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REFORMAS DE LAS POLÍTICASDEL BIENESTAR EN ESPAÑA

porLUIS MORENO

(ED.)

Fragmento de la obra completa

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© Luis Moreno Fernández© Manuel Aguilar Hendrickson© Alessandro Gentile© Ana Arriba González de Durana© Vicente Marbán Gallego© Celia Mayer Duque© Luis Moreno Fernández© Francisco Javier Moreno Fuentes© José Manuel Parrilla Fernández© Begoña Pérez Eransus© Eloísa del Pino Matute© Juan Antonio Ramos Gallarín© Olga Salido Cortés

Diseño de la cubierta: Saúl Martínez

ISBN-DIGITAL: 978-84-323-1516-9

Fotocomposición: EFCA, S.A.Parque Industrial «Las Monjas»28850 Torrejón de Ardoz (Madrid)

EspañaMéxicoArgentina



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ÍNDICE

1. NURSOPOB: PRESENTACIÓN, CONTEXTO DEL BIEN -ESTAR Y NUEVOS RIESGOS SOCIALES, Luis Moreno ......... 1

2. UN MARCO CONCEPTUAL PARA ESTUDIAR EL CAMBIODEL ESTADO DEL BIENESTAR Y LAS POLÍTICAS SO-CIALES, Eloísa del Pino ................................................................ 35

3. UN ANÁLISIS POLÍTICO DEL CAMBIO EN EL SISTEMADE PENSIONES EN ESPAÑA, Juan Antonio Ramos y Eloísadel Pino........................................................................................... 67

4. DEL SISTEMA SANITARIO DE LA SEGURIDAD SOCIALAL SISTEMA NACIONAL DE SALUD DESCENTRALIZA-DO, Francisco Javier Moreno Fuentes ............................................ 101

5. PROCESO POLÍTICO Y REFORMAS DE LA PROTECCIÓNPOR DESEMPLEO EN ESPAÑA, Eloísa del Pino y Juan Antonio Ramos............................................................................... 137

6. SERVICIOS SOCIALES: LAS TRIBULACIONES DE UNSECTOR EMERGENTE, Manuel Aguilar Hendrickson ............. 171

7. ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA, Vicente Marbán............... 207

8. TRANSFORMACIONES DE LAS POLÍTICAS AUTONÓ-MICAS DE INCLUSIÓN SOCIAL ¿REFORMA O CAMBIODE IMAGEN?, Begoña Pérez Eransus, Ana Arriba González deDurana y José Manuel Parrilla Fernández....................................... 239

9. FAMILIA Y GÉNERO, Olga Salido y Luis Moreno ..................... 281

10. TRANSICIÓN A LA VIDA ADULTA Y POLÍTICAS DE JU-VENTUD EN ESPAÑA, Alessandro Gentile y Celia Mayer Duque ............................................................................................. 309

11. LAS REFORMAS DE LAS POLÍTICAS DE BIENESTAR ENESPAÑA: UNA VISIÓN DE CONJUNTO, Eloísa del Pino yJuan Antonio Ramos....................................................................... 337

NOTAS DE LOS AUTORES .......................................................................... 363

ANEXO: LISTADO DE ENTREVISTADOS...................................................... 367

ÍNDICE DE MATERIAS Y ONOMÁSTICO...................................................... 375

ÍNDICE

VI

1. NURSOPOB: PRESENTACIÓN, CONTEXTO DEL BIENESTAR Y NUEVOS RIESGOS SOCIALES

LUIS MORENO *

En el presente volumen se da cuenta de los principales resultados deinvestigación del proyecto Nuevos Riesgos Sociales y Trayectorias de lasPolíticas Sociales (NURSOPOB) 1. En las páginas que siguen, y en lossucesivos capítulos, se exponen ideas, análisis e interpretaciones sobrelas reformas de las políticas sociales y del Estado del Bienestar en Es-paña en los últimos 25 años, período que corresponde aproximada-mente a 1984-2008.

El libro adopta una perspectiva de análisis de políticas públicas(policy analysis) con relación a los programas y actuaciones en el áreadel bienestar social. Su ambición es la de aportar evidencia empírica yreflexiones fundamentadas para comprender la naturaleza y el alcancedel cambio del Estado del Bienestar español en el último cuarto de si-glo. Dentro del campo amplio de las ciencias sociales las aportaciones

* Luis Moreno Fernández es profesor de investigación en el Instituto de Bienes yPolíticas Públicas del Centro de Ciencias Humanas y Sociales (CSIC) ([email protected]; www.cchs.csic.es). Se deja constancia del empeño colectivo del EquipoNURSOPOB en la realización de comentarios, críticas y sugerencias en la elaboracióndel presente texto. El autor ha utilizado datos y análisis de trabajos anteriores. La res-ponsabilidad de sus interpretaciones es exclusivamente suya (Moreno, 2000, 2007;Moreno y Palier, 2005).

1 Plan Nacional de I+D+I, 2005-2008, SEJ2005-06599. Además de los miembrosdel Equipo Investigador, autores de los capítulos recogidos en el presente libro, sedeja constancia de la aportación durante la realización del proyecto NURSOPOB deInés Calzada, Inés Campillo, Anna Garriga y Alberto Martín, así como de los inte-grantes del grupo POSEB (Políticas Sociales y Estado del Bienestar) del Consejo Su-perior de Investigaciones Científicas (CSIC, http://www.ipp.csic.es/grupos2.html#poseb).

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del presente libro se concentran en las tradiciones analíticas de laciencia política y de la administración, la economía social y política, yla sociología. No se trata tanto de teorizar o caracterizar las transfor-maciones del Estado del Bienestar en España, asunto sobre el que yaexisten publicaciones más o menos comprensivas 2, sino de explicarpor qué, y en qué medida, han cambiado las políticas sociales consti-tutivas del sistema de protección social español.

Metodológicamente, la realización del proyecto NURSOPOB seha beneficiado de anteriores empeños investigadores del Grupo POSEB (Políticas Sociales y Estado del Bienestar) del Consejo Supe-rior de Investigaciones Científicas (CSIC) 3. Así, se ha optimizadouna triangulación de métodos y técnicas cualitativos y cuantitativos,si bien en el caso de NURSOPOB se ha priorizado la obtención deevidencia empírica mediante la realización de 120 entrevistas en pro-fundidad. Los entrevistados han sido representantes de los actores einstituciones implicados en los procesos de reforma de las políticasdel bienestar: administraciones públicas, asociaciones civiles, gabine-tes de expertos y científicos sociales de la academia, medios de comu-nicación social, partidos políticos y sindicatos, por citar los más rele-vantes.

La importancia en el estudio de las políticas sociales en la Españaactual se evidencia no sólo en razón a su peso presupuestario en el gas-to público total (alrededor del 50 por ciento). Los efectos de las políti-cas del bienestar en la consolidación de una ciudadanía participativa,así como en el desarrollo de prácticas de calidad democrática, sontambién fundamentales para la legitimación de una sociedad indus-

LUIS MORENO

2 Consúltese, entre otros, los trabajos de Rodríguez Cabrero (1994, 2004), Adelan-tado (2000), González Temprano (2003), Navarro (2004) o Espina (2007).

3 Concretamente, de las actividades realizadas con los proyectos de investigaciónWelfare Reforms and the Management of the Societal Change (WRAMSOC, V Pro-grama Marco, Comisión Europea, HPSE-CT-2001-00078) y Reformas en el Estadode Bienestar: Actores y Apoyos Ciudadanos (REBAAC, Plan Nacional de I+D+I,SEC2002-01907). Durante el desarrollo de este último proyecto, se llevó a cabo en Es-paña la primera encuesta telemática en la Red a actores implicados en las reformas delas políticas sociales, y la primera encuesta al público en general sobre actitudes haciael bienestar social, realizada en colaboración con el Centro de Investigaciones Socioló-gicas (CIS, 2005; Arriba et al., 2006).

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trial avanzada como la española. El modelo social de la Unión Euro-pea confronta la renovación del pacto entre bienestar social y progre-so económico facilitador de la satisfacción vital de sus ciudadanos y lacohesión de sus sociedades. Se trata de un pacto que ya estaba implíci-to en la sociogénesis del Estado del Bienestar, el cual, al fin y al cabo,es una «invención» europea.

Tras examinar sintéticamente las características del EB (Estadodel Bienestar) español en su trayectoria histórica y su entorno interna-cional, en la siguiente sección de este capítulo se procede a una discu-sión teórica de carácter general respecto al análisis de las políticas delbienestar, mediante el recurso a la tríada «ideas, instituciones e intere-ses». En la posterior sección se examina la aparición de los denomina-dos «nuevos riesgos sociales» (NRS), así como de su presión sobre elEB y sus eventuales efectos en las actitudes de los ciudadanos españo-les respecto a la provisión de políticas sociales. De todo ello se extraenlos determinantes principales del modelo explicativo de las reformasde las políticas del bienestar en España que se expone en el siguientecapítulo del volumen. Tal modelo tiene vocación explicativa más alláde las políticas sociales y bien podría ser aplicado en otras áreas de laspolíticas públicas en futuros trabajos de investigación.

EL ESTADO DEL BIENESTAR ESPAÑOL EN SUS CONTEXTOS

HISTÓRICO E INTERNACIONAL. TRAYECTORIA,

ETAPAS E INVESTIGACIONES

En España, como en el resto del Viejo Continente, la génesis y de -s arrollo del Estado del Bienestar en el siglo XIX buscó articular unarespuesta institucional a la llamada «cuestión social», posibilitandouna cobertura de riesgos vitales a los ciudadanos mediante un sosteni-miento financiero general a través de impuestos, cotizaciones labora-les o una combinación de ambos procedimientos. La larga trayectoriaen la instauración del Estado del Bienestar en España durante el si -glo XX reflejó las profundas tensiones y fracturas políticas vividas ensu historia contemporánea. En 1903 se estableció el Instituto de Re-formas Sociales de donde surgió la propuesta de crear, cinco años más

NURSOPOB: PRESENTACIÓN, CONTEXTO DEL BIENESTAR Y NUEVOS RIESGOS SOCIALES

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tarde, el Instituto Nacional de Previsión 4. En 1932, el gobierno instóal Instituto Nacional de Previsión a que realizara un estudio para crearlos seguros de invalidez, enfermedad y muerte, y unificarlos con losseguros de vejez, retiro obrero y maternidad ya existentes. El proyectode Ley estaba ya listo en 1936 cuando el golpe de estado del GeneralFranco hizo inviable su aplicación 5.

Tras la devastadora Guerra Civil, en 1939 se creó el SOVI (SeguroObligatorio para la Vejez y la Invalidez). El sistema se basaba en un re-parto de cotizaciones que cubría sólo a un sector de los trabajadores:los industriales con ingresos bajos. Los seguros públicos se combina-ron con el mutualismo laboral voluntario de capitalización, el cual secolapsó al no poder asumir las responsabilidades contraídas 6. Des-pués de la derrota en 1945 de los fascismos en Europa, el franquismovarió sus pretensiones de amparar un capitalismo de Estado con uncontrol absoluto sobre las relaciones capital-trabajo. Así, durante losaños cuarenta y cincuenta se retomaron algunas de las iniciativas quehabían sido diseñadas por el Instituto Nacional de Previsión durantela Segunda República. Sin embargo, la inversión de recursos para lareconstrucción del país y el carácter represivo del régimen franquistahicieron que la política social de estos años fuera una combinación en-tre la magra previsión social y el profuso recurso a las acciones carita-tivas y de beneficencia.

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4 Aunque en un primer momento se ideó un sistema de previsión social voluntarioy privado, en 1917 se acometió el proyecto de construir un sistema de seguros obliga-torio que cubriera jubilación, enfermedad, desempleo y maternidad. La Dictadura delGeneral Primo de Rivera (1923-1929) congeló el proyecto y, durante la Segunda Repú-blica (1931-1939), los renovados intentos por implantar un sistema de seguros obliga-torios unificado, que alcanzase tanto a los obreros industriales como a los campesinos,tuvieron un apoyo desigual (Guillén, 1990).

5 El Estado del Bienestar español tuvo, pues, unos inicios bien distintos a los delmodelo británico y escandinavo. La debilidad de las clases medias, la divisióndel movimiento obrero y las luchas entre religiosos y anticlericales, por un lado, yentre nacionalismos periféricos y Estado central, por el otro, abortaron la frágilalianza entre clases medias urbanas, obreros y jornaleros del campo (Moreno y Sara-sa, 1993).

6 En 1942 se instituyó el SOE (Seguro Obligatorio de Enfermedad), cuyas presta-ciones tenían una duración limitada independientemente de la condición de salud delasegurado (Moreno, 2007).

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Con la aplicación del Plan de Estabilización de 1959 se implemen-tó el seguro obligatorio de desempleo en 1961 7. En 1963 se establecióel Salario Mínimo Interprofesional y se promulgó la Ley de Bases de laSeguridad Social, con pretensiones universalistas. Desde finales de losaños sesenta hasta 1977, año de las primeras elecciones democráticasposfranquistas, se promulgaron las leyes de Educación y de SeguridadSocial de 1970 y 1972, y se profundizó en la generalización del sistemasanitario español (Guillén, 2000).

Sostenidos en un gran acuerdo económico, social y políticos (Pac-tos de la Moncloa), los primeros gobiernos democráticos tras la dicta-dura franquista se comprometieron en una reforma del sistema fiscal.La política social posterior a 1977 pretendió un mayor grado de uni-versalización de las políticas sociales preexistentes —subsidios deparo, pensiones de vejez, seguros de enfermedad— y no tanto la im-plantación de una radical reestructuración de las mismas. A pesar desu incremento, el gasto social en España ascendía a un magro 8,6 porciento del PIB, mientras que en países como Francia y Alemania supe-raba el 23 y 28 por ciento de sus PIB.

Cuatro grandes etapas de desarrollo en materia de política social—y de su estudio e investigación— pueden identificarse durante losúltimos 50 años: a) modernización social y económica del tardo -franquismo (1963-1978), b) consolidación de la democracia políti -ca (1979-1985), c) integración de España en la Unión Europea(1986-1995) y d) plena institucionalización del Estado del Bienes-tar (EB) en España (1996-2007) (Moreno y Rodríguez Cabrero,2007).

a) En los tiempos finales de la dictadura franquista se imple-mentaron programas de protección social que fueron preludio deldesarrollo de los posteriores del Estado del Bienestar de la España


7 Durante todo este período se avanzó en la construcción de un sistema de Seguri-dad Social instrumentalizada como mecanismo coadyuvante del proceso de acumula-ción de capital. La eficacia en los resultados económicos de los Planes de Desarrollo,así como la necesidad de una mayor adecuación de las estructuras productivas españo-las a las europeas, tuvieron su reflejo en una mejora sustancial en el sistema de protec-ción social (Espina, 2007).

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democrática. La mencionada Ley de Bases de la Seguridad Social de1963 supuso un hito en la configuración del sistema asegurativo es-pañol según el modelo contributivo bismarckiano adoptado en paí-ses centrales europeos, como Francia y Alemania. En paralelo se lle-varon a cabo los primeros estudios sistemáticos de la realidad socialde España 8.

b) Bajo gobiernos centristas (UCD) y, posteriormente, social-demócratas (PSOE) se produjo una notable expansión de serviciosy prestaciones sociales que marcaron un punto de inflexión en eldesarrollo de las políticas sociales. En paralelo a la universalizacióncreciente de servicios y prestaciones creció el interés por los efectosen la vida de los ciudadanos de las políticas sociales (las cualespronto sumaron el 50 por ciento del gasto público total en España).Se denotaba entonces un considerable retraso de las ciencias socia-les en España respecto a escuelas y enfoques científicos de otrospaí ses de la OCDE 9.

c) Con la integración en la Comunidad Económica Europeaen 1986 se produjo el «descubrimiento» de España en las investiga-ciones comparadas internacionales respecto a las transformacionesdel bienestar público, y se iniciaron los estudios de policy analysis enel área genérica de las políticas públicas y la ciencia de la admi nis-tra ción 10. Con la celebración del Seminario Internacional de PolíticaSocial Gumersindo de Azcárate 11 se favoreció el intercambio científicocon estudiosos de otros países de larga trayectoria de análisis de las

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8 Ése fue el caso del primer Informe FOESSA publicado en 1966, en el cual se es-tablecían una serie de indicadores sociales para conocer y evaluar la estructura social ylos problemas sociales de España.

9 Excepciones individuales en nuestro ámbito disciplinar fueron los trabajos deDemetrio Casado, Ramón Cotarelo, Luis Moreno, Manuel Pérez Yruela o GregorioRodríguez Cabrero, por citar a algunos autores.

10 Ello se plasmó en los trabajos desarrollados en la Facultat de Ciencias Políti-ques de la Universitat Autònoma de Barcelona bajo iniciativa de Joan Subirats, asícomo en la creación en 1988 del Instituto de Estudios Sociales Avanzados en el senodel CSIC.

11 En 1989 se organizó la primera edición del seminario que contó con la colabora-ción de la Institución Libre de Enseñanza y el patrocinio del Ministerio de Asuntos So-ciales. La última edición celebrada en 2006 versó monográficamente sobre el tema dela dependencia y la promoción de la autonomía personal.

