1

Reforma naknade za ureenje graevinskog zemljita

REFORMA NAKNADE ZA UREENJE GRAEVINSKOG ZEMLJITA

dr Boko Mijatovi

dr Boris Begovi

mr Marko Paunovi

Novembar 2007

SADRAJ:

1. Postojee stanje u pogledu ureenja graevinskog zemljita u Srbiji

3

1.1 Zakonska osnova

3

1.2 Postojea praksa u ureivanju graevinskog zemljita u Srbiji

5

1.2.1 Beograd

5

1.2.2 Subotica

6

1.2.3 Parain

7

1.3 Efekti postojeeg sistema

7

2. Potreba za reformom naknade za ureenje graevinskog zemljita

12

2.1 Reforma lokalnih javnih finansija

12

2.2 Privatizacija gradskog-graevinskog zemljita

13

2.3 Mogua privatizacija javnih komunalnih preduzea

14

3. Postojee stanje u svetu i regionu

15

3.1 SAD

15

3.2 Bugarska

17

3.3 Hrvatska

18

4. Principi budueg sistema

21

4.1 Efikasnost

21

4.2 Transparentnost

23

4.3 Pravednost

23

4.4 Investicije i privredni rast

24

4.5 Administrativna jednostavnost

24

5. Mogue opcije reforme naknade za ureenje zemljita

26

5.1. Alternativni mehanizmi finansiranja razvoja komunalne infrastrukture28

5.1.1 Naknada koju plaa investitor

28

5.1.2 Cena usluge

30

5.1.3 Budetsko finansiranje

32

5.1.4 Zajmovi

32

5.2.Osnovna pitanja primene naknade koja se naplauje od investitora 33

5.2.1 Broj naknada

33

5.2.2 Namenski karakter naknada?

34

5.2.3 Diferencijacija naknade i popusti

36

5.2.4 Grantovi EU

38

5.3 Potrebni podaci za naplatu naknade

38

5.4 Nain odreivanja naknade i mogunost albe

40

5.5 Opcije vezane za naplatu naknade

41

6. Predlog reforme naknade za ureenje zemljita

42

6.1. Namena infrastrukturnih naknada

42

6.2. Vrste infrastrukturnih naknada

44

6.3. Kriterijumi, formula

45

6.4. Osloboenja i olakice

48

6.5. Mogui postupak ustanovljavanja infrastrukturne naknade

48

6.6. Usmeravanje prikupljenih prihoda

49

6.7. Potrebne promene zakonodavstva

491. Postojee stanje u pogledu ureenja graevinskog zemljita u Srbiji

1.1. Zakonska osnova

Zakonom o planiranju i izgradnji je predvieno da se finansiranje ureivanja graevinskog zemljita obezbeuje iz sredstava ostvarenih od:

1) zakupnine za graevinsko zemljite;

2) naknade za ureivanje graevinskog zemljita;

3) naknade za korienje graevinskog zemljita;

4) drugih izvora u skladu sa zakonom.

Sredstva od naknada za ureivanje i korienje graevinskog zemljita koriste se za ureivanje graevinskog zemljita i za izgradnju i odravanje objekata komunalne infrastrukture. Naknadu za ureivanje graevinskog zemljita plaa investitor, a visina naknade za ureivanje graevinskog zemljita utvruje se ugovorom koji sa investitorom zakljuuju optina, odnosno ovlaeno preduzee, a na osnovu kriterijuma i merila koje utvruje optina. Ugovorom se ureuju meusobni odnosi u pogledu ureivanja graevinskog zemljita, visina naknade za ureivanje graevinskog zemljita, dinamika plaanja naknade, kao i obim, struktura i rokovi za izvoenje radova na ureivanju zemljita. Plaaju je investitori pre zapoinjanja gradnje, a na ime trokova infrastrukture potrebnih za realizaciju objekta. Drugim reima, kroz naknadu za ureenje graevinskog zemljita investitor obino stie pravo na:

1. pripremanje zemljita reavanje imovinskih pitanja, raseljavanje, plansko-tehnika dokumentacija, sanacija terena itd,

2. opremanje zemljita komunalnom i drugom infrastrukturom vodovod, kanalizacija, saobraajnice i parkinzi, zelene povrine itd; u Beogradu opremanje ne obuhvata elektrinu energiju, PTT mreu i toplifikaciju, koje se ugovaraju posebno, dok u Novom Sadu i elektromrea i toplifikacija spadaju u opremanje zemljita.

Ukupna naplata naknade za ureenje u 2005. godini je bila vrlo visoka (10,5 milijardi dinara oko 120 miliona evra), to predstavlja ak 10,3% ukupnih fiskalnih prihoda optina i gradova u Srbiji. U praktino svim odlukama lokalnih zajednica navodi se da se naknada obraunava prema stvarnim trokovima ureenja i opremanja, ali se odmah prelazi na utvrivanje naknade prema potpuno drugim kriterijumima. Ti kriterijumi su isti oni koji se upotrebljavaju prilikom utvrivanja naknade za korienje graevinskog zemljita: povrina i namena objekta i njegova lokacija. Najee je kvantifikacija kriterijuma razliita izmeu dveju naknada drugaiji je broj lokacionih zona, drugaija klasifikacija namena objekta, drugaiji kriterijumi komunalne opremljenosti ali je princip jednak. Ovde, znai, vidimo pokuaj da se kroz naknadu za ureenje optereti vrednost objekta i pripadajueg zemljita.

U sutini, veza izmeu vrednosti lokacije i trokova njenog komunalnog ureenja u naelu ne bi trebalo da postoji. Logino je da sve lokacije u gradu poseduju podjednako dobru (ili lou) komunalnu i slinu infrastrukturu, ali i da je vrednost lokacija meusobno veoma razliita, zavisno od njihove komercijalne atraktivnosti vrednost lokacije nema nikakve veze sa trokovima njenog opremanja komunalnom infrastrukturom. Stoga je oigledno da naknada za ureenje ne predstavlja samo kompenzaciju koju investitor plaa za prole ili budue trokove komunalnog opremanja lokacije, ve i nain zahvatanja gradske rente.

U nekim gradovima (u Beogradu, na primer) prilikom dodele zemljita u zakup koristi se naknada za ureenje kao predmet licitacije, pa zemljite u zakup dobija onaj investitor koji ponudi najvii iznos naknade za ureenje graevinskog zemljita. Ovim sistemom su u nekim sluajevima postignuti, sa stanovita maksimizacije iznosa naknade, odlini rezultati na Novom Beogradu i drugim atraktivnim lokacijama. Ovaj licitacioni metod odreivanja naknade oigledno pokazuje da gradske vlasti i same misle da njihov standardni sistem njenog utvrivanja kroz pomenute formule nije najbolji i da podbacuje, makar kada su dobre lokacije i povoljna investiciona klima u pitanju. Tada je oigledno bolje raspisati licitaciju i ubrati velike sume, a i odabrati i najbolje investitore - one koji su najspremniji da plate za odreeno zemljite. Ipak, osnovni razlog za pristupanje licitaciji jeste naplaivanje cene zemljita, odnosno bar cene prenoenja prava korienja zemljita, budui da ne postoji drugi nain da se u sistemu dravne svojine naplati cena zemljita. Ovime se pokazuje da se u sutini na aukciji utvruje cena zemljita, dok su trokovi opremanja samo poetna (rezervaciona) cena na aukciji.

Nema sumnje da znatne izlicitirane sume za naknadu za ureenje (milioni i desetine miliona evra) nemaju velike veze sa kvalitetom i trokovima infrastrukture za dati objekat, ve predstavljaju jednokratnu uplatu cene zemljita definisane kao kapitalizovana renta. Drugim reima, visoka naknada u stvari predstavlja plaanje za kupovinu prava korienja za atraktivnu lokaciju, pri emu ona ne predstavlja pravu kupovnu cenu, poto drava ne prodaje vlasnitvo, ve samo pravo zakupa na odreeno vreme.Na ovaj nain se kompletira plaanje zakupa zemljita u sada vaeem sistemu:

1. prva komponenta je jednokratno davanje, koje se vri kroz naknadu za ureenje; ona sadri deo trokove infrastrukture, ali i deo koji je ista cena zemljita koja se plaa jednokratno unapred i koji iskljuivo zavisi od atraktivnosti lokacije,

2. druga komponenta je zakupnina/naknada za korienje zemljita, koja se plaa meseno u umerenim iznosima.

Takav nain plaanja (unapred znatna suma plus periodino plaanje) pogodan je za finansije gradova, odnosno lokalnih samouprava Srbije, poto na ovim putem odmah, tj. unapred dolazi do novca koji im je svakako preko potreban u kratkom roku. ista, periodina zakupnina dolazi zakupodavcu, odnosno lokalnih vlastima postepeno, u malim iznosima, to je manje povoljna varijanta.

Naknada za ureivanje zemljita tek jednim delom predstavlja ono to je nominalno troak za infrastrukturu a drugim jednokratnu naplatu kapitalizovane rente, odnosno cene zemljita. tavie, moe se tvrditi da je ova uloga naknade nepotrebna i da predstavlja ostatak starih vremena, kada je trebalo opravdati njenu naplatu od strane drave nekom protivuslugom, pa je izmiljena naknada za prole ili budue trokove infrastrukture, iako je sasvim jasno da visina naknade ne zavisi od njih ve od nekih drugih kriterijuma. A ti kriterijumi pokuavaju da na osnovu formule ustanove vrednost zemljita, koja, opet, nema veze sa trokovima infrastrukture. Ta mala igra nije imala mnogo smisla ni u vreme kada je naknada za ureivanje nastala, a jo manje ima danas, kada su se okolnosti promenile tokom tranzicije. Naime, sada je potpuno mogue od investitora naplatiti ne navodne trokove infrastrukture, ve ono to zaista jeste u pitanju: punu zakupninu u skladu sa vrednou parcele. Jer, drava investitoru daje parcelu u zakup i ima prava da naplati zakupninu u obliku koji je prihvatljiv i jednoj i drugoj strani, dakle kako kao periodinu, tako i kao jednokratnu, ili njihovu kombinaciju.

1.2 Postojea praksa u ureivanju graevinskog zemljita u Srbiji

1.2.1. Beograd

Odlukom o kriterijumima i merilima za utvrivanje zakupnine i naknade za ureivanje graevinskog zemljita je predvieno plaanje ove naknade prema zonama i nameni objekta. Navedenom odlukom, podruje gradskih zona je podeljeno na pet zona koje se pruaju od centra ka periferiji grada. Takoe, uvedena je i ekstra zona za najatraktivnije lokacije. Moe se oceniti da je postojanje samo est zona nedovoljno iznijansirano za grad kao to je Beograd. Takoe, primeuje se da su zone potpuno drugaije definisane nego pri utvrivanju naknade za korienje zemljita, to zahteva voenje dve odvojene baze podataka i nepotrebne trokove.

Ureivanje zemljita obuhvata trokove pripremanja i opremanja graevinskog zemljita, i to:

- pripremanje graevinskog zemljita obuhvata istrane radove, izradu geodetskih i drugih podloga, izradu planske i projektne dokumentacije, reavanje imovinsko-pravnih poslova, raseljavanje, ruenje objekata koji su za to planom predvieni, saniranje terena, izradu programa za ureivanje zemljita i druge radove;

- opremanje graevinskog zemljita obuhvata izgradnju objekata i mree vodosnabdevanja, kanalizacije, saobraajnih povrina sa kompletnom opremom, izgradnju parkinga i peakih povrina, izgradnju i ureivanje javnih zelenih povrina sa prateim sadrajima i druge radove.

Vano je napomenuti da naknada za ureivanje graevinskog zemljita u Beogradu ne obuhvata trokove infrastrukture koje investitor posebno ugovara sa nadlenim preduzeima (elektrodistributivni objekti i mrea, TT objekti i mrea, kablovski distributivni sistem, toplifikacija, gasifikacija i dr.).

Visina naknade za ureivanje graevinskog zemljita utvruje se u zavisnosti od:

- trokova ureivanja javnog graevinskog zemljita,

- namene objekta-prostora (odnosno zemljita) predvienog za izgradnju.

Treba skrenuti panju da iako u Odluci eksplicitno pie da visina naknade zavisi od trokova ureivanja, iz daljeg teksta odluke, a i iz prakse se moe zakljuiti da to nije tako. injenica da se zemljite dodeljuje putem tendera gde investitor nudi odreeni iznos ove naknade pokazuje da stvarna veza sa trokovima ne postoji. Naknada u ovom sluaju slui da simulira trite zemljita, to se ne moe okarakterisati kao loe.

