reestructuración y regulacion institucional del mercado de trabajo

Reestructuración y regulacion institucionaldel mercado de trabajo en America Latina

Instituto Internacional de Estudios Laborales Ginebra

Reestructuracjóny regulación institucionaldel mercado de trabajoen America Latina

Actas de un seminario internacionalorganizado por el JIELBuenos Aires, julio de 1991

Serie de investigaciOn 98

Serie de investigación

Al lanzar esta Serie de investigación, ci Instituto Internacional de Estudios Laborales sepropone publicar monografIas que reflejen los resultados de sus proyectos deinvestigación. Esta Serie incluith también contribuciones de autores exteriores, enreiación con los temas estudiados por ci Instituto. Dc esta forma, ci Instituto esperamantener une corriente regular de documentos de gran calidad en ci campo de sus

actividades especIficas.

Copyright © Organización Internacional del Trabajo(Instituto Internacional de Estudios Laborales) 1993

Ciertos extractos breves de esta publicación pueden reproducirse sin autorización, acondición de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o detraducción hay que formular las correspondientes solicitudes ai Servicio de Publicaciones,Instituto Internacionai de Estudios Laboraies, apartado postal 6, CH-121 1 Ginebra 22.

ISBN 92-9014-479-3

Primera edición 1993

La responsabiidad de las opiniones expresadas en ios artIcuios, estudios y otrascolaboraciones firmados incunibe exciusivamente a sus autores, y su pubiicación no

significa que ci Instituto Internacional de Estudios Laborales las sancione.

Esta publicación puede obtenerse pidiéndola a Publicaciones de ia OIT, Oficinainternacional del Trabajo, CH-121 1 Ginebra 22 (Suiza).

Prefacio

Desde fines de la década del 80, en los paises de America Latina se hanplanteado iniciativas de reestructuracidn del mercado de trabajo y del sistema deinstituciones laborales. Entre ellas se destacan los proyectos de modificación delos regImenes de contratación y despido, las garantfas laborales, y los sistemasde negociación colectiva, asI como los proyectos de reforma del Estado,incluyendo las polfticas de privatización, con fuerte repercusión sobre el mercadode trabajo.

Estos procesos de "des-regulacion" (o más bien "re-regulacion") delmercado de trabajo han puesto de manifiesto la importancia de profundizar enel conocimiento del sistema de regulaciOn institucional del mercado de trabajoen sentido amplio - su historia y rasgos, sus vmnculos con el modelo decrecimiento económico, sus consecuencias para el funcionamiento del mercadode trabajo y para los trabajadores - tanto a nivel teórico-conceptual, como através de estudios empIricos nacionales o comparativos.

Por su parte, en afios recientes ha comenzado a encararse en America Latinael estudio de la reestructuración de la demanda de fuerza de trabajo que hatenido lugar en la region y de sus efectos en distintos contextos nacionales (segiinlas caracterfsticas estructurales de cada pals, sus mercados de trabajo y susituación econdmico-social más o menos crftica). Ya varias investigaciones hanrevelado en forma elocuente el concomitante avance de la precarizaciOn delempleo durante la illtima década.

En este marco, el Programa de Mercados de Trabajo (PMT) del InstitutoInternacional de Estudios Laborales (IIEL), continuando con su programa detrabajo referido a America Latina iniciado en 1987', organizó en 1991 unseminario sobre la reestructuración y regulacion institucional del mercado detrabajo en America Latina, con la participacion de investigadores que estabanrealizando estudios que se inscribfan dentro de estas areas temáticas. Con larealización de este seminario el PMT del IJEL se propuso contribuir aprofundizar el análisis de dichos temas, no solamente apoyando trabajos deinvestigación sino también generando un ámbito propicio al debate teórico yempIrico a través de la comparación de distintas experiencias nacionales.

l En 1987 comenzó un programa de trabajo y apoyo del PMT, vinculado con esta temática,con referencia a Ia region latinoamericana. Por una parte, se apoyaron varios estudios nacionalesy comparativos sobre el empleo que escapa a Ia reglamentaciOn en America Latina (cuyosresultados fueron publicados pot el IIEL). Por Ia otra, se llevó a cabo un setninario sobre elempleo pdblico en Ia regiOn, que dio lugar a Ia publicación de un libro con los trabajospresentados.

vi Reestructuración y regulaciOn del mercado de trabajo

Como eje para el seminario se plantearon dos grandes areas principales deinterés: la reestructuración del mercado de trabajo en curso desde los 80 y laregulación estatal del mercado de trabajo en sentido amplio. En relación con Iaprimera se destacó Ia importancia de analizar las formas, causas y consecuenciasde dos procesos de reestructuración del mercado de trabajo: uno de ellos, através de la expansion de modalidades no convencionales de empleo asalariado;el otro, resultante de la reforma de Estado. En ambos casos, se enfatizó tambiénel interés de considerar el papel de las organizaciones sindicales y empresarialesen la reestructuración del mercado de trabajo y frente a las poifticas estatales.Con respecto a la segunda, se privilegió el aná.lisis de Ia legislacidn socio-laboral, de las poifticas fiscales (gasto pi.lblico social, tributación) y de seguridadsocial que regulan y afectan las condiciones de vida y de trabajo: lascaracterIsticas del sistema de regulación estatal, su influencia sobre Ia operacióndel mercado de trabajo, sus lazos con el modelo de crecimiento econdmico y losrequerimientos de fuerza de trabajo, su interaccidn con las organizacionesgremiales (sindicatos y organizaciones empresarias). Estos dos amplios focos deinterés no excluyeron la discusidn de temas afines, encuadrados dentro de latemática global de la reestructuracidn y regulación institucional del mercado detrabajo.

Los trabajos presentados por investigadores de varios paises de AmericaLatina en respuesta a Ia convocatoria del PMT han recogido prácticamente latotalidad de los aspectos propuestos, cubriendo un amplio espectro temáticodentro de los lImites de un marco compartido. Esta respuesta positiva confirmóla importancia que estos temas han adquirido para America Latina en la décadadel 80 y principios de los 90.

Este volumen reiine el conj unto de trabajos presentados en el seminariosobre "Reestructuración y regulación institucional del mercado de trabajo"organizado por el IIEL en Buenos Aires, del 2 al 5 de julio de 1991. Lostrabajos se presentan organizados temáticamente (en lo posible, ya que algunostratan más de un tema).

Los dos primeros trabajos son de alcance general. Un trabajo conceptualsobre las instituciones laborales y su relación con el desarrollo económico(Rodgers) configura la primera parte, mientras que Ia segunda parte se refierea los procesos de reestructuración económica en America Latina y su impactosobre los mercados de trabajo (Garcia).

La tercera parte incluye cuatro artIculos que, en general adoptando unaperspectiva histdrica, toman como eje de análisis aspectos de Ia regulación estatalde la fuerza de trabajo, sus vInculos con la economia, el mercado de trabajo ylos sindicatos, en el Brasil (Camargo/Amadeo; Cacciamali), Ia Argentina(Cortés/Marshall) y Chile (Velasquez).

Varios artfculos (Andraus Troyano; Corchuelo; Dombois; Pita; Verdera) sehan centrado sobre las tendencias recientes y caracterIsticas de distintas formasde empleo, particularmente de las modalidades contractuales no convencionaleso atipicas, el empleo flexible y el empleo clandestino, asI como sobre laprecarizacidn del empleo en distintos contextos nacionales (Brasil, Colombia,Ecuador, Peré); este conjunto de trabajo conforma la cuarta parte.

Prefacio vii

En la quinta parte se agrupan tres ponencias que focalizan sobre diversosaspectos de la acción sindical en el marco de la reestructuración del mercado detrabajo: el impacto del empleo atIpico y la precarización sobre la fragmentacionde la fuerza de trabajo y respuesta sindical (Yépez, sobre el caso peruano), laevolucic5n del rol de los sindicatos en Bolivia (Blanes) y del control sindical enMexico (Zapata).

Finalmente, en la iultima parte, dos documentos consideran recientesreformas del Estado y su impacto sobre el empleo pblico, en Argentina y Brasil(Orlansky y Cutolo dos Santos, respectivamente), y un tercero examina laestructura del empleo estatal (Uruguay; Fortunai Trylesinski).

Los trabajos reunidos en este volumen ponen en evidencia fuertesparalelismos dentro de la region latinoamericana en cuanto a los procesos dereestructuración en curso y a las dimensiones de Ia re-regulacion del mercado detrabajo, en términos de modalidades contractuales, extension de Ia desprotecciónsocial y precariedad laboral, cambios en el empleo estatal, poifticas socio-laborales, asI como también paralelismos en los nuevos parámetros en que sedesenvuelven los sindicatos. Muestran asimismo el papel determinante de losmodelos de crecimiento y de los condicionamientos económicos globales,internos e internacionales, sobre las orientaciones de Ia regulación estatal de Iafuerza de trabajo. Pero también revelan Ia influencia de las institucioneslaborales, particularmente el Estado, sobre el mercado de trabajo y Ia economfa.Además, la diversidad de opciones de poiftica laboral y de respuestas sindicalesilustran los márgenes de libertad de aôciOn de las instituciones y sus distintasconsecuencjas económicas y sociales.

El seminario tuvo lugar en Ia sede del Instituto de Desarrollo EconOmico ySocial (IDES), al que deseo agradecer especialmente. Agradezco también a laOficina de Ia OTT en Buenos Aires el eficiente apoyo brindado a Ia organizaciOndel seminario, a Cecilia Anton por su valiosa colaboración en el transcurso delmismo, a Françoise Weeks por su excelente compaginación de los textos y,naturalmente, a los participantes del seminario que, con sus trabajos ydiscusiones, aseguraron el éxito del encuentro.

Adriana MarshallBuenos Aires, marzo de 1993

Autores

Amadeo, Edward J., Pontificia Universidade Católica do Rio de Janeiro,Departamento de Economia, RI, Brasil.

Andraus Troyano, Annez, Fundaçao Sistema Estadual de Análise de Dados(SEADE), São Paulo, Brasil.

Blanes, José J., Centro Boliviasio de Estudios Multidisciplinarios (CEBEM), LaPaz, Bolivia.

Cacciamali, Maria Cristina, Universidade do São Paulo, Faculdade de Economiay Administración, Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas, San Pablo,Brasil.

Camargo, José Márcio, PontIficia Universidade CatOlica do Rio de Janeiro,Departamento de Economia, RI, Brasil.

Cortés, Rosalfa, Miembro de la Carrera del Investigador Cientifico, CONICET,Argentina, y Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO),Buenos Aires, Argentina.

Corchuelo, Alberto, Facultad de Ciencias Sociales y Económicas, Universidaddel Valle, Cali, Colombia.

Cutolo dos Santos, Sérgio, Secretaria Especial de Poiftica Econômica, Ministeriode Economia, Fazenda e Planejamento, BrasIlia, Brasil.

Dombois, Rainer, Universidad Nacional de Colombia, Bogota, Colombia.

Fortuna, Juan Carlos, Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay(CIESU), Montevideo, Uruguay.

Garcia, Norberto, PREALC-OIT, Santiago, Chile.

Marshall, Adriana, Miembro de la Carrera del Investigador Cientffico,CONICET, Argentina, e Instituto de Desarrollo Económico y Social (IDES),Buenos Aires, Argentina.

Orlansky, Dora, Instituto de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires,Argentina.

x Reestructuración y regulacion del mercado de trabajo

Pita, Edgar, FEDECOM, Quito, Ecuador.

Rodgers, Gerry, Instituto Intemacional de Estudios Laborales, Off, Ginebra,Suiza.

Trylesinski, Fanny, Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay (CIESTJ),Montevideo, Uruguay.

Velasquez, Mario, Programa de Economfa del Trabajo, Santiago, Chile.

Verdera V., Francisco, Instituto de Estudios Peruanos (IEP), Lima, Peni.

Yépez, Isabel, Universidad Católica de Lovaina, Louvain la Neuve, Bélgica.

Zapata, Francisco, El Colegio de Mexico, Mexico D.F.

Indice

Prefacio.Autores ix

1 Instituciones del trabaj o y desarrollo econdmicoGerry Rodgers 1

2 Reestructuracidn econdmica y mercados de trabajoNorberto GarcIa 9

Regulación estatal de a fuerza de trabajo

3 Modelo de crecimiento, intervención social del Estado y regulaciónde la fuerza de trabajo - Argentina, 1890-1990.RosalIa Cortés y Adriana Marshall 53

4 Labour legislation and institutional aspects of the Brazilian labourmarket.José Mrcio Camargo y Edward Amadeo 81

5 Em busca da recriação do marco regulador do mercado detrabalho.Maria Cristina Cacciamalj 110

6 (Des)regulcidn del mercado del trabajo en Chile.Mario Velasquez 127

Modalidades coritractuales y precarización del empleo

7 Flexibilidade do emprego assalariado na região da grande SãoPaulo.Annez Andraus Troyano 158

xli ReestructuraciOn y regulaciOn del mercado de trabajo

8 Reestructuración de la economla, reestructuración del mercado detrabajo y reforma laboral: El empleo temporal en Colombia.Alberto Corchuelo 189

9 Empleo 'atfpico' en economias sin empleo tIpico? ProblemasanalIticos del concepto de la relación laboral normal - el ejemplode Colombia.Rainer Dombois 198

10 La precarización del empleo en el Ecuador.Edgar Pita 219

11 Empleo asalariado temporal y a tiempo parcial en LimaMetropolitana entre 1984 y 1989.Francisco Verdera V 232

Los sindicatos frente a Ia reestructuración del mercado de trabaj o

12 Sindicalismo y precarización del empleo en el Peru.Isabel Ydpez 275

13 El mercado de trabajo Boliviano: del enfrentamiento directo a lanegociación.José Blanes 302

14 La crisis del control sindical sobre la dinámica del mercado detrabajo en Mexico.Francisco Zapata 323

Reforma del estado y empleo püblico

15 El nuevo orden administrativo: Reforma del Estado y empleopiiblico en Argentina 1989-1991.Dora Orlansky 335

16 A reforma do estado brasileiro: Intensöes e dificuldades práticas.Sérgio Cutolo dos Santos 351

17 El sector püblico en la dinámica del mercado de trabajo uruguayo.Juan Carlos Fortuna y Fanny Trylesinski 375

1 Instituciones laborales y desarrollo económico

Gerry Rodgers

I. IntroducciOn

Los procesos laborales están Intimamente ligados a los patrones decrecimiento y del desarrollo. Mi presentación es una reflexión acerca de estaproposicidn, examinando por un lado el desarrollo econOmico y, por el otro, loque voy a denominar instituciones laborales. Por instituciones laborales merefiero a aquellas instituciones sociales que tienen una particular importanciapara el proceso laboral. Pero el punto de partida es el desarrollo. ,Porqué?Aquellos de nosotros que nos ocupamos de temas laborales trabajamos sobreempleo, salarios, patrones de desigualdad o explotación, costc laborales yrentabilidad. Pero no trabajamos mucho sobre crecimiento, y yo creo que estoes un error. La experiencia reciente del desarrollo económico ha sidoextraordinariamente diversa. Un pequeno niImero de palses, especialmente en elEste Asiático, han tenido éxito en la transformación de sus economlas y en elmejoramiento sustantivo de sus niveles de vida en el lapso de una generacion.En America Latina han sido más tIpicos los perfodos de rpido crecimiento ycambio estructural, seguidos por periodos de estancamiento y caIda en losingresos. Los efectos en términos de empleo, salarios y equidad ban sidoigualmente diversos, ya que no hay una correlación simple entre crecimiento ydistribución. Por mi parte, sostengo que las instituciones laborales son esencialespara entender estos procesos de desarrollo y la distribución de sus beneficios.

En mi presentación voy a considerar el sentido de un análisis institucionalen las investigaciones sobre desarrollo, sosteniendo que las instituciones laboralesson particularmente importantes; las voy a definir, y sugerir algunas formas enlas que interactiIan con el desarrollo. Se trata de proposiciones extraIdas de undocumento mas largo', que intenta ser el punto inicial para futuros trabajos sobreestos temas en el Instituto Internacional de Estudios Laborales.

II. Macroeconomfa e instituciones

El análisis tradicional del desarrollo está especialmente concentrado en elaspecto macroeconómico del crecimiento de la producción. La producción estádeterminada por la inversion, la tecnologfa, los recursos naturales, el costo delos factores de producciOn y la eficiencia con la cual éstos se combinan. Tales

Vase Rodgers (1991).

2 Reestructuración y regulacion del mercado de trabajo

variables explican una parte de las diferencias en el crecimiento de los distintospaIses, pero solo una parte. Otros factores aparecen involucrados. Entre ellos,ci trabajo es fundamental y mucho más complejo que su representaciOn normalen modelos macroeconómicos. El uso del trabajo afecta Ia acumulación y elcrecimiento al menos de tres maneras: primero, hay un costo salariai directo -que como participación salarial está compitiendo en forma directa con lasganancias, y como un elemento de los costos totaies determina Ia competitividaden los mercados nacionales e internacionales; segundo, el componente masimportante de la demanda agregada surge de los ingresos salariales; tercero, elproceso de control laboral - las formas por las cuales los trabajadores soninducidos a realizar un trabajo productivo - depende de la organizaciónempresarial y de la disciplina laborai. Estos elementos determinan lo que pasaen ci mercado de trabajo, en Ia utilización de Ia capacidad productiva, en losniveles de productividad y en los incentivos a invertir y producir.

El análisis de estos tres temas, sin embargo, suscita una serie depreocupaciones institucionales. Las formas en que se determinan los salarios, lasestructuras de jerarqufa y control en las empresas, la movilizaciOn y organizaciOnde los trabajadores y su influencia polItica, todo esto resulta en estructurasinstitucionales particulares, que subyacen a las relaciones económicas y queafectan ci camino del desarrollo. LE5 necesario conocer más sobre estosmecanismos para poder entender ci desarroilo económico?

Muchos economistas dirfan que no, que ci anáiisis cconómico puede scrilevado adeiante con éxito manteniendo a las instituciones como una constante.Las explicaciones institucionales del desarrollo económico son consideradas"blandas", esto es, son básicamcnte descripciones sin ninguna capacidadpredictiva. Sc considera principalmente a las instituciones como restriccionesexógenas no explicadas de un modelo económico, que cubren Ia falta decorrespondencia entre ci modeio y ci mundo real. Como resultado, la economfade las instituciones ha tendido a ser marginal.

Sin embargo, varias escuelas de economistas institucionales han intentadoabordar estos temas. Un interesante desarrollo rcciente es ci de Ia escuela dc la"Nueva Economfa Institucional" (NET). La NEI usa mecanismos primarios dcla economfa neociásica rincipalmente derivados dcl comportamiento racionaly Ia maximización de utiiidades) para tratar de explicar ci desarrollo deinstitucioncs particulares. En especial considcra dos clases de probiemas: lapresencia de costos de informaciOn y de transacción, y Ia cuestión de Ia accióncolectiva. Se cree que muchas instituciones emergen con Ia funciOn deincrementar la eficiencia del intercambio y reducir los costos de lastransacciones. La acción colectiva, por su parte, se refiere a los factoreseconómicos que influyen sobre Ia organizaciOn tras objetivos comunes @orejempio, la organización sindical para obtcner salarios mayorcs).

Una visiOn institucionalista totalmente difcrcnte dci desarrollo se cncucntrarepresentada por la "escueia de la RcguiaciOn", la cual considera cómo multiplesinstitucioncs rcgulan ci sistema socio-cconómico. Se entiende quc ci crccimicntoeconOmico está basado en formas de control social, espccialmente en términosde la incorporaciOn del trabajo al proceso de producción, y patrones particulares

lnstituciones laborales y desarrollo económjco3

de acumulación, los cuales requieren de un marco para Ia coordinación social.En cada punto en el tiempo se pueden distinguir grupos de institucionesalternativos, los cuales pueden estabilizar sistemas económicos a diferentesniveles de actividad económica, con distintas tasas de crecimiento y condiferentes patrones de distribución. Este enfoque tiene una fuerte raIz histdrica,los marcos institucionales y sus efectos tienen que ser estudiados en su contextohistórico.

Ill. LQue tipo de instituciones?

Qué entendemos cuando nos referimos a las instituciones? Segt.n unadefinición, "instituciones son las restricciones socialmente concebidas queestructuran la interacción polItica, económica y social" (North, 1991). Pero porlo menos hay dos clases de instituciones bien distintas, o dos sentidos diferentesatribuidos a esa palabra: la primer clase o sentido tiene que ver con lasestnicturas que tienen una existencia observable, tanto ffsica como de algunaforrna social explicita. Esta clase incluye organizaciones tales como empresas,sindicatos, la iglesia catOlica, y el sistema de legislacion laboral. La segundaclase de instituciones se refiere a las reglas, normas y restricciones persistentesque gobiernan el comportamiento, pero que no tienen el status formal de lasprimeras. Estas instituciones se encuentran implIcitas en formas de control einfluencia social, en normas de comportamiento que están internalizadas yreforzadas por aprobación social o por desaliento.

Ambos tipos de instituciones resultan de particular importancia en elmercado de trabajo. La compra de tiempo de trabajo es normalmente parte deun sistema de relaciones ms complejo, que comprende no solo el pago de unsalario por un nOmero de horas trabajadas, sino también niveles de compromisoy motivación, control sobre el ritmo y contenido del trabajo, un ambiente detrabajo, una posición social, un nivel de ingreso, etc. Estos factores dan lugara lo que yo liamo instituciones laborales, es decir las instituciones sociales queafectan a o se derivan de la incorporaciOn del trabajo al proceso de producciOn.Las instituciones laborales son aquellas que afectan la estructura y elfuncionamiento del mercado de trabajo, las que determinan quién provee qué tipode trabajo en qué lugar, quién tiene acceso a qué tipo de empleo y de ingresos,cOmo están organizados y representados los trabajadores y los empleadores.

Cuáles son estas instituciones laborales? En un documento mas largo(Rodgers, 1991, pp. 8-10) describo catorce clases de instituciones laborales.Brevemente, son las siguierites:

1. La naturaleza de los contratos de trabajo - las reglas, tanto formales comoinformales, que gobiernan el trabajo y las condiciones bajo las cuales éstetiene lugar.

2. Los mecanismos para controlar y regular los contratos de trabajo, por partedel estado, a través de convenios colectivos, y a través de normas o valoresimplIcitos.

4 ReestructuraciOn y regulaciOn del mercado de trabafo

3. La organización y representación de los trabajadores, especialniente lossindicatos y sus caracteristicas.

4. La orgañización y representación de los empleadores.

5. Las instituciones del mercado de trabajo mismo - reglas y procedimientospara la biisqueda de y acceso al empleo.

6. Los modos de pago de los salarios.

7. Los procesos de determinaciOn de los salarios.

8. Las instituciones de capacitacióri y educacidn, y sus efectos sobre el accesoal mercado de trabajo.

9. La organizaciOn del trabajo dentro de la firma - incluyendo mercadosinternos de trabajo y "cultura corporativa".

10. La estructura de propiedad y control sobre la produccián y los medios deproducción.

11. La regulación social y estatal del empleo por cuenta propia, incluyendorelaciones salariales indirectas u ocultas.

12. Los sistemas de seguridad social y de garantfas de ingreso, tanto formalescomo informales.

13. El nivel de vida convencional: normas de consumo.

14. La organización de la oferta de trabajo dentro y fuera de Ia familia.

En Ia práctica, estas instituciones no cambian en forma independiente de lasotras. Surgen varias combinaciones y grupos de instituciones, sosteniendoestructuras económicas particulares o particulares patrones de desarrollo. Porejemplo, el modelo Fordista de desarrollo de los paIses industrializados implicano solamente un sistema de producción, sino también una combinación deelementos institucionales que comprende tipos particulares de contratos detrabajo, formas especiales de regularlos, garantlas sociales y de entrenamientoespecificas, normas de consumo especIficas, etc. Varias formas decorporativismo asimismo comprenden combinaciones de regulación del estado,organización de los trabajadores, negociaciones sobre contratos de empleo ygarantias sociales. Por lo tanto, analizar instituciones en forma individual puedeno ser muy provechoso sin antes explorar las interdependencias.

Otro aspecto importante de las instituciones laborales es en qué grado susimpactos y su naturaleza varfan entre diferentes sectores del sistema deproducción y de Ia fuerza de trabajo, resultando en la segmentación del mercadode trabajo y otras formas de desigualdad. Esto es de particular importancia enel contexto de este seminario, dado que las formas de regulación cambianenormemente de un sector de la economfa a otro.

Tanto las instituciones visibles como las instituciones impilcitas estánincluidas en la lista de instituciones laborales. Es probable que las institucionesimplIcitas sean de particular importancia para Ia determinacidn de la

Instituciones laborales y desarrollo económico 5

discriminacidn, la intensidad de trabajo, Ia division del trabajo y, en muchascircunstancias, para el acceso al mercado de trabajo.

IV. Instituciones laborales y crecimiento

Entonces, Lcuáles son las principales interacciones entre las institucioneslaborales y el desarrollo?

1. Macro-tipologIas

Para vincular .instituciones laborales con patrones de crecimiento ydistribución se requiere analizar cómo cada mecanismo institucional, o el sistemade instituciones como un todo, interacttIa con la estructura macroeconómica.Qué implica en cuanto a Ia distribución entre trabajo y capital, o entrediferentes grupos de trabajadores? Cuál es el efecto sobre la demandaagregada, sobre los sistemas de organización industrial, sobre los beneficios, elahorro y la inversion?