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políticas del bienestar 12. Durante este período la propuesta analíticade los «mundos del capitalismo del bienestar» (Esping-Andersen,1990) fue seminal en la eclosión de numerosos estudios de políticassociales. Correlato de ello fue el interés por teorizar una tipología ca-racterística de los países de la Unión Europea del Sur y el de realizartrabajos de carácter comparativo 13.

d) El Pacto de Toledo de 1995, y su subsiguiente desarrollo legis-lativo, estabilizó y legitimó el desarrollo ulterior del EB en España einauguro la última etapa que ha transcurrido hasta el momento presen-te. Además de garantizarse el sistema público de pensiones se impulsóla posterior consolidación del cuarto pilar de servicios sociales, ya quede aquel acuerdo emergió con posterioridad el compromiso de desarro-llar la protección social de las personas en situación de dependencia(Ley 39/2006). Ha sido en este período cuando se ha asistido en Españaa una auténtica eclosión en el ámbito investigador, y en menor medidade la docencia y la formación, respecto a las políticas sociales.

Los temas cruciales de la última etapa han sido, por una parte, elde larga trayectoria sobre la desigualdad, la pobreza y la exclusión so-cial y, por otra, el análisis del envejecimiento, la dependencia y la inte-gración de inmigrantes económicos no comunitarios en España. Almismo tiempo la problemática de la gestión del Estado de Bienestarha cobrado progresivo impulso tanto en lo que se refiere a la coordi-nación entre Estado y Comunidades Autónomas, y el logro del equili-brio territorial en materia de derechos sociales, como también a laconstrucción de un modelo mixto de gestión en el que tienen una par-ticipación creciente el Tercer Sector y el sector mercantil como cola-boradores del sector público en un contexto de freno a la expansióndel gasto social. En esta labor no sólo han estado la Universidad y el


12 Como Peter Abrahamson, Gøsta Esping-Andersen, Maurizio Ferrera, PeterFlora, Anne-Marie Guillemard, Ian Gough, Stein Kuhnle, Julian Le Grand, MartinRhodes, Chiara Saraceno, Peter Taylor-Gooby, Göran Therborn o Hannu Uusitalu,por mencionar a algunos de ellos.

13 El libro compilado por Sebastià Sarasa y Luis Moreno (1995) fue pionero en laatención prestada a la Europea meridional del bienestar. Entre otros trabajados com-parados cabe mencionar también los realizados por Manuel Aguilar, Lluís Flaquer,Ana Guillén, Miguel Laparra, Maite Montagut y Vicenç Navarro.

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CSIC, sino también fundaciones como Alternativas, Argentaria,BBVA, Juan March (CEACS), La Caixa, Encuentro, FOESSA yONCE, entre otras.

EL ESTADO DEL BIENESTAR ESPAÑOL Y SUS RASGOS PRINCIPALES

El Estado del Bienestar español incorpora elementos de las lógicas delbienestar bismarckiana por el mantenimiento de rentas ocupacionalesy la beveridgeana de cobertura universal, y está sustentado en cuatrograndes pilares (cuadro 1). Se caracteriza por una combinación deprestaciones y servicios sociales tanto generales como selectivos y seconfigura como una «vía media» respecto a otros sistemas avanzadosde protección social (Moreno, 2001). Cabe observar que, a una mayoruniversalización de los derechos sociales en España, ha correspondidouna menor intensidad de algunas prestaciones económicas (el gastosocial de España en porcentaje del PIB era en 2006 del 21 por ciento yse comparaba con el 27 por ciento de promedio de la UE-25). El aumen-to considerable de los servicios provistos por los sectores mercantil yasociativo es el «hecho nuevo» que está configurando de forma deter-minante el carácter mixto de su agregado del bienestar (welfare mix).Pero, sin duda, el factor más relevante que afecta al desarrollo de losservicios del bienestar en España es la descentralización tanto a nivelde elaboración como de implementación de políticas públicas.

Como sucede en Grecia, Italia y Portugal, el rasgo estructurantedel régimen de bienestar español es el papel desarrollado por la fami-lia y su interpenetración en todas las áreas del desarrollo de las políti-cas sociales (Ferrera, 1995; Moreno, 2006). El modo de interacción dela familia con el Estado y los poderes públicos, de una parte, y las ins-tituciones de la sociedad civil, de otra, distinguen el funcionamientode los sistemas de bienestar de la Europa del Sur 14 . Una fuerte micro-

LUIS MORENO

14 El grado de variación interna entre los países del régimen mediterráneo del bien -estar es menor que, por ejemplo, en la Europa continental. Un reciente estudio utilizan-do técnicas estadísticas multivariantes ha confirmado una agrupación robusta y distinti-va del cluster de la Unión Europea meridional (Vasconcelos Ferreira y Figueiredo, 2005).

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solidaridad en el seno de las familias manifestada en un generoso apo-yo material y afectivo entre sus miembros es responsable en gran me-dida de un alto nivel de satisfacción vital entre sus ciudadanos 15. Tradi-cionalmente los gobiernos de los países mediterráneos de la Unión


15 El ligamen conceptual entre bienestar social y capacidades y necesidades huma-nas debe ser establecido como fundamento moral de la satisfacción vital (well-being)de los ciudadanos. El uso de bienestar (welfare) en una acepción distinta a la de procu-

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CUADRO 1. Pilares del Estado del Bienestar en España

Políticassociales

Educación

Sanidad

Transferenciasde rentas

Serviciossociales

Derechos

Derecho universal auna educaciónbásica y obligatoria(6-16 años)

Acceso universal alSistema Nacional deSalud

Ingresos porpensiones ydesempleoSubsidios apersonas sin mediosy en situaciones denecesidad

Acceso universal ydescentralizado a lared básica deprestacionesDerechos acuidados de losdependientes y depromoción de laautonomía

Hitos institucionales

Ley Orgánica de Educación(1985); Ley de OrdenaciónGeneral del SistemaEducativo (1990)

Ley General de Sanidad(Sistema Nacional de laSalud) (1986)

Ley General de la SeguridadSocial (1967)Ley de Pensiones NoContributivas (1990)(invalidez y jubilación) Leyes regionales de RentasMínimas de Inserción (RMIs)(1989-1995)

Plan Concertado de ServiciosSociales de lasCorporaciones Locales(1987)Leyes regionales de ServiciosSociales (ochenta, primerperíodo)Ley de Dependencia (2006)

Europea han dado por descontada la autosuficiencia de los hogares enlo relativo a cuidados personales y apoyo material (Flaquer, 2000).Además, la familiarización de derechos sociales se ha reflejado en susordenamientos jurídicos, con referencias a las obligaciones legales res-pecto a los familiares incluso fuera del ámbito del hogar. Todo ello hareforzado un modelo basado en la sobreexplotación de los recursosfamiliares y, en los últimos tiempos, de las «supermujeres» 16. Los sa-crificios y actividades de este tipo de mater familias han sido crucialespara la cohesión social de la sociedad española y para una mayorigualdad de género. Sin embargo, y a medida que la hiperactividad delas «supermujeres» disminuye gradualmente, y el «familismo ambiva-lente» se transforma, un creciente vacío en la provisión familiar de ser-vicios sociales personales emerge con amplias repercusiones para elEstado del Bienestar español (Moreno, 2004).

DISCUSIÓN TEÓRICA: LA TRÍADA «IDEAS,

INSTITUCIONES E INTERESES»

En España, como en el resto de los países desarrollados, se ha asistidoen los últimos decenios a una ofensiva ideológica neoliberal que hacuestionado los fundamentos y la legitimidad sobre los cuales se habíaconsolidado el Estado del Bienestar tras la Segunda Guerra Mundial(Rodríguez Cabrero, 1992). Su discurso ha enfatizado los efectos quelos procesos de globalización y mundialización de la economía hanteni do en los mercados laborales nacionales y las transformacionesindus triales, y ha apuntado a políticas de recorte del gasto social (wel-fare retrenchment) e, incluso, de desmantelamiento del EB. Sin em-bargo, después de la Edad de Oro del desarrollo sostenido de las polí-

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rar la satisfacción vital de los ciudadanos, o la consideración de ambas palabras comosinónimas, ha generado no pocos equívocos en los estudios de las políticas sociales.

16 Por «supermujer» se hace referencia a un tipo de mujer que ha sido capaz derecon ciliar su trabajo no remunerado en el hogar con sus cada vez mayores y más exi-gentes actividades profesionales en el mercado laboral formal. Cohortes de los gruposde edad entre 40 y 60 años son representativas, grosso modo, de las «supermujeres»(Moreno, 2002).

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ticas de bienestar durante el trienio 1945-1975 (Golden Age), pasó apostularse una nueva Edad de Plata (Silver Age), la cual, pese a las di-ficultades económicas desatadas por las crisis del petróleo de 1973y 1978, ha manifestado una gran adaptabilidad a la nueva situación(Taylor-Gooby, 2002).

La constatación de la resistencia del EB frente a las presiones a fa-vor del recorte fue asumida por la mayoría de los investigadores, quie-nes, fundamentalmente siguiendo el enfoque del institucionalismohistórico, el enfoque de la «dependencia de la senda» (path depen-dency) y la teoría de la evitación de la culpa (blame avoidance) (véasemás adelante) 17, se concentraron más en identificar la persistencia delas políticas y en cuáles eran los factores obstaculizadores de los recor-tes y en analizar cuáles eran los mecanismos de su funcionamiento. És-tos parecían conducir a la estabilidad y no al cambio. A pesar de laresis ten cia demostrada por el EB, una preocupación por la «reca li bra -ción» y la contención del gasto público (cost containment) —que nosiempre se ha traducido linealmente en retrocesos o retrenchment—ha pasado en los últimos lustros a constituirse en objetivo prioritariopara gobiernos occidentales de distinto signo ideológico y en motivoanalítico principal de los trabajos de científicos sociales e investigado-res de las políticas sociales (Del Pino y Colino, 2006).

Durante el período de tránsito al nuevo milenio, se generalizó eldebate relativo al número, modo e intensidad en la implementación delas políticas sociales responsables del mantenimiento del EB. Empe-ro, las preguntas principales de investigación mantienen su vigencia.Así, si han cambiado las políticas, ¿cómo lo han hecho y en qué medi-da?; ¿y cuáles son los útiles teóricos más adecuados para examinar elalcance de los cambios?

Los investigadores del proyecto NURSOPOB han discutido y uti-lizado recursos epistemológicos con aportaciones teóricas y concep-tuales de variada índole. Perspectivas de la economía, la politología o


17 Son aproximaciones utilizadas, desde la ciencia política comparada, por ThedaSkocpol (1992) o Paul Pierson (1993, 1994). Por contraposición y utilizando el «enfo-que interpretativo» Bevir y Rhodes (2003) han insistido que, para entender mejor la«dependencia de la senda» en las acciones y prácticas institucionales, es prioritario darcuenta cabal de los significados, creencias y preferencias de los actores implicados.

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la sociología han influido con variable intensidad en el entendimientoy explicación de los procesos de cambio de las políticas sociales. Sinembargo, y con carácter general, convenimos en que la tríada «ideas,instituciones e intereses» compone un armazón básico y fundamentalen el encuadramiento (framing) investigador conjunto que ha servidode basamento para la formulación del modelo explicativo de las refor-mas del bienestar en los últimos decenios en España, y que se exponeen la última parte de este capítulo introductorio.

En las líneas que siguen se pasa revista a escuelas de pensamiento,enfoques y aproximaciones en cada uno de las tres «íes». Debe dejarseconstancia que la tríada de las «íes» en la explicación del cambio delas políticas tuvo una primera formulación desde la economía política,y posteriormente fue adaptada por la ciencia política y de la adminis-tración en el análisis de las políticas públicas (policy analysis). En laspáginas que siguen no se pretende llevar a cabo una exhaustiva revi-sión crítica de las principales nociones y teorías respecto a ideas, insti-tuciones e intereses. Sí se seleccionan escuelas de pensamientos, apro-ximaciones metodológicas o propuestas conceptuales cuya críticasirve para sustanciar otros enfoques relevantes a nuestra discusión. Seatiende con mayor detenimiento a aquellos recursos investigadoresque los miembros del equipo de NURSOPOB han considerado másrelevantes durante la realización del proyecto de investigación.

Con carácter previo, debe hacerse notar que un problema habi-tual al que se enfrentan los analistas de las políticas públicas es el re-ferido a la «homología» de ideas e instituciones. En los últimos tiem-pos, con el desarrollo de los enfoques neoinstitucionalistas (véasemás adelante), la construcción de ideas con base en teorías de las ins-tituciones hace que aquéllas se consideren como meros derivados delentorno institucional en el que operan. En otras palabras, las ideas yel cambio institucional se observan como dos caras de una mismamoneda en la reforma de las políticas. De modo análogo, al separarcon el propósito analítico de la investigación ideas e intereses, se de-nota otra utilización perversa de ambas categorías que pasan a serconceptualizadas de manera distinta y separadas entre sí. El propósi-to en el desarrollo del proyecto NURSOPOB ha sido el de integrararticuladamente «ideas», «instituciones» e «intereses», asumiendoun cierto grado de sincretismo investigativo.

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En sentido amplio cabe definir a las «ideas» como aquellas que losactores tienen para conseguir sus intereses, los cuales suelen manifes-tarse en situaciones «ganadoras» y «perdedoras» tras los cambios delas políticas (policy shifts). Las instituciones, por su parte, se toman enconsideración con especial referencia al establecimiento de las reglasde juego y los procedimientos de conflicto y negociación que estructu-ran los juegos de intereses de los actores y las posibles consecuenciasde las reformas de las políticas (Hall, 1986).

Los análisis que han tratado de explicar el cambio de las políticasse han interpretado frecuentemente como transformaciones segúnuna comparativa de carácter estático. Así, por ejemplo, aunque losshocks económicos de carácter exógeno (crisis de los sistemas finan-cieros internacionales) o batallas domésticas en los conflictos distribu-tivos (políticas de ortodoxia financiera o expansión presupuestaria)puedan desestabilizar el equilibrio institucional, ello no implica ne -cesariamente la creación de uno nuevo. Ciertamente la fijación delnuevo equilibro es el correlato de su definición, su discusión y su im-plementación tras la pugna de los actores (y de sus ideas, intereses einstituciones en liza), y no como exigencia funcional de unas determi-nadas condiciones estructurales (Taylor-Gooby, 2005).

En suma, las discusiones y debates entre los miembros del proyec-to NURSOPOB y el grupo POSEB se han plasmado en un armazóncondensado cuya pretendida utilidad es tratar de desentrañar cómo lainteracción de ideas, intereses e instituciones ha producido el cambio(o no, o en qué medida) de las políticas del bienestar en España en lasáreas seleccionadas (Pensiones, Sanidad, Protección al desempleo,Servicios sociales de atención personal, Dependencia, Inclusión socialy garantía de mínimos, Género, mujer y familia, y Jóvenes adultos).

Ideas

Una influyente escuela de pensamiento respecto al papel de las ideasen los procesos de implantación y cambio de sistemas avanzados deprotección social ha sido el denominado enfoque de los «recursosde poder» (power resources approach). Dicha escuela subraya el valorautónomo de la política como instrumento de cambio y cuestiona la


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idea de que la política social simplemente refleja las necesidades sisté-micas de las sociedades capitalistas e industrializadas (Korpi, 1983;Esping-Andersen, 1985).

Desarrollando el paradigma analítico de los «recursos del poder»(power resources approach), Gøsta Esping-Andersen ha teorizado so-bre los tres mundos del bienestar capitalista asumiendo implícitamen-te planteamientos socialdemócratas de orientación estatalista (state-centred approach) a la «escandinava», según los cuales la acción delEstado central es la gran variable independiente determinando la pro-ducción de bienestar. Según esta perspectiva, las estructuras estatalesdisponen de una relativa autonomía que las hace responsables princi-pales del desarrollo de los sistemas nacionales de provisión social.

Los recursos de poder de los actores colectivos, y en particularde los sindicatos de trabajadores, en la formación y acción posterior delas coaliciones de poder responsables de la implantación de estructu-ras de protección social priman en esta perspectiva. También se tomaen cuenta el legado histórico, o «dependencia de la senda» (path de-pendency) 18, de las instituciones estatales como elementos principalesen la consolidación de los distintos regímenes de bienestar, aunquecabe criticar al paradigma de los «recursos de poder», precisamente,porque a menudo pasa por alto el simple hecho de que el Estado delBienestar «[...] ha hecho concordante con la modernidad muchas fun-ciones previamente desarrolladas por la familia, la Iglesia, el gremio yla comunidad local» (Flora y Heidenheimer, 1981: 6).

La experiencia del Estado del Bienestar acotada en el espectroideológico (socialdemocracia) y en las coordenadas de espacio y tiem-po (norte de Europa, tras la Segunda Guerra Mundial) ha servidocomo principal ejemplo de contraste respecto al cual se han tipologi-zado otros sistemas de protección social. Los estudios de bienestar, en

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18 Es éste un concepto profusamente empleado por los estudiosos de la economíainstitucional y evolucionista. Las expresiones acuñadas tales como path dependency,inno vation change (cambio innovador) o feedbacks (retroalimentaciones o, simplemen-te, realimentaciones) deben considerarse en el marco más amplio de los sistemas evo-lutivos complejos y dinámicos. Tales sistemas se caracterizan por tres fases: estabilidad,caos y bifurcación y nueva senda estable. Para determinar en esta última fase las de-pendencias inerciales creadas o la emergencia de nuevas estructuras, los análisis histó-ricos y estocásticos son fundamentales (Pitruzzello, 1999).