Naknada za ureenje graevinskog zemljita se plaa po kvadratu prostora, a ne kvadratu zemljita i diferencirana je po nameni, odnosno kree se u iznosu od 3.419 dinara-m2 (za objekte drutvenog standarda u 5. zoni) do 38.220 din-m2 (za poslovno-komercijalne objekte u ekstra zoni).

to se tie namene objekta, predvieno je 6 grupa objekata: objekti drutvenog standarda, stambeni objekti, privredno-proizvodni objekti, poslovno-usluni objekti, poslovno-komercijalni objekti i individualni stambeni objekti. ini se da su iznosi proizvoljno uneti, odnosno da ne reflektuju stvarne trokove izgradnje, naroito u tri grupe poslovnih objekata. Na primer, u I zoni, naknade za proizvodne, uslune i komercijalne objekte iznose 16.303, 19.950 i 27.300 dinara/m2. Teko je razumeti zato opremanje zemljita na kome e biti izgraen komercijalni objekat (recimo supermarket) kota 67% vie po m2 nego u sluaju da se podie fabrika iste kvadrature. ini se da navedeno predstavlja relikt komunizma, kada su proizvodne delatnosti bile cenjenije nego komercijalne, pa ih je stoga trebalo podsticati. Treba pohvaliti injenicu da je u ekstra zoni iznos naknade za individualne stambene objekte (privatne kue) i stambene objekte (stambene zgrade) podjednak i iznosi 20.475 dinara. Ono to udi je da je u svim drugim zonama iznos naknade za stambene zgrade od 60-65% vii nego za privatne kue po kvadratu. Takoe, treba pomenuti da se kod benzinskih pumpi iznos naknade mnoi sa 2, a ak se u punoj vrednosti uzima i povrina ispod nadstrenice, koja sasvim sigurno s sobom ne nosi nikakve trokove opremanja zemljita.

Zanimljivo je pogledati i koja se oslobaanja i umanjenja predviaju Odlukom. Pre svega, tu je Crveni krst Srbije (smanjenje za 40%), zatim dravni organi u iznosu od 20%, kao i za stanove Fonda solidarnosti, za stanove koje gradi i finansira Fondacija za reavanje stambenih potreba mladih naunih radnika i stanove za socijalno ugroena lica ija izgradnja se finansira iz budeta. Zanimljivo je da se naknada za ureivanje javnog graevinskog zemljita za izgradnju verskih objekata, po ovoj odluci, obraunava samo u visini od 10% naknade, tako da se moe konstatovati da grad Beograd, putem naknade za ureivanje graevinskog zemljita vodi ne samo socijalnu i ekonomsku, ve i versku politiku.

1.2.2 Subotica

Odlukom o merilima za ugovaranje visine zakupnine i naknade za ureivanje graevinskog zemljita predvieno je da se naknada obraunava u odnosu na postojeu komunalnu opremljenost graevinskog zemljita, a po kvadratu neto povrine objekta.

Primera radi, ukoliko je lokacija potpuno opremljena (to obuhvata struju, trotoar, vodovod, kanalizaciju i td) osnovna naknada po m2 iznosi od 450 dinara/m2 (za 7. zonu) do 2.300 dinara/m2 (za ekstra zonu). Ova osnovna cena se mnoi koeficijentom u zavisnosti od namene objekta kako bi se dobila ukupna naknada. Koeficijent se kree od 0,5 za javne objekte do 2,5 za benzinske pumpe, kladionice i slino. Kao i u Beogradu, favorizuju se privredno-proizvodne delatnosti (koeficijent 1,2) u odnosu na poslovno-uslune (1,8) i poslovno-komercijalne (2). Za razliku od Beograda, gde se favorizuju individualni stambeni objekti u odnosu na stambene zgrade, u Subotici je situacija obrnuta4 (koeficijent 0,8 za stambene zgrade i 1 za porodine kue). Interesantno je da se u Subotici pri izgradnji verskih objekata naknada obraunava mnoei osnovnu naknadu koeficijentom 1, odnosno, nema posebnih podsticaja.

to se podsticaja tie, predsednik optine ima mogunost da umanji iznos naknade za najvie 25%, kao podsticaj za graenje interesa od posebnog interesa za razvoj optine. To moe da uradi u sledeim sluajevima:

- u objektu e raditi znaajan broj radnika u odnosu na povrinu objekta;

- investitor ulae znaajna sredstva u komunalnu infrastrukturu koja je od opteg znaaja;

- investitor se obavezuje da obraunatu naknadu uplati u roku od 30 dana;

- objekat doprinosi ouvanju ivotne sredine;

Optina Subotica je ovom odlukom podeljena na osam zona (ekstra plus sedam) to se moe oceniti kao mnogo, imajui u vidu veliinu grada, odnosno broj sela. Takoe, nije jasno zato su sela u optini Subotica grupisana u razliite grupe, tako da je iznos naknade u pojedinim selima (na primer Bako Duanovo) dva puta vii nego u drugim selima (na primer Tavankut). Sigurno se ne radi o dvostruko viim trokovima opremanja.

1.2.3 Parain

Odlukom o merilima za ugovaranje i utvrivanje visine naknade za ureivanje graevinskog zemljita predvieno je da visina naknade zavisi od stepena ureenosti zemljita i namene zemljita. Komponente ukupne naknade su: trokovi pripremanja graevinskog zemljita, trokovi opremanja magistralnim i primarnim objektima, trokovi opremanja sekundarnim objektima i pogodnosti koje prua lokacija.

Za svaku od 6 moguih namena (koje su isto definisane kao u ostalim analiziranim gradovima) jasno su definisane komponente naknade vezane za trokove i ine se loginim, osim to i u Parainu postoji blaga diskriminacija poslovno-komercijalnih i poslovno-uslunih delatnosti u odnosu na proizvodne (1390 dinara/m2 za proizvodne, a 1650 dinara/m2 za uslune i 1920 dinara/m2 za komercijalne delatnosti). Vano je napomenuti da se kod ove komponente naknade zona ne uzima u obzir. Zona dolazi do izraaja kod druge komponente naknade, kod dela vezanog za pogodnost lokacije. Zona ima ukupno est, a naknada se kree od 50 dinara/m2 za objekte drutvenog standarda u VI zoni do 1900 dinara/m2 za komercijalne delatnosti u I zoni.

1.3 Efekti postojeeg sistema

Vaei reim svojine i upravljanja graevinskim zemljitem u Srbiji, kao i finansiranja izgradnje komunalne infrastrukture teko da ima vrlina. Uoljive se samo njegove slabosti, o emu e u nastavku biti rei.

Neefikasnost korienja zemljita. Postojei sistem korienja graevinskog zemljita ne poznaje trite zemljita i njegov promet, tako da ne poznaje ni trinu cenu zemljita, bez obzira da li se radi o trinoj kapitalizovanoj ceni ili trinoj zakupnini. Meutim, ekonomska teorija, kao i ekonomska praksa razvijenih zemalja, ukazuju na to da bez pravog trita odreenog resursa ne postoje mogunosti za njegovo racionalno (ekonomski efikasno) korienje. Da bi alokacija resursa mogla biti racionalna, potrebno je da postoji mehanizam koji jedan resurs prenosi iz ruku onih koji ga neefikasno koriste u ruke onih koji ga koriste najefikasnije, a to su oni koji su spremni da za njega, odnosno za njegovo korienje, najvie plate. Takav mehanizam je trite, na kome se zemljite promee po slobodnom dogovoru i na osnovu slobodno formiranih cena.

Ovaj stav se u potpunosti odnosi na gradsko zemljite kao jedan od najvrednijih resursa u savremenim privredama, pa tako i u Srbiji. Naime, nepostojanje trita graevinskog zemljita, znai da se cena korienja zemljita ne formira na osnovu ponude i tranje, odnosno na osnovu pogodnosti i trokova koje korienje tog zemljita nudi potencijalnom korisniku, ve na osnovu nekih drugih kriterijuma.

Kada se ovakvo institucionalno reenje razmatra na nivou pojedinane parcele (lokacije) vidi se da u Srbiji tu lokaciju ne koristi potencijalni korisnik koji je bio spreman da plati najveu cenu za korienje (bez obzira da li se radi o kapitalizovanoj ceni ili periodinoj zakupnini). To znai da tu parcelu ne koristi ekonomski najefikasniji korisnik ve neko drugi, odakle sledi da se ta parcela ekonomski neefikasno koristi. Neefikasna alokacija zemljita izmeu korisnika proistie iz dve injenice: prvo, da se korisnik odreuje na administrativan nain, tj. odlukom organa lokalne vlasti; drugo, da se za korienje ne plaa trina cena koja je proporcionalna pogodnostima lokacije (tj. njenoj potencijalnoj profitabilnosti), ve neto drugo (trokovi opremanja, ili administrativno odreena zakupnina na osnovu socijalnih i drugih, u osnovi politikih kriterijuma). Takav sistem formiranja cene obino vodi ceni koja pokriva trokove bez obzira koliki su oni (i bez obzira da li ih snosi investitor ili krajnji korisnik) ili ak i niim nivoima, a ne ekonomski efikasnom korienju zemljita.

Pored toga, pravo korienja gradskog zemljita ne moe se preneti na tree (fiziko ili pravno) lice, to uslovljava veliku nefleksibilnost u korienju gradskog zemljita. Naime, izabrani korisnik je time prinuen da vremenski neogranieno (ili na vie decenija) koristi tu parcelu, bez obzira na promene koje su se dogodile u njegovom poslovnom okruenju ili u njegovom poslovanju. To onemoguava njegovo seljenje sa lokacije na lokaciju, ime se umanjuje prostorna mobilnost korisnika, to uslovljava nefleksibilnost u korienju graevinskog zemljita.

Pored nepostojanja trita zemljita, kao inilac neefikasnosti korienja javljaju se i socijalno politiki kriterijumi prilikom dodeljivanja prava korienja i odreivanja i naplate naknada za korienje. Naime, kao i svaka dravna delatnost, tako se i raspolaganje dravnim zemljitem u demokratskom drutvu u tranziciji neminovno politizuje, tj. odluivanje o njemu poinje, pored ekonomskih i finansijskih motiva, da dobija i politike: ko nekom odlukom dobija, a ko gubi, kakav e efekat neka odluka imati na politiki rejting vlasti, kakvi su interesi koalicionih partnera, kako e glasai primiti odluku i slino.

U takvim okolnostima se i socijalni momenat naglaava esto vie nego to je potrebno. Na primer, vlast ima preveliko razumevanje za dalje dranje zemljita od strane neefikasne firme koja i dalje postoji iz socijalnih razloga, tj. da bi se odloilo otputanje radnika. Ili, kod utvrivanja naknade za korienje graevinskog zemljita esto se polazi od procenjene sposobnosti plaanja i formuliu namene korienja (stanovnitvo, industrija, zanati, finansijske usluge itd.) prema procenjeni o stepenu lakoe kojom e korisnici iz pojedinih namena moi da podnesu trokove i plate naknadu.

Naravno, ovi socijalni momenti negativno deluju na efikasnost alokacije, jer zemljite nastavljaju da dre oni kojima su potrebni socijalno motivisani popusti od strane lokalne vlasti i koji ne mogu ni da efikasno koriste to zemljite, niti da podnesu normalne trokove njegovog korienja.

Posebno negativan doprinos neefikasnosti korienja zemljita daju sledee dve osobine naknade za korienje graevinskog zemljita:

1. Naplata naknade prema izgraenoj povrini; ovo podstie krajnje neracionalno korienje zemljita, jer ne penalizuje (u finansijskom smislu) onoga ko koristi zemljite na ekstenzivan nain; tako jednako plaaju korisnici dvaju inae jednakih objekata ali od kojih jedan koristi malu, a drugi veliku parcelu zemljita u centru grada; ovakav sistem doprinosi degradaciji najvrednijeg zemljita, na primer onoga u centru velikih gradova, jer ne postoji ni podsticaj trenutnom korisniku, a ni mehanizam koji e ga prisiliti na povea stepen izgraenosti na vrednom zemljitu ili da se iseli ukoliko to nije u stanju; drugim reima, za investitora, odnosno korisnika zemljita je, sa stanovita trokova naknade svejedno da li e indeks izgraenosti na datoj parceli biti 1 ili 20, ve e jedino biti bitna veliina izgraenog prostora; na ovaj nain se direktno stimulie neracionalno korienje zemljita, pogotovu u gradskom centru; to znai da se na lokacijama u centru grada nalaze ekonomski neefikasni korisnici zemljita, to obara globalnu ekonomsku efikasnost privrede grada; iz ovog razloga se u centru gradova (i Beograda) mogu nai uderice koje zauzimaju najvrednije zemljite, ali njihovi korisnici i dalje plaaju niske naknade za korienje, jer se obraunavaju na povrinu objekta, a ne na vrednost zemljita.

