuales que podrían o deberían cumplir los distribuidores (por ejemplo, vía contratos universales de venta única, incluyendo o no cláusulas de permanencia negociadas bilateralmente con el usuario).

Como resultado del análisis realizado en este documento:

• estos elementos no lucen por sí solos suficientes para reducir la informalidad y la competencia desleal (porque -a l no mejorar la desafiabilidad de los mercados locales- podrían llevar a una reducción en la competencia en distribución, aumentando el “espacio económico” para los fleteros y culebreros),

• pero son consistentes y complementarios con la regulación del acceso abierto al envasado propuesta aquí, dando lugar a un modelo de “integración vertical abierta”, donde a priori se permita todo tipo de integración vertical, se exija la diferenciación marcaría (aunque de manera opcional y a cargo del distribuidor en el caso de que la misma sea indeleble), se regulen los precios y el acceso abierto hasta la salida de la planta de envasado (según detalles instrumentales, y con libertad vigilada sobre los precios finales), con reaseguros en pos de minimizar los riesgos de implementaciones defectuosas en una u otra dimensión.

Instrumentación de la regulación del acceso abierto al envasado

Debido a la información específica que corresponde a cada envasador (con tamaños, tecnologías y contextos competitivos distintos en general), podría ser muy arbitrario o engorroso que la CREG fije unilateralmente un precio de acceso (o una fórmula que determine el precio de acceso) aplicable a todos los casos.

Es recomendable que la CREG determine un menú de formatos posibles para los distintos contratos -según la firmeza del suministro, forma de pago, garantías, división de responsabilidades, etc.-, y eventualmente un rango de precios para cada uno de ellos (ajustable según el tamaño de las plantas involucradas) dentro del cual el envasador y el comercializador minorista puedan negociar, para intervenir sólo en caso de que no exista un acuerdo en un plazo determinado (debiendo la CREG o un árbitro independiente —la Cámara de Comercio, por ejemplo- escoger entre una de las ofertas finales de cada parte -evitando implementar “soluciones intermedias” que alientan ofertas estratégicas divergentes, o eventualmente revirtiendo a la aplicación de una fórmula pre-anunciada en caso de desacuerdo).

Además, la CREG deberá tener cuidado en no forzar una expropiación / confiscación tácita de los envasadores exigiendo a éstos dar acceso sin que los comercializadores minoristas

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remuneren los costos plenos de dicho servicio (aunque obviamente no deben pagar los costos de oportunidad, esto es, los beneficios perdidos por la reducción del poder de mercado en materia de comercialización minorista), lo cual implicaría una modificación sustancial respecto del criterio de regulación tarifaria aplicado actualmente sobre las empresas de distribución (fijando tarifas únicas según modelos que estiman costos eficientes para un distribuidor tipo).

Esta recomendación, aplicable en cualquier contexto regulatorio, es particularmente deseable y factible en el caso bajo consideración al incrementar la desafiabilidad de cada mercado local de distribución (cualquiera sea su extensión actual) por medio de la regulación del acceso abierto al envasado, ya que las plantas más ineficientes que no tengan una ventaja real por su mejor localización para atender a su clientela minorista tendrán precios finales que no podrán ser competitivos con los precios de los competidores que se abastezcan de cilindros envasados en plantas más eficientes (con menores costos conjuntos de envasado y transporte).

En el documento se detalla una posible instrumentación de estos principios, sobre la cual podría organizarse el análisis adicional necesario para su eventual implementación.

Recomendaciones generales

Se derivan de los principios regulatorios básicos expuestos en primer lugar: regular la infraestructura y permitir la competencia en el resto de las actividades de GLP, en particular en la comercialización minorista, regulando el acceso al envasado, sin prohibir la integración vertical, y concentrando la regulación de la calidad en los insumos del servicio final, fijando requisitos de los comercializadores minoristas que podrán competir formalmente, restando espacio económico para los fleteros y el culebreo.

El objetivo detrás de esta propuesta es promover la mayor formalización del servicio, de manera efectiva, alentando a tal fin la competencia en la comercialización minorista del servicio. Ello requiere regular el acceso abierto al envasado de GLP, y por su intermedio se logrará también mejorar la utilización de la capacidad de envasado existente, y permitirá exigir mayores requisitos de seguridad a las plantas de envasado que deben realizar importantes inversiones (ya que estas empresas tendrán la opción de reconvertirse en comercializadores minoristas en vez de verse de hecho forzadas a abandonar la industria).

Los detalles de la instrumentación de este acceso abierto deben ser evaluados en detalle, aún dentro de una primera fase de un proceso de reforma anunciado que incluya la propuesta anterior, y procurar minimizar la intervención del regulador.

En la reforma también deben tenerse en cuenta las diferentes realidades (y por ende exigencias) entre áreas rurales y urbanas, la importancia de la educación al consumidor (para potenciar la competencia) y la mejora de la inviolabilidad de los cilindros (para desalentar la competencia desleal), según se discute en las secciones 6 y 8 de este documento.

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1. Introducción.Desde el año 1996 la regulación del mercado de GLP no ha sufrido cambios importantes en Colombia, aún cuando se han considerado y propuesto reformas estructurales de importancia.

Desde entonces hay tres segmentos verticales reconocidos dentro de la industria: el Gran Comercializador (ECOPETROL) vende el GLP a granel que produce o importa a los Comercializadores Mayoristas (26 empresas), y éstos lo almacenan y venden a los Distribuidores (110 empresas), quienes manejan, envasan y comercializan el producto al usuario final. Además, hay dos sub-actividades reconocibles y separadas dentro de la distribución: los talleres de reparación certificados bajo normas técnicas del MME -quienes normalmente tienen fuertes relaciones de integración con algunos de los distribuidores-, y los fleteros -en quienes, frecuentemente de manera informal, los distribuidores tercerizan el transporte y comercialización minorista-.

La producción de ECOPETROL se concentra en tres plantas principales: la más importante es la refinería de Barrancabermeja, de la cual se surte aproximadamente el 90% del GLP que se consume en el nororientc, centro y occidente del país, y las otras dos son las refinerías de Cartagena y de Apiay, las cuales en promedio suministran el 5% del consumo cada una, y atienden la demanda del norte y oriente del país, respectivamente. En la venta del GLP a granel se utiliza el sistema de poliductos y propanoductos (perteneciente a y operado por ECOPETROL) que conectan a las refinerías con las terminales de almacenamiento de los comercializadores mayoristas. Entre los comercializadores mayoristas y los distribuidores existe una importante integración vertical, así como también hay relaciones horizontales entre distintas empresas distribuidoras, lo cual ha planteado diversos interrogantes sobre la existencia de barreras anticompetitivas, competencia insuficiente, etc.

Regulatoriamente se distinguen y remuneran por separado las actividades que incluyen el GLP a granel, el transporte desde los puntos de producción o importación hasta las terminales de entrega a los comercializadores mayoristas, el almacenamiento y transporte con vehículos- tanque hasta las plantas de envasado, y la actividad de envasado-distribución-comercialización minorista en su conjunto (denominadas “distribución”), incluyendo por separado la reparación y reemplazo de los cilindros portátiles. En efecto, en materia tarifaria, se reconocen distintos cargos definidos por medio de un mecanismoprice-cap con ajustes quinquenales por:

a) la compra del GLP al Gran Comercializador (G);

b) el transporte desde el sitio de producción hasta el terminal de entrega a los comercializadores mayoristas (E);

c) el margen de seguridad para el mantenimiento y reposición (centralizado) de cilindros y tanques estacionarios (Z);

d) la comercialización y almacenamiento al comercializador mayorista (N);

e) el margen de envasado y distribución al distribuidor (D); y

f) el flete para llevar los cilindros desde la planta de envasado a cada municipio atendido (único elemento fijado libremente por cada distribuidor), salvo en los municipios

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donde existen terminales de almacenamiento instaladas (en cuyo caso el flete aplicado debe ser cero).1

Si bien no existe exclusividad formal en ningún caso, la competencia efectiva en el upstream está muy limitada (aim cuando el GLP es un commodity a nivel mayorista que puede importarse, dicha importación resulta algo más cara que el precio reconocido por la CREG domésticamente, y por ende no es atractiva.2,3

En tal sentido, es importante notar que una eventual restricción en el acceso al GLP a nivel mayorista podría imponer una limitación significativa sobre la competencia efectiva entre distintos distribuidores (en particular, podría resultar relativamente fácil para un distribuidor integrado con un comercializador mayorista disciplinar a un competidor agresivo dificultando su acceso al almacenamiento de GLP). Sin dudas, exista o no integración vertical entre empresas de distintos segmentos del mercado, la regulación efectiva del acceso a los insumos básicos (el “producto” en los términos de la CREG en su Documento CREG-084 de 2003) es un elemento básico y esencial de la competencia a nivel de distribución.4

1 También se permite fijar el margen de distribución, bajo el régimen de libertad vigilada, en el perímetro urbano de localidades donde existe suficiente penetración del gas natural (en el año 2002, ello ocurría en Cartagena, Barranquilla, Santa Marta, Rioacha, Sincelejo, Montería, Neiva, Bucaramanga, Villavicencio, Barrancabermeja y Floridablanca).2 Dicho precio se aproxima al precio promedio internacional del GLP en la Costa del Golfo -promedio butano y propano que refleja las proporciones de producción doméstica- durante los últimos 36 meses, reconociendo además la diferencia de costos de transporte entre importación y exportación, por lo cual mientras ECOPETROL exporte GLP su precio será menor al que se fíje para otros importadores potenciales, quienes serán entonces menos competitivos y tendrán serias dificultades para lograr establecer una clientela de comercializadores mayoristas. La propuesta contenida en la Resolución CREG 066-2002 es que el precio máximo del GLP a granel regulado sea igual para cualquier gran comercializador (productor o importador), lo cual tampoco resuelve la cuestión, ya que dicho precio promedio ponderado de todas formas es inferior al costo pleno que representa la paridad de importación.3 Vale la pena notar que si efectivamente se considerara regulatoriamente al GLP como un commodity, entonces no haría falta regularlo: la importación potencial le pondría un techo espontáneamente, como de hecho ocurre en Chile -donde se importa el 50% del GLP consumido domésticamente-. Esta regulación tampoco tendría sentido si hubiera un mercado doméstico competitivo, en cuyo caso de haber excedentes para la exportación el precio de equilibrio no podría superar -significativamente al menos- la paridad de exportación (aunque en la experiencia argentina se haya impuesto este límite desde 2005, en parte justamente porque las autoridades no han juzgado como suficientemente competitivo al segmento de producción). En Colombia, donde no existe competencia doméstica en la producción, y tanto las importaciones como las exportaciones son muy escasas (prácticamente nulas en el primer caso, y menos del 10% de la producción en el segundo), no está claro cuál de las dos paridades sería la que mejor refleja el valor competitivo -de escasez- del GLP. En cualquier caso, al fijar un precio máximo por debajo de la paridad de importación, no es posible que se desarrolle una competencia efectiva desde la importación del GLP, por lo cual el poder de mercado que pudiera ejercer ECOPETROL -m ás allá del límite que impone el precio máximo- y las limitaciones que ello pudiera significar sobre el desarrollo de la competencia downstream -cuestión que no se analiza en este documento- no podrán ser eficazmente minimizados.4 Como se discute en este documento, sin embargo, es central definir cuál es el “producto” al cual debe asegurarse el acceso. Concretamente, si el envasado -además del GLP a granel, su almacenamiento y su transporte- es parte del producto al cual hay que acceder para poder competir en la comercialización nñnorista.Vale la pena notar que el artículo 13 de la Ley 681 de 2001 establece que: “El sistema de transporte por poliductos de propiedad de ECOPETROL se declara de acceso abierto a terceros. Igualmente se integran al sistema de transporte los poliductos Pozos Colorados-Galán y Buenaventura-Yumbo, los cuales también se declaran de acceso abierto. ECOPETROL garantizará el acceso a terceros al transporte de productos por el sistema de poliductos, con base en el principio de no discriminación. El Gobierno reglamentará lo dispuesto en

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Como se mencionó antes, en el caso específico del segmento de distribución, el mismo incluye tres sub-actividades claramente diferenciadas: el envasado (o fraccionamiento), el traslado o flete (desde las terminales hasta las plantas de envasado se transporta el GLP a granel, y desde las plantas de envasado hasta los puntos de consumo se transportan los cilindros y el GLP a granel que abastece a los tanques fijos de los usuarios industriales o de gran tamaño), y la comercialización al usuario final. Al mismo tiempo, el parque de envases es comunitario, con un mecanismo centralizado de financiación del reemplazo y reparación de los cilindros portátiles averiados.

El servicio minorista no está diferenciado en la práctica, no sólo por la falta de identificación clara del envasador en el cilindro (de hecho, legalmente el propietario de los cilindros es el propio usuario), sino además por la utilización secundaria de los mismos por parte de terceros comercializadores informales (“culebreo”), quienes rellenan por sí mismos los envases de menor tamaño a partir de los de mayor tamaño (lo cual es económicamente viable no sólo porque el precio por galón es menor en los cilindros de mayor tamaño,5 sino también porque los cilindros del culebreo pueden contener una cantidad menor de GLP a la nominalmente informada, un manipuleo informal que minimiza costos laborales y reduce la seguridad del servicio, etc., cuestiones que por un lado son difíciles de verificar por el comprador, y por otro lado representan igualmente una opción económicamente atractiva comparada con las alternativas disponibles para ciertos usuarios cuya atención formal resulta más costosa para los distribuidores).

De hecho, aún cuando no existen estadísticas ni tampoco estimaciones o información de ningún tipo respecto de accidentes originados en el mal estado o manipulación de cilindros, normalmente se sostiene que el aspecto de peor desempeño en esta industria es el alto grado de informalidad y competencia desleal que significa el accionar del culebreo, y al mismo tiempo la calidad diferencial y en promedio insuficiente del servicio comercial prestado al usuario final. Según se ha señalado frecuentemente, la SSPD no ha podido controlar efectivamente

este artículo.” A la fecha, sin embargo, el mismo no ha sido reglamentado (corresponde al MME hacerlo, ya que la regulación de combustibles líquidos no está en la órbita de la CREG).La forma en que puede asegurarse el acceso abierto efectivo a la infraestmetura de almacenamiento y transporte excede el objeto de este documento -que se concentra en el segmento de distribución- pero claramente tiene que ver con distintas combinaciones que incluyan elementos tarifarios y de supervisión, exigencias de publicidad de los contratos entre las distintas partes, obligaciones en materia de convocatorias para subastar la capacidad de transporte y almacenamiento en formatos establecidos desde la propia regulación, etc.También queda fuera del alcance de este documento el análisis de las alternativas regulatorias más generales aplicables sobre la comercialización mayorista, aunque vale la pena señalar que -mientras no existan restricciones tecnológicas que lo justifiquen- debe ser posible para los distribuidores realizar un by-pass físico y comercial a estas empresas, adquiriendo el GLP directamente al Gran Comercializador si así lo eligen.5 En Colombia, el descuento en el margen de distribución es del 32% comparando los cilindros de 100 libras con los de 20 libras, cuando en la Argentina, por ejemplo, el descuento en el precio final entre un cilindro de 45 kgs. y uno de 10 kgs. ronda el 16% tomando en cuenta los precios de referencia dispuestos por la Secretaría de Energía en su Resolución 1340/06. Así, tomando 45 kgs. contra 9 kgs. para hacer perfectamente comparables ambos casos -equivalentes a 100 y 20 libras respectivamente—, el descuento en la Argentina es del 24%, mientras que el descuento en el precio final de los cilindros en Colombia, suponiendo que el margen de distribución representa un 30% de dicho precio final, estaría en torno al 10% de dicho precio final, por lo cual en principio el descuento contenido en los cilindros de mayor tamaño no sería tan importante. (Debe notarse que en la Argentina los precios son en el mostrador del distribuidor/comercializador, por lo cual es posible que los descuentos sean mayores en los servicios a domicilio.)

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que esta manipulación y la competencia desleal cesen o siquiera disminuyan, en principio debido a la alta dispersión geográfica del servicio prestado (que abarca áreas urbanas de muy baja densidad poblacional y áreas rurales).

En tal sentido, otra de las discusiones centrales en el sector tiene que ver con la conveniencia de permitir la diferenciación marcaria en los envases minoristas del GLP. Al respecto, las opiniones están divididas, no sólo entre distintas empresas de la industria, sino también a nivel de los organismos de regulación y control. En efecto, al tiempo que la CREG ha tenido una posición de rechazo o agnóstica sobre este cambio, la SSPD lo ha recomendado al menos desde el año 2003 (ver comentarios SSPD a la Resolución CREG 109-2003, y una presentación de la Superintendente, Eva María Uribe, realizada en Fedesarrollo en el mes de Julio pasado). Una parte importante de la discusión, además de los efectos que la diferenciación marcaria tendría sobre la competencia y los incentivos a asegurar la calidad del servicio final, es establecer quién debería pagar el costo del reemplazo del parque existente (esto es, si las distribuidoras pueden apropiarse y reemplazar los envasases universales o si, por el contrario, deben introducir los nuevos envases con marcas indelebles por sí mismas, sin afectar al parque universal existente).

En términos generales, tanto por las complicaciones derivadas de la estructura vertical e insuficiencia de competencia upstream como por la dificultad experimentada para evitar la competencia desleal en la comercialización minorista, existe una seria preocupación sobre la posibilidad efectiva de que la distribución del GLP pueda desarrollarse como una actividad competitiva y al mismo tiempo formalizada y con incentivos a la provisión de un servicio seguro y de alta calidad. Dicha preocupación lleva a cuestionar toda la regulación estructural y tarifaria aplicable al sector, y específicamente al segmento de distribución. Como antecedente más claro, la desregulación del flete del distribuidor (para transportar los cilindros hasta municipios donde no hay plantas de envasado) en el año 1998 dio lugar a fuertes aumentos de precios, de distinta magnitud, que han llevado a considerar el restablecimiento de su regulación (con lo cual el precio final de los cilindros volvería eventualmente a estar plenamente regulado).

Al considerar la competencia potencial a nivel minorista, debe notarse que la extensión geográfica del mercado relevante para un distribuidor en Colombia tiene a priori restricciones más agudas que en otros países (tanto en sus opciones de abastecimiento mayorista como en sus propias ventas minoristas), ya sean de tipo geográfico (características topológicas del territorio dificultosas e infraestructura de transporte vial de baja calidad) o político (el conflicto anuado, con alta incidencia negativa en la seguridad de la comunicación en áreas rurales), en el contexto de la existencia o no de requisitos aplicables a los envasadores y comercializadores minoristas (por medio de los cuales, más que afectar la extensión del mercado geográfico relevante, se modifican las condiciones de “desafiabilidad” de los mismos.6

Por último, hay dos observaciones importantes. Primero, se trata de un sector en relativa contracción a partir del crecimiento en la cobertura del servicio de gas natural, quedando los

6 En Colombia (como ocurre en general también en la experiencia internacional consultada), si bien no se exige que los comercializadores minoristas posean plantas propias de envasado -com o sí lo propuso la CREG en las Resoluciones CREG-109 de 2003 y CREG-69 de 2005-, tampoco existe obligación de un envasador para proveer el envasado a comercializadores que le paguen el costo por dicho servicio a un precio -d e acceso- regulado.

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usuarios del GLP progresivamente en áreas de menor densidad poblacional y por ende con mayores costos para su atención, lo cual podría justificar mayores márgenes regulados en el downstream (en particular en la distribución). Segundo, dicha tendencia a la contracción disminuye la posibilidad de que nuevas empresas decidan ingresar al mercado realizando inversiones específicas (“hundidas”, esto es, irreversibles y no recuperables en un uso alternativo) en infraestructura de almacenamiento o envasado, por lo cual la dinámica competitiva que cabe esperar en función de la desafiabilidad de la distribución puede verse limitada, particularmente si no se avanza en las reformas apropiadas.

En este documento se realiza un diagnóstico sobre el funcionamiento del sector y un conjunto de recomendaciones generales, según el plan de acción y contenido de los términos de referencia de este contrato. Para ello, en la Sección 2 se sintetiza el enfoque regulatorio amplio que guía el análisis y las propuestas, teniendo en cuenta aspectos tecnológicos, informativos, etc., que llevan a priorizar distintos instrumentos estructurales, regulatorios y competitivos. Luego, en la Sección 3, se presenta una síntesis descriptiva del sector a partir de distintas estadísticas preparadas específicamente para este documento, tendientes a caracterizar los aspectos salientes de su funcionamiento, particularmente a nivel del segmento de distribución y teniendo en cuenta el consumo residencial (cilindros). En la Sección 4, se presentan los resultados de un análisis econométrico exploratorio -cuyas Tablas se incluyen en el Anexo 1- dirigido a caracterizar el proceso competitivo en el segmento de distribución tomando en cuenta las relaciones de control accionario entre distintas empresas de distribución captadas por la CREG, y el análisis preliminar de las condiciones de competencia bajo una definición más optimista -sugerida por la CREG- de la extensión geográfica de los mercados relevantes en materia de distribución. En la Sección 5 se describe críticamente la naturaleza de la situación actual en materia regulatoria y las discusiones suscitadas entre la industria y la CREG hasta el año 2005, particularmente en tres dimensiones centrales: a) integración vertical y libre acceso, b) diferenciación marcaria, y c) exclusividad vs. competencia en prestación del servicio en áreas rurales, desarrollando los rasgos centrales de una dimensión central de la reforma propuesta en este documento. En la Sección 6 se consideran específicamente los lineamientos centrales de una reforma que ha estado considerando la CREG durante el año 2006, y su compatibilidad y complementariedad con los lineamientos centrales propuestos al final de la Sección 5. En la Sección 7 se avanzan definiciones instrumentales más precisas sobre cómo poner en práctica la regulación del acceso al envasado. Finalmente, en la Sección 8 se sintetizan las recomendaciones generales en materia de regulación estructural, marcaria y tarifaria que conforman un compacto regulatorio mejor ajustado para las características propias del sector, combinando los instrumentos regulatorios y las fuerzas descentralizadas de la competencia en la medida de lo posible. El Anexo 2 describe brevemente las experiencias regulatorias de Argentina, Brasil, Chile y España en la materia.

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2. El enfoque regulatorio amplio que guía al documento.La intervención directa del Estado en el funcionamiento de los mercados económicos está fundamentada y justificada dentro de la teoría regulatoria' moderna en un conjunto definido de circunstancias a las que normalmente de hace referencia como “fallas del mercado”. Dichas fallas de mercado son variadas (por ejemplo, la existencia de bienes públicos, extemalidades, infonnación asimétrica, problemas de distribución del ingreso, monopolio natural, etc.), y frecuentemente hay desacuerdos sobre su verificación y magnitud en situaciones concretas, la capacidad del Estado para su solución, etc.

En lo que respecta a los servicios públicos domiciliarios y en general a los servicios de infraestructura, la falla central que motiva y justifica tal intervención directa -regulando condiciones de uso y acceso a la infraestructura; obligaciones de inversión, servicio o calidad; tarifas; etc - es la existencia de un “monopolio natural no desafiable”, esto es, la imposibilidad de que exista una competencia efectiva “en el mercado” o “por el mercado” que discipline al monopolista (para que éste no abuse del poder de mercado y monopólico que dispone), quien a su vez puede proveer el servicio a menor costo que dos o más empresas que activamente intervengan en el mismo mercado, haciendo inviable e insostenible (además de ineficiente en un extremo) la competencia que discipline los precios, incentive las inversiones, asegurar la calidad, etc.

Claramente, la característica de monopolio natural y su insuficiente desafiabilidad hace referencia a factores exógenos (tecnología de producción, tamaño del mercado, etc., pero no a restricciones legales o a la imposición de barreras a la entrada por requisitos asimétricos impuestos a los nuevos entrantes), y frecuentemente no se extiende a todos los segmentos del mercado (a nivel vertical y horizontal). Así, la regulación y la competencia resultan “instrumentos complementarios” para el regulador, quien debe combinarlos de manera óptima para intentar replicar en la medida de lo posible la asignación de recursos que resultaría en un eventual contexto competitivo (esto es, logrando eficiencia estática y dinámica, productiva y asignativa, etc., según sean sus distintos trade-offs inevitables). Lograr el desarrollo de la competencia, lejos de requerir menos regulación, requiere una regulación distinta, enfocada en la instancia apropiada (acceso no discriminatorio a la “facilidad esencial”) y correctamente concebida e instrumentada.

A partir de estos principios se acuerda normalmente la conveniencia de regular replicando la competencia en aquellos segmentos que sean monopolios naturales, y liberalizar el resto, asegurando la posibilidad efectiva de competir por medio del acceso abierto y no discriminatorio a la infraestructura básica en manos del monopolista regulado. Se tiene igualmente presente que la regulación es un instrumento imperfecto (como lo es la competencia), y que la réplica de la competencia no implica la aspiración a obtener asignaciones teóricas de libro de texto, sino a lograr que el proceso competitivo sea vigoroso, sin imperfecciones excesivas ni permanentes, evitando cometer la “Falacia de Nirvana” (esto es, comparar una situación real imperfecta con otra situación -post-intervención- que es perfecta pero en los hechos inviable en función de diversas restricciones que son ignoradas).

En tal sentido, existe además otra perspectiva a considerar respecto de la utilización de estos instrumentos: la regulación y la competencia tienen distinta conveniencia relativa según sea la posibilidad del regulador de contar con información relevante para realizar su tarea, y según sea el poder de decisión que disponga para aplicar penalidades a quien no obedezca sus

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instrucciones. Vale decir, las restricciones del organismo regulador en la capacidad de control, verificación y penalización de conductas que violen los requisitos formalmente impuestos a los agentes del mercado toman más deseable la instrumentación de soluciones competitivas, justificándose incluso cierto “subsidio” a las mismas debido al efecto positivo que ellas generan sobre el bienestar de los usuarios finales del servicio (a quienes el regulador debe proteger desde una perspectiva intertemporal). Así, por ejemplo, si la calidad final del servicio no puede ser verificada centralmente por el regulador (porque el mercado provisto está muy disperso, es de baja densidad, etc.), deben agotarse las opciones para que la calidad de los insumos del servicio final sean controlados en instancias anteriores -de más fácil verificación- y luego inducida vía la competencia reglamentada en la porción “capilar” o atomizada del mercado.

También, considerando específicamente qué tipo de regulación aplicar, no sólo es importante tener en cuenta los problemas informativos (por los cuales, por ejemplo, puede preferirse un mecanismo tarifario price-cap en vez de uno costo-plus, el mantenimiento de una separación de distintos monopolios regionales para poder aplicar una regulación Yardstick en vez de tener una relación bilateral entre el regulador y una única empresa regulada, mantener desintegrada verticalmente una industria para reducir las asimetrías entre distintos competidores, la determinación negociada y sujeta a intervención en caso de desacuerdo del precio y condiciones de acceso a la infraestructura básica en vez de la fijación directa de tal precio por parte del regulador, etc.), sino también la dimensión en la cual se promoverá la competencia en los segmentos o servicios liberalizados. Así, por ejemplo, si la red de infraestructura de telefonía está insuficientemente desarrollada, la competencia puede orientarse a la duplicación de dichas redes -fijando remuneraciones muy atractivas para realizar tales inversiones-, mientras que si la red ya está muy madura y ampliamente extendida, la competencia puede orientarse hacia el uso exhaustivo de dicha red reduciendo la remuneración de su operador y por ende el incentivo económico a duplicar o extender la misma. Vale notar en particular, dentro de esta lógica, que el grado de desarrollo de una red depende de la perspectiva de evolución de la industria: si un mercado está en contracción (el caso del GLP ante la expansión acelerada de la red de gas natural, por ejemplo), entonces puede existir una preferencia a favor de incentivar el uso intensivo de la infraestructura (hundida) de transporte, almacenamiento e incluso fraccionamiento o envasado existente en vez de incentivar la duplicación de la misma.

En última instancia, debe tenerse presente que los incentivos de las empresas sujetas a un tipo u otro de regulación para comportarse de una u otra forma son fuertemente afectados por detalles específicos de la regulación aplicable sobre ellas: son los detalles del diseño regulatorio los que transmiten incentivos a minimizar costos por medio de la reducción de la calidad del servicio o por medio de la mayor eficiencia productiva, a procurar y lograr acuerdos colusivos de “no agresión” o a fomentar conductas “desafiantes” que dinamicen la competencia, a competir por medio de menores precios o de mayor calidad / reputación, a buscar activamente segmentos del mercado que requieren un mayor costo de atención o a abandonarlos para que los sirvan otros prestadores informales, etc.7

7 Por ejemplo, si se fijan techos de precios uniformes en la distribución de GLP entonces se incentiva el abandono de un mercado -ru ra l- y se fomenta la competencia informal del culebrero; si se libera la competencia en comercialización minorista, se posibilita el desarrollo de competencia por diferenciación del servicio y por precio por parte de distintas empresas; etc.

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3. Descripción sintética y selectiva del mercado de GLP en Colombia.En esta sección se incluyen distintos indicadores que caracterizan la evolución de la industria del GLP en Colombia, a nivel domiciliario fundamentalmente, durante los últimos años. Los mismos permiten caracterizar el proceso de leve contracción del sector, partiendo además de una situación donde no se observan limitaciones significativas de capacidad en la infraestructura de almacenamiento y fraccionamiento (aunque sí existen dificultades puntuales con la calidad del transporte vial, no reflejadas aquí). Claramente, siendo el GLP a granel el componente central del costo final del GLP (aproximadamente dos tercios del precio final, lo cual contrasta con la mayor incidencia que el downstream tiene en el servicio residencial eléctrico o incluso en el gas natural a nivel doméstico e internacional), el impacto de la mejor organización regulatoria y competitiva del downstream del GLP tenderá a apreciarse en la seguridad, regularidad, transparencia, formalidad, etc., del servicio, pero en menor medida en una reducción significativa del precio final que enfrentan los consumidores.