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general, han tendido a ser «suecocentristas». Así, el Estado del Bien -estar escandinavo se ha constituido para muchos analistas en vara demedir los logros y carencias de los sistemas de protección social delresto de los países capitalistas avanzados. Buena parte de los análisisnormativos de mayor influencia académica no han ocultado sus prefe-rencias por el desarrollo del Estado del Bienestar en Suecia. Sucede,empero, que sus prescripciones adolecen a menudo de voluntarismo,ideologismo y, sobre todo, de falta de conmensurabilidad comparati-va 19. Se ha producido con frecuencia, por tanto, una mixtificación enla evaluación normativa respecto a qué debe ser un Estado del Bienes-tar con el desarrollo histórico y real de los sistemas de protección so-cial para analizar.

Otra de las críticas a la categorización de los estados del bienestar(tipologizados y subdivididos a discreción de las variables y medicio-nes previamente seleccionadas) es que tales ejercicios académicos pre-tenden atrapar una realidad social compleja bajo la apariencia de unnominalismo esencialista y simplificador. Tales propósitos pecan deun cierto platonismo teórico y ahistórico. El empeño de identificar«familias de naciones», según el concepto wittgensteiniano de buscar«parecidos de familia», parece más ajustado a la diversidad de situa-ciones históricas y nacionales representadas por los objetos de los aná-lisis (Baldwin, 1992).

Existe una dimensión cultural y axiológica en el desarrollo de lossistemas de bienestar, generalmente despreciada en los análisis com-parativos, cuya evidencia es compleja de sintetizar estadísticamente,pero cuya importancia es equivalente, cuando no mayor, a otros ele-mentos objetivables y medibles 20. La autopercepción de necesidades yestilos de vida diferentes influye sobremanera en la configuración delas opciones estratégicas de los principales actores o coaliciones de ac-tores favorecedoras del desarrollo del bienestar social (familias, go-


19 Al fin y al cabo, Suecia es un pequeño país de ocho millones de habitantes, so-cialmente homogéneo y con una moderna tradición estatalista que ha dotado a la inter-vención pública de una alta legitimidad ciudadana.

20 Tales aspectos culturales y valorativos son generalmente despreciados por loscientíficos sociales que utilizan técnicas comparativas cuantitativas especialmente en elárea de la política económica (QCPE-quantitative comparative political economy).

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biernos, asociaciones civiles, sindicatos o corporaciones lucrativas,pongamos por caso). Tales elementos no son siempre reducibles a va-riables numéricas o representaciones interpuestas (proxies). Empero,en numerosas ocasiones son constitutivos de rasgos comunes (commo-nalities) entre países en el seno de civilizaciones de rango superior,como puede ser el caso de los países mediterráneos.

Cabe criticar también a la escuela de los «recursos de poder» y elenfoque de los regímenes por sus implicaciones para el género (Or-loff, 1993). Se aduce que tales aproximaciones no sólo «ignoran» elrol de las mujeres como productoras de satisfacción vital (well-being),sino que el concepto de desmercantilización (de-commodification) 21

no considera cabalmente la importancia del trabajo no remunerado enlos hogares (Lewis, 1992, 1997). Las mujeres han desarrollado activi-dades fundamentales como trabajadoras domésticas y cuidadoras noremuneradas en las familias/hogares, una realidad de carácter social-mente estructurante en un Estado del Bienestar de corte «familialista»como el español 22.

Instituciones

El neoinstitucionalismo es otra influyente corriente de revitalizaciónconceptual y analítica, en esta ocasión proveniente de Norteamérica.Señala dicha escuela de pensamiento, en sus tres variantes más carac-terísticas (histórica, sociológica y de elección racional), que las institu-ciones moldean las preferencias y objetivos de los actores en los pro-

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21 Basado en ideas de Karl Polanyi, Gøsta Esping-Andersen ha desarrollado elconcepto de «des-mercantilización» (de-commodification), el cual hace referencia al ni-vel de derechos sociales, mediante prestaciones y servicios, que permitirían a los ciuda-danos cubrir sus necesidades vitales al margen del mercado laboral. Richard Titmuss,representante de la corriente socialdemócrata tradicional, ya consideraba a las políti-cas sociales como medios para no depender del salario como única forma de emanci-pación y satisfacción de necesidades vitales.

22 En análoga forma al de «des-mercantilización» se ha propuesto el controvertidotérmino de «des-familización» que mediría el grado en que el bienestar social permiti-ría a las mujeres desarrollar sus planes de vida independientemente de las responsabili-dades familiares (Esping-Andersen, 1999).

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cesos decisionales. Además, mediante el establecimiento de las «reglasdel juego» de poder e influencia, se condicionan igualmente los resul-tados de dichos procesos (Koelble, 1995; Hall y Taylor, 1996).

El nuevo institucionalismo de corte histórico ha tenido en los últi-mos años un protagonismo especial en los estudios y análisis compara-dos (Steinmo et al., 1992). El tipo de configuración de las institucio-nes constitucionales, en concreto la naturaleza y número de losllamados puntos de veto (veto points), puede facilitar o dificultar la re-forma del EB. La tendencia de los gobiernos a tratar de evitar ser cul-pados (blame avoidance) de las políticas impopulares puede llegar aimpedir o frenar la reforma (Weaver, 1986; Pierson, 1996; Bonoli 2001).En el caso de que el Gobierno decida seguir adelante con la reformase arriesga a ser castigado o a que el cambio carezca de legitimidad, loque finalmente puede producir problemas de aceptación ciudadana y,en último término, entorpecer el funcionamiento de las nuevas medi-das una vez implantadas. Además, se enfatiza la importancia de los es-tudios caso de cada Estado del Bienestar con la asunción de que, unavez que las instituciones encuentran su «senda» con el paso del tiem-po, su desarrollo posterior estará predeterminado y será dependientedel pasado (path dependency), salvo coyunturas críticas (critical junc-tures) o reformas que comportan altos costes sociales y financieros,siendo su tendencia hacia cambios incrementales (Krasner, 1984;March y Olsen, 1989; Immergut, 1992).

Existen solapamientos del neoinstitucionalismo histórico con con-ceptos como el de «sedimentación», característico del institucionalismosociológico (Tolbert y Zucker, 1996). Este último, que es un enfoqueque se desarrolló dentro del campo académico de la teoría de las organi-zaciones, entiende que las decisiones individuales son el producto nosólo de entramados institucionales sino de marcos de referencia de ma-yor amplitud social. Los individuos se encuentran «encajados» (embed-ded) en contextos culturales y organizativos que prefiguran los propiosconceptos de «autointerés» y «utilidad». El concepto de embedednesssubraya los decisivos roles que la cultura, las relaciones sociales, la iden-tidad grupal y la actividad económica juegan en la conformación de losintereses de las personas y en el cariz estructurante o contingencial desu conducta política. Así, la «crisis» del Estado del Bienestar podríaser interpretada como un colapso de la cultura del bienestar (Rosan -


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vallon, 1995). El énfasis, por tanto, está en los sistemas simbólicos, losguiones cognitivos y las plantillas morales que facilitan los «marcos delos significados» (frames of meaning) que guían las acciones humanas(Powell y Dimaggio, 1991; Hall y Taylor, 1996).

Según los neoinstitucionalistas sociológicos, las imágenes propias(self-images) y las identidades de los actores sociales están conforma-das por las formas institucionales y los símbolos provistos por la vidasocial. Las instituciones influyen en la conducta humana no sólo indi-cando lo que se debería hacer sino haciendo que actores y ciudadanosse imaginen a sí mismos haciendo lo que pueden (y deben) hacer. Loque un individuo puede considerar como «acción racional» está en símismo socialmente constituido. Además se arguye que las organiza-ciones adoptan nuevas reformas y prácticas no tanto porque ello gene-ra una mayor eficiencia entre medios y fines, sino porque mayormenterefuerza la legitimidad social de la institución y sus actores implicados.Además, las estrategias inducidas por un entramado institucional dadopueden osificarse con el paso del tiempo en «visiones del mundo», lascuales son propagadas por las organizaciones formales y moldean, enúltima instancia, las imágenes de sí mismo y las preferencias de losactores implicados en ellas (Hattam, 1993).

La variante neoinstitucionalista de elección racional remarca quelos actores implicados disponen de un conjunto fijado de preferen-cias, generalmente en línea con el denominado «principio de la transi-tividad» (si «a» es mejor que «b», y «b» mejor que «c», entonces «a»es necesariamente mejor que «c», y viceversa), y consecuentemente secomportan de manera instrumental para maximizar el logro de suspreferencias. Esta escuela de pensamiento se aproxima a la política ypolíticas públicas en términos de dilemas de la acción colectiva. En loque hace a nuestra discusión, se aduce que lo que suele prevenir a losactores a que tomen acciones colectivas de orden superior es la ausen-cia de encajes institucionales que garanticen una conducta comple-mentaria por parte de otros actores (ejemplos clásicos son el «dilemadel prisionero» o la «tragedia de los comunes») (Ostrom, 1990).

Quizá una de las contribuciones más relevantes del neoinstitucio-nalismo de elección racional haya sido el énfasis que ha dado al rol delas interacciones estratégicas en la determinación de los resultadosde las políticas. De acuerdo con ello, es más probable que las conduc -

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tas de los actores estén motivadas no por fuerzas impersonales de ca-rácter histórico sino por el cálculo estratégico, un cálculo que estáconsiderablemente condicionado por las expectativas de los actoresacerca de la probable conducta interesada de otros actores. Las insti-tuciones estructuran tales interacciones mediante el establecimientodel alcance y la secuencia de alternativas en la agenda de las posibleselecciones, o facilitando información y mecanismos de imposiciónque reducen la incertidumbre respecto a la conducta de otros actoresy permite, consiguientemente, ganancias en el intercambio con resul-tados de «suma positiva». Ello facilita que los actores encaminen susacciones hacia cálculos productivos y mejores resultados sociales. Conrelación al proceso de creación institucional, el neoinstitucionalismode elección racional generalmente asume que es el resultado de acuer-dos voluntarios entre los actores implicados más relevantes. Para susupervivencia, la institución se somete a un proceso de selección com-petitiva y su pervivencia se relaciona con la posibilidad de mayores be-neficios a los actores que otros modos institucionalizados alternativos(Shepsle y Weingast, 1995).

En lo que concierne más directamente a nuestra discusión teórica,cabe señalar que, si bien la perspectiva neoinstitucionalista se muestraeficaz y plausible a la hora de analizar las resistencias del Estado delBienestar a las presiones para recortar prestaciones y servicios, se en-cuentran más dificultades en las investigaciones a la hora de sopesarcorrectamente el peso de las instituciones políticas cuando la variabledependiente —el posible recorte— está siendo definida de forma dis-tinta por los diferentes investigadores (Kitschelt, 2001; Pierson, 2001;Green-Pedersen, 2004).

La idea de continuidad básica —path dependency o policy stabi-lity— se cuestiona por no reflejar otras modificaciones, a veces signifi-cativas, que en la práctica se producen. Así se plantea el problema decómo se puede distinguir entre un cambio radical y un ajuste incre-mental (Clayton y Pontusson, 1998). En los últimos años se ha discuti-do crecientemente acerca de qué aspectos del bienestar deben medir-se para conocer el alcance de la reforma. En general se ha distinguido,y existe cierta discrepancia, sobre si lo que se debe tener en cuentapara medir la reforma son los cambios que se producen en las políticasen sí (policy output), o los efectos que estos cambios tienen sobre los


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ciudadanos (policy outcomes). Mientras que el fijarse sólo en los policyoutputs es criticado por quienes sostienen que los cambios en las polí-ticas son sólo importantes a efectos de recorte si afectan a la vida delos receptores de las prestaciones y servicios; la segunda, es decir, laafirmación de que sólo se produce reforma cuando se ven directamen-te afectados los derechos ciudadanos, es cuestionada por ser una vi-sión demasiado estrecha (Del Pino y Colino, 2006).

Intereses

El concepto de «intereses» es grupal y se relaciona íntimamente con elde «creencias» y «deseos» (Sartori, 1984). Sin embargo, la estabilidadgrupal del concepto no puede darse por sentada ya que, si los intere-ses pueden considerarse como una función de las «creencias» y los«deseos», cuando estos últimos son inestables también lo son aqué-llos. En situaciones de incertidumbre los límites del procesamientocognitivo de los actores auspician que sus intereses se dirijan general-mente a la satisfacción, y no tanto a la maximización, de sus conductas(North, 1990; Simon et al., 1992).

Cuando la información es procesada por los agentes de maneradiversa, o la distribución de la información se realiza asimétricamente,los intereses pueden conducir a situaciones de riesgo moral (moral ha-zard). En realidad, sucede a menudo en los procesos de elaboraciónde políticas públicas que los agentes no saben cómo encauzar sus inte-reses en la pugna con los de otros actores (principales) y sus agentes.La mejora de la información en situaciones de incertidumbre ayudaen poca medida a resolver la ambigüedad estratégica, ya que los agen-tes se muestran inseguros respecto a cuáles son sus auténticos in te -reses.

Relevantes en nuestro marco de referencia son las «redes progra-máticas» (policy networks) y las «coaliciones de apoyo» (advocacy coa-litions). Las primeras son un conjunto de relaciones relativamente es-tables, no jerarquizadas y de naturaleza interdependiente que estánligadas a una variedad de actores, los cuales comparten intereses co-munes respecto a una política y que intercambian recursos a fin de lo-grar los intereses compartidos asumiendo que la cooperación es la me-

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jor manera de conseguirlos (Peterson, 2004). Una red programáticaes, en suma, un conjunto de organizaciones dependientes de recursos.

En general los policy networks varían de acuerdo a cinco dimen-siones: a) la configuración de los intereses, b) la afiliación de los miem-bros, c) la interdependencia de tipo vertical, d) la interdependenciahorizontal y e) la distribución de los recursos (Rhodes, 1997; Bache,2008). Existe un continuo variopinto de tipos de «redes»: desde lasmuy inclusivas comunidades de políticas (con alta interdependencia,relaciones estables, afiliación limitada e independencia respecto aotras «redes»), a otras que están integradas de manera laxa (con limi-tada interdependencia, afiliación abierta, relaciones menos estables ymenos aisladas que otras «redes»). Naturalmente las «redes» descritasen primera instancia son generalmente más capaces de condicionarlos resultados de las políticas (policy outcomes) que las descritas en se-gundo lugar.

Las «coaliciones de apoyo» (advocacy coalition) suelen ser gruposde actores de organizaciones públicas y privadas que comparten creen -cias y persiguen las consecución de objetivos comunes (Sabatier,1986). La premisa principal en la conformación de «coaliciones deapoyo» es que la elaboración de políticas (policymaking) se produceen un subsistema de políticas en el que coexisten otras «coaliciones»que compiten entre sí a fin de influir en los programas o políticas deacuerdo con sus propias creencias, lo que refuerza la cohesión a cada«coalición» (Sabatier, 1998). Naturalmente las «coaliciones de apoyo»no suelen surgir espontáneamente merced a la acción de actores polí-ticos, expertos en políticas o ciudadanos interesados que compartencreencias y objetivos programáticos. Se necesitan estrechas redes decontacto y cooperación mutua, y estructuras organizativas, aunque aveces sean informales.

Ambos marcos («redes programáticas» y «coaliciones de apoyo»)son importantes para los análisis de las relaciones interorganizaciona-les en cada sector de políticas aunque las fundamentos de tales rela-ciones sean conceptualmente diferentes (John, 1998). Con caráctergeneral se arguye que los análisis de «redes programáticas» son másapropiados para explicar la continuidad y estabilidad de las políti-cas que para analizar el cambio, si bien algunos autores los han utiliza-do en este segundo supuesto (Marsh, 1998; Smith, 1993). Los estudios


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de las «coaliciones de apoyo» se desarrollaron a fin de examinar loscambios de las políticas en un período prolongado de tiempo. A suvez, mientras los análisis de «redes programáticas» enfatizan el papelde los recursos en la estructuración del acceso de los actores a los pro-cesos de elaboración de las políticas (policy-making), los estudios delas «coaliciones de apoyo» subrayan la importancia de los sistemasde valores y el aprendizaje orientado hacia las políticas. En realidad seconsidera el aprendizaje como una característica del cambio, peropuede ser «fino» o «grueso» (Radaelli, 2003). El aprendizaje «fino»queda referido a los reajustes de las estrategias de los actores a fin depermitirles mantener los mismos objetivos en un contexto nuevo, o decircundar obstáculos mediante acciones ingeniosas y contingentes. Elaprendizaje «grueso», por su parte, implica una modificación de losvalores de los actores y, por consiguiente, una remodelación de suspreferencias y objetivos.

España ofrece un peculiar contexto de análisis por su estructurainstitucional y su descentralizada organización estatal, ya que el go-bierno central no siempre es, en última instancia, el actor decisivo del«ordeno y mando» (command-and-control). Como se ha puesto en evi-dencia en muchos de los últimos análisis sobre la reforma, la preten-sión gubernamental de cambiar, por ejemplo, aspectos relativos acómo gestionar los programas de pensiones o desempleo, aun no su-poniendo modificación de los derechos ciudadanos, pueden ser sufi-cientes para desencadenar la actuación de redes actores o institucio-nes con intereses en juego (Natali y Rhodes, 2004).