2. Razlika u visini naknade prema nameni objekta; u gradovima Srbije naklonost lokalnih vlasti prema industriji i slinim "proizvodnim" delatnostima uinila je da one plaaju relativno niske zakupnine, odnosno naknade za korienje zemljita; ova razlika podstie ekstenzivno korienje zemljita ak i na vrednim lokacijama, za koje bi bolje bilo da budu koriene intenzivno, to nije dobro za racionalno i ekonomski efikasno korienje zemljita; u trinim privredama visina zakupnine (koja se donekle moe uporediti sa naknadom za korienje) zavisi iskljuivo od lokacije parcele poto je nain korienja te lokacije privatna stvar korisnika, ukoliko nije u sukobu sa restrikcijama datim urbanistikim planom; zbog toga u trinim privredama zemljite na centralnim lokacijama koriste iskljuivo intenzivni korisnici zemljita, poto ostali nisu u mogunosti da snose tako visoke trokove.

Na pomenute naine postojei sistem korienja i fiskalnog optereivanja gradskog zemljita ne samo da ne penalizuje neracionalno korienje zemljita, ve ga ak podstie svojim instrumentima.

Manje investicija/gradnje. Postojei model graevinskog zemljita ne predstavlja dobru osnovu za odluivanje investitora da li e ulagati u Srbiju, ukljuujui i gradnju objekata, ili nee. Naime, ova odluka ne zavisi samo od komercijalnog aspekta delatnosti o kojoj se radi, ve i od mogunosti stabilnog i izvesnog korienja zemljita na kome e se podii objekat. Ukoliko je korienje zemljita nesigurno i neizvesno, tada je svakako interes potencijalnih investitora manji.

Izvora neizvesnosti u postojeem modelu korienja graevinskog zemljita je vie. Prvo, to je neizvesnost o trajanju korienja zemljita. Naime, i onda kada je zemljite dato na neodreeno vreme i onda kada je dobijeno na odreeno vreme ne postoji vrsta garancija da e to biti potovano od strane vlasti i da e korisnik moi da na predvieni nain uiva u korienju zemljita. Jer, drava moe, a i inila je to do sada, da menja uslove korienja zemljita kroz promene zakona ili lokalnih odluka, a time i da bitno utie na sve elemente ugovora o korienju zemljita. Mogue je, na primer, da se promenom zakona postojee korienje na neogranieno vreme pretvori u ogranieno, kao to je 99 ili manje godina. Mogue je, takoe, da doe do promene regulacionog plana i namene pojedinih parcela, pa da na toj osnovi doe do prekida prava korienja na neodreeno ili, ak, odreeno vreme. Jednostavno, sa dravom kao zakupodavcem ne postoji jednaka sigurnost kao sa privatnim zakupodavcem, jer drava moe da menja uslove korienja jednostranim aktima, onako kako proceni da je najbolje.

Drugo, to je neizvesnost o moguoj privatizaciji graevinskog zemljita i, posebno o metodu privatizacije graevinske parcele koju investitor koristi ili eli da koristi. Jer, privatizacija graevinskog zemljita je mogua ili verovatna opcija u svim tranzicionim ili posttranzicionim zemljama, pa potencijalni investitori imaju problem procene verovatnoe i pravca te promene. A razumljivo je zato im mogunost privatizacije smeta: lako je zamislivo da ona bitno pogora njihov poloaj ili da im donese poveane trokove. Jer, 1) budui da se metod privatizacije svakako ne zna dok parlament ne donese odgovarajue propise, to postojei zakupac ili korisnik dravnog zemljita ne moe znati koja e reenja biti usvojena i da li e on, ak, ostati korisnik i posle privatizacije; 2) ukoliko i ostane, mogue je da bude prisiljen da plati za kupovinu zemljita veliku sumu, to bi, zajedno sa ranije uplaenim dabinama (na primer, naknada za ureenje zemljita) moglo biti vrlo visoko, ak vie nego to to zemljite vredi i to bi investitor bio spreman da plati.

Tree, postoji i neizvesnost korisnika zemljita o nainu korigovanja zakupnine, tj. naknade za korienje graevinskog zemljita. Jer, ni ovde se ne radi o privatnopravnom, ugovornom metodu koji sklapaju privatni vlasnik i zakupac, pa da je metod indeksacije ili promene zakupnine poznat i ugovoren unapred, ve se radi o ugovoru sa dravom koga ona moe, makar i kroz zakonske promene, da izmeni i umesto jednog uvede drugi mehanizam korekcije. A dugoroni efekti promene mehanizma promene zakupnine mogu biti vrlo veliki.

etvrto, a povezano sa prethodnim, investitor teko, odnosno gotovo nikako, ne moe da proceni vrednost koju ima data parcela. Razlozi tome su, pored navedenih neizvesnosti, nepostojanje legalnog trita graevinskog zemljita i nepostojanje pune svojine nad graevinskim zemljitem. Legalno trite gradskog graevinskog zemljita ne postoji zato to je ono u dravnoj svojini i daje se korisnicima na korienje, tj. korisnici ga ne mogu prodati bez objekta. Promet zemljita je mogu jedino zajedno sa objektom na njemu, ali tada nije mogue odvojiti cenu plaenu za objekt od cene plaene za zemljite. Dravna svojina nad graevinskim zemljitem ini da korisnik gradskog zemljita poseduje samo delimian skup svojinskih prava, tj. ima pravo na korienje zemljita u skladu sa zakonom. I pored injenice da je odreeno graevinsko zemljite u dravnoj svojini, ono ipak ima, odnosno moe imati odreenu ekonomsku vrednost za korisnika, jer omoguava, ili moe omoguiti ekonomsku delatnost u skladu sa propisanom namenom. Neizvesnost o vrednosti zemljita svakako odvraa potencijalne investitore od investicija, jer je teko odluiti se na investiciju kada je samom investituru nije jasno koliko za njega vredi ono to se dobija investicijom.

Sve ove neizvesnosti svakako umanjuju spremnost potencijalnih investitora da ulau u Srbiji. To vai kako za investitore u nekretnine, tj. za one koji ele da se bave izgradnjom i prodajom komercijalnog i stambenog prostora, tako i za one koji ele da ulau u privredna preduzea. Da ovo nije samo teorijsko rezonovanje potvruju i informacije o tome kako strani investitori gledaju na zemljini reim u Srbiji i njegove posledice: nezadovoljstvo dravnom svojinom i nainom njenog korienja je vrlo raireno, a posebno neizvesnou u pogledu budunosti.

Umanjeni prihodi lokalnih zajednica od zemljita. Po postojeem reimu graevinskog zemljita lokalne zajednice ubiraju manje prihoda od zemljita nego to bi mogle ukoliko bi se ono privatizovalo. Na taj nain se gube fiskalni prihodi koji su svakako potrebni lokalnim zajednicama kako bi u veoj meri zadovoljavale potrebe graana i privrede na njihovom podruju.

Prvi gubitak je taj to se proputa prilika da se kroz privatizaciju, odnosno prodaju zemljita ostvari novi prihod za gradski budet.7 Zemljite je vredan resurs i svakako je mogue od njegove privatizacije ostvariti znatan prihod. ak i ukoliko se, zajedno sa privatizacijom, pokrene i proces restitucije, pa jedan deo zemljita bude vraen bivim vlasnicima, a za jedan deo im se isplati novana kompenzacija, svakako e ostati znatna sredstva kako od prihoda od zemljita koje je i pre nacionalizacije bilo dravno (a takvoga je bilo u veim gradovima), tako i od verovatne razlike u ceni prodaje i kompenzacije.

Drugo, i kod tekuih prihoda od zemljita postoji gubitak u sadanjem sistemu u odnosu na privatni svojinski reim. On nije lako uoljiv, ali svakako postoji i izraava se kao manje ubrani prihod od naknade za korienje zemljita u odnosu na porez na imovinu koji bi se, kao standardan porez, naplatio na zemljite u privatnom vlasnitvu.

Pomenimo tri komponente gubitka:

1. Drava u Srbiji vodi, kroz naknade za korienje zemljita, i socijalnu politiku, a kroz njeno diferenciranje na zemljite razliitih namena, ime se gubi prihod; kod poreza na imovinu, koji bi se naplaivao na ukupnu vrednost, znai ukljuivao bi i zemljite, takva iroka socijalna politika nije mogua, pa bi i fiskalni prihod bio vei.

2. Kada se, kod naknade za korienje zemljita, vri iroko zoniranje tada prosena naknada u zoni mora da bude nia nego kada se vrednuje i na vrednost naplauje dabina na individualnoj lokaciji; naime, kada je potrebno uproseiti dabinu za dosta razliite lokacije, tada je neminovno da se zajednika dabina odreuje prema najslabijim lokacijama, a ne prema najboljim; jer, kada bi se drugaije radilo, te najmanje vredne lokacije bi imale previsoku cenu, koja ne bi bila izdrljiva za vlasnika/korisnika (na primer, dabina za lokaciju u glavnoj i sporednoj ulici u gradu ne moe biti jednaka); tim uproseavanjem na niem nivou se svakako gube potencijalni prihodi, a u korist korisnika na najatraktivnijim lokacijama; najnoviji metod odreivanja zakupnina kroz licitaciju, kakav se primenjuje u nekim gradovima Srbije, koriguje pomenutu slabost, ali nije u stanju da donese odreenje naknade na svim lokacijama koje se daju na korienje, a kamoli da utvrdi naknadu za korienje na odavno dodeljenim lokacijama.

3. Manje efikasno korienje zemljita donosi fiskalni gubitak i tako to se osnovica slabije poveava u odnosu na situaciju sa efikasnim korienjem; naime, fiskalni prihod od nekretnina, ukljuujui i zemljite, u gradovima sveta bitno zavisi od vrednosti nekretnina, kao poreske osnovice; tako je u naprednim gradovima ova vrednost vea nego u siromanijim i slabije voenim, pa je i njihov prihod od poreza na imovinu vei; tako e biti i u gradovima Srbije: to je bolje korienje zemljita i dinaminiji ekonomski razvoj, to e vrednost nekretnina bre rasti, to e obezbeivati vii prihod od lokalnih dabina na nekretnine.

4. Svakako da postoji gubitak i kod naknade za ureenje zemljita, poto se tu naplati manja svota nego to bi se naplatila kada bi se zemljite prodavalo na licitaciji; naime, kako ustupanje zemljita na korienje na odreeno vreme, makar i na 99 godina, predstavlja prenoenje samo dela svojinskih prava na zemljite novom korisniku, to je sigurno da e spremnost investitora da to plate biti znatno manja nego da kupuju zemljite u svojinu.

2. Potreba za reformom naknade za ureenje graevinskog zemljita

Naknada za ureenje graevinskog zemljita, zajedno sa naknadom za korienje graevinskog zemljita uvedena je u upotrebu u Srbiji u drugoj polovini 1970-tih godina. To je vreme samoupravne, socijalistike privrede, dakle privrede koja je bila udaljena od standardne trine privrede sa svim njenim prateim institucijama, poput slobodno formiranih trinih cena, poreza na imovinu itd. Uvoenje dve navedene naknade u tom trenutku je predstavo pokuaj unoenja odreenih elemenata trinih institucija u netrini ambijent, kakav je bila socijalistika privreda.

Nestanak socijalistike privrede i uvoenje institucija standardne trine privrede u Srbiji eliminisalo je osnovu za opstanak navedene dve naknade onakvima kakve one jesu, odnosno stvorilo je potrebu za reformom naknade za ureenje graevinskog zemljita. To potreba proizlazi iz nekoliko elemenata reforme: reforme lokalnih javnih finansija, privatizacije graevinskog zemljita i privatizacije javnih komunalnih preduzea.