La información suministrada por la CREG contiene algunas observaciones puntuales sin depurar (“outliers”), pero ello ocurre particularmente con los datos del año 2006 (todavía preliminares en todos los casos), por lo cual estos últimos son omitidos en general.

En el Cuadro 1 a continuación puede verse que en los últimos 10 años, luego de la sanción de la Ley 142 y la creación de la CREG, ha habido un fuerte proceso de concentración a nivel del segmento de distribución de GLP, en el cual el número total de empresas cayó un 32% (desde 155 en 1994 hasta 102 en 2005 -cifra que no coincide con las 110 empresas que la CREG informa en otra parte), lo cual estuvo acompañado por un fuerte crecimiento de la demanda promedio atendida por las grandes empresas y un estancamiento en el resto de los casos (empresas medianas y pequeñas).

Cuadro 1: Empresas distribuidoras de GLP y ventas promedio, 1994-2005

Año Empresas grandes Empresas medianas Empresas pequeñas Total Empresas

# Dda prom. (gal) # Dda prom. (gal) # Dda prom. (gal) # Dda prom. (gal)1994 30 5.265.317 33 1.616.155 92 523.005 155 1.673.6071995 33 5.329.950 31 1.753.954 96 559367 160 1.774.7511996 37 5.391.647 34 1.724.386 92 554.077 163 1.896.2891997 40 5.820.126 32 1.808.805 90 482.129 162 2.062.2131998 43 6.297.974 28 1.778.046 79 453.367 150 2.376.0951999 42 6.759.140 28 1.761.124 76 431.891 146 2.506.9802000 46 6.450.701 28 1.706.075 65 477.592 139 2.701.7682001 32 7.073.000 25 1.777.838 45 564.972 102 2.903.9782002 29 7.229.570 21 1.852.736 53 594.572 103 2.719.1972003 28 7.341.644 25 1.788.733 54 520.762 107 2.601.9212004 26 7.694.398 24 1.763.790 58 507.254 108 2.516.7232005 26 8.047.561 20 1.796.388 56 561.972 102 2.712.106

Var.%94-05

-13% 53% -39% 11% -39% 7% -34% 62%

Fuente: Elaboración propia en base a infonnación del SUI suministrada por la CREG.Nota: “Empresas Grandes” incluye a distribuidoras con ventas mayores a 2,5 millones de galones. “Pequeñas” incluye empresas con ventas menores a 1,2 millones de galones. El resto son “medianas”.

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A primera vista, este aumento en el tamaño promedio de cada distribuidor habría permitido un importante aprovechamiento de economías de escala: según las estimaciones de costos contenidas en la Resolución CREG 066-2002, en base a datos del año 1998, una planta de envasado con 3,5 días de capacidad de almacenamiento que pasara de un volumen de ventas de 1,67 millones de galones anuales hasta 2,71 millones de galones anuales -un incremento del 62%, como el efectivamente verificado para la empresa distribuidora promedio entre 1994 y 2005- permitiría obtener una reducción del costo unitario de distribución en tomo al 40%.

Sin embargo, esta conclusión sería apresurada: el supuesto utilizado en el razonamiento anterior fue que cada empresa distribuidora tiene una única planta de envasado (o que la contracción de empresas distribuidoras en el período fue proporcional a la contracción de plantas), lo cual es incorrecto, ya que la reducción en el número de empresas se ha dado principalmente por la fusión de empresas pre-existentes, de manera tal que hay distribuidores que tienen más de una planta (al año 2001, por ejemplo había 136 distribuidoras y 180 plantas de envasado). En efecto, las economías de escala corresponden al tamaño de la planta de envasado y no al tamaño del distribuidor, quien puede eventualmente crecer vía la incorporación de plantas adicionales sin lograr economías de escala significativas, por lo cual las economías de escala señaladas en el texto son en buena medida inexistentes en tanto no resulten de un crecimiento del total de GLP vendido y/o de una reducción en el número de plantas de envasado.

Computando las ventas totales de cada segmento, el Cuadro 2 permite observar que la demanda total atendida por las distribuidoras ha sufrido un estancamiento -crecimiento del 6,6% acumulado solamente- entre 1994 y 2005, particularmente a partir de año 2001 (la reducción entre 2001 y 2005 fue del 5,6%).

Cuadro 2: Evolución de las ventas promedio de las distribuidoras de GLP, Colombia, 1994-2005 (en galones)

Año E. grandes E. medianas E.pequeñas Total

1994 157.959.515 53.333.131 48.116.464 259.409.1101995 175.888.354 54.372.565 53.699.274 283.960.1931996 199.490.932 58.629.123 50.975.068 309.095.1241997 232.805.037 57.881.769 43.391.643 334.078.4491998 270.812.898 49.785.276 35.816.012 356.414.1861999 283.883.895 49.311.472 32.823.712 366.019.0792000 296.732.240 47.770.099 31.043.473 .375.545.8122001 226.336.008 44.445.957 25.423.752 296.205.7172002 209.657.531 38.907.462 31.512.307 280.077.3002003 205.566.021 44.718.334 28.121.172 278.405.5272004 200.054.347 42.330.965 29.420.740 271.806.0522005 209.236.597 35.927.769 31.470.427 276.634.793

Var.% 94-05 32,5% -32,6% -34,6% 6,6%

Fuente: Elaboración propia en base a información del SUI suministrada por la CREG.

8 Dado que la definición de lo que constituye una empresa grande, mediana o pequeña no varía en el tiempo, y que las ventas totales crecieron sólo un 6,6% entre 1994 y 2005, la reducción en el número de empresas pequeñas no es un resultado ficticio (en todo caso, sólo una fracción de la reducción del 34,6% en el número de empresas pequeñas entre 1994 y 2005 corresponde al crecimiento general de las ventas de GLP).

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En el Cuadro 3 a continuación puede verse que la importación de GLP es realmente esporádica y marginal en Colombia, y que la exportación ha oscilado en valores levemente superiores al 5% del consumo doméstico (que tiende a coincidir con el total de compras mayoristas), en un contexto en el que se destaca una fuerte reducción en el consumo y producción de GLP durante los últimos cinco años.

Cuadro 3: Producción, Importación, Exportación y Consumo de GLP, 2001-2005 (en galones)

Año Producción Importaciones Exportaciones Consumodoméstico

Compras mayoristas, total país

20012002200320042005

393.213.651373.439.859346.683.636330.801.922331.742.215

1.310.690

405.180855.246

24.443.49622.807.26016.945.65614.558.46015.321.222

368.770.155351.943.289329.737.980316.648.642317.276.239

364.084.754351.324.662332.864.387327.939.251330.754.189

Var.%01-05

-15,6% - -37,3% -14,0% -9,2%


Dado que entre 2001 y 2005 las ventas totales de las empresas distribuidoras aumentaron un 6,6% (Cuadro 2) pero el consumo doméstico cayó un 14% en dicho período (Cuadro 3), puede deducirse que la caída o estancamiento del consumo total de GLP durante los últimos años está liderada por la reducción del consumo de usuarios que no son atendidos por las distribuidoras (esto es, usuarios industriales).

Vale notar que el transporte del GLP a granel desde los puntos de producción de ECOPETROL hasta las plantas de almacenamiento de los comercializadores mayoristas se realiza en poliductos (72%), propanoductos (27%) y carreteras (1%), con porcentajes insignificantes y envíos muy esporádicos por medio de transporte fluvial y marítimo. De hecho, observando las estadísticas sobre capacidad por línea en el Cuadro 4 a continuación, se observa que la utilización de los propanoductos es baja, y la de los poliductos aún menor (aunque en este caso se debe a que existen otros combustibles transportados, y de hecho dichos poliductos están siendo utilizados plenamente).

Para el año 2005, el Cuadro 5 permite observar que los 8,7 millones de galones de capacidad del año 2005, comparados con los 870 mil galones diarios promedio de consumo doméstico (resultantes de los 317 millones anuales consumidos en el año 2005), indican una capacidad de almacenamiento promedio de 10 días, relativamente estable en los últimos 3 años (y algo menor a los 11 días computados por la CREG para el año 2001, en la Resolución CREG 066- 2002).

Considerando el período 1996-2005 y el segmento de distribución, la CREG tiene registrado el ingreso de 41 empresas, 29 fusiones y 57 liquidaciones (retiros), lo cual implica una reducción desde 155 empresas hasta 110 (esto es, 155+41-29-57=110).

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Cuadro 4: Capacidad y utilización promedio del sistema de transporte de GLP, 2005Línea Tipo Capacidad

(BPD)Longitud

(Km)Volumenpromedio

(BPD)

Utilizaciónpromedio

Cartago-Yumbo Poliducto 9.960 160 4.534 45,5%Fresno - Herveo Poliducto 19.800 24 610 3,1%Galán-Lisania Poliducto 19.000 80 14.661 77,2%Herveo - Manizales Poliducto 19.800 28 1.448 7,3%Lisama-Bucaramanga Poliducto 19.740 112 8.914 45,2%Manizales - Cartago Poliducto 19.800 85 1.398 7,1%Mariquita - Fresno Poliducto 19.800 19 501 2,5%Salgar-Mariquita Poliducto 19.800 56 1.668 8,4%

Total poliductos 147.700 565 33.734 22,8%Galán-Pto. Salgar Propanoducto 24.303 502 17.094 70,3%Mansilla - Mosquera Propanoducto 12.000 64 3.001 25,0%Salgar -M ansilla Propanoducto 13.993 215 10.182 72,8%

Total propanoductos 50.295 781 30.277 60,2%TOTAL 197.995 1.344 64.010 32,3%Fuente: Elaboración propia en base a información del SUI suministrada por la CREG. Nota: PBD denota Barriles por día, y cada barril equivale a 42 galones, a 350 libras, y a unos 157 kilogramos (100 libras equivalen a 45 kilogramos en los cilindros).

Cuadro 5: Capacidad de almacenamiento, total paísAño Número de plantas Area en planta (m2) Capacidad de la planta (galones)

2003 30 640.739 9.005.9742004 35 617.485 9.010.1242005 28 605.054 8.715.292


Con respecto a la capacidad excedente de envasado, la información que dispone la CREG para el período 2003-2005 no es confiable (en particular, porque dicha capacidad es -en el agregado- menor que el volumen de GLP envasado en dichos años). Sin embargo, la existencia de capacidad ociosa o excedente de envasado es obvia a partir de la reducción de las ventas para consumo doméstico verificadas durante los últimos 5 años (en torno al 14% según se observa en el Cuadro 3), y teniendo en cuenta que han existido incorporaciones de capacidad de envasado en el período.

Asimismo, la capacidad ociosa es como mínimo del 19% si se compara el volumen envasado en el año 2005 con el total envasado que resulta de sumar los valores anuales máximos de las distintas empresas durante los últimos 5 años (eliminando aquellos correspondientes a las empresas que han sido vendidas a otros distribuidores para evitar duplicaciones), bajo el supuesto de que dicho máximo histórico correspondió a la plena utilización de la capacidad por parte de cada una de las empresas envasadoras. Este valor, por otra parte, constituye una clara subestimación del nivel de capacidad excedente que realmente existe, ya que las grandes empresas -que han adquirido a otros distribuidores en los últimos años- alcanzan su máximo de producción en el año 2005 y por ende aparecen como si no tuvieran capacidad excedente alguna, lo cual es claramente una situación no verificada en los hechos, que permite concluir sobre una capacidad excedente seguramente en tomo al 30% como mínimo.

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El Cuadro 6 detalla cuál es la participación en las ventas totales de las empresas que entraron y permanecieron en el mercado durante la última década (todas ellas ingresaron luego del año 2002). Puede verse allí que en conjunto representan un 10,8% de las ventas totales en volumen (galones), pero un 13,9% en valores, lo cual podría reflejar cierta especialización de ios entrantes en ventas de menores volúmenes (cilindros de menor tamaño) y en áreas geográficas de menor densidad, más alejadas, etc., donde hay precios finales más altos.9 En cualquier caso, sólo 2 empresas lograron un tamaño significativo.

Cuadro 6: Empresas distribuidoras ingresantes post-1996 y sobrevivientes en 2006

Empresa Ingreso Ventas en 2006 Preciopromedio

% en las ventas totales de GLP

Galones COLS(COLS/Gal)

Gal S

A[.MAGAS DE OCCIDENTE S.A. 01/09/2003 2.384.057 5.896.129.206 2,473 0,7% 0,7%ARCHIPIELAGO DE GAS S.A. 10/08/2006CITYGAS COLOMBIA S.A. 13/03/2006 1.388.153 4.111.988.724 2.962 0,4% 0,5%COMPAÑIA DE SBRV. PUB. CODEGAS S.A. 31/10/2003COMPAÑIA ENVASADORA NACIONAL DE GAS S.A. 01/09/2005 9.301,176 22.025.383.236 2.368 2,8% 2,8'%EMP. D1ST. DE GAS DEL VALLE DL GUAMUEZ S.A. 01/11/2003GAS AMAZONAS S.A. 13/08/2004GAS EL PUENTE S.A, 01/04/2004 776.519 2.084.273.798 2.684 0,2% 0,3%GAS LIC. PETRÓLEO Y DEMÁS DERIV. DEL PETR. 06/04/2004 3.966.802 11.908.638.250 3.002 1,2% 1,5%GAS MOCOA S.A, 01/01/2005 994.690 3.110.393.678 3.127 0,3% 0,4%GAS ORINOQU1A S.A. 01/05/2005 97.502 430.006.800 4.410 0,0% 0,1%GAS SERRANIA S.A. 20/04/2005GASES DE TUMACO S.A, 01/01/2004 489.559 1.480.600.320 3.024 0,1% 0,2%LIDERGAS S.A. 01/01/2003 14.595.053 39.060.215.758 2.676 4,4% 5,0%TOTAL 33.993.511 90.107.629.770 2.651 10,3% 13,9%

Elaboración propia en base a inform ación del SUÍ sum inistrada por la CREG, Nota: la participación de los entrantes sobre el total del pa ís se com puta respecto de los galones vendidos en 2005. Las ventas de los d istribuidores entrantes en 2006 extrapolan los valores acum ulados a octubre de ese año.

En dicho cuadro se computó la participación de las empresas entrantes según sus ventas (proyectadas) en el año 2006 en relación a las ventas totales (de todas las empresas) del año 2005, ya que los datos del año 2006 para varias de las otras empresas tienen problemas importantes aún no depurados en el SLTI a la fecha de preparación de este informe.

En el Cuadro 8 a continuación puede verse también que el total de compras de GLP a las terminales de almacenamiento muestra una caída persistente desde 2001 (en volumen, ya que al aumentar el precio promedio dicha caída no se percibe en la facturación). A su vez, tomando en cuenta los datos del año 2005, el Cuadro 9 presenta la participación de mercado de cada terminal de almacenamiento. Se observa allí una concentración moderada -un índice HHI en tomo a los 2.000 puntos-,10 aunque dicho valor no toma en cuenta las relaciones de control conjunto a nivel horizontal entre las distintas terminales, y supone que cada una pertenece a accionistas diferentes, lo cual es incorrecto según se discute en la Sección 4.

9 En todos los cuadros de este capítulo y del siguiente, “precio promedio” representa el promedio ponderado por volumen, esto es, resulta de dividir las compras o ventas totales en $ por el volumen total en galones.10 El índice de Herímdahl-Hirschman (HUI) se define como la sumatoria del cuadrado de las participaciones de las empresas que actúan en el mercado. Los valores HHI oscilan entre 0 (mercado perfectamente competitivo) y 10.000 (mercado monopólico).

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En este último cuadro llama la atención la relativa homogeneidad del precio promedio en cada terminal (se agregaron todos los clientes, por lo cual aquí no se analizan los descuentos por volumen, etc.), lo cual no permite verificar si dichas terminales cargan distintos precios a sus distintos clientes, por debajo del precio máximo regulado por la CREG (estrictamente uniforme para todas las comercializadoras mayoristas).11

La incidencia del flete en el precio final es muy variable según sea el municipio y también (en menor medida) el tamaño del envase. En el caso de cilindros de 100 libras, en el año 2005 el flete representó en promedio (ponderado) un 20,2% del precio final al público, con valores máximos de 41% (en algunos casos -8 municipios, que representan el 1,2% del total- no hay flete alguno). Estos porcentajes crecen levemente para cilindros de menor tamaño: para el caso de los cilindros de 40 libras, por ejemplo, el promedio ponderado en 2005 fue 23,7%, con un máximo de 47%, mientras que en el caso de los tanques el promedio fue algo inferior al 16%.

Analizando conjuntamente los Cuadros 9 y 12 (este último en la próxima sección, donde se observa que el precio final promedio es de 2,618 $/galón en los cilindros de 40 libras y de 2,477 $/galón en los cilindros de 100 libras), también puede concluirse preliminarmente que el margen total de distribución (precio final menos costo de adquisición del GLP) es de 856 $/galón para los cilindros de 40 libras -32,7% del precio final-, y de 715 $/galón para los cilindros de 100 libras -28,9% del precio final-.

Cuadro 8: Compras de GLP por Terminal (total mercado), 2001-2005Compras(galones)

Compras (Millones $)

Precio promedio (S/Gal)

Año 2001 256.165.111 285.830,1 1.116Año 2002 240.895.010 327.556,6 1.360Año 2003 227.229.467 385.637,2 1.697Año 2004 210.117.467 358.371,9 1.706Año 2005 214.922.069 378.740,7 1.762


Cuadro 9: Ventas de GLP a distribuidores, por Terminal, Año 2005

TerminalVolumen(galones) Share Valor (Millones

de COLS) Share Precio promedio ($/Gal)

Barrancabermeja (Galán) 2.023.119 0,9% 3.579,5 0,9% 1.769Bucaramanga 4.742.325 2,2% 8.483,3 2,2% 1.789Cartagena 3.422.496 1,6% 6.240,6 1,6% 1.823Cartago 2.702.337 1,3% 4.745,0 1,3% 1.756Facatativa (Mansilla) 76.798.785 35,7% 135.294,6 35,7% 1.762Manizales 20.526.570 9,6% 36.746,4 9,7% 1.790Mosquera 6.084.385 2,8% 10.594,2 2,8% 1.741Pereira 1.630.773 0,8% 3.037,7 0,8% 1.863Puerto Salgar 43.792.433 20,4% 76.990,1 20,3% 1.758Villavicencio (Apiay) 13.820.894 6,4% 24.308,3 6,4% 1.759

" Tomando la información inicialmente provista por la CREG -esto es, suponiendo que las distintas empresas de distribución y de almacenamiento son independientes entre sí-, existe cierta correlación negativa entre los precios promedio de venta de las terminales y las cantidades compradas por cada distribuidor, pero la misma es muy baja-del 6%-.

18

Yumbo 39.012.431 18,2% 68.370,3 18,1% 1.753Total 214.922.069 100% 378.740,7 100% 1.762

HHI 2.173 2.169Desvío estándar 36,2

Fuente: Elaboración propia en base a información del SUI suministrada por la CREG.Nota: Se excluye Cicuco. que representa entre 0,1% y 0,2% de las ventas, por ser un outlier (precio promedio de 960 $/galón).

Para tener una noción relativa de los precios finales y márgenes de distribución del GLP en Colombia, vale la pena tener en cuenta los siguientes datos. A mediados del 2005, los precios vigentes en distintos países de América Latina eran los reflejados en el Cuadro 10, donde llama la atención el valor reducido observado en Colombia y en Bolivia.Actualmente, los precios de referencia para la importación y exportación de GLP se ubican entre los US$/tn 600 y US$/tn 500, respectivamente (el OSINERG en Perú estima valores de 603 US$/tn y 496 US$/tn que son aplicables a Colombia y que podrían amplificarse algo más para los casos de Argentina, Chile y Uruguay, por ejemplo), pero obviamente en muchos países de la región estos valores no son tenidos en cuenta para definir los precios finales: en el caso de la Argentina, no incluida en la tabla anterior, los precios domésticos del GLP a granel actualmente tienen un tope máximo dado por la paridad de exportación menos impuestos aplicables, por lo cual el costo de adquisición se ha estimado en tomo a los 320 US$/ton, mientras que en el caso de Colombia, si bien el GLP a granel que vende ECOPETROL tiene un precio regulado que toma un valor intermedio entre la paridad de exportación e importación, el precio promedio de venta de las terminales de almacenamiento a los distribuidores en 2005 fue de 1.762 $/galón, aproximadamente equivalentes a 190 US$/tn al tipo de cambio de dicho año, muy por debajo de la paridad de exportación.12 Más aún, durante el año 2005 (en el cual se observaron los valores del cuadro previo), dichas paridades de importación e importación eran bastante superiores, en tomo a unos 80 US$/tn en ambos casos, acentuando el retraso de estos precios respecto de sus costos de oportunidad.

Cuadro 10: Precios finales del GLP en países de América Latina, Junio de 2005

PaísUS$ por Moneda Tipo de cambio a la

ton Nacional vigencia de los precios

COLOMBIA 220 520,25 $ 2,331,79

BOLIVIA 280 2,25 Bs 8,10COSTA RICA 400 188,224 C 476,28BRASIL 940 2,28 R 2,4135URUGUAY 1.030 25,0 SU 24,245PERU 1.090 3,56 NS 3,255CHILE 1.100 628,5 Ch$ 585,47

Fuente: YPFB, ARPEL, Junio 2005.

12 En Colombia se toma como referencia el precio internacional del GLP promedio de los últimos 36 meses, lo cual explica el rezago del precio regulado del GLP a granel en los últimos años (situación que podría revertirse en el futuro si el precio internacional del GLP a granel continúa su descenso, ya que se ponderarían valores históricos superiores al precio internacional vigente entonces).

19

Así, según los valores reflejados en el Anexo 2 para Argentina, Brasil, Chile y España, la incidencia del GLP a granel en el precio final es relativamente similar en todos los países (esto es, dicho costo representa actualmente entre un 60% y un 70%), más allá de que puede haber diferencias según sean los servicios que dicho costo incluye (en Colombia, el 70% de participación de hecho incluye el margen por seguridad, percibido directamente por ECOPETROL para luego transferirlo al fondo fiduciario de mantenimiento y reposición de cilindros creado en el año 2002, y el pago al sistema de transporte incluido en el costo de adquisición al comercializador mayorista, por lo cual la participación real del GLP a granel se aproximaría al límite inferior de esta banda, esto es, al 60%).

Por último, el Cuadro l i a continuación resume la información agregada que caracteriza las opciones de abastecimiento que tendrían las plantas de envasado ubicadas en Ja cabecera de cada municipio respecto de las 11 localidades donde existen plantas de almacenamiento del GLP. Puede observarse que, en promedio, la distancia mínima es de 164 kilómetros y el costo de transporte es de unos 382 $/galón (que representa aproximadamente un 20% del precio pagado por galón recibido de dichas comercializadotas mayoristas según el Cuadro 8), pero existe una fuerte dispersión (con distancias máximas de hasta 827 kilómetros, y costos de transporte que son un 140% superiores al precio pagado en las compras del GLP a granel por parte de los distribuidores), y una distancia significativa respecto de la segunda fuente más cercana de abastecimiento (94 kilómetros adicionales en promedio), de la tercer fuente alternativa (138 kilómetros adicionales) y de la cuarta fuente alternativa más cercana (188 kilómetros adicionales comparado con la primer fuente), que llegan a duplicar el costo de transporte en promedio.

Cuadro 11: Costo de transporte entre municipios y terminales de almacenamiento, 2005Mínimo Segundo Menor Tercer Menor Cuarto Menor

Distancia(Km)

Costo del transporte*

Distancia(Km)


Distancia(Km)


Distancia(Km)


Promedio Máximo Desvío Est. Coef. de Desvío

163,6827,2110,10,67

381.9 2.548,8

257.9 0,68

257,6942.3158.3 0,61

580,12.818,0

345,60,60

301,6961,8154,30,51

672,12.857,1

322,60,48

351,21.066,5

160,80,46

787,13.087,6

347,40,44

Fuente: Elaboración propia en base a información del SUI suministrada por la CREG. * Pesos/galón.

Estructura de costos de la distribución

En el documento preparado por Econometría SA para la CREG en el año 2002 (“Asesoría para la Revisión del Cargo de Distribución del Servicio de GLP”), se confirman los resultados de la Fase I del estudio incluido en la Resolución CREG 066-2002 con infonnación del año 1998.

En ambos estudios se verifican fuertes economías de escala en la distribución de GLP, aunque las mismas están concentradas en las actividades de almacenamiento, envasado y atención de clientes (primer componente), pero no en materia de transporte al usuario final (segundo componente). En tal sentido, el estudio de Econometría señala el fuerte crecimiento en el costo medio del primer componente al disminuir el tamaño de la empresa (en las máximas diferencias consideradas, puede variar desde 60 $/galón hasta 230 $/galón), y cuestiona la posibilidad de supervivencia -esto es, de lograr una rentabilidad adecuada- de las empresas (plantas) cuyas ventas no alcancen 1,4 millones de galones al año. Al mismo tiempo, se estimó

20

allí que el costo promedio de planta por galón envasado es (datos de junio 2001) de $ 140, mientras que el costo de traslado y entrega del producto al usuario final oscila en tomo a los $ 210 según sea el porcentaje de la carga despachada de cada camión (entre 89% y 94%).13

Debe notarse, entonces, que el costo promedio de la actividad de distribución se aproximaría a los $ 350 por galón (en el año 2001), y que el 60% del mismo (en promedio, aunque sería un porcentaje mayor -80% - para las empresas más grandes y un porcentaje menor -en tomo al 50%- para las más pequeñas) estaría concentrado en el traslado al usuario final. En tal sentido, en la medida en la distancia del traslado promedio de cilindros tiene una incidencia importante en los costos de traslado, resulta claro que la localización geográfica de cada planta de envasado puede permitir la subsistencia económica aún cuando su tamaño no agote las economías de escala en el envasado. En efecto, siendo el flete promedio un 20% del precio final, que en el año 2001 era aproximadamente de $ 1.600 por galón, puede concluirse preliminarmente que la localización de la planta del envasador permitiría una protección natural a las plantas de menor tamaño aún cuando éstas desaprovecharan fuertes economías de escala -que podrían representar un 10% del precio final-).

Por otra parte, también es importante notar que los costos que corresponden al servicio de comercialización minorista incluyen tanto el traslado como los costos de atención a los usuarios (incluidos en el primer componente del estudio debido a su naturaleza relativamente fija). Por tal motivo, en una eventual regulación de acceso abierto a las plantas de envasado para fomentar la competencia minorista formal, el cargo de acceso debería ser en promedio inferior a los $ 140 por galón (con variaciones que reflejen igualmente el tamaño de cada planta, y que no lleven a expropiar sutilmente las inversiones hundidas de las empresas envasadoras), lo cual significa que el descuento del precio cobrado al usuario final sería algo superior en promedio a los $ 210 por galón.14

Cabe notar que en el informe de Econometría SA no se analiza qué porcentaje de la inversión en envasado es irreversible (esto es, no recuperable una vez realizada la inversión, y en consecuencia, “hundida”), por la cual se establecería una restricción al ingreso de otras empresas (esto es, se limitaría la desafiabilidad de la actividad de envasado cuando las plantas

13 Estas cifras promedian distintos tamaños de cilindros, y excluyen el GLP vendido a granel o en tanques. El informe de Econometría SA analiza por separado la instalación de depósitos y puntos de expendio como forma eficiente de organizar la distribución cuando la densidad poblacional es muy baja. Cabe destacar que, según se señala allí, los distribuidores ven la inversión en depósitos de cilindros como una “duplicación de inversiones” respecto de sus propias plantas de envasado, lo cual evidencia claramente (aunque no se nota específicamente en dicho informe) que la separación de la comercialización minorista es altamente conveniente también para este tipo de desarrollo comercial tecnológicamente eficiente. Vale decir, un comercializador minorista independiente no vería la construcción de un depósito de cilindros como una duplicación de inversiones si de hecho no posee una planta de envasado y almacenamiento.14 Según las estimaciones del estudio de Econometría SA, la atención de clientela implica costos que oscilan entre un 19% y un 22% del costo unitario del primer componente según sea el tamaño de las plantas (con porcentajes decrecientes cuando éste aumenta). Por otra parte, observando el cuadros 3.8 y 3.9 en dicho informe se desprende que, además del costo de transporte mayorista de abasto desde las terminales hasta las plantas de envasado, los costos por galón de la actividad de almacenamiento y envasado de los distribuidores (neto de atención de clientela y de traslado) son de $ 227,6 para una planta que opere con 400 mil galones al año, $ 107,6 para una planta de 1,25 millones de galones al año, y $ 62,4 para una planta de 7,5 millones de galones al año, siendo éstos los valores de referencia a tomar en cuenta para definir (directa o indirectamente, y sujeto a detalles de regulación tarifaria discutidos más adelante en este documento) el precio de acceso al servicio de envasado para comercializadores minoristas.

21

no hubieran agotado sus economías de escala y constituyeran un monopolio natural a nivel local). Al respecto, cabe notar que las plantas de envasado contienen activos que pueden ser desmontados y trasladados a otros puntos geográficos, o incluso revendidos en mercados secundarios (como los tanques de almacenamiento, por ejemplo), en ambos casos soportando diversos costos y descuentos que podrían representar entre un 10% y un 30% de dicha inversión, y en tal sentido una porción significativa de la misma no sería “hundida”. En cualquier caso, como se ha establecido en la literatura económica,15 pequeños porcentajes de irreversibilidad o hundimiento de la inversión necesaria para participar activamente en el mercado (aún no incurridos por los potenciales entrantes) pueden reducir fuertemente la posibilidad de que un competidor ingrese y discipline al monopolista (en particular cuánto más rápida sea la capacidad de reacción de la empresa establecida, lo cual ocurre por ejemplo cuando el potencial entrante no puede celebrar contratos de largo plazo con sus clientes).

15 Ver, por ejemplo, Armstrong, M., S. Cowan y J. Vickers: Regulatory Reform: Economic Analysis and British Experience. The MIT Press, 1994.