Tipos de cambios en las políticas

Con carácter general los paradigmas sugieren nuevos enfoques haciala evidencia empírica, nuevos problemas que solventar y en ocasiones,aunque no necesariamente, nuevas explicaciones de los fenómenosque no pueden ser comprendidos mediante la utilización de otros pa-radigmas. Con referencia a las políticas, un paradigma se asocia con lamanera en que los actores enfocan asuntos clave de la vida social y tra-tan de resolverlos. Los paradigmas, los sistemas de valores y los réfe-rentiels facilitan elementos cognitivos y normativos que moldean los

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principios y las acciones adoptadas por actores en un marco dado(Kuhn, 1970; Jobert y Muller, 1987; Surel, 2000).

Con carácter general cabe distinguir tres tipos de cambios en laspolíticas. Los de primer orden consisten en una utilización distinta delos instrumentos de política, aunque sus principales objetivos y susinstrumentos sigan siendo los mismos. Los segundos reflejan una mo-dificación de los instrumentos de política aunque sus objetivos sigansiendo los mismos. Los cambios de tercer orden implican la modifica-ción tanto de los instrumentos como en los objetivos de la política.Mientras que los cambios de primer y segundo orden se pueden consi-derar como parte de la actividad normal en la elaboración de las polí-ticas, los de tercer orden implican un cambio radical (Hall, 1993).

Durante la última década del siglo pasado, y utilizando como ilus-tración el caso analítico de Francia, se detectaron diversos cambios enlas políticas del bienestar (Palier, 2001). Los cambios de primer ordenconsistieron en una utilización más amplia de los instrumentos de po-lítica existentes. Los de segundo orden se refirieron a una modifica-ción de tales instrumentos que, sin embargo, no suponía un cambioen la naturaleza del régimen de bienestar. Los cambios de tercer ordenfueron consecuencia de reformas que trataban de responder a presio-nes más poderosas modificando los instrumentos de política e intro-duciendo una nueva lógica del bienestar. Conviene resaltar que, inde-pendientemente de que los cambios puedan ser de primer y segundoorden (path dependent changes) o de tercer orden (innovative changes),su impacto puede ser radical o incremental, lo que puede tener conse-cuencias en cuanto a su aceptación.

En los últimos lustros se ha asistido a una significativa transforma-ción paradigmática en la comprensión del Estado del Bienestar euro-peo, y que se relaciona con los cambios en las políticas económicas(principalmente del keynesianismo al monetarismo). ¿Supone ello queel desarrollo del bienestar ha evolucionado como un mero sucedáneode las ideas, instituciones e intereses «fuertes» en el «Viejo Continen-te»? Ciertamente existe un número de presiones y nuevos riesgos que ajuicio de algunos observadores parecerían convalidar la derivación ha-cia un modelo post Estado del Bienestar (Loughlin, 2004).


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PRESIONES SOBRE EL BIENESTAR EUROPEO

Y NUEVOS RIESGOS SOCIALES

Los Estados europeos se enfrentan a un período intenso de reformasen sus fronteras funcionales y territoriales de protección social (Ferre-ra, 2005). Como puede observarse en el cuadro 2, el gasto social enporcentaje del PIB —el indicador más utilizado para realizar una pri-mera aproximación al tamaño del EB 23— no dejó de crecer al menoshasta la mitad de los años noventa. Sin embargo, a partir de entoncesya no se observa una única pauta de crecimiento. Más bien, puedenentreverse tensiones entre la expansión y el recorte del gasto social(Ferrera y Rhodes, 2000; Kuhnle, 2000; Huber y Stephens, 2001; Tay-lor-Gooby, 2004).

Durante los años noventa, las políticas europeas se implementa-ron a fin de lograr una mayor integración económica en el seno de laUnión Europea con la implementación del mercado único y la poste-rior introducción de la moneda única. En paralelo, las institucionesde la Unión Europea salvaguardaron y promovieron la competiciónen el «mercado abierto» interno. Todos los países de la Unión Euro-pea adoptaron profundos cambios en sus concepciones de políticaeconómica y aceptaron la limitación de su deuda nacional a la parque «saneaban» sus finanzas públicas. Además los niveles de infla-ción se mantuvieron bajos lo que implicó la moderación salarial yuna estabilización de las cotizaciones sociales a los sistemas públicosde la Seguridad Social. Más allá de alegar la necesidad de cambios enlas economías europeas, el discurso de la globalización fue instru-mentalizado también a fin de intentar modificar los pactos de solida-ridad del bienestar en los ámbitos internos de los Estados miembro(Palier y Sykes, 2001; Moreno y Palier, 2005).

El alejamiento de las tradicionales políticas económicas de cortekeynesiano fue desplegado por los gobiernos de los Estados miembrosde la Unión Europea con el fin de favorecer el consumo y el crecimien-to. En medio de acusadas crisis fiscales, la erosión del macroconsenso

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23 O «esfuerzo del bienestar» (welfare effort), como propusieron inicialmente Wi-lensky y Lebeaux (1958).

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ideológico tras la Segunda Guerra Mundial 24 dio paso a un compro-miso de índole neocorporatista —y progresivamente inestable— entrelas lógicas del capitalismo y de la solidaridad del bienestar 25. A pesarde su diversidad, las «variedades del capitalismo» (variaties of capi -talism) del bienestar pasaron a compartir una misma preocupación yobjetivos estratégicos por la optimización del capital humano en elseno de los mercados nacionales a fin de conseguir posiciones de ven-taja comparativa en el mercado global 26.


24 «El Compromiso de Mitad de Siglo» (Mid-century Compromise) fue un acuerdoimplícito alcanzado entre la propiedad privada y los derechos sociales en los países in-dustriales avanzados del capitalismo del bienestar. Mediante concesiones mutuas se hizoposible la institucionalización de conflictos latentes entre las desigualdades inherentes alcapitalismo y las igualdades derivadas de la ciudadanía de masas (Crouch, 1999).

25 Según el «cuento de O’Goffe» (O’Goffe’s tale), el cual hace referencia a las tesisde O’Connor (1973), Gough (1979) y Offe (1984), existe una insuperable contradic-ción para el mantenimiento del bienestar solidario. Ello es debido a los enfrentadosprocesos de legitimación social del sistema liberal y a la preservación de los mecanis-mos de acumulación capitalista (Moreno, 2000).

26 El enfoque de las «variedades del capitalismo» considera a los sistemas de bien -estar como sistemas de regulación del mercado de trabajo de acuerdo con específicos en-cajes políticos y económicos. La principal diferencia se produce entre las economías libe-rales y con poca intervención pública (Estados Unidos y Reino Unido) y las del modelo«renano» continental y el nórdico, donde imperan negociaciones y acuerdos entreempre sarios, sindicatos, instituciones financieras e instancias públicas (Soskice, 1999;Hall y Soskice, 2001).

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CUADRO 2. Gasto social como porcentaje del PIB (EU-15)

1980 1990 1995 1998 2002 2005

Europa Continental ...... 28,1 29,6 30,1 28,8 29,3 29,5Países nórdicos ........... 25,6 28,1 32,1 30,1 28,8 28,2Europa del Sur............. 15,0 18,0 22,2 23,7 24,6 24,1Reino Unido ................. 21,5 24,3 27,7 26,8 27,6 26,8

Media EU-15................ N. D. N. D. 27,7 27,1 27,4 27,8

Nota: promedios sin ponderar.Fuente: Eurostat (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/). Europa Continental: Austria, Bélgica,Francia, Alemania, Holanda; países nórdicos: Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia;Euro pa del Sur: Grecia, Italia, Portugal, España.

El nuevo paradigma económico ha asumido las pautas del estadoactivador schumpeteriano con el establecimiento de la prioridad porla «libertad del mercado» como condición sine qua non para el éxitoeconómico. La finalidad no ha sido otra que la de fortalecer la compe-titividad de las economías nacionales subordinando las políticas debienestar a las demandas de flexibilidad e incentivando la autorres-ponsabilización de los ciudadanos de su propio bienestar (Jessop,1994; Moreno y Serrano, 2007). Los cambios y las reformas de las po-líticas fueron justificados por la mayoría de los gobiernos como requi-sitos ineludibles a fin de cumplir con los criterios establecidos en elTratado de Maastricht. De esta forma, las dinámicas económica, polí-tica y social pasaron a constituirse en un «todo» integrado del discur-so político y de la elaboración y provisión de políticas públicas y socia-les. Las reformas se consideraron como inevitables en el proceso deeuropeización (Scharpf, 1996).

Los últimos desarrollos sobre las reformas de las políticas socialesen torno al bienestar en la Unión Europea han derivado de las transi-ciones socioeconómicas en las denominadas sociedades postindustria-les —o sociales industriales avanzadas— que han dado lugar a la apari-ción de «nuevos riesgos sociales» (NRS). Éstos afectan principalmentea las transformaciones en el mercado laboral, la conciliación entre vidafamiliar y laboral, y a las consecuencias de las reformas introducidas enlos Estados del Bienestar respecto a los «viejos riesgos sociales» (talescomo la atención sanitaria o las pensiones).

En términos generales y sintéticos, los NSR se asocian a cuatrodes arrollos principales:

1. Cambios en los roles de las mujeres manifestados en la mayorparticipación femenina en el mercado formal de trabajo 27. Asimismo,se han intensificado las demandas en favor de la igualdad de género enla educación y formación, y las condiciones salariales y de empleo.

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27 En el caso español, el porcentaje de aumento en la incorporación laboral de lasmujeres ha alcanzado proporciones cuánticas durante el período 1995-2006: 22,5 pun-tos porcentuales desde el 30,7 al 53,2 por ciento de la tasa de empleo, resultante de di-vidir el número de mujeres empleadas entre 15 y 64 años por la población total femeni-na, según los indicadores establecidos por la Encuesta de la Fuerza Laboral de laUnión Europea (Salido y Moreno, 2007).

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2. Transformaciones en los hogares y las familias que se reflejanen el incremento del número de personas mayores dependientes, asícomo en el aumento de las necesidades de atención y cuidados paraniños y jóvenes, y del mayor número de hogares monoparentales yunipersonales.

3. Cambios en el mercado laboral con una extensión de la exclu-sión social entre aquellos trabajadores con un menor nivel educativo ycon empleos «atípicos» con bajos salarios y menores derechos labo -rales. Una concentración del desempleo en grupos con baja cualifi -cación profesional sujetos a procesos de deslocalización, subcontra -tación o terciarización (outsourcing).

4. Expansión de los servicios privados, y desregulación de lasprestaciones y servicios públicos. La maduración de los sistemas depensiones y sus mayores costes suelen traducirse en una menor intensi-dad de las prestaciones. Los efectos de «expulsión» (crowding out) delas políticas de bienestar relativas a los «viejos riesgos sociales» puedenreflejarse en la desinversión productiva, la prevalencia (pre-empting)del empleo cualificado o la desincentivación del trabajo remunerado.

A resultas de todo ello, diversos grupos de ciudadanos vulnerablesconfrontan nuevas necesidades en áreas tales como: a) equilibrar traba-jo remunerado y responsabilidades familiares (especialmente el cuidadode los niños, la atención a los mayores dependientes o convertirse en de-pendientes sin apoyo familiar); b) carecer de habilidades y capacitaciónpara obtener un empleo seguro y adecuado, o disponer de un adiestra-miento obsoleto sin poderlo mejorar mediante procesos continuos deformación, y c) utilizar medios privados que ofrecen servicios socialesinsatisfactorios o prestaciones y servicios inseguros o inadecuados (Es-ping-Andersen et al., 2002; Taylor-Gooby, 2004; Bonoli, 2005).

Si bien no cabe aducir, en términos generales, que las «reformas»en los pilares del bienestar implementadas hayan favorecido la cons-trucción de un edificio de nueva planta, es indudable que necesitamosun mejor conocimiento de los procesos de reforma realizados para en-tender los escenarios futuros. De especial relevancia es el análisis decómo los debates y procesos de reforma han diferido entre las diferen-tes áreas de políticas sociales (pensiones, familia o servicios sociales,pongamos por caso). En el capítulo siguiente se expone el marco con-


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ceptual y el modelo que NURSOPOB ha adoptado en la explicaciónde las reformas efectuadas en las políticas del bienestar de los últimoslustros. En los subsiguientes capítulos se presentan los resultados denuestras investigaciones delimitados por áreas temáticas de observa-ción de las políticas sociales. Somos conscientes de que uno de los pi-lares básicos del moderno Estado del Bienestar español no es analiza-do en este libro: la educación. Por sí mismo constituiría un empeño deinvestigación específico que, esperamos, otros investigadores o equi-pos de investigación afronten en el futuro. Sí hemos incorporado elanálisis de otro pilar básico, cual es la Sanidad, en razón a su directaimplicación con el área de los servicios sociales y la dependencia. Fi-nalmente, el capítulo de conclusiones persigue arrojar luz a nuestraprincipal pregunta de investigación sobre el porqué, el modo y el al-cance de las reformas del bienestar en la España del tercer milenio.

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11. LAS REFORMAS DE LAS POLÍTICAS DE BIENESTAREN ESPAÑA: UNA VISIÓN DE CONJUNTO

ELOÍSA DEL PINO Y JUAN ANTONIO RAMOS *

INTRODUCCIÓN

En este libro se han analizado el tipo y el proceso de cambio que ha ex-perimentado el Estado del Bienestar español en los últimos 25 añosdesde una perspectiva de la ciencia política y sociología. Se ha prestadoespecial atención a los factores, instituciones y actores que han inter -venido en el cambio de las distintas políticas sociales. Como se ha ex-plicado en el capítulo segundo, donde se presentaba el modelo expli-cativo, para analizar cada una de las políticas se ha utilizado una dobleperspectiva. Tras un repaso a las trayectorias de las políticas en el pe -ríodo de tiempo considerado, se ha pasado al examen más detallado delos que se han denominado «episodios de cambio» (en ocasiones sólointentos de cambio) en esas políticas. La información más relevanteutilizada para el análisis de las reformas concretas proviene principal-mente de la realización de alrededor de ciento veinte entrevistas enprofundidad con los protagonistas de tales procesos de cambio (agen-tes sociales, responsables públicos, políticos y funcionarios y represen-tantes de organizaciones de interés) y expertos en cada política. Ade-más, se ha explorado la prensa de esos años y se han consultado otrasfuentes documentales generadas por los actores de la re forma.

* Eloísa del Pino Matute es científica titular del Instituto de Bienes y Políticas Públicos del CSIC ([email protected]; www.cchs.csic.es). Juan Antonio Ra-mos Gallarín es profesor de Ciencia Política en la Universidad Rey Juan Carlos(juan.ramos@ urjc.es; www.fcjs.urjc.es). Los autores se han beneficiado de los traba-jos y análisis realizados por los miembros del equipo de investigación del proyectoNURSOPOB en los anteriores capítulos de este libro. Como no podía ser menos, lasinterpretaciones recogidas en este capítulo final son de su exclusiva responsabilidad.

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En cuanto al Estado del Bienestar español, se presentan en estecapítulo algunas conclusiones generales relacionadas con su cambioen los últimos 25 años. En los siguientes epígrafes se trata de respon-der a distintos interrogantes relacionados con el tipo y la dirección delcambio en el Estado del Bienestar (por ejemplo, si ha habido recorte oexpansión, qué dimensiones de las políticas o de algunos de sus pro-gramas se han reformado, si entre los cambios predominan los de tipoincremental o radical, si son anticipativos o más bien reactivos y quétipo de cambio se ha producido según los objetivos perseguidos porlos responsables públicos, entre otras cuestiones), los desencadenan-tes económicos, sociales, demográficos y políticos del cambio, el papelde los partidos políticos y otros actores e instituciones en el cambio oel peso de la configuración de la propias políticas sociales existentes.Se expondrán aquí de forma sintética las principales conclusiones delanálisis realizado, combinando las de carácter más general con otrasvinculadas a los distintos sectores 1. Debe advertirse al lector que es-tas últimas no son tan detalladas como las que se podrá encontrar encada capítulo sectorial.

Como ha puesto de manifiesto la investigación comparada, la ta-rea de valorar el alcance del cambio y de la naturaleza de las reformasen el EB no es algo que pueda despacharse con un puñado de afirma-ciones tajantes. La misma afirmación puede realizarse para el caso es-pañol. Ya en la sección dedicada a las hipótesis del capítulo segundose anticipaban algunas que se han visto confirmadas sólo parcialmen-te, como se verá en los siguientes epígrafes. Estas hipótesis son las quese expresan a continuación. España es un país donde, teniendo encuenta su configuración institucional, las reformas del bienestar, in-cluso las que pretenden reducir el tamaño del Estado del Bienestar,son posibles. Ahora bien, el sólido apoyo ciudadano a la mayoría delas políticas sociales haría que un gobierno que decidiese recortar tu-viera muchas probabilidades de ser posteriormente penalizado en las

ELOÍSA DEL PINO Y JUAN ANTONIO RAMOS

1 El período analizado coincide parcialmente con el de otros trabajos de investiga-ción relativamente próximos desde un punto de vista teórico. Para una consideraciónde las tendencias generales de cambio en el período que va desde la transición demo-crática hasta mediados de la década de los años noventa véase Rodríguez Cabrero(1998). Para el período 1985-2002, véase Rodríguez Cabrero (2005).