2.1. Reforma lokalnih javnih finansija

Reforma lokalnih javnih finansija koja je nastavljena jula 2006. godine donoenjem Zakon o finansiranju lokalne samouprave, donela je uveanje izvornih prihoda jedinica lokalne samouprave, tako da je ovim zakonom periodini porez na imovinu izvorni prihod lokalne samouprave, to znai da organi lokalne samouprave samostalno, unutar granica propisanih zakonom, odreuju stopu poreza na imovinu. Pored toga, Zakon definie i 15 drugih izvornih prihoda i to razliitih vrsta naknada, novanih kazni, prihoda od prodaje, od davanja u zakup itd. Ovakva reforma, odnosno prebacivanje periodinog poreza na imovinu u izvorne prihode, dolo je do znaajnog jaanja izvornih prihoda lokalne samouprave. Takoe, izmenama Zakona o poreskom postupku i administraciji, jedinice lokalne samouprave su dobile znatna ovlaenja, odnosno vane funkcije u pogledu administriranja tog poreza, pre svega u pogledu registracije poreskih obveznika i njihove imovine, vrednovanja poreske osnovice, kao i razrezivanja i prikupljanja tog poreza.

Ovim zakonskim izmenama se eliminisao, odnosno znatno je oslabio motiv jedinicama lokalne samouprave da ne menjaju nita u pogledu naknada vezanih za graevinsko zemljite. Naime, te naknade su dosad posmatrane kao osnovni, odnosno najvaniji izvorni prihodi lokalne samouprave u uslovima kada lokalne samouprave nisu raspolagale porezom na imovinu kao izvornim, ve samo ustupljenim javnim prihodom. Stoga su i sve ove naknade ljubomorno uvane, budui da se inile najvei deo izvornih prihoda lokalnih samouprava i na taj nain su organima lokalnih samouprava omoguavale neto solidnije finansijsko planiranje i umanjile neizvesnost vezanu za karakter ustupljenih prihoda. Iako prihodi od naknade za ureenje zemljita, striktno govorei nisu javni prihodi, finansijsko upravljanje prihodima ostvarenim na toj osnovi omoguavalo je fleksibilnije finansijsko upravljanje i kratkorona premoivanja razliitih deficita u lokalnim finansijama. Svi navedeni motivi, ma kako oni bili legitimni, znatno su oslabljeni novim zakonskim reenjima kojima se tako moan porez kao to je porez na imovinu pretvorili u izvorni prihod lokalnih samouprava.

Navedenim promenama se stiu uslovi za sveobuhvatno razmatranje opravdanosti postojanja, odnosno opstajanja naknada vezanih za graevinsko zemljite. Ve ranije, kao deo reforme lokalnih javnih finansija, predloeno je da se naknada za korienje graevinskog zemljita integrie u porez na imovinu, a sada su stvoreni svi uslovi da se pristupiti preispitivanju opstajanja i predlaganju eventualne reforme naknade za ureenje graevinskog zemljita.

2.2. Privatizacija gradskog-graevinskog zemljita

Donoenje novog Ustava Srbije u jesen 2006. godine otklonilo je ustavnu prepreku privatizaciji gradskog-graevinskog zemljita, koja je bila osnovni razlog zbog ega se dugo nije pristupalo ovoj specifinoj privatizaciji. Shodno tome, moe se oekivati da e se uskoro doneti politika odluka da se pristupi privatizaciji ovog resursa, to podrazumeva donoenje odgovarajueg zakona koji bi se definisali svi bitni elementi privatizacije gradskog-graevinskog zemljita: model, metodi, obim i dinamika privatizacije, kao i raspodela nadlenosti izmeu centralnih i lokalnih vlasti.

U strunoj javnosti se pojavilo nekoliko predloga koji na manje ili vie konzistentan nain tretiraju navedena pitanja, odnosno definiu generalni model privatizacije gradskog-graevinskog zemljita. Bez obzira na to koji e se model privatizacije prihvatiti, odnosno kako e se odgovoriti na kljuna pitanja te privatizacije, izvesno je da e privatizacija gradskog-graevinskog zemljita doneti nekoliko krupnih promena u nainu alokacije ovog resursa.

Prvo, izvesno je da se naputa postojei, administrativni (upravni) postupak ustupanja/dodeljivanja zemljita investitoru na korienje, odnosno u zakup od strane lokalnih vlasti. Samim tim, lokalne vlasti se vie ne pojavljuju na strani ponude gradskog graevinskog zemljita, ve se pojavljuju njegovi privatni vlasnici.

Drugo, nestaje netransparentan i netrini nain izbora investitora, odnosno korisnika gradskog-graevinskog zemljita u kome jedinice lokalne samouprave, kao jedini de facto vlasnik gradskog-graevinskog zemljita stupa u ugovorni odnos sa izabranim privatnim investitorom, odnosno korisnikom.

Tree, vlasnici zemljita od kupaca naplauju ugovorenu kupoprodajnu cenu i kupcima se prenose sva svojinska prava, ukljuujui i pravo raspolaganja, a ne samo pravo korienja kako je to dosad. Kupac i prodavac se meusobno pronalaze na tritu gradskog-graevinskog zemljita i lokalne vlasti, odnosno organi lokalne samouprave.

Dosadanja praksa bila je da se naknada za ureenje zemljita odreuje i naplauje ugovorom kojim se lokalne vlasti zemljite investitori dodeljuju na korienje, a takav vrsta alokacije zemljita e privatizacijom u potpunosti nestati. Naime, zemljite e se investitoru tako to e on dobiti svojinu, odnosno puna svojinska prava i to putem javne prodaje (pri privatizaciji) ili kupoprodajnim ugovorom izmeu njega i privatnog vlasnika gradskog-graevinskog zemljita. Na taj nain se gubi osnovni postojei mehanizam za naplatu ove naknade.

Oigledno je da sve promene do kojih e neminovno dovesti privatizacija gradskog-graevinskog zemljita neminovno dovode do potrebe za preispitivanje ove naknade. Ostaje, dodue, mogunost da se ova naknada naplauje iskljuivo za pruanje usluga opremanja gradskog-graevinskog zemljita. Tim pre to je izvesno da e se prilikom izgradnje objekta da se plaaju prikljuci na komunalne tehnike sisteme, a karakter tih plaanja treba da bude pomeren kao pokrivanju stvarnih trokova koje generie investitor, odnosno novi korisnici zemljita. U tom smislu treba razmatrati i budunost naknade za ureenje graevinskog zemljita.

2.3. Mogua privatizacija javnih komunalnih preduzea

Komunalne delatnosti se u Srbiji obavljaju na osnovu Zakona o komunalnim delatnostima koji omoguava poveravanje obavljanja pojedinih komunalnih delatnosti privatnim preduzeima, kao i privatizaciju postojeeg kapitala javnih komunalnih preduzea. Takoe, postojei Zakon o koncesijama omoguava realizaciju pojedinanih projekata u oblasti komunalnih delatnosti

Razlozi za privatizaciju javnih komunalnih preduzea u Srbiji su viestruki. Oni se svode na uveanje ekonomske efikasnosti korienja postojeih resursa, stvaranje uslova za finansiranje novih investicija privatnim sredstvima (kapitalom), ako i transfer tehnologije i znanja. Privatizacija komunalnih preduzea podrazumeva i drastinu promenu njihovog ponaanja u odnosu na dananje.

Promena e se oitovati u neophodnosti pokrivanju punih trokova poslovanja ukljuujui i trokova kapitala izraene kao normalna profitna stopa na plasirani kapital. Drugim reima, privatna komunalna preduzea, odnosno privatni projekti unutar tehnikih komunalnih sistema pruae komunalne usluge iskljuivo ukoliko su pokriveni ukupni trokovi.

Postojei sistem naknade za ureenje graevinskog zemljita podrazumeva da organi lokalne samouprave ili organizacije koji su oni osnovali, na taj nain prikupljena sredstva koriste za investicije u objekte tehnikih komunalnih sistema, bez obzira da li se radi o objektima individualne ili kolektivne komunalne potronje, odnosno privatnim ili javnim dobrima. Tako izgraeni objekti se onda predaju, odnosno transferiu nadlenim javnim komunalnim preduzeima, pa ulaze u bilans stanja tih preduzea. Pri svemu tome, javna komunalna preduzea nisu investitori, ve funkciju investitora imaju nadlene organizacije poput direkcija ili zavoda za izgradnju.

Ovakav sistem je jednostavno neodriv u sluaju privatnih komunalnih preduzea, odnosno saradnje privatnog i javnog sektora. Naime, privatna komunalna preduzea se ponaaju kao sva druga preduzea, tj. samostalno investiraju, nezavisno kako su pribavili kapital za investiranje. Njihova odluka da investiraju zasnovana je na poslovnoj politici i za takva preduzea je neprihvatljivo da drugi donose odluke o investiranju, investiraju i potom prenose tako dobijenu imovinu (osnovna sredstva) privatnom preduzeu. To bi bilo neprihvatljivo za lokalnu samoupravu, budui da bi takav transfer verovatno traio i uee u kapitalu privatnih preduzea, odnosno odgovarajue uestvovanje u upravljanju. Drugim reima, postojei sistem naplaivanja naknade za ureenje graevinskog zemljita potpuno je inkompatibilan sa privatizacijom javnih komunalnih preduzea, odnosno parnterstvom javnog i privatnog sektora u ovim delatnostima.

Sve navedeno ukazuje na to da je neophodno sveobuhvatno preispitati mogunost za opstanak naknade za ureenje graevinskog zemljita, odnosno njene radikalne reforme ukoliko opstane.

3. POSTOJEE STANJE U SVETU I REGIONU

3.1. SAD

U principu, u SAD se koriste svi zamislivi naini za finansiranje razvoja lokalne infrastrukture: porezi (koje plaaju svi stanovnici), cena (koje plaaju svi korisnici usluga), naknade za razvoj infrastrukture (impact fee, koju plaaju investitori za novoizgraene objekte) ili transferi dravnih (state) i saveznih (federal) vlasti. Izabrani model veoma varira u zavisnosti od savezne drave, odnosno lokalne samouprave.

to se poreza tie, lokalni porezi (vrste i stope) veoma variraju od drave do drave, ali se lokalne usluge uglavnom finansiraju iz poreza na imovinu i delimino iz drugih poreza (na dohodak ili promet). Naknade obuhvataju kako naknade za korienje odreene usluge (cena usluge), odnosno dobra, poput naknade za korienje potroene vode, ali i jednokratne naknade koje se plaaju prilikom prikljuenja. Izmeu ostalih naknada (permit fees, development fees, dedications, inlieu fees, exactions), poev od kraja 80-ih godina prolog veka, jedinice lokalne samouprave su poele da obraunavaju i naplauju tzv. impact fee.

Popularnost impact fee-ja raste u poslednjih 20-ak godina. Moe se naslutiti da je osnovni razlog tome injenica da su, krajem 80-ih i poetkom 90-ih godina prolog veka, mnoge jedinice lokalne samouprave imale velike probleme sa finansiranjem razvoja komunalne infrastrukture, pa su morale da pribegavaju inovativnim nainima za prikupljanje novca. Slian efekat je imalo i shvatanje Amerikanaca da su im porezi previsoki, tako da je uvoenje novih, odnosno poveavanje postojeih poreza bilo politiki neprihvatljivo.

Kao to je ve pomenuto, u SAD postoji izrazito velika raznolikost po pitanju finansiranja komunalne infrastrukture i federalna vlast se u ovo pitanje nije direktno meala, ve ga je ostavila saveznim dravama. Meutim, poreski tretman impact fee-ja, kao i pojedine presude Vrhovnog suda SAD imaju odreene posledice po obraun i naplatu. Na primer, Vrhovni sud je u sluaju Dolan vs. City of Tigard (1994), zakljuio da naredba gradskih urbanista da se jedan deo privatne parcele (poseda) nameni za biciklistiku stazu, kao i naredba da se deo parcele ozeleni, predstavlja nekompenzovanu eksproprijaciju privatne svojine, i kao takva, predstavlja krenje petog amandmana Ustava SAD. Poreski sistem SAD plaeni impact fee smatra kapitalizovanim trokovima vezanim za zgradu koji ulaze u obraun amortizacije.

Osim ovih, ipak, detalja, federalna vlast se nije bavila ovim pitanjem, ve ga je u potpunosti prepustila saveznim dravama. Savezne drave su, u zavisnosti od konkretnih odgovora na pitanja nadlenosti i fiskalnog sistema uvodile konkretne naknade.