22

4. Concentración, competencia y mercado geográfico relevante en la distribución.Para realizar un diagnóstico del sector es central definir cuál es la dinámica competitiva en el segmento de distribución, y en qué medida la misma permite obtener inferencias sobre la extensión geográfica del mercado relevante donde actúa cada distribuidor.

En el pasado, si bien nunca ha definido la extensión de los mercados relevantes de distribución, en algunos casos la CREG ha considerado implícitamente a cada municipio como un mercado geográfico relevante para la distribución de GLP, reconociendo que correspondería agrupar algunos de ellos en un único mercado (ver por ejemplo la Resolución CREG-066 de 2002). En la Argentina, la autoridad antitrust sí aportó una definición relativamente explícita, de “alcance locar’ (Dictamen CNDC en el caso Autogas-YPF por denuncia de maniobra de pinzas, en 1999), aunque allí se tomó infonnación sobre cada provincia y no a nivel municipal, lo cual implica que el número de mercados geográficos relevantes sean poco más de 20 (hay 23 jurisdicciones provinciales contando la ciudad de Buenos Aires), frente a los cientos de mercados que habría en Colombia (donde hay 1.116 Municipios en un total de 31 Departamentos) según la extensión del mercado sugerida en la Resolución CREG-066 de 2002. Debido a las restricciones naturales (topológicas), políticas (conflicto armado) y de infraestructura existentes en Colombia, es natural esperar que las extensiones geográficas de los mercados relevantes de distribución del GLP tiendan a ser relativamente acotadas, pero difícilmente esto ocurra al nivel antes supuesto en el ano 2002 por la CREG o siquiera coincida de manera general con división jurisdiccional alguna.

A continuación se presentan los resultados de un análisis exploratorio tendiente a explicar las diferencias de precios finales del GLP envasado, y por su intermedio caracterizar cuál sería (si es que existe) la definición general que mejor aproxima el alcance geográfico de los mercados de distribución de GLP en Colombia.

En primer lugar, el Cuadro 12 presenta algunos resultados preliminares y agregados tendientes a describir la relación entre los precios del GLP envasado y distintos determinantes potenciales de costos y del contexto competitivo, suponiendo que cada empresa distribuidora es independiente del resto (en base a la información provista por la CREG en primera instancia, antes de avanzar en el estudio de las relaciones de control accionario compartido entre distintas empresas). Se incluye allí información del año 2005 para todos los municipios donde hubo ventas de cilindros de 40 libras y 100 libras (los dos tamaños más representativos, fundamentalmente el primero que contiene más del 50% de las ventas de GLP envasado), eliminando un par de outliers (la muestra incluye 766 municipios del total de 889 informado por la CREG, pero representa el 97% del total del área geográfica que informa la CREG -).

Dicho cuadro incluye, para cada municipio, el precio promedio por galón en los cilindros de 40 libras y de 100 libras, el volumen total de ventas de GLP envasado, la extensión del área geográfica, el número de distribuidores con ventas positivas, y las ventas promedio de GLP envasado de cada distribuidor. Además, se agrupan los municipios según sea el número de distribuidores, las ventas totales de GLP envasado, el área geográfica y las ventas promedio por distribuidor, en todos los casos manteniendo los tamaños de cada grupo según la frecuencia del número de distribuidores (221 municipios -e l 28,9% del total- tienen un único distribuidor, 278 municipios -e l 36,3% del total- tienen dos distribuidores, 136 municipios -e l 17,8% del total- tienen tres, etc.).

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Cuadro 12: Precios del galón de GLP en municipios, año 2005

Precio por galón, cilindros de...

Venta de GLP envasado (total, en

galones)Area (m2) # de

empresas

Venta promedio por distribuidor

(galones)

# de municipios

40 libras 100 libras

Prom

edio

or

dena

do

por

núm

ero

de

empr

esas

2,6642,6302,6002,5562,4542,5722,532

2,5272,4922,4622,3882,3272,3962,400

40,834108,097229,611764,025952,509

1,164,9753,762,449

1,071,0521,830,0813,375,8546,804,154

10,248,5497,356,409

37,131,576

123456

7 ó mas

40,83454,04976,537

191,006190,502194,163333,230

221278136592824

20Diferencia %

extremos -4.9% -5.0%

Prom

edio

or

dena

do

por

volu

men

to

tal

de

vent

as

de G

LP

en

vasa

do

2,6852,6462,5642,5012,5762,4982,402

2,5372,5132,4172,3552,3922,4012,299

10,82450,740152,724401,374872,908

1,678,0645,981,700

830,9631,142,6981,873,5346,862,2269,103,05112,373,35654,982,600

1.62.02.83.94.0 5.37.0

7,52629,87661,352133,778283,202363,050976,922

22127813659282420

Diferencia % extremos

-10.5% -9.4%

Prom

edio

or

dena

do

por

tam

año

del

área

de

l m

unic

ipio

2,6002,6322,6482,6762,5782,4652,484

2,4582,4942,5102,4932,4532,3422,380

40,14577,872

225,274510,459

1,088,2861,248,8144,921,050

240,066765,896

2,060,6924,576,0249,348,45217,564,67069,074,157

1.72.22.63.44.44.55.6

22,74834,49473,927168,739195,287301,677752,596

221278136592824

20Diferencia %

extremos-4.5% -3.2%

Prom

edio

or

dena

do

por

vent

as p

rom

edio

de

l di

stri

buid

or

2,6652,6672,5252,5802,5352,4782,438

2,5192,5142,4172,4252,3902,3652,315

12,57660.587 154,425440.587

1,052,431 1,840,556 5,525,547

956,0471,283,7081,893,0995,406,57310,678,32412,470,18056,227,941

1.82.22.43.6 4.24.6 4.9

6,59826,30363,554122,176244,585388,223

1,079,949

22127813659282420

Diferencia % extremos

-8.5% -8.1%

Total Promedio Desvío est.

2,618282

2,477256

245,258,440320,181

1,288,930

2,812,170,9533,671,24116,576,424

2.51.7

62,386,74381,445

201,575

766

Fuente: Elaboración propia en base a infonnación del SUI suministrada por la CREG. Nota: Se eliminaron municipios sin ventas de cilindros de 40 libras o de 100 libras, y dos outliers (con precios del cilindro de 100 libras de $ 17 y de más de $ 50,000).

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En tal sentido, en el Cuadro 12 puede observarse la escasa incidencia que parece tener el número de empresas (el precio promedio es sólo un 5% inferior en los municipios donde actúan 7 ó más distribuidores vis-á-vis los municipios con un único distribuidor) y la extensión del área geográfica servida (también con diferencias de precios insignificantes en municipios de distintos tamaños), al tiempo que las ventas totales y las ventas promedio por distribuidor sí lucen como determinantes más claros (en ambos casos, las diferencias de precios entre los municipios de menores ventas totales y promedio por distribuidor y los municipios con mayores ventas totales y por distribuidor están entre el 10% y el 8%). En términos generales, además, la variación de precios no es muy elevada (el desvío estándar es solamente un 10,5%, aproximadamente, del precio promedio, para ambos tamaños de cilindros).

En segundo lugar, con respecto a los resultados econométricos, en el primer informe de avance de esta consultoría se reportaron diversos ejercicios de estimación manteniendo el supuesto de que cada empresa de distribución es independiente del resto (esto es, sin considerar el control común ejercido sobre varias de ellas por los mismos grupos de inversores o accionistas).16 Dichos ejercicios -en general, y de manera consistente con lo sugerido en el Cuadro 12- no permitieron identificar un efecto nítido, robusto y significativo de la estructura de mercado (medida por el número de empresas distribuidoras o el índice de concentración HHI en cada municipio) sobre el precio de los cilindros de 40 y 100 libras. Según se indicó entonces, sin embargo, esos resultados eran particularmente preliminares por la necesidad de tener en cuenta las relaciones accionarias entre distintas distribuidoras (horizontales) y entre distribuidoras y comercializadoras mayoristas (verticales), además de la posibilidad de incorporar otras variables explicativas relevantes en las ecuaciones estimadas.

En efecto, el supuesto utilizado en dichos ejercicios -que cada empresa de distribución es una unidad económica y estratégica independiente- es claramente irreal según se desprende de la caracterización hecha recientemente por la CREG, donde se tomó en cuenta las relaciones de control entre las empresas de distribución de GLP entre sí, y entre éstas y las empresas de comercialización mayorista, cuantificando así la integración horizontal y vertical en esta industria.

Para caracterizar las relaciones horizontales, con base en información del SUI sobre participación accionaria a Septiembre de 2005, la CREG construyó una nueva base de datos agrupando a las distintas empresas distribuidoras que podrían ser controladas por un mismo grupo de accionistas.17 Para establecer los vínculos verticales, la CREG definió con una variable dummy, llamada “Socio Mayorista”, el grado de relación y “control económico” según tres niveles distintos aplicables a cada “grupo económico de distribución”: esto es, los valores de la dummy son 0, 1 y 2 según sea la participación de los accionistas (en el primer caso, si ningún accionista tiene una participación superior al 10% en distribución y comercialización mayorista; en el segundo caso, si un distribuidor tiene una participación

16 Con el fin de facilitar la lectura de este documento y evitar una extensión innecesaria, estos resultados no vuelven a reportarse en detalle aquí.17 La CREG ha detectado estos grupos económicos según información referida al control accionario, pero también teniendo en cuenta infonnación sobre la conformación de la dirección gerencial de cada empresa, por lo cual dicha caracterización no es estricta en términos jurídicos. Cabe anotar, por otra parte, que la información fue reportada únicamente por 68 distribuidores (que representan el 82% del mercado) y por 22 comercializadores mayoristas (quienes representan el 85% del mercado). Las empresas que no reportaron infonnación fueron analizadas utilizando la información aportada por las demás empresas.

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entre 10% y 40% del capital accionario de un comercializador mayorista; y en el tercer caso, si dicha participación supera al 40%).

El Cuadro 13 a continuación refleja algunos datos interesantes:

Cuadro 13: Distribución de GLP, por grupo económico e integración vertical, 2005

Agente Económico Distribuidor de GLP

Ventas (galones) e Integración con comercializador mayorista (% X de

participación)Share en Colombia

X<10% 10%<X<40% X>40%Grupo 1 81,427,167 24.8%Grupo 2 46,496,767 14.2%Grupo 3 33,551,830 10.2%Grupo 4 14,171,901 4.3%Grupo 5 11,534,626 3.5%Grupo 6 11,499,939 3.5%Grupo 7 11,274,670 3.4%Grupo 8 10,354,071 3.2%Grupo 9 6,959,865 2.1%Empresa 1 6,666,418 2.0%Grupo 10 6,596,753 2.0%Grupo 11 6,099,809 1.9%Grupo 12 5,964,063 1.8%Grupo 13 4,968,402 1.5%Empresa 2 4,527,480 1.4%Empresa 3 4,435,498 1.4%Empresa 4 4,242,716 1.3%Empresa 5 3,834,837 1.2%Grupo 14 3,344,942 1.0%Empresa 6 3,145,041 1.0%Empresa 7 2,660,246 0.8%Empresa 8 2,529,789 0.8%Empresa 9 2,467,498 0.8%Empresa 10 2,290,042 0.7%Empresa 11 2,188,093 0.7%Empresa 12 2,078,247 0.6%Grupo 15 2,073,772 0.6%Empresa 13 1,823,064 0.6%Empresa 14 1,697,488 0.5%Empresa 15 1,696,035 0.5%Empresa 16 1,672,983 0.5%Empresa 17 1,469,082 0.4%Empresa 18 1,381,832 0.4%Empresa 19 1,368,811 0.4%Resto (37 em presas - 2 grupos m enores) 17,701,611 2,251,832 - 6.1%Total General 60,294,470 5,622,303 262,530,445 328,447,218Participación agregada de cada categoría 18.4% 1.7% 79.9% 100.0%HHI 1,057


1. Se detectaron unas 74 empresas independientes (“agentes económicos”) de distribución de GLP en el país (en vez de las 110 consignadas anteriormente): 17 grupos económicos asociarían algo mas de medio centenar de empresas distribuidoras teniendo el 80% del mercado nacional. Los 4 grupos con mayor participación (que reúnen 17 empresas) se estimó que tienen el 54% del mercado nacional, aun cuando dos de los 3 primeros grupos comparten la propiedad del cuarto, y el HHI que correspondería a un único mercado geográfico de distribución de GLP de alcance nacional (hipotético puramente) sería de 1.057 puntos.

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2. En todos los departamentos, con excepción de Cundinamarca, Boyacá y el Llano, hay una o dos empresas perteneciente a alguno de estos 3 grupos, frecuentemente con una participación de mercado significativa.

3. Prácticamente todas las comercializadoras mayoristas son controladas por 14 grupos, y hay 54 empresas y 3 grupos (que representan sólo un 18% de las ventas) que no tienen acciones o tienen una mínima participación en alguna comercializadora mayorista.

Así, las regresiones realizadas con esta nueva información indagan sobre los determinantes de los precios de los cilindros de GLP tomando observaciones donde se agregan a las empresas de distribución según sean las relaciones de control accionario, vale decir, considerando como una unidad económica a las empresas de distinto nombre que según la CREG serían controladas por un mismo accionista o grupo de accionistas, adoptando alternativamente como unidades de observación a los municipios y a los departamentos. (También se explora una definición sugerida por la CREG en la que existen 10 mercados regionales, aunque en este caso sin poder llevar a cabo un análisis econométrico debido al número reducido de observaciones.)

En el caso de la apertura por municipio (741 observaciones), las ecuaciones estimadas son del siguiente tipo: los precios de los cilindros de 100 libras (“P100”) y de 40 libras (“P40”, que son las variables dependientes alternativas)18 dependen (potencialmente) de:

1) el índice de concentración de Herfindahl-Hírschman según cantidades de GLP vendidas por cada empresa (“HHI”),

2) las ventas promedio por distribuidor (“CANTPROM”),

3) el grado de integración vertical entre distribuidores y almacenadores (con valores que van desde 0 hasta 2, ponderando para cada municipio según los volúmenes de ventas de cada distribuidor integrado verticalmente),

4) la extensión geográfica del municipio (“AREA”),

5) el costo de transporte del GLP a granel desde la planta de almacenamiento más cercana (“CTMlN”),iy

6) el costo diferencial entre dicha planta y la siguiente planta más cercana (“DIFCOSTO”).

En la medida en que la extensión del mercado geográfico relevante de distribución minorista coincidiera con la definición jurisdiccional de los municipios, cabría observar una correlación positiva entre el índice de concentración HHI y el precio final de los cilindros, particularmente cuando se controla (como se hace aquí) por las posibles economías de escala en cada municipio (según las cuales el costo medio - y por ende el precio- debería disminuir al aumentar las ventas promedio de los distribuidores en cada municipio), por la integración

18 Estos precios son computados dividiendo la facturación total por el número de cilindros vendidos en cada mercado geográfico hipotético. Esto implica que dichos precios son homogéneos a lo largo de cada uno de dichos mercados, e implícitamente se supone que tal situación corresponde con la ausencia de discriminación de precios entre usuarios de un mismo mercado relevante, lo cual, como se discute al final de esta sección, no se cumple.19 Aquí se computa el costo promedio ponderado del GLP a granel desde la terminal más cercana hasta cada municipio, aunque en realidad en muchos municipios el costo de transporte contiene el transporte a granel en carro-tanques hasta la planta de envasado, y el transporte del GLP envasado desde dicha planta hasta el municipio donde se vende el GLP.

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vertical con comercializadoras mayoristas y sus plantas de almacenamiento (a partir de la cual podría darse un precio final mayor -s i dicha integración fuese utilizada estratégicamente para restringir la participación de terceros distribuidores no integrados- o menor -s i la misma permitiera reducir la “doble marginalización” que caracteriza los contextos donde existe poder monopólico ejercido en cada etapa por empresas verticalmente desintegradas), por la extensión del área geográfica del municipio (que debería provocar -ceteris paribus- un incremento en los costos de traslado y atención de clientes, llevando así a mayores precios de equilibrio), por el costo del transporte del GLP a granel desde la planta más cercana (con efecto esperado obviamente positivo sobre el precio final), y por el costo diferencial de adquisición en una planta de almacenamiento alternativa (que encierra un potencial efecto estratégico en el segmento de almacenamiento -no en el de distribución-, según el cual los costos de adquisición del GLP a granel por parte de un distribuidor son mayores cuando la segunda alternativa más económica de abastecimiento que dispone es relativamente más costosa comparada con la más cercana).20

Se transformaron las observaciones aplicando logaritmos (salvo al número de empresas, el HHI y las variables dummy o de integración vertical) debido a que de dicha manera mejoraban levemente la significación individual y conjunta de las variables incluidas y con el fin adicional de facilitar la interpretación de los resultados (los coeficientes denotan elasticidades, o bien cambios porcentuales del precio ante el incremento unitario en el número de empresas activas, el HHI o el índice de integración vertical), y se verificó que no existieran efectos no- lineales relevantes entre las distintas variables.

Los resultados salientes a nivel de municipios, contenidos en las Tablas 1 a 6 del Anexo 1, señalan lo siguiente:

1. La concentración de mercado (HHI) no tiene una incidencia significativa ni robusta sobre el precio promedio de los cilindros en cada municipio: sólo en una regresión con P100 el signo es el correcto (esto es, positivo) y la variable es estadísticamente significativa al 4% de confianza, pero igualmente en ese caso el coeficiente de 0,00000276 señala que un incremento de 1.000 puntos en el HHI genera un aumento de sólo un 0,276% en el precio de los cilindros.

2. Las otras variables explicativas son significativas y tienen una clara interpretación: las distintas regresiones muestran menores precios de los cilindros al aumentar las ventas promedio de cada distribuidor (consistente con economías de escala), precios mayores al aumentar la extensión del área geográfica del municipio (consistente con mayores costos de traslado y atención a clientes al distribuir igual volumen de GLP en un espacio geográfico mayor), y precios mayores al aumentar el costo de transporte del GLP a granel desde la planta de almacenamiento más cercana.

20 Esta última variable podría estar reflejando también el costo de adquisición real desde la segunda planta más cercana en los casos de distribuidoras que efectivamente se abastezcan desde más de una planta. Sin embargo, sólo un 17% de las compras totales a las distintas plantas de almacenamiento en el año 2005 correspondieron a “segundas compras” de empresas distribuidoras, buena parte de las cuales pueden ser debidas a que esa segunda fuente es la más cercana a olra(s) planta(s) de envasado propiedad de la misma empresa distribuidora, por lo cual en general la incidencia del costo de abastecimiento en una planta más distante por restricciones de la planta más cercana puede ser casi descartado.

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3. También son interesantes otros resultados: la integración vertical lleva a una reducción en el precio (consistente con la eliminación o reducción de la “doble marginalización” de monopolios verticalmente separados, o el aprovechamiento de economías de alcance entre ambas actividades), y la mayor dificultad para sustituir la fuente de almacenamiento está asociada con mayores precios finales de los cilindros (consistente con el aprovechamiento de ventajas estratégicas de parte de los almacenadores que no tienen competencia cercana).

4. Globalmente, la capacidad explicativa de estas variables es razonable (los R2 rondan el 30%-35%, significativamente mejores a los reportados en el primer informe de avance con la primer base de datos suministrada por la CREG), aunque obviamente aún existen importantes determinantes omitidos.

5. Para explorar sobre estas omisiones -entre las cuales seguramente se incluyen las condiciones viales, características topológicas, incidencia del conflicto armado, cercanía entre cabeceras de municipios dentro de un mismo departamento y entre distintos departamentos, etc.-, se incorporaron variables “dummy" que identifican a cada uno de los 28 departamentos a los que pertenecen los distintos municipios de la muestra (que no incluye datos de Amazonas, Guainia y San Andrés). En tal sentido, las Tablas 5 y 6 del Anexo 1 permiten ver la significatividad de tales departamentos (el R2 mejora ostensiblemente, alcanzando valores levemente superiores al 50% una vez que se eliminan las dummies de departamentos que no resultaron significativas), pero sin que ello altere cualitativamente las conclusiones anteriores (sobre la escasa -o nula- significatividad de la concentración de mercado sobre los precios finales, la existencia de economías de escala, la reducción de la doble marginalización o aprovechamiento de economías de alcance por medio de la mayor integración vertical, los mayores costos y precios al atender zonas más extensas, la incidencia del costo de transporte del GLP a granel sobre el precio final -con una elasticidad en tomo al 5% en las distintas regresiones-, y los mayores precios que corresponden a una menor disponibilidad de opciones económicamente factibles de abastecimiento del GLP a granel.21

Al utilizar como unidad de medida cada departamento (27 observaciones, dado que no se incluyen datos de Amazonas, Guainia, Guaviare y San Andrés), el precio de los cilindros de 100 libras (“P100”) y de 40 libras (“P40”) fueron regresados con:

1) el índice de concentración de mercado HHI (según volumen de ventas),

2) el volumen de ventas promedio por distribuidor (“CANTPROM”),

3) el grado de integración vertical entre distribuidores y almacenadores (con valores que van de 0 a 2, ponderando en cada departamento por el tamaño de cada distribuidor integrado),

4) la extensión geográfica del departamento según los datos de los municipios incluidos en la muestra original (“AREA”), y

21 "también se hicieron ejercicios utilizando el número de agentes económicos independientes dedicados a la distribución de GLP como variable independiente (en reemplazo del HHI), y tomando las ventas totales en vez de las ventas promedio por empresa en cada municipio, pero los resultados fueron peores. Cabe notar, por otro lado, que la estmetura de mercado es menos significativa en las regresiones que explican el precio del cilindro de 40 libras que en las correspondientes a las 100 libras, posiblemente porque en el primer caso tenga mayor incidencia la competencia informal (no captada en la muestra) de los fleteros y culebreros.

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5) una proxy de (la inversa del) costo de transporte del GLP a granel desde la planta de almacenamiento más cercana, resumido por “DALMACEN” (variable dummy igual a 1 cuando hay una planta de almacenamiento en el departamento, y 0 cuando no la hay).

Los resultados salientes a nivel de departamentos, contenidos en las Tablas 7 y 8 del Anexo 1, señalan las siguientes conclusiones:

1. La concentración (HHI) tampoco tiene una incidencia significativa ni robusta sobre el precio promedio de los cilindros en cada departamento: los coeficientes tienen el signo correcto (positivo) al estimar P100 y P40, pero en ambos casos los mismos no son en absoluto significativos estadísticamente.

2. Las otras variables explicativas en general mantienen sus signos aunque reducen su significatividad (esto es, existen economías de escala pero son menores y menos significativas a nivel de departamento que a nivel de municipio, la integración vertical reduce en menor medida problemas de doble marginalización o permite aprovechar menores economías de alcance, y la cercanía a una planta de almacenamiento permite reducir el precio final de los cilindros, aunque la mayor extensión geográfica no es significativa para explicar el comportamiento de los precios entre departamentos).

3. Globalmente, la capacidad explicativa de estas variables es buena (los R2 ajustados por grados de libertad rondan el 35%-40%), pero obviamente aquí también hay importantes factores omitidos.

Así, en este segundo conjunto de regresiones, agrupando las observaciones por departamento en vez de municipio, tampoco se observa una incidencia relevante de la estructura de mercado a nivel de distribución sobre el comportamiento de los precios de los cilindros de 40 y 100 libras. Una posible conclusión, entonces, es que la extensión geográfica del mercado de distribución de GLP no puede definirse (ni aproximarse) de manera universal y homogénea: las características de cada situación pueden llevar a que el mercado geográfico relevante sea el municipio, el departamento, o extensiones jurisdiccionales y geográficas distintas, sin que alguna de dichas demarcaciones tenga ventajas generales sobre la otra.22

Puede considerarse, por último, la definición sugerida por la CREG al autor, según la cual habría 10 mercados geográficos relevantes en Colombia ligados a las localidades donde se ubican las terminales de almacenamiento según sean los costos de transporte del GLP a granel, a saber, Bucaramanga, Cartagena, Facatativa, Manizales, Mosquera, Pereira, Puerto Salgar, Sebastopol, Villavicencio y Yumbo. Dado que el número de observaciones es muy reducido para un análisis econométrico (para el cual sería necesario contar con series temporales con datos mensuales o trimestrales durante varios años para tener en cuenta la correlación de precios en distintos puntos geográficos), la evaluación realizada aquí es cualitativa.

El Cuadro 14 describe los aspectos salientes de dichos mercados, destacándose lo siguiente:

11 Cabe notar de todas formas que la obtención de otros resultados razonables en ambos conjuntos de regresiones, respecto de la compatibilidad de los datos con la existencia de economía de escala y de densidad, etc., podrían constituir un sustento favorable a ambas definiciones de mercado relevante -esto es, municipal y departamental-, en tanto dichas regularidades no tienen porqué darse si las observaciones no corresponden a mercados geográficos diferenciados unos de otros. En cualquier caso, no se ha llegado a una conclusión suficientemente convincente sobre cualquiera de estas definiciones.

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Cuadro 14: Conformación del mercado de GLP en Colombia: 10 mercados

regionales alternativos, año 2005

Mercado HHI*Participación en Colombia Cinco empresas

mayores% de ventas

(galones)Según ventas de GLP

Según área geográfica

Bucaramanga 3,484 9.7% 9.8% Grupo 1 53.8Grupo 2 22.9Grupo 8 5.3Grupo 3 4.6Empresa 21 3.6

Cartagena 2,335 5.1% 15.6% Grupo 1 33.2Grupo 9 29.4Grupo 8 15.8Grupo 15 10.0Empresa 28 4.3

Facatativa 2,446 1.1% 0.8% Grupo 11 39.4Grupo 13 18.3Empresa 6 16.7Empresa 26 16.2Grupo 1 4.0

Manizales 1,624 15.2% 10.1% Grupo 1 28.1Grupo 2 20.6Grupo 7 16.5Grupo 3 8.6Grupo 8 7.9

Mosquera 778 29.6% 27.6% Grupo 1 19.1Grupo 3 13.5Grupo 2 12.3Grupo 5 7.8Empresa 4 4.4

Pereira 1,087 8.5% 7.2% Empresa 1 19.4Grupo 12 18.3Grupo 3 14.4Grupo 1 9.4Grupo 2 9.0

Puerto Salgar 2,076 3.6% 3.3% Grupo 2 36.1Empresa 3 18.0Grupo 1 16.3Grupo 8 12.6Grupo 7 5.0

Sebastopol 4,387 3.9% 3.2% Grupo 1 64.0Empresa 11 14.3Grupo 2 7.2Grupo 3 4.8Empresa 31 2.5

Villavicencio 2,108 3.2% 5.8% Grupo 5 32.5Grupo 10 28.7Empresa 20 10.4Empresa 2 9.4Empresa 33 5.5

Yumbo 1,395 20.3% 16.6% Grupo 4 20.9Grupo 1 20.1Grupo 3 15.6Grupo 2 13.4Grupo 6 11.5

Total 950 100.0% 100.0% Grupo 1 24.8Grupo 2 14.2Grupo 3 10.2Grupo 4 4.3Grupo 5 3.5

*HHI sólo contabiliza participaciones de mercado de 5 empresas más grandes, y por lo tanto subestima los HHI levemente. Fuente; Elaboración propia en base a información del SUI suministrada por la CREG

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1. el HHI medido por los galones vendidos por cada agente económico en cada mercado relevante hipotético es superior a los 1.800 puntos en 7 mercados (que representan el 41,6% de las ventas totales), y superior a los 3.000 puntos en 3 mercados (Bucaramanga, Puerto Salgar y Sebastopol, sumando el 17,2% de las ventas totales);

2. dichos HHI son claramente muy inferiores a los HHI promedio de cada municipio incluido en estos 10 mercados geográficos, pero obviamente no son suficientemente bajos en estos últimos 3 casos mencionados; y

3. Grupo 1 y Grupo 2 están presentes en los 10 mercados, Grupo 3 en 7 mercados y un puñado de empresas (incluyendo al Grupo 4 y el Grupo 5) tienen presencia en varios mercados, pero a la vez hay 52 empresas, que representan el 19% de las ventas totales, que tienen presencia en 1 ó 2 mercados a lo sumo.

En el Cuadro 15 se presenta información adicional para estos 10 mercados geográficos sobre precios (niveles promedio y dispersión entre los promedios municipales en cada mercado), ventas, extensión geográfica, número de empresas por municipio, HHI del mercado hipotético y promedio por municipio incluido en cada uno, vínculos verticales promedio con comercializadoras mayoristas y costos promedio de transporte desde cada municipio hasta la terminal de almacenamiento más cercana.23 En las dos últimas filas se incluye el promedio lineal de los 10 mercados, y los valores que corresponden a considerar a toda Colombia como un único mercado relevante, respectivamente.

Cuadro 15: Información adicional sobre los 10 mercados geográficos sugeridos por la CREG

Mercadoregional

HHI*

Densidad venta GLP envasado (galones / hectárea)

Precio promedio de los cilindros

($/galón)

Desvío estándar relativo a la

inedia ($/galón)

Venta total GLP

envasado (galones)

# de empresas

por municipio

en la región

HUI pormunicipio

Vínculovertical

(PromedioPond.)