Un punto de partida itil surgirfa de desarrollar una tipologla de patrones decrecimiento e instituciones laborales, basada en las regularidades y los gruposde relaciones recurrentes en distintos ámbitos. Esto implica clasificar a los paIseso sistemas de producción en términos de las principales variablesmacroeconOmicas - estructura económica, orientaciOn hacia las exportaciones oIa demanda interna, inversion, distribución entre salarios y beneficios, etc. - asicomo en términos de las instituciones laborales predominantes. Una clasificaciOnposible de instituciones laborales distinguiria entre descentralizadas, pluralistas,polarizadas y social-corporativistas. Cada una estaria asociada a una estructurapolItica y patron de desarrollo particulares. Las tipologlas no precisan serdesarrolladas solamente al nivel de paIses; bien se pueden basar encomparaciones entre diferentes regiones de un mismo pals (por ejemplo, Norestey Sur de Brasil), entre diferentes sistemas agrarios, o entre distintos perfodos detiempo.

Las tipologlas son importantes para un análisis comparativo, y tambiénpueden ayudar a identificar circunstancias en las cuales el cambio institucionalse vuelve inevitable. Tomemos por ejemplo un regimen autoritario que promueveun desarrollo rápido e inequitativo, mientras construye parte de su apoyoairededor de una fracción relativamente protegida de la clase trabajadoraurbana, pero desatendiendo Ia pobreza en el resto; en algiin momento, el procesode desarrollo va a generar una presión irresistible para un cambio polItico. UnopodrIa describir la experiencia brasilefla desde los años sesenta en esos términos,y quizás también la de Filipinas durante el gobierno de Marcos. Estas ampliasrelaciones entre cambio económico e institucional puede dominar muchasrelaciones especificas en el largo plazo.

2. Determinantes institucionales de variables dave

Segundo, a un nivel menos agregado, muchas relaciones especificas puedenser aisladas. Una aproximaciOn resulta de investigar los determinantes

6 Reestructuración y regulación del mercado de trabajo

institucionales de variables económicas importantes. Por ejemplo, con respectoa la inversion, los modelos económicos convencionales sugieren que laintervención sindical o gubemamental genera niveles salariales por encima delnivel competitivo, lo cual estimula la sub-inversion de las empresas, orientandola inversion hacia la producción capital intensiva. El resultado serfa uncrecimiento más lento del empleo y del producto. El modelo contrario verfa aesas instituciones estabilizando las relaciones en el lugar de trabajo, y por lotanto contribuyendo a lograr una mayor productividad. Esto puede serinvestigado al nivel micro, por ejemplo examinando la diferencia entre lasestructuras de inversiOn de firmas que operan con una fuerza de trabajo establey permanente y de aquellas que utilizan trabajadores desprotegidos y eventuales;y a un nivel macro, por ejemplo observando cómo las tasas de inversionagregadas responden a patrones de organización o a regulaciones del Estadosobre las condiciones de trabajo. Existen posibilidades de anáiisis similares conrespecto al cambio tecnolOgico.

3. Los actores

Otro grupo de cuestiones más especificas concierne a los actores -

trabajadores, familias, firmas, el Estado - que están comprendidos por lasinstituciones laborales. Los individuos y los grupos pueden competir, a través dela creación de organizaciones y Ia imposición de reglas, pero estas mismasinstituciones pueden simultáneamente ser convenciones que regulan y estabilizanla interacción entre los actores. Las condiciones bajo las cuales Ia accióncolectiva se desarrolla es un area de particular interés para la investigación.Tradicionalmente, por supuesto, son los actores del sistema de relacionesindustriales - especialmente las organizaciones de trabaj adores y empleadores -los que han atraido Ia mayor atención en la literatura sobre las institucioneslaborales. En cambio, es poco, dentro de esta vasta literatura, lo que se refieredirectamente al crecimiento y al desarrollo.

En muchos paises el actor más importante en el campo de las institucioneslaborales es el estado. Atm en economfas de mercado de rápido crecimientocomo Singapur o la Reptiblica de Corea, Ia intervención del Estado ha sidoextensa en la fijación de salarios y en el control de la actividad de los sindicatos.Con frecuencia, el funcionamiento y Ia organización del mercado de trabajo sehallan altamente regulados a travts de un complejo sistéma de normas yregulaciones. A veces, la intervención legislativa del Estado puede seresencialmente simbólica, dado que no cuenta con los instrumentos para asegurarsu implementación. Pero atm cuando las reglas se aplican en forma efectiva,estos sistemas de regulación raramente son globales, y normalmente existe enforma paralela un sector substancial no regulado - esto es, por parte del Estado,ya que formas de regulación menos visibles pueden substituir a las estructurasadministrativas y legales. El Estado como productor también juega un rdconsiderable en la estructuración de las instituciones laborales y, haciéndolo,normalmente refuerza el poder de grupos particulares con los cuales se alIa,tanto politica como econOmicamente. Estos grupos, por supuesto, pueden incluirsectores del movimiento obrero, en los que los privilegios pueden acumularse,

Instituciones laborales y desarrollo económico 7

grupos que por sf mismos desarrollan un interés en la estabilidad, en allanarconflictos y en evitar el desarrollo de centros de poder alternativos. Los vInculosentre estos patrones de intervención estatal, Ia naturaleza de los procesospoliticos con los cuales están conectados, y el ritmo y tipo de desarrollo, es unarea de controversia y de importancia.

4. Funciones econdmicas de las instituciones

Las funciones econOmicas de las instituciones pueden igualmente ser elpunto de partida de la investigación. Esta es Ia metodologia de la "nuevaeconomla instituciotial"; la presencia de costos de transacción va a ejercerpresiones sobre los agentes económicos para que desarrollen instituciones quereduzcan tales costos. Otra lógica de la existencia de mi grupo particular deinstituciones es como marco social que estabiliza la interacción económica. Estapuede aplicarse a los mercados internos de trabajo, visto como un sistema dedistribución y control social en Ia empresa, que genera compromiso y estabilidaden la fuerza de trabajo. Por su naturaleza también crea exclusion y deprivación,pero de grupos que no tienen Ia fuerza polItica o econOmica para debilitar alsistema. En un sentido más general, en muchas economIas el marco institucionalfavorece a aquellos que se encuentran en los sectores relativamente privilegiadosdel sistema. Aunque el crecimiento económico puede ser promovido porinstituciones más igualitarias, no existe un mecanismo automático para que elcambio institucional se dirija hacia ese tipo de instituciones; por el contrario,tenderIa a haber una relativa estabilidad en sistemas inequitativos, donde aquellosque se benefician están en posiciOn de obstruir cualquier cambio institucional.

Entre otras interpretaciones económicas de instituciones laboralesespecificas, una muy importante es la capacidad de movilización de Ia fuerza detrabajo, por ejemplo las instituciones que promueven el uso del trabajo femenino,o la absorción de inmigrantes. Un caso interesante concierne a los intermediariosen el mercado de trabajo - contratista de trabajadores, agencias de trabajotemporario, etc. -, los cuales pueden ser importantes en la movilización de tiposde trabajo especificos y, por lo tanto, promueven el desarrollo de estructurasparticulares del mercado de trabajo.

5. El sistema de gestiOn y control laboral

En el nücleo de las instituciones laborales se encuentra la cuestión decOmo obtener la cooperación y el trabajo productivo por parte de lostrabajadores. Estos pueden ser inducidos al trabajo de varias formas: a través deincentivos econOmicos, positivos o negativos; a través de la promesa de unascenso; a través de la naturaleza retributiva propia del trabajo mismo; a travésdel refuerzo social de la motivaciOn; a través de la amenaza de despido o dereducción en los niveles del empleo; a través de coerciOn directa. Cada uno deestos elementos puede ser asociado con instituciones especIficas. Por ejemplo,el refuerzo social puede pasar por la "cultura corporativa" - cómo lostrabajadores internalizan los objetivos de la empresa y se esfuerzan paracontribuir al logro de los objetivos de la misma (tIpico en las grandes empresasjaponesas).


El punto de vista de los trabajadores sobre la cuestión del control no esinevitablemente el opuesto de él de los empleadores; bien puede haber interesescomunes de seguridad y estabilidad, asf como en otras caracteristicas de losempleos. Pero por cierto habrá un interés mayor por parte de los trabajadoresen el establecimiento y Ia preservación de sus derechos. Serfa interesanteexplorar las condiciones bajo las cuales dichos derechos tienen efectos positivossobre la productividad y el crecimiento, ya que normalmente se asume que larelación es inversa.

La tiltima seccidn del documento completo sugiere algunos temas especfficospara la investigación empIrica. No voy a presentarlos aquf. La lista es amplia,demasiado amplia; necesita más trabajo de modo tal que se concentre en unnilmero menor de temas prioritarios, para liegar a estrategias prácticas para lainvestigación, que puedan iluminar las relaciones entre instituciones laborales ylos aspectos más generales de desarrollo, en los cuales, finalmente, estamostodos interesados.

Referencias

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2 Reestructuración económica y mercadode trabajo en America Latina

Norberto E. Garcia

I. Introducción1

El propósito de este trabajo es analiZar los procesos de reestructuracióneconómica iniciados en diversos paIses de America Latina, con particularatención en sus efectos sobre el empleo y los ingresos laborales.

La sección II sittia el impacto de la crisis externa y polIticas de ajusteinterno de corto plazo implementadas para absorberla en gran parte de la décadadel 80, lo que constituye el punto de partida en cuanto a la situación delmercado laboral al inicio de las estrategias de reestructuración.

La sección III analiza las estrategias de reestructuración iniciadas enAmerica Latina, y los resultados de las mismas sobre el empleo e ingresos. Estotultimo constituye solo un avance parcial, ya que la mayorfa de las estrategiasestári actualmente en implementaciOn y sus resultados definitivos se dejaránsentir en los prOximos años.

La sección IV asume que la incidencia plena de Ia reestructuración tendrálugar en la década del 90 y revisa Ia evoluciOn esperada para 1991-2000, de unanlisis de prospectiva efectuado en PREALC (1990).

La secciOn V discute los diversos ámbitos de acciOn para las polIticas haciael mercado laboral, en el contexto de un proceso de reestructuración económica,a la luz de la experiencia reciente y de las tendencias esperadas.

La sección VI pone de relieve el rol de Ia negociación social y de loscambios institucionales en el mercado laboral, para los resultados de lasestrategias de reestructuración.

El trabajo finaliza con una sección VII de conclusiones.

II. El ajuste interno a Ia crisis externaEn los primeros afios de la década del 80, la mayorfa de los paIses

latinoamericanos debieron implementar sucesiva, polfticas de corto plazo deestabilización y ajuste interno a los shocks comercial y financiero que losafectaron a partir de 1982. Algunos de ellos, iniciaron en Ia misma década,procesos deliberados de reestructuración económica de largo aliento, con el

l El presente trabajo constituye una version ampliada y revisada de GarcIa (1991).


objetivo de redefinir la inserción externa de las economfas nacionales, mejorarsu competitividad y adaptarse a los cambios en la economfa internacional que seinicia en Ia segunda mitad de los 70.

El impacto de los sucesivos ajustes de corto plazo sobre el mercado laborales sin duda el más serio que los palses de la region debieron enfrentar, desde lagran crisis de los aflos 30.

En PREALC (1990) se analizan exhaustivamente las caracteristicas del ajustedel mercado laboral latinoamericano en ese perfodo. En el cuadro 1, puedeconstatarse que en el primer quinquenio de la década del 80 - perfodo en quetienen lugar los sucesivos ajustes de corto piazo en America Latina -elcrecimiento del empleo formal se desacelera a 1.4 por ciento anual, en contrastecon el 4.1 por ciento promedio registrado en 1950-80. Más aun, dicho resultadose explica por la incidencia del empleo püblico, ya que en ese quinquenio, elempleo formal privado crece a un ritmo de solo 0.4 por ciento anual. Estetiltimo resultado es un efecto neto de la expulsion de mano de obra verificada enel tramo de pequeña y gran empresa, y de la absorción registrada enmicroempresas - hasta diez ocupados - a un ritmo de 4.6 por ciento anual, rasgodistintivo del perfodo analizado.

A consecuencia de la caIda en el ritmo de absorción en segmentosmodernos, se verifica tanto un aumento del desempleo abierto, cuya tasa seeleva del seis al nueve por ciento en 1980-84, como también de Ia informalidad.Esta lltima crece del 23.8 por ciento de la PEA no agrfcola en 1980, hasta el27.2 por ciento en 1984. De hecho, el crecimiento del empleo informalconstituye la principal variable de ajuste del mercado laboral latinoamericano enel primer quinquenio de los 80. El aumento del desempleo y de Ia informalidadfue acompauiado con fuertes descensos de los ingresos laborales y un rápidoaumento de la precarizaciOn del empleo (PREALC, 1990) con crecientegravitación del empleo temporario y d tiempo parcial.

En el segundo quinquenio de los 80, se constata una recuperación parcial delimpacto de los shocks externos. A pesar de que Ia retomada del crecimientoeconOmico en el segundo quinquenio es bastante débil - véase el cuadro 3 - elempleo formal crece a tasas superiores al 4 por ciento anual,explicadasesencialmente por lo verificado en el sector privado y, dentro del mismo, por Iaabsorción en microempresas.

El desempleo abierto desciende en 1984-89, hasta alcanzar una tasa inferiora la de 1980, pero el empleo informal sigue creciendo a un ritmo muy elevado.

Los ingresos laborales - tanto salarios como ingresos informales - auncuando en muchas experiencias se recuperan, permanecen a fines de la décadapor debajo del nivel de 1980.

El rasgo destacable del ajuste del mercado de trabajo, es el rápido cambioen la composiciOn del empleo hacia ocupaciones de menor productividad relativa.Dentro de segmentos modernos, el empleo en microempresas se eleva desde un15 por ciento de la PEA no agrfcola en 1980 hasta casi 21 por ciento en 1989.Simultáneamente, el empleo informal aumenta desde un 23.8 por ciento de laPEA no agricola hasta un 29.5 por ciento en 1989. Considerando ambosfenómenos, el ajuste del mercado laboral durante Ia década del 80 implicO un

Reestructuracjón económica y mercado de trabajo 11

Cuadro 1: America Latina: Evolucitin del empleo, 1980-89

Tasa anual decrecimiento enporcentaje

Composición porcentualrespecto a Ia PEAno agrIcola

1980-84 1984-89 1980-89 1980 1984 1989

1. PEA no agrfcola 3.5 4.0 3.7 100.0 100.0 100.0

2. Desocupación abierta 10.5 -6.4 0.8 6.9 9.0 5.3

3. Empleo formal 1.4 4.33.1. P6bljco 4.7 2.93.2. Privado 0.4 4.8

3.2.1. Pequeña, medianaygran empresa -1.3 2.0

3.2.2. Microempresas 4.6 8.0

3.03.72.9

0.57.0

69.3 63.8 65.1(14.5) (15.1) (14.4)(54.8) (48.6) (50.7)

(39.7) (32.9) (30.0)(15.1) (15.7) (20.8)

4. Empleo informal 7.0 5.74.1. Cuenta propia, etc. 6.7 6.84.2. Servjcjo doméstico 7.9 3.0

6.26.84.9

23.8 27.2 29.517.8 20.1 22.96.0 7.1 6.6

* Corresponde a empresas de hasta 10 ocupados.

Fuente: Estimaciones preliminares del PREALC en base aoficiales.

encuestas de hogares y otras fuentes

quiebre de las tendencias de largo plazo verificadas en 1950-80 y un serioretroceso del traslado de mano de obra hacia ocupaciones de mayorproductividad. En 1989, más del 50 por ciento de la ocupación no agricola seubicaba en microempresas o actividades informales - en contraste con el 38 porciento registrado en 1980 - a lo que habrfa que agregar el empleo precario. Elloda una idea de la magnitud del impacto registrado en los mercados laborales deAmerica Latina en la década pasada.

En PREALC (1990) se agrega que las caracterfsticas del ajuste en elmercado laboral, implicó una distribución regresiva de los costos de dicho ajuste,un aumento de Ia pobreza y el deterioro de importantes porciones de los sectoresmedios, particularmente en reas urbanas.

Por consiguiente, si bien con diferencias, en la mayoria de los palses deAmerica Latina, el punto de partida de Ia implementaciOn de estrategias dereestructuraciOn productiva, de mediano y largo plazo, coincide con unasituación de serio deterioro del mercado laboral, que explica la necesidad de noagravarla y Ia urgencia en obtener resultados expansivos.

12 ReestructuraciOn y regulación del mercado de trabajo

III. Los procesos de reestructuración y su incidencia

1. Reestructuración económica y estrategias de modernización

Los procesos de reestructuración productiva, comprenden variosfenómenos. En primer lugar, una reorientación de recursos hacia Ia producciónde transables - exportables y competidores con importaciones. Se asume que uncrecimiento estimulado por el aumento de las exportaciones y produccióndoméstica competitiva con importaciones, redundará en tasas más elevadas, viael efecto de dicha reorientación sobre Ia disponibilidad de divisas y la mayoreficiencia en el uso de recursos. En esta perspectiva los aumentos de laproductividad a mediano plazo - particularmente en sectores transables - jueganun rol importante, por su incidencia sobre la competitividad con el exterior yporque constituyen la precondiciOn necesaria para lograr tasas más elevadas decrecimiento por unidad de recursos insumidos. En segundo lugar, vinculado alo anterior, un proceso de reestructuración implica también un "aggiornamiento"y aceleración del ritmo de modemización productiva, particularmente en lossectores productores de transables y de infraestructura de apoyo -

comunicaciones, puertos, finanzas, seguros, etc. En esta segunda perspectiva,la apertura al exterior constituye un camino para introducir pautas decompetitividad externa, inducir una reasignación de recursos y progresotecnológico hacia actividades más competitivas y estimular Ia modernización delas empresas - sobre todo las vinculadas a la producción de transables y deinsumos para la msima.

Las estrategias implementadas para provocar la reestructuración y

modernización no han sido las mismas, y este es probablemente el ámbito demayor debate en America Latina. Por un lado, se encuentran quienes sostienenque la estrategia de reestructuración debe descansar en: (i) una rápida aperturacomercial via descenso de la protección arancelaria y abandono de los controlesadministrativos sobre importaciones; (ii) una reestructuración del sector piiblicoque incluye la privatización de empresas pdblicas y un mucho menor rolregulatorio del Estado en la economia; (iii) un cambio en el sistema de incentivosprovisto por los precios relativos, para favorecer Ia expansion de la produccióne inversion en transables, utilizando las politicas macroeconOmicas que incidensobre los principales precios relativos; (iv) una reforma y desregulacidn delsistema financiero orientada a que la tasa de interés doméstica sea el principalmecanismo de ajuste de dicho mercado; (v) una desregulación del mercado detrabajo que busca flexibilizar ese mercado. La perspectiva implicita es que unavez eliminados los principales obstáculos a través de reformas estructurales yestablecidos los precios relativos "correctos" a través de Ia politicamacroeconómica, el libre juego de los mercados de productos y factoresconducirá espontáneamente, hacia un nuevo y exitoso modelo de crecimiento.La experiencia de Chile iniciada a mediados de los 70 es un buen ejemplo deesta aproximación.

Por el otro lado, hay enfoques y experiencias prácticas de estrategias dereestructuración que aun cuando compartan con la primera el rol destacado del

Reestructuración económica y mercado de trabajo 13

mercado en Ia asignación de recursos, difieren significativamente tanto en lospasos a dar como, implIcitamente, en Ia atención prestada a la magnitud ydistribución de los costos sociales. Asi, estos enfoques comparten Ia necesidadde una apertura comercial, pero señalan la necesidad de guiar y orientar esteproceso, e implementarlo gradualmente. Aceptan Ia necesidad del cambio enprecios relativos via polItica macroeconómica para modificar los incentivos, perocreen importante complementar esto con programas sectoriales o regionales dereconversion, programas de cr&lito y otros incentivos que asistan selectivamentedicho proceso. Visualizan una reestructuraciOn del sector ptiblico orientada areducir excesos regulatorios, aumentar Ia eficiencia y alcanzar un equilibriofiscal permanente. Pero no se plantean como un a priori ideolOgico laprivatizaciOn masiva de las empresas ptIblicas, ni están dispuestos a que elEstado abandone su rol en todos los ámbitos econOmicos, entre otros motivosporque la propia reestructuración demanda acciones pi.iblicas criticas en areascomo por ejemplo, el apoyo a la prospección de nuevas tecnologIas y al esfuerzode ampliación y penetración de mercados externos. Finalmente, aun cuandocomparten la necesidad de adaptar el mercado laboral, su énfasis no es en IadesregulaciOn total para lograr una plena flexibilidad sino en: (i) los cambiosinstitucionales - de hecho o de derecho - que permiten acercarse a Ia adaptaciónrequerida; (ii) los mecanismos compensatorios y polIticas para neutralizar elimpacto negativo de la fase transicional de una reestructuraciOn - sobre todo encreaciOn de empleos; (iii) las distintas instancias de negociaciOn y acuerdo social,para procesar muchas de las decisiones requeridas por la transformaciOn. SOloa tftulo de ejemplo, las experiencias de Costa Rica, y más recientementeColombia, se acercan más a este enfoque estratégico.

A pesar de las diferencias entre las estrategias de crecimientopredominantes en la actualidad, es bastante nItido que en comparaciOn con lasprevalecientes hasta principios de los 80, se verifica un desplazamiento hacia unmayor rol otorgado al mercado y a la inserción extema a un nivel competitivo,dentro de un cuadro general de escasez de recursos externos y püblicos. Estees un elemento comiin a los distintos enfoques estratégicos.

Similarmente, los distintos enfoques estratégicos coinciden en aceptar laprioridad de Ia estabilizaciOn de precio, como un requisito previo, inicial o dela primera fase de una reestructuración. Un contexto de alta inflación constituyeun serio obstáculo para reorientar y dinamizar decisiones de inversiOn privada,aspecto central de un proceso de reestructuración. De ahI la importancia otorgadaen todas las experiencias a los programas de estabilización y lucha contra lainflaciOn.

2. ReestructuraciOn y modernizaciOn tecnolOgica

Siguiendo a PREALC (1990) es conveniente seflalar la diferencia entre elproceso de reestructuraciOn productiva y la modernización tecnolOgica - que esuno de sus componentes.

El primero comprende la apertura al exterior, para tornar más competitivasa las economfas latinoamericanas, reinsertarlas en los flujos de comercio


internacional e inducir su modernización. Incluye también una profundareestructuración del sector pi:iblico y de su rol, en parte por razones deeficiencia, en parte para liberar los recursos necesarios para la reestructuracióndel sector privado y en parte para generar los superávits para hacer frente, enmuchos paIses, al pago de los intereses de la deuda externa sin agravar presionesiriflacionarias. Abarca también Ia reestructuración del sector privado en uncontexto de mayor rol del mercado y el logro de una mayor competitividadbasada en aumentos genuinos de productividad. La reestructuración del sectorprivado implica un cambio gradual en la composición de la producción, haciaactividades más competitivas - exportables, sustitutos de importaciones yactividades de apoyo. (Este cambio es de particular importancia para el empleo,a mediano y largo plazo por su efecto sobre una mayor disponibilidadpermanente de divisas para todas las actividades domdsticas). Tanto en el sectorpiiblico como en el privado, cabe esperar que los procesos recién descritosincluyan una modernización y cambio tecnológico gradual - particularmente enel ámbito organizacional y de gestión - que alimente al crecimiento de laproductividad. Ello es también imprescindible para lograr una mayorflexibilidad y capacidad adaptativa de las empresas, frente a un entornocambiante.

Por consiguiente, la incidencia sobre el empleo y los ingresos de unareestructuración productiva va mucho más allá del generado por unamodernización tecnológica, ya que además de los efectos de esta ültima - porejemplo, via crecimiento de la productividad en las empresas - comprende otrosfenómenos. Entre ellos, cabe destacar: (i) el impacto de Ia apertura sobre lasactividades menos competitivas - y sus abastecedoras; (ii) el efecto de lareestructuración del sector ptiblico en paises en que la gravitación del empleopüblico era elevada; (iii) Ia incidencia de la reestructuración del sector privadocon pautas de competitividad extema; (iv) las consecuencias del cambio gradualen la composición de la producción hacia transables. A estos cuatro aspectos,cabe adicionar el efecto de las reformas institucionales y cambios regulatoriosdel mercado laboral, que suelen ser parte de los procesos de reestructuración.En consecuencia, el impacto sobre el mercado laboral de una reestructuraciOnproductiva, abarca diversos efectos y es bastante más comprehensivo que eloriginado en el cambio tecnológico asociado a Ia misma.

Conviene destacar, como se expone en GarcIa (1988), que los aumentos deproductividad son cruciales en un proceso de modernizacián por variasrazones: (i) su rol en el aumento de financiamiento para la inversion en laetapa inicial y en la dinamización del proceso aliorro-inversión a mediano plazo;(ii) su incidencia sobre los aumentos de competitividad con el exterior y, a travésde ello, sobre Ia disponibilidad neta de divisas, el crecimiento económico y Iaposterior absorción de empleo a mediano plazo; (iii) su importancia crucial parareducir el grado de conflicto entre aumento de Ia competitividad con el exteriory situación social. Respecto a este ültimo punto, la ausencia de aumentos deproductividad coloca el peso de los avances de la competitividad sobre Iareducción de costos-salarios. Mientras que el crecimiento sistemático de laproductividad a mediano plazo disminuye el conflicto entre el aumento de la


competitividad y el del salarlo real - reduciendo, por ejemplo, el quid-pro-quoentre tipo de cambio real y salarios.