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urnas. Como resultado de ello, cabe pensar que los gobiernos seránprudentes en sus reformas y, más que recortes radicales, es esperableque realicen cambios incrementales, negociados, probablemente reac-tivos, alejados de los períodos electorales y combinando recorte y ex-pansión.

Además, algunos sectores de política son más proclives que otrosa ciertos tipos de cambio. Cada política de bienestar tiene sus propiascaracterísticas 2. Las hay más «maduras», con una trayectoria más lar-ga, como la política sanitaria, la de servicios sociales e inclusión (here-dera de la tradicional «beneficencia») o la de pensiones. Otras se pre-sentan como ámbitos de acción pública nuevos, como las políticas enfavor de las mujeres, la de juventud o la política de atención a las per-sonas en situación de dependencia, que hasta fechas recientes se en-tendía esencialmente como responsabilidad de las familias (básica-mente de las mujeres). También tienen configuraciones diversas en loque se refiere a los criterios para definir a los beneficiarios, al carácterde las prestaciones y al modo en que se organizan y gestionan. Asimis-mo, operan en contextos con distintos grados de turbulencia y en con-secuencia están obligadas a responder a problemas que son más o me-nos graves, más o menos previsibles y más o menos acuciantes. Todosestos factores, más otros de carácter coyuntural, condicionan el modoen que los responsables públicos afrontan la tarea de reformar cadapolítica. Mientras que, en general, puede esperarse que en algunossectores de política o en determinados programas sociales sea másprobable encontrar un recorte, en otros, como las políticas de familia,parecen candidatos para lo contrario.

Finalmente, de forma más global, el libro perseguía contribuir ala comprensión del cambio en los Estados del Bienestar con tem -porá neos. Aunque los datos utilizados son sólo representativos delcaso español, se pueden realizar algunas inferencias sobre el procesopolítico alrededor de las reformas del Estado del Bienestar y, en par-ticular, contribuir a la comprensión del cambio en distintos sectores

LAS REFORMAS DE LAS POLÍTICAS DE BIENESTAR EN ESPAÑA: UNA VISIÓN DE CONJUNTO

2 Para una consideración más detallada de estas cuestiones remitimos al lector alos dos primeros capítulos, en que se exponen el contexto de discusión teórica y elmarco conceptual de la investigación, así como a los dedicados a las distintas políticassectoriales.

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de política social. En estas conclusiones también se proponen algu-nos asuntos que podría formar parte de una futura agenda de inves-tigación.

ALCANCE DEL CAMBIO Y NATURALEZA DE LAS REFORMAS

Con carácter general, puede afirmarse que el Estado del Bienestar es-pañol no está «congelado» (Esping-Andersen, 1996). Es posible cons-tatar que a lo largo de las dos últimas décadas se han producido cam-bios, algunos de notable importancia, en las políticas de bienestar. Hayque reconocer, sin embargo, que predominan los cambios de carácterincremental, con efectos menos visibles y más lentos que los que podríatener un cambio de tipo radical (Starke, 2008). Sólo en algunos casosse han producido reformas singulares, cambios radicales, con un alcan-ce y visibilidad considerables. Tales serían, por ejemplo, los casos de lareforma de emergencia del sistema de pensiones de 1985 o la del siste-ma de protección por desempleo de 1992. Otros intentos de cambio deeste tipo, como la reforma de la protección por desempleo de 2002, sequedaron en el camino. Las reformas suelen ser además de naturalezareactiva. Este carácter más o menos reactivo de las reformas parece es-tar relacionado, entre otros factores, con la propia configuración de losprogramas públicos, el ritmo de cambio de los problemas a los que seintenta dar respuesta mediante diferentes políticas, con el peso de laopinión pública y con el largo período de bonanza económica que havivido el país en los últimos años, que ha permitido retrasar ciertas re-formas.

En términos generales, y a primera vista, no se puede afirmar quese haya producido un retroceso del Estado del Bienestar ni recortesgeneralizados (retrenchement), ni por lo que se refiere al reconoci-miento de derechos (se ha producido el reconocimiento formal denuevos derechos, como por ejemplo en el área de las políticas de fami-lia y género, y se han adoptado medidas para consolidar otros), ni des-de un punto de vista cuantitativo agregado. No obstante, sí se hanproducido reestructuraciones de importancia en el caso de algunas delas políticas de bienestar que tienen una trayectoria más larga (pensio-


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nes, sanidad), así como recortes en el caso de la prestación por desem-pleo. Estas transformaciones en las políticas más claramente orienta-das al tratamiento de viejos riesgos sociales han ido acompañadas deuna mayor visibilidad y de una cierta ampliación en el caso de otras(dependencia, inclusión, servicios sociales o juventud), que lidian másclaramente con los llamados nuevos riesgos sociales. Incluso, los re-cortes en políticas como la protección por desempleo se han acompa-ñado de pequeñas concesiones dentro del mismo sector de políticapara tratar de mejorar la posición de grupos de población con especia-les dificultades o sobre los que había habido escasa inquietud pública.

La preocupación generalizada por la sostenibilidad económico-fi-nanciera del Estado del Bienestar ha acompañado cada una de las ac-ciones realizadas en el ámbito social desde el principio de la democra-cia. Eso se traduce, en el caso de varias de las políticas analizadas, enmedidas orientadas a contener el gasto (cost containment), que pue-den expresarse a través del endurecimiento de las condiciones paraacceder a las prestaciones, la modulación de la cuantía de las mismas ola reducción del período de tiempo a lo largo del que pueden percibir-se. Tal es el caso de algunas de las reformas de los años ochenta del sis-tema de pensiones o del sistema de protección por desempleo o poste-riores en materia de sanidad (recuérdese por ejemplo, el contenido delInforme Abril). En el caso de los mecanismos de rentas mínimas, delas prestaciones económicas vinculadas a los sistemas de servicios so-ciales, o en el del sistema de ayuda a las personas en situación de de-pendencia, la exigua cuantía de las prestaciones, las dificultades parasu implementación e incluso la puesta en marcha de reformas que sequedan en el terreno de lo simbólico reflejan esta preocupación por elcontrol del gasto.

En parte, cabe interpretar en esta línea la introducción de mecanis-mos inspirados en el mercado. En sanidad, Cataluña fue la primera enimpulsar los instrumentos propios de la Nueva Gestión Pública, entreotras razones tratando de responder a la particular configuración desu sistema sanitario. Tales instrumentos son utilizados de forma cre-ciente a partir de los años noventa por diferentes Comunidades Autó-nomas. En el ámbito de la sanidad o de los servicios sociales se recurrecada vez más a actores privados o parapúblicos para la provisión deservicios que antes prestaba directamente el sector público. Aun así, y


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a diferencia de otros países, no parece que se asista a una verdaderaremercantilización (re-commodification) (Esping-Andersen, 1996;Pierson, 2001), en el sentido en que los ciudadanos hayan pasado a sermás dependientes del mercado. Esto, sin embargo, no significa que talremercantilización no vaya a producirse en un futuro próximo por víasdistintas. Por ejemplo, como han señalado Bonoli y Palier (1998) res-pecto a la situación en otros países, la estrategia de reforma secuencialen materia de pensiones podría introducir cambios hasta hace pocoimpensables (véase el capítulo dedicado a las pensiones). De modoque, tras conseguir que una cantidad significativa de ciudadanos nodependa en exclusiva ni de forma principal del sistema público, esmás fácil proceder a su privatización y/o recorte, haciéndolo más resi-dual. Del mismo modo, el discurso sobre el creciente deterioro de losservicios públicos o sobre la posibilidad de que en un futuro inmedia-to los recursos públicos resulten insuficientes para sostener el sistemapúblico (de pensiones, por ejemplo) puede poner las cosas más fácilesa quienes deseen recortarlos, ya que una parte de los ciudadanos po-drían huir al sector privado, quedando en el público quienes no pue-den permitirse otra opción o quienes se sienten muy comprometidoscon lo público.

También se han extendido los mecanismos para estimular a los in-dividuos a hacerse más responsables de su propio bienestar. Así cabríainterpretar, por ejemplo, la introducción de la previsión social com-plementaria, de naturaleza privada y carácter voluntario, en el sistemade pensiones. En el caso de la protección por desempleo, la introduc-ción del principio de activación va en esa misma línea y representa,además, una modificación relevante en el sistema de protección en lamedida en que altera los criterios de condicionabilidad del mismo(Clasen y Clegg, 2005). Piénsese que, para ser beneficiario del sistema,ya no bastaría con estar desempleado y ni haber cotizado, sino que seexigiría además demostrar un tipo de conducta determinado. Medi-das como las anteriores van acompañadas, con frecuencia, por otrasdestinadas a consolidar los sistemas de prestaciones o a ampliar los ni-veles de protección para los segmentos de la población en situaciónmás vulnerable. Tales estrategias, lejos de ser contradictorias, reflejanbien la idea de subsidiariedad del papel del Estado: el individuo sehace progresivamente más responsable de su propio bienestar, mien-


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tras que el Estado actúa para los más necesitados. Tal idea empieza aestar presente en las políticas más tradicionales del Estado del Bienes-tar en España, aunque otras, en particular las dirigidas a dar respuestaa los nuevos riesgos, se hayan diseñado con una pretensión de univer-salidad.

Una buena parte de las reformas tienen como consecuencia ate-nuar los rasgos más distintivamente bismarckianos y potenciar la com-ponente asistencial del sistema de bienestar mixto español. Así, se hanconsolidado el pilar no contributivo y de la previsión social comple-mentaria en el sistema de pensiones, la cuasi universalización de losservicios sanitarios y su financiación con cargo al sistema general deimpuestos, se han afianzado los mecanismos de rentas mínimas o se haoptado por una orientación universalista del sistema de atención a ladependencia. Sin embargo, todos estos cambios se han distinguidopor su prudencia y podría afirmarse que, en líneas generales, se haproducido una expansión «contenida» del sistema (en cuanto a su al-cance), realizada de forma incremental.

Por último, si se aplica la distinción que hace Hall (1993) entrecambios de primer, segundo y tercer orden, se observa una variedad desituaciones que refleja, lógicamente, la diversidad de los problemas pú-blicos a los que se enfrentan las políticas, así como la diversidad de susconfiguraciones y trayectorias. Con todo, y aun a riesgo de simplificaren exceso, las reformas de las políticas de bienestar en España han ve-nido introduciendo, a lo largo de las últimas dos décadas, cambios queen términos agregados se encuentran entre los de segundo y tercer or-den (modificación de algunos de los instrumentos de política públicasin una alteración sustancial en la naturaleza del sistema de bienestar ymodificación en profundidad de los instrumentos de política pública eintroducción de una nueva lógica del bienestar, respectivamente). Cro-nológicamente, aunque la mayoría de los cambios paradigmáticos pue-den ubicarse en la década de los ochenta (la universalización de la sani-dad, por ejemplo, o las reformas de la protección por desempleo de lasegunda mitad del decenio), la última década del siglo XX y la primeradel XXI también han visto cambios de este tipo (las políticas de inclu-sión, la Ley de dependencia o, incluso, la Ley de igualdad podrían cali-ficarse así).


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FACTORES QUE CONDICIONAN EL CAMBIO

EN LAS POLÍTICAS DE BIENESTAR

Las presiones, las ideas y los intereses

La globalización económica supone una presión para reformar las po-líticas. Los sucesivos gobiernos de diferentes colores han asumidoprogresivamente la idea de que el factor fundamental para mantenerlos niveles de bienestar social es la competitividad económica en uncontexto en el que capital y trabajo se mueven cada vez con más facili-dad. Ello implica que, utilizando una terminología cercana a la dequienes propugnan este tipo de reformas, la financiación de las políti-cas de bienestar, con relativa independencia de cuáles puedan ser lasaportaciones de éstas al mantenimiento de los equilibrios sociales, nodebe constituir en ningún caso un «lastre» para el rendimiento de laeconomía. Este factor constituye una presión en todas las políticasque implican prestaciones económicas, especialmente en aquellos ca-sos en que se financian a través de cotizaciones sociales y que, por tan-to, pueden actuar como «sobrecostes» para las empresas. Se trata deuna presión que favorece las reformas que pretenden responsabilizara los individuos de su propio bienestar y de todas aquellas que tienencomo finalidad evitar las conductas de «búsqueda de rentas». Asimis-mo, la creencia de que el sector privado es más eficiente ha impulsadola introducción de mecanismos de mercado como ha ocurrido en lapolítica sanitaria.

Los cambios demográficos (mayor esperanza de vida, menor fe-cundidad) están detrás, de manera más o menos directa, de buenaparte de las reformas. Son fundamentales en el caso de las reformas enmateria de pensiones, también en el caso de la política sanitaria, de lade servicios sociales o de atención a la dependencia, que ven cómo seincrementa el volumen de recursos que es preciso movilizar para man-tener los niveles de asistencia o prestación. Además de las presionesdirectas para la introducción de reformas en determinadas políticas,los factores demográficos inducen de manera indirecta la necesidadde reformar otras políticas públicas en la medida en que obligan a re-distribuir entre el conjunto de las políticas de bienestar unos recursos


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que son, por definición, escasos. Algunos grupos de interés progresis-tas, tradicionales defensores del Estado del Bienestar, atribuyen tam-bién a la situación demográfica el pronatalismo que observan en laspolíticas orientadas a las familias, como el cheque-bebé, puestas enmarcha en los últimos años.

Otro conjunto de variables que inciden de manera importante enla percepción de la necesidad de reformar el sistema de bienestar es elrelacionado con la redefinición de los papeles de las mujeres. Su in-corporación masiva al mercado de trabajo implica dificultades paramantener un régimen de bienestar en el que la familia ha venido cum-pliendo una función muy importante, y que tradicionalmente ha con-tado con los generosos y gratuitos roles de las mujeres como cuidado-ras y gestoras domésticas. Los nuevos cometidos profesionales de lasmujeres son factores que interactúan con las transiciones demográfi-cas que se han mencionado, haciendo aún más intensa la necesidad deintroducir cambios en la configuración de las políticas de bienestar.

Las ideas, las definiciones de los problemas sociales y las estrate-gias de actuación que se producen en las instituciones europeas tienenuna influencia considerable sobre el modo en que se afrontan las re-formas de las políticas de bienestar en España. Así se aprecia clara-mente en los casos de los sistemas de pensiones, protección por des -em pleo, atención a las personas en situación de dependencia, políticasde inclusión, políticas a favor de las mujeres o políticas de juventud,por ejemplo. Los mecanismos a través de los cuales se deja sentir estainfluencia son diversos, desde un cierto factor de imitación, hasta lanecesidad de transposición de las directivas europeas u otros instru-mentos como el Método Abierto de Coordinación en el caso de losPlanes de Inclusión, por ejemplo.

Como en el caso de otras políticas sectoriales, se ha asistido en lasúltimas décadas a un claro proceso de «tecnificación» de las políticasde bienestar. El convencimiento de que la eficacia de la acción públi-ca depen de en última instancia de la capacidad tanto para identificarlas variables críticas que explican el comportamiento de los proble-mas como para diseñar respuestas técnicamente válidas para los mismos tiende a reforzar el papel de quienes obtienen y manejan lainformación especializada correspondiente. Además, de manera casinatural, la evolución de las políticas de bienestar que tienen una tra-


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yectoria más larga (sanidad, servicios sociales en sentido amplio, pen-siones) ha dado lugar a la consolidación de comunidades profesiona-les muy influyentes. Su criterio técnico (y sus intereses profesionales)tienen una importancia no desdeñable en los procesos de reforma.

La presión para reformar y la orientación de los cambios no siem-pre se apoyan de manera prioritaria en consideraciones de caráctertécnico, más o menos influidas por los intereses de grupos sociales ocomunidades profesionales o epistémicas (epistemic communities). Enalgunos casos, la dirección de la reforma está condicionada esencial-mente por factores ligados a la reconfiguración del sistema político-administrativo. Así, la demanda de mayores niveles de autogobiernopor parte de las Comunidades Autónomas aparece como un factorfundamental en la reforma de la política sanitaria, en la progresiva im-plantación de los servicios sociales de atención a la dependencia o deprogramas asistenciales de rentas mínimas.

La coyuntura

Como se ha apuntado más arriba, el desarrollo y reforma del Estadodel Bienestar español se ha producido en medio de un escenario glo-bal de preocupación por que las políticas sociales no supusieran unlastre para el desarrollo económico. Esta preocupación, que se puedeconsiderar en la actualidad como un factor de tipo estructural másque coyuntural, parece haber tenido una relevancia mayor en Españadebido a la configuración tardía de su Estado del Bienestar. En gene-ral, puede observarse más prudencia en el diseño de la mayoría de laspolíticas de bienestar españolas cuando se comparan con las de otrospaíses del entorno europeo. Mientras que otros países iniciaron ya enlos años ochenta procesos de reconfiguración de sus sistemas de bien -estar, en España, la reforma de las insuficientes políticas sociales here-dadas del franquismo, el diseño de otras nuevas y su propia reformaposterior han corrido de forma paralela en un contexto de preocupa-ción estructural por la economía.

La voluntad de que las políticas sociales no supongan un lastrepara el sistema se acentúa en las etapas de crisis económica. Los perío-dos de bonanza se han caracterizado por recortes de tipo incremental


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a la vez que se realizan otras reformas expansivas. Los recortes radica-les del sistema se han intentado llevar a cabo tanto en tiempos de crisiseconómica como en contexto de bonanza. Sin embargo, éstos sólohan tenido éxito (en el sentido de que el gobierno ha logrado imple-mentar el recorte) en tiempos de crisis.