Costo de transporte

mínimo(í/galón)40

libras100 libras 40

libras100

librasBucaramanga 3,477 875.0 2,647 2,544 0.07 0.06 23,879,816 2.0 7,713 1.1 378Cartagena 1,928 323.2 2,833 2,649 0.07 0,06 14,260,010 1.8 8,041 1.5 412Facatativa 2,523 1,505.0 2,412 2,277 0.07 0.07 3,201,308 2.1 8,044 0.5 135M anizales 1,852 1,365.7 2,546 2,349 0.08 0.10 38,430,706 2.8 5,982 1.6 353M osquera 968 855.1 2,633 2,494 0.07 0.07 65,947,208 3,1 6,872 0.8 291Pereira 1,298 643.7 2,267 2,236 0,12 0.16 13,029,135 2.7 6,795 1.7 154Puerto Salgar 3,391 1,037.0 2,555 2,397 0,07 0.06 9,577,141 2.6 7,219 1.9 211Sebastopol 4,394 1,046.7 2,574 2,484 0.07 0.09 9,406,900 2.5 6,404 1.2 411V illavicencio 2,129 638.6 2,817 2,522 0.13 0.12 10,308,929 1.9 7,535 1,0 311Y um bo 1,356 1,152.7 2,526 2,451 0.12 0.11 53,334,256 1.7 8,555 1.8 617

Prom edio 2,332 944.3 2,581 2,440 0.09 0.09 24,137,541 7,316'to ta l 1,062 863.3 2,614 2,477 0.10 0.10 241,375,408 2.4 7,362 1.3 370* HHI coniabiliza participaciones de m ercado de 5 em presas más grandes solam ente.Fuente; E laboración prop ia en base a inform ación del SUI sum inistrada p o r la CREG .

Una hipótesis a evaluar a partir de la información contenida en este cuadro es que dentro de un mercado relevante los precios de las distintas empresas (o en los distintos puntos geográficos, como lo son los municipios en este caso) presentan menores variaciones que las observadas

23 La información cuantitativa contenida en este cuadro se limita a los 752 municipios cuyos precios, áreas, costos de transporte, etc., fueron informados por la CREG al autor (y utilizados previamente en las regresiones contenidas en el Anexo 1). La misma incluye más del 95% de las ventas totales en el país, aunque quedan excluidos completamente 3 departamentos, como se señaló anteriormente.

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entre los precios vigentes en distintos mercados entre sí.24 Sin embargo, en dicho cuadro se observa que el coeficiente de desvío estándar (esto es, el desvío estándar relativo al promedio) de los precios entre municipios pertenecientes a un mismo mercado hipotético es en promedio similar -sólo levemente inferior- al coeficiente respectivo que resulta al agregar todos los municipios en un mismo mercado hipotético (total) -esto es, 0,09 vs. 0,10- tanto para los cilindros de 40 como de 100 libras. En tal sentido, esta falta de diferenciación de los coeficientes de desvíos de precios impide a su vez concluir sobre la menor variabilidad que existe dentro de cada mercado geográfico vis-á-vis la variabilidad que existe entre todos los municipios de Colombia, como podría esperarse si esta definición efectivamente identificara a los distintos mercados geográficos relevantes existentes. Bajo esa perspectiva, estos datos sugieren (muy preliminarmente) que en Pereira, Villavicencio y Yumbo, donde los coeficientes de desvíos estándar son muy superiores que los observados en el resto de los mercados (0,12 vs. 0,7 en promedio), habría en realidad varios mercados separados sin identificar.

Para explorar adicionalmente sobre la existencia de elementos que efectivamente puedan llevar a considerar a estos 10 mercados como los relevantes, y en ausencia de información que contenga la evolución temporal de los distintos precios y volúmenes de ventas de cada municipio en el tiempo (a partir de la cual se podría intentar establecer elasticidades-precio de las demandas enfrentadas en cada municipio, lo cual igualmente escaparía al alcance de este documento), la matriz de correlaciones a continuación permite observar (primer columna) que el precio de los cilindros de GLP de 100 libras (P100):

Matriz de correlaciones con 10 mercados regionales, año 2005

P100 HHIDensidad de ventas

Venta total de

GLP

Empresas por munic.

HHI por municipio

Tntegr.Vertical

Costotransp

Coef.DesvíoP100

P100 1HHI 0,16 1Densidad de ventas -0,57 0,19 1Venta total de GLP 0,15 -0,58 0,11 1Empresas por munic. -0,26 -0,15 0,04 0,36 1HHI por municipio -0,09 0,13 -0,46 -0,70 -0,32 1Integración Vertical -0,11 -0,24 -0,13 0,16 -0,01 -0,02 1Costo de transporte 0,37 0,21 -0,02 0,07 -0,48 -0,38 0,33 1Coef. Desvío P100 -0,49 -0,54 0,44 0,44 0,34 -0,20 0,14 -0,59 1

1. tiene una baja correlación positiva con el HHI (esto es, el signo de la concentración es correcto) pero muy poco relevante estadísticamente,

2. está correlacionado, negativamente, con la densidad de ventas (medida como el volumen vendido por área geográfica uniforme), y positivamente con el costo de transporte promedio (desde cada municipio hasta la terminal de almacenamiento más cercana), y dichas correlaciones son levemente significativas (al 10% de confiabilidad

24 Esta hipótesis es intuitiva pero igualmente los datos podrían tener el comportamiento opuesto sin realmente contradecir la definición de mercados que se examina en su totalidad. Esto es, la variabilidad de precios en el agregado (Colombia) puede ser similar a la variación promedio verificada en un conjunto de mercados hipotéticos (regiones) debido a que algunos de ellos realmente no son mercados relevantes en sí mismos. Eventualmente también serían factibles algún otro tipo de coincidencias estadísticas que deberían considerarse detenidamente.

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en el primer caso y al 20% en el segundo -considerando las transformaciones logarítmicas), por lo cual las diferencias de costos lucen como factores algo más importantes para explicar las diferencias de precios,

3. está correlacionado con el número de empresas por municipio (negativamente), lo cual sugiere (muy preliminarmente, claro) que la estructura de mercado podría ser más relevante a nivel de municipio que a nivel de los 10 mercados relevantes evaluados aquí (dicha correlación igualmente es poco significativa),

4. no está correlacionado con el volumen total de ventas o la integración vertical, y

5. existe una correlación negativa, pero poco significativa, entre el precio promedio y el coeficiente de desvío estándar de dichos precios que es difícil interpretar.

Así, a partir de este análisis preliminar no hay elementos sólidos que lleven a seleccionar esta definición extensa de los mercados geográficos de distribución del GLP para el caso de Colombia, aunque los mismos podrían obtenerse a partir de un análisis más profundo que escapa al alcance de este documento. En cualquier caso, aún bajo esta definición más “optimista”, por medio de la cual la competencia existente sería mayor (porque un mayor número de empresas, aún distantes entre sí, estarían compitiendo por los mismos clientes), una porción significativa del mercado se encontraría igualmente “sometida” a una fuerte concentración en la oferta, con valores del HHI que superan los 3.000 puntos y donde al menos dos terceras partes de las ventas corresponden a dos empresas solamente.

En tal sentido, tomando las distintas definiciones del mercado geográfico relevante consideradas en este informe, la gravedad de la concentración de mercado en la distribución de GLP es menor a la que en el pasado ha reportado la CREG (por ejemplo, en la Resolución CREG 066-2002), pero la misma igualmente no es en absoluto despreciable, según se desprende del Cuadro 16 a continuación. En efecto, en la medida en que la desafiabilidad entre distintos municipios y/o departamentos no sea suficiente, la concentración de mercado sería igualmente elevada y relevante como proxy para inferir un riesgo cierto de que la competencia frecuentemente es escasa (lo cual concuerda por otro lado con las apreciaciones informales hechas por algunos distribuidores, reclamando porque otros distribuidores no habían cumplido en un determinado momento con una lista de precios acordada en el gremio que los agrupa).

Cuadro 16: Concentración para distintas definiciones del mercado geográfico, Año 2005

Municipio Departamento Regiones CREG PaísHHI Promedio 7.362 3.708 2.332 1.120HHI Mínimo 1.730 693 968HHI Máximo 10.000 9.889 4.394


Sin dudas, la falta de diferenciación de precios entre municipios, departamentos o regiones según los HHI también sería compatible con una hipótesis de coordinación o cartelización para la determinación de los precios de los cilindros, por medio de la cual los distribuidores puedan obtener una renta elevada sobre sus activos. A su vez, cabe notar que esta cartelización, a priori inverosímil cuando involucra a muchas empresas (como ocurre en algunos conglomerados urbanos como Bogotá, Medellin y varios casos en Cundinamarca), puede deberse a causas naturales o ser propiciada por restricciones regulatorias al desarrollo de

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una competencia vigorosa. En ese sentido, encarar las reformas regulatorias tendientes a facilitar la desafiabilidad de la distribución y/o la comercialización minorista, de manera tal que todo el país constituya (en el mediano plazo al menos) un único mercado geográfico relevante, aparece como una estrategia con un rédito social potencialmente muy alto.

Consideraciones adicionales sobre la definición del mercado geográfico relevante

Las anteriores definiciones alternativas del mercado relevante no agotan las opciones, obviamente. Además, la hipótesis planteada por la CREG -según la cual habría 10 mercados geográficos relevantes de distribución debido a que existen 10 localidades donde hay terminales de almacenamiento- debería ser revisada, ya que lo relevante para establecer si dos o más distribuidores pueden o no disputarse clientes -com o corresponde a un mismo mercado relevante- no es definir dónde se abastece cada una de sus plantas, sino tener en cuenta cuánto cuesta -y qué tan atractivo sea económicamente- transportar el GLP envasado desde la planta propia hasta el área atendida por terceras plantas lejanas.

Por otro lado, el análisis anterior supuso implícitamente que los precios de cada empresa eran uniformes dentro de cada mercado geográfico relevante hipotético, tal como normalmente ocurre cuando los bienes bajo consideración son fácilmente revendidos y por ende la empresa no puede discriminar precios (como podría ser el caso de una gaseosa, que debe venderse a igual precio independientemente de la voluntad que tenga cada consumidor para sustituirlo por otra marca).

Sin embargo, en lo que hace a la distribución del GLP, la uniformidad geográfica de precios no siempre se verifica, e igualmente podría ser discriminatoria entre clientes si existiera, en función de que la dificultad de reventa del GLP envasado permite discriminar precios (dentro del margen que dejan los costos de transporte y re-comercialización minoristas). En efecto, un distribuidor que no discriminara precios debería vender el GLP envasado de forma tal que cada cliente pague el mismo costo de envasado y su correspondiente costo de transporte y comercialización minorista (obviamente mayor en áreas de menor densidad, más alejadas, etc.). Sin embargo, en caso de que no cargara las diferencias del costo de comercialización, o que lo hiciera en un valor excesivo, igualmente no enfrentaría una reventa (de los clientes que compran a menor precio hacia el resto) que impidiera dicha estrategia. Concretamente, si un distribuidor enfrenta competencia en las zonas marginales de su mercado relevante pero tiene de hecho la exclusividad sobre los clientes ubicados próximos a su planta, entonces podría cobrar un precio final uniforme (o mayor a estos últimos), lo cual constituiría una clara discriminación de precios (esto es, una diferencia de precios que no corresponde a una diferencia de costos).

Ante tal situación, debe notarse que pueden existir diversos mercados relevantes que son atendidos desde una misma planta de envasado: un mercado relevante es el de los clientes “cautivos” y otro el de los clientes “desafíables” por parte de la competencia.25 En

25 En el modela de la ciudad lineal de Hotelling (que puede consultarse en Tiróle (1988)), donde dos heladeros ubicados cerca de los extremas de la playa compiten atendiendo a clientes que deben incurrir el costo de transporte desde su ubicación en la playa hasta el local de ventas, cada empresa debe cobrar un único precio por sus helados (de lo contrario los consumidores se los revenderían entre sí en ese punto), razón por la cual aún los clientes del “patio trasero” -esto es, quienes están en los puntos extremos de la playa- se benefician por la competencia entre los heladeros para captar los clientes intermedios a pesar de que ellos nunca irían a comparar al heladero más lejano. En el mercado de GLP, en cambio, son los distribuidores quienes llevan el producto / servicio a sus clientes y pueden por ende cargar distintos precios mientras éstos no excedan los costas de reventa

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consecuencia, podría haber muchos más mercados relevantes que los identificables con el análisis realizado previamente.

En cualquier caso, corresponde notar que las autoridades antitrust habítualmente definen mercados relevantes sin contar con estudios de mercados concluyentes, debiendo utilizar información cualitativa, jurisprudencia internacional, etc., según las limitaciones de la infonnación disponible, de forma tal que la dificultad encontrada en el análisis anterior no debe ser un obstáculo insalvable para poder adoptar alguna definición de mercado relevante suficientemente razonable.

En ese sentido, no debe perderse de vista además que, a los fines de este documento, no es necesario definir con precisión cuántos y cuáles son los mercados geográficos relevantes en la distribución del GLP. Basta en cambio establecer simplemente que siempre, bajo cualquiera de las distintas definiciones alternativas que tienen alguna chance de reflejar la realidad, existe una fracción significativa de la demanda que es abastecida por empresas que actúan en mercados altamente concentrados, en donde el ingreso al mercado requiere realizar inversiones que en parte son específicas e irreversibles (y por ende hundidas), que son además muy poco atractivas en una industria en contracción.

/ transporte entre ellos, razón por la cual un cliente ubicado próximo a una planta envasadora no necesariamente se beneficia de la competencia de su distribuidor por captar los clientes que están ubicados en puntos intermedios con otra planta de envasado más lejana.

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5. Análisis crítico de la regulación actual y de diversas propuestas alternativas.Como se mencionó en la introducción, las preocupaciones regulatorias de la CREG se han centrado en asegurar el acceso abierto “al producto” por parte de los distribuidores y en lograr erradicar -o reducir fuertemente al menos- la competencia desleal que representa el culebreo, considerando a tal fin distintas medidas entre las que se incluye la transferencia de la propiedad de los cilindros desde los usuarios hacia los envasadores (que en consecuencia permitiría una diferenciación “fuerte” de marcas -esto es, donde cada empresa tenga envases con distinto formato o tecnología, y en general con marcas indelebles).

A continuación se analiza la situación actual y distintas propuestas realizadas por la CREG en los últimos años sobre estas cuestiones, así como también se considera otra alternativa bajo consideración actualmente por parte del gobierno (contenida en el Proyecto del Plan de Desarrollo), luego de lo cual se presentan los rasgos salientes de la reforma propuesta en este documento en lo que respecta a la separación del envasado y la comercialización minorista de GLP, regulando el acceso abierto al primero. Luego, en la próxima sección, se evalúan los lineamientos centrales de una reforma que ha estado considerando la CREG durante el año 2006 y su compatibilidad y complementan edad con los lineamientos preliminares presentados al final de esta sección en materia de regulación del acceso abierto al envasado.

El enfoque de la CREG hasta el año 2005

Tomando en cuenta los Documentos y Resoluciones (en consulta) de la CREG elaborados entre los años 2002 y 2005, puede inferirse que el enfoque del regulador evolucionó en ese período, posiblemente en respuesta a distintos planteos realizados por la industria a sus propuestas iniciales. Por ejemplo, en materia de promoción de la competencia en distribución, en la Resolución CREG 066-2002 el regulador propuso algunas modificaciones que permitirían avanzar en tal sentido (dando “una señal de precio independiente para la actividad de envasado y otra señal de precio para la actividad de traslado y entrega de GLP a los usuarios finales”, sección 4.4.3.2), pero en las Resoluciones CREG 109-2003 y 069-2005 modificó su posición, exigiendo al distribuidor ser quien suministre de manera directa al usuario final el GLP desde sus terminales (esto es, impidiendo el acceso a la infraestructura de envasado a terceros agentes de comercialización minorista, posibilidad actualmente abierta aunque no regulada), definiendo la necesidad de celebrar contratos de servicio público uniformes y de duración anual, etc., lo cual podría restringir la posibilidad de que se desarrolle una competencia efectiva y formalizada en la comercialización minorista.26

Vale decir, la CREG evidenció un cambio en su perspectiva respecto de la Resolución 66- 2002, procurando a partir del año 2003 delegar en la figura del distribuidor toda la responsabilidad de calidad y seguridad del servicio hasta el usuario final, reafirmando y fortaleciendo la integración vertical del envasado, el flete y la comercialización hasta el usuario final. El cambio de posición resultó debido a la dificultad percibida por la CREG para

2(1 La SSPD, al comentar la Resolución CREG 109-2003, recomienda además que en caso de permitirse la tercerización, la misma se realice por medio de contratos de exclusividad entre el fletero y el distribuidor donde éste mantenga la plena responsabilidad “en todas las actividades propias de la distribución” semejante a una franquicia como la sugerida por Econometría SA en el año 2002, lo cual sin embargo actúa en igual sentido que otorgar (o mantener) la exclusividad (de hecho) de la comercialización minorista al envasador (cuando el mismo sea un monopolista en su mercado geográfico relevante).

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poder eventualmente controlar la informalidad en la comercialización ante tal separación. En efecto, en la página 48 del Documento CREG 040-2005 se señala que:

“La comercialización de GLP en cilindros a usuario fina l podría ser viable de realizar de manera independiente al envasado. Sin embargo, la situación actual de la industria no indica que sea la oportunidad para que se dé esta separación de responsabilidades entre diversos agentes. El agente envasador debe garantizar la calidad del producto y del envase que lo contiene, y dado que dichas condiciones se deben asegurar hasta el usuario final, no parece conveniente separar las actividades de envasado y comercialización y diluir responsabilidades hasta tanto no se cuente con un mecanismo que permita la verificación del cumplimiento de protección de la calidad por parte del comercializador hasta su entrega a usuario final".

Dado que la posición actual (2006) de la CREG se ha ido consolidando en diversos aspectos (comentados más adelante) pero aún está abierta respecto de la incorporación de cambios sustanciales (como se desprende de los ténninos de referencia de esta consultoría, donde me fue otorgada la más amplia facultad de cuestionar todo y proponer alternativas que podrían ser radicalmente opuestas a las que estuviera trabajando la CREG), a continuación se hará referencia a los puntos de vista y las propuestas expresados en dichas resoluciones, particularmente en los Documentos CREG-084 de 2003 y CREG-040 de 2005 (con sus respectivas resoluciones CREG-109 y CREG-069), denominados en conjunto “la visión de la GREG en el año 2005”.

En el Documento CREG-084 y la Resolución CREG-109 se señalaron distintas limitaciones que la insuficiente competencia en el segmento upstream impone sobre la posibilidad de competencia downstream, y se propuso avanzar hacia la exclusividad del distribuidor. Concretamente, se señaló que la regulación del precio del GLP a granel no impide que ECOPETROL adopte conductas que importan un abuso de posición dominante, e incluso también que la integración vertical entre los comercializadores mayoristas y los distribuidores acentúa esta posibilidad ante la inexistencia de una regulación efectiva de acceso abierto a la infraestructura de almacenamiento y a la producción (en años anteriores posiblemente escasa) de ECOPETROL, notándose además la dificultad de que la competencia minorista tomara lugar entre empresas formalizadas, a pesar de las exigencias en tal sentido.

Algunas de las citas de dicho Documento CREG son destacables al respecto:

“La condición de una oferta restringida ha sido una situación del mercado que pudo haber facilitado la existencia de problemas en la prestación del servicio, especialmente relacionados con la calidad del servicio y del producto. Esto debido a que la demanda no tuvo la posibilidad de ejercer de manera decisiva su poder de elección por condiciones de calidad y/o precio. Por otro lado, los Distribuidores no han tenido libre acceso al producto, constituyéndose en una barrera de entrada, restringiendo la competencia en la prestación del servicio. ”

“Uno de los fenómenos que se ha evidenciado en la comercialización de GLP a Usuario Final ha sido la informalidad, entendiéndose por informalidad la existencia de empresas que prestan el servicio sin el cumplimiento de las normas técnicas exigidas para ejercer esta actividad y cuyas condiciones de prestación del servicio no responden a niveles de calidad y confiabilidad mínimos esperados. Si bien han existido obligaciones concretas de los Distribuidores para identificarse plenamente en el

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mercado servido a fin de lograr diferenciación del servicio y asignación de la responsabilidad, ha sido una permanente queja de la industria el hecho de que en muchas ocasiones el servicio se presta en el anonimato, es decir que el usuario no tiene la posibilidad de identificar plenamente al prestador del servicio para propósitos de elección del mismo o para la exigencia de condiciones de prestación del servicio, ya que los agentes incumplen reiteradamente dichas obligaciones de identificación. La restricción de oferta pudo haber propiciado estas dos condiciones, en la medida en que se ha restringido la competencia y ha hecho que el usuario tome el producto disponible sin posibilidad de elegir al prestador del servicio. A su vez, coexisten otro tipo de prácticas indeseables como la alteración de las cantidades y calidades del producto y del envase que se entrega a los usuarios por parte de algunos Distribuidores. ”

“En algunas ocasiones los distribuidores sólo tienen la oportunidad de acceder al producto en poder de otros comercializadores mayoristas pero no en las mismas condiciones en que lo adquieren los Distribuidores socios. Aunque inicialmente la actividad de distribución se pueda considerar disputable v por tanto potencialmente competitiva, la situación de intermediación comercial de los comercializadores mayoristas y su integración con los distribuidores cambia esta condición. ”

“Finalmente, así como se debe asegurar la identificación y asignación adecuada de riesgos en el suministro del producto, así como el libre acceso, dichas condiciones deben ser complementadas en forma similar para el caso del transporte hasta los diferentes mercados. ”

“Una desregulación parcial que elimine, por ejemplo, el control de tarifas o establezca un techo de tarifas que de cabida a la posible competencia, tal como la paridad de importación, puede generar un ejercicio del poder de mercado y provocar un incremento de precios que transfiera parte del excedente del consumidor a las rentas de las empresas, aumentando las ineficiencias asignativas que se pretendían eliminar con la desregulación. ”

“Para garantizar el acceso libre de los prestadores del servicio al producto se requiere introducir mecanismos transparentes de comercialización. Estos mecanismos deberán ser de acceso público y directo y estar regulados mientras se alcance la competencia efectiva en la Gran Comercialización. Como resultado de estas transacciones comerciales se deberá asegurar un suministro de GLP en condiciones verificables de confiabilidad y oportunidad. ”

Aspectos verticales (incidencia del upstream en la distribución)

Sin dudas, la falta de competencia en la producción / importación de GLP (upstream) y la posibilidad de que existan tratos discriminatorios en el acceso a la infraestructura del sistema de transporte y almacenamiento (potenciado por la integración vertical existente entre varios comercializadores mayoristas y distribuidores) puede constituirse en un fuerte limitante de la competencia en la provisión del servicio al usuario final por parte de empresas de distribución (downstream).

Independientemente de que exista o no una verificación sobre la existencia de prácticas discriminatorias, resulta claro que la regulación del acceso abierto a dicha infraestructura de transporte y almacenamiento es un instrumento central si se pretende defender y fomentar la

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competencia downstream. En esta materia, las distintas propuestas de la CREG están correctamente concebidas, y la cuestión queda circunscripta a cuál sea la forma instrumental más apropiada de asegurar dicho acceso abierto (en este documento se hacen algunas sugerencias generales al respecto solamente, entendiendo que lo previsto al respecto en los artículos 12, 13 y 14 de la Resolución CREG 109 de 2003 es correcto como definición general, en particular respecto de la transparencia de las distintas operaciones por medio de la creación de un sistema de información electrónico para el GLP a granel, el transporte y el al macenam iento).

Por otro lado, la CREG ha considerado inconveniente regular el precio del GLP a granel del Gran Comercializador a la paridad de importación (o desregularlo) porque ello le otorgaría rentas excesivas a ECOPETROL. Este punto de vista podría revisarse. Sin dudas, en el actual contexto de concentración de la producción doméstica de GLP, la competencia upstream exige que la paridad de importación - y no un valor intermedio entre la de exportación y la de importación- determine el nivel del precio doméstico al que pueden acceder los comercializadores mayoristas y distribuidores. Ello puede lograrse cambiando la fórmula de regulación del precio reconocido por el GLP al gran comercializador o simplemente liberando dicho precio (lo cual podría en el corto plazo ser inconveniente, ya que previamente debe asegurarse la efectividad de la competencia vía importación, comprobarse que exista la logística necesaria, etc.), y -ceteris paribus- llevaría a un incremento en el precio final del GLP.

Sin embargo, dicho supuesto de constancia del resto de las variables regulatorias no necesariamente es correcto, ya que en principio sería posible atenuar el aumento en el precio final por medio de la creación de un cargo específico aplicado a la producción doméstica de GLP, cuyo destino sea la remuneración de actividades que actualmente están siendo pagadas por los usuarios finales (por ejemplo, el margen de seguridad Z, que representa aproximadamente un 5,5% del precio final de los cilindros). Así, ECOPETROL no vería afectados sus ingresos (el aumento de ingresos por el mayor precio del GLP a granel sería capturado por el cargo específico aplicado a la producción de GLP), los usuarios finales no sufrirían un aumento tan significativo en el precio final del GLP que deben enfrentar (parte del cual podrían luego compensar con mejor servicio y mayor competencia downstream), y los importadores de GLP podrían ejercer mía competencia efectiva (en el margen, esto es, como amenaza aunque nunca llegue la importación a representar un porcentaje significativo del consumo doméstico de GLP) sobre ECOPETROL, quien por ende no tendrá un poder de mercado tan significativo como el actual.27

27 Dado que actualmente el GLP a granel representa aproximadamente el 60% del precio ñnal, si la paridad de importación supera al promedio de la paridad de importación y la paridad de exportación de GLP en un 10% (esto es, suponiendo que el precio actual del GLP a granel en Colombia se fijara en dicho promedio), entonces la regulación del precio del GLP a granel a la paridad de importación provocaría un aumento en el precio final del GLP del 6% (esto es, el 60% de 10%, dado que el resto de los costos de la cadena downstream no dependen del valor del GLP), que podría neutralizarse casi totalmente eliminando el margen por confiabilidad, y aplicando un cargo específico a ECOPETROL por un valor equivalente en su reemplazo. Si la paridad de importación supera a la paridad de exportación en más del 20% (lo que no ocurre actualmente), el impacto en el precio final del GLP será inevitable, pero el punto es que existen instrumentos para aliviarlo (de hecho, aunque el margen de seguridad representó el 5,5% del precio final en el pasado, la CREG aumentó dicho valor desde mediados del 2006, por lo cual el mismo pasó a representar un 9% del precio final promedio aproximadamente, de manera tal que el margen de neutralización sería mayor al señalado hasta aquí). Dado que la importación de GLP de todas formas sería

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Competencia minorista, calidad y diferenciación marcaría

El debate sobre la diferenciación marcaria ha estado fundamentado en el objetivo de controlar efectivamente la informalidad y competencia desleal existentes en el sector, entendiendo que la misma llevaría a una mayor responsabilidad de los distribuidores para proteger su reputación evitando que terceros comercialicen sus productos. En dicho debate, por otra parte, también tiene fuerte incidencia el análisis del impacto que una reforma en esta materia tendría sobre la calidad y costo de mantenimiento y reposición de los envases, la incidencia sobre empresas distribuidoras de distinto tamaño según sea el funcionamiento de los centros de canje, y -m uy importante- si el parque universal existente (propiedad de los usuarios) puede ser reemplazado por el parque con marca propia indeleble que pase a ser propiedad de los envasadores.

Al respecto, vale la pena tener en cuenta que la actual existencia de vendedores que adulteran el producto ya envasado y lo revenden (culebreo) está asociada a la falta de mecanismos tecnológicos que permitan económicamente verificar la inviolabilidad de los envases y al limitado control de policía que impide la certificación valedera de la calidad del producto de cada planta de envasado, pero más importante aún, responde a un equilibrio competitivo alentado o tolerado por los grandes distribuidores como forma de descentralizar las ventas en zonas con altos costos de transporte y comercialización, cuya atención directa les exigiría cargar precios de los fletes más elevados aún (sobre lo cual no tienen incentivos porque en definitiva las ventas se realizan de manera descentralizada por vía informal, y su mercado formal y de mayor volumen de compras no está disputado fuertemente por las condiciones poco desafíables actuales). Sin dudas, en zonas de muy bajos recursos económicos, rurales, etc., los usuarios pueden preferir productos de menor seguridad con menores precios (haciendo ilusoria la exigencia de un estándar de seguridad más elevado o uniforme desde la regulación ), en particular por el mayor costo que significa ir a buscar el producto ofrecido por (el único en muchos casos) distribuidor / envasador que opera en la zona.

En tal sentido, la afirmación de la CREG en cuanto a la mayor dificultad de controlar la calidad si se permitiera la participación de comercializadores minoristas distintos a los envasadores (realizada en la página 48 del Documento CREG 040-2005) no parece tener un sustento sólido debido a que -considerando el segmento downstream que contiene a la actual definición de distribución- hay dos instancias fundamentales para verificar la calidad del servicio (esto es, en la entrega del producto envasado por parte del envasador / fraccionador al comercializador minorista, y en las condiciones o resultados del servicio recibido por el usuario final por parte de dicho comercializador), y las mismas no se alteran según exista o no integración vertical entre el envasador y el comercializador minorista. En efecto, si el control de calidad y seguridad se limita al producto a la salida de la planta de envasado (lo cual supondría el menor esfuerzo para la SSPD), el propio distribuidor puede alterar la calidad de su producto posteriormente o incumplir con la calidad del servicio final prestado al usuario final, tomando ineficaz tal tipo de control. Alternativamente, si el control de calidad se hace sólo al momento de la prestación del servicio al usuario final, tampoco se estaría logrando

marginal (y afectaría “en el margen” a ECOPETROL), en los hechos este cargo específico sobre la producción doméstica de GLP sería aplicable a prácticamente todo el consumo, y en apariencia no sería discriminatorio. En todo caso, esta sustitución de la paridad de exportación por la de importación sólo tendría sentido si se buscara resolver un problema que efectivamente exista (esto es, el abuso de poder de mercado de parte de ECOPETROL), y si hubiera espacio legal para tal tipo de medida, lo cual no se analiza aquí.

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discernir la asignación de responsabilidades entre el gran comercializador y el envasador (ya que parte de la calidad del servicio final depende de la calidad del producto entregado por el primero de ellos), y en todo caso serían poco relevantes los ahorros de costos del monitoreo resultantes de la integración vertical entre envasado y comercialización minorista.