En la fase inicial de la reestructuración, los aumentos de productividad sevinculan más a racionalización de tareas, pero a mediano plazo, se asocian alacceso a innovaciones, al esfuerzo de inversion y modernizaciOn tecnolOgica, ala actitud positiva de Ia fuerza laboral en ci proceso de incorporación deinnovaciones, y al gasto e inversion social que permiten desarrollar plenamentela capacidad de los trabajadores.

Respecto al impacto reciente del cambio tecnológico, es poco lo que se sabedel mismo a nivel macro. La aceleración del cambio tecnológico verificada enlas economIas avanzadas desde mediados de los 70, comienza a incidir sobreAmerica Latina en forma incipiente y selectiva recidn en Ia segunda mitad de los80 - en la primera mitad, el impacto de Ia crisis y poilticas de ajuste internoobstaculizó la adopción de innovaciones.

En America Latina, la adopciOn de innovaciones no es explicada por ciestancamiento de la productividad o el encarecimiento de costos laborales enrelación a Ia misma. Es motivada por Ia reorientación del crecimiento haciatransables en ci contexto de una situación crItica. 'La difusión del cambiotecnológico ha tendido a concentrarse en sectores transables o sus abastecedores,y en actividades de infraestructura vinculadas a los mismos - comunicaciones,inforrnaciOn, transporte, bancos, seguros, puertos y aeropuertos, etc. El procesoes relativamente incipiente y acotado por las limitaciones de recursos quecaracterizaron la década del 80.

En 1985-90, perfodo en que se inicia Ia absorción de innovaciones, no severifican desplazamientos masivos de mano de obra causados por carnbiostecnológicos. En parte, porque Ia adopción de innovaciones no alcanzO un ritmoy difusiOn significativos. Pero principalmente porque el aumento del desempieoy la cesantIa es anterior: se verifica en 1982-85, como consecuencia de lossucesivos ajustes de corto piazo a los shocks financiero y comercial externos.El cambio tecnológico se deja sentir en Ia lenta recuperación de 1985-90,posterior al impacto de la crisis extema2. En este sentido, la adopción deinnovaciones comienza a gravitar después que tiene lugar Ia contracciOn delempleo moderno en empresas medianãs y grandes y cuando estos segmentosenfrentan Ia posibilidad de recuperarse, pero en un contexto más competitivo.

Lo expuesto no implica que la incidencia del cambio tecnológico seairrelevante en ia ddcada del 90. Por el contrario. Un anticipo de ello - en basea información fragmentaria a nivel microeconómjco de Brasil, Chile, Mexico yArgentina - es el efecto significativo sobre ci empleo en la industria automotriz,electrOnica, gráfica, y metalmecánica, y en los sectores de comunicaciones,telecomunicacjones, bancos, seguros y comercio exterior.

Los dos aspectos sobre los cuales existe cierto conseriso son: (i) ci ritmo de

2 Con Ia sola excepción de Chile, que al haber iniciado en 1975 el ajuste estructural, registraantes que los restantes paIses, Ia adopcióri de cambio tecnológico en transables y sectores deapoyo.


generación de empleos en las nuevas plantas automatizadas es inferior - porunidad de producción y por unidad de capital - al registrado antes del cambiotecnológico; (ii) Ia generación de empleos provendria a largo plazo de las nuevasactividades y ilneas de producción que surjan con la reestructuracidn delcrecimiento - más que de la modemización de las preexistentes.

3. La incidencia de Ia reestructuración sobre el empleo e ingresos

En relación a los efectos de la reestructuración sobre el mercado laboral, esimportante la diferenciacidn por plazos o fases. Con recursos sumamentelimitados - como ha sido la tónica en las experiencias latino-americanas - el

primer impacto de las poifticas es contraer Ia producción y el empleo, sobre todoen las lInens más afectadas por la apertura y el cambio en el sistema deincentivos. Mientras que se necesita tiempo para que se concrete un mayorcrecimiento económico en transables y para que el mismo incidasignificativamente sobre el empleo. Asi, lieva tiempo inducir una reasignaciónde recursos hacia transables y concretar un aumento de la inversion en dichaslinens, y más tiempo amn obtener aumentos efectivos en la generaciOn neta dedivisas, que permitan un mayor crecimiento del empleo en toda la economla.

En la fase transicional, en la que tiene lugar Ia reorientación de la politicaeconOmica, la implementación de las reformas estructurales y el cambio en el

sistema de incentivos, cabe esperar que prime un efecto neto negativo sobre elempleo yb ingresos. Por un lado, cabe considerar los rezagos existentes entre:(i) la implementación de las medidas y el aumento efectivo de la producciOn einversion en las lIneas que se busca promover, (ii) el crecimiento de laproducción en transables y el aumento efectivo en el ingreso neto de divisas; (iii)todo lo anterior y el aumento sistemático del empleo productivo. Por otro lado,el impacto de Ia apertura, de la reestructuraciOn del sector ptlblico y del cambioen los incentivos y precios relativos, opera con un rezago menor, incidiendorápidamente sobre el empleo e ingresos de los sectores afectados. Enconsecuencia, en un primer perfodo, el efecto predominante sobre el mercadolaboral será el contractivo.

Es importante destacar que la longitud de estos rezagos variará segün cualsea Ia estrategia adoptada y la sincronización de la polItica macroeconómica conla misma. AsI, la experiencia reciente sugiere que una estrategia sumamentedrástica y que descanse solo en el ajuste espontáneo de los mercados, conducea un overkill que obtura decisiones de inversiOn y repercute en prolongadosrezagos para alcanzar una mayor absorciOn neta y mayores costos en términosde empleo e ingresos - tal como lo ocurrido en Chile entre 1975 y 1984.Similarmente, si la polItica econOmica opera con un tipo de cambio realdemasiado bajo, ello repercutirá en rezagos superiores a los necesarios ymayores costos transicionales.

Completada la fase transicional, cabe esperar una etapa de consolidaciOn delnuevo modelo de crecimiento, durante el cual serfa factible retomar tasasrelativamente elevadas de crecimiento econOmico, una rápida generaciOn deempleos productivos y una mejorfa de Ia situación de ingresos. Por consiguiente,


a partir de la fase de consolidación cabrfa esperar una aceleración del ritmo deabsorción y un descenso en la tasa de subutilizacjón de Ia fuerza laboral. Lapregunta relevante es si, una vez consolidado el nuevo modelo de crecimiento,el ritmo de creación de empleos productivos -y mejora de los ingresos - permiteavanzar en el proceso de incorporación o integración social, y en qué plazos,considerando que las presiones del crecimiento de Ia oferta laboral son todavfaelevadas en muchas experiencias latinoamericanas. Conviene recordar que,desde el punto de vista de Ia incorporación social, el principal justificativo deuna estrategia de reestructuración es que constituye Ia precondición necesariapara alcanzar tasas más elevadas de crecimiento del empleo productivo y delingreso. Si esto iIltimo no tuviera lugar, Ia modernización - y costos de lamisma - serfa solo en beneficio de una parte de Ia sociedad.

En consecuencia, en America Latina cabrfa esperar como resultado delajuste estructural: (i) una fase transicional, en la que los efectos sobre elmercado laboral serfan negativos; (ii) una fase de consolidación, con efectospositivos sobre el mercado de trabajo. La magnitud de los costos sociales de Iafase transicional y el ritmo de incorporación social en la fase de consolidación,variarlan seg!in el tipo de estrategia de reestructuración adoptada.

Existen otros aspectos de un proceso de reestructuración que afectarán elmercado laboral, además de los expuestos.

El primero es la disponibilidad relativa de recursos para inversiOn - entérminos de ahorro doméstico y divisas. La restricción que impone el pago deintereses externos y el débil acceso a créditos frescos, condicioria unareorientaciOn ms lenta de Ia inversiOn, prolonga los rezagos y con ello losefectos negativos de la fase transicional.

El segundo se vincula a distintas caracteristicas de la estrategia dereestructuraciOn adoptada. Una estrategia de shock versus una gradual, planteanimplicaciones distintas3. Una estrategia basada solo en la liberalización y ajusteespontáneo de los mercados, que descanse en alcanzar los precios relativoscorrectos y que utilice sOlo instrumental general no selectivo, planteará sin dudacostos transicionales más elevados que una que complemente el accionar de losmercados con polIticas ptiblicas para inducir los cambios, y que acompane lasmodificaciones en precios relativos con programas sectoriales de reconversiOn.

Una estrategia de shock tenderá a provocar ajustes más drásticos en el mercado laboraldurarite Ia fase transicional, que una más gradual. Si adernás, se cometen errores en Ia estrategiade reestructuración o Ia poiftica macroeconómica no es definida en forms sincronizada a Iamisma, los rezagos para lograr resultados en una estrategia de shock pueden ser muy prolongadosy conducir de hecho a una fase transicional mds extensa que Ia asociada a una estrategia deimplementacián gradual. El punto aqui es que las implicancias de los errores es más seria en unaestrategia de shock que en una gradualista. El principal argumento en pro de una estrategia doshock, es que no da tiempo a quo so organico Ia oposicián do grupos do poder afectados. (Noobstante, osto serfa salvable si so anuncian las reformas y Ia implonientación do las mismas osgradual), El principal argumento para una estrategia gradual es quo da tiempo para ircorrigiendo decisiones de polItica y superando errores. Esto tiltimo es muy importanto porqueno existe una receta eficaz a priori y conviene tener en cuenta que es relevante en este ámbitoel aprendizaje en Ia práctica misma.


En America Latina, existe una vinculaciOn entre la intensa restricción derecursos para inversion y las caracterfsticas de las estrategias adoptadas. Laestrechez de. recursos orienta las decisiones hacia estrategias más neoliberales.Similarmente, el deterioro verificado en los 80 en Ia capacidad de implementa-ción de poilticas del sector püblico, condiciona su rol. Finalmente, Ia reaccidnpendular a décadas de intervención reguladora, alcanza las caracterfsticas de unasobrereacción que presiona por la adopción de concepciones liberales, sobre todoal inicio de las estrategias. Esto tiene implicancias para la profundidad del ajustedel mercado laboral en la fase transicional.

4. Reestructuración, empleo e ingresos en America Latina

A. Introducción

Un primer aspecto a dilucidar es la diferencia entre los cambios estructuralesasociados a sucesivas polfticas de ajuste de corto piazo en el periodo de mayorimpacto de la crisis comercial y financiera de Ia década de los 80, y aquellosoriginados en programas de mediano y largo plazo deliberadarnente orientadosa alcanzar una reestructuración económica y un cambio en el modelo decrecimiento. (AsI, por ejemplo, entre 1980 y 1989 Colombia registra cambiossignificativos en términos de balance comercial, crecimiento y composición delas exportaciones e importaciones, asignación de recursos, ritmo y composiciónde la creación de empleos, etc. Pero es recién a partir de 1990 que dicho palscomienza a implementar un programa gradual de modernización económica demediano piazo, con los objetivos de reestructurar Ia economfa y establecer lasbases de un nuevo modelo de crecimiento). Dado que se intenta analizar IarelaciOn entre la reestructuracidn económica y el mercado laboral, convieneevitar confusiones y centrar el análisis en la segunda de las situacionesmencionadas. Ello no implica omitir la poiftica de corto plazo sino considerarsu interacción con las poifticas de reforma en aquellas experiencias queimplementaron efectivamente reformas significativas.

Las tendencias a la modernización económicas verificadas en AmericaLatina, son a grandes rasgos, similares a lo registrado en EE.UIJ. y Canada,Europa Occidental, Japón y el Sureste de Asia y, más recientemente, EuropaOriental. Pero a diferencia de las experiencias del Norte, los palses de AmericaLatina enfrentan condiciones más severas para los procesos de modemizaciónpor los siguientes factores:

a) las sociedades latinoamericanas eran antes de la crisis comercial y financierade los 80 sociedades transicionales en cuanto al grado de integración oincorporación social al modelo de crecimiento prevaleciente; constitufan unaamalgama de modernidad con importantes segmentos sociales excluidos deIa misma. La crisis debilita los segmentos modemos e intensifica laspresiones hacia la exclusion. En este sentido, las polfticas dereestructuración y modernización económica enfrentan mayores obstáculosen contextos caracterizados por una situación hibrida, ya que deben atenderpor un lado a Ia reestructuraciOn de los segmentos modernos y, por el otro,

ReestructuracjOn económica y mercado de trabajo 19

impedir el agravamiento de la desintegracion social y establecer basessólidas para un avance sostenido en este piano.

b) La rnagnitud de las transferencias netas de recursos al exterior, vinculadasal peso del endeudamiento externo, nivel de Ia tasa de interés extema y débilacceso a financiamiento externo fresco, restan recursos al esfuerzo deinversion y cambio tecnológico requerido. Adicionalmente, dado quealgunas experiencias inician la reestructuración bajo la presión del pago deintereses externos, la misma es visualizada como una manera de enfrentarel problema de ia deuda, perdiéndose de vista el punto central: la necesidadde adaptarse a los cambios del comercio y economla internacionalverificados en 1970-90, y reinsertarse activamente en dicho contexto.

c) La persistencia en distintos paises de fuertes tendencias inflacionarias - oinciuso hiperinflacionarias - vinculadas al punto anterior4, obstaculizan elavance de un proceso de modernización.

d) El gran deterioro del mercado laboral provocado por Ia crisis de los 80 y laspolIticas de ajuste intemo a la misma, establecen condiciones inicialessumamente graves en materia de empleo e ingresos para los procesos dereestructuracjOn y modernización. Esto ratifica la importancia de no agravaraim ms Ia situación del mercado laboral, pero demanda recursos - privadoso pimblicos -para actuar en esta dirección.

e) Gran parte de las experiencias latinoamericanas enfrenta cambios másprofundos en la reestructuracjón de actividades y sectores, en comparacióncon lo ocurrido, por ejemplo, en EE.UU y Europa. Ello se origina en: (i) laapertura al exterior - que no influye en dichas experiencias por tratarse deeconomfas ya abiertas - genera en America Latina cambios significativos enIa composición del empleo y en el desempieo; (ii) la productividad internade muchos sectores en las experiencias latinoamericanas está más distanciadade los niveles internacionajes.

En consecuencia, las estrategias de reestructuración enfrentan mayores difi-cultades en America Latina en comparación con las experiencias del Norte, porrazones de contexto, recursos, magnitud de la transformación enfrentada y situa-ción social inicial. Tienen, por otra parte, Ia ventaja de poder aprender de loserrores y logros de otras experiencias que transitaron antes por Ia misma senda,y beneficiarse de los conocimientos y del acervo tecnológico ya acumulado enlas mismas - al menos cuando existe acceso fácil a las innovaciones.

La experiencia de los paIses de la regiOn es que todos ellos iniciaron en los80 el proceso de ajuste a la crisis financiera y comercial externa, a través de unasucesión de ajustes de corto plazo pero sin necesariamente implementarprogramas de reestructuraciOn - con la sola excepcion de Chile que hablainiciado su estrategia en el quinquenio previo. La sucesión de ajustes de corto

En varias experiencias, el repago de intereses externos implica transformar un superávitoperacional en un deficit fiscal efectivo, con Ia consiguiente presión sobre Ia tasa de inflación.


plazo se implementó mientras se visualizaba la eventual negociación de Ia deudaexterna como un hito a partir del cual emergerlan soluciones más estructurales.Ello no fue asi, pero explica en parte porque los esquemas de reestructuraciónfueron iniciados en el segundo quinquenio de los 80 y principios de los 90 - y

no antes. Por consiguiente, como se expuso previamente, los desajustes del

mercado laboral que caracterizan el panorama de los 80, se originan más en elimpacto de la crisis financiera y comercial externa y en las sucesivas poilticas

de ajuste interno de corto plazo, que en las estrategias de reestructuración. (Lasexcepciones son Chile, que habIa iniciado su reestructuración económica en los

70, y lo acontecido en Bolivia, Costa Rica y Mexico en los tiltimos aflos de ladécada pasada, ya que estos tres paises comienzan su reestructuración económica

en el segundo quinquenio de los 80).

B. Estrategics de reestructuración

En America Latina, existen hoy una decena de paises con procesos de

reestructuracidn iniciados o en marcha. En primer lugar Chile, que lo iniciaraen 1975, y que todavIa en la actualidad contini.ia avanzando en términos demodernización productiva, aun cuando superada ya la fase transicional. En

segundo lugar Mexico, Costa Rica y Bolivia, palses que inician el esfuerzo dereestructuración en el segundo quinquenio de los 80 - y continiian en el mismoactualmente. En tercer lugar, Argentina y Venezuela comienzan sus respectivos

procesos en 1989, mientras que Colombia y Peru lo hacen en 1990. Cabe

agregar que Brasil y Uruguay constituyen experiencias especiales, en que algunoselementos de una estrategia de reestructuración han sido implementados en el

pasado, mientras que otros son relativamente nuevos o incluso no han sido

iniciados todavfa5. Por consiguiente, una primera conclusion relevante es queen America Latina, las estrategias de reestructuracidn económica sonrelativamente nuevas - con Ia sola excepciOn de Chile - y por lo tanto, su plenaincidencia sobre el mercado laboral recién está comenzando a sentirse. De

hecho, un análisis del impacto de estas estrategias sobre el mercado laboral es

AsI, Brasil desarrolla ya desde los 70 un sostenido esfuerzo de diversificación y crecimiento

de las exportaciones, apoyado en cr&litos especiales, reintegros y subsidios, y lo acompaiia con

un no menos iinportante esfuerzo sustituidor y un ambicioso prograrna de inversiones eninfraestructura productiva, energética y de comunicaciones. La transformación productiva de

Brasil en 1970-88 es muy profunda, sobre todo en el sector privado. Pero Ia apertura comercial

es iniciada recientemente, lo mismo que la reestructuración del sector pdblico, y todavIa contindaensayando programas de estabilización para neutralizar las fuertes presiones inflacionarias queregistra a lo largo de los afios 80. Uruguay da pasos para promover exportaciones en base a

incentivos, cr&litos, reintegros y subsidios y disminuye controles administrativos y tasasarancelarias sobre importaciones en los 70. Los resultados son interrumpidos por ci perfodo de

atraso cambiario de fines de los 70 y principios de los 80. La poiltica de corto plazo retoma unmanejo cambiario más realista, con buenos resultados para el balance cotnercial, en 1985-89.

No obstante, ci crecimiento de las exportaciones se apoya más en la rentabilidad relativa generada

pot ci dispositivo, que en significativos aumentos de la productividad en las lIneas exportadoras.En este sentido, Ia reestructuracidn del sector privado y pdblico y Ia niodernización productiva

del pals son temas hoy en debate, para ci futuro.


solo factible para Chile, Mexico, Costa Rica y Bolivia, ya que son los iinicospaIses con el transcurso de tiempo suficiente como para verificar incidencia.

Un segundo aspecto son las d?ferencia entre las estrategias dereestructuraciOn en las distintas experiencias nacionales, a las que ya se aludieraen páginas anteriores. Este hecho, como se vera, repercutirá en el respectivoimpacto sobre el mercado laboral, y es por este motivo que se lo destaca en elpresente trabajo. Veremos a continuación, una smntesis de las estrategiasadoptadas en Chile, Bolivia, Mexico y Costa Rica.

i) Chile

Chile implementa desde 1975 en adelante una estrategia de corte neoliberal.Precedida por un drástico programa de shock antiinflacionario, la misma abarca:(i) una apertura comercial y financiera; (ii) una profunda reestructuración delsector piblico que incluyó la privatización de gran cantidad de empresaspiIblicas; (iii) la redefinición del rol regulatorio del Estado y el abandono de laspoilticas de intervención respectivas; (iv) la reforma del sistema financiero sobrebases más competitivas; (v) un cambio en precios relativos claves para redefiniren forma acorde el sistema de incentivos provisto por la politicamacroeconómica; (vi) la apertura a Ia inversion extranjern; (vii) ladesarticulaciOn de Ia actividad y poder de negociaciOn sindical. En una segundaetapa,a principios de los 80, se. introdujo un plan y reforma laboral que dieronun marco legal a la flexibilización total del mercado de trabajo y se reestructurOel sistema de seguridad social en base a la privatizaciOn del grueso del mismo.Hacia 1984, después del duro impacto de Ia recesiOn externa y sobreajusteinterno de 1982-83, la estrategia neoliberal comienza a incorporar aspectos máspragmáticos, tales como Ia aplicación de bandas de precios sostén para productosagricolas, la aplicación de sobre tasas de importaciOn, el apoyo estatal en laapertura y ampliación de mercados externos y el perfeccionamiento de unsistema de gasto social y subsidiosfocalizados para sectores en extrema pobreza.Con el cambio de administración polftica y apertura democrática de 1990, semantiene la orientación general, pero se introduce un claro dnfasis en losprogramas de gasto social, financiados con una reforma tributaria. Sepromueven cambios institucionales y una segunda reforma laboral, se buscaampliar y fortalecer el poder de negociación social, generar una dinámica deacuerdos y consensos, y mejorar gradualmente tanto el ingreso mfnimo y lasremuneraciones como la situación de los grupos pobres.

ii) Bolivia

Bolivia adopta en 1985 una estrategia de reestructuraciOn, precedida por unprograma de shock para detener Ia hiperinflación alcanzada en dicho ailo. Laapertura comercial es acompanada por la reestructuraciOn del sector piIblico, yuna drastica reducciOn de personal en el sector fiscal y en empresas ptIblicas, enactividades como la mineria, el transporte, etc. Se liberaliza el mercadofinanciero y desregulan los precios. Se implementa un Fondo Social deEmergencia para enfrentar el aumento del desempleo y subempleo, impedir elagravamiento de la pobreza y mejorar el acceso a satisfactores básicos. Se reduce


también la intervención regulatoria del Estado y en una primera fase, sesuspenden las negociaciones colectivas y la capacidad de negociación de lostrabajadores se ye severamente disminuida. No obstante, a los pocos afios, sonclaros los signos e intentos de balancear la estrategia en curso, en el piano socialy en el de la negociación de trabajadores y empresarios.

iii) Costa Rica

Costa Rica y Mexico emprenden en el segundo quinquenio de los 80 cursosestratégicos dferentes a los dos anteriores, desde el inicio. Es relevantedetenerse, a tftuio ilustrativo, en el enfoque implementado en estos dos paisespara captar las diferencias con los dos anteriores.

Precedida por un programa de estabilización de shock implementado en losafios 1982-84, Costa Rica inicia en 1985 su politica de ajuste estructural. Entreotras medidas, la misma comprendió:

a) iJna reforma arancelaria que racionaliza su estructura, disminuye su tasapromedio y reduce relativamente Ia protección efectiva sobre Ia producciónpara el mercado doméstico.

b) Un realineamiento de precios relativos, con énfasis en la regulación de untipo de cambio real elevado via minidevaluaciones y en tarifas ptiblicas nosubsidiadas. Se eliminaron también subsidios a la producción de granosbásicos y se redujo la actividad regulatoria en la formación de precios.

c) Una modificación del sistema de incentivos para promover exportaciones notradicionales a paIses no centroamericanos. Incluyó Ia ampliación deexenciones tributarias y promovió un mayor uso de CATS6 y de cr&Iitos deexportación. Adicionalmente, se creó una base institucional - con entidadespiibiicas y privadas - para la promoción de exportaciones y penetración demercados externos.

d) Una disminución de Ia intervención reguladora sobre el sistema financiero.

e) Una reestructuración del sector piiblico que abarcó la privatización de 35empresas piiblicas y el saneamiento financiero de las restantes, Iaracionalización del sistema de seguridad social - sin desmantelarlo, viamejoras en su eficiencia - la reducción gradual del empleo pilblico, ysucesivos intentos para corregir el deficit fiscal. Para esto iiltimo, sedescansó también en un aumento de la carga tributaria.

39 Una negociación exitosa de los intereses y deuda externa impagos, quebrinda el espacio necesario en términos de divisas.

La caracteristica básica del programa de ajuste estructural fue lagradualldad, en contraste con la aproximación de shock del programa deestabilización de 1982-84.