Kao to je ve pomenuto, danas tridesetak Saveznih drava omoguava jedinicama lokalne samouprave (gradovima, okruzima, kolskim okruzima, gradskim optinama), da uvode naknadu analognu impact fee-ju. Prihvaeno je da sistem koji zadovoljava sledee zahteve moe izdrati test na sudu (budui da je skoro svaka odluka jedinice lokalne samouprave izlagana sudskoj proveri od strane udruenja preduzetnika, ili nekog konkretnog preduzetnika):

1. Jedinica lokalne samouprave mora da obavi procenu potreba za poveanjem kapaciteta pre nego to donese odluku da uvede impact fee, kao i da utvrdi koji su tano kapaciteti neophodni.2) Jedinica lokalne samouprave mora da takvu procenu stavi na uvid javnosti.

3) Studija mora da u obzir uzme ve postojei viak kapaciteta, odnosno ne moe da naplati impact fee za poveanje kapaciteta ukoliko postojei kapacitet nije u potpunosti iskorien.

4) Jedinica lokalne samouprave mora da donese jasan plan finansiranja i izgradnje novih kapaciteta, koji jasno predvia kada i kako planira da troi sredstva na proirenje kapaciteta.

5) Plan finansiranja mora da sadri to tanije procene svih trokova izgradnje novog kapaciteta.

6) Ti trokovi moraju da budu pravedno alocirani. Drugim reima, jedinica lokalne samouprave mora da alocira trokove izgradnje kapaciteta u skladu sa verovatnom tranjom koju e izgradnja novih objekata generisati.

7) Iznos naknade mora da bude proporcionalan troku koji izgradnja stvara. Ovo znai da sistem mora da u obzir uzme razliite efekte koje na traeni kapacitet imaju razliiti stanovi i razliiti poslovni objekti. Vezano za ovo, na sudu najee nisu prolazile odluke koje su uvodile impact fee samo za ogranienu namenu izgradnje (recimo, samo za poslovne objekte).

8) Sredstva prikupljena od impact fee-ja moraju da budu utroena za onu namenu od koje e koristi imati iskljuivo novoizgraeni objekti.

Namene za koje se moe uvesti impact fee veoma variraju od drave do drave. Nekoliko drava (Kalifornija, Florida, Havaji, Rod Ajlend i Vermont) dozvoljavaju upotrebu impact fee-ja za praktino sve mogue namene: ulice i putevi, vodovod, kanalizacija, atmosferska kanalizacija, parkovi, vatrogasna sluba, policija, biblioteke, kole, odnoenje smea), a druge drave ne dozvoljavaju naplaivanje impact fee-ja za neke od ovih usluga. Najrestriktivniji system postoji u Ilinoju, Pensilvaniji i Virdiniji gde zakon dozvoljava uvoenje impact fee-ja samo za ulice.

Takoe, pojedine drave su uvele ogranienja u pogledu nadlenosti za uvoenje impact fee-ja. Tako recimo u Teksasu i Viskonsinu iskljuivo gradovi mogu da uvode impact fee, a u Arizoni je precizirano za koje namene impact fee mogu da uvode okruzi (county), a za koje samo gradovi. Budui da u SAD ne postoji unificirani sistem organizovanja lokalne samouprave, ovakva reenja ne treba da ude.

Zanimljivo je pogledati i kakvi su zahtevi po pitanju dokumentacije koja je neophodna za naplaivanje impact fee-ja. Skoro sve savezne drave zahtevaju da se, pre donoenja odluke, pripremi analiza i spisak projekata koji e biti finansirani iz naplaene naknade, kao i procenu trokova. Takoe, veina drava je uvela i zahtev da jedinice lokalne samouprave utvrde precizne geografske granice u okviru kojih e se naknada naplaivati, a na osnovu procenjene koristi koju e novoizgraeni objekti imati od infrastrukture.

to se procedure tie i ona znaajno varira od drave do drave. Meutim, mogu se identifikovati neki osnovni elementi. Prvo, mnoge drave su uvele obavezu da usvajanju odluke o impact fee-ju mora da prethodi javna rasprava. Takoe, veliki broj drava (20 od 27) je uveo obavezu da se sredstva prikupljena od impact fee-ja moraju potroiti za unapred definisanu namenu u odreenom vremenskom periodu. Ukoliko se sredstva ne potroe, novac se vraa investitoru.

Na primer, u Santa Feu, Novi Meksiko, izgradnja novih kua povlai i plaanje sledeih nivoa impact fee-ja.

3500 kv. stopa

Ukupno43855641665879259186

Putevi i ulice11351527182022472560

Vodovod i kanalizacija23362781317735044048

Parkovi7671128139717932080

Vatrogasci118165212306400

Policija2940527598

Moda je zanimljivo navesti jedan primer obrauna impact fee-ja u Grinvilu, Teksas. U Teksasu je dozvoljena naplata impact fee-ja za ulice, vodovod i kanalizaciju. to se vodovoda tie, u Grinvilu je visina impact fee-ja 408$ po jedinici, definisanoj kao ekvivalent vodomera od ina, to odgovara maksimalnom protoku od 15 galona u minuti. Visina za kanalizaciju je 336$ po jedinici, isto definisanoj, a kod puteva i ulica je 153$ po jedinici. Kod puteva i ulica jedinica se definie kao putovanje od jedne vozilo-milje dnevno koje generie novi objekat.

Broj jedinica se utvruje na osnovu usvojene tabele ekvivalencije. Tako da, ako novoizgraeni objekat zahteva prikljuak na vodu od 2 ina, to omoguava maksimalan protok od 80 galona u minuti, to je ekvivalentno iznosu od 5,33 jedinice (80/15). Tim brojem se mnoi iznos od 408$, odnosno impact fee za vodovod iznosi 2.175$. Istim metodom (i korienjem iste tabele) se dolazi do iznosa od 1.792$ za kanalizaciju.

to se puteva i ulica tie, koristi se namena objekta u izraunavanju broja jedinica. Recimo, ako e objekat biti fabrika od 50.000 kvadratnih stopa, uvidom u tabelu se moe videti da se pretpostavlja da svakih hiljadu kvadratnih stopa prostora generie 0,61 put dnevno, prosene duine od 3,12 milja. Mnoenjem ova tri broja (50, 0,61 i 3,12) dolazimo do 95 jedinica. Mnoenjem 95 sa naknadom po jedinici (153$) dolazimo do impact fee-ja za puteve i ulice od 14.535$. Ako se, umesto fabrike, radi o restoranu brze hrane veliine 10000 kvadratnih stopa, procenjeno je da e svakih 1000 stopa prostora generisati 11,7 putovanja prosene duine od 1,15 milja, to daje 128,4 jedinice (10 puta 11,7 puta 1,15), odnosno 19.645,2 dolara.

Kod nekih drugih namena objekta (recimo kole ili bolnice) umesto povrine objekta se, za namenu izraunavanja jedinice koristi broj aka, odnosno broj bolnikih kreveta. Tabela izraunavanja koja se koristi u Grinvilu je data u Aneksu 1.3.2. Bugarska

U skladu sa Zakonom o lokalnim porezima i naknadama, bugarskim jedinicama lokalne samouprave je dozvoljeno da naplauju sledee poreze i naknade: porez na nepokretnosti, porez na poklon, porez na motorna vozila, prihodi od koncesija, naknada za odlaganje smea, naknade za tehnike i administrativne usluge, naknade za zatitu poljoprivredne imovine, kao i naknada za korienje vrtia, obdanita, institucija socijalne zatite i slino. Kao to se iz navedenog moe videti, ne postoji posebna naknada ili porez koji iskljuivo slui za razvoj komunalnih delatnosti i opremanje zemljita, a razvoj lokalne infrastrukture se skoro iskljuivo finansira iz poreza i cene usluge (user charges).

Situacija je u tom pogledu u Bugarskoj veoma specifina. Naime, sve do donoenja navedenog Zakona (2003. godine), komunalna infrastruktura je u velikoj meri bila finansirana iz transfera koje su samouprave dobijale iz nacionalnog budeta. Na primer, 2001. i 2002. godine, je vie od 55% sredstava potroenih na izgradnju lokalne infrastrukture dolo iz nacionalnog budeta, a oko 45% to iz lokalnog budeta to iz cene usluge.

Takoe, Bugarska je imala i prilino udno ogranienje, kojima jedinicama lokalne samouprave nije bilo dozvoljeno da u infrastrukturu ulau vie od 10% (u 1999.), 5% (u 2000.) i 25% (u 2002. Godini) lokalnog budeta u infrastrukturne projekte.

Nakon reformi koje su sprovedene usvajanjem navedenog Zakona, situacija je donekle bolja, ali samouprave i dalje nemaju pravo da naplauju naknade vezane za ureenje graevinskog zemljita, ve se ureivanje finansira iz cene usluge, lokalnih budeta (plaaju ga svi poreski obveznici u samoupravi) i iz transfera iz nacionalnog budeta, odnosno plaaju ga svi bugarski poreski obveznici. Situacija je donekle zakomplikovana injenicom da Bugarska ima pravo i na finansiranje iz budeta EU, ali ostaje injenica da je sistem potpuno neadekvatan i da nikako ne garantuje kvalitetan i efikasan razvoj bugarskih gradova i optina.

3.3 Hrvatska

Na osnovu Zakona o komunalnom gospodarstvu, predvieno je da se komunalna infrastruktura finansira na sledei nain.

Graenje objekta i ureaja komunalne infrastrukture za javne povrine, nerazvrstane puteve, groblja i krematorijume, javnu rasvetu, finansira se iz komunalnog doprinosa, budeta jedinice lokalne samouprave, naknade za koncesiju i drugih izvora utvrenih posebnim zakonom.

Graenje objekata i ureaja komunalne infrastrukture i nabavka opreme za snabdevanje pitkom vodom, odvodnju i proiavanje otpadnih voda, snabdevanje gasom, snabdevanje toplotnom energijom, finansira se iz cene komunalne usluge, naknade za prikljuenje, budeta jedinice lokalne samouprave, naknade za koncesije i drugih izvora utvrenih posebnim zakonom.

Graenje objekata i ureaja komunalne infrastrukture i nabava opreme za prevoz putnika, odravanje istoe, odlaganje komunalnog otpada, trnice na malo, finansira se iz cene komunalne usluge, budeta jedinice lokalne samouprave, naknade za koncesije i drugih izvora utvrenih posebnim zakonom.

Komunalni doprinos obraunava se u skladu s zapreminom, odnosno po m3 (prostornom metru) graevine koja se gradi na graevinskoj parceli, a kod graevine koja se uklanja zbog graenja nove graevine ili kada se postojea graevina dograuje ili nadograuje, komunalni se doprinos obraunava na razliku u zapremini u odnosu na prethodnu graevinu.

Jedinina vrijednost komunalnog doprinosa za obraun po m3 graevine koja se gradi odreuje se za pojedine zone u gradu, odosno optini. Ta je vrednost najvia za prvu zonu i ne moe biti via od 10% prosenih trokova gradnje m3 etalonske graevine u Republici Hrvatskoj, a taj podatak objavljuje ministar u ijem je djelokrugu komunalna privreda.

to se prikljuka tie, predstavniko telo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o prikljuenju na komunalnu infrastrukturu za snabdevanje pitkom vodom, odvod otpadnih i atmosferskih voda, snabdevanje gasom, snabdevanje toplotnom energijom.

Vlasnik graevine duan je prikljuiti svoju graevinu na komunalnu infrastrukturu za snabdevanje pitkom vodom i odvod otpadnih voda. Vlasnik graevinske parcele, odnosno graevine plaa cenu stvarnih trokova i utroenog materijala na izvoenju komunalnog prikljuka neposredno izvoau radova na prikljuenju na osnovu ugovora i rauna za izvreni posao. Meutim, visina naknade za prikljuenje po pojedinom prikljuku za potrebe stanovanja ne moe biti vea od prosene mesene bruto plate u Republici Hrvatskoj za prethodnu godinu.

Na primer, u Gradu Zagrebu, komunalni doprinos se kree izmeu 20 i 180 kuna po metru kubnom. Takoe, Odlukom o komunalnom doprinosu propisano je da se obveznik komunalnog doprinosa - fizika osoba koja gradi stambeni objekt za vlastite potrebe, zapremnine do 300 m3 (lan 13. Odluke), na njen zahtev, moe osloboditi plaanja komunalnog doprinosa, zavisno od odnosa visine prosenog prihoda po lanu obveznikovog porodinog domainstva za prethodnu godinu i visine prosene mesene isplaene neto-plate po zaposlenom u pravnim licima Republike Hrvatske u istom razdoblju, a umanjenje iznosi od 50 do 100%.