Además, el control sobre los comercializadores minoristas por parte de la autoridad de vigilancia (SSPD) es perfectamente posible en lo que hace a verificar las condiciones del prestador (en cuanto al cumplimiento de requisitos para estar habilitado formalmente para llevar a cabo la actividad), sobre lo cual no tiene incidencia alguna el hecho de que el área servida tenga una densidad poblacional baja. En efecto, el control de la calidad del servicio final es prácticamente imposible si el mismo pretende alcanzar a cada usuario en particular, lo cual de todas formas es independiente de que exista o no uno o varios comercializadores minoristas compitiendo entre sí.

Por el contrario, la competencia entre varios comercializadores minoristas ofrece un instrumento adicional para fomentar vía incentivos la provisión de un servicio de calidad: esta competencia por captar nuevos clientes y fidelizar a los ya atendidos motivará la inversión en construcción de reputaciones de prestadores confiables en algunos casos, y al desarrollo de competencia vía menores precios en otros, reduciendo en todo caso el espacio económico para la proliferación de comercializadores informales (fleteros y culebreros), que sirven porciones del mercado que no son atractivas para el distribuidor integrado en la comercialización minorista que no se siente suficientemente amenazado por competidores formales que fueran posteriormente a restarle participación en los segmentos más rentables del mercado minorista.

En tal sentido, la clave de la separación vertical dentro de la distribución es que el comercializador minorista (autorizado por la SSPD, y controlado posteriormente respecto del cumplimiento de obligaciones exigibles -sobre seguros, equipos de almacenamiento y transporte, identificación y formalidad de su personal, call centers, etc.- para poder recibir GLP envasado de parte de un envasador), sea responsable por el servicio prestado, y sea penalizado por las deficiencias del producto contenido en los envases que él entregue (en definitiva, la exigencia de control de calidad del envasador asegura que la calidad del producto recibido por él era la correcta, y en todo caso también paga una póliza de seguro por tal riesgo, pudiendo concentrarse la regulación en la naturaleza de dicha póliza). No habría así ninguna dilución de responsabilidades.

Claramente, bajo hipótesis extremas en cuanto a la imposibilidad de imponer costo alguno para dificultar la violación de precintos, y que la SSPD no estuviera siquiera en condiciones de controlar la calidad del producto o del servicio final en las plantas de envasado o en las oficinas de los comercializadores, entonces ningún esquema podrá funcionar porque siempre habrá incentivos para que el propio distribuidor u otros agentes informales deterioren la calidad del servicio final. Sin dudas, existen mecanismos imperfectos para proteger el contenido de los cilindros, y capacidad de la SSPD para controlar la calidad del producto y del servicio en las instancias antes mencionadas, por lo cual sí existen soluciones posibles.

Por otra parte, debe notarse además que la regulación del precio máximo del flete agravaría este problema, porque reduciría el incentivo de los distribuidores formales para llevar sus productos a regiones más distantes, rurales, etc. La mejor solución es, en cambio, asegurar que los precios del flete sean efectivamente competitivos, sin barreras a la entrada de diversos transportistas (incluidas asociaciones de consumidores, cooperativas, o gobiernos municipales

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que realicen la actividad de comercialización minorista comprando cilindros a nivel mayorista en la planta de envasado de su elección, mediando una habilitación por parte de la CREG para que se desempeñen como comercializadores minoristas de GLP formales -debiendo en tal caso respetar distintas obligaciones, exigencias de solvencia, contratación de seguros, formalidad de su fuerza laboral, puntos de presencia en el área de habilitación para la atención de reclamos, etc., costos que no son fijos ni mucho menos hundidos o irreversibles).

Un curso de acción radicalmente distinto en pos de la mayor formalización del sector sería sin dudas cambiar el sistema de reparación y reposición de envases, permitiendo la diferenciación marcaria (indeleble) del producto y la competencia por calidad en un contexto de integración vertical entre el envasado y la distribución y comercialización. La CREG ha notado que este cambio tiene altos costos y limitaciones.

Entre los argumentos esgrimidos en el Documento CREG-040 de 2005 respecto del esquema de marcas, todos muy pertinentes y compartidos, se destacan los siguientes:

• No es el único esquema efectivo de reposición y mantenimiento (ni tampoco lo garantiza porque no es posible mantener el control para uso exclusivo por parte del distribuidor dueño de la marca y del cilindro).

• No necesariamente facilita las funciones de control y vigilancia porque no pennite identificar plenamente al prestador del servicio que incumple las reglas (nuevamente, porque no es posible garantizar el uso exclusivo de los cilindros y evitar la competencia desleal derivada de la manipulación de los mismos por terceros prestadores informales).

• No es determinante para la mayor formalización de la industria al no lograr la plena identificación entre la marca y el servicio prestado debido a que no existe una garantía de inviolabilidad de ios cilindros (en definitiva, el cilindro es sólo uno de los elementos del servicio, y dicho cilindro puede ser manipulado, combinado con servicios comerciales defectuosos, etc.).

• Es mucho más costoso que el parque universal (habrá un mayor movilización de cilindros para el intercambio y se requerirá un mayor stock para prever demoras en los centros de canjes, lo que puede llegar incluso a duplicar el costo incurrido en los envases).

Cabe notar por otro lado que, observando preliminarmente algunos elementos de la experiencia internacional, el avance hacia la diferenciación marcaria podría recibir cierto sustento favorable. En efecto, tomando en cuenta el caso argentino, la diferenciación marcaria puesta en práctica desde mediados de los años 1990s ha funcionado relativamente bien (en cuanto a que varias empresas efectivamente han desarrollado y cuidado sus marcas, superando rápidamente -v ía inversiones- las dificultades iniciales en el funcionamiento de los centros de canje; ver Anexo 2).

Sin embargo, ello no debe llevar a concluir sobre la conveniencia de dicha diferenciación para el caso colombiano. Primero, por la complejidad jurídica de esta reforma (en la Argentina la propiedad del envase es de la empresa -y lo era desde los años 1980s-, mientras que en Colombia la propiedad es del usuario), al menos si un parque de envases reemplazara al otro (posiblemente el único mecanismo para que dicha inversión resulte rentable a los distribuidores). Segundo, porque -como ocurrió en la Argentina, y en ausencia de

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regulaciones de acceso abierto al envasado- cabe esperar una mayor integración vertical entre el envasado y la comercialización al usuario final (en el caso colombiano dicha integración ya existe, pero esta refonna podría incentivarla adicionalmente), lo cual sería más grave en un contexto donde los mercados geográficos relevantes son más reducidos (y por ende el grado de competencia entre distintos envasadores-comercializadores sería menor). Tercero, porque en Colombia la reforma del año 2002 sobre el financiamiento universal obligatorio para la reposición del parque de envases ha funcionado aceptablemente bien, de forma tal que no hay una necesidad imperiosa de reemplazar el parque de envases obsoletos que existía en la Argentina a principio de los años 1990s.

Exclusividad y separación vertical de actividades de distribución

Actualmente (a partir de la Resolución CREG-074 de 1996) se permite a los distribuidores contratar el envasado de sus productos con otros agentes de la cadena de prestación del servicio de GLP (por ejemplo, con distribuidores de mayor tamaño, quienes pueden hacerlo con costos unitarios menores) para luego dedicarse al traslado y comercialización minorista. Sin embargo, hasta aquí no se ha reglamentado esta posibilidad de forma tal de asegurar su viabilidad económica de una manera respetuosa del derecho de propiedad (afectado a un servicio público, claro), estableciendo el libre acceso a la infraestructura de envasado de cilindros (con precios regulados, o mecanismos de mediación definidos en caso de que no se logre un acuerdo entre las partes).28

No debe sorprender, entonces, el hecho de que la liberalización del precio del flete en Junio de 1997 haya dado lugar a un fuerte aumento en dichos precios (2,1 veces más que los aumentos autorizados por el Ministerio de Transporte, según se indica en la Resolución CREG 066- 2002): si los fleteros no tienen libre acceso (mayorista, a precios regulados que no incluyan el margen de traslado y comercialización minorista) a la plantas de envasado, entonces la actividad de flete no puede ser competitiva (debido a que los potenciales competidores no tienen acceso al insumo escaso, esto es, al GLP envasado), dando lugar a dichos aumentos de precios según las condiciones (débilmente) competitivas en la distribución / envasado de cada área geográfica; en su defecto, si son los mismos distribuidores quienes realizan el flete, el incremento en el precio puede haber resultado a partir de una regulación tarifaria previa que impedía cubrir los costos de esa actividad o a partir de la limitada competencia en comercialización minorista que pudiera acotar el aumento de precios en municipios y zonas geográficas poco disputadas por prestadores alternativos. Ante tal situación, no debe concluirse sobre la imposibilidad intrínseca de liberar precios en algún segmento del mercado, al menos sin antes revisar si dicha falta de competencia no es el resultado de una restricción u omisión regulatoria que impide dicho desarrollo competitivo.

28 De hecho, la propia redacción del art.5 de la Resolución CREG 074-1996 es poco clara, al decir que “... Los distribuidores deberán llevar a cabo todas las actividades ordenadas a la distribución de GLP directamente, pero podrcm contratar la actividad de envase únicamente con comercializadores mayoristas, con otros distribuidores o comercializadores mayoristas (sic) el traslado de GLP para surtir tanques estacionarios, o con terceros el traslado de los cilindros al domicilio del usuario.” En cualquier caso, puede inferirse que su objeto fue dar flexibilidad al distribuidor para que tercerice la comercialización (aunque sin perder su responsabilidad sobre el servicio final por ello), de manera similar eventualmente a una franquicia (si estuviera involucrado un valor de la marca), pero no asegurar la competencia en la comercialización minorista optimizando el uso de la infraestructura de envasado existente.

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Comentarios de la industria

Los comentarios hechos por la industria y por Fedesarrollo a la situación actual y a las propuestas realizadas por la CREG desde 2002 tampoco apuntan al corazón del problema. Confedegas, por ejemplo, prioriza la “credibilidad” de la nueva regulación, pero interpretando quizás parcialmente sus comentarios- posiblemente no tendría reparos en suscribir la credibilidad de un monopolio aún si ello no fuera favorable para el desarrollo más eficiente del sector (y por ende resultara perjudicial para los usuarios del servicio en el largo plazo). Agremgas dice que el problema es el bajo margen de distribución que se regula29 y que no existe denuncia alguna de comportamientos anticompetitivos que justifiquen eliminar la figura del comercializador mayorista, pero no admite la necesidad de asegurar una efectiva regulación de acceso abierto al menos a la infraestructura de transporte y almacenamiento. Fedesarrollo (en un documento preparado para Agremgas), está contra la publicidad de precios porque puede generar colusión (lo cual puede ser correcto si se da en el marco de fuertes restricciones a la desafiabilidad del mercado, pero no en el caso de separar la comercialización minorista del envasado y regular efectivamente el acceso abierto), asigna a la naturalezaprice- cap de la regulación tarifaria resultados incorrectos (cuando muy posiblemente el problema no sea la regulación price-cap o costo-plus, sino cómo se ajustan las tarifas máximas en las revisiones periódicas del price-cap o se determina el nivel tarifario en cada caso, y eventualmente también la definición de qué elementos deben regularse y cuáles podrían liberarse para su determinación competitiva, mediando a tal fin reformas estructurales pro- competitivas que no discute), propone la integración vertical (aparentemente en todos los eslabones del servicio) sin hacer referencia a la regulación del acceso abierto, identifica la desintegración vertical del servicio de distribución como sinónimo de informalidad, etc.

El PND 2006-2010

El proyecto de Plan Nacional de Desarrollo del gobierno nacional para su nuevo período constitucional (2006-2010) propone “analizar la viabilidad de establecer áreas exclusivas de servicio para la distribución y comercialización de gas licuado de petróleo por medio de cilindros en áreas rurales.” Vale decir, plantea la alternativa de otorgar licencias u concesiones exclusivas en áreas rurales como mecanismo para lograr mejores servicios allí.

Para analizar esta alternativa resulta oportuno considerar algunos detalles específicos referidos a la sostenibilidad de los monopolios naturales (además de tener presente los aspectos básicos que orientan la preferencia por la competencia o la regulación como instrumentos alternativos, según se discutió en la Sección 2 de este informe).30 Concretamente, una condición necesaria para favorecer una solución regulada, y al mismo tiempo establecer la exclusividad del prestador en una determinada área o mercado, es que el servicio sea un monopolio natural que no pueda sostenerse por sí mismo frente al desafío de la competencia. En efecto, la exclusividad de mercado de un prestador se verifica de manera espontánea cuando el mismo tiene la condición de ser un “monopolio natural sostenible” (frente a la competencia potencial), y la imposición de restricciones o el otorgamiento de exclusividades contractuales

29 Lo cual (según la información comentada en la Sección 3) parece ser cierto (a grandes rasgos y sin profundizar en detalles al menos).30 Ver, por ejemplo, Braeutigam, R.: “Optimal Policies for Natural Monopolies”, en Schmalensee y Willig (eds ), Handbook of Industrial Organization. Volume U, North Holland, 1989, y más generalmente Laffont, J.J. y J. Tiróle: A Theory of Incentives in Procurement and Regulation. MIT Press, 1993.

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quedarían sólo justificadas cuando dicho monopolio natural no pudiera sostenerse frente al desafío de eventuales competidores (quienes, por ejemplo, podrían disputarle los clientes o segmentos más atractivos sin cargar con la responsabilidad de atender al resto).

A su vez, es sabido que las inversiones hundidas actuarían como una barrera a la entrada natural en pos de permitir sostener al monopolio sin necesidad de otorgar exclusividad contractual alguna y que la existencia de economías de escala (no agotadas en el margen) también caracterizaría a un “monopolio natural fuerte” o sostenible aún sin costos hundidos en el contexto de una actividad unidimensional, pero que la existencia de economías de escala y alcance no agotadas serían sólo una condición necesaria -y no suficiente- a tal fin en el contexto de una empresa multi-producto (como puede interpretarse ocurre con un distribuidor de GLP que abastece a varios segmentos o grupos de clientes que reciben tratos diferenciales entre sí, conllevan distintos costos de atención al estar ubicados en distintos puntos geográficos y tener distintas características de consumo, etc.).

Así, el otorgamiento de una exclusividad contractual para distribuir y comercializar el GLP en áreas rurales, como la considerada en el proyecto del PND, podría fundamentarse en la inexistencia de barreras a la entrada para la comercialización del GLP rural y en el riesgo de que terceros competidores fueran a disputar los clientes atractivos solamente (haciendo un "'cherry picking” que “descrema” al mercado rural, aún sin que el objetivo regulatorio fuese imponer subsidios cruzados -que contienen precios por debajo del costo marginal- dentro de dicha región), siempre claro que dicha distribución / comercialización sea un monopolio natural (caso contrario, ¿porqué no permitir la competencia simplemente?).

Sin embargo, la justificación anterior -cuya argumentación concreta puede incluso ser incorrecta por la eventual inexistencia de condiciones de monopolio natural o por la sostenibilidad espontánea del mismo sin necesidad de otorgar exclusividades contractuales- constituye sólo una condición necesaria para tal tipo de medida. En efecto, tal como fue señalado en la Sección 2 de este informe, un pre-requisito básico para favorecer soluciones reguladas en vez de otras competitivas es que la agencia de supervisión tenga la capacidad efectiva para controlar (sustituyendo el control espontáneo que resulta de la competencia) el cumplimiento de las obligaciones contractuales asumidas por el monopolista, que incluyen la calidad y seguridad del servicio, el nivel de cobertura, etc., además de los precios efectivamente cargados a cada usuario. Así, en el caso bajo análisis, donde la SSPD tiene particular dificultad para vigilar las condiciones de comercialización del GLP en áreas rurales, el otorgamiento de contratos de exclusividad encerraría altos riesgos de deterioro de la calidad, cobertura y seguridad del servicio, y en tal sentido no se estaría verificando (al menos) una segunda condición necesaria para favorecer la solución exclusiva y regulada.

Por otra parte, sería particularmente complejo en este servicio (donde el producto es transportable entre áreas competitivas y monopólicas) evitar las ventas “prohibidas” entre áreas en competencia y áreas exclusivas. En particular, ¿qué impide a los prestadores exclusivos de un área rural “invadir”, realizando subsidios cruzados apoyados en renegociaciones de sus contratos con el poder concedente, las áreas urbanas competitivas?, y ¿qué impide a los prestadores informales disputar a los clientes más atractivos en las zonas rurales de las áreas contractualmente exclusivas? En definitiva, aún con exclusividad contractual, los prestadores informales podrían proliferar para descremar al prestador formalmente exclusivo, lo cual provocaría un fracaso no sólo en materia de obtención de

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menores precios sino, fundamentalmente, en lo referido a la formalización del servicio y la mejora en sus estándares de seguridad y calidad.

Lineamientos de una propuesta alternativa de reforma: acceso abierto al envasado

A partir de la lectura de los distintos argumentos, propuestas y comentarios expuestos por parte de los distintos actores del sector de GLP colombiano en los últimos años, es posible inferir que hasta aquí el debate se ha dado sobre un “falso eje”, esto es, suponiendo o dando por hecho que la tercerización de la distribución (dando lugar a los fleteros) equivale (indefectiblemente) a informalidad y manipulación de envases. En efecto, no existe tal vínculo entre informalidad y desintegración vertical en las actividades propias de la actual definición de distribución de GLP, al tiempo que en general -esto es, tomando cualquier industria al azar- no existen fundamentos sólidos para concluir que la integración vertical o la exclusividad lleven a reducir la competencia desleal y el fraude.

Así, en términos generales, la regulación actual de la distribución del GLP deberíareplantearse: en vez de regular el precio final del distribuidor y dejar libre el precio del flete(como se ha hecho hasta aquí), debería “regularse” el precio de acceso al llenado de cilindrosen la planta de envasado de cada distribuidor (sin incluir costos de atención de clientes ytraslado, y previendo descuentos por volumen de compras a nivel mayorista, con lo cual dehecho se estaría fijando o exigiendo un cargo de acceso significativamente por debajo delprecio de distribución regulado actualmente), de manera tal que efectivamente pueda existiruna competencia formal en la comercialización minorista, y que se acoten los posiblesproblemas de la integración vertical existente entre varios distribuidores y comercializadoras

^ 1mayoristas.' Esto es lo que se ajusta mejor a los principios expuestos en el Capitulo 2 de este informe.

En efecto, no puede haber competencia en el flete si no hay acceso (económico) a los cilindros y al GLP envasado, y dicho acceso no será espontáneo si las plantas de envasado son monopolios naturales a nivel local / regional (las significativas economías de escala en el envasado de cilindros reportadas en la Resolución CREG 066-2002 y en el capítulo anterior así lo indican en varios casos).'

El acceso abierto al envasado podría incluso provocar una utilización más eficiente de la capacidad de envasado existente si algunas de las pequeñas distribuidoras se volvieran

31 El acceso abierto “regulado” no tiene porqué incluir un cargo de acceso fijado centralmente por el regulador. En efecto, al igual que en la experiencia internacional en materia de regulación del cargo de acceso e interconexión en telecomunicaciones, existen distintas alternativas que ven desde esquemas más intervensionistas (precios fijos, precios máximos, descuentos, etc.) hasta otros esquemas más flexibles (mecanismos de intervención ante negociaciones bilaterales fallidas, subastas públicas, etc.). Ver Ja discusión en la Sección 7.32 Según se observa en el Cuadro 11 de la Sección 3 de este informe, en un 29% de los municipios existe un único distribuidor que vende un promedio de 41,000 galones de GLP envasado. Tomando estas situaciones como definición de monopolio local, las ventas de GLP envasado bajo monopolio representan el 4% del total. Sin embargo, si se consideran casos de “monopolio de hecho” a aquellos municipios donde el HHI -real, esto es, tomando en cuenta agentes económicos independientes- es mayor a los 8.000 puntos, las ventas totales de gas envasado en estas condiciones -que promedian los 116.000 galones por municipio- representan el 13% del total vendido en el país, lo cual indica que no se trata de un problema “marginal”. A su vez, como se observa en el Cuadro 13 de la Sección 3, una definición altamente optimista sobre la extensión de los mercados geográficos relevantes (propuesta por la CREG) igualmente dejaría a un 17% de las ventas en condiciones de muy alta concentración (HHI superior a 3.000 puntos), por lo cual las situaciones donde existe un fúerte poder de mercado en la actividad de envasado serían significativas en el agregado.

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comercializadoras minoristas puras, comprando los cilindros a los envasadores más grandes. Aunque, ceteris paribus, esta “mutación” no debería ocurrir en el corto plazo (ya que el “auto- envasado” continuará siendo más rentable que la tercerización mientras se utilizan activos específicos por inversiones hundidas que no se remuneran) y seguramente tampoco llegue a ser generalizado en el largo plazo (por los mayores costos de transporte de los cilindros hasta el área servida en varios casos), resulta más probable a medida que pasa el tiempo y se requieren inversiones en mantenimiento y/o reparación más importantes en las plantas pequeñas y más obsoletas.

Sin embargo, al exigir -como prevé hacerlo la CREG- el cumplimiento de exigentes reglamentos técnicos de envasado y su certificación por terceros autorizados (por ejemplo, Bureau Veritas), las pequeñas envasadoras enfrentarán de inmediato la necesidad de hacer algunas inversiones y adecuaciones en sus plantas. Estas inversiones serán más significativas entre más obsoleta sea la planta de envasado, frente a la posibilidad de comprar a plantas que ya estén certificadas o que les resulte muy fácil hacerlo, de manera tal que la alternativa de “mutación” discutida en el párrafo anterior no debe ser minimizada.

Debe notarse, entonces, que hay una clara interdependencia entre el grado de exigencia que establezca la CREG y las opciones abiertas para permanecer en el mercado como comercializador minorista en vez de distribuidor verticalmente integrado con el envasado (esto es, las exigencias deberían ser menores -en un equilibrio político al m enos- si no se deja abierta la posibilidad de acceso abierto propuesta aquí). En definitiva, en el largo plazo la mayor flexibilidad de elección respecto de cuál será la planta de envasado a utilizar seguramente lleve a una utilización más eficiente de la infraestructura existente y a una mejor selección de la infraestructura a desarrollar.

Por otra parte, la eventual separación de las actividades de envasado y de comercialización minorista (con acceso abierto regulado de los prestadores de la segunda a la primera) no implica definición alguna respecto de permitir o no la diferenciación marcaria de los envases de GLP. En efecto, las señales de calidad pueden ser diferenciadas respecto del producto envasado (en sus dimensiones de seguridad, contenido, etc.) y del servicio provisto (en sus dimensiones de regularidad, demora en atención de pedidos y reclamos, atención de desperfectos, accidentes, etc.). En definitiva, la reparación y mantenimiento de cilindros que actualmente se realiza centralizadamente, no impide que pueda existir una diferenciación del servicio en calidad, seguridad, etc., según acciones concretas en una interacción repetida, señales de inversión hundida en reputación, etc., por parte del comercializador final del servicio a nivel del usuario residencial. A su vez, ello perfectamente permitiría establecer requisitos a cumplir para autorizar la prestación por parte de un comercializador minorista y exigencias de seguridad mínima de los servicios prestados por tales comercializadores minoristas, sin tener que sacrificar competencia para garantizar la calidad y seguridad del servicio, reduciendo así el espacio para el manipuleo y la informalidad del culebreo. Ello además reduciría el riesgo de colusión y permitiría una competencia vigorosa por precio, servicio, etc., al aumentar significativamente la desafiabilidad en cada mercado geográfico de comercialización minorista de GLP.

Vale decir, dada la dificultad intrínseca de controlar centralmente la calidad del servicio de GLP hasta el usuario final, una estrategia razonable y alineada con sólidos principios básicos de una eficaz regulación (discutidos brevemente en la Sección 2 de este informe) sería concentrar la regulación y control de calidad en los “insumos básicos” de ese servicio (la

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calidad del GLP a granel, la calidad y seguridad del envasado, y las condiciones, seguros y garantías que deben cumplir los comercializadores minoristas que quieran participar formalmente del mercado), e incentivar la competencia en la última etapa del servicio para inducir fuertemente las dimensiones de calidad y seguridad vía reputación, reduciendo además el espacio y campo de acción de los comercializadores informales (fleteros y culebreros).

Debe notarse, por otro lado, que la adopción de un sistema de marcas diferenciadas como mecanismo para promover la mayor calidad del servicio requiere poder garantizar el uso exclusivo de los envases propios (lo cual no ha sido posible hasta ahora a la luz del culebreo), pero además fomenta la integración vertical entre el envasado, el flete y la comercialización al usuario final, lo cual tampoco promueve -en ausencia de regulación de acceso abierto al envasado complementaria- la eliminación del culebreo: ésta debe darse por la reducción del espacio para explotar económicamente segmentos del mercado no atendidos por los distribuidores, para lo cual la mayor competencia en comercialización minorista (formal) es central.

El punto aparentemente más débil de esta propuesta es que no existe un arreglo de este tipo en la experiencia internacional. En efecto, es frecuente que se regule el acceso abierto a la producción, importación, transporte y/o almacenamiento del GLP, pero no fue posible identificar casos donde ello ocurriera respecto del envasado de GLP. Dicha debilidad, de todas formas, es relativa, ya que los países desarrollados, con prácticas regulatorias más avanzadas en general, están caracterizados por niveles y densidad de demanda del GLP muy superiores a los existentes en Colombia (y muchas mayores facilidades para el transporte minorista de GLP entre distintas regiones), por lo cual allí posiblemente no sea siquiera recomendable tal regulación del acceso abierto (esto es, el envasado no sería -salvo excepciones muy puntuales y mucho menos frecuentes que en Colombia- un monopolio natural o un oligopolio propenso a conductas poco competitivas).

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6. Elementos de la reforma considerados por la CREG en el año 2006: Análisis crítico y complementariedad con la regulación del acceso abierto al envasado.Durante el año 2006 la CREG ha continuado su estudio del marco regulatorio de largo plazo para la distribución del GLP. El contenido de dicho esfuerzo no ha tomado forma aún en una consulta pública sino en documentos internos y en discusiones con el autor durante el desarrollo de esta consultoría. En esta sección se examinan los puntos salientes de las innovaciones regulatorias que ha estado analizando la CREG, y su compatibilidad y eventual complementariedad con la propuesta presentada al final de la Sección 5.

Los elementos de la reforma considerados por la CREG durante 2006

En algunos sectores de las entidades involucradas en la regulación del GLP se sostiene que existe similitud entre el mercado de GLP y el de las ñafias para sustentar la necesidad de exigir una identificación marcaria única a lo largo de toda la cadena del servicio. En el mercado de las naftas, ECOPETROL es el único productor que abastece en sus terminales a un puñado de empresas multinacionales (Shell, Esso, Petrobras, Mobil, etc.), quienes mejoran la calidad o propiedades del producto agregándole sus propios aditivos, almacenan y transportan las naftas a las estaciones de servicio dispersas por todo el territorio nacional (muchas de las cuales son operadas por medio de franquicias a pequeños empresarios locales).’

Bajo esta óptica, la CREG ha estado considerando una propuesta de marco regulatorio de largo plazo donde se exige la identificación marcaria tanto del comercializad or del producto como del distribuidor a lo largo de toda la cadena de prestación del servicio, se permitiría la plena integración vertical entre comercializadores mayoristas y distribuidores de GLP, se permitiría a los distribuidores introducir sus propios envases con marca indeleble (a su propio costo, esto es, sin reemplazar o utilizar el parque universal existente que es propiedad de los usuarios), y se harían explícitas algunas oportunidades y requisitos contractuales que podrían o deberían cumplir los distribuidores (por ejemplo, vía contratos universales de venta única, incluyendo o no cláusulas de permanencia negociadas bilateralmente con el usuario). En dicho análisis se postergó para el año 2007 la consideración de la regulación tarifaria, y al momento no se consideró la regulación del acceso abierto al almacenamiento o al envasado, aunque sí la posibilidad de que los distribuidores otorguen franquicias a eventuales comercializadores minoristas de sus marcas.*

Análisis

A continuación se explora la posible consistencia y eventual complementariedad de este esquema de integración vertical con autorización para el desarrollo potencial de marcas indelebles, denominado “integración vertical cerrada'', con un esquema en el cual se separa regulatoriamente el trato dado a las distintas actividades contenidas dentro de la actual definición del servicio de distribución, regulando el acceso abierto al envasado (y al resto de la cadena vertical de facilidades portuarias para la importación, sistema de transporte y almacenamiento, aunque ello no se vuelve a discutir en detalle) y admitiendo la participación

33 Vale la pena notar que en Colombia los precios ñnales de las naftas están prácticamente regulados, ya que hay “precios sugeridos al público” que suponen algún tipo de vigilancia y eventual castigo a quien no cumpla dicha sugerencia de una manera flagrante.

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de comercializadores minoristas formales (con sus respectivos derechos y obligaciones), denominado “regulación del acceso abierto al envasado” cuyos rasgos generales se describieron al final de la sección anterior, particularmente en cuanto a reasegurar el desarrollo de competencia tendiente a reducir fuertemente la comercialización informal, de baja calidad, que hoy hacen los fleteros y los culebreros.