Como parte del programa de ajuste estructural, y siguiendo Ia tradicional

6 Certificados de ahorro ti-ibutario.


preocupacion por la equidad que caracteriza a Costa Rica, se pusieron en marchaun conj unto de medidas y programas orientados explicitamente a minimizar elcosto social y lograr que el mismo se distribuyera más equitativamente entre losdistintos grupos sociales. Entre ellas, se destacan las siguientes:

a) la red de instituciones de bienestar y seguridad social no es desmantelada,sino que via reformas administrativas, racionalización de gastos, reestructu-ración de servicios y aumento de ingresos, se obtiene su equilibrio financie-ro y se mantiene su cobertura y atención - con pérdidas leves de incidencia.

b) Contirnia Ia implementación, iniciada en 1982, del plan de compensaciónsocial con énfasis en programas de empleo, vivienda, nutrición y elreforzamiento de las instituciones p.lblicas que operaban en estos ámbitos.

c) Se implementa un plan de reestructuración de Ia vivienda, con énfasis enviviendas de interds social. Se crea para ello el Sistema Financiero Nacionalde la Vivienda, con el Banco Hipotecario de Ia Vivienda, el Fondo Nacionalde Ia Vivienda y el Fondo de Subsidios para Ia Vivienda. Este iiltimo,operando con recursos piblicos, subsidia la adquisición de viviendas deinterds social a sectores de bajos ingresos.

d) Se pone en práctica una polItica discriminatoria de reajustes de salariosmInimos, con aumentos mayores para grupos de ingresos bajos y menorespara grupos medios y altos. La incidencia de Ia poiftica de reajustesdiscriminatorias es significativa, lo que tendió a preservar la remuneraciónreal de los ubicados en tramos bajos, pero deterioró sobre todo la de tramosmedios.

iv) Mé.xico

En Mexico, en el perfodo 1983-85 se implementan sucesivos programas deajuste de corto plazo dirigidos a ajustar la economfa al nivel de Ia restricciónexterna que afecta a dicho pals desde mediados de 1982 y reducir simultánea-mente la aceleración inflacionaria asociada al mismo proceso. En estos progra-mas, el aumento del tipo de cambio real y descenso del salario real son dosaspectos claves por su posterior incidencia en el cambio en precios relativos.Cabe destacar que la reducciOn de salarios es negociada - o mejor dicho concer-tada - entre trabajadores, empresarios y gobierno. Los éxitos en materia deajuste y estabilización de corto plazo, se yen interrumpidos por el terremoto queafecta a Mexico en 1985 y el choque petrolero de 1986. Este iiltimo representapara el pals un descenso de 8 500 millones de dólares de ingresos de divisas.Ambos eventos implican una pérdida equivalente a casi 4 por ciento del PIB(terremoto) y 6.5 por ciento (choque petrolero). En el año 1986, por lo tanto,además de tratar de establecer las bases para un programa de transformaciónproductiva de mediano y largo plazo, el esfuerzo de la poiftica económica seorienta a neutralizar y superar el impacto del shock petrolero, más que IaestabilizaciOn de precios.

Lo anterior explica por qué, a pesar de que distintas medidas aisladas vansiendo adoptadas en 1984-86, el programa de transformación y crecimiento se


inicia recién en 1987, y continua hasta el presente.Existe una segunda razón por la que no era factible iniciarlo antes. En

1986, la banca acreedora acepta por primera vez la corresponsabilidad entredeudores y acreedores en su negociación con Mexico. Ello a su vez permitedesarrollar, también por primera vez, la negociación de recursos externos enfunción de una tasa de crecimiento económico minima - de airededor de tres porciento anual - y no a la inversa, como sucediera previamente. (Se renegocian50 000 millones de dólares con 20 años de plazo y siete de gracia, se reemplazala tasa PRIME por la LIBOR y se reducen las sobretasas de riesgo de 1.5 a 0.8por ciento). Lo expuesto pone de relieve la estrecha vinculación entre unarenegociación de la deuda externa y las posibilidades de implementar unaestrategia de ajuste estructural expansivo, a mediano plazo, hecho relevante paradistintas experiencias latinoamericanas que enfrentan esta restricción.

En ilneas generales, se adoptan las siguientes medidas para inducir lareestructuración gradual de la economia mexicana:

a) Respecto al cambio en precios relativo, durante el periodo de estabilizacióny ajuste se verifican realineamientos del tipo de cambio, salarios y tasa deinterés real. Se agrega a ello la reducción de subsidios, una menorintervención reguladora y un mayor rol del mercado.

b) En 1985 se reducen drásticamente las restricciones administrativas sobre elcomercio exterior y se racionaliza Ia estructura arancelaria - reduciendotanto su varianza como Ia tasa de protección efectiva sobre la producciónpara el mercado interno. Esto, naturalmente, complementa el cambio enprecios e incentivos relativos inducido a través de Ia poilticamacroeconómica.

c) Se elevan los incentivos a las exportaciones no petroleras - utilizando entreotros medios, derechos de importación para exportaciones, que facilitan Iaimportación de insumos y equipos sin previo aviso, con un arancel mInimode diez por ciento, siempre que exista una integracidn nacional de al menos30 por ciento.

d) Se avanza en la reestructuración del sector ptiblico, que descansa más en Iadesincorporación y reconversion de empresas piblicas, que en la privatiza-ción masiva. Se privatizan en los primeros años airededor de 236 empresaspiIblicas, Ia rnayorIa de las cuales son pequenas y medianas. La desincorpo-ración de empresas publicas abarca a las no estratégicas y no prior.itarias,e incluye no solo la yenta al sector privado y al sector social de la econo-mia, sino principalmente, la fusiOn de empresas y la transferencia de otrasa gobiernos estaduales. Complementariamente, se desarrolla un esfuerzo dereconversiOn de las empresas publicas estratégicas, para mejorar sucompetitividad.

e) La reestructuración del sector publico comprendiO también la reducción dela inversiOn publica y de salarios ptIblicos, y Ia elevación de la cargaimpositiva para ir controlando el deficit ptiblico, paso dave para permitir la


reorientaciOn del uso de recursos en el sector privado.

37 En el sector privado, las medidas enumeradas en los acápites previos,implican una racionalización de Ia protección efectiva que beneficia Iaproducción de exportables y sustitutos de importaciones, lo que oi-ientagradualmente la asignación de recursos hacia una mayor generación neta dedivisas. En particular, no se plantea un desmantelamiento del sectorindustrial sino una transformación del mismo para hacerlo más competitivo.El rápido crecimiento y diversificación de las exportaciones mexicanas,descansa en la ampliación, modernización y aumentos de competitividad desu base industrial.

g) Se amplfan incentivos fiscales a la inversion privada, incluyendo altas tasasde depreciación acelerada con fines impositivos.

h) Tanto durante los ajustes de corto plazo, como una vez iniciada la estrategiade transformación, se estimuló el desarrollo de un sector social, integradopor empresas autogestionadas, asociativas, cooperativas, etc. que cumple unrol importante en disminuir los costos sociales del ajuste del mercadolaboral.

1) Se implementan numerosos programas de creación de empleos, en torno amiles de pequeños proyectos municipales - agua potable, alcantarillado,energia eléctrica, pavimentos, etc. - a través de los cuales se crean más de1 200 000 empleos temporarios, lo que contribuye a impedir la elevación deldesempleo abierto.

j) Finalmente, el rasgo distintivo de la experiencia mexicana son los constantesesfuerzos para alcanzar acuerdos sociales en torno a temas vitales para laestrategia adoptada. Entre ellos, sobresale el grado de consenso alcanzadopara incorporar poilticas que impidari una rápida elevación del desempleo -incluyendo una poiltica de ingresos restrictiva. El Pacto de Solidaridadfirmado en 1987, constituye la expresidn institucional de los sucesivosavances logrados7.

v) Lai experiencias recientes

Respecto a las experiencias de modemización productiva más recientes,Argentina adopta desde 1989 en adelante un drástico programa antiinflacionario,e inicia simultáneamente una estrategia de transformación, con énfasis en ladesregulaciOn, la reestructuración del sector ptiblico - incluyendo la privatizaciónde importantes empresas pthlicas - y en la apertura comercial8.

Conviene recordar que Ia alternativa real a una polItica de ingresos concertada, es un ajusterecesivo con un impacto más negativo sabre el mercado de trabajo, en particular sobre ci empleo.

8 Un indicador del esfuerzo impuesto por la estrategia de Argentina - y Ia asociada recesióndel mercado doméstico, es el resultado del balance comercial de 1990: aproximadamente 11 000millones de dólares de exportaciones y 3 000 millones de importaciones - cifras que contrastancon los 8 500 y 5 000 rnillones respectivamente, de los promedios de los años previos.

Cuadro 2: America Latina. Paises seleccionados: Comportamiento de Ins exportaciones, 1980-89°

Crecimiento anual de las ExportacionesfPGB Exportaciones no tradicionalesfexportaciones exportaciones

Total

1985 19901980-85 1985-90 1980-90 1980 1985 1990 1980

Bolivia 7.2 6.2 -0.7 23.6 18.8 23.1 14.5° 5.l' 24.8'Costa Rica 2.4 6.6 4.5 33.9 41.6 46.9 43.0° 40.0° 52.8°Chile 6.4 (8.8)d 7.9 7.2 (7.7)° 23.2 28.9 30.5 38.7k 30.0k 40.4Mtxico 12.5 5.6 9.0 13.4 17.6 22.8 36.6

America Latina 4.8 4.0 4.4 15.3 18.8 21.1 24.0 32.0

a A precios constantes de 1980.b Las exportaciones tradicionales comprenden estafio znetálico y concentrado; plata; zinc; otros ininerales; gas natural y otros hidrocarburos. Las notradicionales incluyen el resto.c Las exportaciones tradicionales comprenden cafe; banano; azilcar; came y cacao. Las no tradicionales incluyen el resto.d Corresponde a 1975-80.e Corresponde a 1975-90.f Las exportaciones tradicionales incluyen cobre; hierro; salitre; yodo; harina de pescado; papel celulosa y derivados. Las no tradicionales comprenden

el resto. La estimación esta efectuada con el precio del cobre constante, al nivel de 1980, para detectar el aumento de las exportaciones no tradicionales.g Las exportaciones tradiciônales comprenden hidrocarburos; caf6, camarón; plata; legumbres; hortalizas frescas; tomates; ganado vacuno; cobre; azufre;frutas frescas y algodón. Las no tradicionales incluyen el resto.

Fuente: CEPAL y estimaciones del PREALC.

0\


Cuadro 3: Am&ica Latina. PaIses seleccionados: crecimiento del PIB, 1980-89k(porcentajes)

1980-85 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1985-90

Bolivia -1.9 -1.0 2.5 2.6 3.0 2.7 2.5 2.0Costa Rica 0.2 0.7 5.3 4.5 3.3 5.5 4.0 3.4Chile -0.5 (3.5)b 2.2 5.4 5.3 7.2 9.5 2.1 4.8Mexico 1.9 2.6 -3.8 1.7 1.3 3.0 2.5 1.9

Amdrica Latina 0.6 3.5 3.7 3.1 0.9 1.5 -0.5 1.7

A base de cifras en dólares a precios de 1980.Corresponde a (1974-80).

Fuente: CEPAL.

Cuadro 4: America Latina. Paises seleccionados: coeficiente de inversión bruta interna,1980-89 (porcentajes)

1980 1985 1989

Bolivia 14.3 9.5 10.1Costa Rica 23.9 18.5 20.5Chile 16.7 13.7 17.6Mexico 24.8 18.0 17.4

America Latina 22.8 16.3 16.2

Fuente: CEPAL.

Simultneamente, coronando una serie de avances previos, se acuerda conBrasil, Uruguay y Paraguay, la constitución de un mercado comiin, que reduciráa 0 los aranceles entre estos paIses en 1994. A pesar de lo drástico del cursoestratégico, y de los conflictos que emergen en torno al mismo, se mantienen losámbitos de negociación social y las instituciones laborales y se verifican variosintentos de concertación social. Se encuentra actualmente en el Congreso unproyecto de Ley General de Empleo, que busca normar ciertos ámbitos deflexibilidad laboral y establecer un marco jurIdico para distintas acciones endefensa del empleo.

Colombia inicia en 1990 su programa de modernización económica, quecontempla la eliminaciOn de los controles administrativos sobre importacionesy Ia reducción gradual preanunciada de los aranceles en cuatro años. Se prevéun conjunto de medidas para mejorar la eficiencia del sector pdblico en sectores,como puertos, energIa, comunicaciones y transporte. Incluye también unconj unto de programas para asistir Ia reconversion de sectores consideradosclaves para la estrategia de reestructuración. A fines de 1990 se aprueba en elCongreso una reforma laboral que busca flexibilizar la movilidad laboral para las


empresas y en 1991 se inician acciones para implementar un programa sociolaboral que acompafiarla a Ia modernización. En el programa socio laboral, secontempla un plan de recalificación de Ia mano de obra, una reforma y moderni-zación de Ia seguridad social, y un conjunto de acciones para asistir la adapta—ción del mercado laboral y compensar los eventuales desajustes del mismo. Ensu conj unto, el programa de modernización económica y social de Colombia, secaracteriza por el tradicional pragmatismo y gradualidad de la politicaeconómica colombiana.

Como surge con nitidez de la breve ilustracidn puntual de los párrafosprevios, las estrategias de reestructuración económica en marcha en AmericaLatina tienen un aspecto comiin: la decision de modernizar y tornar máscompetitivas a las economIas nacionales y redefinir su inserción en la economlainternacional. Pero dfieren signficativamente en las acciones para lograr lareestructuración doméstica. Estas diferencias reflejan que no existe una recetadnica para la reestructuración y que las aproximaciones responden al contextoy situación histórica especifica de cada pals. Las diferencias estratégicas sonademás importantes porque las caracteristicas del impacto sobre el mercadolaboral se asocia a las estrategias especfficas adoptadas y no solo a los objetivosgenerales de un ajuste estructural.

C. Resultados preliminares sobre empleo e ingresos

Las dos conclusiones expuestas previamente - procesos nuevos y estrategiasdiferenciadas - permiten comprender mejor los resultados preliminares de lasestrategias adoptadas en America Latina.

En el contexto expuesto, el análisis de los resultados de la experienciachilena es importante, por ser la Onica que ha superado la fase transicional yentrado a Ia etapa de consolidación.

La evidencia disponible - véase cuadro 3 - seflala que después de casi diezaños (1974-84) de profundos shocks y adaptaciones, la economIa chilena retomaun ritmo apreciable y sostenido de crecimiento económico - cercano al cinco porciento anual - a partir de 1984. Las bases de dicho crecimiento se encuentran enel dinamismo, diversificación y competitividad de las exportaciones, y en lamayor competitividad de la producción doméstica competitiva con importacionesque sobrevivió a la etapa de desindustrialización. Ambos sectores generan yahorran las divisas que permiten Ia expansion de los restantes. Como sedesprende del cuadro 2, en 1975-90, las exportaciones a precios constantescrecen al 7.7 por ciento anual, con creciente gravitaciOn de aquéllas intensivasen recursos naturales. Se destaca el aumento en la participaciOn de lasexportaciones no tradicionales. El esfuerzo de modernizacidn abarcO lasactividades transables, pero también la infraestructura productiva de apoyo. Noobstante, el esfuerzo fue mucho más débil en infraestructura social, factor crucialpara sostener el crecimiento de la productividad a largo plazo. Siguiendo elcuadro 5, el desempleo abierto creció rápidamente en el perlodo 1974-83, desdealrededor de un cinco por ciento de Ia fuerza laboral no agrlcola, tasa promedioregular o habitual en los afios previos al cambio estratégico, hasta alcanzar un


21 por ciento de la fuerza laboral, más un 10 por ciento adicional ocupado enprogramas de empleo de emergencia con muy bajas remuneraciones9. A ellocabe agregar la precarización de empleos, el crecimiento de actividadesinformales y Ia multiplicacidn de un cuenta propismo de subsistencia, impulsadopor las estrategias de sobrevivencia de los hogares más afectados. Como se des-prende del cuadro 6, ci impacto sobre los salarios reales fue menos serio quesobre el empleo, hasta 1981, pero entre 1982 y 1987 se verifican reduccionesreales que implicaron retrocesos de más de wi decenio. A partir de 1984,laretomada del crecimiento económico es acompailada con una rápida recuperacióndel empleo, un elevado crecimiento del empleo formal privado, cercano al 10por ciento anual, un descenso del desempieo abierto y un aumento de Iainformalidad. Conviene seflalar que una fraccidn importante de los nuevosempleos creados se ubican en actividades de menor productividad y remunera-ciones relativas - microempresas y ocupaciones informales. Hacia 1989, laeconomfa chilena operaba con airededor de 6.6 por ciento de desempieo abierto,tasa cercana a ia de preajuste estructural. Con respecto a las remuneraciones, seobserva una recuperación más lenta que recién se dinamiza en 1987-89, y uncomportamiento dual: crecen más rápido las vinculádas a las actividades enexpansion y a los grupos ocupacionales medios y altos, y más lentamente las res-tantes. Los indicadores de situaciOn de pobreza, adn cuando con controversias,sugieren que hacia fines de los 80 un alto porcentaje de los hogares (30 a 44 porciento segin los métodos) se encontraba por debajo de la lfnea de pobreza, loque estarfa señalando un aumento de Ia pobreza respecto a 1970.

Se destaca entonces que en la experiencia chilena se verifica no sOlo unfuerte impacto sobre ci desempleo, sino además un prolongado rezago entre ciinicio de las poilticas de ajuste estructural (1975) y el momento en que lasmismas comienzan a tener efectos positivos sobre ci empleo (1985).

Los resultados expuestos apuntan hacia dos conclusiones importantes. Laprimera es que durante una prolongada fase transicional - superior a un decenio -la estrategia adoptada incurrió en un alto costo social, originado en Ia elevación

del desempleo y subempleo, en ci retroceso de los ingresos laborales reales, yci aumento de la pobreza. La magnitud de este costo significO de hecho excluira una fracción muy eievada de la sociedad chilena, de las mInimas posibilidadesde un nivel digno de vida por un iargo ndmero de aiios. La magnitud y duraciónde esta exclusion social sugiere la inviabilidad de reproducir mecánicamente ci"modelo chileno" si se desea preservar la estabilidad democrática, y recomiendawas bien aprender de sus errores y aciertos. La segunda conclusiOn es que ya

TJno de los aspectos más importantes del modelo chileno, es que el tlnico instrumentocompensatorio del desajuste del mercado laboral, son los programas de empleo de emergencia,qua contemplaban una remuneración muy baja. Ningdn tipo de programa de adaptación laboral,o de asistencia compensatoria a los afectados, fue implernentado en el periodo. Más adn, en Iaexperiencia chilena no se implementan programas de recalificación laboral - proceso que tienelugar en forma intei-na en las empresas. Es a partir de 1984 que se desarrollan acciones parafocalizar el gasto social hacia los más pobres, pero con recursos insuficientes respecto a Iamagnitud del problema.

Cuadro 5: Chile: Evolución del empleo y desempleo, 1970-89

Fuente: Estimaciones preliminares del PREALC a base de encuestas de hogares y otras fuentes oficiales.

-5.9

3.6

-2.4 ..4.8

3.3 .

3.

Composición en % respecto a la PEA no agrIcola Tasas de crecimiento promedio anual en %

1970 1976 1980 1983 1985 1987 1989 1970-76 1976-80 1980-83 1983-85 1985-89 1970-89 1976-89

1. PEA no agrIcola

2. Desocupados

2.1 Abiertos2.2 Prog. especiales

3. Empleo formal

3.1 Ptiblico3.2 Privado

4. Empleo informal

4.1 Cuenta propia, etc.4.2 Servicio domtstico

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 2.4 2.0 1.0 4.0 2.2 2.2 2.1

5.5 21.0 19.3 30.7 23.5 11.8 6.7 30.1 -0.1 17.6 -5.6 -25.0 2.1

5.5 16.0 14.0 21.0 17.5 9.8 6.7 24.3 -1.0 15.3 -4.3 -19.6- 5.0 5.3 9.7 6.0 2.0 - - 3.5 23.2 -15.7 -

65.5 52.8 51.6 43.5 50.3 59.8 63.3 -1.3 1.4 -4.8 12.6 8.3 3.0

(12.7) (11.8) (9.6) (8.1) (7.6) (7.3) (6.5) (1.1) (-3.0) (—4.8) (1.1) (—1.7) —2.0

(52.8) (41.0) (42.0) (35.4) (42.8) (52.5) (56.9) (-1.9) (2.6) (-4.8) (15.0) (9.8) 3.9

29.0 26.2 29.1 25.7 26.2 28.3 30.0 1.0 4.7 -3.0 5.6 5.8 3.9

21.0 20.2 22.4 19.1 18.7 20.6 22.5 1.7 4.7 -4.3 4.4 7.1 4.08.0 6.0 6.7 6.6 7'S 7.7 7.5 -2.5 4.8 0.3 10.6 3.0 3.9


Cuadro 6: Chile: Evoluciin de las remuneraciones reales, 1970-89(1980 = 100)

1970 1975 1976 1980 1983 1987 1989

Salario mmnimo 81.1 77.5 80.5 100.0 93.9 69.1 82.3

Salario en Ia construcción 91.2 74.4 78.4 100.0 75.0 49.5 57.3

Salario en Ia industria 96.3 56.0 63.1 100.0 96.3 94.0 102.6

Salario niInimo en Iaagricultura 95.5 77.3 95.1 100.0 97.7 71.9 79.3

Fuente: Estimaciones preliminares del PREALC a base de fuentes oficiales y privadas.

entrada la etapa de consolidación del nuevo modelo de crecimiento, se detectaun rápido crecimiento del empleo acompanado con un grado de acentuadadiferenciación de oportunidades, movilidad e ingresos, y un porcentajedecreciente de pobreza. En parte ello se vincula a la profundidad del impactosocial de la fase transicional - y serfa entonces abordable gradualmente porpolIticas pIblicas correctivas. Pero en parte se asocia a que el modelo detransformaciOn no presto atención alguna a la vinculación existente entre el tipode modernización perseguida y el grado de heterogeneidad social que Ia mismaprovocaba: Ia modernización focalizada en sectores transables y actividades deapoyo, el aumento prioritario de la productividad en los mismos, y los ilmitesa la absorción de mano de obra en dichos sectores, sugieren que para el resto delos trabajadores que no consiguió insertarse en los mismos, las oportunidadesfueran (y son) objetivamente distintas. La magnitud del gasto social focalizadohacia los pobres - en promedio, alrededor de dos a tres por ciento del PIB en1985-89 - impidió que el desajuste del mercado laboral se manifestaraIntegramente en la situación de los más pobres.

La pregunta relevante es en qué medida la magnitud del costo socialincurrido en la fase transicional y la no plena incorporación social al nuevomodelo de crecimiento, se originan en errores de Ia estrategia aplicada, o soninherentes a cualquier proceso de reestructuracidn y modernización productiva.

TJna parte de la respuesta a la pregunta sobre el costo social se encuentra enuna sucinta observación de las otras experiencias de reestructuración econdmica.

En Bolivia, el programa de ajuste estructural eleva el desempleo abierto de5.8 en 1985 a 7.0 por ciento en 1986-87. El subempleo se eleva mis, absorbidoen toda una gama de actividades informales urbanas. A partir de 1987 y hastael presente, se verifican tasas de crecimiento económico positivas y cercanas a2.8 por ciento promedio anual - que contrastan con las tasas negativas delperfodo 1983-86. Las exportaciones - quantum - crecen en 1986-90 a un ritmosuperior al 6.0 por ciento promedio anual. Las exportaciones en valor crecen ai.inmás. En el presente, el empleo retomó un mayor crecimiento, ya que la tasa dedesempleo permanece constante en torno a 7.0 en circunstancias que la fuerza


laboral sigue creciendo. Aun cuando no se dispone de series completas, Iaevidencia sugiere que los salarios reales se recuperan parcialmente después delserio impacto de la hiperinflación de 1984-85'°. Por consiguiente akintratándose de la fase trarisicional, los resultados están lejos de reflejar elprolongado costo social de la experiencia chilena. Aun cuando ha transcurridopoco tiempo como para evaluar resultados, la informacidn sugiere que elprograma iniciado en Bolivia en 1985, no plantea Ia magnitud del costo socialque evidenció la experiencia chilena, aun cuando tampoco se verifica unatransformacidn. tan profunda y exitosa como la de Chile.

En Mexico, las exportaciones crecen en 1986-90 a un ritmo de 5.6 porciento (véase el cuadro 2). Se destaca el aumento de las exportaciones notradicionales, que pasan de algo menos del diez por ciento de las exportacionestotales en 1980 a casi 37 por ciento en 1990. El crecimiento económico,después de Ia contracción de 1986, se recupera a un ritmo de 1.6 por cientopromedio en 1987-88 y se acelera a 3.5 por ciento promedio en 1989-90. Comose desprende del cuadro 9, el desempleo abierto, después de trepar hasta un ochopor ciento durante el profundo ajuste de corto plazo de 19 82-84, desciende apartir de iniciado el programa de 1985 a 4.3 por ciento en 1986, 3.5 por cientoen 1988 y 2.8 por ciento en 1990. El empleo informal se elevasignificativamente en 1984-89, en el equivalente de diez puntos de por ciento dela PEA urbana. Las remuneraciones reales (véase el cuadro 10) que desciendenrápidamente en aproximadamente 25 por ciento en el perfodo del ajuste de cortoplazo (1982-84), en los primeros cuatro años (1985-88) de la implementación delprograma se siguen contrayendo a un ritmo menor, pero crecen ya en 1989 y1990 a un ritmo de cinco por ciento promedio anual. Por consiguiente, en lafase transicional de la experiencia de Mexico, se destaca el impacto sobre elaumento de la informalidad y descenso de los ingresos laborales. Porconsiguiente, se verifican costos sociales muy elevados pero inferiores a losregistrados en la de Chile y, cabe destacar, que el rezago en alcanzar resultadospositivos sobre empleo e ingresos es mucho menor, aim cuando por cierto -como en los restantes casos - se trata de una experiencia que todavia debecompletar su fase transicional.