Así, mientras que el contexto parece importar menos en las refor-mas incrementales, se revela como un factor en los intentos de recorteradical del sistema. La crisis parece una precondición necesaria paraque el recorte radical sea exitoso (Starke, 2008). En ausencia de proble-mas serios e inminentes no parece haber incentivos suficientes para em-barcarse en reformas ambiciosas, especialmente si son potencialmenteimpopulares. Esto plantea la peligrosa paradoja de que, cuando se estáen mejores condiciones para realizar reformas anticipativas, y por tantopara establecer mecanismos que atenúen los efectos más «dolorosos»de las mismas, no es fácil reunir el impulso político suficiente. Sin em-bargo, cuando la reforma se plantea como algo inevitable a la vista de lodesesperado de la situación, el margen de maniobra para evitar los efec-tos más traumáticos de la misma puede ser muy reducido.

La orientación ideológica de los gobiernos

En el capítulo segundo se había anticipado como hipótesis que, inde-pendientemente de la ideología del partido en el poder, en un con textogeneral de escaso cuestionamiento de la ortodoxia económica neolibe-ral, los gobiernos serán más proclives al recorte que a la expansión delEstado del Bienestar. El análisis de las distintas políticas sociales en elcaso español introduce algunos matices sobre esta idea. Para entenderestos matices es necesario recordar de nuevo que el español es un Esta-do del Bienestar peculiar en relación con otros países del entorno de -bido a su desarrollo tardío, que además ha estado marcado por la pre-tensión constante de que no fuera un obstáculo para la competitividadeconómica del país y no implicase un excesivo gasto pú blico.

Los primeros gobiernos del PSOE estaban interesados en expan-dir el Estado del Bienestar, pero al mismo tiempo también lo estabanen mostrar moderación en el terreno económico-social de cara a losobservadores nacionales y extranjeros. En cuanto a ese primer perío-


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do, en el que se produjeron los cambios más paradigmáticos en el Es-tado del Bienestar español, no todo fueron consensos. Buena parte delarco parlamentario se mostró, por ejemplo, reticente a la universaliza-ción de la sanidad, alegando entre otras razones algunas relacionadascon el impacto que tales medidas tendrían sobre el gasto público.También es reconocible esta preocupación en las últimas iniciativas,nacidas ya en un contexto de lo que en los países industrializados seha dado en llamar equívocamente «la crisis del Estado del Bienestar».Durante la última legislatura del Partido Popular (2000-2004) un po-sible desbordamiento del presupuesto evitó que se avanzase en el di-seño del sistema de atención a la dependencia. Más tarde, tras la pro-mulgación de la ley y el correspondiente reglamento en la legislaturade 2004 a 2008, con gobierno del PSOE, la prudencia en materia pre-supuestaria está dificultando su adecuada implementación.

En síntesis, en el caso español y entre las principales fuerzas políti -cas existe, en general, un consenso sobre que, como democracia avan-zada, España no puede renunciar a tener un Estado del Bienestar. Peroesta creencia convive con el temor en unos casos y la convicción en otrosde que éste puede lastrar el crecimiento económico, a pesar de que al-gunos estudios científicos demuestran lo contrario (Lindert, 2004).Las reformas expansivas del Estado del Bienestar más significativas serealizaron en España en la década de los años ochenta, mientras ungobierno socialdemócrata ocupaba el poder del gobierno central ybuena parte de los gobiernos autonómicos y locales. En algunas de laspolíticas más centrales el partido conservador mostró cierta resisten-cia (recuérdese por ejemplo la postura de Alianza Popular ante la uni-versalización de la sanidad o más tarde la oposición del PP a la exten-sión de la cobertura sanitaria a los inmigrantes). Igualmente, leyes comola de dependencia, aprobadas por amplio consenso, han sido puestasen marcha por otro gobierno socialdemócrata, encontrando mayoresreticencias para su implementación en algunas Comunidades Autóno-mas gobernadas por el Partido Popular. En otras políticas, como la depensiones, quizá por su visibilidad y por el propio Pacto de Toledo—el cual el Partido Popular suscribió—, el gobierno del presidenteAznar se mostró, sin embargo, generoso.

Paradójicamente, el PSOE ha estado detrás de los recortes más ra-dicales (y de otros de tipo incremental) en el Estado del Bienestar, como


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por ejemplo el de las pensiones de 1985 o el decretazo de 1992 que afec-tó a la protección por desempleo. Ello no significa que el PP no hayatratado de implementar reformas que se han considerado como res -trictivas. Sin embargo, y siguiendo con el ejemplo de la protección pordesem pleo, a pesar de intentarlo no consiguió su propósito en 2002. Ladiferencia entre ambos partidos radica en que, mientras que el PSOEnecesitaba un contexto de crisis económica para decidirse a realizar lareforma de recorte, el PP lo intentó en época de bonanza.

Finalmente, la ideología no parece ser un elemento crucial a lahora de poner en marcha políticas dirigidas a las mujeres y las familias.Si bien tanto el PSOE como el PP están en la actualidad sensibilizadoscon este ámbito de problemas públicos, mantienen ciertas diferenciasrelativas a los aspectos de la vida de las mujeres y sus parejas y, en par-ticular, respecto a si los poderes públicos deben o no intervenir y conqué intensidad deben hacerlo.

El modelo de organización territorial

En el caso español las políticas de bienestar están muy descentraliza-das, tanto en lo que se refiere a la adopción de decisiones políticascomo en lo que afecta a la gestión de los programas concretos. Salvo enlos casos del sistema de pensiones y de la protección por desempleo,que permanecen básicamente en manos del Estado central, el resto delas políticas analizadas corren a cargo de redes, con configuraciones di-versas, en las que tienen un papel protagonista las Comunidades Autó-nomas. En la mayoría de estos casos, le queda al Estado central la tareade elaborar la legislación básica que será de aplicación en todo el terri-torio nacional y procurarse un espacio en las mencionadas redes, habi-tualmente a través de transferencias intergubernamentales de carácterpredominantemente condicionado, que las más de las veces sólo repre-sentan una parte del total de recursos financieros empleados en losprogramas. Esto significa que las reformas que reconocen derechos so-ciales acaban teniendo contenidos concretos diferentes en las distintasComunidades Autónomas en función de las prioridades de éstas y delos recursos que sea posible movilizar en cada uno de sus territorios,como en los casos de programas de servicios sociales y asistencia social,


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tales como los relativos a inclusión y rentas mínimas, atención a las per-sonas en situación de dependencia o incluso sanidad.

Las Comunidades Autónomas desempeñan papeles que son rele-vantes en varios sentidos. Por un lado, los gobiernos y Administracio-nes autonómicos sirven como laboratorios para la puesta en prácticade iniciativas de política pública que en ocasiones son imitados por elresto de ellos (véase, por ejemplo, el caso del País Vasco en las políti-cas de rentas mínimas). Por otro, las Comunidades Autónomas hanemergido como actores políticos significativos que se posicionan enrelación con las reformas promovidas por el gobierno central y tienencierta capacidad para poner en aprietos al ejecutivo que persiga un re-corte del bienestar. Así ocurrió, por ejemplo, en el caso de la reformade la protección por desempleo del año 2002, cuando las Comuni -dades Autónomas gobernadas por el PSOE se alinearon en contra delgobierno del Partido Popular. Finalmente, la introducción de la aten-ción a la dependencia ha evidenciado un papel especialmente relevan-te de las Comunidades Autónomas. Éstas parecen haber condiciona-do desde la elección del modelo universalista al que responde lapolítica —frente al de Seguridad Social que se sugería en el LibroBlanco— hasta la actual implementación de la política.

El modelo de gobernación social y el estilo de la reforma

Los sindicatos han desempeñado un papel fundamental en la políticade inclusión en las Comunidades Autónomas y en la elaboración de laLey de Dependencia y de la Ley de Igualdad, así como en la reivindi-cación de la renta mínima a nivel autonómico. Además, aunque el Go-bierno no ha actuado de la misma manera en todos los casos, en las úl-timas legislaturas se ha asistido a una progresiva institucionalizaciónde los procesos de «diálogo social» en materia de Seguridad Social ypensiones. En el marco del diálogo social se han definido algunas delas reformas más importantes de los últimos años.

La liturgia de este procedimiento, como se explicó en el capítulodedicado a las pensiones, consiste a grandes rasgos en que, tras unaprimera convocatoria por parte del gobierno, a la que acuden los prin-cipales dirigentes empresariales y sindicales, se constituyen las «mesas


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de diálogo» para el tratamiento de unos temas previamente estableci-dos. Los integrantes de la mesa de diálogo, responsables de las cuestio-nes relativas a Seguridad Social y pensiones en sus respectivas organi-zaciones, desempeñan papeles en los que se combinan las dimensionestécnica y política. Los acuerdos a los que se llega en esta «mesa de diá-logo» específica suelen ser materia de un acto formal de refrendo porparte de un alto responsable gubernamental y, una vez más, de los má-ximos responsables de las organizaciones que los suscriben. Si losacuerdos implican la modificación de normas con rango de ley, el Go-bierno se encarga de darles forma como proyecto de ley y los remite alas Cortes para su discusión y aprobación.

El diálogo social como procedimiento de trabajo tiene numerosasventajas en las que todos los actores coinciden. Permite un tratamien-to en profundidad de los temas, hace posible que todos los actores im-plicados defiendan sus respectivos puntos de vista, facilita el contrastede las informaciones disponibles y crea las condiciones para una im-plementación no conflictiva de la reforma. También son conscientesde algunas de sus limitaciones. La deliberación y la negociación tien-den a consumir mucho tiempo, el alcance de las decisiones de reformaes generalmente menor del que cabría desear y la creciente visibilidadmediática concedida a la liturgia puede hacer que los gobiernos ante-pongan el medio al fin real de adoptar decisiones adecuadas y efi -caces. Finalmente, algunos actores lamentan que la forma en que sedesarro lla este procedimiento de trabajo (primero el diálogo socialcomo tal y luego la aprobación parlamentaria) reduzca demasiado elpapel del Parlamento en la orientación de las políticas.

Es importante recordar que los cambios radicales en pensiones odesempleo que han implicado un recorte en las políticas se han reali-zado al margen de los mecanismos de diálogo social. Ambos cambiosse produjeron, sin embargo, con un modelo de sindicalismo diferenteal que parece haberse consolidado en los últimos años. Como se haexplicado en el capítulo dedicado al desempleo, precisamente los re-cortes de los primeros años noventa estarían en el origen de un cam-bio de actitud hacia una postura más dialogante que se materializócon el relevo en la cúpula y la profesionalización de la labor sindical.Cabe en este sentido preguntarse si recortes radicales en las políticasserían ahora posibles en el marco del diálogo social.


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La opinión pública y el juego político

La opinión pública española es claramente probienestar. Como se an-ticipaba en las hipótesis, las políticas expansivas en materia del bien -estar han contado con el beneplácito de los ciudadanos. Sin embargo,como ocurre en muchos otros países, la sensibilidad ciudadana en re-lación con los distintos sectores de política social es variable. De entrelos tradicionales, la sanidad, las pensiones y la protección por desem-pleo son los sectores de política que han contado con un apoyo másintenso y sostenido a lo largo del tiempo. En los últimos años, ha exis-tido también un consenso amplio alrededor de la articulación de laLey de Dependencia y de la adopción de medidas a favor de las fami-lias y las mujeres. En todos los casos mencionados la queja general esde insuficiencia de estas políticas y muy pocos ciudadanos consideranexcesivo el gasto en cualquiera de ellas. Respecto a otras áreas de polí-tica social, por razones diversas, existen algunos matices. El análisisdel caso de las políticas de inclusión, por ejemplo, muestra escasa sen-sibilidad de la opinión pública, mientras que la expansión en estas po-líticas depende más de los grupos de interés preocupados por los co-lectivos afectados que de la muy limitada capacidad de presión de lospropios ciudadanos en situación de exclusión.

En lo que se refiere al recorte de las políticas, es probablemente elpeso de la opinión pública lo que hace que, en la mayoría de los casos,el cambio tenga un carácter más incremental que radical. Sintetizandolos argumentos de Pierson (2001) y Weaver (1986), la opinión públicaimportaría hasta tal punto que los gobiernos deciden no reformar suspolíticas si piensan que serán castigados en las urnas por ello. Y en elcaso de que decidan reformar tratarán de buscar mecanismos de evita-ción de la culpa para evitar la penalización electoral.

Aun así, en ocasiones el recorte radical se produce. En el análisisde los intentos de recortes radicales de la prestación por desempleo sepudo observar que la opinión pública es un factor que se ha de consi-derar, especialmente cuando los sindicatos hacen uso de su capacidadmovilizadora. Sin embargo, aunque relevante, el peso de la opiniónpública no siempre lo es en el sentido indicado por los autores men-cionados. En esos casos, la rotunda oposición de la opinión pública a


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la iniciativa de reforma dio lugar a dos resultados finales distintos.Mientras que en uno de ellos la intensa movilización de la opinión pú-blica acabó efectivamente frustrando la reforma, en el otro el Gobiernoconsiguió implementarla. Ello ocurrió así a pesar de que en ambos ca-sos los gobiernos contaban con mayoría absoluta en el Parlamento yhubieran podido aprobar sus reformas. Todo parece indicar que el pa-pel de la opinión pública debe observarse en conexión con las caracte-rísticas del contexto. La primera exitosa se llevó a cabo en un contextode crisis y, en éste, los políticos saben que de todas formas serán casti-gados en las urnas si, como consecuencia de no hacer la reforma, lamala situación económica se agrava aún más. En una época de bonan-za, el único temor de un gobierno es el de ser castigado en las urnaspor una reforma impopular. Es por tanto un riesgo innecesario.

La configuración del sistema de bienestar

La necesidad de considerar la configuración del sistema de protecciónsocial, en sus diferentes ámbitos de actuación, es uno de los factoresque afectan a la posibilidad de reformar el Estado del Bienestar, sien-do cuatro las dimensiones relevantes a estos efectos (Ferrera, 1996;Bonoli y Palier, 1998): a) las reglas y criterios por los que se decidenquiénes son los beneficiarios, b) el tipo y estructura de las prestacio-nes, c) los mecanismos de financiación y d) la organización, la adop-ción de decisiones, la gestión y la supervisión del sistema.

No es fácil concluir cuál ha sido el impacto neto de la configura-ción del sistema sobre el modo en que se han reformado las políticasde bienestar. En primer lugar hay que tener presente que buena par -te de las reformas han tenido como finalidad, precisamente, la intro-ducción de cambios en la extensión y la configuración del propio sis-tema de bienestar, para ajustarlo a los requerimientos de un sistemapolítico democrático fuertemente descentralizado y para aproximarsus niveles de protección a los del resto de países comunitarios. Eneste sentido, ya se ha señalado cómo se han difuminado algunos de losrasgos distintivamente bismarckianos del EB español y cómo los go-biernos subestatales, especialmente las Comunidades Autónomas, sehan convertido en actores fundamentales en la mayoría de las políticas


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de bienestar. En segundo lugar, las políticas analizadas son muy diver-sas desde el punto de vista de su configuración institucional. Por últi-mo, cuando se piensa en políticas o ámbitos de actuación concretos,se observa que los rasgos asociados a las cuatro dimensiones mencio-nadas no siempre operan en el mismo sentido, ya sea éste el de favore-cer el cambio o el de dificultarlo. En todo caso, la presencia de unaconfiguración institucional que incluya rasgos hostiles al cambio, es-pecialmente si éste implica el endurecimiento de las condiciones deacceso a las prestaciones o el recorte de las mismas, no ha impedido eldesarrollo de reformas en tal sentido.

EL FUTURO DEL ESTADO DEL BIENESTAR EN ESPAÑA

Como se indicaba al inicio de este capítulo, la noción genérica de Es-tado del Bienestar engloba una variedad de políticas que tienen rasgospropios desde el punto de vista de su configuración institucional y quetratan de dar respuestas a problemas públicos distintos. Los análisis delas políticas de bienestar específicas abordadas en la investigación delproyecto NURSOPOB permiten identificar una serie de temas rele-vantes de cara a su futuro. Las ideas contenidas en este apartado de-ben verse en conexión con lo ya señalado acerca de la naturaleza y al-cance de las reformas, las presiones, ideas, intereses e institucionesque las impulsan y justifican y los factores de distinto tipo que las con-dicionan.

De entre todas las estudiadas, las políticas de pensiones contribu-tivas y prestación por desempleo son las que mantienen con más cla-ridad los rasgos bismarckianos del sistema de bienestar. Ambas, porestar financiadas en su mayor parte con cotizaciones sociales, experi-mentan de manera quizá más intensa que otras las presiones deriva-das de la necesidad de contener los costes laborales de las empresas.Ambas tienen además en común el hecho de que son las dos únicaspolíticas de bienestar en las que el Estado central mantiene compe-tencias importantes, aunque de manera significativa crecen las de-mandas para participar en ellas, incluso aunque para ello haya quemodificar el propio Pacto de Toledo. Son también dos políticas en las


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que juegan un papel importante los procesos de «diálogo social» en-tre el Estado y los agentes sociales.