Las similitudes y diferencias salientes entre el mercado de GLP y el de las naftas

Para evaluar esta hipótesis de trabajo de la CREG hay que tener en cuenta que, a pesar de sus similitudes, los mercados del GLP y de las naftas son tecnológica y socialmente diferentes por varios motivos (o manifestaciones complementarias);

a. en las naftas, todas las empresas (multinacionales, y de fuerte poderío económico, con alto valor internacional de su marca, reputación, etc.) comienzan su actividad en las mismas terminales de ECOPETROL, por lo cual compiten en cada punto del país con los mismos costos de transporte (desde las terminales más cercanas a dicho punto, pero a igual distancia entre empresas), lo cual no ocurre con el GLP porque el traslado a granel desde las plantas de refinación de ECOPETROL es hasta distintas terminales de almacenamiento pertenecientes a diferentes comercializadores mayoristas, quienes por ende enfrentan distintos costos para abastecer a plantas envasadoras según sea la ubicación geográfica de éstas en el territorio nacional, desde donde no es rentable continuar con el transporte de cilindros envasados a grandes distancias. Vale decir, en el GLP no debe esperarse -como es el caso en las naftas- que todas las empresas verticalmente integradas competirán entre sí (potencialmente, esto es, definiendo la desafiabilidad económica) en cada punto del país;

b. en las naftas los usuarios llevan sus tanques / cilindros en sus propios medios de transporte vehicular hasta las estaciones de servicio (que tienen pequeñas economías de escala, por lo cual son “monopolios locales” sólo para una población insignificante dentro del total del país), mientras que en el GLP normalmente es el comercializador quien va hasta los usuarios (particularmente si éstos no tienen medios propios de locomoción, como cabe esperar entre la población de menores recursos más expuesta a la prestación informal del servicio), y el envasado tiene fuertes economías de escala en varios municipios del país (confiriendo la condición de monopolio natural -o de oligopolio concentrado, estable y propenso a la colusión- con mayor frecuencia e incidencia en un porcentaje mayor de la población);

c. los usuarios de naftas tienen automóvil propio y por ende un nivel de ingresos e información / educación competitiva en el agregado superior a la de los usuarios de GLP que actualmente son atendidos por comercializadores informales (sujetos centrales de los beneficios buscados con la reforma);

d. la venta ilegal de naftas es más difícil porque no puede venderse en casas de familia, puntos ilegales, etc., lo cual sí es más posible (y frecuente) en el GLP; de hecho, en Colombia había un comercio ilegal de naftas que se redujo sustancíalmente, pero que nunca alcanzó los niveles preocupantes que se observan en el GLP;

e. en las naftas, finalmente, el “monopolio” que tienen algunas estaciones de servicio en zonas alejadas de baja demanda no les confiere una rentabilidad extraordinaria, sino que son empresas de subsistencia (esto es, la venta por sobre el costo marginal del monopolio es sólo suficiente para cubrir los costos fijos de una actividad que no agotó sus

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economías de escala por el bajo nivel de demanda que enfrenta), ya que su actividad es suficientemente desafiable, lo cual no cabe esperar en el caso del GLP por la restricción del envasado. En efecto, en las regiones apartadas donde hay un solo distribuidor de GLP, éstos frecuentemente también son empresas de subsistencia que están desarrollando un mercado en competencia con los substitutos, y en ese sentido hay una gran semejanza entre la pequeña estación de gasolina en una zona apartada y el distribuidor / comercializador de GLP en la misma zona, pero la diferencia siempre la hace la actividad de envasado y sus marcadas economías de escala (en mercados pequeños) por las cuales en muchos casos puede ocurrir que un monopolista envasador no enfrente una competencia sustancial o pueda coordinar acuerdos colusivos con otro distribuidor sin que ello motive el ingreso de un nuevo competidor (como cabe esperar en el mercado de las ñafias).

La caracterización regional de los mercados relevantes para la distribución de GLP

Como se discutió en la Sección 4 de este informe, la evidencia disponible no parece sustentar definiciones jurisdiccionales homogéneas (a nivel de municipio o de departamento) para los mercados relevantes en distribución: dichos mercados geográficos relevantes pueden estar reducidos al nivel de municipios en algunos casos y al nivel de departamentos en otros, pero también podrían tener extensiones menores, intermedias o superiores (esto es, conformar un puñado de mercados regionales). Tampoco se encontraron argumentos empíricos que sustentaran una nueva hipótesis planteada por la CREG, según la cual habría 10 mercados geográficos relevantes que agrupan a municipios según criterios de proximidad económica a las terminales de almacenamiento.

A los fines del análisis realizado a continuación, cabe plantarse hipotéticamente una cuarta alternativa, aún más “optimista” que las anteriores, según la cual habría 5 mercados regionales (La Costa, Orinoco, Los Santanderes, Sur Occidental y Sur, además del Amazonas que es un área con muy baja densidad poblacional y marginal). Sí fuese así, y según los estudios realizados hasta aquí por la CREG, en cada mercado geográfico relevante habría entre 4 y 5 distribuidores-envasadores (independientes entre sí) que pueden estar integrados o no con comercializadores mayoristas y que cumplen actividades de comercialización minorista.

Pero, aún bajo este hipotético escenario ultra-optimista (en materia de integración regional de mercados locales), ¿puede confiarse en que la competencia entre estos 4 ó 5 distribuidores sea vigorosa en (la mayor parte de) los 5 mercados regionales identificados? (en otras palabras, ¿los distribuidores se ubican próximos unos a otros a lo largo y ancho de estas regiones como para competir fuertemente en - la mayor parte de- los municipios de cada región?) ¿Cabe esperar que compitan significativamente entre sí sabiendo que es muy difícil o imposible la entrada de un distribuidor alternativo desde fuera de dicha región? ¿Porqué se esperaría que esta reforma -a l menos estos aspectos de la reforma, dejando de lado otros- ayudara a reducir la informalidad en los segmentos del mercado que actualmente no resultan atractivos a los distribuidores-envasadores?

En función de las apreciaciones hechas a lo largo de este documento, y teniendo en cuenta los factores que facilitan conductas de escasa competencia o colusión (por ejemplo, la relativa certeza sobre la no aparición de un nuevo competidor debido a la inviabilidad económica de realizar inversiones hundidas para competir en una industria en contracción, a partir de la cual es factible disciplinar a los miembros del cartel en el largo plazo por medio de la pérdida de

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rentas extraordinarias en “fases de castigo”, etc.), la necesidad de contar con plantas de envasado propias que supone este esquema “cerrado” no permite confiar en respuestas optimistas a las preguntas anteriores.34

La competencia y la regulación de calidad v seguridad del servicio

Comprendiendo el carácter complementario de los distintos “instrumentos” al alcance del regulador, hay que determinar qué se regula y qué se delega a la competencia. En la medida en que la fortaleza y las características de la competencia dependen de otras dimensiones de la regulación (por ejemplo, la exigencia de dar acceso abierto al envasado), el diseño regulatorio en materia de calidad y seguridad no puede determinarse de manera independiente. Así, por ejemplo, si no se exige el acceso abierto (modelo de “integración vertical cerrado”, puesto que no se permitiría la separación de la comercialización al usuario final), entonces debería pensarse en regular estándares de seguridad y calidad a ser respetados por todos (porque la competencia muy probablemente sea escasa en varias partes del país). Por otro lado, en caso de que sí se regule el acceso abierto y sea posible tener mayor confianza en el desarrollo de la competencia minorista, sólo debería exigirse regulatoriamente cierta transparencia en las condiciones de calidad de cada contrato y los requisitos básicos de seguridad (para la atención de emergencias, inspección de instalaciones, etc.), verificando además que los compromisos asumidos por los comercializadores minoristas sean cumplidos (esto podría llevar a exigir imponer como uno de los requisitos que éstos tengan “ca// centers” para poder registrar los reclamos y posteriormente verificar el incumplimiento de su atención si un cliente lo denuncia -lo cual es más probable que haga si cree tener un prestador alternativo y no tiene miedo a represalias del monopolista de hecho-, pero también es posible que la existencia o no de dicho requisito podría ser uno de los elementos de diferenciación entre comercializadores en áreas urbanas y en áreas o a usuarios rurales -donde no sería oportuno incluirlo).

Como principio general, deben establecerse los requisitos y exigencias a los comercializadores minoristas de forma tal que se asegure suficientemente su responsabilidad y seriedad (deben ser empresas de servicios públicos, con puntos de almacenamiento de cilindros, centros de atención de reclamos, pólizas de seguros suficientemente confiables, camiones habilitados por el Ministerio de Transporte, personal con contratos permanentes, etc., según sea posible legalmente -aparentemente, por ejemplo, no es posible imponer requisitos de solvencia, capital mínimo, etc.). La calidad de las pólizas de seguro (y de sus emisores) será aquí, entre otros (incluyendo el diseño de opciones contractuales para el acceso al envasado), un instrumento central para reducir al mínimo el riesgo de que los nuevos comercializadores minoristas se asemejen a los actuales fleteros.

Transparencia y alternativas contractuales con el usuario final.

En el establecimiento de un contrato tipo, para una venta de una única vez, de parte de cada empresa con sus usuarios o clientes finales, debe asegurarse que cada distribuidor / comercializador minorista pueda y deba fijar cláusulas claras y no discriminatorias que permitan reflejar distintos costos de atender a distintos clientes (en zonas rurales, a detenninada distancia del centro de distribución, etc.), ya que de lo contrario se estaría

34 Para un análisis de la teoría del oligopolio desde la óptica de la Teoría de los Juegos, ver Kreps, D.: Curso de Teoría Microeconómica. McGraw-Hill, 1995, o Tiróle: The Theory of Industrial Organization. MIT Press, 1988.

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forzando subsidios cruzados que acentuarían el abandono de varios usuarios no atractivos a manos de prestadores informales.

Al considerar la inclusión de opciones contractuales de permanencia, deben sopesarse varios argumentos en conflicto. Si bien el fundamento de la CREG para hacer explícita esta posibilidad (actualmente abierta pero no explotada por los distribuidores) es ayudar a la mayor fidelidad de los clientes y por tanto a la formalización del mercado, alertando a las empresas que quieran invertir en cilindros propios que pueden acordar permanencias mínimas que reducirían el riesgo de que el cliente extravíe el envase al migrar a otro distribuidor (con lo cual se harían más baratas las pólizas del seguro que cubren dicho riesgo, pudiendo realizar así mejores ofertas, etc.), los fundamentos y efectos prácticos de dicha opción son complejos.

a. El riesgo de extravío del cilindro con marca indeleble propiedad del envasador no cambia mucho con un contrato de permanencia (ya que el cliente siempre puede incumplir dicho contrato y darle el cilindro a otro distribuidor).

b. El cilindro no es una inversión específica al cliente (como lo sería una aplicación en su vivienda no transportable al término de la relación contractual o de servicio), por lo cual dicho contrato de largo plazo no tiene fundamento en la protección del cilindro o de su inversión hundida, sino eventualmente en la reducción de otros costos y riesgos comerciales, etc., independientes de la opción marcaria que ofrezca la empresa,

c. La multiplicidad de contratos bilaterales haría muy dificultoso el control de su cumplimiento por parte de la SSPD, por lo cual también aquí sería necesario imponer requisitos básicos a ser respetados en todos los casos (lo cual minimiza el riesgo de abuso de posición dominante del prestador, pero no lo elimina).

d. Podría dificultarse el ingreso de otros competidores ya que reduciría el universo de usuarios disputables en el corto plazo (si bien tal situación podría considerarse ambigua debido a que al mismo tiempo que un contrato de permanencia celebrado por el prestador establecido reduce el tamaño del mercado disponible al entrante, éste también podría capturar usuarios más atractivos / rentables si celebrara contratos de permanencia con ellos, la probabilidad de que los comercializadores minoristas logren contratos de permanencia podría ser menor, al menos hasta que pudieran establecer una reputación suficiente).

e. Una alternativa más simple podría ser que los contratos tipo por venta única también puedan incluir ofertas de descuentos por “permanencia” (por ejemplo, a partir de la décima compra dentro de un año se tiene derecho a un cilindro gratis, o a una reducción del 10% en los siguientes 10 cilindros, etc.), de más fácil administración por las empresas y verificación por parte de la SSPD, lo cual también está abierto pero no se ha explotado por parte de los distribuidores.

La diferenciación marcaria

En la propuesta que está considerando la CREG, el parque de cilindros sería mixto, coexistiendo el parque universal (que seguirá siendo propiedad del cliente, pero donde deberá obligatoriamente identificarse al envasador y comercializador respectivo) con el parque de marca indeleble propio del envasador. Este criterio tiene una lógica correcta, sustentada en el derecho de propiedad del parque existente (que recae sobre los usuarios). Cabe notar, por otra parte, que dado que la inversión necesaria para desarrollar este parque propio es muy

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significativa, esta decisión de la CREG evitará de hecho un cambio sustancial en el corto plazo en materia del parque de envases, por lo cual no hay un riesgo alto de que los envasadores puedan querer dañar el parque universal para favorecer la utilización de sus propios envases con marca indeleble (esto es, el riesgo de que emerja una competencia desleal en este sentido es bajo).

A su vez, esta coexistencia de distintos envases (universales y propios del distribuidor) no supone una dificultad para la eventual regulación del acceso al envasado: el envasador continuaría siendo el responsable de contar con los cilindros necesarios, tanto para uso propio como para entregar el producto envasado a los comercializadores minoristas formales que tengan acceso a dicho servicio, y dichos cilindros del parque universal tienen que tener la identificación -no necesariamente indeleble- del envasador (al menos). El acceso para el envasado con marca indeleble del envasador, o el acceso para el envasado de un eventual cilindro de marca indeleble del comercializador minorista (menos probable aún), deben ser permitidos, aunque sus términos pueden ser objeto de negociación libre entre las partes inicialmente (cabe esperar, por ejemplo, que un comercializador minorista que hipotéticamente fuera a invertir en cilindros con marca propia indeleble sea una empresa de gran tamaño, lo cual le permitiría negociar con distintos envasadores en una situación más equilibrada).

El desarrollo de marcas propias y el combate a la informalidad

El desarrollo de la competencia por medio de marcas propias seguramente acentuará la tendencia actual de los actores formales a concentrarse en los segmentos rentables del mercado, donde hay disposición a pagar por el valor de la marca, dejando en manos de ios fleteros informales y culebreros a los usuarios en áreas rurales y de bajos recursos en zonas de baja densidad poblacional que no “demanden” (esto es, que no estén dispuestos a pagar) la mayor formalidad, el valor de la marca, etc., del envasador / distribuidor / comercializador integrado. Para aliviar la informalidad en estas zonas, dado que no hay disposición a pagar la mayor formalidad y la marca, podría requerirse -mientras no se mejore significativamente la inviolabilidad del envase, lo que se discute más adelante- introducir subsidios (a la demanda) para introducir el concepto de “servicio universal” (como normalmente es el caso en telecomunicaciones), pero ello implicaría una complicación adicional en la regulación (seleccionar los usuarios receptores del subsidio, verificar que lo reciben contra la compra efectiva a un distribuidor/comercializador minorista formal, etc.), que en principio debe evitarse (comprendiendo que, en consecuencia, el problema de la informalidad podría no ser erradicable por completo). Una alternativa mejor seguramente sea establecer requisitos que - en lo posible sin ser explícitamente diferenciados- sean menos exigentes para quienes atiendan una demanda más dispersa, con mayor costo de prestación y/o menor voluntad o capacidad de pago (en áreas rurales, por ejemplo), aunque debe notarse, igualmente, que seguramente sea inevitable tener que tolerar algún grado de informalidad en zonas marginales.

La inviolabilidad de los cilindros

En el corto plazo hay perspectivas importantes de avances significativos en la protección de la inviolabilidad de los cilindros, tanto por una nueva tecnología para el precintado (será más difícil y costoso violarlo) como por el desarrollo de una válvula (fabricada por una empresa italiana al menos) que mide perfectamente el contenido del envase (volumen y características

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del combustible y líquidos que contiene), y que en algunos casos (válvulas israelíes) hace trazable su recorrido por medio de un chip incorporado (aunque esta opción aún es muy cara).

Cabe notar que la implementación de estos avances sería un elemento central para combatir la informalidad y manipulación, mejorar la calidad del servicio, etc. En efecto, seguramente sea el aspecto más importante de todos los considerados hasta aquí, por lo cual la incorporación de esta tecnología debe alentarse independientemente de la suerte que corra el resto de las reformas bajo discusión.

Educación al consumidor

Sin dudas, la competencia entre prestadores de un servicio depende de la “elasticidad” de la demanda residual que enfrentan, no sólo respecto de las diferencias de precios (esto es, la “elasticidad-precio”) sino también respecto del resto de las características de las ofertas que tienen a su disposición. Al mismo tiempo, esta reacción potencial requiere en primer instancia contar con información de fácil acceso respecto de cuáles son las dimensiones importantes a tener en cuenta para evaluar cada alternativa, cuáles son los derechos que asisten al usuario para ejercer su opción, etc. La educación del consumidor de GLP aparece entonces como un elemento importante de una reforma orientada a lograr una mayor competencia en el mercado.

Al respecto, el margen de seguridad incluye un porcentaje para ser utilizado en la educación al usuario, que genera unos 4.000 millones de pesos por año. En tal sentido, es efectivamente importante que la propaganda para educar a los usuarios del GLP sobre sus derechos, peligros, opciones, etc., sea efectivamente masiva, llegando a los usuarios en zonas rurales y de bajos ingresos que son los que más expuestos a la informalidad están, para lo cual la TV y la radio aparecen como los medios más eficaces.

También sería conveniente que la propia CREG sea quien disponga directamente de la utilización de dichos fondos, en virtud del potencial conflicto de intereses que tienen los talleres de reparación de cilindros que manejan actualmente el fondo fiduciario.

Aspectos comparados de dos esquemas alternativos: el modelo de “integración vertical cerrada” v la “regulación del acceso abierto al envasado”

Transparencia de ofertas

La transparencia de las ofertas de los distribuidores / comercializadores tiene efectos potencialmente distintos dependiendo del resto de los elementos de la reforma: si no se regula el acceso abierto al envasado puede aumentar el riesgo de colusión, debido a que dicha transparencia facilita la detección de quienes incumplan un acuerdo de cartelización (que a su vez es más factible cuando existen restricciones o barreras al ingreso de terceros prestadores); por otro lado, en caso de que sí se regule efectivamente dicho acceso abierto aumentaría la desafiabilidad de cada mercado y por tanto bajaría el horizonte temporal de un eventual acuerdo colusivo explícito o tácito, reduciendo el incentivo o viabilidad de acordar no competir y otorgando a la mayor transparencia un rol primordialmente positivo para reducir costos de transacción y en definitiva para aumentar la elasticidad-precio de la demanda residual que enfrenta cada empresa.

El riesgo de una concepción o implementación defectuosa de la reforma

Debe tenerse en cuenta además cuál es el riesgo de una mala concepción o implementación de la reforma: el downside de una implementación ineficaz del acceso abierto al envasado es bajo

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(se mantiene el status-quo, dado que -al fijarse libremente el flete-- el precio final de los cilindros hoy de hecho ya es libre en la gran mayoría de los municipios, y a lo sumo no habría menos competencia que la actual, donde ni siquiera se intenta exigir el acceso abierto), pero el downside de liberar precios en toda la cadena suponiendo el desarrollo competitivo de empresas regionales verticalmente integradas sería muy alto (los precios finales podrían subir porque el precio máximo regulado del almacenamiento seguramente sea operativo o “binding”). Ante esta perspectiva, la adopción del modelo de “integración vertical cerrada” debería inicialmente mantener la regulación tarifaria existente a nivel vertical (no sólo en el GLP a granel que provee ECOPETROL, sino también en el resto de la cadena vertical del downstream), lo cual podría a su vez facilitar 1a cartelización y en definitiva no generaría los beneficios esperados de la mayor competencia.

Hay un par de puntos salientes al evaluar la complementariedad o posibilidad de coexistencia entre la integración vertical (con diferenciación marcaria) y el acceso abierto al envasado. Primero, en caso de mantener el precio regulado hasta la salida de la planta de envasado, ambos esquemas son compatibles. En efecto, ambos serían inconsistentes si en el primer caso se liberaran todos los precios verticalmente (confiando en la competencia de empresas verticalmente integradas), ya que no habría forma de regular el precio de acceso al envasado sin que pueda establecerse un costo -regulado- del envasador (para lo cual debe fijarse un precio mayorista del GLP). Segundo, el desarrollo de la marca propia -indeleble- no sería desincentivado por la regulación del acceso abierto al envasado: ciertamente será más difícil captar clientes ante la mayor competencia esperable, pero eso es bueno (es lo que se espera de la competencia) y no significa que el valor relativo de la marca (respecto de su inexistencia) sea menor (esto es, captar o retener un cliente sin contar con una marca también será más difícil).

Por otra parte, tanto bajo una mala instrumentación del modelo de “integración vertical cerrado” como ante ima deficiente implementación de la regulación del acceso abierto al envasado, en ningún caso se reduciría la informalidad (que es el objetivo central de la reforma a implementar), pero el riesgo de que aumente la informalidad en regiones y para usuarios marginales es mayor si la competencia vía precios es menor luego de la reforma, lo que introduce una valoración diferencial de ambas tomadas individualmente.

Vale decir, la “integración vertical abierta”, donde se permita todo tipo de integración vertical en la industria y se exija la diferenciación marcaria (aunque de manera opcional y a cargo del distribuidor en el caso de que la misma sea indeleble) pero se regulen los precios y el acceso abierto hasta la salida de la planta de envasado (con los detalles instrumentales discutidos en la Sección 7), resultante de la “fusión” del esquema preliminarmente considerado durante el año 2006 por la CREG y de la propuesta de acceso abierto al envasado presentada al final de la Sección 5, es un modelo perfectamente viable, consistente, y con reaseguros complementarios en pos de minimizar los riesgos de implementaciones defectuosas en una u otra dimensión.

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7. La regulación del acceso abierto al envasado: definiciones más precisas.Instrumentalmente, resulta central definir cómo debe ser la regulación del acceso al envasado. La viabilidad y conveniencia de la propuesta contenida en este informe depende crucialmente de la posibilidad efectiva de que, por medio de la regulación, la competencia en la comercialización minorista sea efectiva y al mismo tiempo los envasadores tengan incentivos a mantener, renovar, mejorar y eventualmente también (aunque esto último no se vislumbra ante el actual estancamiento / contracción del sector) ampliar sus plantas.

Aquí aparecen varias cuestiones. ¿Es mejor regular una banda de precios -máximo y mínimo- de aplicación general e intervenir vía regulación en caso de desacuerdos, para facilitar la instrumentación de casos específicos con la información del detalle que aporten las propuestas de cada una de las partes, o establecer centralmente un único precio (o fórmula) de acceso aplicable a todos los casos? ¿Cómo deben determinarse dichas bandas de precios o la intervención rcgulatoria que fije un determinado valor? ¿Es conveniente tipificar los posibles tipos de contratos -TOP, TAP, DOP, etc.- como opciones abiertas a las partes o requerir el acceso abierto sólo para una opción específica entre todas estas? ¿Debe asignarse la capacidad de envasado según sean las negociaciones bilaterales entre envasadores y comercializadores minoristas o por medio de convocatorias a subastas realizadas con distinta periodicidad obligatoriamente? ¿En este último caso, conviene subastar un porcentaje mínimo de la capacidad de cada planta de envasado a terceros, o permitir prioridad de uso de la capacidad al propio envasador -incluyendo en subastas públicas un 90% de la capacidad que no utilice en un trimestre previo, vía una cláusula del tipo “use it or lose i f - l ¿Cómo asignar esa capacidad si hay exceso de demanda, vía prorrata o según ofertas de precio? ¿El porcentaje de capacidad a subastar obligatoriamente debe ser el 30% u otro valor? ¿El margen de tolerancia en la cláusula “use it or lose it” debe ser del 10% u otro valor? ¿Quién tiene la responsabilidad de comprar / asegurar el GLP a granel que será envasado dentro de estos contratos de acceso abierto, el envasador o el comercializador minorista? ¿Cómo asegurar que dos envasadores no acuerden solicitarse acceso mutuamente para cerrar el espacio a comercializadores minoristas independientes que efectivamente quieran competir? ¿Cómo auditar la capacidad de envasado de cada planta? ¿Habría que imponer “barreras” implícitas para comercializadores pequeños vía requisitos de volúmenes mínimos de compra de acceso?

En primer lugar, vale la pena exponer la orientación general de las respuestas: debido a la información específica que corresponde a cada envasador (con tamaños, tecnologías y contextos competitivos distintos en general), posiblemente resulte altamente arbitrario o engorroso que la CREG fije unilateralmente un precio de acceso (o una fórmula que determine el precio de acceso) aplicable a todos los casos. Por el contrario, es recomendable que la CREG determine un menú de formatos posibles para los distintos contratos -esto es, contratos “pague lo demandado” (“take or pay”, TOP), “pague lo consumido” (“take and pay”, TAP), “entregue o pague” (̂ ‘deliver or pay”, DOP)-, y eventualmente también un rango de precios (una banda con un valor mínimo y un valor máximo) para cada uno de ellos dentro del cual el envasador y el comercializador minorista puedan negociar', para intervenir sólo en caso de que no exista un acuerdo dentro de un plazo determinado (debiendo el regulador escoger entre una de las ofertas finales de cada parte para inducir que éstas sean lo más razonables y próximas entre sí -lo cual claramente no se logra si la intervención tendiera a implementar “soluciones intennedias”). La asignación de obligaciones entre las partes respecto de contar con cilindros universales a ser envasados y de contratar el GLP a granel correspondiente debe establecerse

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en función de los mismos contratos de acceso al envasado, esto es, previendo estas alternativas en las mismas cláusulas contractuales que negocien las partes.

El establecimiento de convocatorias a subastas periódicas luce en principio muy complicado y excesivamente intervensionista, por lo cual no se recomienda su adopción (al menos no generalizada, y posiblemente tampoco desde un primer momento). En efecto, considerando casos puntuales que eventualmente evidencien una necesidad en tal sentido a partir de la experiencia desarrollada durante los primeros años de la reforma propuesta aquí, la CREG podría posteriormente establecer convocatorias periódicas (anuales sobre una porción de la capacidad, y trienales sobre otra porción) de carácter obligatorio, en las cuales inicialmente se exija al envasador ofertar un porcentaje mínimo de su capacidad de envasado -10% -, pero se establezca también una cláusula del tipo “use it or lose it" para el 90% de la capacidad adicional que al cabo de un año no hubiera utilizado el propio envasador para realizar la comercialización minorista de manera directa a partir del año siguiente.

En caso de que en las negociaciones bilaterales (o en las subastas eveníualmente) exista exceso de demanda de envasado (de parte de los comercializadores minoristas), la asignación debería otorgar prioridad a quienes tengan contratos TOP, y en igualdad de condiciones (en materia de precios y compromisos de compras mínimas) debería ser a prorrata (debido a que la competencia por precio podría conducir a un incremento en el precio final del GLP, si bien tal situación seguramente no ocurra mientras exista una fuerte prioridad para los contratos TOP de acceso al envasado). Ello, obviamente, respetando la prioridad de quienes ya hubieran celebrado contratos aún vigentes en períodos anteriores.

En cualquier caso, la CREG siempre deberá verificar cuál es la capacidad de envasado de cada empresa, y cuál es el uso efectivo que hubiera de la misma de parte del propio envasador y de los comercializadores minoristas que contratan con ellos (de manera tal que se puedan detectar la existencia de capacidad ociosa disponible para terceros, eventuales acciones tendientes a deteriorar la capacidad de envasado para evitar la competencia en la comercialización minorista, y eventuales acuerdos ficticios entre envasadores donde éstos se solicitan acceso mutuamente para cerrar el espacio a comercializadores independientes que efectivamente quieran competir).

Además, la CREG deberá tener cuidado en no forzar una expropiación tácita de los envasadores exigiendo a éstos dar acceso sin que los comercializadores minoristas remuneren los costos plenos de dicho servicio (aunque obviamente no deben pagar los costos de oportunidad, esto es, los beneficios perdidos por la reducción del poder de mercado en materia de comercialización minorista). En tal sentido, al intervenir a favor de una u otra oferta final, la CREG deberá tener en cuenta los costos estándar de envasado, incluyendo mantenimiento y amortización de los activos, por parte de una planta de fraccionamiento operada eficientemente pero correspondiente a las características predeterminadas (en particular, tecnología y tamaño) del envasador en cuestión.

Sobre este último punto, debe notarse que esta propuesta implicaría una modificación sustancial respecto del criterio de regulación tarifaria que actualmente aplica la CREG sobre las empresas de distribución. Concretamente, en lo que respecta a la distribución, la CREG ha descansado en la utilización de modelos que estiman costos eficientes para un distribuidor

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tipo, fijando los niveles tarifarios máximos a partir de allí. De esta manera, se pierde de vista que -a diferencia de otras industrias de redes donde este criterio es a veces utilizado- la ubicación de las plantas de envasado de GLP es también parte central en la determinación del costo total con que sus productos llegan a distintos consumidores (razón por la cual el tamaño óptimo de las plantas también resulta variable en cada caso), se confunde cuál debería ser la verdadera guía competitiva que oriente a la regulación, y se perdería (en caso de incorporar la regulación del acceso abierto al envasado) una excelente oportunidad para combinar eficientemente la regulación y la competencia como instrumentos complementarios en pos de lograr la mejor prestación del servicio.

En efecto, el mecanismo price-cap con revisiones periódicas (quinquenales) de los niveles tarifarios es eficiente (socialmente) en tanto constituya un verdadero símil del funcionamiento que tendría un hipotético mercado competitivo (que debe ser la “guía regulatoria” por excelencia), y debe notarse que tales mercados competitivos -dejando fuera las descripciones ficticias de los libros de texto que se refieren a la competencia perfecta como el parámetro a replicar- se caracterizan centralmente por lo siguiente:

• las empresas participantes no obtienen beneficios o pérdidas extraordinarias de manera permanente, pero sí lo hacen en el corto plazo, y

• éstas no son necesariamente homogéneas, sino que sus diferencias están justificadas y son eficientes por ejemplo según los menores costos conjuntos derivados de la tecnología y la ubicación geográfica elegidas (ya que, en definitiva, la consideración de los costos de transporte dan lugar a productos diferenciados en la dimensión espacial).

En consecuencia, sería recomendable que en las revisiones periódicas del price-cap (aplicable al precio del distribuidor, al precio del acceso al envasado o al precio de cualquier otro segmento vertical sujeto a la regulación tarifaria de la CREG) se utilice la información propia de cada empresa reconociendo las diferencias de costos que conllevan las distintas escalas y tecnologías existentes de hecho (las que podrían ser parte de un elección eficiente dependiendo de la ubicación geográfica), e introduciendo un factor de búsqueda de eficiencia en el tiempo (sin que sea de estricto cumplimiento inmediato y por ende de cumplimiento irreal, como de hecho es el caso al fijar un único valor tarifario para empresas absolutamente heterogéneas).