En Costa Rica, las exportaciones crecen en 1985-90 a un ritmo promedio decasi siete por ciento anual, lo que eleva su participación en el PIB hasta 47 porciento en 1990 (vdase el cuadro 2). En particular, se destaca el aumento de lasno tradicionales que aumentan desde el 40 al 53 por ciento de las exportacionestotales entre 1985 y 1990. El crecimiento económico promedio del inismoperfodo alcanza a 3.5 por ciento anual (véase el cuadro 3). Costa Rica estambién el pals que consigue recuperar más rápidamente el coeficiente deinversion (vdase el cuadro 4).

El programa es iniciado en 1985, después de sucesivos ajustes de corto

10 El salario minimo real, después de Ia seria caIda de 1985 y 1986, se recupera en 1987 y1988 y vuelve a caer en 1989. Respecto a noviembre de 1982, en 1989 acumulaba un descensosuperior al 50%. Las remuneraciones reales medias del sector privado, registran en 1987-89 unarecuperación más significativa que Ia del rnInimo.

Reescructuracjón económica y mercado de trabajo 33

plazo, que habIan elevado la tasa de desempleo abierto hasta nueve por cientoen 1984 (véase el cuadro 7). Durante la ejecución del programa, el desempleoabierto desciende desde siete por ciento en 1985 hasta 5.3 por ciento en 1989,pero la informalidad crece desde el 24 al 30 por ciento. Las remuneracionesreales (vease el cuadro 8) descienden en siete por ciento en 1985-88 - más entramos medios que bajos - para retomar un crecimiento lento a partir de 1989.Sobresale el hecho de que el salario mInimo real no desciende durante Ia

reestructuración económica. Se destaca adems que este pals implementa en elperiodo distintos programas orientados a neutralizar o compensar los desajustesdel mercado laboral. Aun cuando también en este caso ha transcurridodemasiado poco tiempo para evaluar resultados, es evidente que Ia experienciacostarricense es una de las que registra menores costos transicionales. Tambiénse constata que el rezago entre la implementación de medidas y la obtención deresultados positivos, es mucho menor al verificado en Ia experiencia chilena.

Respecto a las experiencias más nuevas, Argentina inicia su estrategia en elsegundo semestre de 1989 en un contexto de grave deterioro económico ysocial. Registra ya en 1990, una aceleración significativa del crecimiento de lasexportaciones - de 16 por ciento anual. No obstante por efecto de la recesióninterna, el PIB cae en 1990 por tercer año consecutivo -lo que acumula undescenso de 7.0 por ciento en 1988-90. El desempleo abierto, que se habIaelevado desde un 4.6 por ciento hasta airededor de un seis por ciento en los aflosde sucesivos ajustes de corto plazo (1984-88) sigue aumentando hasta 7.8 porciento en 1989 y 8.6 por ciento en 1990. La participaciOn del empleo informalen la PEA urbana se eleva desde un promedio de 28 por ciento en 1986-88, aun 30 por ciento en 1989 y 32 por ciento en 1990. La subocupación y el empleoprecario, crecen también paripassu. Las remuneraciones reales en Ia industria,que ya hablan registrado un descenso acumulado de 30 por ciento en los años1985 a 1988, caen a un ritmo de 15 por ciento promedio anual en 1989 y 1990.Por detrás de estos resultados, se encuentra el infructuoso intento de lossucesivos programas de estabilización implementados en 1984-89, que aüncuando consiguen desacelerar los precios al consumidor a 82 por ciento anual en1986 y 175 por ciento en 1987, pierden crecientemente control del fenómenoinflacionario, que trepa a 388 por ciento en 1988 y 4 924 por ciento en 1989.En 1990, el mismo registra urla tasa de 1832 por ciento. Por consiguiente, unode los aspectos que sobresalen para analizar los resultados del programa de ajusteestructural comenzado en 1989, es que el mismo es iniciado en un contextohiperinflacionario, y que las medidas de corte estructural son adoptadas al mismotiempo que los intentos de estabilización. Para 1991, se espera un mayoresfuerzo de control antiinflacionario, y que el elevado saldo comercial obtenidoen 1990, sirva para retomar el crecimiento económico.

En Venezuela, el programa iniciado en 1989 se ye favorecido en 1989-90por un crecimiento de las exportaciones superior al diez por ciento anual. Lacontracción doméstica hace que el PIB se reduzca en 7.1 por ciento en 1989,para posteriormente crecer en casi cinco por ciento en 1990. El desempleoabierto habla aumentado en el perfodo de sucesivos ajustes de corto plazo alshock externo, desde un 11.2 por ciento en 1983 hasta un 14.3 por ciento en

34 ReestructuraciOn y regulación dcl mercado de trabajo

Cuadro 7: Costa Rica: Evolución del empleo, 1980-89

1. PEA no agrIcola2. Desocupación abierta3. Empleo formal

3.1 Püblico3.2 Privado

3.2.1. Pequeña, mediana y gran empresa3.2.2. Microempresa?

4. Empleo informal4.1 Cuenta propia, etc.4.2 Servicio dom6stico

Corresponde a empresas de hasta 10 ocupados.

2.9 4.1 100.017.1 -9.8 6.9

1.8 4.9 69.32.8 -3.0 14.5

1.3 8.5 54.8-0.4 5.6 39.75.5 14.0 15.1

1.6 6.8 23.81.6 7.7 17.8

2.0 4.0 6.0

Fuente: Estimaciones preliminares del PREALC en base a encuestas de hogares y otras fuentesoficiales.

Cuadro 8: Costa Rica: evolución de las remuneraciones reales, 1980-89(1980 = 100)

1980 1982 1984 1989

Salario minimo 100 85.8 104.4 110.2

Salario en la construcción 100 63.0 79.6 98.0

Salario en la industria 100 71.5 77.5 97.0

Salario mmnimo en Ia agricultura

Fuente: Estimaciones preliminares de

100

I PREALC.

75.7 99.4 102.1

1985. De ahi en adelante desciende hasta casi un ocho por ciento en 1988. En1989 y 1990, a partir de iniciado el programa, la situación se agrava, alcanzandoun 9.7 y 10.6 por ciento respectivamente. La participación del empleo informalen la PEA urbana crece desde el 25 por ciento existente en los años previos alprograma hasta 26.5 por ciento promedio en 1989-90. Informaciones preli-minares sugieren que en 1989-90 se verifica en promedio un significativo des-censo en las remuneraciones reales, adicional al que ya se habIa registrado en1987-88. Por consiguiente, al igual que en Argentina, aun cuando es demasiadopronto como para evaluar los resultados de la fase transicional, se verifica unserio impacto negativo sobre el mercado laboral, aun cuando menor al registradoen Ia experiencia chilena.

Tasa anual de Composiciónporcentualcrecimiento en respecto a Ia PEA noporcentaje agrfcola

1980-84 1984-89 1980 1984 1989

100.09.0

63.815.148.632.915.727.220.17.1

100.05.3

65.114.450.730.020.829.522.96.6

Reestructuracjón económica y mercaijo de trabajo 35

Cuadro 9: Mexico: EvoluciOn del empleo, 1980-89

Tasa anual de Composiciónporcentualcrecinijento en respecto a Ia PEA noporcentaje agrIcola

1980-84 1984-89 1980 1984 1989

1. PEA no agrIcola 4.1 3.9 100.0 100.0 100.02. Desocupacion abierta 11.5 -13.7 6.3 8.3 3.33. Empleo formal 2.8 2.2 71.0 67.5 61.9

3.1 Püblico 7.7 4.6 20.4 23.4 24.33.2Prjvado 0.6 1.0 50.6 44.1 37.73.2.1. Pequeña, mediana y gran empresa -0.3 0.4 27.3 22.9 19.03.2.2. Microempresas 1.6 1.2 23.3 21.1 18.6

4. Empleo informal 5.9 11.6 22.7 24.3 34.84.1 Cuenta propia, etc. 5.9 14.6 (16.9) (18.1) (29.5)4.2 Servicio doméstico 5.9 1.0 (5.8) (6.2) (5.3)

Corresponde a empresas de hasta 10 ocupados.

Fuente: Estimaciones prelimi.nares del PREALC en base a encuestas de hogares y otras fuentesoficiales.

Cuadro 10: Mexico: Evolucidn de las remuneraciones reales, 1980-89(1980 = 100)

1980 1982 1984 1989

Salario nifaimo 100 100.7 68.2 50.9Salarjo en la construccjón 100 112.0 82.1 84.0Salario en Ia industria 100 101.5 71.6 70.1Salario rnInimo en Ia agricultura 100 94.2 73.0 59.0

Fuente: Estimaciones preliminares de I PREALC.

Colombia inicia su programa de modernización económica en 1990, por loque no es factible describir ni siquiera los primeros resultados de Ia fasetransicional. No obstante, es el Inico pals de America Latina que comienza elproceso sin la presión negativa de un endeudamiento externo de Ia magriitudregistrada en las restantes experiencias, con una tasa de inflaciOn más baja y unasituación inicial menos aflictiva en términos de empleo e ingresos. Este contexto,sumado a la gradualidad y cautela del programa de modernizaciOn económicacolombiano, y a su expilcita preocupacion por lograr una adaptación del mercadolaboral con el mfnimo de costos sociales, no hacen prever desajustes muy


pronunciados del mercado laboral en el curso de la fase transicional. Porconsiguiente, tampoco esta experiencia estaria encaminándose a replicar los

prolongados rezagos y enormes costos sociales vérificados en Ia fase transicional

en Chile.De todo lo expuesto en la presente sección, surgen con nitidez dos

conclusiones de carácter preliminar, dado lo nuevo de los procesos en marcha.La primera es que todas las experiencias de reestructuración económica

evidencian costos sociales en la fase transicional, aun cuando el punto relevante

para la discusión es la magnitud y .duración de los mismos. En este sentido, enninguna de las experiencias en proceso se verifica un impacto tan intenso yprolongado como el registrado en la experiencia de Chile, y en varias de ellas,los rezagos constatados entre la implementación de las medidas y la obtenciónde resultados positivos para el empleo e ingresos, son bastante menores a losverificados en Ia experiencia de Chile.

La segunda conclusion es que las experiencias que más avanzaron en su

proceso de reestructuraciOn - Chile, Costa Rica, Mexico - después de una etapa

en la que se verifica un impacto negativo sobre el mercado laboral, evidencianuna recuperación gradual en términos de empleo e ingresos. La continuidad de

esta recuperación, y sus caracterfsticas, se vincula a las nuevas perspectivas de

crecimiento que la reestructuración interna y reinserción externa proveen. Estetema, junto con el grado de incorporación social alcanzable a partir del nuevomodelo de crecimiento, será analizado en la próxima secciOn.

IV. El impacto esperado de Ia reestructuración en 1991-2000

El análisis prospectivo es relevante para evaluar el inipacto esperado sobre

el grado de incorporación social de las estrategias de reestructuración.Como se concluye de la sección previa, la tinica experiencia latino-

americana que superó la fase transicional y avanzó en la etapa de consolidación

del nuevo modelo de crecimiento, es Chile, pals que adoptó Ia estrategia dereestructuración aproximadamente una década antes que cualquier otro. Las

restantes experiencias son más recientes, o estn iniciarido el proceso.Por consiguiente, es relevante plantearse no solo cuál es el efecto registrado

hasta el presente, sino además, complementar la evaluaciOn con un análisisprospectivo que permita relevar cuál es el impacto esperable de la continuación -

o iniciación en ciertos casos - de los procesos descritos.En el capItulo II de PREALC (1990) se exploran las repercusiones sobre el

mercado laboral del avance de la transformaciOn productiva de diversaseconomlas de la region, que tendrfa lugar en el decenio 1991-2000. El escenarioelaborado en dicho trabajo sOlo pretende ilustrar el desaffo enfrentado, más que

servir de pronóstico puntual de los fenOmenos analizados.En el trabajo antes citado puede consultarse una descripción detallada de las

proyecciones efectuadas, que concentran la atención en la evolución del mercado

laboral urbano. (En Ia década del 90, un 75 a 80 por ciento del empleo y fuerzalaboral total de America Latina se ubicará en areas urbanas.) En esta secciOn

Reestructuracfón económica y mercado de trabajo 37

solo se presentarán los principales resultados, precedidos por algunoscomentarios, para captar mejor las implicaciones de los mismos.

Los escenarios elaborados se basan en suponer que el proceso de reestructu-ración económica continOa y avanza en diez paIses de Ia regiOn seleccionadoscomo muestra representativa de America Latina - Argentina, Brasil, Chile,Colombia, Costa Rica, Mexico, Guatemala, Peril, Uruguay y Venezuela.

Es importante destacar que el ritmo esperado de crecimiento del empleo yde los ingresos laborales, se vincula al crecimiento económico y su composición.No se incorpora Ia incidencia de poifticas activas de empleo e ingresos, justa-mente para detectar las tendencias del ajuste del mercado sin dicha influencia.

Los diez paIses analizados fueron clasificados en cuatro grupos, en base ados atributos: i) paIses con un crecimiento esperado de Ia PEA urbana mayor(inferior) al promedio de America Latina; ii) paIses con un mayor (menor) gradode avance relativo en el proceso de ajuste estructural, medido por el ritmo decrecimiento de la productividad en transables - que se refleja también en la tasade crecimiento de la productividad agregada del sector moderno privado. Dedicha clasificaciOn se obtienen los siguientes grupos:

Grupo A: Paises con un crecimiento esperado de la PEA urbana inferior at pro-medio regional, y un avance relativo en transformaciOn productivamenor at promedio regional. Incluye Argentina y Uruguay.

Grupo B: PaIses con un crecimiento esperado de la PEA urbana inferior atpromedio regional, y un avance en transformaciOn productiva mayorque el promedio. Incluye Chile, Colombia y Costa Rica.

Grupo C: Palses con un crecimiento esperado de la PEA urbana superior atpromedio regional y un avance relativo en materia de transformaciónproductiva inferior at promedio. Incluye Peril y Guatemala.

Grupo D: PaIses con un crecimiento esperado de la PEA urbana superior atpromedio regional y un avance relativo en Ia transformación produc-tiva superior at promedio regional. Incluye Brasil, Mexico yVenezuela.

El trabajo del PREALC que se viene comentando, elabora dos escenarios,segtin las hipótesis de sector externo que se efecti.ien. El Escenario I admiteparael conj unto de paIses de la muestra, un decrecimiento gradual de Ia participaciónde las transferencias netas de recursos at exterior en el PIB, desde aproximada-mente el 3.8 por ciento registrado a fines de los 80, hasta un 2.8 por ciento en2000. Supone también un crecimiento de 5.1 por ciento anual de lasexportaciones - promedio ponderado para el conjunto de paIses -' y un cambiogradual hacia no tradicionales. Este escenario se vincula a un avance gradual dela transformación productiva, variable por grupos de paIses. El Escenarlo IIadmite un decrecimiento de las transferencias netas de recursos at exterior desdeel 3.8 por ciento a fines de los 80 hasta aproximadamente 1.4 por ciento en el

Con trminos de intercambio constantes, como es habitual en los ejercicios de proyeccion.


2000, y un crecimiento de 6.4 por ciento de las exportaciones. En ilnea con loanterior, este escenario opera con un crecimiento mayor en ahorro doméstico,inversion y productividad, y con un ritmo más rápido de transformaciónproductiva.

En los dos escenarios se admite que, en todo el primer quinquenio,predomina la fase transicional. Mientras que recién en el segundo quinqueniocomienza a consolidarse el nuevo modelo de crecimiento. Las excepciones son:i) Chile, para el cual se acepta que Ia fase transicional tuvo lugar ya en elpasado; ii) Mexico y Costa Rica, que habiendo transitado una parte de Ia fasetransicional en 1985-90, se admite que completan dicha etapa antes de finalizadoel primer quinquenio de los 90. En general, se asume que durante la fasetransicional el ritmo de crecimiento económico, creación de empleos productivosy aumento del ingreso laboral, es más lento que en la etapa de consolidación.Las proyecciones recogen este aspecto al veriflcarse ritmos más bajos en elprimer quinquenio de los 90 y más rápidos en el segundo quinquenio. Losresultados de Ia evolución del mercado de trabajo para la década 1991-2000,incluyen por lo tanto la distinción expuesta.

Los principales resultados de los Escenarios I y II pueden consultarse en loscuadros 11 y 12. A partir de los mismos, se destacan las siguientes conclusiones.

En los cuatro grupos de paises analizados se constata una significativaaceleración de la absorcidn en segmentos modernos - particularmente en el sectorformal privado - respecto a lo ocurrido en la década del 80. No obstante, lasposibilidades de reducir en un decenio el grado de informalidad, varfa porgrupos de paises. AsI, mientras que en los Grupos A (Argentina y Uruguay) yB (Chile, Colombia y Costa Rica), Ia participación del empleo informal en IaPEA urbana tenderia a descender a fines del decenio, en los Grupos C (Peru yGuatemala) y D (Brasil, Mexico y Venezuela) se verificarfa el fenámenoopuesto. En este ulltimo caso, Ia incidencia de Brasil en los resultados essignificativa. Por consiguiente, el avance en términos de incorporacidn socialserfa insuficiente en los paIses de la muestra más rezagados en términos demodernización económica (Perti y Guatemala) y en los paises grandes de mayorcrecimiento esperado de la PEA urbana (Mexico y, sobre todo, Brasil). Lagravitación relativa de estos ültimos determina también los resultados para elconj unto de palses, que registrarla un aumento en el grado de informalidad.

Una consecuencia de la conclusion previa es que durante una buena partede Ia prdxima década tenderán a acentuarse las diferencias entre palses, encuanto a situacidn relativa de incorporaciOn social - y grado de avance enmodernizaciOn. Dada la importancia que todavfa posee en muchos de los paisesanalizados la presión de la oferta laboral, llevarfa más de una década para quelos procesos de modernización converjan en America Latina hacia un gradocreciente de incorporación social.

La segunda conclusion importante es que se revertirla también Ia tendenciaal descenso en salarios reales registrada en la década del 80. El crecimientopro medio de los salarios reales del conj unto de paIses se ubicarla entre el 1.5 yel 2.1 por ciento anual. Nuevamente, el comportamiento por grupos de paIseses bastante diferente, pero en todos se verificaria tal tendencia.

Cuadro 11: Resultados del mercado laboral urbano del escenario I (basico) 1991-2OOO(porcentajes)

Crecimiento anual Participaciiln delempleo informalen Ia PEA urbana"

Tasa dedesempleoabierto

Crecimientode Iaproduc—

anual delsalario

delingreso

de IaPEA

delPIB

delempleo

delempleo

delempleo

tividadsector

realpromedio

medioinfbnml

urbana formalurbano

formalprivado

pilblico 1991 1995 2000 1991 2000 formalprivado

sectorformal

urbano

America Latina

Grupo AGrupo B'Grupo CGrupo D

5.4 5.9 1.9 1.5 -0.4

9.3 9.1 1.2 1.0 0.28.8 8.9 2.0 1.7 0.68.3 9.3 1.7 1.1 -1.04.0 4.7 2.0 1.6 -0.5

Supone para el conjunto de los paIses un descenso de Ia participacidn de las transferencias netas de recursos en el PIB desde un 3.8% en 1990 hasta un2.8% en 2000, y un crecimiento de las exportaciones de 5.1% anual.Definido en forma restringida, como trabajadores por cuenta propia, familiares no remunerados y servicio domestico, por no contar con Ia informaciónapropiada de microempresas informales.Pafses con un crecimiento de Ia PEA urbana inferior al promedio regional y menor grado de avance relativo en transformaciiln productiva. IncluyeArgentina y Uruguay.

d Pafses con un crecimiento de Ia PEA urbana inferior al promedio regional y un mayor grado de avance i-elativo en transformación productiva. lncluye Chile,Colombia y Costa Rica.Pafses con un crecimiento de Ia PEA urbana superior al promedio regional y menor avance relativo en transformación productiva. Incluye Peril yGuatemala.PaIses con un mayor crecimiento de Ia PEA urbana superior al promedio regional y mayor avance en transformaciiln productiva. Incluye Brasil, Méxicoy Venezuela.

Fuente: PREALC (1990).

3.2 4.3 2.3 2.6 1.2 31.4 34.0 35.6

1.2 2.8 1.3 1.9 -0.5 33.5 33.8 32.82.7 4.4 2.7 2.8 1.7 28.2 28.6 28.03.6 3.9 1.8 2.3 0.4 40.2 43.5 46.13.5 4.6 2.3 2.6 1.4 31.0 34.2 36.5

0

Cuadro 12: Resultados del mercado laboral urbano del escenario H (crecimiento rapido), 19912OOOC

CCrecimiento anual Participación del

empleo infOrmalen Ia PEA urbanab

Tasa dedesempleoabierto

Creciniientode Iaproduc—

anual delsalario

delingreso

de IaPEA

delPIB

delempleo

delempleo

delempleo

tividadsector

realpromedio

medioinfbmBl

urbana formalurbano

formalprivado

pOblico 1991 1995 2000 1991 2000 formalprivado

sectorformal

urbano

America Latina

Grupo ACGrupo B"Grupo CCGrupo D1

Supone para el conjunto de los paIses un descenso en Ia participaciOn de las transferencias netas de recursos en el PIB, desde un 3.8% en 1990 hasta un1.4% en 2000, y un crecimiento de las exportaciones de 6.4% anual.

b Definido en forma restringida, como trabajadores por cuenta propia, familiares no remunerados y servicio doméstico, por no contar con la informaciónapropiada de microempresas informales.

C Pafses con un crecimiento de Ia PEA urbana inferior al promedio regional y un menor avance relativo en transformaciiln productiva. Incluye Argentinay Uruguay.Pafses con un crecimiento de Ia PEA urbana inferior al promedio regional y un mayor avance relativo en transformaciiln productiva. Incluye Chile,Colombia y Costa Rica.

° PaIses con un crecimiento de Ia PEA urbana superior al promedio regional y un menor avance relativo en transformación productiva. Incluye Peril yGuatemala.Pafses con un crecimiento de Ia PEA urbana superior at promedio regional y un mayor avance relativo en transformaciiln productiva. Incluye Brasil, Mexicoy Venezuela.

Fuente: PREALC (1990).

3.2 5.3 2.8 3.1 1.8 31.4 33.2 32.9 5.4 5.5 2.6 2.1 0.3

1.2 3.4 1.4 2.0 -0.3 33.5 33.8 32.3 9.3 8.9 1.8 1.5 0.62.7 4.9 2.9 3.0 1.8 28.2 28.3 27.2 8.8 8.6 2.2 2.0 1.23.6 4.3 2.0 2.5 0.5 40.2 43.5 45.3 8.3 9.2 1.8 1.2 -0.53.5 5.7 3.0 3.2 2.2 31.0 33.2 32.9 4.0 4.2 2.9 2.2 0.2


La tercera conclusion es que en todas las experiencias analizadas los salariosreales crecerfan en 1991-2000 más rápidamente que el ingreso real informal.Esto es particularmente cierto para los salarios de actividades transables queaumentarfan más rápido que el promedio. La tendencia detectada se explicaporque el proceso de reestructuración y cambio tecnolOgico beneficia relativa-mente más a los segmentos modernos y al crecimiento de su productividad -principaimente la correspondiente a sectores transables. Dadas las presionessobre el ingreso laboral del mercado de trabajo informal de una oferta de trabajocreciente, el aumento permanente de la productividad en segmentos modernosdetermina que los salarios medios tiendan a distanciarse de los ingresos infor-males. Esto sugiere que la modernización tenderá a generar presiones queacentiien la heterogeneidad de oportunidades e ingresos durante un perfodo pro-longado. Por cierto, este escenario se vincula a una etapa histórica dentro delproceso de transformación, y una vez alcanzado el punto en que la absorción enestratos modernos supere crecientemente al aumento de la PEA urbana, cabriaesperar una reversion del fenómeno. Vale decir, mejores precondiciones paralograr simultáneamente un crecimiento del empleo con mayor equidad.

Los resultados citados, sugieren que es crucial prestar atención en los pro-ximos afios al efecto de las estrategias en marcha sobre el grado de incorporaciónsocial y heterogeneidad de oportunidades. Detecta, por consiguiente, la necesidadde acompafiar la modernizaciOn con polIticas activas que operen en esa direc-ción. Finalmente, es importante destacar que los resultados anticipan que a finesde siglo se habria generado un cambio trascendental en America Latina, en re-orientaciOn de recursos, competitividad e inserción externa. Asf, en todas lasexperiencias analizadas se verificarfa un significativo crecimiento de la produc-tividad en los segmentos modernos - entre 2 y 3 por ciento anual segin losgrupos de paIses - que serfa aim ms elevado en las actividades vinculadas atransables. En este sentido, las transformaciones que tendrfa lugar, generarlanmej ores condiciones para la creación de empleos e ingresos y la incorporaciónsocial en los años posteriores al perIodo 1991-2000 proyectado.

V. Mercado de trabajo y reestructuraciOn económica'2

1. Ambitos de acciOn

A través del mercado de trabajo se procesa una parte importante de losfenOmenos que afectan los costos sociales de la fase transicional, y también deaquellos que inciden sobre el grado de incorporaciOn social y la heterogeneidadde oportunidades en Ia posterior etapa de consolidaciOn. En consecuencia, laspoifticas que se apliquen sobre el mercado laboral influirn sobre los resultadosen los dos pianos citados - aun cuando por cierto, no sea el iinico ámbito en elcual las polfticas pimblicas pueden incidir positivamente para ambos propOsitos.En la presente secciOn se discuten diversas areas de acciOn sobre el mercado de

12 Esta seccidn se apoya en una revision de N. GarcIa (1988) y en PREALC (1990).


trabajo, en la perspectiva expuesta, a la luz del debate y experiencias recientesen diversas realidades latinoamericanas.