Los retos fundamentales en la política de pensiones tienen que vercon la consecución y el mantenimiento de un adecuado equilibrio en-tre la garantía de la viabilidad económico-financiera del sistema a lavista de los procesos de cambio demográfico, el mantenimiento de losniveles generales de protección y la mejora de las prestaciones paralos beneficiarios con pensiones más bajas y la moderación de las coti-zaciones sociales. En este sentido, de cara a futuros procesos de refor-ma, se plantean dos grupos de temas: de una parte, las cuestiones rela-tivas al peso que deben tener las distintos tipos de prestaciones queintegran el sistema (pensiones contributivas, pensiones no contributi-vas y asistenciales e instrumentos de previsión social complementaria)y la profundización en la separación de fuentes de financiación de lasmismas; de otra, todo lo relacionado con la cuantía concreta de las pres-taciones y las condiciones para acceder a las mismas (edad efectiva dejubilación, esperanza de vida, derechos subjetivos de atención y cui-dado o políticas de familia y juventud, entre otras).

En el caso de las políticas de juventud, familia y protección pordesempleo el asunto que probablemente centrará el debate en los pró-ximos años sea el de la «flexiguridad», o «flexiseguridad», y su aplica-ción a las condiciones del caso español. El término en cuestión hacereferencia a la necesidad de encontrar un equilibrio adecuado entre elnivel de protección proporcionado por el sistema y la flexibilidad la-boral requerida por una economía que debe mejorar sus niveles decompetitividad. También en este caso está presente la cuestión relativaal peso de las cotizaciones sociales, a la que se añade el tema de lacuantía de las prestaciones y la introducción del principio de activa-ción. En un plano distinto se sitúan otros dos asuntos de relativa im-portancia: de una parte, el papel y el funcionamiento de los serviciospúblicos de empleo; de otra, la articulación entre las políticas pasivas(prestaciones por desempleo), responsabilidad del Estado central, ylas políticas activas de empleo (acciones orientadas a mejorar la em-pleabilidad), en cuyo desarrollo juegan un papel cada vez más impor-tante las Comunidades Autónomas.

Por su parte, la política sanitaria es una de las que ha experimen-tado de manera más intensa el impacto del proceso de descentraliza-


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ción política y administrativa. Además, el sistema público de salud hacambiado pasando a tener la lógica de un sistema de carácter univer-salista financiado con cargo al sistema de impuestos generales. Estatransformación, situada en el contexto del cambio demográfico y de lapreocupación constante por la salud de las finanzas públicas, nos ayu-da a identificar los retos a los que se enfrenta la política.

En primer lugar debe precisarse que, cuando se habla del desarro-llo del Sistema Nacional de Salud, a lo que se está haciendo referenciarealmente es al desarrollo de 17 servicios regionales de salud, cuya co-ordinación efectiva (tanto entre ellos como con las autoridades centra-les) es uno de los temas pendientes de la política sanitaria. Además, lamejora de la articulación entre los sistemas sanitarios públicos ha derea li zar se en un contexto en el que las autoridades competentes a nivelnacional de gobierno ya no disponen (ni pueden esperar disponer) delos instrumentos tradicionales para ejercer las labores de coordinación.

Un problema que comparten, en mayor o menor medida, los siste-mas regionales de salud es el de la financiación de los servicios, que seenfrentan a una tendencia al alza de los costes vinculada al envejeci-miento de la población, al incremento de las expectativas de los ciuda-danos, la introducción de las nuevas tecnologías y a la pérdida de eco-nomías de escala. Este crecimiento del gasto sanitario no ha encontradouna respuesta satisfactoria en las sucesivas revisiones del sistema de fi-nanciación de las Comunidades Autónomas de régimen común, lo cualha contribuido a acrecentar las diferencias entre los sistemas sanitariospúblicos de éstas respecto de las Comunidades Autónomas de régimenforal (País Vasco y Navarra). De manera similar cabe preguntarse cómoafectarán los crecientes niveles de corresponsabilidad fiscal a la situa-ción relativa de la sanidad pública en las Comunidades Autónomas máspobres respecto de las más ricas.

Los servicios sociales, la atención a las personas en situación dedependencia y las políticas de inclusión y garantía de mínimos abar-can un conjunto de actuaciones territorialmente descentralizadas quecombinan los servicios con las prestaciones económicas y son el resul-tado de un proceso de evolución que tiene su punto de origen en lanoción más amplia de «asistencia social». Aunque formalmente tiendea abrirse paso una concepción de las políticas basada en el reconoci-miento de derechos subjetivos, se mantiene una orientación «asisten-


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cialista» en las mismas y una cierta tendencia al desarrollo preferentede las prestaciones económicas sobre la creación de redes sólidas parala prestación de servicios.

Los cambios demográficos (envejecimiento de la población y enve-jecimiento del envejecimiento), económicos (transformaciones de losprocesos de producción que no facilitan una inserción laboral estable)y sociales (cambios en la estructura familiar y en los roles de la mujer)explican en parte la reconfiguración de este sector, que se ha tornadomás complejo en las últimas dos décadas con la entrada en escena delas políticas de apoyo a las mujeres y las nuevas políticas de familia y juventud. A estos factores hay que añadir otro, vinculado al procesode descentralización: el papel protagonista adquirido por las Comu ni -da des Autónomas que, en ausencia de unos criterios compartidos entreellas y con el Estado central, está favoreciendo el desarrollo desigual delas mismas. En este sentido es preciso señalar el riesgo de que, paradó-jicamente, las Comunidades Autónomas más ricas y dinámicas, en lasque los problemas se plantean con menor intensidad, proporcionen asus ciudadanos mejores niveles de protección que las más pobres.

AGENDA DE INVESTIGACIÓN

La investigación desarrollada por el proyecto NURSOPOB no agota,ni mucho menos, las cuestiones planteadas en su inicio. Se apuntan acontinuación algunos aspectos que convendría seguir investigando demanera consistente en el futuro. En todos los sectores de política pú-blica analizados se pone de manifiesto la importancia que tienen laspercepciones, prioridades, estrategias y conductas concretas de los ac-tores involucrados a la hora de comprender el alcance de las reformasy el modo en que éstas se llevan a cabo. Ahora bien, la investigacióndisponible tiende a prestar mayor atención a la interacción entre losagentes políticos (responsables de los gobiernos y de las Administra-ciones públicas, parlamentarios y responsables de los partidos políti-cos). En distintos capítulos se ha tenido ocasión de ver la importanciade los papeles desempeñados por otros actores (técnicos al servicio delas Administraciones públicas y de los agentes sociales, funcionarios


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de «ventanilla» o street level bureaucrats y expertos externos, básica-mente). Una línea de trabajo interesante desatendida especialmenteen España sería aquella que prestara atención específica a las percep-ciones, prioridades, estrategias y conductas de los mencionados acto-res en el contexto de los procesos de reforma, intentado establecer demanera más precisa cómo interactúan con los decisores políticos enlos distintos ámbitos de política pública y cuál es su grado de influen-cia sobre el modo en que se desarrollan los cambios (véase Heclo,1974; Marier, 2005; Quaglia, 2005).

Asimismo ha quedado claramente establecido que el modelo deorganización territorial tiene una influencia creciente en el Estado delBienestar y que las relaciones entre los niveles de gobierno son deci -sivas en los procesos de formulación, implementación y reforma de lamayoría de las políticas sociales. En el caso de las políticas que es-tán más descentralizadas sería conveniente investigar de manera mássistemática cómo afectan las características propias de las distintasComunidades Autónomas (configuración institucional, dinámica po-lítica, estructuración territorial, capacidad para movilizar recursos dedistintos tipos y régimen de bienestar, entre otras) a las prioridades,contenidos y pautas de cambio de las políticas de bienestar (McEweny Moreno, 2005; Obinger, Leibfried y Castles, 2005). En este contex-to, merece también especial mención la profundización en una líneade trabajo sobre los problemas crecientes relacionados con la articula-ción entre el reconocimiento de la diversidad y la garantía de la equi-dad (Banting, 2006; Jeffery, 2006) que parecen estar manifestándoseen relación con las políticas de bienestar en general y, concretamente enalgunas como sanidad, inclusión o dependencia.

A lo largo del análisis desarrollado aquí se ha revelado como unelemento de especial importancia la consideración de la perspectivade género como un asunto que debe incluirse de forma transversal enel estudio de cada una de las políticas sociales. Uno de los grandescambios en la sociedad española ha sido la incorporación de la mujeral mercado laboral de manera masiva y comparativamente más rápidaque otros países cercanos. Tal fenómeno ha tenido consecuencias sig-nificativas, y previsiblemente las tendrá de forma más acusada a me-dio plazo, sobre las bases en las se asentaba el bienestar de la sociedadespañola. Sin duda, ello tendrá que ser objeto de mayor reflexión


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científica y la perspectiva de género deberá ser integrada de maneratransversal en el análisis de las políticas del bienestar (Sainsbury, 1999;Daly, 2000; Moreno, 2004).

Por último, el análisis de las políticas de bienestar realizado eneste proyecto contempla los procesos de reforma en cada una de ellaspor separado. Sin embargo, la delimitación de las políticas es una la-bor que se realiza, al menos en parte, en función de los criterios esta-blecidos por el observador. Las políticas están interrelacionadas y,tanto el contenido de los cambios como el modo en que éstos tienenlugar en el caso de una política concreta afectan a las reformas que sellevan a cabo en otras. Sin embargo, estas cuestiones no han sido obje-to de un análisis sistemático aquí. En este sentido, resultaría útil estu-diar en qué medida las circunstancias en un ámbito de política públicaafectan a la situación que se produce en otros. De manera similar con-vendría analizar cómo los procesos de reforma que se desarrollan enuna política pública afectan al modo en que se afrontan las reformasen otras que están relacionadas estrechamente con ella.

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361

NOTAS DE LOS AUTORES

Manuel Aguilar Hendrickson. Es profesor de la Universidad Públi-ca de Navarra, fundamentalmente de servicios sociales y política so-cial. Ha investigado, en el marco del grupo de investigación Alter,sobre la inmigración, la pobreza y la exclusión social, las políticas deintegración, en especial las rentas mínimas, y la evaluación de serviciossociales. Es coautor, entre otras publicaciones, de los libros El salariosocial sudado (1989) y La caña y el pez (1995), y de los estudios de basedel Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra (1998) y Ma-drid (2003). En la actualidad desarrolla su actividad en la Universitatde Barcelona.

Ana Arriba González de Durana. Doctora en Sociología (UAM,1999), es investigadora Ramón y Cajal en la Universidad de Alcalá deHenares. Ha sido profesora e investigadora en el CSIC y en las univer-sidades Complutense de Madrid y de Salamanca. Su investigación seorienta al estudio de las reformas de los estados de bienestar europeos,en especial de las políticas de lucha contra la pobreza y exclusión so-cial. Entre sus publicaciones se encuentran «Towards Activation?Social assistance reforms and discourses» (con A. Aust, 2005), «La úl-tima red de protección social en España: prestaciones asistenciales y suactivación» y Política y sociedad (con B. Pérez-Eransus, 2007).

Alessandro Gentile. Licenciado en Sociología por la universidad LaSapienza de Roma, es estudiante de doctorado de la Universidad deBarcelona e investigador en el Instituto de Políticas y Bienes Públicosdel Centro de Ciencias Humanas y Sociales de Madrid (CSIC), en elmarco del programa FPU del Ministerio de Ciencia e Innovación. Seocupa de política social comparada y en particular de temas relativos a

363

juventud, transición a la vida adulta y precariedad laboral. Ha sido in-vestigador visitante en la London School of Economics (2006) y en lasuniversidades de Estocolmo (2007) y Filadelfia (2008).

Vicente Marbán Gallego. Se doctoró en Economía por la Universi-dad de Alcalá de Henares donde es profesor contratado doctor. Hasido investigador y docente en la Universidad Budapest College ofManagement y es director adjunto de la Revista Española del TercerSector. Ha participado en diversas investigaciones europeas y naciona-les sobre el análisis socioeconómico de la política social y reformas enel Estado de Bienestar, en especial en los ámbitos relacionados con laprotección social, la dependencia y el Tercer Sector, temas sobre loscuales también es autor y coautor de diversos artículos y libros.

Celia Mayer Duque. Licenciada en Ciencias Políticas y de la Admi-nistración por la Universidad Complutense de Madrid, ha obtenido elDiploma de Estudios Avanzados en 2008. Ha realizado el título de ex-perta, European Comparative Gender and Politics, en la UniversidadComplutense, y el curso de posgrado «Formación de Especialistas enInvestigación Social y Análisis de Datos», en el Centro de Investiga-ciones Sociológicas. Es becaria predoctoral en el Instituto de Políticasy Bienes Públicos del CSIC. Su principal línea de investigación es elestudio de las transformaciones en el empleo y la política social a ni-vel comparado.

Luis Moreno Fernández. Doctor en Ciencias Sociales por la Uni-versidad de Edimburgo, es profesor de investigación en el Instituto dePolíticas y Bienes Públicos del Centro de Ciencias Humanas y Socia-les de Madrid (CSIC). Ha sido investigador y docente en las universi-dades de Colorado-Boulder, Denver, Edimburgo, IUE-Florencia yRoma-La Sapienza. Estudioso de las políticas sociales y del Estado delBienestar, es autor de un centenar de publicaciones científicas, inclui-dos los libros Social Exchange and Welfare Development (1993), UniónEuropea y Estado del Bienestar (1997), Ciudadanos precarios (2000),Pobreza y exclusión (2001) y The Territorial Politics of Welfare (conN. McEwen, 2005).


364

Francisco Javier Moreno Fuentes. Doctor en Ciencia Política por laUniversidad Autónoma de Madrid y el Instituto Juan March, es cien-tífico titular en el Instituto de Políticas y Bienes Públicos del Centrode Ciencias Humanas y Sociales de Madrid (CSIC). Ha sido profesoren las universidades de Barcelona y Montpellier, así como investiga-dor visitante en la London School of Economics, Harvard Universityy el Institut d’Études Politiques de París. Sus publicaciones y áreas deinterés se concentran en el análisis de políticas públicas en perspectivacomparada, así como en el estudio de los regímenes de bienestar, la in-migración y las políticas urbanas.

José Manuel Parrilla Fernández. Licenciado en Ciencias Sociales(Roma, 1993) y en Estudios Eclesiásticos (Salamanca, 1996), es profe-sor contratado del Departamento de Sociología e investigador delgrupo Cohesión Social y Políticas Públicas en la Unión Europea (Uni-versidad de Oviedo). Prepara su memoria de doctorado y participa enproyectos de investigación relacionados con la pobreza y las políticasdel bienestar. Entre sus publicaciones relacionadas con esas materiasdestacan De la exclusión a la solidaridad (Oviedo, 1996), «La aplica-ción de la subsidiariedad en Política Social» (Revista de Teología yPastoral de la Caridad) y «Cambio político y religión pública» (Socie-dad y Utopía. Revista de Ciencias Sociales).

Begoña Pérez Eransus. Doctora en Sociología, es profesora titularde escuela universitaria en la Universidad Pública de Navarra de Ser-vicios Sociales y Política Social. Ha investigado, en el marco del grupode investigación Alter, sobre la inmigración, la pobreza y la exclusiónsocial, las políticas de integración, en especial las rentas mínimas, y laevaluación de servicios sociales. Es autora de Procesos de exclusión, iti-nerarios de inserción (2008), Políticas de activación y rentas mínimas(2005) y coautora de los estudios de base del Plan de Lucha contra laExclusión Social en Navarra (1998) y Madrid (2003).

Eloísa del Pino Matute. Doctora en Ciencia Política por la Univer-sidad Complutense, es científica titular en el Instituto de Políticas yBienes Públicos del Centro de Ciencias Humanas y Sociales (CSIC).Ha sido profesora e investigadora en las universidades Rey Juan Car-


365

los, Autónoma de Madrid, Kent, CNRS francés y en Latinoamérica.Es autora de «Los ciudadanos y el Estado de Bienestar en España(1980-2005)» (con A. Arriba e I. Calzada, 2006); «¿Cómo y por qué sereforman los Estados de Bienestar», Zona Abierta (con C. Colino,2006), y «Perceived Efficacy and Citizens Attitudes towards WelfareState Reform», International Review of Administrative Sciences (conI. Calzada, 2008).

Juan Antonio Ramos Gallarín. Licenciado en Ciencias Políticas ySociología por la Universidad Complutense de Madrid, Diplomadoen Estudios Avanzados en Gobierno y Administración Pública por elInstituto Universitario Ortega y Gasset, profesor de Ciencia Políticaen la Universidad Rey Juan Carlos y colaborador del Instituto Univer-sitario Ortega y Gasset, ha ejercido como docente en la UniversidadComplutense de Madrid. Entre sus áreas de trabajo se incluyen el es-tudio de las relaciones intergubernamentales en España y el análisis delas políticas públicas.

Olga Salido Cortés. Doctora en Ciencias Políticas y Sociología porla Universidad Complutense de Madrid, es profesora titular de Socio-logía en este centro. Ha escrito La movilidad ocupacional de las mu -jeres en España (2001) (Madrid, CIS), así como diversos ar tícu los ycapí tu los de libro sobre pobreza y desigualdad en España y, especí -fica men te, sobre las desigualdades de género en el mercado de trabajoy en el sistema de estratificación social. Su trabajo de investigación seorienta al análisis de las políticas públicas dirigidas a las mujeres y suimpacto sobre el equilibro del bienestar en España en perspectivacomparada.