Esta recomendación, aplicable en cualquier contexto regulatorio, es particularmente deseable y factible en el caso bajo consideración al incrementar la desafiabilidad de cada mercado local de distribución (cualquiera sea su extensión actual) por medio de la regulación del acceso abierto al envasado, ya que las plantas más ineficientes que no tengan una ventaja real por su mejor localización para atender a su clientela minorista tendrán precios finales que no podrán ser competitivos con los precios de los competidores que se abastezcan de cilindros envasados en plantas más eficientes (con menores costos conjuntos de envasado y transporte).

Vale decir, ya sea que se regule de manera directa o indirecta el precio de acceso al envasado, el criterio de intervención de la CREG debe regirse (al optar por alguna de las dos ofertas finales cuando no hay acuerdo entre las partes) por un mecanismo price-cap que contenga la rentabilidad razonable como guía en las revisiones periódicas (considerando los costos

,s Esta es la descripción del mecanismo tarifario aplicado a la distribución que contiene la Resolución CREG 066-2002, sección 4.4.2.

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efectivos de las empresas en vez de los resultantes de modelos matemáticos o estadísticos que hacen caso omiso del factor espacial o no logran captar la heterogeneidad de las condiciones en que deben operar distintas empresas), dejando que el precio final del GLP envasado se determine libremente en el mercado, para lo cual debe asegurar que los competidores potenciales tengan acceso efectivo al producto (GLP envasado) que transformarán en un servicio al consumidor final. Así, la elección de cuáles son las combinaciones óptimas de tecnología (tamaño) y ubicación geográfica de las plantas de envasado debe quedar librada a las empresas, asegurando que éstas enfrenten las señales apropiadas a tal fin, para lo cual la competencia en la comercialización minorista vía la regulación del acceso abierto al envasado es vital.

Esta reglamentación, por último, es la que corresponde a la primer fase de la regulación del acceso abierto, dentro de un proceso de mediano plazo al cual la CREG se compromete. El criterio general bajo el cual intervendrá la CREG ante desacuerdos entre las partes debe ser claramente anunciado desde el inicio, aclarando además que la instrumentación inicial de esta regulación puede dar lugar a cambios más exigentes si así se juzgase necesario en el futuro.

En esta primera fase, no es aconsejable exigir a los distribuidores que estén utilizando plenamente su capacidad de envasado que tengan que ceder una porción a terceros comercializadores minoristas, debido a las complicaciones legales que ello podría traer.

A continuación se realiza una primera ilustración de cuáles podrían ser los pasos y decisiones instrumentales más importantes respecto de la regulación del acceso abierto, si bien varios aspectos son susceptibles de importantes cambios a medida que avance el análisis que al respecto realice la CREG.

El reglamento de acceso abierto al envasado: una propuesta preliminar para la discusión

• Anunciar el proceso que se inicia (separación de envasado y comercialización minorista), con fundamentos (regular los monopolios naturales permitiendo acceso libre y fomento de la competencia en el resto de las actividades; incrementar la desafiabilidad de los mercados locales de distribución, tender a la mayor formalización de los prestadores del servicio del GLP envasado, introducir opciones flexibles para pequeñas envasadoras que no puedan realizar las inversiones necesarias para acondicionar sus plantas a nuevos requisitos de seguridad más exigentes, etc.) y con libertad para acentuar las exigencias a cualquiera de las partes a medida que se evalúa la experiencia, o cambia la situación respecto de la existencia de capacidad excedente de envasado, etc.

• En la primer fase del proceso de regulación del acceso abierto al envasado que se inicia, los derechos y obligaciones de los comercializadores minoristas y los envasadores son en general los siguientes:

o El comercializador minorista tendrá el derecho de recibir GLP envasado de parte de un envasador, pagando un precio razonable por tal servicio, siempre que el primero tenga capacidad excedente respecto de sus propias necesidades de comercialización minorista, en los términos reglamentados; sus obligaciones estarán determinadas por los requisitos establecidos por la CREG para habilitarlas como ESP dedicadas a la comercialización minorista de GLP en materia de patrimonio o aval bancario de calidad exigible, pólizas de seguros, material rodante habilitado, centros de atención, etc., según los requisitos establecidos.

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o El envasador tendrá el derecho de negar el acceso cuando utilice para sí o para untercero según contrato radicado en la CREG los insimios requeridos para atender la solicitud recibida, según se reglamente, y a recibir una compensación económica que refleje los costos plenos (fijos y variables, aunque no los costos de oportunidad -esto es, las rentas perdidas por la mayor competencia derivada de los comercializadores que acceden a sus servicios de envasado) de los servicios prestados; y la obligación de brindar el acceso solicitado de manera no discriminatoria cuando tenga las condiciones razonables para hacerlo.

* Estos derechos y obligaciones se ejercerán según las siguientes reglas básicas:

o Las partes negociarán sobre los términos contractuales del acceso al envasado,incluyendo los compromisos de compras mínimas, firmeza de los suministros, penalidades por incumplimientos de cualquiera de las partes, precio, responsabilidades de obtención del GLP a granel utilizado,36 plazos de pre-aviso para realizar el envasado, identificación del envasador y del comercializador en los envases, etc.

o El período de dicha negociación se extiende por un lapso de 2 meses desde que el comercializador minorista realiza la solicitud de acceso al envasador (e informa al respecto a la CREG). Las negociaciones se reflejarán en cartas documentos conteniendo las propuestas que realice cada una de ellas sobre todas las dimensiones relevantes del contrato.

o Si al cabo de dicho plazo las partes no llegaran a un acuerdo, la CREG (o de un terceroindependiente, como podría ser la Cámara de Comercio) establecerá los términos de acceso; dicha intervención puede ser eligiendo íntegramente alguna de las dos últimas propuestas enviadas por cada parte, o bien revirtiendo a un contrato estándar cuya fórmula de cálculo específico para las condiciones de la planta afectada fueron informadas con anticipación a todo el mercado, pero al alternativa aplicable debe ser anunciada claramente al inicio de la reforma.

o La intervención de la CREG tendrá carácter obligatorio sobre el envasador, quien deberá firmar un contrato bajo los términos establecidos por el regulador si el comercializador minorista los aceptara.

o Dicha intervención estará regida por los principios que guían a la CREG en cuanto a hacer compatibles los derechos de ambas partes, para así fomentar el uso eficiente de la capacidad de envasado existente y permitir al envasador una compensación razonable por los costos incurridos por los servicios prestados, de manera tal que éste tenga incentivos a mantener apropiadamente la capacidad existente de su propiedad. La CREG anunciará cuáles son los principios instrumentales que considera más apropiados para la determinación de un precio de acceso (y demás condiciones) razonable (esto es, la valuación de activos, cómputo del costo de capital, activos no remunerables, etc.), aunque no será ella quien deba fijarlo.

36 Para mantener el control sobre la calidad y formalidad de los receptores del GLP a granel que son abastecidos por los grandes comercializadores (esto es, para evitar el riesgo de que un pequeño comercializador minorista adquiera el GLP a granel formalmente pero lo destine a un envasador informal, por ejemplo), la entrega física del GLP a granel debe continuar haciéndose a un envasador formal solamente. En tal sentido, la división de responsabilidades sobre la adquisición del GLP a granel a ser utilizado en el envasado contratado que se considera en el texto se refiere a la obtención contractual, no física, por parte del comercializador minorista.

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• Todos los envasadores deberán informar públicamente su capacidad de envasado (que debe además estar certificada), y entregar a la CREG copia de los contratos de acceso que hubieran celebrado sin la intervención de ésta.

• Con el fin de orientar las negociaciones de las partes, la CREG publicará información sintética de todos los contratos de acceso celebrados, reservando la identidad de las partes y estructurando dicha información según categorías de plantas que han celebrado contratos (con o sin intervención de la CREG) en cuanto a tamaños, tipos de compromisos de pago y entrega asumidos, rangos de precios convenidos, asignación de responsabilidades sobre obtención de cilindros y GLP a granel, uso de marcas, etc., y podrá también (eventualmente) establecer precios máximos y mínimos del acceso para cada tamaño de planta. La CREG también hará públicos los informes que elabore en los cuales se estime la estructura de costos del envasado, para plantas de distinto tamaño.

• Dicha información no otorgará derecho alguno a un comercializador para exigir a un envasador un contrato con ios términos que con fines estadísticos -y no necesariamente aplicables en un mismo contrato- informe la CREG, pero al mismo tiempo la CREG podrá hacer uso de la información que dispone sobre contratos existentes para intervenir en caso de que las partes no logren un acuerdo espontáneo.

• Los envasadores pueden negar el acceso firme (esto es, con compromisos de DOP, deliver or pay) a un comercializador aún cuando tu vieran capacidad excedente según la diferencia entre la capacidad declarada / certificada y la producción de los últimos 12 meses, en la magnitud que declaren que prevén aumentar sus ventas directas al público. Sin embargo, no podrán negar el acceso en carácter interrumpible, sujeto a un pre-aviso mínimo, y deberán abastecer el envasado que se les demanda en los términos que acuerden (o defina la CREG en caso de desacuerdo) por dicho tipo de contrato (que tendrá un precio seguramente menor al que corresponde a un servicio firme).

• Si al cabo de los 12 meses de celebrado un contrato interrumpible, el envasador no hubiera incrementado sus ventas directas según sus previsiones, deberá acceder a celebrar un contrato firme al menos sobre el 50% de la capacidad excedente en dicho período, siempre que declare que estima aumentar sus ventas de forma tal que deberá utilizar para si el 50% restante (caso contrario, debe dar acceso sobre el 100% del excedente). En el período siguiente, se aplica la misma regla sobre la capacidad excedente que no fue utilizada por el propio envasador.

• Al mismo tiempo, si a los 12 meses de celebrado dicho contrato, el envasador hubiera negado el envasado interrumpible en magnitudes superiores a la capacidad excedente ai final del período, recibirá una penalidad que debe quedar establecida en el contrato celebrado por las partes.

• Todo envasador tiene derecho a dejar el mercado y retirar su planta cuando quiera, sin requisito alguno (sin que esto libere de obligaciones contractuales), y también a reducir su capacidad de envasado parcialmente, pero en este último caso deberá pre-avisar (a la CREG y al mercado) con una anticipación de 2 años.

Comentarios finales:

• Si eventualmente -en el futuro- no hubiera en el mercado capacidad excedente de envasado, el mecanismo de intervención de la CREG deberá dar mayor énfasis a

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remunerar la ampliación de la capacidad (fijando precios de acceso mayores cuando tiene que intervenir, y orientando a las partes a acordar términos acordes con la escasez).

• Si el envasador y el comercializador minorista acordaran términos de acceso condicionados a que el segundo no competirá en las áreas que le indique el primero, dichos acuerdos pueden ser convalidados por la CREG (en definitiva, serían similares en este sentido al otorgamiento de franquicias, que estarían permitidas), ya que por su intermedio aumenta la probabilidad de que se lleven a cabo dichos acuerdos de acceso y se incrementa la competencia de todas formas (ya que los dueños de otras plantas pueden celebrar contratos similares con terceros comercializadores para que “invadan” el área o los clientes del primer envasador, etc.).

• El riesgo de que la liberación explícita del precio final (y no del flete como actualmente) facilite un aumento de precios es bajo mientras la CREG anuncie el régimen de libertad vigilada y se reserve la adopción eventual de medidas más intrusivas en caso de considerar que existen comportamientos colusivos o abusos de poder de mercado posibilitados por medio de restricciones de acceso al envasado (ordenando -según las facultades legales que disponga, o solicitando frente a la autoridad antitrust- escisiones de empresas, exigiendo brindar acceso a una fracción de la capacidad de envasado -excedente o no-, etc.).

• La eventual negación de acceso por medio de la celebración de contratos firmes con comercializadores propios (posiblemente ficticios o creados estratégicamente) es una estrategia controlable tratando estos contratos firmes de manera similar a la producción o anuncio de crecimiento del propio envasador (esto es, si celebra contratos firmes con comercializadores propios para justificar su rechazo a dar acceso a un tercero, igualmente tiene que celebrar con éste un contrato interrumpible, y será penalizado si no produjo -para sí o para el comercializador con el contrato firme- lo suficiente como para evitar la penalidad... Además, se pierde de recibir un precio más alto firmando un contrato firme con el tercer comercializador independiente.

• A pesar de que en muchos casos (posiblemente la mayoría, conteniendo más del 50% de las ventas del GLP envasado en Colombia) la actividad de envasado no constituye un monopolio natural, podría considerarse la conveniencia de que los requisitos de acceso abierto se establezcan sólo para aquellas plantas que se estime apropiado. Al respecto, dicha diferenciación no parece oportuna ni necesaria:

o primero, porque -en función de la dificultad de definir mercados relevantes geográficos y por ende niveles de concentración objetivos- sería altamente debatible cuáles plantas deben quedar sujetas a los requisitos de acceso abierto,

o y segundo, porque cuando exista competencia entre varias plantas y cada una de ellas abastezca una porción reducida del mercado relevante, el incentivo de los envasadores para lograr acuerdos de acceso con comercializadores minoristas será espontáneo (dado que les resultará rentable vender el servicio de envasado y aprovechar economías de escala a cambio de sacrificar frente al comercializador minorista a quien le proveen el envasado sólo un porcentaje -relativamente bajo- de sus ventas directas al usuario final).

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8. Síntesis del análisis y las propuestas.Las propuestas y discusiones sobre la reforma del marco regulatorio de largo plazo aplicable a la distribución de GLP en Colombia que han tenido lugar en los últimos años parecen haber girado sobre un “falso eje”, esto es, suponer o dar por sentado que la tercerización de la comercialización minorista conduce (indefectiblemente) a una mayor informalidad y manipulación de los envases. Al notar que dicho vínculo entre informalidad y desintegración vertical en las actividades propias de la actual definición de distribución de GLP vigente en Colombia no es inevitable, y que en general -esto es, tomando cualquier industria al azar- no tiene porqué ocurrir que la integración vertical o la exclusividad lleven a reducir la competencia desleal y el fraude, cabe considerar la conveniencia de introducir o fortalecer la figura del comercializador minorista de GLP, independiente del envasador-distribuidor.

La propuesta emergente de este estudio es avanzar en un modelo de “integración vertical abierta”, donde a priori (sujeto al análisis antitrust de carácter general) se permita todo tipo de integración vertical en la industria y todo tipo de diferenciación marcaria (con identificación del envasador obligatoria, pero opcional y a cargo del distribuidor si ésta fuera indeleble), se regulen los precios hasta la salida de la planta de envasado, y se incluya una regulación de acceso abierto (tanto a las plantas de envasado como al resto de la infraestructura vertical, esto es, a las facilidades de importación, transporte y almacenamiento mayorista) para permitir la competencia por parte de empresas que no estén verticalmente integradas.

El objetivo detrás de esta propuesta es promover la mayor formalización del servicio, de manera efectiva, alentando a tal fin la competencia en la comercialización minorista del servicio. Ello requiere regular el acceso abierto al envasado de GLP, y por su intermedio se logrará también mejorar la utilización de la capacidad de envasado existente, y permitirá exigir mayores requisitos de seguridad a las plantas de envasado que deben realizar importantes inversiones (ya que estas empresas tendrán la opción de reconvertirse en comercializadores minoristas en vez de verse de hecho forzadas a abandonar la industria).

Un esquema de esta naturaleza, resultante de la “fusión” del esquema que ha estado considerando prelim i narmente la CREG durante el año 2006 y de la propuesta resumida al final de la sección 5, es perfectamente viable, consistente y contiene reaseguros complementarios en pos de minimizar los riesgos de implementaciones defectuosas en una u otra dimensión: se permite la obtención de economías de alcance y otras eficiencias que eventualmente existan en la integración vertical de actividades y en la diferenciación de marcas, pero se prevén exigencias de acceso abierto a la infraestructura en sus distintos niveles -siendo la más novedosa la correspondiente al envasado, que está bajo la responsabilidad directa y exclusiva de la CREG- para evitar que dicha integración vertical pueda resultar en una reducción significativa de la competencia a nivel minorista.

En otras palabras, se acepta a priori la integración vertical a todo nivel en la industria, pero se protege la posibilidad de participación efectiva por parte de empresas que no estén verticalmente integradas. Más aún, se procura y espera que dicho acceso abierto genere un mayor dinamismo competitivo (con diferenciaciones de productos y servicios dentro de un espacio controlado y formal) que abarque también a los usuarios que actualmente no resultan atractivos para los distribuidores-comercializadores integrados de GLP (quienes seguramente tampoco querrán pagar el mayor precio de la formalidad y de las marcas en el futuro, salvo que la competencia permita reducir el margen de “ahorro” que actualmente logran

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abasteciéndose de empresas informales e inseguras). En este esquema, la responsabilidad por la calidad y seguridad del servicio final corresponde al comercializador minorista, y la calidad y seguridad del envasado (que es parte del servicio final) corresponde al envasador, pero no habría ninguna difusión de responsabilidades frente al usuario, ya que es el comercializador quien debe hacerse cargo de compensaciones o penalidades por accidentes u otros motivos.

En efecto, dada la dificultad intrínseca de controlar centralmente la calidad del servicio de GLP hasta el usuario final, una estrategia razonable y alineada con sólidos principios básicos de una eficaz regulación (discutidos brevemente en la Sección 2 de este informe) sería concentrar la regulación y control de calidad en los “insumos básicos” de ese servicio (la calidad del GLP a granel, la calidad y seguridad del envasado, y las condiciones, seguros y garantías que deben cumplir los comercializadores minoristas que quieran participar formalmente del mercado), e incentivar la competencia en la última etapa del servicio para inducir fuertemente las dimensiones de calidad y seguridad vía reputación, reduciendo además el espacio y campo de acción de los comercializadores informales (fleteros y culebreros).

Regular el acceso abierto a la infraestructura básica necesaria para finalmente poder participar en el mercado de GLP implica no sólo el establecimiento de requisitos de publicidad, regulaciones y mecanismos de arbitraje para la asignación del GLP a granel, el acceso al sistema de transporte y a la red de terminales de almacenamiento, sino también la regulación del acceso a la infraestructura de envasado, permitiendo que un comercializador formal compita en base al servicio agregado al producto al cual tiene acceso en términos regulados (que incluye el envasado) de la manera menos intrusiva posible, según la discusión y propuesta preliminar incluida en la Sección 7 de este informe.3

Vale la pena notar que, al comparar los precios del GLP vigentes en Colombia con los de otros países de América Latina y Europa, salta a la vista que si bien los márgenes porcentuales de distribución son relativamente similares a los observados en otros países -m ás allá de diferencias que no se pretende explicar aquí-, los precios finales en Colombia son muy inferiores que en el resto, y por ende el margen absoluto (en dólares) de distribución también lo es, lo cual podría estar indicando la necesidad de sincerar el precio del GLP a granel y también los distintos márgenes regulados en la cadena de comercialización (máxime ante la futura exigencia de una prestación de mayor calidad).

La eventual exclusividad de hecho o de derecho en la comercialización minorista que se le otorgue a los distribuidores no ayudaría a resolver el problema del culebreo: la “solución” (en términos relativos al menos) está en permitir y alentar la competencia efectiva y formal en la comercialización minorista al usuario final, tanto en áreas urbanas como rurales, para lo cual es necesario establecer requisitos para habilitar a quienes puedan dar el servicio al usuario con esa categoría, y permitir que éstos tengan un acceso efectivo (económicamente) a la infraestructura de envasado. El estancamiento (y declinación) del mercado de GLP envasado en Colombia es un elemento adicional en pos de avanzar hacia una regulación que optimice el uso de la infraestructura existente (incluyendo las plantas de envasado, además del sistema de transporte y la infraestructura de almacenamiento).

La eventual modificación marcaria (que exceda a la simple identificación del envasador, exigible en cualquier caso) tiene menos sentido hoy que antes del año 2002 (cuando el sistema

j7 Eventualmente podría requerir también la fijación del precio del GLP a granel a la paridad de importación, pero ello no se evalúa en detalle aquí más allá de los comentarios realizados en distintas partes del documento.

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de reparación era descentralizado y había un fuerte “problema de los comunes” o íkfree-riding" por el cual existía un deterioro generalizado del parque de cilindros), pero el criterio de la CREG en cuanto a permitir la misma mientras la inversión sea pagada por cada distribuidor es perfectamente razonable, particularmente si se complementa con la regulación del acceso abierto al envasado. En efecto, si dicha diferenciación marcaria friese profunda (lo cual no cabe esperar en el corto plazo mientras la CREG mantenga su actual criterio), la misma seguramente llevaría a aumentar los incentivos a la integración vertical entre el envasador, el fletero y el comercializador minorista, limitando la competencia en este último sub-segmento si no se exigiese brindar acceso abierto al envasado para pennitir la competencia por parte de comercializadores minoristas formales.

Debe comprenderse, finalmente, que la informalidad es un “camino de doble-vía”: los distribuidores actualmente no tienen un fuerte incentivo para alcanzar usuarios que están en lugares remotos (áreas rurales) ni enfrentan una competencia significativa para mantener sus usuarios abastecidos en su área de influencia debido a que sus competidores deben de hecho contar con una planta de envasado, cuya ubicación normalmente es relativamente distante (en definitiva, la imposibilidad de ingreso al mercado de terceros prestadores facilita la colusión, en un contexto muy estático y no desafiable); por otro lado, los consumidores de menores recursos y más alejados tienen un alto costo de transporte para ir a procurar los cilindros en los puntos de oferta del distribuidor oficial (ni siquiera hay mínima cobertura telefónica como para solicitar el servicio cuando se lo necesita), y por ende aceptan comprar al culebrero, quien sí realiza la distribución precaria -incluso con puntos de venta en casas de familia, sin seguridad alguna- y ofrece un producto posiblemente de menor calidad pero a menor precio (lo cual es altamente valorado por quienes tienen escasos recursos económicos). Vale decir, mientras no surja la competencia en comercialización minorista con mayor fuerza es muy difícil que esto cambie, precisamente porque las opciones abiertas a los usuarios actualmente marginados o marginales no cambiarán. En ausencia de esta mayor flexibilidad para que emerja la competencia minorista, los incentivos a la formalización que se esperan a partir de la diferenciación de la marca difícilmente alcancen a los segmentos del mercado donde no hay disposición al pago del valor de dichas marcas, esto es, adonde las falencias actuales son mayores.

Asimismo, también debe notarse que la adopción de un estándar alto de exigencia sobre los comercializadores minoristas puede ser irreal o inaplicable económicamente para el caso de este tipo de usuarios. Al mismo tiempo, el otorgamiento de exclusividades formales en zonas rurales simplemente no podría ser suficientemente supervisado, exigido ni garantizado, lo cual provocaría un fracaso en varías dimensiones. Así, y aunque se introduzcan algunas diferencias explícitas en los estándares del servicio, es conveniente (e inevitable tal vez) establecer Ucencias especiales (pero no exclusivas) para comercializadores minoristas que comprometan limitar su campo de acción a zonas claramente delimitadas geográficamente (donde exista una menor densidad poblacional o poblaciones con características económicas deprimidas), según las autorice la CREG, en las cuales no se exigiría la existencia de “c«// centers’’', se reduciría la exigencia sobre la póliza de seguro (en cuanto a la calidad de la entidad financiera emisora), y sobre la disposición de centros físicos de atención de reclamos (requeridos según una fórmula común donde el número de tales centros dependa positivamente del número de usuarios y niveles de ventas proyectados y/o atendidos en años previos, y también positivamente de la densidad del área para la cual se solicita la licencia de servicio a la CREG).

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Por esta vía sería eventualmente posible que se desarrollen asociaciones / juntas de consumidores / usuarios, cooperativas, etc. (incluyendo gobiernos locales), que actúen como comercializadores minoristas formales pero al mismo tiempo puedan adaptarse a la menor posibilidad y disponibilidad de pago de los usuarios, desplazando efectivamente a los prestadores informales (posiblemente alentados o incentivados por los envasadores, quienes les ofrecerán condiciones de acceso favorables al no verlos como una competencia sustancial en los segmentos que a ellos más les interesa atender directamente, esto es, los usuarios de mayor poder adquisitivo en áreas urbanas de elevada densidad).

Por último, cualquiera sea el modelo de reforma del marco regulatorio que se adopte, es muy importante avanzar rápidamente en dos cuestiones: primero, la adopción de la mejor tecnología disponible para garantizar la inviolabilidad de los envases (descartando sólo aplicaciones con costos muy significativos y ventajas secundarias, ya que los mayores costos deberán recaer sobre los usuarios finales -como es inevitable salvo indeseables subsidios cruzados o aportes de fondos externos a la propia industria), y segundo, la programación de un plan de educación al usuario del GLP que le permita -v ía su mayor conocimiento sobre los requisitos de seguridad exigióles, las opciones de calidad y precio disponibles, etc.- ejercer un mayor poder de elección y por su intermedio una mayor presión competitiva sobre los prestadores del servicio en competencia.

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Anexo 1: El proceso competitivo en distribución: nuevas regresiones econométricas.

Tabla 1: Dependent Variable: LOG(PIOO)Method: Least Squares Included observations: 741White Heteroskedasticity-Consistent Standard Errors & Covariance

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.

C 7.446619 0.045899 162.2396 0.0000HHI 2.76E-06 1.34E-06 2.066844 0.0391

LOG(CANTPROM) -0.016879 0.002578 -6.547547 0.0000VERTICAL -0.028661 0.003617 -7,923490 0.0000

LOG(AREA) 0.018648 0.002569 7.259460 0.0000LOG(CTMIN) 0.052730 0.004128 12.77432 0.0000

R-squared 0.316556 Mean dependent var 7.811200Adjusted R-squared 0.311907 S.D. dependent var 0.099017S.E. o f regression 0.082136 Akaike info criterion -2.152823Sum squared resid 4.958516 Schwarz criterion -2.115511Log likelihood 803.6208 F-statistic 68.08717Durbin-Watson stat 1.910773 Prob(F-statistic) 0.000000

Tabla 2: Dependent Variable: LOG(PIOO)Method: Least Squares Included observations: 741White Heteroskedasticity-Consistent Standard Errors & Covariance


C 7.433744 0.046107 161.2264 0.0000HHI 1.56E-06 1.38E-06 1.132861 0.2576

LOG(CANTPROM) -0.016028 0.002580 -6.213416 0.0000VERTICAL -0.033877 0.003710 -9.131481 0.0000


LOG(DIFCOSTO) 0.012533 0.002699 4.643945 0.0000

R-squared 0.333826 Mean dependent var 7.811200Adjusted R-squared 0.328380 S.D. dependent var 0.099017S.E. of regression 0.081147 Akaike info criterion -2.175717Sum squared resid 4.833222 Schwarz criterion -2.132186Log likelihood 813.1031 F-statistic 61.30229Durbin-Watson stat 1.917259 Prob(F-statistic) 0.000000

69

Tabla 3: Dependent Variable: LOG(P40)Method: Least Squares Included observations: 741White Heteroskedasticity-Consistent Standard Errors & Covariance


C 7.525079 0.047880 157.1667 0.0000HHI 3.29E-07 1.43E-06 0.230576 0.8177

LOG(CANTPROM) -0.017970 0.002838 -6.331466 0.0000VERTICAL -0.033784 0.003965 -8.520675 0.0000LOG(AREA) 0.018779 0.002722 6.898942 0.0000

LOG(CTMIN) 0.054399 0.004333 12.55509 0.0000




C 7.510309 0.048146 155.9902 0.0000HHI -1.05E-06 1.39E-06 -0.756237 0.4497

LOG(CANTPROM) -0.016994 0.002823 -6.020030 0.0000VERTICAL -0.039768 0.004090 -9.722858 0.0000


LOG(DIFCOSTO) 0.014379 0.002860 5.027697 0.0000

R-squared 0.361085 Mean dependent var 7.865162Adjusted R-squarcd 0.355862 S.D. dependent var 0.101007S.E. of regression 0.081066 Akaike info criterion -2.177696Sum squared resid 4.823666 Schwarz criterion -2.134166Log likelihood 813.8363 F-statistic 69.13715Durbin-Watson stat 1.843575 Prob(F-statistic) 0.000000

Tabla 5: Dependent Variable: LOG(PIOO)Method: Least Squares. Included observations: 741White Heteroskedasticity-Consistent Standard Errors & Covariance


C 7.557081 0.054705 138.1420 0.0000HHI -1.13E-06 1.45E-06 -0.783429 0.4336

LOG( CANT PROM) -0.007493 0.002466 -3.038426 0.0025VERTICAL -0.021070 0.004218 -4.995767 0.0000


LOG(DIFCOSTO) 0.009927 0.003309 3.000187 0.0028D02 0.058331 0.013898 4.197059 0.0000D04 0.070011 0.014056 4.980793 0.0000D05 0.056243 0.008385 6.707745 0.0000D06 0.040190 0.017940 2.240212 0.0254D07 0.102633 0.016248 6.316754 0.0000DOS 0.070002 0.021702 3.225529 0.0013DIO 0.120382 0.010355 11.62537 0.0000D ll 0.112428 0.016833 6.678979 0.0000D12 0.099759 0.019328 5.161482 0.0000D13 0.055009 0.022377 2.458289 0.0142D14 0.061641 0.010947 5.630844 0.0000D15 -0.041542 0.015943 -2.605705 0.0094D16 -0.072541 0.023306 -3.112474 0.0019D17 0.052314 0.009919 5.274220 0.0000D18 0.070244 0.017444 4.026912 0.0001D19 0.114204 0.011686 9.772904 0.0000D21 0.087269 0.012974 6.726308 0.0000D22 0.040276 0.019523 2.062992 0.0395D23 0.145663 0.013999 10.40502 0.0000D24 -0.047127 0.024589 -1.916570 0.0557D26 0.059033 0.017254 3.421459 0.0007D27 -0.031324 0.018332 -1.708675 0.0879D28 0.161242 0.019810 8.139560 0.0000


71

Tabla 6: Dependent Variable: LOG(P40)Method: Least Squares, Included observations: 741White Heteroskedasticity-Consistent Standard Errors & Covariance


C 7.652823 0.045281 169.0082 0.0000HH1 -2.41E-06 1.13E-06 -2.136631 0.0330

LOG(CANTPROM) -0.010676 0.002494 -4.280182 0.0000VERTICAL -0.019540 0.004073 -4,797430 0.0000

LOG(AREA) 0.005538 0.002412 2.295642 0.0220LOG(CTMIN) 0.039666 0.004725 8.394297 0,0000

LOG(DIFCOSTO) 0.010915 0.003450 3.163586 0.0016D02 0.046643 0.013235 3.524205 0.0005D04 0.072439 0.015252 4.749355 0.0000D05 0.027620 0.007032 3.927854 0.0001D07 0.052877 0.016449 3.214543 0.0014D08 0.107003 0.018456 5.797806 0.0000DIO 0.074389 0.011493 6.472826 0.0000D ll 0.090711 0.012251 7.404658 0.0000DI 2 0.061963 0.023702 2.614207 0.0091D13 0.046974 0.021876 2.147282 0.0321D14 0.024385 0.011546 2.111892 0.0350D15 -0.078477 0.017947 -4.372690 0.0000D ló -0.106037 0.027711 -3.826510 0.0001D19 0.077632 0.011704 6.632736 0.0000D20 -0.086708 0.015707 -5.520421 0.0000D21 0.149743 0.016707 8.962839 0.0000D23 0.122374 0.011991 10.20554 0.0000D24 -0.105662 0.021520 -4.909855 0.0000D26 0.283573 0.014158 20.02858 0.0000D27 -0.062165 0.016374 -3.796471 0.0002D28 0.085001 0.030932 2.748040 0.0061


Nota: Las variables ''dummy” representan los siguientes departamentos: Antioquia (dOl, captada por la constante), Atlántico (d02), Bogotá D.C. (d03), Bolívar (d04), Bocayá (d05), Caldas (d06), César (d07), Córdoba (d08), Cundinamarca (d09), Huila (dlO), La Guajira (d ll) , Magdalena (d!2), Meta (d l3), Norte Santander (dl4), Quindío (dl5), Risaralda (dló), Santander (dl7), Sucre (dl8), Tolima (dl9), Valle (d20), Casanare (d21), Arauca (d22), Caquetá (d23), Cauca (d24), Chocó (d25), Guaviare (d26), Nariño (d27) y Putumayo (d28).