El gasto social focalizado en los más pobres constituye una de las principalespolIticas para enfrentar los problemas de pobreza, tanto en la fase transicionalcomo en la posterior etapa de consolidación. Es por ello que el volumen derecursos, la focalización del mismo en los más pobres y la eficiencia para lograrresultados, constituyen tres areas de acción prioritaria de la poiftica de gastosocial. Sin embargo, dado que este documento centra su atención en las accioneshacia el mercado de trabajo, no se analizará este tema a pesar de su relevancia.

Con el objeto de presentar más ordenadamente las diversas areas de acción,se distinguen aquéllas correspondientes a Ia adaptación del mercado laboral enlafase tran.sicional, de las orientadas a amortiguar o neutralizar el efecto de loseventuales desajustes del mercado laboral en la misma etapa. A continuación sediscuten acciones de carácter más permanente, que deberlan acompafiar los pro-cesos de reestructuración incluso más allá de su fase transicional, con énfasis enla creación de empleos para ampliar la incorporación social. El orden de la expo-sicidn no implica atribución de prioridades, como se vera en las páginas quesiguen.

2. La adaptación del mercado laboral en Ia fase transicional

El aspecto relevante es que las einprescs necesitan mejorar su flexibilidadpara adaptarse a condiciones cambiantes de mercado y a un mayor grado deincertidumbre - hechos vinculados sobre todo a la apertura y a una economfainternacional en transformación.

En este sentido, es necesaria una mayor flexibilidad adaptativa del mercadolaboral y movilidad de la mano de obra, para adecuarse a los requerimientos delcambio. La finalidad es facilitar Ia reasignación de mano de obra y evitar que elmercado laboral se constituye en un obstáculo para la transformación productiva.Pero esto no deberfa legitimar una flexibilización brutal que imponga todo sucosto a los trabajadores.

La adaptación del mercado laboral constituye un proceso en el cual tienenresponsabilidades todos los actores sociales - y no solo los trabajadores. Asf, lamisma demanda conductas empresariales en materia de inversion y cambiotecnológico y también conciencia de la responsabilidad social que la funciónempresarial supone en un proceso de reestructuración económica.

En gran parte de las experiencias latinoamericanas se detectan tendenciashacia una mayor flexibilidad de hecho del mercado laboral - más que de derecho.En el sector formal, las mismas abarcan el comportamiento de los salarios, laspresiones hacia una menor estabilidad laboral; el aumento en las tasas derotación; el reemplazo de empleos permanentes por ocupaciones temporarias oa tiempo parcial; el mayor uso de la subcontratación de mano de obra y Iareaparición del trabajo a domicilio y pago por piezas. Dado que en AmericaLatina prevalecla una regulación estatal muy definida del mercado de trabajoformal, lo anterior refleja el avance de procesos de hecho, no iniciados omotivados por reformas legales -o anteriores a las mismas. En la práctica, estos


procesos implican diversas maneras de evitar el cumplimiento de la legislacionvigente. En ci sector informal de la economla, la flexibilización laboral no esun tema nuevo. Dicho sector operó en la práctica, desde hace mucho tiempoatrás, con criterios y normas diferentes a las del sector formal. Pero losfenOmenos y crisis de los 80, exacerbaron también las tendencias hacia laflexibiiización en actividades informales.

El desaffo de un proceso de adaptación del mercado laboral, es lograr Iaflexibilidad requerida por la reestructuración económica, pero sin menoscabarIa situación de los trabajadores ni afectar traumáticamente sus derechos. Estaes Ia perspectiva implicita de las páginas que siguen.

En esta sección, se discutirán distintos ámbitos de acción para laadaptación, entre los cuales cabe señalar: i) los cambios en las relacioneslaborales; ii) la recalificación de la mano de obra; iii) la intermediación delempleo; iv) los incentivos a Ia productividad; v) Ia estabilidad laboral; vi) lanegociación y acuerdos voluntarios para la adaptación; viii) ci cambio endiferenciales de salarios; ix) la calificación del liderazgo sindical y empresarial.

a) Relaciones laborales

La flexibilización de la relación laboral es uno de los ámbitos que hagenerado mayor conflicto y posiciones encontradas. El argumento es que lalegitimacion de relaciones que constituyan un menor costo fijo para las empresas,conducirá a elevar ci empleo. No obstante, ello conduce también a unaprecarización laboral y a afectar derechos laborales reconocidos nacional einternacionalmente. Esto sugiere la necesidad de indagar más sobre lo realmenteacontecido y sus repercusiones, y evitar posiciones aprioristicas. La evidenciaen Amárica Latina es fragmentaria y parcial, ya que se trata de procesosalimentados por la crisis de los 80, los sucesivos ajustes de corto plazo y no solopor Ia reestructuración econOmica. Las modificaciones en la negociaciOncolectiva constituyen una via de hecho para los cambios en esta materia - ademásde los verificados en Ia legislación. A tftulo ilustrativo, en Mexico se hanverificado modificaciones en el modelo contractual en las empresas más nuevasdel sector exportador y actividades conexas. Los cambios apuntan hacia laeliminación de restricciones al uso interno de la mano de obra; a la reducciónde cargos y niveles salariales; a la intercambiabilidad de tareas entre lostrabajadores y a la eliminación de restricciones para contratar trabajo teniporarioo a tiempo parcial y para subcontratar a otras empresas.

b) RecalficaciOn laboral

La sensibilidad del mercado laboral a los recursos que se destinen acalificaciOn y recalificación se expresa en menores rezagos para lograr aumentossostenidos de productividad - y con ello, menores costos sociales transicionales.La adaptaciOn al cambio tecnológico y organizacional requiere cada vez más,niveles minimos de conocimientos y estimulos a la capacidad creativa. En lafase transicional, ello supone tanto un mejoramiento de los sistemaseducacionales primarios y secundarios, como, esencialmente, destinar recursosy reorganizar las instituciones que acttian en ci campo de la capacitación Iaborai

44 Reestructuración y regulaciOn del mercado de trabajo

profesional, y descansar en la colaboración con el sector privado para Iarecalificación laboral. La experiencia reciente de America Latina sugiere queIa modernización económica sin programas de recaiificación es posible, pero solocon altos costos sociales para los trabajadores afectados. Hacia adelante, lagradual adquisición de calificaciones multifacéticas es lo que fortalecerá laadaptabilidad de los trabaj adores a los cambios en la producciOn, y constituirátambién su mejor defensa frente a los mismos. En Ducci (1990) se exponenciaramente distintos aspectos de una poiltica de formaciOn profesional en elcontexto de un ajuste estructural. Es relevante seflalar el énfasis que dichotrabajo efecttia en la formación para trabajadores de sectores rezagados, y en losarreglos que permitan la colaboraciOn entre las empresas formales y lasinstituciones de formación, para el reentrenamiento de los trabajadores del sectorformal.

c) !ntermediación laboral

Se destaca en este piano la necesidad de modernizar y mejorar la eficacia delos servicios de intermediación del empleo, en Ia perspectiva de la modernizacióneconómica. Tres de los aspectos relevantes en este piano son: i) la ampliaciOnde su cobertura y aumentos de su eficacia; ii) la generacidn de informaciónanticipatoria sobre la evoluciOn esperada de la demanda de trabajo de lasempresas; iii) Ia participaciOn en los procesos de adaptación laboral, a los quese hará referencia en un párrafo posterior. Ello contribuirá a fortalecer laadaptación a los cambios y a reducir el desempleo friccional.

d) Incentivos al crecimiento de la productividad

Se expuso previamente la importancia de una elevación sistemática de Iaproductividad para una estrategia de transformación. Aun cuando no sea eliInico factor involucrado, es necesario estimular sistemas de incentivos para lostrabajadores, que materialicen el impulso en dicha dirección. Los incentivosdeberian reflejarse en vinculos entre los aumentos de salario real a nivel deempresa, con las mejoras de productividad. Ello no supone ignorar Iaresponsabilidad de los empresarios en las principales decisiones que incidensobre el aumento de la productividad. Los sistemas de incentivos solo serániItiles silas empresas son permeables a la adopción de decisiones de inversiony cambio tecnológico, y si se generan actitudes positivas de los trabajadoresfrente a estas decisiones.

e) Estabilidad laboral

Tal como en el tema de relaciones laborales, se asiste en diversasexperiencias latinoamericanas (Argentina, Chile, Colombia, Perti, etc.) apropuestas que buscan flexibilizar las disposiciones que protegen la estabilidaden el empleo de los trabajadores del Sector formal, a través de modificacioneslegales a las causas y costos del despido, o a través de las caracteristicas delinicio y fin de los contratos laborales. Ello se superpone a las tendencias dehecho a las que se hizo referencia en párrafos previos, manifestadas en mayorestasas de rotación en segmentos y edades criticas para las respectivas decisiones


de las empresas. Nuevamente, este es un ámbito en que la indagación especfficade lo que acontece en cada reaiidad nacional no debe ser reemplazado porposiciones aprioristicas. Las soluciones adecuadas, que gocen del conocimientoy respaldo de los trabaj adores, conducirán a resultados socialmente más eficacespara la transformación productiva. Cabe también tener en cuenta que si bien esrelevante obtener una mayor flexibilidad en este ámbito en una fase inicial, lainfluencia posterior de Ia estabilidad laboral sobre el crecimiento a largo plazode la productividad es un factor a tener en cuenta. Por consiguiente, el desafforeal es cOmo armonizar los dos aspectos expuestos: i) las condiciones apropiadaspara una mayor movilidad interempresas en Ia fase de transiciOn; ii) la mayorestabilidad laboral requerida por el aumento permariente de la productividad, enla posterior fase de consolidación del nuevo modelo de crecimiento.

t) EstImulo a soluciones negociadas

Las soluciones negociadas tienen la ventaja de ser de implementación másviable y de resultados más equitativos. Un primer aspecto a ser tenido en cuentapor los Ministerios de Trabajo de America Latina, es la experiencia canadiensedel SALI (Sistema de Adaptación Laboral a Ia Indistria) que podria ser deinterés para enfrentar el proceso de adaptación laboral en las empresas afectadaspor la reestructuración no solo en la industria, sino además en otros sectores.El SALT comprende un proceso metOdico de identificación de soluciones ynegociaciOn entre las partes, y ha sido iniciado recientemente en las experienciasde Venezuela y Colombia, con la cooperación técnica del Canada. Un segundoaspecto es el estImulo a soluciones negociadas como los incentivos a los retirosvoluntarios, a las jubilaciones anticipadas y a la reabsorción en la propiaempresa. En la medida que las posibilidades individuales de adecuación sondistintas, estas soluciones permiten que aquellos con mejores posibilidades dereinserciOn concreten su decisiOn.

g) D(ferenciales de salarios

Un proceso de modernización económica implica un cambio gradual perosignificativo en la estructura de la ocupación y de la productividad - porsectores, tamafios de empresa, regions, etc. Tratar de mantener los mismosdiferenciales de salarios preexistentes - entre sectores, actividades, empresas yregiones - contribuirIa a ocluir una de las vIas de flexibilidad y adaptación delmercado de trabajo: la evoluciOn de los salarios relativos. Ello sOlo contribuiriaa hacer más lenta la adaptaciOn y a extender el perfodo transicional - con elconsiguiente impacto en costos sociales. Esto no implica necesariamentelegitimar un aumento en Ia varianza de la distribución de salarios. Implica sfaceptar una tendencia a que los salarios de ocupaciones y actividades enexpansion tiendan a crecer relativamente, y a Ia inversa para las actividades yocupaciones en declinación.

Un segundo aspecto se vincula a la flexibilidad requerida en la formacidnde salarios. Se suele argumentar que en America Latina dicha flexibilidad existeporque, como lo señalan las estadIsticas de ingresos, el salario real cayó en los80 en gran parte de las experiencias nacionales. No obstante, este argumento


omite dos aspectos relevantes: i) el salario real cayá en muchas experiencias poruna aceleración inflacionaria sin precedentes; ii) en dicha caIda también influyóla brusca elevacidn del desempleo y subempleo. De lo que se trata es de procesarun mayor grado de flexibilidad salarial, sin que ello requiere altas tasas deinflación - que dificultarlan todo el proceso de reestructuraciOn - o elevadosniveles de desempleo - que amplificarlan los costos sociales. En esta materia, esclara Ia necesidad de avanzar hacia esquemas institucionales más eficaces yequitativos.

h) Calficación del liderazgo sindical y empresarial

Las experiencias recientes de inicio de procesos de reestructuración, pusode relieve la necesidad de capacitar al liderazgo sindical y empresarial, en losproblemas y perspectivas de la transformación productiva y sus implicacionespara el mercado laboral. En particular, ello contribuirfa decisivamente para unaparticipación positiva en el proceso.

3. Las acciones para minimizar los costos sociales de Ia transición

Las acciones para reducir los costos sociales en Ia fase de transición soncruciales por razones de equidad. Pero también son importantes para la eficaciade la propia poiftica de modernización económica. En ausencia de las mismas,es probable que la conflictividad social sea mayor y se genere asI un escenariomenos estable y predecible - con su consiguiente incidencia sobre la tasa deriesgo de las decisiones de inversion privada. En este sección, se comentaránbrevemente algunos ámbitos en los que, siguiendo las experiencias recientes, esfactible actuar en la fase transicional: i) el seguro de cesantla; ii) la coberturasocial para los cesantes; iii) los incentivos a empresas que recontraten personalafectado; iv) los programas de empleo directo, y v) Ia implementación de fondossociales. No obstante, conviene tener en cuenta que distintas acciones decarácter más permanente que se exponen en la secciOn siguiente, inciden tambiénen la misma dirección.

a) Seguro de cesantla

La implementación de un seguro de cesantIa es un aspecto debatido en variasexperiencias - Argentina, Chile y Colombia, entre otras - e implementado enalgunas - Venezuela, Brasil. Los principales problemas que plantea son: i) elcosto piiblico o privado que implica; ii) Ia imposibilidad de prever el impactoactuarial del ciclaje macroeconómico. Las dos razones sugieren cautela pam lasexperiencias latinoamericanas en este ámbito. Una variante a considerar esestablecer un seguro de cesantla para aquellos afectados que se incorporen aprogramas de recalificación, lo que limitarla el monto de recursos involucrados.

b) ExtensiOn del seguro social a los cesantes

Implica extender el seguro social de enfermedad, accidente, invalidez,muerte prematura y maternidad a los afectados por Ia reestructuración o cierrede empresas, en aquellos paIses en que la cesantla interrumpe el goce de ese

Reestructuración econóniica y mercado de trabajo 47

derecho. Este aspecto es Vital 51 flO se desea agravar atm más la situación delcesante, con la pérdida de acceso a dichos servicios sociales.

c) Incentivos a la recontratación de personal

Consiste en establecer, por un perIodo de tiempo, incentivos tributarios a lasempresas que recontraten personal desplazado yb contribuyan a sureentrenamiento. Es importante que estas polfticas se orienten hacia obreros yempleados de menor calificación, quienes constituyen el segmento potencialmentemás afectado.

d) Programas directos de empleo

Los programas directos de empleo, para sectores, regiones, localidades osegmentos del mercado laboral particularmente afectados, haii sido titiles endiversas experiencias nacionales para crear empleos temporarios con objetivossociales - Bolivia, Chile y Mexico entre ellas - hasta tanto Ia dinamización de lasactividades en expansion logra generar empleos productivos al ritmo requerido.En particular, los programas y proyectos de empleo para los jóvenes son impor-tantes, no solo como objetivo, sino como selial de que se asume un compromisopara superar Ia crisis de oportunidades de los 80 que afectara a la juventud.

e) Fondos sociales

La grave situación del mercado laboral en los 80, determinó la gradualcreaciOn de fondos sociales en diversas experiencias - Bolivia, Honduras, Chile,Guatemala. Los fondos actuaron en la obtención de recursos extemos e internosy su canalización hacia objetivos sociales prioritarios, via la transferencia derecursos hacia programas de creaciOn de empleos en pequeas y microempresas,programas rurales de micro-proyectos de infraestructura; programas locales omunicipales de creación de empleo y programas de gasto social. Superada Iaetapa critica, los Fondos pueden ser reorientados hacia actividades de inversiony gasto social, como ha acontecido en Bolivia y Chile. El rasgo distintivo es quelos Fondos son intermediarios, promotores y supervisores, pero no ejecutandirectamente, lo que les otorga mejores posibilidades para reorientar recursos.

4. Las acciones permanentes para ampliar Ia incorporaciOn social

Son las orientadas a incidir más estructuralmente sobre Ia creaciOn deempleos e ingresos, tanto en la fase transicional como en la etapa posterior deconsolidación del nuevo modelo de crecimiento.

a) Acceso a recursos a la pequefla y inicroempresas

Las poilticas de acceso a recursos para Ia pequeña y microempresas y franjasseleccionadas del sector informal urbano, constituyen quizãs el principalcomponente de las acciones para ampliar la incorporación social. Los programashacia las mismas han ido ganando en experiencia en la década del 80 en granparte de los palses latinoamericanos, muchos de los cuales cuentari ya con elconocimiento y experiencia en manejo de programas para dar acceso al crédito,


apoyar tecnológicamente y calificar a los pequeños y microempresarios. En parti-cular, en varias experiencias - Colombia, Mexico, Paraguay - se han superadoumbrales de cobertura masiva. El punto relevante es Ia posibilidad de destinarrecursos en magnitudes suficientes como para implementar programas masivosy selectivos. Masivos para lograr incidencia significativa sobre creación de em-pleos. Selectivos en el sentido de dar acceso no a todo tipo de microempresas,sino a aquéllas con mayores posibilidades de competir y crecer. La mayor mci-dencia de la subcontratacidn de pequeflas y microempresas en el proceso de re-estructuracidn, puede ser aprovechada para la creacidn de empleos y aumento dela productividad, si al mismo tiernpo es factible apoyar a las microunidades queenfrentan dicha demanda. La desregulacidn de barreras al acceso o a Ia amplia-ción, es otro aspecto complementario para el desarrollo de la microempresa.

b) Reducción de costos laborales no salariales

En distintas experiencias de Ia region se enfrenta una situación en que loscostos salar.ios no son un obstáculo para Ia competitividad, pero los costos labo-rales no salariales pueden ilegar a constituirse en un impedimento serio. (Asi,por ejemplo, en Colombia estos costos crecieron, en los 80, a un ritmo másrápido que los costos salarios.) El punto central es el logro de mayor eficienciaen la prestación de servicios sociales que estos costos cubren, para reducir suimpacto por unidad producida. En este sentido, las experiencias de reestruc-turación en America Latina seflalan lo crucial de implementar reformas a Iaseguridad social - previsional y médica - como paso necesario para que las pres-taciones sociales no entren en conflicto con la necesidad de mejorar la competi-tividad.

c) La politica de ingresos

El primer aspecto de la politica de ingresos se vincula a los diferenciales decrecimiento de salarios entre actividades transables y no transables, inducidospor el mayor aumento de la productividad en las primeras. Las experiencias deBrasil, Chile y Mexico sugieren que pueden generarse por esta via disparidadesmuy elevadas, que refuercen las tendencias a Ia inequidad distributiva. Comose expuso en la sección previa, un diferencial de salarios que refleja la evoluciónrelativa de la productividad es un mecanismo de flexibilidad y adaptación. Elpunto es que en America Latina, dicho diferencial tiende a ser bastante superiora lo necesario para inducir la flexibilización. Este punto llama Ia atención haciaesquemas de negociación social que permitan acceder a una parte de losaumentos de productividad en transables, para aquéllos ocupados en el resto dela economfa, o esquemas tributarios que contribuyan a impedir un crecimientodesmedido de las disparidades.

El segundo aspecto se vincula a la necesidad de implementar una polIticaactiva de salario mInimo, que tenga como referencia el crecimiento de Iaproductividad en los segmentos en que el mismo tiene mayor incidencia -pequena y microempresa urbana y rural, sector construcción, serviciospersonales, etc. Dos lfmites son relevantes: i) que el reajuste del mfnimo realen términos de precios de transables, sea inferior o igual al crecimiento de Ta

Reestructuracióij económica y mercado de trabajo 49

productividad en dichas actividades, para no erosionar su competitividad; ii) queel reajuste real del mInimo en no transables sea inferior o igual al crecimientode la productividad en dichos segmentos, para no erosionar el empleo que losmismos retienen.

El tercer aspecto es la conveniencia de ampliar gradualmente lascornpensaciones familiares, sobre todo para las familias de bajos ingresos.

El cuarto es el acceso a la seguridad social para los trabajadores informales,hecho que debe ser visualizado como un proceso, ya iniciado en diversasexperiencias de la region.

Por las cuatro vias selialadas se está dando una importante señal: elcompromiso de avanzar en forma más equitativa al ritmo que el crecimientoeconómico y Ia productividad lo permitan. En particular, tanto el salariomInimo, como el acceso a la seguridad social para trabajadores informales y Iaampliacidn de las compensaciones familiares, pueden visualizarse como unaetapa incipiente hacia el establecimiento de un ingreso mInimo garantizado,susceptible de ser implementado cuando se alcancen niveles de productividadinternacionalmente competitivos y se consolide un modelo de crecimiento másautosustentado.

VI. Negociación social y cambios institucionales

1. Reestructuración y negociación social

La minimizaciOn de los costos sociales en la fase transicional y el avance dela incorporación social en la fase de consolidacidn, no son ajenas alfortalecimiento de la negociaciOn social. El aspecto relevante es cómo armonizaresta iiltima con las exigencias de la transformación productiva. Cualquiercamino eficaz requiere que los trabaj adores perciban claramente el costo de noefectuarla y los beneficios futuros de completarla. Esto iltimo requiere unmInimo grado de compromiso social presente y para el futuro, ratificado por lasseiiales que en esa dirección puedan ir genethndose a lo largo del proceso - comolas enunciadas en la sección previa.

El compromiso social es también imprescindible para evitar un aumento enIa conflictividad que terminarfa obstaculizando cualquier proceso demodemización. Como ya se expusiera, ello conducirfa a un mayor riesgo eincertidumbre que inhibiria decisiones de inversion.

Por consiguiente, el fortalecimiento de Ia negociación social entre actoreses imprescindible por razones de equidad y eficacia social en Ia estrategia detransformaciOn. Esta es Ia causa fundamental por Ia cual el tipo de intervenciónestatal más consistente, es aquélla orientada a inducir acuerdos y consensos entorno a los multiples temas y aspectos relevantes en un proceso dereestructuración.

Lo expuesto pone de relieve que el compromiso social de los trabaj adoresseth dudoso si perciben solo acciones hacia la flexibilidad y adaptación delmercado laboral, ya que sin las orientadas a reducir costos sociales y ampliar Iaincorporación, suelen ser visualizadas como una fuente de inseguridad. La


actitud positiva será más probable si Ia adaptación es acompafiada por accionescompensatorias en la fase transicional y medidas más permanentes que seflalicenclaramente la participación en los frutos de la niieva estrategia de crecimiento yuna mayor igualdad de oportunidades hacia el futuro. El fortalecimiento de lanegociación social supone avances en diversos pianos: desde la ampliación de Ianegociación colectiva a temas relevantes de Ia modernización de las empresas,hasta la construcción de acuerdos marco que sirvan de referencia a nivelnacional. Ello redundará en un procesamiento más eficaz de las demandassociales y contribuirá, en la gimnasia diana, a Ia práctica indispensable paraelaborar corisensos.

2. Los cambios institucionales

Muchas de las reas de acción discutidas en las secciones precedentes,suponen modificaciones importantes en las instituciones que rigen actualmenteel funcionamiento de los mercados laborales en America Latina - entendiendoportal las disposiciones legales, normas, procedimientos y costumbres arraigadasque legitiman las principales decisiones en dichos mercados.

De hecho, en distintas experiencias de la region se constatan reformaslaborales - Chile 1981 y posteriormente 1990; Venezuela 1990; Colombia 1990y los proyectos de reforma de Argentina, Brasil, Mexico y Peni - que intentanuna mayor adecuación entre instituciones y realidades emergentes, aun cuandoei énfasis en esta etapa sea en Ia adaptación del mercado laboral.

Es importante percibir la importancia de estos cambios institucionales parael avance de la reestructuración productiva ya que los mismos, aun cuando seinician en torno a temas de adaptación y flexibilidad, cabe esperar que no estaránen el futuro limitados a dichos ámbitos. En la perspectiva de un horizonte histó-rico más amplio, los cambios institucionales requeridos se relacionan con unhecho trascendente. La modernización productiva implica también, para lospaises latinoamericanos, una modernizaciOn gradual de sus instituciones labo-rales. El hecho trascendente es que el afianzamiento de una mayor incorporaciónsocial, supone también una institucionalidad más participativa para los traba-jadores, y al mismo tiempo, menos dependiente de las decisiones del Estado.