Anex

Tabela za izralunavanje ekvivalenta vozilo-milja u Grinvilu, Teksas

4. PRINCIPI BUDUEG SISTEMA

U ovom odeljku opisaemo principe na kojima bi trebalo da se zasniva budui sistem finansiranja kapitalne izgradnje infrastrukture na lokalnom nivou u Srbiji. Ti principi bi, sa jedne strane, ukazali koje se odlike reformskog sistema smatraju poeljnima i, sa druge strane, predstavljali bi kriterijume na osnovu kojih bi valjalo doneti odluku prilikom izbora naina finansiranja. Osnovni principi, odnosno kriterijumi su ekonomska efikasnost, transparentnost, pravednost, doprinos privrednom rastu i administrativna jednostavnost.

Sa druge strane, postoje razliiti izvori finansiranja investicija u lokalne komunalne i infrastrukturne delatnosti, kao to su porezi, zaduenje, naknada za izgradnju (za ureenje graevinskog zemljita), cena komunalne/infrastrukturne usluge itd. Svaki od tih izvora, ili mehanizama, finansiranja izgradnje poseduje svoje prednosti i slabosti sa stanovita pomenutih kriterijuma, o emu e u nastavku biti govora.

4.1. Efikasnost

Efikasnost se u oblasti korienja i izgradnje gradskog zemljita moe ispoljiti na vie meusobno veoma razliitih naina. Na primer, instrumenti finansiranja izgradnje svakako utiu na gustinu naseljenosti u jednom gradu ili na saobraajna reenja itd, dajui svoj doprinos definisanju profila grada i njegove izgradnje. Tako, na primer, diferencirana reenja naknade za ureenje gradskog zemljita po ekonomskim sektorima korienja (industrija, zanatstvo itd), onakva kakva su danas u Srbiji, mogu dovesti do nepotrebnog favorizovanja pojedinih delatnosti i do destimulacije drugih, do razliitih investicionih potreba, do krenja naela pravednosti i do destimulacije investicija i privrednog rasta.

No, mi emo se ovde baviti ekonomskom efikasnou, odnosno pitanjem efikasne alokacije resursa. Nju emo definisati kao takvo korienje zemljita kod koga je ujednaen prinos od raznih upotreba zemljita, a uzimajui u obzir lokacione pogodnosti i urbanistika reenja. To, drugim reima, znai razumnu distribuciju zemljita na razliite upotrebe (stanovanje i poslovni prostor, razne delatnosti itd), s tim da svaku parcelu koristi onaj ko e je najbolje, odnosno najefikasnije upotrebiti, a to je obino onaj ko je spreman da je najvie plati. Podrazumeva se, naravno, da regulacija korienja zemljita i subvencije raznih vrsta ugroavaju efikasnost korienja zemljita.

Gradsko zemljite treba koristiti efikasno jer neefikasna upotreba vodi, prvo, nepotrebnoj ekspanziji grada i unitenju prirodne okoline i, drugo, nepotrebnim infrastrukturnim trokovima. Gradska produktivnost zavisi, pre svega, od prostorne koncentracije koja omoguava brzi promet, rada, roba, usluga i informacija na tom podruju. Mogunost da se radnici i potroai brzo kreu od jednog do drugog dela grada predstavlja jedan od glavnih, ako ne i glavni inilac razvoja gradova.

Jedna od fundamentalnih pretpostavki efikasne alokacije resursa jeste nepostojanje tzv. eksternih efekata,odnosno pretpostavka da svaki ekonomski akter snosi sve trokove koje svojom aktivnou uzrokuje. Meutim, prilikom izgradnje stambenih ili poslovnih objekata svakako dolazi do trokova koji nisu iskljuivo vezani za same te objekte, ve se javljaju i trokovi koje neposredno ne snosi investitor, ve lokalna zajednica. To su trokovi komunalnog, infrastrukturnog opremanja, i to ne onog neposredno na objektu, ve onog na nivou lokalne zajednice (na primer, dodatno optereenje svih puteva u gradu), zagaenja ivotne sredine, poveanog optereenja oblinjih kola i zdravstvenih ustanova i slino. Ukoliko investitor ne podnese i te trokove, lokalna zajednica e ih morati podneti kroz lokalne poreze ili zaduivanje, a sa negativnim efektima po postojee korisnike i/ili kvalitet usluga. Istovremeno e takav aranman predstavljati subvenciju starih korisnika novima, to e podstai gradnju i preko poeljne mere.

Kao korektivni faktor, tj. kao faktor koji bi trebalo da internalizuje te trokove prenosei ih na investitora u mnogim zemljama se koristi instrument koji se u Srbiji zove naknada za ureenje graevinskog zemljita, a u literaturi je poznat po engleskom nazivu Impact Fee. Radi se, znai, o pokuaju da lokalna zajednica naplati od investitora (i budueg vlasnika nekretnine) sve one trokove koje e sama imati da bi obezbedila tim buduim vlasnicima neophodne komunalne, infrastrukturne usluge, odnosno da bi spreila smanjenje kvaliteta usluga.

Nasuprot ovoj naknadi stoje naini finansiranja dodatne infrastrukture kod kojih ih cela lokalna zajednica finansira: lokalni porezi, zaduivanje ili poveanje cene usluge. Drugim reima, kod sva tri mehanizma dodatne trokove ne plaaju iskljuivo preduzetnici i vlasnici novih objekata, ve svi zajedno i stari i novi korisnici usluga.

Sa stanovita Piguovske teorije ekonomski efikasne alokacije nema sumnje da je naknada za ureenje instrument koji poveava ekonomsku efikasnost, jer vodi internalizaciji eksternih efekata i tako podstie gradnju do mere trokovne efikasnosti i stvarne isplativosti. Stoga se u mnogim zemljama, kao u SAD i Srbiji, koristi kao instrument finansiranja infrastrukture i komunalnih usluga. Sa druge strane, ostali pomenuti naini finansiranja zasnivaju se na prelivanju efekata, tj. trokova gradnje od novih korisnika na stare, to podstie neefikasnu alokaciju resursa.

Iako u teoriji efikasniji instrument, naknada za ureenje se u praktinom ivotu suoava sa tekoama koje dovode u pitanje njenu efikasnost. Pomenimo dva faktora. Prvi je tekoa sa tehnikom operacionalizacijom naknade. Naime, cela ideja se zasniva na izjednaavanju naknade sa marginalnim trokovima koje nova gradnja izaziva, to bi vodilo pomenutoj internalizaciji eksternih efekata. Meutim, pokuaj izraunavanja marginalnih trokova suoava se sa velikim tekoama, kao to su nedostatak podataka i slino.

Drugi faktor koji esto bitno utie na krajnji rezultat je politiki proces odreivanja naknade koji esto deformie i najbolje ideje. Naime, postojei korisnici usluga i politiari imaju motiva da jako poveaju naknadu za ureenje, i to znatno preko stvarnih trokova. Sadanji korisnici na taj nain pokuavaju da deo svojih trokova (poboljanja) infrastrukture prebace na nove korisnike, ali i da poveanjem naknada utiu na poveanje cena novih objekata, to neminovno rezultira i poveanjem vrednosti supstituta ve postojeih objekata koji su u njihovom vlasnitvu. Politiari i lokalni funkcioneri takoe imaju interesa za veim naknadama budui da to vodi poveanju budeta, a i da zadovoljava njihovo birako telo postojee korisnike (stanovnike). Kada je tako, onda je veliko pitanje mogu li naknade za ureenje da budu postavljene tako da internalizuju eksterne efekte, onako kako propisuje ekonomska teorija. Tako se dugoroni interes gradnje i poboljanja kvaliteta usluga gubi u daljoj budunosti.

4.2. Transparentnost

U kontekstu finansiranja infrastrukture, pod transparentnou emo podrazumevati mogunost svih, a prvenstveno stanovnika jednog grada, da uoe trokove koje neko nanosi komunalno-infrastrukturnim sistemima i vezu plaanja i finansiranja infrastrukture sa tim trokovima.

Transparentnost je vana odlika dobrog aranmana, budui da ona olakava svima, a posebno graanima, percepciju sistema finansiranja i donoenje razumnih odluka o finansiranju. tavie, povezanost trokova sa plaanjem kako kod graana koji koriste infrastrukturne sisteme, tako i kod investitora koji plaaju njihovu izgradnju dovodi i do lake naplate i od jedne i od druge kategorije korisnika. Naime, svaki graanin je spremniji da plati sopstvene direktne trokove, izraene kroz raun za korienje neke usluge (voda, iznoenje ubreta itd), nego to bi bio spreman da plaa uveani porez na imovinu, gde bi uveanje bilo rezultat potronje svih graana. Jednostavno, evazija plaanja i od strane stanovnika i od strane investitora manja je kada znaju da plaaju svoje sopstvene trokove, a ne i trokove drugih.

Skrivenost trokova, sa druge strane, bitno oteava donoenje racionalnih odluka, a budui da se tada ni priblino ne zna ko ta troi i ko koliko uzima iz zajednike kase napunjene porezom, i, drugo, bitno olakava davanje skrivenih subvencija ili dobiti pojedincima ili klasama stanovnika, a prema nahoenju lokalnih vlasti. I ovde je, znai, transparentnost brana korupciji.

Sa stanovita transparentnosti viu ocenu dobijaju naknada za ureenje i cena komunalne usluge, jer su obe povezane sa trokovima: cena je direktan izraz potronje, a naknada za korienje izraz trokova investiranja. Druga dva metoda finansiranja iz poreza i zaduivanja se pokazuju slabijima, budui da ih ne plaa onaj zbog koga se neto gradi, pa predstavljaju kolektivni fond iz koga samo neki uzimaju, dok svi daju.

4.3. Pravednost

Pod pravednou emo podrazumevati odsustvo nezasluenih prelivanja, odnosno renti, u razliitim aranmanima finansiranja komunalnih delatnosti. Pravednost jednog sistema nije poeljna osobina samo iz moralnih razloga, ve i iz funkcionalnih. Jer, kada je jedan sistem iroko percipiran kao pravedan, tada je sigurno da e funkcionisati sa znatno manje potekoa i da e biti dugoveniji nego alternativni sistemi. I graani i investitori su tada spremniji da potuju pravila sistem i da se ponaaju u skladu sa njima.

Sa stanovita kriterijuma pravednosti, najbolje se pokazuje naknada za ureenje budui da se zasniva na principu da svako plaa svoje raune, tj. da investitor pokriva i trokove koje e njegova izgradnja doneti komunalnoj infrastrukturi.

Pravednim se moe smatrati i sistem izgradnje finansiranja komunalne infrastrukture iz zaduivanja, ali na jedan drugi nain. Naime, korist od dugotrajnih objekata, kakvi su obino objekti komunalne infrastrukture, imaju i sledee generacije stanovnika date lokalne zajednice, pa je pravedan onaj aranman koji, ba potujui naelo da svako plaa svoje raune, i na njih prenosi jedan deo trokova kroz servisiranje dugoronih zajmova iz kojih se danas finansira gradnja infrastrukture. Ovo naelo svakako moe biti zloupotrebljeno tako to e se na budue generacije prevaliti (pre)veliki deo tereta, zajedno sa objanjenjem, odnosno izgovorom o pravednoj podeli tereta.

4.4. Investicije i privredni rast

Nema sumnje da od sistema finansiranja komunalne infrastrukture zavisi i izgradnja stambenih i poslovnih objekata, budui da razliiti sistemi finansiranja donose razliite trokove izgradnji. Drugim reima, od izbora sistema finansiranja zavise trokovi izgradnje, a time i obim izgradnje i ukupne investicije u izgradnju.

Razliiti modaliteti finansiranja komunalne infrastrukture imaju razliit uticaj na trokove gradnje. Najvei (negativan) uticaj svakako ima naknada za ureenje budui da samo ona obuhvata ili treba da obuhvati sve trokove izgradnje te infrastrukture i da se ukljui u ukupne trokove izgradnje poslovnog ili stambenog prostora, dok ostali naini (porezi, zaduivanje i cena usluge) to uopte ne ine, odnosno uopte ne optereuju trokove gradnje komercijalnih objekata trokovima komunalne infrastrukture. Samim tim, uvoenje naknade za ureenje najnegativnije deluje na investicije u izgradnju komercijalnih objekata, dok su ostali naini finansiranja podsticajniji. Naravno, najstimulativniji nain finansiranja komunalne infrastrukture za investicije i ekonomski rast je zaduivanje, poto ono sve trokove prebacuje u budunost.