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Tabla 7: Dependent Variable: LOG(PIOO)Method: Least Squares Included observations: 27White Heteroskedasticity-Consistent Standard Errors 8c Covariance


C 8.455028 0.481958 17.54308 0.0000HHI 5.52E-06 1.02E-05 0.539105 0.5955

LOG(CANTPROM) -0.031008 0.018329 -1.691779 0.1055VERTICAL -0.084206 0.058146 -1.448190 0.1623LOG(AREA) -0.006271 0.030890 -0.203016 0.8411DALMACEN -0.057249 0.042240 -1.355324 0.1897




C 8.307530 0.455926 18.22124 0.0000HHI 2.47E-06 9.51E-06 0.259231 0.7980

LOG(CANTPROM) -0.026816 0.016021 -1.673848 0.1090VERTICAL -0.093207 0.055302 -1.685403 0.1067LOG(AREA) 0.003258 0.030797 0.105786 0.9168DALMACEN -0.056028 0.038225 -1.465761 0.1575


Anexo 2: Experiencia internacional: Los casos de Argentina, Chile, Brasil y España.

Argentina

Hasta principios de la década de 1990, el GLP en Argentina se desarrolló en un contexto de mercado altamente regulado dentro del cual una sola empresa vendía el producto y asignaba cantidades o cupos de venta a cada firma envasadora / íraccionadora. La empresa estatal Gas del Estado era además la única con facultades para importar y exportar este producto, y la que finalmente fijaba el precio de venta y los lugares de carga del GLP. Durante este período, el principal marco jurídico fue la Ley 17319, conocida como ley de hidrocarburos.

La Ley 23696 sancionada en 1989, llamada de Reforma del Estado, facultó al Poder Ejecutivo a actuar sobre las empresas del Estado, interviniéndolas, fusionándolas, cambiando su estructura jurídica, liquidándolas o privatizándolas, entre otras figuras. Comienza así la política conocida como de “desregulación petrolera”. El Decreto 1212/89, fue el que introdujo el concepto de la “libre disponibilidad” de los hidrocarburos líquidos, incluyendo al GLP. El nuevo marco regulatorio fue completado por la privatización de la empresa estatal Gas del Estado vía de la Ley 24076 que conjuntamente creó (en 1992) el marco Regulatorio para la industria del gas natural, dejando como reserva en uno de sus artículos el dictado de una ley especial para el GLP (finalmente sancionada como Ley 26.020 en Abril de 2005).

La etapa de la desregulación del mercado.

La desregulación desde 1992 supuso el tránsito desde un esquema muy estatizado con firmes posiciones en el mercado para las firmas existentes a otro con escasa o nula intervención del Estado, salvo las impositivas y las regulaciones en materia de calidad y seguridad.

A partir de la desregulación el GLP pudo comprarse libremente a cualquier productor y en cualquier boca de carga. Luego de un período de dos años, los precios de compra fueron liberados y pudieron pactarse libremente al igual que las condiciones de pago y entrega, en forma directa con los productores.

Esto abrió la puerta para una nueva operatoria. La posibilidad de venta directa por parte de los productores mediante contratos de abastecimiento; la compra de algún envasador importante de toda la producción de una de las refinadoras; la compra de GLP en el mercado spot con valores significativamente variables; los diferenciales del precio de compra según la boca de expendio del productor en función de variables tales como la distancia a los grandes centros de consumo; la referencia del precio del productor al negocio de oportunidad externo expresado en las paridades de importación y exportación, etc.

Todo llevó a descubrir que aparecía un mercado libre donde los posicionamientos debían incorporar criterios de competencia asociados a los conceptos de mejor precio y mejor servicio, en contra de los anteriores posicionamientos más o menos rígidos en el mercado.

La empresa YPF, también privatizada desde 1992, se quedó -como parte de pago de deudas de la ex Gas del Estado con ella- con la mayor parte de la logística de la industria del gas licuado: puertos, plantas de almacenamiento, ductos, plantas de separación, etc. Por otra parte, en las nuevas normas de la privatización quedan sin regularse aspectos de libre acceso a ductos y logística.

De esta forma la nueva YPF queda como líder en el mercado a granel del GLP en un contexto de precios libres y apertura al comercio exterior, dentro del cual el aumento de la producción

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de gas natural y petróleo hace que la Argentina tenga un excedente en la producción de GLP a granel.

El cambio de política afectó al sector en diversos aspectos. Por un lado, el aumento experimentado del precio del GLP a granel redujo fuertemente sus beneficios por lo que las empresas envasadoras-distribuidoras adoptaron diversas políticas para paliar sus efectos: endeudarse, reducir la cantidad de gas licuado en el envase (llenándolo en parte con agua, barro, etc.), respetar menos las normas de reparación y condiciones de seguridad normadas por la autoridad energética, e integrarse para poder tener un mayor poder negociador con los dueños del GLP a granel. Al ser la mayoría de estas empresas poco profesionales y acostumbradas a actuar al amparo de sus territorios y cuotas exclusivas, muchas de ellas no pudieron o no supieron adaptarse al nuevo contexto de mercado.

Aparece dentro de esta transformación del mercado un primer hecho trascendente: la compra por parte de YPF de AGIP ARGENTINA en 1993, que al tiempo de la operación detentaba el 15% de participación en el mercado. YPF Gas irrumpe en el mercado desde su inicio con una nueva filosofía empresaria, cuya estrategia apunta al desarrollo de nuevos negocios y a la fidelidad del cliente (promueve la venta de gas a granel, el suministro para auto-elevadores y la red de distribuidores propios).

A partir de esas disputas el mercado de GLP cobró una nueva dinámica, en la cual se desarrolló un proceso de fusión y concentración empresaria, donde aparecen tres fenómenos:38

a) la compra de firmas pequeñas por parte de las empresas líderes en procura de ampliar su participación en el mercado,

b) la venta de empresas líderes locales a empresas internacionales, y

c) la irrupción de grupos distribuidores como actores del mercado envasador.

La nueva estrategia de YPF en el sector fue seguida por otras grandes empresas: TOTAL, REPSOL y SHELL compraron los paquetes accionarios de ARGON, ALGAS y AUTOGAS, empresas de larga trayectoria en el fraccionamiento y distribución del GLP en la Argentina.

Así, de las 78 firmas que componían el mercado al inaugurarse la desregulación, quedaron cerca de 45 al año 1998, y actualmente hay menos empresas (36), según las participaciones de mercado a nivel nacional que se reflejan en la siguiente figura (extraída de la página web de CEGLA).

También es importante notar que en la Argentina hay 19 productores de GLP, unas 120 plantas de fraccionamiento y almacenaje, unas 2000 empresas de distribución (comercialización minorista) y unos 55.000 comercios minoristas que venden GLP. Además, debe destacarse que actualmente existe un parque de 21 millones de envases con identificación marcaría (a los que hay que sumar unos 2,2 millones de envases comunitarios adicionales) para atender a unos 4,5 millones de hogares o usuarios residenciales que tienen un consumo medio que oscila los 35 a 40 kg. por año, lo cual indica el alto costo del parque excedente (en

38 El mercado histórico hasta ese momento estaba conformado por 247 marcas registradas ante Gas del Estado, correspondientes a 78 firmas. Sin embargo, ya se habían realizado algunas fusiones en el camino, y las cuatro empresas líderes de aquel entonces (ARGON, AGIP ARGENTINA, ALGAS, AUTO GAS) comercializaban en conjunto el 55 % del mercado de gas envasado. La participación en realidad era superior por cuanto estas mismas firmas tenían posiciones accionarias en otras compañías.

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el período 1994-2001 las empresas envasadoras invirtieron unos US$ 350 millones en reposición y reemplazo del parque comunitario preexistente, que equivalen aproximadamente a un año de facturación de las ventas finales al mercado doméstico del año 2005).

Argentina: Estructura de mercado en las ventas domésticas de GLP, 2006

10%

3%.

\ 33%. — ——

COMPANIESRÉPSOL-VPP GASt o t a l g a z

i — e x t r a q a s S H E t l G A S

1 AMARILLA G A S •n " " * G R U P O A R E C O ■ * * * « * 1W L G A S R O S A R IO

OOtORfS..GftS:OTHERS <28 COMPAHIES)

Fuente: CEGLA, página web.

En síntesis, desde principios de los 1990s se inició una fuerte desregulación que llevó a un creciente y alta integración vertical upstream y downstream, donde no se regulaba el uso de la logística que se entregó a YPF (puertos, plantas de almacenamiento, etc.), y había una marcada tendencia a la consolidación de la marca del envasador aguas abajo.

Regulaciones y poder de policía.

Gas del Estado asumió hasta su privatización funciones de proveedor del producto, regulador y autoridad de aplicación, habiendo establecido en tal carácter las Condiciones Generales para la Comercialización de Gas Licuado, que cubrían aspectos de política comercial de la empresa pero también establecían condiciones de seguridad de los centros de fraccionamiento, de cilindros, y la figura de la marca.

Con su desaparición, sus funciones como regulador y poder de policía de la actividad han sido asumidas por la Secretaría de Energía (en materia de condiciones de seguridad y normas técnicas) y luego por la Subsecretaría de Combustibles. Junto a ello la Secretaría de Energía también ha dictado normas relacionadas con el sistema de clearing de envases, sobre el reemplazo del parque de garrafas y de las empresas que tendrán a su cargo las auditorías de seguridad.

Las nonnas se complementan con las relativas a la Ley de Lealtad Comercial y de Defensa del Consumidor en donde la Secretaría de Comercio del Gobierno Nacional comparte el poder de policía con los organismos similares de las provincias y de los municipios.

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Se ha señalado que un tema clave en este sector es la figura de la “marca”, un concepto que introdujera Gas del Estado en 1966 para transferir responsabilidades sobre la seguridad y accidentes a los envasadores titulares de las mismas.

La marca es un concepto que encuentra sustento en la Ley 22.362 (Ley de Marcas) que establece que “ ...la propiedad de una marca y la exclusividad de su uso se obtienen con su registro...”, determinando el carácter público de las infracciones que se cometan al utilizar la misma sin la autorización correspondiente. Ese concepto ha sido recogido por las reglamentaciones de funcionamiento de los centros de canje que establecieron que las empresas envasadoras que operan en los mismos sólo podrán entregar envases de su marca y los de otras marcas si cuentan con autorización expresa.

Esto obliga a las empresas a contar con una cantidad mínima de envases en relación al volumen de su actividad. Este fue un tema que siempre originó una gran controversia y llevó a adoptar medidas a Gas del Estado que les permitiera a las firmas envasadoras que operaban en el sector y que no disponían de la cantidad de envases requeridas en proporción a las entregas del producto, acercarse gradualmente a los stocks establecidos como mínimos para funcionar. Aún en 1998 algunas empresas no habían podido cumplir con esa exigencia, otorgándose simultáneamente diversos perdones por parte del Secretaría de Energía de la Nación.

Otro tema se refiere al estado del parque de envases fabricados, que a fines de los 1980s tenía mayormente cumplida su vida útil máxima. En efecto, una de las funciones importantes que debían desempeñar los Centros de Canje era la de separar los envases que tenían vencida su autorización de uso y los que requerían una reparación o acondicionamiento integral cada 10 años como mínimo. Estos envases no podían ser dados en canje y rellenados.

El problema aquí fue que como el parque de envases en la práctica actúa con un recurso de propiedad común, cada responsable esperaba que otro reparara los envases de leyenda propia. Las empresas que tenían un parque de envases numeroso, antiguo y/o mal atendido debían gastar sumas mensuales importantes para colocarse en regla, en tanto que las que lo hicieron, incorporaron envases nuevos o simplemente entraron más tarde al negocio, señalaban que no les correspondía reparar lo que aún no estaba vencido.

Las “Condiciones Generales para la Comercialización de Gas Licuado” establecían normas claras y expresas para el acondicionamiento integral de garrafas y cilindros, pero las violaciones a estas disposiciones fueron frecuentes y llevaron a que en 1988 la autoridad regulatoria incorporara a las “Condiciones” un Plan de Reacondicionamiento Ordenado e Integral del parque de envases que fue luego postergado sucesivamente.

En otros países el mismo problema se resolvió cobrando un pequeño recargo en el precio de la carga, depositado en una cuenta del fondo de reparaciones, administrado por una institución privada bajo reglas de asignación de trabajo precisas y controlables a posteriori. Aquí tal esquema fracasó.

El control público del servicio en la etapa de distribución al usuario final fue históricamente muy laxo o inexistente. Los problemas de peso garantizado, calidad del producto y del servicio se pueden observar con mayor claridad y menor duda al nivel de los usuarios, pero ha habido una superposición de funciones entre organismos del gobierno nacional, de las provincias y de los municipios por la cual la acción ha sido muy pobre.

La situación actual

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Recientemente, en Abril de 2005, la Ley 26.020 aprobó un nuevo marco regulatorio para el GLP. Esta nueva legislación estuvo influenciada en buena medida por la insatisfacción respecto del desempeño competitivo en el mercado de GLP (multa de la CNDC a YPF por abuso de posición dominante en el año 1999 mediante), e incluyó diversas reformas. Como aspecto positivo destacadle, estableció el acceso abierto a la infraestructura de almacenamiento, aunque también estableció la fijación de un precio máximo del GLP a granel referido a la paridad de exportación (aquí se nota la secuela del caso YPF, sancionada por la CNDC en función de haber realizado ventas al mercado doméstico a un precio mayor que lo establecido en sus contratos de exportación, prohibiendo en varios casos además la reimportación). También, en su artículo 13 se indica que el fraccionador (término utilizado para el agente responsable del envasado, quien puede o no estar integrado con la distribución minorista), “deberá vender libremente al público y deberá exhibir en el ingreso de cada planta el precio mayorista y minorista vigente”.

A su vez, cada seis meses se publican “precios de referencia” para distintas regiones y distintos envases (los cuales son tomados como base para calcular desvíos significativos que podrían ser penalizados), constituyéndose un fondo fiduciario tendiente a subsidiar el consumo de GLP de personas de bajos recursos (la “garrafa social”, ofertada en unos 600 puntos de venta a lo largo del país -que contrastan con los más de 90 mil puntos de venta en todo el país-, con precios al público aproximadamente un 25% inferiores a los precios de referencia fijados por la Secretaría de Energía) y la expansión de las redes de distribución de GLP. La Resolución 1340 de Octubre de 2006, por ejemplo, estableció los siguientes valores para el verano 2006-2007.

Precios de Referencia por zona: Período estival, año 2006

PRECIO D E REFERENCIA ZONA I

ENVASE I 10 Kg j 15 Kg 45 Kg

PRECIO A COMERCIO 18,00 27,00 96,40

PRECIO A USUARIO (*) 19,80 29,70 106,00

PRECIO DE REFERENCIA ZONA II

! ENVASE ; i o Kg | 15 Kg 45 Kg

PRECIO A COMERCIO 19,00 28,50 100,90

: PRECIO A USUARIO (*) 20,90 31,30 111,00

* Los Precios de Referencia indicados no incluyen el importe correspondiente al IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA), cuya alícuota es del 10,5%, y corresponden a compras en el mostrador (no se aplican para entrega domiciliaria).Nota: valores en pesos argentinos (1 USD = 3,1 ARG $).

Aunque no existen datos públicos actualizados (de libre acceso) que contengan estadísticas respecto del precio del GLP envasado, ios aproximadamente ARG $ 1,000 millones de facturación en las ventas domésticas trascendidos en la prensa argentina, divididos por las ventas de envasado y granel de 826 mil toneladas (poco más del 70% correspondiente al envasado, cuyo precio históricamente fue significativamente superior al del mini-granel vendido a grandes clientes a nivel minorista), indican un precio promedio del GLP envasado

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que como mínimo estaría en los US$ 390 por tonelada, pero que seguramente oscile entre los US$ 550 y US$ 600 por tonelada (lo cual es compatible con un precio por kilogramo en tomo a los ARG $ 2, y un precio para los cilindros de 10 kgs. igual a los ARG $ 20, ó US$ 6,5). Así, tomando en cuenta que el precio del GLP a granel de venta mayorista se determina por la paridad de exportación menos impuestos, valor que ha sido estimado en unos US$ 320 por tonelada, el costo del insumo básico representa un porcentaje que oscila en tomo al 60% del precio final, muy por encima del valor registrado en los años 1990s (donde se aproximaba al 30%).

Brasil

En Brasil casi la totalidad del GLP consumido es producido por Petrobras. La estructura vertical de la industria reconoce a la propia Petrobras como productor y almacenador del GLP a granel, abasteciendo (al mismo precio) a las empresas distribuidoras (quienes también tienen tanques de almacenamiento propios), quienes a su vez venden el GLP a granel a los usuarios comerciales e industriales, y envasa el producto en cilindros de distinto tamaño (los más comunes son de 5 kgs., 13 kgs., y 45 kgs.) para la venta final a usuarios residenciales. En este último punto debe notarse que el servicio final puede ser prestado tanto por los distribuidores (envasadores) como por empresas revendedoras (esto es, comercializadoras minoristas), tanto en puntos de venta fijos, como por medio de pedidos telefónicos o entregas residenciales periódicas y sistemáticas.

En todo el país hay unas 20 distribuidoras de GLP autorizadas por la ANP, 5 de las cuales concentran más del 80% del mercado a nivel agregado. A su vez, hay unos 270 mil puntos de venta en funcionamiento en el sistema de distribución y reventa de GLP, entre los cuales se verifican importantes diferencias de precios (la ANP ha comprobado diferencias de más de 4 reales -un 10%- entre distintos puntos de venta de una misma plaza comercial). El valor de adquisición del GLP a granel a las refinerías de Petrobras, sumando impuestos, representa algo más del 65% del precio final al consumidor.

En los últimos años la ANP (Agencia Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis) estableció requisitos más estrictos para los revendedores (que suman unas 70.000 empresas en todo el país), tendientes a formalizar y legalizar la comercialización minorista por parte de terceros distintos al distribuidor/envasador (aparentemente sólo autorizada en puntos de venta, aunque ello no está del todo claro). En efecto, por medio de la Portaría 297/03 se fijaron los requisitos necesarios para la autorización del ejercicio de la actividad de reventa o comercialización minorista de GLP y a su regulación, donde se destaca lo siguiente:

(i) La actividad de reventa de GLP, considerada de utilidad pública, comprende la adquisición, el almacenamiento, el transporte y la comercialización en recipientes transportables de capacidad de hasta 90 kilogramos del referido producto.

(ii) El proceso de autorización para la reventa de GLP recae sobre la ANP (antes lo hacían libremente los distribuidores) y se inicia con el registro de la persona jurídica interesada y solicitante de tal acreditación. Para registrarse, el interesado debe presentar distinta documentación detallada en un anexo a la Portaría, y la ANP otorga la autorización al revendedor en menos de un mes tras la puesta en marcha del proceso de verificación de las condiciones en que será prestado el servicio.

(iii) Se definen las condiciones de almacenamiento de recipientes transportables, de comercialización del GLP y las obligaciones del respectivo revendedor (entre las

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cuales, sin embargo, no se incluye el requisito de póliza de seguro, sino solamente un certificado emitido por el cuerpo de bomberos).

Vale decir, ante la peligrosidad en el manejo y uso del GLP envasado para el suministro al consumidor residencial, la Portaría de la ANP establece requisitos mínimos de seguridad en la comercialización del combustible y, consecuentemente, procura erradicar la operación de puntos de venta irregulares. También pretende optimizar los otorgamientos de permisos para la reventa de GLP, posibilitando mayor competencia y el aumento de las opciones de elección por el consumidor, aunque no se ha podido confirmar que exista regulación alguna en materia de acceso abierto a la actividad de envasado a cargo de los distribuidores (lo cual es claramente razonable si existe competencia suficiente entre ellos).

Actualmente, según la información relevada y hecha pública por la ANP en su página web, el precio promedio al consumidor de los cilindros de 13 kgs. es de 33 reales, correspondiendo 6,3 reales (19%) al comercializador minorista / revendedor y 26,8 reales (81%) al distribuidor. Vale decir, el precio final de un cilindro de 9 kgs. ó 20 libras rondaría los US$ 10,6 (que, comparado con los COL$ 2,790 por galón en 2005, equivalentes a US$ 3,1 por 20 libras, es un 240% superior).

Chile

El mercado de GLP en Chile está conformado, básicamente, por un productor y abastecedor de granel y un grupo reducido de distribuidores.

El productor es la Empresa Nacional de Petróleo (ENAP), de propiedad estatal, y los distribuidores son fundamentalmente tres empresas privadas, de tamaño similar, que tienen cobertura nacional: ABASTIBLE, GASCO y el Grupo LIPIGAS. En el año 2000 RepsoLYPF ingresó al mercado adquiriendo parte del paquete accionario del Grupo Santa Cruz, que controla a LIPIGAS, CODIGAS y ENAGAS.

Los distribuidores son a la vez envasadores/ ffaccionadores que se ocupan de todo el downstream de GLP: por lo tanto se ocupan y son responsables del envasado, el transporte y la distribución para el consumo final.

La oferta a granel del GLP en Chile tiene, en consecuencia, dos fuentes básicas: a) el GLP producido por ENAP que proviene de sus dos destilerías y de las plantas separadoras de gas natural, y b) la importación. En la década pasada, la importación correspondía a la compra de ENAP del GLP argentino desde Santa Cruz y Tierra del Fuego vía ductos, y a la compra de GASCO desde otros países (Venezuela, Arabia Saudita, etc.). Actualmente, la participación de Petrobras como proveedor de GLP a granel vía exportación es muy significativa. Además, los distribuidores, que no tienen restricciones para la importación, importan GLP argentino por ferrocarriles o camiones (básicamente desde Luján de Cuyo).

Chile es un importador neto de gas licuado de petróleo. Aproximadamente el 50% del GLP consumido proviene de la importación. El consumo total alcanza al millón de toneladas, y hasta hace un par de años atrás sufrió un desplazamiento importante por parte del gas natural importado de la Argentina.

El precio del GLP a granel sigue básicamente la paridad de importación. La única intervención relevante del gobierno es un mecanismo de estabilización del precio para evitar que el público consumidor sufra efectos de cambios abruptos en el precio internacional. Este esquema contempla un impuesto al GLP cuando éste baja en relación a un precio de referencia y se

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transforma en un subsidio cuando sube sobre el precio máximo considerado como admisible en el largo plazo. Esta banda es monitoreada y ajustada por el Gobierno Nacional periódicamente. Adicionalmente el producto es gravado únicamente por el IVA del 18%.39

En materia de precios al público el mismo es libre y determinado por las fuerzas de la oferta y la demanda, pero difiere según las regiones. El precio promedio de los cilindros de 10 kg., a principios de 1998, era de US$ 7,5 (US$ 6,4 neto de IVA), y actualmente es de unos US$ 10 incluyendo impuestos.

En 1998 las etapas de fraccionamiento-distribución-comercialización en Chile tenían un margen de 485 US$/tn, un nivel similar al de la Argentina en 1997 (560 US$/tn). Actualmente, y como resultado del aumento del precio de la paridad de importación y exportación respectivamente (además de la devaluación real del peso en el caso de la Argentina), estos márgenes han tendido a perder participación en el precio final del GLP, de manera tal que los mismos pasaron a representar valores en torno al 35%-40% del total (similares al porcentaje en tomo al 30% observado en Colombia actualmente una vez que se nota que en este país el precio a granel pagado a ECOPETROL incluye el margen de seguridad y el costo por el uso del sistema de transporte, que suman algo más del 10% del precio final). (En Chile, con una paridad de importación en tomo a los 600 US$/tn y un precio final del GLP envasado en tomo a los 900 US$/tn, el margen downstream se aproxima al 33%, de manera similar a lo observado en Colombia.)

España

En España, desde el año 1992 cuando se da por terminado el monopolio de Repsol Butano en la venta de GLP envasado, el nuevo marco regulatorio establece que la distribución de GLP engloba a las actividades de envasado y comercialización minorista (no se prevé la venta del GLP envasado que no sea directa al usuario final por parte del distribuidor), y los “suministradores” (al usuario final) deben (obligatoriamente) prestar el servicio por medio de un contrato, sin poder rechazar ventas en el área de servicio autorizada. Vale decir, aunque la autorización no conlleva exclusividad para una empresa, sí supone diversas obligaciones de seguridad, calidad, identificación, contratos, seguros, etc. a ser cumplidos (al respecto puede consultarse el Reglamento de la Actividad de Distribución de Gases Licuados del Petróleo, aprobado por medio del Real Decreto 1085/1992).

En la actualidad, hay alrededor de 700 empresas distribuidoras que actúan bajo contratos de exclusividad con Repsol Butano SA, que aún tiene una fuerte posición dominante en el upstream, incluyendo la importación y el almacenamiento.

Aunque el sector formalmente ya está liberado y existen varias empresas que compiten entre sí (fundamentalmente en zonas urbanas con alta concentración de la demanda), se ha mantenido la regulación sobre el precio final del GLP envasado según fórmulas ligadas a la cotización internacional del GLP y a los márgenes minoristas de comercialización estimados por el regulador (inicialmente sólo se liberó el precio de los envases de hasta 8 kilogramos, y actualmente sigue regulándose el precio de los cilindros de 12,5 kilogramos que son los más

w Un ejemplo de cómo actúa este mecanismo estabilizador es el siguiente. En enero de 1997 la paridad internacional observada era de alrededor de US$ 202 por tn y regía un subsidio de US$ 20 pues el precio máximo de la banda establecido como normal se consideraba en 182 US$ por tonelada. En julio de 1998, en cambio, la paridad de importación era de US$ 121 y existía un impuesto de US$ 8,4 por tonelada, puesto que el precio mínimo normal considerado era de alrededor de 130 US$.

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populares), lo cual ha generado diversos reclamos de los distribuidores, quienes señalan la imposibilidad de hacer rentable el negocio. Según datos de la Asociación Europea de GLP, los precios del GLP en España (a pesar de que el servicio incluye el suministro a domicilio) son aproximadamente un 33% más bajos que en Portugal, un 57% más bajos que en Francia y un 58% menores que en Italia.

El precio máximo de las garrafas de 12,5 kilogramos en España es de unos 12 euros (equivalentes a US$ 11 por un cilindro de 9 kgs. ó 20 libras), y el margen regulado de comercialización es de 0,3667 euros por kilogramo, de manera tal que éste representa (para este tamaño de garrafa al menos) un 38% del precio final.

Cabe destacar que desde el año 1998, y con carácter general para todos los hidrocarburos (entre los que se incluye el GLP obviamente), la Ley 34/98 de Hidrocarburos establece la libertad de acceso de terceros a la red logística de productos petrolíferos, previendo que los titulares de instalaciones fijas de almacenamiento y transporte de productos petrolíferos deben permitir el acceso de terceros a su red. A su vez, por medio del Real Decreto Ley 6/2000, se tomaron medidas tendientes a aumentar el grado de competencia y la transparencia en los mercados energéticos, entre las que se destaca la obligación de que los titulares de dichas instalaciones fijas de almacenamiento y transporte comuniquen a la Comisión Nacional de Energía (CNE, quien debe luego hacer pública esta información) los contratos que suscriban, la relación de precios por la utilización de las referidas instalaciones y sus modificaciones.

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regulación y competencia en la distribución de glp...

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