VII. ConclusionesEn America Latina, la crisis externa de los 80 fue enfrentada en 1982-85 por

Ia mayorfa de los paIses con una sucesión de poifticas de ajuste y estabilizaciónde corto piazo. La implementación de un programa de ajuste estructural de largopiazo para reestructurar la economfa y establecer las bases de un nuevo modelode crecimiento, es iniciada en varios paIses en el perfodo 1985-90 - exceptoChile que lo comienza en 1975. For lo tanto, los procesos de reestructuraciOnconstituyen todavfa un fenómeno nuevo, cuyos efectos sobre el mercado laboraltenderán a sentirse pIenamente recidn en los próximos años. Es importantedistinguir los efectos sobre el mercado laboral de las sucesivas polfticas de ajustede corto piazo, de aqudllos generados por las estrategias de reestructuracidn


iniciadas posteriormente - aun cuando estas Iltimas incluyan naturalmente lainteracciOn de los programas de reforma estructural con las poilticasmacroeconómicas de corto plazo.

Una decena de paIses de la region inició la implementaciOn de estrategias dereestructuración: Chile (1975); Bolivia, Costa Rica y Mexico (1985 en adelante);Argentina y Venezuela (1989); Colombia y Peri.i (1990); Brasil (1990) - auncuando este tIltimo dió pasos importantes en el decenio anterior - y Uruguay, queadoptó algunos elementos pero sin involucrarse todavIa en una estrategiacompleta de reestructuración. Las estrategias implementadas en las diversasexperiencias tienen un elemento comi.in: la decision de moverse hacia una mayorcompetitividad externa y hacia una reinserción económica intemacional. Perodifieren significativamente en el enfoque y en las medidas aplicadas paraalcanzar dicho objetivo.

Lo anterior explica por qué, aun cuando en todas se verifican costos socialesen la fase de transición, la magnitud y duración de dichos costos es diferente.En particular, en ninguna de las situaciones analizadas se verifica Ia magnitudy duración de los costos sociales registrados en Ia experiencia de Chile. Estoiiltimo se vincula al prolongado rezago verificado en esa experiencia, en alcanzarresultados positivos sobre el empleo y los ingresos.

En aquéllas que avanzaron més - Chile, Bolivia, Costa Rica y Mexico -severifica una retomada del crecimiento econOmico inducido por Ia expansiOn ydiversificaciOn de las exportaciones y de la producción competitiva conimportaciones'3. Se destaca también que estas cuatro experiencias secaracterizan por haber logrado avances significativos en estabilización de preciosy equilibrio del balance comercial. En la experiencia de Chile - la iinica quehasta el momento superO Ia fase transicional y alcanzO la etapa de consolidaciónde un nuevo modelo de crecimiento - los éxitos en materia de dinamismoeconOmico y modernización que siguieron a dicha fase fueron acompauiados conun répido aumento del empleo moderno, aunque todavia insuficiente para Iaplena incorporación social, y una acentuada heterogeneizaciOn en oportunidadesde ingresos.

Los análisis prospectivos disponibles para la década del 90 sugieren que laincorporación social plena al nuevo modelo de crecimiento y sus frutos,demandará en muchos paIses de la region, más de un decenio y que seránindispensables polIticas activas que amplIen Ia incorporación social y reduzcanla heterogeneidad de oportunidades de empleo e ingresos. De otro modo, IatransformaciOn productiva pOdria conducir a sociedades fragmentadas, en las quesolo una parte de las mismas tiene acceso a los frutos de la modernizaciOn.

La experiencia reciente de los paIses latinoamericanos que iniciaron losprocesos de reestructuraciOn, sugiere la necesidad de implementar polIticas deadaptaciOn del mercado laboral, para que el mismo no se transforme en un

3 Los cuatt-o paIses n1encionados registran tasas may superiores al promedio de AmericaLatina en materia de crecimiento de las exportaciones -particularmente no tradicionales- y del FIBen 1985-90. Adicionalmente, con Ia excepción de Bolivia registran también coeficientes deinversidn superiores al promedio de Ia regiOn (véase ci cuadro 4).

52 Reestructuración y regulación del niercado de trabajo

obstáculo para Ia transformación productiva. Pero también son cruciales laspoifticas orientadas a minimizar los costos sociales en Ia fase transicional y aampliar la incorporación social en la fase de consolidación. Dentro de estasultimas, tienen un rol decisivo las polIticas activas de creación de empleosproductivos, y las polIticas orientadas a reforzar el ingreso de aquellos noinsertados en los sectores más dinámicos del nuevo modelo de crecimiento.

No obstante, aun cuando las polIticas de creación de empleo y reforzamientodel ingreso son decisivas, cabe recordar que la creación de empleos productivosen las experiencias de modernización económica es altamente sensible a Ia velo-cidad de crecimiento de la oferta exportable y competitiva con importaciones -y a su irnpacto indirecto via una mayor disponibilidad de divisas para toda laeconomfa. En este sentido, las experiencias latinoamericanas sugieren la impor-tancia de cuatro aspectos: i) la eficacia de la poiftica de reestructuración pararemover los obstáculos a la transformación; ii) la estabilidad de las nuevas reglasde funcionamiento económico; iii) Ia coherencia de la politica macroeconómicade corto plazo con la de reestructuración económica; iv) la sustentabilidad de laspoilticas iniciadas, para mantener a lo largo del tiempo una transformaciónviable. En este iiltimo sentido, se destaca la conveniencia de implementarpolIticas sustentables, en lugar de definir las acciones por posiciones ideológicasque no resisten, con el paso del tiempo, el test de viabilidad.

En Ia perspectiva previa, el rol fundamental del Estado en las estrategias detransformación, es el de inductor de conensos y concertador de acuerdossociales que den bases sólidas a las distintas acciones requeridas por las mismas.Entre ellas, destaca su responsabilidad por ampliar Ia incorporación social ymejorar las oportunidades de empleo e ingresos, ya que Ia evidencia sugiere que,en America Latina, el logro de estas metas no es un efecto automático de lasestrategias en marcha.

Referencias

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PREALC. 1990. Empleo y equidad: el desafto de los 90. Santiago, PREALC.

Williamson, 3. 1990 (director de Ia publicación). Latin American adjustment. Washington, DC,Institute for International Economics.

3 Modelo de crecimiento, intervención socialdel Estado y regulaciOn de la fuerzade trabajo - Argentina, 189O199O1

Rosalfa Cortés y Adriana Marshall

La intervención social del Estado consiste en un conj unto de polIticasdemográficas, sociales y laborales que afectan el nivel de vida de Ia poblacióny, al mismo tiempo, contribuyen a garantizar la reproducción de la fuerza detrabajo y a mantener el orden social. Estas poifticas tienen también un impactoregulatorio sobre el mercado de trabajo, ya que desempefian un papel activo enmoldear la oferta de fuerza de trabajo, en determinar los salarios y lascondiciones de trabajo, y en Ia regulación del conflicto laboral2. Los estudiossobre Ia intervención social del Estado generalmente han descuidado este impactoregulatorio.

Por otra parte, con frecuencia han identificado intervención social del Estadocon redistribución del ingreso hacia "abajo" y con protección de lostrabaj adores3, ignorando que puede tanto redistribuir el ingreso en otrasdirecciones asi como que la propia redistribución puede tener efectos sobre elfuncionamiento del mercado de trabajo.

Encuadrándose en la perspectiva de su impacto en la regulación de la fuerzade trabajo, este artfculo analiza Ia evolución de la intervención social del Estadoen la Argentina durante los cien iiltimos años.

El análisis histórico que sigue se basa en la hipótesis de que la orientaciónde la intervención social del Estado está determinada, en primer lugar, por elnivel de los requerimientos de mano de obra (derivados del ritmo y naturalezadel proceso de acumulación) y, en segundo lugar, por el peso que las estrategias

Esta investigación fue posible gracias at apoyo del Instituto Internacionai de EstudiosLaborales, alT, Ginebra.

2 Los mecanismos de regulación del mercado de trabajo no se originan exciusivamente en Iaintervención del estado, puesto que los mecanismos económicos (como ci nivel de desempleo)y otras instituciones sociales (familia, sindicatos, organizaciones empresarias) y pautas cutturalese ideologfas cumplen un papel similar. Por otra parte, no se consideran en este trabajo los efectosde La intervención social del estado que trascienden Ia regulación del mercado de trabajo.

Este concepción fue expresada por ejemplo en publicaciones de Ia CEPAL (ComisiánEconóniica para Amrica Latina) en relación con Ia intei-vención social del estado en AmericaLatina.


económicas asignan ai consumo de los asalariados en el mercado interno4.Dentro de los ilmites establecidos por ci modelo de crecimiento otros factores -sociaies, ideológicos y politicos - contribuyen a generar variaciones en ci modode intervención social del Estado.

Sobre esta base se identifican tres perfodos en la historia de Ia intervenciónsocial del Estado en la Argentina a partir de l89O. El primero abarca la etapade la fundación de la intervención social del Estado que, en el contexto decrecientes requerimientos de fuerza de trabajo, adquirio un carácter protector.Durante el segundo se produjo la consoiidación de Ia intervención estatalprotectora, que facilitó una incorporación fluida de fuerza de trabajo en ci marcode un proceso de crecimiento con requerimientos de mano de obra relativamenteelevados en un primer momento y gradualmente decrecientes después, y de unaestrategia de crecimiento que asignó un papel decisivo al consumo asalariado.Por iiltimo, Ia etapa de decadencia de la proteccidn del trabajo en la que seintentó disciplinar Ia fuerza de trabajo, en ci contexto de un estancamientoeconómico persistente que exacerbó Ia caIda en Ia demanda de mano de obra yde una estrategia económica en Ia cual ci consumo de los asalariados dejó dejugar un rol reievante6.

El anáiisis del caso argentino ilustra como en cada etapa el poder relativodel trabajo (determinado, entre otros factores, por ci nivel de los requerimientosde mano de obra), la dinámica del conflicto politico y Ia ideologfa de la elitegobernante imprimicron una tonalidad distintiva a Ia intervención social delEstado.

I. Marco de análisis7

La intervención social del Estado incide sobre ci mercado de trabajo a travdsde un conj unto de instrumentos; los más importantes8 son las medidas de

Esta distinción entre los requerimientos estructurales de Ia acumulación de capital y aquellosque surgen de Ia estregia económica puesta en práctica por diferentes gobiei-nos se mantiene alo largo de Ia discusión que sigue. El término 'proceso' de crecimiento o de acumulación indicaa los primeros, mientras que 'estrategia' Se refiere a los segundos. El término 'modelo' decrecimiento se utiliza para designar conjuntamente a ambos, el proceso y Ia estrategia económica.

En la medida en que ci objeto de análisis es el impacto de Ia intervención social del estadoen Ia regulacion del mercado de trabajo, se consideró que 1890, año de Ia creación de Ia primerafederación de trabajadores y por lo tanto indicativo de Ia constitucidn del mercado de trabajo, esel adecuado para snarcar ci inicio del perfodo de estudio.

6 El cuadro 1 (Ap6ndice) presenta datos sobre: producto bruto interno, productomanufacturero, salario real, participación de los salarios en el ingreso y en el consumo privadopara el perfodo analizado. El cuadro 2 (Apéndice) presenta datos sobre tendencias en eldesempleo, subempleo y empleo manufacturero para 1970-1990.

El marco conceptual se discute en mayor detalle en Cortés y Marshall (1991).

8 En este trabajo no se analiza el impacto de otros aspectos de Ia intervención social delestado, tales como el derecho de familia, que también afectan al mercado de trabajo.

Modelo de crecimiento y intervencion social del Estado 55

politica laboral, la provision estatal de bienes, servicios y transferencias y laseguridad social9.

Las disposiciones de polItica hacia el mercado de trabajo constituyen elinstrumento de regulacion estatal del mercado de trabajo por excelencia. Sucomponerite más importante es la legislaciOn del trabajo, que establece lascondiciones de trabajo, contrataciOn y despido, asi como los niveles minimos (omáximos) de remuneración, ya sea en forma directa o estableciendo losmecanismos de negociaciOn. Contribuye a determinar el poder relativo deltrabajo y el capital y a delimitar los alcances de la prerrogativa empresarial. Elotro componente'° de la polftica laboral son las medidas hacia el mercado detrabajo, dirigidas a regular el volumen, las caracterIsticas y la distribuciOn de laoferta de fuerza de trabajo, como por ejemplo el reclutamiento de mano de obraextranjera, incentivos o desincentivos a Ia movilidad geográfica de Ia mano deobra, incentivos a la participaciOn en el mercado de trabajo de segmentosespecificos de la poblaciOn, y todas aquellas pautas dirigidas a alentar odesalentar el empleo de grupos especIficos de trabajadores rogramas deaprendizaje, medidas de discriminación positiva, programas locales de empleo,etc.)".

La provisiOn estatal de bienes, servicios y transferencias (educación, salud,vivienda, asistencia alimentaria, etc.) se lieva a cabo con los recursos que elestado obtiene de la recaudaciOn tributaria y se destinan al consumo colectivo ya las transferencias monetarias y subsidios. La dirección del impactoredistributivo depende de la incidencia diferencial de la tributaciOn y de quiénesson los beneficiarios del gasto piblico social. Este instrumento actOa comomecanismo de regulación en tres direcciones. Contribuye a adaptar el volumeny calidad de la oferta de fuerza de trabajo a los requerimientos de laacumulaciOn, proveyendo, por ejemplo a través de la educación, lascalificaciones requeridas, o frenando, a través de Ia extension de los sistemas de

Varios autores han discutido diferentes aspectos del impacto regulatorio sobre ci mercadode trabajo de Ia intervención social del estado. Algunos e.g. de Brunhoff (1978), enfatizan el roldel estado en disciplinar Ia fuerza de trabajo; otros, inter alia Green y Sutcliffe (1987), analizancomo ci gasto social adapta Ia oferta de fuerza de trabajo a los requerimientos de Ia acumulacidn;un tercer grupo focaliza sobre los efectos de Ia desmercantilización de Ia fuerza de trabajo, entreotros, Deakin (1988) y Deakin y Wilkinson (1990) exaniinan los efectos de Ia legislacion laboraly Ia seguridad social sobre Ia estructura del mercado de trabajo, y Bowles y Gintis (1982)discuten Ia evolucidn del rol del estado en Ia determinación del ejército de reserva. Por su parteO'Connor (1973) estudia el rol del estado en Ia regulacián del conflicto.

En inuchos paIses, por ejemplo en Ia Argentina, Ia legislacion del trabajo es el tinicocomponente de este instrumento, ya que prácticamente no se ha recurrido en forma sistemdticaa disposiciones para regular especIficamente ci volumen, distribución y caracteristicas de Iafuerza de trabajo, con excepción de las medidas de polItica inmigratoria.

Cuando ci estado manipula otros instrumentos tales como los derechos de acceso a Iaseguridad social o incentivos y desincentivos fiscales con el propósito especIfico de regular elvolumen, Ia estructura y Ia distribucidn de Ia fuerza de trabajo, estos instrumentos de Iaintervencjdn social del estado debieran considerarse como medidas de polItica hacia ci mercadode trabajo.


salud, la dilapidación de Ia fuerza de trabajo. Influye sobre el nivel de vida delos asalariados debido a la redistribución del ingreso que se opera desde elEstado, que modifica el estándar de referencia en la determinación del salario alpermitir que ciertos bienes y servicios no tengan que sér adquiridos con elsalario'2, e incide sobre las tasas de participación en la fuerza de trabajo.

El sistema de seguridad social provee un ingreso a los asalariados ensituaciones de inactividad forzosa (enfermedades, vejez, desempleo).Históricamente, estas instituciones surgieron como sistemas de seguro para losasalariados, lo que las diferencia de la provision estatal de otras transferencias.La seguridad social regula el volumen de Ia fuerza de trabajo de dos maneras.Las transferencias monetarias de la seguridad social permiten reducir laresponsabilidad de las familias en solventar el consumo de los inactivos y losdesempleados, quienes, de este modo, no se yen forzados a vender su fuerza detrabajo en condiciones desfavorables. Al mismo tiempo, Ia seguridad socialestablece lImites al uso de la fuerza de trabajo a través de los sistemas dejubilación, que acotan el periodo de actividad. Además, las transferencias afectanel estándar de referencia en Ia negociación salarial tanto desde la perspectiva delos trabajadores como desde la de los empresarios, cuyas contribuciones a laseguridad social tienen un impacto sobre los costos laborales.

Además, estos instrumentos de regulaciOn estatal contribuyen a controlar elconflicto social. La asistencia social y Ia seguridad social ban sido utilizadasreiteradamente para frenar Ia emergencia de protestas en situaciones de crisis ypara facilitar la negociaciOn entre trabajo y capital, mientras que Ia existencia denormas legales para la negociación de salarios ha pautado el enfrentamiento entrelas partes.

Si bien la regulación de la fuerza de trabajo y el control del conflicto seejercen habitualmente a través de estos instrumentos, también la coercion,repetidamente utilizada por los regImenes autoritarios, ha servido para ese fin.En este sentido, la represiOn, como forma extrema de regulacidn de la fuerza detrabajo y del conflicto, debe considerarse como un instrumento más de laintervención social del Estado.

Además de la intervención social del Estado otras actividades estatales tienenun impacto regulatorio sobre el mercado de trabajo, principalmente laintervención macroeconómica, que afecta el nivel y estructura de Ia demanda demano de obra13. Los ilmites ntre la intervención macroeconOmica y la socialdel Estado no siempre son nItidos y, en consecuencia, cierto grado dearbitrariedad es inevitable'4. Es el caso del salario, a menudo objeto de Ia

2 Esto no implica necesariamente que en ausencia de a intervención estatal los empresariosestarlan dispuestos a pagar mayores salarios.

13 El análisis de Ia regulación macroeconómica excede ci propósito de este trabajo.

14 Entre los casos especiales dignos de mención se encuentra Ia regulación del nivel deempleo. La polItica de pleno empleo por una parte constituye un instrumento de una estrategiaeconómica de sostenimiento de la demanda efectiva y, por Ia otra, ha sido una estrategia dereguiación del conflicto social.

Modelo de crecimiento y intervención social del Estado 57

intervención macroeconómica, pero para cuya regulación el estado emplea susmecanismos de intervención social.

La orientación de la intervención social del Estado está determinada por elnivel de los requerimientos de mano de obra y Ia estrategia de crecimientoeconórnico'5. El poder de negociación de los sindicatos (a su vez afectado porel nivel de la demanda de fuerza de trabajo) y el inteijuego de los partidospoliticos, su capacidad de resistir o de acompañar las poifticas estatales,contribuyen a modelar la forma que finalmente adopta la regulaciOn estatal.Estos procesos condicionan la intervención social del Estado y son a su vezcondicionados por ella. En este sentido la intervención social del Estado mediaentre la estrategia económica y su resultado sobre el mercado de trabajo. Losefectos de la regulación (el nivel y estructura de los salarios, el tamailo de lafuerza de trabajo, entre otros) ceteris paribus definen la magnitud de laparticipación de los asalariados en ci ingreso asi como la pauta de distribuciOndel ingreso al interior del sector asalariado. A su vez los resultados distributivospueden acelerar o desacelerar el proceso de acumulación.

II. El modelo agroexportador (1890-1930): la construcciOnde Ia protecciOn social

Durante el perfodo 1890-1930 el proyecto oligárquico tiñó todas las esferasde la sociedad. Los partidos conservador y radical que se sucedieron en elgobierno compartieron un mismo modelo de crecimiento basado en lasexportaciones agropecuarias pese a sus diferencias polfticas y sociales't.

El crecimiento agropecuario indujo una primera ola de industrialización. Elsector agropecuario y Ia actividad urbana generaron una alta demanda de manode obra que, dada la persistente escasez de fuerza de trabajo en ci pals, llevarona estimular la inmigración. Ya en las primeras décadas del presente siglo losobreros industriales, mayoritariamente de origen extranjero, tenlan una presenciaimportante. Con ci crecimiento de la clase trabajadora y el desarrolio de lasprimeras luchas obreras surgieron los primeros sindicatos. En el año 1890 sefundó la primera federación general de trabajadores y se pubiicó el primer diarioobrero17.

A pesar de la creciente demanda de mano de obra y del nivel relativamenteelevado de los salarios nominales en comparación con los estándares europeos

Las estrategias de crecimiento adoptadas por las elites gobernantes frente a las condicionesdomésticas e internacionales se apoyan en su proyecto ideoiogico.

16 Aunque Ia base social de ambos partidos diferfa - Ia oligarquIa terrateniente en ci caso delos conservadores, las clases medias urbanas en ci de los radicales - su modelo económico básicono era substancialmente distinto en tanto los radicales aceptaron Ia hegemonia económica de IaoligarquIa terrateniente. La expansion industrial no se consideraba incompatible con los interesesde los terratenientes, y fue estimulada en ciertos momentos incluso por gobiernos conservadores(véase GiinCnez Zapiola, 1975).

VOase Belioni (1975) para un relato del desarrollo inicial del movimierito sindical.


en ese momento18, las condiciones laborales y de vida de los trabajadores enla Argentina eran miserables. Ambas eran objeto de los reclamos de lossindicatos, del movimiento anarquista y del recientemente fundado partidosocialista, y también inquietaban a miembros conspicuos de la elite gobernante.

Los sindicatos, aun cuando declaraban su oposición a Ia intervención estatalen los asuntos de los trabajadores, le exigIan que regulara Ia jornada de trabajoy el nivel de salarios. En 1892 la Federación del Trabajo presentd al gobiernouna descripción de Ia precariedad de Ia situación obrera: alto costo de la vida,problemas de vivienda, condiciones de trabajo inhumanas, y ausencia de leyesprotectoras del trabajo. La insatisfacción de estas demandas desató frecuenteshuelgas y, en este contexto, en las primeras décadas del siglo XX fueronelaborados varios proyectos y leyes con contenido protector, originados en pasteen los partidos obreros y en paste en Ia elite gobernante.

La primera ley del trabajo, la Ley de descanso dominical, se aprobó en 1902y en 1915 se legisld sobre Ia obligacion de los empleadores de compensar a lostrabajadores por accidentes de trabajo19. El Ministro del Interior del gobiernoconservador, Joaqumn V. Gonzalez, presentó al Congreso un proyecto de Leynacional del trabajo, en ese entonces una avanzada pieza de legislacionprotectora, que al mismo tiempo pretendla subordinar las organizaciones obrerasal estado. A causa de esta doble naturaleza el proyecto ocasionó crfticas en todoslos sectores, y fue atacado tanto por una fracción del partido socialista y lossindicatos como por las organizaciones empresarias, por lo que no fue aprobado.Los primeros argumentaban que se trataba de una legislación presentada por Iaburguesla dominante con el propósito de eliminar el carácter de clase de lasorganizaciones de los trabajadores. La Union Industrial Argentina (UIA), por suparte, se oponla a su contenido protector20.

El Estado avanzó también en las areas de seguridad social, educacidn,vivienda y salud. El Estado organizO y financió los primeros sistemas jubilatoriospara los empleados de la administracidn piiblica (1885), que más tarde seextendieron a los maestros21. En las tiltimas décadas del siglo XIX se impulsdIa educación obligatoria y gratuita. Por otra parte, un proyecto de construcciónde casas baratas para los trabaj adores dio lugar a una ley que asignaba a ese finuna proporción de los fondos provenientes de las carreras de caballos22. Por

8 Los salarios nom.inales en Ia industria argentina superaban a los de Alemania, Francia eInglaterra (GelIer, 1975).' Otras leyes incluyeron Ia regulación del trabajo infantil y femenino (1907) y del trabajoa dorn.icilio (1918); Ia creación del Departatnento de Trabajo (1912), de agendas de empleooficiales (1913), del sistema de ahorro postal (1914), de Ia jubilacidn para los trabajadoresferroviarios (1915), y de Ia Comisión Nacional para Ia Construcción de Casas Baratas (véaseUnsain, 1919).

Belloni (1975) y véase Ci.ineo (1975) para una discusián acerca de Ia oposición de Ia UJAa las Ieyes laborales progresistas.

21 INOS (1974, pág. 27).

La Ley de Casa Baratas se promulgó en 1915 e implementó en 1917 (Unsain, 1919).


iltimo, entre 1880 y 1900 se renovaron las instituciones piblicas de salud: seorganizaron la asistencia pi.'iblica y la administracidn sanitaria de Ia capital, y secreó el Departamento Nacional de Higiene para satisfacer la creciente demandade servicios de salud que generaba el rápido proceso de urbanización.Además, el Estado asignaba subsidios destinados a la atención de la salud ainstituciones privadas de caridad, en particular a la Sociedad de Beneficiencia24.Los destinatarios de la asistencia eran los indigentes que, lejos de conformar ungrupo social particular, pertenecfan incuestionablemente a familias obreras25.

A fines del siglo XIX surgió un tipo diferente de instituciones protectoras,las mutualidades, creadas por los propios trabajadores, agrupados pornacionalidad, oficio o empresa, para resolver problemas de salud y otrascontingencias26. El desarrollo de las mutualidades estuvo estrechamentevinculado con el de los sindicatos. Las mutualidades eran bastanteheterogeneas en términos de nümero de beneficiarios y de recursos. El principiobásico de financiamiento era un sistema de seguro basado en los aportespersonales de los trabajadores aunque unas pocas obtuvieron contribucionesregulares de los empleadores. En las primeras décadas del siglo XX lasmutualidades solicitaron la intervención del Estado en la regulación de susactividades y la protección frente a las sociedades puramente comerciales quepretendIan pasar por mutualidades. También propusieron que la afihiación de losasalariados y los aportes del estado y los empleadores tuvieran un carácterobligatorio. Desde 1913 se presentaron al parlamento varios proyectoslegislativos que incorporaban propuestas en esa dirección, pero fue recién muchotiempo después, en 1938, que el presidente Ortiz aprobó un decreto que definfabeneficios y beneficiarios de las mutualidades. Las mutualidades constituyen elprecedente principal de lo que luego serfan las obras sociales sindicales.