366

ANEXO: LISTADO DE ENTREVISTADOS(A 30 DE SEPTIEMBRE DE 2008)

Manuel Aguilar Hendrickson (miembro del equipo de investigación, PrimerPlan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra).

Ángeles Alegre San Millán (secretaria de Política Social, Comisiones Obreras-CC OO Asturias).

Estanis Alonso Mayo (ex director del Plan de Inmigración, Departament deSalut, Generalitat de Catalunya).

Nieves Alonso Ortiz (ex jefa del Servicio de Programación y Seguimiento de laInserción y del Servicio de Prevención de la Exclusión y Rentas Mínimas,Comunidad de Madrid; jefa del Servicio de Voluntariado Social, Comuni-dad de Madrid).

Inmaculada Álvarez Morillas (presidenta, Asociación Española de MujeresEmpresarias de Madrid-ASEME).

Luis Álvarez Rodríguez (presidente, Asociación Grupo de Mayores de Tele-fónica-AGMT).

Juan Carlos Aparicio Pérez (ex ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, Alcal-de de Burgos, Partido Popular-PP).

Jesús Arango Fernández (presidente de la Comisión de Trabajo y Asuntos So-ciales, Consejo Económico y Social, Principado de Asturias).

Miriam Pilar Arnau Garrido (presidenta, Federación Española de MujeresEmpresarias, de Negocios y Profesionales-FEMENP).

Roser Artal Rocafort (ex subdirectora general de Sanidad, Departament deSalut, Generalitat de Catalunya).

Alicia Azaña Diz (gerente, Asociación de Empresas de Servicios para la De-pendencia-AESTE).

José Eugenio Azpiroz Villar (diputado, Cortes Generales, Partido Popular-PP).

Paulino Azúa Berra (director gerente, Confederación Española de Orga -nizaciones en Favor de las Personas con Discapacidad Intelectual- FEAPS).

367

Salvador Bangueses Bangueses (secretario de Política Institucional, Comisio-nes Obreras-CC OO).

Jorge Benedicto Millán (profesor de Sociología, Universidad Nacional deEducación a Distancia-UNED).

Benigno Blanco Rodríguez (vicepresidente, Foro Español de la Familia).Lluís Bohigas Santasusagna (ex director general de Planificación, Prestacio-

nes y Sistemas de Información, Ministerio de Sanidad y Consumo).Valentín Bote Álvarez-Carrasco (profesor de Economía, Universidad Autó-

noma de Madrid-UAM).Carmen Bravo Sueskun (secretaria confederal de la Mujer, Comisiones Obre-

ras-CC OO).María Bustelo Ruesta (profesora de Ciencias Políticas y de la Administración

Universidad Complutense de Madrid-UCM).José Manuel Caballol Bartolomé (secretario general, Fundación Red de Apo-

yo a la Integración Sociolaboral-RAIS). Julio Camacho Muñoz (consejero técnico, Instituto de la Juventud, Ministe-

rio de Igualdad).Carles Campuzano i Canadés (diputado, Cortes Generales, Convergència i

Unió-CiU).María Capellán Corrada (directora, Escuela Universitaria de Trabajo Social,

Gijón).Demetrio Casado Pérez (director, Seminario de Intervención y Políticas So-

ciales-SIPOSO).Joaquim Casal Bataller (profesor de Sociología, Universidad Autónoma de

Barcelona-UAB).Blanca de la Cierva y de Hoces (presidenta de la Comisión de la Mujer, Dipu-

tada de la Asamblea de Madrid, Partido Popular-PP).Luis Ciriza Aríztegui (director Área de Planificación, I Plan de Lucha contra

la Exclusión Social, Dirección General del Bienestar Social, Gobierno deNavarra).

Domingo Comas Arnau (presidente, Fundación Atenea-Grupo de Investiga-ción en Drogodependencias).

Lucila Corral Ruiz (diputada, Cortes Generales, Partido Socialista ObreroEspañol-PSOE).

Tomás Criado Martín (jefe del Área de Planificación y Coordinación, Direc-ción General de la Mujer, Comunidad de Madrid).

Pedro del Cura Sánchez (concejal de Educación, Rivas-Vaciamadrid, Izquier-da Unida-IU).

Juan José Dolado Lobregad (catedrático de Economía, Universidad Car -los III de Madrid-UC3M).

ANEXO: LISTADO DE ENTREVISTADOS

368

María Jesús Elizalde Sánchez (directora general de Atención a Mayores, Dis-capacitados y Dependientes, Gobierno del Principado de Asturias).

Álvaro Espina Montero (ex secretario de Estado de Empleo; Asesor de Políti-ca Económica, Ministerio de Economía y Hacienda).

Mario Esteban Ruiz (presidente, Consejo de Juventud de Es paña).Ignasi Faura Ventosa (secretario general, Confederación Española de Coope-

rativas de Consumidores y Usuarios, HISPACOOP).Marc Faustino i Vidal (miembro del Consejo de la Juventud de Barcelona;

Miembro del Consell Federal de la Intersindical-Confederació Sindicalde Catalunya).

José Luis Fernández Iglesias (periodista, director de la revista Capaces).Lluís Flaquer Vilardebó (catedrático de Sociología, Universitat Autònoma de

Barcelona-UAB).Jaime Frades Pernas (Gabinete Técnico, Unión General de Trabajadores-

UGT).José Manuel Freire Campo (ex consejero de Sanidad, Comunidad Autónoma

Vasca).Jaume Funes i Arteaga (ex secretario de Famílies i d’Infància del Departa-

ment d’Acció Social i Ciutadania, Generalitat de Catalunya).Pedro Gallo de Pueyes (ex jefe de Gabinete, Institut Catalá de la Salut, Gene-

ralitat de Catalunya).José Luis García (representante sindical, ESK-Nafarroa).Manuel García Fonseca (ex viceconsejero de Bienestar Social, Gobierno del

Principado de Asturias).Carmen García Jurado (Comité Confederal, Unión General de Trabajadores-

UGT).Elisa García Rodríguez (responsable del Departamento Confederal de la Mu-

jer, Unión General de Trabajadores-UGT).Juan Gené Badia (ex director general de Atención Primaria, Departament de

Salut, Generalitat de Catalunya).Enrique Gil Calvo (profesor de Sociología, Universidad Complutense de Ma-

drid-UCM).Valeriano Gómez Sánchez (ex secretario general de Empleo; miembro del

Consejo Económico y Social-CES).Ana González Blanco (secretaria de Políticas Sociales e Igualdad, USMR-

CC OO Madrid).Juan Enrique Gradolph Cadierno (director general de Política Económica,

Ministerio de Economía y Hacienda).Octavio Granado Martínez (secretario de Estado de la Seguridad Social, Mi-

nisterio de Trabajo y Asuntos Sociales).


369

Antoni Gratacós Bau (ex director general de Finanzas, Institut Catalá de laSalut, Generalitat de Catalunya).

Belén Guillén Gil (técnico del Instituto Navarro de Bienestar Social, Gobier-no de Navarra).

Ricardo Gutiérrez Martí (ex subdirector general de Asistencia Sanitaria yPrestaciones Farmacéuticas y ex director general de Ordenación Profe-sional del Ministerio de Sanidad y Consumo).

Leire Iglesias Santiago (directora general, Instituto de la Juventud, Ministeriode Igualdad).

Pilar Iglesias Valcarce (Área de Sanidad y Servicios Sociales, ConfederaciónEspañola de Organizaciones Empresariales-CEOE).

Miguel Izu Belloso (Parlamentario Foral, Izquierda Unida de Navarra-Nafa-rroako Ezker Batua).

Ramón Jáuregui Atondo (ex portavoz socialista de Política Social y Empleo;diputado, Cortes Generales, Partido Socialista Obrero Español-PSOE).

Adolfo Jiménez Fernández (ex secretario general de la Seguridad Social; se-cretario general, Organización Iberoamericana de la Seguridad Social-OISS).

Berta Lago Bornstein (jefa de Servicio de Prevención de la Exclusión y RentasMínimas, Comunidad de Madrid).

Miguel Laparra Navarro (miembro del equipo de expertos del Plan de Luchacontra la Exclusión Social y la Ley de Renta Mínima de Inserción, Comu-nidad de Madrid).

Dolores Liceras Ruiz (secretaria confederal de Empleo, Comisiones Obreras-CC OO).

Ingrid Llopart Alari (Departament de la Presidencia, Generalitat de Cata -lunya).

Andreu López Blasco (director, Association of Regional and European Ana -lysis-AREA).

Isabel López Chamosa (diputada, Cortes Generales, Partit dels Socialistes deCatalunya-PSC/PSOE).

Ricardo Lozano Aragües (director general de Seguros y Fondos de Pensio-nes, Ministerio de Economía y Hacienda).

Héctor Maravall Gómez-Allende (ex director general del IMSERSO; conse-jero de RTVE por CC OO).

Ángel Martínez-Aldama (director general, Asociación de Instituciones de In-versión Colectiva y Fondos de Pensiones-INVERCO).

Juan Martínez García (ex presidente, Consejo de la Juventud, Comunidad deMadrid; ex secretario de Juventud, Comisiones Obreras-CC OO).


370

Pilar Martínez López (ex consejera de Servicios Sociales, Comunidad de Ma-drid; Delegada del Área de Urbanismo y Vivienda, Ayuntamiento de Madrid).

Luis Martínez Noval (ex ministro de Trabajo y Seguridad Social; consejerodel Tribunal de Cuentas).

Martí Masferrer i Mascort (director general, Institut Català de d’Assistència iServeis Socials del Departament de Benestar i Família, Generalitat de Ca-talunya).

Lina María Menéndez Sánchez (ex jefa de Área, Servicios Sociales Comunita-rios, Gobierno del Principado de Asturias).

Juan Menéndez Valdés (Área de Formación y Empleo, Confederación Espa-ñola de Organizaciones Empresariales-CEOE).

Elena de Mingo Bolde (directora general, Red Sanitaria Única de UtilizaciónPública, Comunidad de Madrid).

Justa Montero Corominas (cofundadora, Asamblea Feminista de Ma-drid).

Cristóbal Montoro Romero (ex ministro de Hacienda; diputado, Cortes Ge-nerales, Partido Popular-PP).

Concepción Mora Campos (Secretaría de Empleo y Protección Social, UniónGeneral de Trabajadores-UGT).

Ana María Muñiz Maseda (secretaria para la Igualdad, Unión General deTrabajadores-UGT Asturias).

Julio Nadal Capara (ex director del Fondo de Investigación Sanitaria; ex sub-director general del Instituto Nacional de la Salud-INSALUD).

Fernando Navarrete Rojas (director, Economía y Políticas Públicas, Funda-ción para el Análisis y los Estudios Sociales-FAES).

Luis Ángel Palacio Argüelles (jefe Sección del Salario Social Básico, Gobier-no del Principado de Asturias).

Juan José Palacios Esteban (ex secretario de Política Social, ComisionesObreras-CC OO de Asturias).

Rosa María Peris Cervera (directora general del Instituto de la Mujer, Minis-terio de Igualdad).

Maria Mercè Pigem Palmés (diputada, Cortes Generales, Convergencia iUnió-CiU).

Francisca Pozo Cabanillas (trabajadora social responsable del Salario Social,Ayuntamiento de Avilés).

María Luisa de la Puente (directora general de Planificación y Evaluación,Departament de Salut, Generalitat de Catalunya).

Jaume Puig Junoy (ex subdirector general de Finanzas, Departament de Sa-lut, Generalitat de Cataluña).


371

María del Carmen Quintanilla Barba (presidenta de AFAMMER, Asociaciónde Familias y Mujeres del Medio Rural; diputada, Cortes Generales, Par-tido Popular-PP).

Francisca Ramos Martín (jefa del Servicio de Servicios Sociales, DirecciónGeneral de Inclusión Social, Ministerio de Educación, Política Social yDeporte).

Víctor Renes Ayala (director, Servicio de Estudios, Cáritas Española y Asocia-ción San Fermín de Madrid).

Javier Rey del Castillo (ex subdirector de Planificación Sanitaria, Ministeriode Sanidad y Consumo).

José Ramón Riera Velasco (ex director general de Organización de las Presta-ciones Sanitarias, Gobierno del Principado de Asturias).

Francisco Roda Hernández (técnico, Área de Incorporación Social, Ayunta-miento de Pamplona).

Gregorio Rodríguez Cabrero (catedrático de Sociología, Universidad de Al-calá de Henares-UAH).

Pedro Jesús Rodríguez Martínez (ex director general de Servicios Sociales yPrestaciones, Gobierno del Principado de Asturias).

Pilar Rodríguez Rodríguez (directora general, Instituto de Mayores y Servi-cios Sociales, IMSERSO, Ministerio de Educación Política Social y De-porte).

Lola Ruiz Iglesias (ex viceconsejera de Sanidad, Comunidad AutónomaVasca).

Pedro Sabando Suárez (ex consejero de Sanidad, Comunidad Autónoma deMadrid).

Inés Sáenz de Pipaón (socióloga, Área de Estudios de la Dirección Generalde Asuntos Sociales, Gobierno de Navarra).

Francisco Salinas Ramos (secretario general, Federación Española de Residen-cias y Servicios de Atención a los Mayores del Sector Solidario-LARES).

María José Sánchez Rubio (Subcomisión de Adecuación del Horario Laboralpara la Conciliación de la Vida, diputada, Cortes Generales, Partido So-cialista Obrero Español-PSOE).

Abel Sanz López (trabajador social, Fundación Gaztelan, Navarra).José Ramón Solanillas Vila (responsable del Programa de Atención a las Per-

sonas Mayores y Dependientes, Cáritas Española).Juan Manuel Suárez del Toro Rivero (presidente, Cruz Roja Española).Carlos Susías Rodado (presidente de la Red Española de Lucha contra la Po-

breza, EAPN-España).Costanza Tobío Soler (catedrática de Sociología, Universidad Carlos III de

Madrid-UC3M).


372

Luis Toharia Cortés (catedrático de Economía, Universidad de Alcalá de He-nares-UAH).

Xavier Trias Vidal (ex consejero de Sanidad, Generalitat de Catalunya).Francisca Tricio Gómez (director gerente, Unión Democrática de Pensionis-

tas-UDP).Jordi Tudela Fernández (director, Programa para la Atención de las Personas

con Dependencia de la Generalitat de Catalunya-PRODEP).Rosa Urbanos Garrido (asesora, Gabinete del Ministro de Sanidad; profesora

de Economía, Universidad Complutense de Madrid-UCM).Manuel Vallejo Benítez (director, Fundación Municipal de Servicios Sociales,

Ayuntamiento de Gijón).Purificación Verdes López-Diéguez (subdirectora general de Familia, Conse-

jería de Familia y Asuntos Sociales, Comunidad de Madrid).Albert Vergés Millet (director general, Fundación Edad y Vida).Pilar Vicente Yela (Servicio de Programas contra la Exclusión Social, Direc-

ción General de Inclusión Social, Ministerio de Educación, Política Socialy Deporte).

Eugeni Villalbí i Godes (secretario general de Joventut, Generalitat de Cata-lunya).


373

Abrahamson, Peter: 7Adelantado, José: 2, 36, 70advocacy coalitions (coaliciones de

apoyo): 20, 21Aguilar Hendrickson, Manuel: 7, 171,

173, 198, 199, 202, 240, 243, 363 Alarcón, Manuel: 70Alber, Jens: 40Alemán Bracho, Carmen: 326Alonso, Javier: 89Alonso Olea, Manuel: 182Alonso Seco, José María: 176, 182,

189Anderson, Karen: 67Arango, Jesús: 143Argandoña, Antonio: 151Arriba, Ana: 2, 61, 93, 239, 240, 242,

243, 244, 247, 254, 282, 363Asistencia social: 172, 173, 184, 185,

186, 188, 190, 191, 200, 201, 240,243, 350, 356derechos de asistencia social (o

asistenciales): 175derechos de servicios sociales:

176-178modelo dual: 179-183Fondo Nacional de Asistencia So-

cial: 181Instituto Nacional de Asistencia

Social (INAS): 181

Aust, Andreas: 239Ayala, Luis: 243Aznar López, Manuel: 176

Bache, Ian: 21Baizán Muñoz, Pau: 313Baldwin, Peter: 15Balfour, Sebastián: 54Ballester, Ramón: 151Banting, Keith: 358Barea, José: 78Barrada, Alfonso: 78Beltrán Aguirre, Juan Luis: 176Bendit, René: 328, 332Benedicto, Jorge: 323, 329Bentolila, Samuel: 148Bevir, Mark: 11Bienestar mediterráneo (Europa del

Sur): 8, 9, 16, 25, 165, 216, 281-285, 286, 288, 305, 310, 312

blame avoidance (evitación de la cul-pa): 11, 17, 120

Bohigas Santasusagna, Lluís: 132, 368Bonoli, Giuliano: 17, 27, 45, 68, 72,

342, 353, Bouckaert, Geert: 43Bustelo, María: 282, 283

Cabeza Pereiro, Jaime: 139, 143Cabiedes, Laura: 125

375

ÍNDICE DE MATERIAS Y ONOMÁSTICO

Weingast, Barry: 19Wilensky, Harold: 24WRAMSOC (proyecto de investiga-

ción) («Welfare Reforms and the

Management of the SocietalChange»): 2

Zucker, Lynne: 17

ÍNDICE DE MATERIAS Y ONOMÁSTICO

385

reformas de las polÍticas del bienestar en espaÑa

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