Ipak, besplatan ruak ne postoji, pa tako svi metodi imaju svojih manjkavosti. Zaduivanje, kada je preveliko, ugroava odrivost lokalnog razvoja, to znai da se moe koristiti kao nain finansiranja u ogranienom obimu. Ili, izbegavanje naknade za ureenje i finansiranje iz oporezivanja podstie investicije u komercijalne objekte u kratkom roku, ali u duem se javlja poveano oporezivanje imovine kako bi se namakla potrebna sredstva, to opet smanjuje isplativost investicija.

4.5. Administrativna jednostavnost

Poslednji kriterijum je kriterijum administrativne jednostavnosti. Njegova vanost proistie iz injenice da lokalna vlast obino ne poseduje velike administrativne i strune resurse, pa ne treba da na sebe preuzima poslove koji su sloeni u konceptualnom i zahtevni u vremensko-operativnom smislu. Ovo posebno vai za manje optine u Srbiji, koje raspolau sa malobrojnim strunim kadrom.

Sa stanovita administrativne jednostavnosti nepovoljnima se pokazuje naknada, budui da se radi o posebnom, namenskom instrumentu koji inae ne bi postojao. Pored toga, vana komplikacija je samo ustanovljavanje naknade poto se radi o kompleksnom metodolokom poslu koga optine esto nisu u stanju same da izvedu.

Ostala tri metoda finansiranja se pokazuju jednostavnijim, posebno stoga to ve postoje i bez funkcije prikupljanja sredstava za finansiranje komunalne infrastrukture, pa je ovaj novi zadatak tek dodatni i izraava se korienjem postojeih instrumenata, uz poveanje iznosa. Tako je porez na imovinu, na primer, jedan standardni porez i prenoenje na njega uloge prikupljanja sredstva za finansiranje infrastrukture donelo bi samo poveanje stopa, a bez drugih operativnih komplikacija. Dodue, poveanje stopa moglo bi podstai poveanje evazije, sa negativnom posledicama. Slino je sa cenom komunalnih usluga, koje je samo potrebno poveati, sa slinom opasnou izbegavanja.

* * *

Ovo kratko ispitivanje pojedinih naina finansiranja izgradnje komunalne infrastrukture uz pomo nekoliko razumnih kriterijuma pokazuje svu sloenost analize. Osnovni zakljuak je da ne postoji jedan po svim kriterijumima najbolji aranman, ve da su od velikog znaaja i parametri pojedinih instrumenata finansiranja i ostali elementi sistema raspolaganja i korienja zemljita i infrastrukture, pa i one komunalne. O tome e u nastavku biti vie rei.

5. Mogue opcije reforme naknade za ureenje zemljita

Razmatranje moguih opcija reforme naknade za ureenje zemljita zadrava se na finansiranju razvoja komunalne infrastrukture, odnosno opremanja zemljita kapitalnim objektima tehnikih komunalnih sistema.

Pod komunalnom infrastrukturom posmatraju se svi oni objekti tehnikih infrastrukturnih sistema koji omoguavaju pruanje komunalnih usluga, bez obzira da li se radi o privatnim dobrima, odnosno uslugama individualne komunalne potronje (poput vodosnabdevanja, odvoenja otpadnih voda, daljinskom grejanju, distribuciji gasa, odnoenju smea itd.), ili o javnim dobrima, odnosno uslugama kolektivna komunalne potronje (poput izgradnja, odnosno ienje i odravanje javnih povrina, izgradnja i odravanje ulica, javno zelenilo, odvoenje atmosferskih voda itd.)

Razvoj komunalne infrastrukture podrazumeva uveanje kapaciteta svih segmenata tehnikih infrastrukturnih sistema. Pri tome treba voditi rauna o tome da mreni komunalnih tehniki sistemi nisu homogeni. Neki segmenti tog sistema mogu se alocirati na krajnje korisnike, odnosno grupe krajnjih korisnika, odnosno ti segmenti slue pruanju odgovarajue komunalne usluge iskljuivo tim korisnicima. Prilikom gradnje objekata uobiajeno je da se ovi segmenti tehnikih sistema finansiraju iz cene prikljuka, tj. da se investitoru, odnosno novim korisnicima direktno naplate stvarni trokovi povezivanja na mreni sistem za pruanje komunalnih usluga. Stvarne trokove naplauju preduzea koja pruaju komunalne usluge (na primer vodovodna preduzea, toplane ili distributeri gasa), odnosno druga preduzea koja pruaju infrastrukturne usluge (elektrodistribucija, telekom, kablovska TV itd.).

Novi korisnici komunalnih usluga, meutim, ne generiu samo trokove prikljuka na postojei tehniki komunalni sistem. Ta korisnici generiu i dodatnu tranju za nekom od komunalnih usluga (vodosnabdevanje, na primer), to znai da je potrebno za odgovarajui iznos poveati kapacitet svih objekata, odnosno segmenata posmatranog sistema, ne samo onih koji direktno slue iskljuivo nove korisnike. U sluaju vodosnabdevanja, to znai da za odgovarajui iznos treba poveati kapacitet vodozahvata, postrojenja za preiavanje vode, crpnih stanica, magistralnih vodova itd. Otvara se pitanje naina na koji e se finansirati investicije o ove objekte, tzv. kapitalne objekte komunalne infrastrukture, one od ije izgradnje koristi imaju svi korisnici komunalnih usluga, a ne samo investitori, odnosno novi korisnici.

Trokovi poveanja kapaciteta tehnikih komunalnih sistema, predstavljaju tzv. dugorone marginalne trokove, tj. trokove poveanja kapaciteta za jednu njegovo dodatnu jedinicu (na primer dodatni kapacitet o jednog litra vode u sekundi). U tome se ovi trokovi razlikuju od kratkoronih graninih trokova, tj. trokova pruanja dodatne jedinice komunalne usluge unutar postojeeg kapaciteta (na primer, trokovi pruanja dodatnog litra vode nekom potroau). Samim tim, dugoroni granini trokovi spadaju u fiksne trokove oni se ne menjaju sa promenom obima proizvodnje unutar zatadatog kapaciteta. Ipak, to ne znai da se oni ne menjaju sa promenom kapaciteta. Uobiajeno je da dugoroni granini trokovi rastu sa porastom kapaciteta, tako da je obino skuplje da se kapacitet vodovoda podigne sa 300 na 301 litar u sekundi, nego sa 14.000 na 14.001 litar u sekundi. To je posledica injenice da se prvo koriste najpogodnija reenja, odnosno kapaciteti, pa se kasnije moraju koristiti sve nepovoljniji i nepovoljniji.

Pri tome funkcionisanje, odnosno izgradnja kapitalnih objekata komunalne infrastrukture belei veoma velike nedeljivosti. Naime, iz brojnih tehnikih razloga, uveanje kapaciteta nije kontinuelno, ve skokovito. Novo postrojenje za preiavanje vode moe da ima kapacitet od, na primer 2.000 litara u sekundi, pa to skokovito podie kapacitet kapitalnih objekata komunalne infrastrukture, odnosno kapacitet tehnikih komunalnih sistema. Budui da se radi o skokovitom poveanju kapaciteta, re je o inkrementalnim trokovima, koji se, ukoliko se podele sa jedinicom kapaciteta mogu prikazati kao proseni inkrementalni trokovi koji predstavljaju aproksimaciju dugoronih graninih trokova.

Navedene specifinosti odnose se, pre svega, na mrene komunalne delatnosti koje pruaju privatna dobra, odnosno usluge individualne komunalne potronje. Neto se razlikuje situacija u pogledu lokalnih javnih dobara, odnosno usluga kolektivne komunalne potronje. Iako se u ovom sluaju, upravo zbog toga to se ne moe identifikovati krajnji korisnik, nije mogue precizno razgraniiti prikljuak i kapitalne objekte, ipak se moe napraviti razlika izmeu lokalnog javnog dobra u neposrednoj blizini novog objekta, koje u potpunosti treba da se finansira iz naknade investitora i kapitalnog lokalnog javnog dobra, kakva je magistralna obilaznica unutar grada (unutranji prsten) od koje imaju korist svi stanovnici grada.

Preliminarno razmatranje objekata komunalne infrastrukture ukazuje na raznolikost tih objekata i na njihove razliite ekonomske karakteristike.

Tabela 1. Ekonomske karakteristike objekata komunalne infrastrukture

DelatnostNedeljivostiPrirodni

monopolJavno

DobroEksterni efekti

VodosnabdevanjeDadaNeznaajni

Fekalna kanalizacijaDaDaNeznaajni

Atmosferska kanalizacijaDaDaDaznaajni

Daljinsko grejanjeDaDaNeznaajni

Distribucija gasaNeelementiDaumereni

Odravanje istoe NeelementiNeznaajni

Odnoenje smeaNeelementiNeznaajni

Odlaganje smeaDaneNeznaajni

Izgradnja inskih sistema javnog saobraajaDaDaDaumereni

Izgradnja ulica i javnih povrnaNeelementiDaumereni

Izgradnja javnih i drugih zelenih povrnaNeNeDaumereni

Izgradnja grobalja NeNeNene

Izgradnja javnih parkiralitaNeNeNene

Mostovi, priobalje i rena koritaDaNeDaumereni

Javna rasvetaNeNeDane

5.1. Alternativni mehanizmi finansiranja razvoja komunalne infrastrukture

Kao to je ve napomenuto, razmatranje budunosti naknade za ureenje graevinskog zemljita, odnosno njene reforme, zasniva se na uporednoj analizi razliitih opcija koje stoje na raspolaganju za finansiranje razvoja komunalnih delatnosti, odnosno finansiranja izgradnje kapitalnih objekata sistema komunalne infrastrukture.

Postoje tri osnovna i jedan pomoni mehanizam finansiranja investicija ove vrste.

a) Naknada koju plaa investitor Impact Fee

b) Cena usluge User Chargres

c) Lokalni javni rashodi budetsko finansiranje

d) Zajmovi vremensko premoivanje vika ras

Zajmovi predstavljaju pomoni mehanizam finansiranja investicije u kapitalne objekte komunalne infrastrukture, budui da oni samo omoguavaju premoivanje deficita u vremenu. Naime, jednog uzeti zajam mora da se vrati, a prihodi iz kojih e se taj zajam vratiti neminovno predstavljaju jedan o tri prvonavedena izvora.

Vrednovanje svakog od navedenih mehanizama, odnosno izvora finansiranja investicija u kapitalne objekte komunalne infrastrukture zasniva se na pet sledeih kriterijuma:

1. Efikasnost;

2. Pravednost;

3. Transparentnost;

4. Investicije i privredni rast;

5. Lakoa primene administrativna zahtevnost.

5.1.1. Naknada koju plaa investitor

Naknada koju plaa investitor (Impact Fee, u daljem tekstu naknada), naelno posmatrano, predstavlja naknadu koja jeste, odnosno treba da bude, jednaka trokovima koje generie taj investitor, odnosno trokovima razvoja (poveanja kapaciteta) komunalnih infrastrukturnih sistema. Drugim reima, iznos naknade treba da bude takav da pokriva dugorone granine trokove funkcionisanja komunalnih infrastrukturnih sistema. Vano je napomenuti da naknada ne slui za pokrivanje tekuih, odnosno operativnih trokova pruanja komunalnih usluga, ukljuujui amortizaciju. Ti trokovi treba da se pokrivaju iz cene usluge, tamo gde ta cena moe da se naplati (privatna dobra), odnosno iz lokalnog budeta (javna dobra).

Naknada je, naelno posmatrano, ekonomski efikasan metod finansiranja, budui da omoguava da se pokriju svi trokovi i da investitor, odnosno novi korisnik snosi one trokove koje on stvara. Time je se omoguava primena osnovnog pravila efikasnosti da onaj koji stvara odreene trokove treba da ih snosi, to svakom uesniku u igri stvara podsticaje da bude efikasan. Jednakost naknade sa dugoronim graninim trokovima omoguava da se primeni i drugo pravilo ekonomske efikasnosti, a to je da cena (u najirem smislu rei) treba da bude jednaka graninim trokovima. Na ovaj nain se vri svojevrsna internalizacija eksternih efekata, to je specifian aspekt posmatranja ekonomske efikasnosti u ovom kontekstu. Naime, realizacija investicije sama po sebi dovodi do eksternih efekata, budui da poveanja potronja komunalnih usluga umanjuje efektivni kapacitet infrastruktirnih sistema, to dovodi do poremeaja snabdevanja svih potroaa, odnosno svih onih potroaa koji su bili prikljueni na sistem i imali normalno snabdevanje pre nego to je realizovana investicija. Na taj nain (poremeajem snabdevanja) investicija je stvorila eksterne efekte, koji se mogu eliminisati jedino irenjem kapaciteta. Time to investitor snosi trokove irenje kapaciteta internalizuju se eksterni efekti koje je on stvorio, to dovodi do ekonomske efikasnosti, time to eliminie moralni hazard.

Naravno, potreban uslov za uspostavljanje navedene efikasnosti jeste da se naknada odredi tano na nivou stvarnih dugoronih trokova za svakog novog korisnika, odnosno tano na nivou trokova koje generie novi korisnik. Odstupanja na jednu ili na drugi stranu (precenjivanje ili potcenjivanje) neminovno dovodi do naruavanja ekonomske efikasnosti.

Postoji, meutim, jedna situacija u kojoj ak i tako odreena naknada moe da generie neefikasnosti. Sve dosad navedeno zasnivalo se na implicitnoj pretpostavci da se ne menja potronja komunalnih usluga postojeih korisnika. Ukoliko se, meutim, dopusti da postojei korisnici poveavaju svoju potronju, oni ne snose trokove koji time generiu. Naime, poveanje potronje postojeih korisnika takoe vri pritisak na poveanje kapaciteta, odnosno takoe stvara eksterne efekte unutar infrastrukturnog sistema. Drugim reima, deo potrebe da se povea kapacitet komunalne infrastrukture posledica je ili moe da bude posledica poveanja potronje postojeih korisnika, a celokupne trokove poveanja kapaciteta snose iskljuivo novi korisnici, odnosno investitori. Time se stvara odreeni, mada ne znatni, moralni hazard.

Naknada zadovoljava i kriterijum pravednosti, s obzirom da je osnovno naelo pravednosti da onaj koji stvara odreene trokove treba da ih i snosi. Ukoliko, na primer, ne bi bilo novih investicija, celokupne trokove funkcionisanja sistema bi, preko cene usluge, snosi postojei korisnici, ime se indirektno pokazuje da se radi o pravilnom reenju, budui da jedna grupa korisnika ne subvencionie drugu. Izuzetak ini jedino granini sluaj u kome dolazi do rasta potronje postojeih korisnika, budui da naknada dovodi do toga da u tom sluaju investitori, odnosno novi korisnici subvencioniu postojee.

Naknada moe da bude transparentan mehanizma finansiranja, odnosno, naelno posmatrano, ona to i jeste. Investitor zna koliko treba da plati, zbog ega to treba da plati, to zna unapred i na osnovu toga donosi svoju poslovnu odluku. Tako donesena ex ante poslovna odluka je zdrava, budui da je nainjena solidna projekcija trokova: u budunosti e investitor, odnosno novi korisnik snositi iskljuivo tekue trokove koji proizlaze iz njegove potronje, to znai da ex ante moe da uspostavi solidnu poslovnu kalkulaciju. Za odravanje transparentnosti naknade je kljuno da se unapred znaju svi elementi sistema naknade i da je taj sistem postojan.

Na prvi pogled, naknada nema povoljne efekte na investicije, odnosno privredni i urbani rast, budui da se uveavaju izdaci/trokovi investitora. Samim tim, izvesno je da uvoenje naknade umanjuje iznos investicije, budui da pojedini investicioni projekti, sa novim, odnosno uveanim trokovima, nee doi do zahtevane stope prinosa, tako da e investitori odustati od ulaganja, bar od ulaganja u tom gradu. Na osnovu toga bi se moglo zakljuiti da uvoenje naknade usporava privredni i urbani rast.

Meutim, na dui rok posmatrano ovakva selekcija investitora, odnosno investicionih projekata ima blagotvorno dejstvo na privredni, odnosno urbani rast. Ne samo da su svi trokovi pokriveni, nego se realizuju samo oni investicioni projekti koji su ekonomski efikasni (koji mogu da pokriju svoje trokove), pa se time pospeuje specijalizaciju gradova u onim investicionim projektima u kojima su najbolji (svojevrsna teritorijalna podela rada). Na taj nain se stvaraju uslovi za efikasan i odriv privredni rast. To znai da e inicijalno obaranje stope rasta biti kompenzovano viim i stabilnim, odnosno odrivim stopama privrednog, odnosno urbanog rasta u budunosti.

Sa stanovita uticaja na privredni, odnosno urbani rast, naknada potpomae uspostavljanju stabilnog stanja dinamike urbanog rasta. Naime, nove investicije na kojima se zasniva urbani rast stvaraju nove trokove razvoja komunalne infrastrukture koji se pokrivaju iz naknade. to vie investicija, to dinaminiji urbani rast, a to znai i vei priliv sredstava iz koga se finansira odgovarajui razvoj komunalne infrastrukture. Nii nivo investicija, tj. nii nivo urbanog rasta, dovodi do obaranja priliva na osnovu naplaivanja naknade, ali u do manje potrebe za investiranje u kapitalne objekte, odnosno razvoj komunalne infrastrukture.

Konano, sa stanovita primene, naknada moe da se primeni i u sluaju javnih i u sluaju privatnih dobara, to znai da ne postoje objekti komunalne infrastrukture koji ne mogu da se finansiraju primenom ovog mehanizma. Naknada, meutim, nije lak instrument za primenu, odnosno administrativno je prilino zahtevna. Prvi problem primene je odreivanje same naknade, odnosno metodoloki zahtevno ustanovljavanje stvarnih trokova koje generie investitor i koje on treba da snosi. U tom postupku postoji mogunost greke, pri emu postoji asimetrija: vea je verovatnoa da se trokovi precene, nego da se potcene. Drugi problem proizlazi iz vremenske neusklaenosti prihoda i rashoda, odnosno priliva sredstva iz naknade i odlika sredstva na finansiranje kapitalnih objekata komunalne infrastrukture. Taj problem je pojaan u sluaju komunalnih delatnosti, odnosno objekata kod kojih postoje snane nedeljivosti. Ovaj problem se svodi na problem finansijskog premoivanja, a najbitniju ulogu u tome mogu da odigraju zajmovi, ali i lokalni budet. Drugim reima, primenu naknade treba uvek razmatrati zajedno sa primenom zajmova i budeta kao pomonog sredstva za finansiranje izgradnje, odnosno razvoja komunalne infrastrukture.

Otvorena pitanje eventualne primene naknade bie razmotrena ukoliko analiza pokae da je ona superioran nain finansiranja razvoja komunalne infrastrukture.

5.1.2 Cena usluge

Cena usluge (User Charges) predstavlja troak koji je podjednako nametnut svim korisnicima, postojeim i novim. Taj troak je proporcionalan potronji komunalne usluge, bez obzira da li se ta potronja meri direktno (na primer putem vodomera) ili indirektno, putem neke aproksimacije (broj rebara na radijatoru ili povrina stana u sluaju grejanja, odnosno odnoenja smea).

Cena moe da se formulie na taj nain da ukupan prihod dobijen naplatom te cene pokriva sve trokove: operativne (ukljuujui amortizaciju) trokove, kao i trokove razvoja. Nije sporno, sa stanovita efikasnosti, da cena usluge treba da omogui pokrivanje svih operativnih trokova (ukljuujui i amortizaciju), ali aranman po kome se iz cene usluge pokrivaju trokovi razvoja nosi odreene nepovoljne posledice po ekonomsku efikasnost.

Naime, trokovi razvoja, koje su izazvali investitori, odnosno novi korisnici ravnomerno se rasporeuju na sve korisnike, to znai da njih u najveoj meri snosi postojei korisnici iako ih nisu izazvali. Time se ne potuje naelo efikasnosti da trokove treba da snosi onaj kojih ih stvara, ime se otvara prostor za moralni hazard. Ovakvim aranmanom postojei korisnici subvencioniu nove. Jedina mogunost da se ovo izbegne jeste savrena cenovna diskriminacija prema stvarnim trokovima koje stvaraju pojedini korisnici. A naknada koju plaa investitor i to ona definisana prema stvarnim trokovima predstavlja formu takve cenovne diskriminacije. Drugim reima, ispravljanje ovog nedostatka cene usluge sa stanovita efikasnosti neminovno dovodi do njene transformacije na naknadu koju snosi investitor.

Postoji jo jedan problem primene cene usluge sa stanovita efikasnosti. U sluaju prirodnih monopola proizvoai posluju u zoni opadajuih trokova, u kojoj su granini trokovi nii od prosenih. Budui da naelo alokativne efikasnosti trai da se cena izjednai sa graninim trokovima, potovanje tog naela u ovakvim uslovima neminovno bi dovelo do finansijskih gubitaka komunalnog preduzea, pa time, dugorono posmatrano, do njegovog zatvaranja. Ovaj problem moe da se rei na nekoliko naina, a najpogodniji sa stanovita efikasnosti je uspostavljanje dvokomponentne cene od kojih jedna komponenta ne zavisi od koliine potronje, a druga je direktno proporcionalna potronji. Prva komponenta namenjena je pokrivanju fiksnih, a druga pokrivanju varijabilnih trokova. Deo cene koji je namenjen pokrivanju trokova razvoja ulazio bi u fiksnu komponentu. Iako, tehniki posmatrano, sve ovo moe da se izvede, i dalje se ne moe eliminisati osnovni problem, a to je diskriminacija korisnika prema razliitim (fiksnim) trokovima koje generiu.

Finansiranje iz cene usluga ne zadovoljava naelo pravednosti, budui da trokove ne snose oni koji ih generiu. Naime, postojei korisnici subvencioniu nove, a to se nikako ne moe oceniti kao pravedno. Dodue, ovaj mehanizam onemoguava subvencionisanje u suprotnom smeru, kada u sluaju rasta potronje postojeih korisnika naknada koju plaa investitor dovodi do toga da novi korisnici subvencioniu postojee.

Transparentnost cene usluga kao mehanizma finansiranja je pod velikim znakom pitanja. Prvo, dvokomponentna cena samo po sebi nije ba najjasnija potroau koji je plaa. Bilo bi veoma teko, praktino nemogue napraviti jasnu dekompoziciju cene, kako bi potroa znao koji deo trokova ini koji deo cene. Nadalje, bar u gradovima u Srbiji, cene komunalnih usluga se plaaju objedinjeno, tako da korisnici ne vode rauna o tome koliko se ta plaa, ve to tretiraju kao komunalije.

to se tie investicija i privrednog/urbanog rasta, na prvi pogled, ovakav nain finansiranja razvoja komunalne infrastrukture iz cene usluge pospeuje investicije budui da se ne naplauje naknada investitoru, odnosno da postojei koristi subvencioniu nove, umanjuju se trokovi investicionog projekta, pa se poveava broj projekata koji se mogu realizovati. Meutim, ovaj nain finansiranja razvoja komunalne infrastrukture samo preraspodeljuje trokove i time ne vodi dobroj selekciji investicionih projekata, pa se time ne vodi rauna o komparativnoj prednosti koje neki grad ima za obavljanje odreene delatnosti, odgovarajuoj teritorijalnoj podala reda, kao ni o odrivosti privrednog/urbanog rasta. Ubrzanje rasta kroz subvencionisanje neke delatnosti je uvek mogue, ali obino nije dobro.

Implementacija cene usluga kao izvora za finansiranje razvoja komunalne infrastrukture vezana je za brojne probleme. Prvo, ona se ne moe primeniti u sluaju lokalnih javnih dobara, dakle onih dobara u ijem se sluaju korisniku usluge ne moe naplatiti njena cena. Drugo, ovakav nain finansiranja podrazumeva stalno variranje cene usluga u zavisnosti od rashoda na planu finansiranja izgradnje kapitalnih objekata komunalne infrastrukture. To znai da stalno treba donositi odluke o promenama cena i kalkulisati promenu cene. Potom se postavlja pitanje upravljanjem prihodima, budui da prihodi od cene predstavljaju izvorne prihode komunalnih preduzea, to moe da dovede do problema finansijskog upravljanja.

I u ovom sluaju se postavlja pitanje finansijskog premoivanja, budui da ponekad nisu mogua drastina poveanja cene u toku relativno kratkog perioda u kome se g