La elite gobernante de las iIltimas décadas del siglo XIX se sentfa amenazadapor el flujo masivo de trabaj adores extranjeros con militancia anarquista ysocialista. Por cierto, esta preocupación subyacIa a varias de las primerasiniciativas sociales diseñadas para integrar a los trabajadores inmigrantes a lascondiciones locales, como el derecho a la educación gratuita, que además mejoróla calidad de la mano de obra para las actividades en expansion. La elite tambiénintentó moderar las posibles consecuencias de un uso no regulado de la fuerzade trabajo: Ia sanción de leyes que protegfan el trabajo de menores, mujeres e

Wase Belmartino y otros (1987).

La Sociedad de Beneficiencia era una organización de antigua data, tradicionalmente enmanos de mujeres de Ia clase alta, que se ocupaba de un amplio conjunto de actividades de ayudaa los pobres.

Esto se desprende, pot ejemplo, de algunos discursos parlamentarios (véase los discursoscitados en Belmartino y otros, 1987).

Sobre las mutualidades y su desarrollo véase Belmartino y otros (1987).

27 Sin embargo, las mutualidades creadas por los sindicatos experimentaron su mayorcrecimiento algo más tarde, en los afios 30.

60 ReestructuraciOn y regulacion del mercado de trabajo

inmigrantes contribuyó a preservar Ia oferta de fuerza de trabajo. La ilegada algobierno del partido radical en 1916 no habIa generado cambios substanciales enla pauta de intervención social del Estado. Confrontado con Ia intensificación delas luchas obreras28 y tratando de obtener el apoyo electoral de los trabajadores,el presidente Yrigoyen legisló sobre un amplio espectro de asuntos laborales, queabarcó desde condiciones de trabajo y salarios hasta Ia seguridad social, amenudo sobre la base de leyes o proyectos concebidos o formulados en afiosanteriores29. De acuerdo con del Campo (1983) fue Yrigoyen el que inauguróuna modalidad paternalista en la relación Estado-sindicatos.

La construcción de Ia intervención social del Estado resultó de laconvergencia de tres factores. Primero, Ia escasez de fuerza de trabaj 030.Segundo, las luchas continuas de los sindicatos para obtener sus demandas: lalegislación social fue generalmente una respuesta a reclamos de los trabajadores,otorgada después de graves conflictos31. Y tercero, la ideologla modernizantede la elite gobernante de fines del siglo pasado, cuyo dnfasis sobre el progresoy la secularización la llevd a implantar la educación gratuita y obligatoria, quea su vez resultó instrumental a su propósito de homogeneizar ideológicamentea la fuerza de trabajo. Con el reclutamiento de mano de obra inmigrante elestado logró superar la escasez de fuerza de trabajo; un sistema de salud pthlicaembrionario y la legislación protectora contribuyeron, por su parte, a preservarla mano de obra. La homogeneización de la fuerza de trabajo a travds de laeducación universalizada y gratuita en parte permitió integrarla; sin embargo, elEstado frecuentemente recurrió a la represión directa de las luchas obreras, quefue ejercida por gobiernos tanto conservadores como radicales32.

III. Interregnum (1930-1943)

La crisis de 1930 resquebrajó el modelo de crecimiento económico basadoen las exportaciones agropecuarias; en este contexto una alianza conservadora-

3° Véase Pianetto (1984, pág. 305).

3° El Ejecutivo otorgó carácter obligatorio a una serie de leyes del trabajo, tales como Iaconstrucción de casas baratas, accidentes de trabajo, jubilaciones para trabajadores ferroviarios,etc. (véase Unsain, 1919).

3° En el perfodo anterior, de conformación del mercado do trabajo, el estado habIa enfrentadoIa aguda escasez de mano de obra que afectaba a los terratenientes con leyes que obligaban a Iayenta de fuerza de trabajo. Por ejemplo, Ia ley contra Ia vagancia que pretendió disciplinar a lostrabajadores y obtener hombres para el servicio militar, y las medidas para impedir el acceso amedios de supervivencia alternativos a! empleo asalariado (más detalles en Sábato, 1985).

31 Sin embargo, el estado produjo iniciativas tales como Ia jubilación para trabajadoresferroviarios en 1915 y el proyecto de ley nacional del trabajo, ya citado, que se enfrentaron conla oposicion de los trabajadores.

Véase del Campo (1983) y Smith (1975) sobre los medios a los quo recurrió en ese periodoel gobierno radical para enfrentar conflictos laborales.


militar inauguró la larga etapa de "intervencionismo" económico del Estado.En los primeros afios de la década del 30 el desempleo masivo y ci uso de

la fuerza para reprimir los conifictos debilitaron la posición de los trabajadores,facilitando la implementación de varias medidas gubemamentales que socavaronprevias conquistas de las luchas obreras33. Ante el creciente desempleo elgobiemo restringió Ia inmigraciOn y discriminó a los extranjeros34. La reduc-ción de la inmigración permitió limitar Ia influencia de las ideas socialistas y almismo tiempo disminuir el volumen de mario de obra excedente, previniendo asiel estailido de conflictos sociales. Desde las elecciones de 1931 y hasta 1935 laactividad legislativa en asuntos del trabajo fue intensa35, debido a los proyectosde los numerosos parlamentarios socialistas a los que el gobierno conservadorestaba dispuesto a hacer concesiones a cambio de su apoyo politico36.

Desde mediados de la década del 30, la recuperación de Ia economIa, esti-mulada por las medidas iniciales de Ia politica de substitución de importaciones,contribuyO al crecimiento del empleo industrial, fortaleciendo a las organi-zaciones obreras37. El gobierno asumió en forma sistemática la mediación enlos conflictos laborales38, legitimando, aunque no todavfa legalmente, los tdr-minos de los convenios colectivos acordados con su párticipación39. La caracte-rfstica distintiva de los tultimos aiios de la década del 30 fue ci reconocimientode que ci estado debIa desempefiar un rol activo en Ia regulaciOn del mercado detrabajo y que la negociación colectiva entre sindicatos y empleadores era cimecanismo legitimo para regular ci conflicto sobre salarios y condiciones de

Bajo Ia dictadura del General Uriburu los anarquistas y comunistas fueron reprimidosseveramente, y Ia actividad de los sindicatos se restringió (Horowitz, 1984). Sin embargo, entreseptiembre de 1930 y mayo de 1931 el Secretario del Trabajo, que representaba ci alanegociadora del gobierno, intentó aplicar Ia legislación del trabajo existente, a veces inciuso encontra de Ia voluntad de los empleadores (Matsushita, 1987; Horowitz, 1984).' En 1930 Se dio preferencia a trabajadores nativos para Ilenar vacantes en obras ptiblicas,y en 1932 los extranjeros empleados en los ferrocarriles estatales fueron obligados a solicitar Iaciudadanla argentina. En relacidn con el corte a Ia inmigración vale Ia pena mencionar que,aunque ci partido socialista declaró su opbsicidn, muchos trabajadores re000ocieron que era unamedida adecuada dado el incrernento en el desempieo (vase Matsushita, 1987, pág. 88 yAntokoletz, 1953).

Entre otras iniciativas, se legisió ci descanso del sábado a la tarde, Ia indemnización pordespido y vacaciones pagas para los empleados de comercio (Matsushita, 1987; Horowitz, 1984).

36 Matsushita (1987) y Horowitz (1984).' Datos sobre empleo industrial en Investigaciones Sociales, Ministerio de Trabajo, BuenosAires, 1940. Para una descripción de Ia poiItica económica de este perIodo, vase Murinis yPortantiero (1971).

Véase dci Campo (1983) y Gaudio y Pilone (1984) sobre ci rol del Departamento deTrabajo en los conflictos laborales durante los aflos 30.

del Campo (1983); véase del Campo también sobre Ia Iegislación (decretos sobre salariosmmnimos y condiciones de trabajo) de este mismo perfodo. Además, en estos aiios continuarondesarroiimndose los sistemas jubilatorios (detalles en Frediani, 1980).

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trabajo. El fin de los afios 30 estuvo signado por un avance en la intervencióneconómica del Estado y en Ia regulación estatal del mercado de trabajo, unapauta de actividad estatal que se iba a consolidar en el próximo periodo.

IV. Substitución de importaciones industriales (1943-1976):la consolidación de la protección social

Entre 1943 y 1976 Ia industrialización y sus efectos multiplicadoresincrementaron los requerimientos de mano de obra y la estrategia económica,basada en el mercado interno, asignó al consumo asalariado un papelsignificativo. En esta larga etapa que comenzó en 1943 y finalizó treinta y dosaños después pueden diferenciarse dos perfodos. El primero, desde 1943 hasta1955, abarca al gobierno peronista, y sus rasgos distintivos fueron laredistribución del ingreso hacia los asalariados y el vfnculo patemalista quesubordinó a los trabajadores al Estado. El segundo transcurre entre el golpemilitar de 1955 que destituyd a Perón y el de 1976 que destituyó a IsabelPerdn40. Pese a que fue mucho más heterogéneo que el anterior, un rasgocomiIn lo recorre: el abandono, a partir de 1955 y hasta 1973 - con la excepciOndel intermezzo 1963-1966 - de la poiltica redistributiva, combinado con lareestructuración de la relaciOn sindicatos-Estado.

1. 1943-1955: Expansion y consolidaciOnde Ia intervenciOn social protectora

El gobierno de Perón adoptó la estrategia de substitución deimportaciones de bienes manufacturados41; Ia redistribución del ingreso haciael sector asalariado se convirtió en un elemento crucial de esa estrategia42 que,además, resultó favorecida por el impasse impuesto por la segunda guerramundial. El crecimiento industrial se basó en la producción de bienes deconsumo no durables, e incorporO crecientes contingentes de trabajadores.

La clase asalariada industrial se nutrió principalmente de migrantes intemos.La sanción del Estatuto del Peon Rural y la regulación de los contratos dearrendamiento indujeron la mecanización de la agricultura43, generando unagran disponibilidad de fuerza de trabajo de origen rural, que fue absorbida porel sector industrial en expansion.

40 Este perfodo incluyó tres gobiernos constitucionales y tres militares.

41 Para una discusión sobre Ia importancia del mercado interno en esta estrategia deindustrialización véase, inter alia, Llach (1984), quien interpreta que el objetivo de lograr elpleno empleo contribuye a explicar Ia adopción de Ia estrategia de industrialización basada en elmercado interno.

42 Ferrer (1963).

Véase Mallon y Sourrouille (1975, pág. 43). Véase Marshall (1978) para un análisis deotras fuentes de oferta de mano de obra en este periodo.


La orientación de la intervención social del Estado estuvo Intimamente ligadaa Ia reorganización del movimiento sindical conducida por el partido peronista.Este logró desplazar al viejo liderazgo sindical de origen socialista y comunista,constituyéndose desde entonces en la lfnea dominante del movimiento sindical.Este proceso culminó con la subordinación de las organizaciones sindicales alestado peronista, mientras que la actividad sindical era centralizada por laConfederación General del Trabajo (CGT). La subordinación de la estructurasindical al Estado fue la resultante de la particular combinación entre coerciony cooptación que prevaleció durante el gobierno de Perón. La Ley de Asocia-ciones Profesionales sancionada en 1945 fue uno de los instrumentos que utilizóel gobierno para eliminar a los sindicatos de la oposición45. La Secretarfa deTrabajo y Prevision - que habIa reemplazado al Departamento del Trabajo -estuvo encargada de tratar con los sindicatos disidentes, y eventualmenteeliminarlos (Little, 1979).

La legislación laboral que estaba en vigencia fue reforzada, al tiempo quese formularon nuevas leyes que contribuyeron a desarrollar la negociacióncolectiva y la seguridad social. Las actividades de beneficencia dirigidas a lospobres también experimentaron un rápido crecimientd. El gasto plblico crecióen forma significativa, acompaflado por el gasto piiblico social46, particular-mente por la expansion de Ia salud ptiblica y el gasto en vivienda.

La regulación estatal modificó profundamente las condiciones de trabajo yel sistema de relaciones laborales. La legislación del perfodo incluyO Ia creaciónde los Tribunales del Trabajo en 1944, la implementaciOn de algunas leyes dealcance general como la instituciOn de vacaciones pagas, aguinaldo eindemnización por despido47, asi como iniciativas de menor alcance dirigidasa proteger a los grupos vulnerables. Uno de los rasgos salientes de Ia legislacióndel trabajo fue que tendió a circunscribirse a la protección de gruposprofesionales especificos, lo cual resulta consistente con la modalidad de IarelaciOn Estado-sindicatos durante el gobierno de Perón, basada en elintercambio entre beneficios materiales y apoyo polItico. Además, al restringirciertos beneficios exciusivamente a los afiliados sindicales el gobierno incentivóla afihiación a los sindicatos y su fortalecimiento. Esta práctica se convirtió enun instrumento eficiente para subordinr los sindicatos al Estado.

Los convenios colectivos fueron promovidos, pero la decisiOn acerca de siel alcance de los acuerdos concernIa solamente a los afihiados a los sindicatos oal conjunto de los trabajadores de la rama fue dejada en manos de los tribunales

Un ejemplo ilustrativo es que en 1947 Ia CGT estableció que Los sindicatos no podIandeclarar una huelga sin notificar previamente a Ia CGT (véase Senén Gonzalez, 1974, pág. 66).

Esta Icy garantizó el monopoiio de representación a los sindicatos con mayor nLimero deafihiados.

Véase Marshall (1984).

41 La creación de Los Tribunales del Trabajo, ci arbitraje obIigatorio y otras medidas similarespara asegurar ci cumplimiento de las convenciones colectivas habIan sido propuestos conanterioridad a 1943 (del Campo, 1983, pág. 52).


del trabajo o de Ia autoridad administrativa competente. Los acuerdos segeneralizaron a todos los trabajadores de la rama recién después de 1953, unavez que habIa aumentado Ia afihiación a los sindicatos.

La seguridad social también se desarrolló. En 1944 se estableció que losempleadores deblan proveer servicios sociales básicos: servicios de saludgratuitos y provision de meclicamentos, comida, vestimenta y aparatosdomésticos a bajo precio; este decreto admitfa además la posibilidad de que lasmutualidades o cooperativas de trabajadores substituyeran a Ia empresa en Iaprovision de servicios. Si bien este esquema tal cual fue concebido no tuvomayor duración, constituye un antecedente importante del sistema de obrassociales sindicales que fue plasmado con posterioridad, en el cual lostrabajadores y los empleadores cofinanciaban, de acuerdo con lo estipulado enlos convenios colectivos, sus servicios de salud, cooperativas de consumo,farmacias, turismo, etc.49. La creación - en 1944 - del Instituto Nacional dePrevision Social constituyó un paso significativo hacia la regulacidn del sistemajubilatorio. El Instituto organizó la recolección de las contribuciones obligatoriasde trabaj adores y empleadores y garantizó el pago de transferencias a losbeneficiarios de las seis cajas existentes entonces50.

La protecciOn del trabajo asalariado no se limitO a las instituciones estatales:en 1948 se creO la Fundación Eva Perdn, institución subsidiada por el Estado y,en sus origenes, financiada con aportes de los asalariados. La Fundación tuvo asu cargo un conjunto de servicios sociales para obreros y empleados y susfamilias: turismo, deportes, provision de bienes de consumo, préstamos, becasy hospitales51.

Aquellos no cubiertos por el sistema de seguridad social, que estabarestringido a los asalariados, tenIan derecho a Ia asistencia estatal. En 1948, laDirección Nacional de Asistencia Social absorbid a Ia Sociedad de Beneficencia,junto con otras agencias estatales. De este modo los pobres pasaron a ser undestinatarlo de las polIticas sociales del estado, distinto de los asalariados52.

En este perlodo no se plantearon problemas de escasez de mano de obra: lasmigraciones internas aseguraban la provisiOn de fuerza de trabajo53; Ia

48 Vázquez Vialard (1988).' En este perfodo se crearon las obras sociales de los empleados piiblicos, inaugurando unsistema de contribuciones y afihiación obligatorias.

5° Véase Antokoletz (1953) y Frediani (1980).

n Antokoletz (1953, págs. 542-545).

52 La diversificacián de los destinatarios de Ia intervención social del Estado está en Ia basede Ia noción del 'estado subsidiario' (que se afianzarfa más adelante), de acuerdo con Ia cual Iaasistencia estatal debfa concentrarse en los más pobres, mientras que los asalariados debIanbastarse a sí mismos con el apoyo de las organizaciones mutuales solidarias (Marshall, 1988).

El Consejo Nacional de Posguerra en 1945 se planted tarnbién la regulación de losmovimientos internos de Ia poblaciónjunto con polfticas de empleo con el propósito de asegurarIa disponibilidad de fuerza de trabajo en areas donde existlan mayores requerimientos de mano


intervención social del Estado se dirigio a garantizar las condiciones dereproducción de una oferta de trabajo calificada, entrenada y apta para satisfacerlos requerimientos del sector industrial. Se expandió la provision estatal deinfraestructura educativa (incluyendo la educación técnica) a nivel tantosecundario como universitario, asI como los servicios de salud, deportes yturismo para los asalariados y sus familias.

El incremento de la intervención social del Estado en este periodo y ciparticular vInculo paternalista y subordinador que se estableció entre el Estadoy los sindicatos garantizaron la provision continuada y sin conflictos de fuerzade trabajo de acuerdo con los requerimientos del ritmo de acumulación. Almismo tiempo Ia poiltica salarial, los subsidios indirectos al consumo dealimentos54 y ci control de los alquileres, asf como el creciente salario social,desempeñaron un rol crucial en el fortalecimiento del poder adquisitivo y Iaconsolidación del mercado interno. La extension de la seguridad social permitióreducir la responsabilidad de las familias de los asalariados en el mantenimientode los trabajadores retirados de la fuerza de trabajo, aumentando la proporcióndel ingreso disponible destinada al consumo de bienes manufacturados.

2. 1955-1976: Decadencia de Ia proteccidn del trabajoy extension de Ia cobertura de seguridad social

Ya en 1950 se habla hecho evidente ci estancamiento de Ia producciónmanufacturera, entre otros sintomas de Ia crisis del modelo de crecimientobasado en la substituciOn "fcil" de importaciones. En los iiltimos años delgobierno de Perón con una serie de medidas de poiltica econdmica se pretendiOrestaurar el crecimiento y promover incrementos de la productividad deltrabajo55. Pero lo que habIa comenzado en 1950-1955 como un conjunto demedidas ortodoxas para estimular ci crecimiento, después de la caida de Perónse convertiria en ci patron principal de las polIticas cconómicas seguidas por losdistintos gobiernos hasta 197356. A partir de 1955 y hasta 1973 los objetivosde la polftica económica fueron, primero, obtener divisas para importar losbienes intermedios y de capital necesarios para la producción manufacturera;segundo, incentivar la inversion a través de dos vIas: una, ci estimulo al ahorrointerno, el que, se pensaba, aumentarfa al reducirse la participación de lossalarios en ci ingreso nacional, la otra, la creación de facilidades para lainversion extranjera; y, tercero, disminuir el gasto piiblico con miras a reducir

de obra (Ordenamienro EconOmico-Social, reproducido enDesarrollo Econômico, 20(77), 1980).

En este sentido, el impuesto a Ia exportación de bienes agropecuarios permitió controlarel precio de los bienes salario, convirtiéndose en un subsidio indirecto a! consurno de los sectoresurbanos (Braun y Joy, 1968; Cortés y Marshall, 1986).

Los principales rasgos de este perIodo se discuten en Mainwaring (1982).

56 Entre 1973 y ci golpe militar de 1976 ci programa económico del gobiernojusticialista seinspiró en algunas poiIticas peronistas previas.


el deficit fiscal y combatir la inflación57. La inversion directa extranjera en elsector manufac-turero iideró la reestructuración del proceso de industrialización.La substitución "fácii" de importaciones fue seguida por la substitución deinsumos industriales, bienes de capital y bienes de consumo durabies para cimercado interno, en el que el consumo de los asalariados continuO cumpliendoun rol relevante. En esta segunda etapa de la industrialización la implementaciónde innovaciones tecno-lógicas y el consiguiente incremento de la productividadde la mano de obra resultaron en una disminución del ritmo de absorción defuerza de trabajo.

Entre 1955 y 1973 se proscribió al partido peronista, y los sucesivosgobiernos intentaron debilitar y "desperonizar" a los sindicatos, percibidos comoci obstáculo principal que impedla la reducción de la participación de losasalariados en ci ingreso. Sin embargo, los sindicatos mantuvieron su poder demovilización y fueron capaces de sostener una lucha continuada en defensa desus reclamos. Su capacidad defensiva no habfa sido erosionada ai.ln por ciestancamiento en los requerimientos de fuerza de trabajo.

En ci periodo comprendido entre 1955 y 1976 la evolución de los tresinstrumentos de intervención social del estado no ftc uniforme. En primer lugar,la provision colectiva de bienes y servicios mantuvo su participaciOn de largoplazo en ci producto; sin embargo, ciertas areas, como ci sistema de saludptIblica, comenzaban ya entonces un largo perlodo de decadencia58. En segundolugar, ci carácter protector de la legislación dci trabajo sufrió ciertos embates.Durante los veinte afios que precedieron al golpe militar de marzo de 1976 Ianegociación coiectiva tuvo vigencia piena solamente durante los cortos perlodosconstitucionaies, mientras quc la actividad de los sindicatos fuc recortada enforma recurrente. Por ültimo, se extendió la cobertura de la seguridad social, sibien en parte este proceso se originó en el proyecto de socavar el poder sindical.

El perIodo inmediatamente posterior a la caIda de PerOn (1955-1958) secaracterizó por los esfuerzos para desmantelar parte de la estructura que se hablaconstituido durante su gobierno. La intervenciOn militar a los sindicatos en 1955,la restricción de sus atribuciones a través de Ia reforma legislativa de 1956, Iafijación de condiciones de trabajo por medio de resoluciones administrativas quereempiazaron a los convenios coiectivos, la regulaciOn del derecho de huelga enci sector piiblico, la descentralizaciOn de la inspecciOn del trabajo, y la "flexibi-lización" de las horas de trabajo59 y las medidas para fadilitar la movilidad deltrabajo al interior de Ia firma, todos estos cambios que fueron implementadosentre 1955 y 1958 intentaron, por un lado, desplazar al peronismo del controlde los sindicatos y, por ci otro, desdibujar el papel de los sindicatos en Ia deter-minaciOn de los salarios y las condiciones de trabajo. Sin embargo, al tiempo

Ferrer (1963) y Braun y Joy (1968).

58 Para un análisis de Ia 'performanc&' del gasto püblico social véase Marshall (1984).

Se eliminaron las normas de los convenios colectivos que prohibIan Ia realización de horassuplementarias; a partir de entonces debIan ser autorizadas por Ia autoridad laboral (VazquezVialard, 1988).


que se implementaban estas drásticas medidas pam restringir los derechoslaborales, se extendió la protección a los trabajadores del servicio doméstico, semejoró la legislaciOn referida al trabajo de las mujeres y menores y se exten-dieron los beneficios de la legislaciOn referida a accidentes de trabajo.

El nuevo gobierno constitucional de 1958 bajo la presidencia de Frondiziimpulsó un proyecto de acumulación industrial basado en la sub stitución "difIcil"de importaciones. Este camino requerfa una fuerza de trabajo dispuesta a aceptarlas restricciones salariales que exigla el modelo. En una primera etapa elgobierno intentó que los sindicatos moderasen sus demandas salariales en Ianegociación, a cambio de la devolución de las atribuciones que hablan sidosuprimidas por el gobierno militar de la "Revolución libertadora", perofracasó60. En consecuencia, en una segunda etapa el gobierno coarto losderechos laborales (interviniendo en la regulacidn de los conifictos que surgiande la negociación colectiva y limitando el derecho de huelga) y recurrid a larepresión directa de los activistas polIticos de Ia oposición'. En 1962 elgobierno fue derrocado por un golpe militar que prosiguió con la misma polIticalimitativa de la actividad sindical y, más en general, con Ia misma pauta deintervencidn social.

La estrategia económica del gobierno radical que gand las elecciones de1963 y que fue interrumpido por el golpe militar de 1966, se alejó de la pautageneral del perfodo. En el marco de una polItica redistributiva el gobiemoestablecid el salarfo minimo y eliminO las restricciones al derecho de huelga. Sinembargo prohibió Ia actividad polItica .de los sindicatos con el objetivo deneutralizar el liderazgo peronista.

El gobiemo militar de la "Revolución Argentina' (1966-73) emprendió unnuevo plan de estabilización y formuló un programa de crecimiento económicobasado en la industria. En el contexto del plan de estabilización se suspendió lanegociación colectiva y se reguló el derecho de huelga atm más restrictivamenteque durante el gobierno de Frondizi. Este proceso fue acompañado por unconj unto de medidas que flexibilizaron el uso de la fuerza de trabajo enactividades especificas (portuarios, bancarios, obreros panaderos, de laconstrucción, etc.) y que aumentaron las atribuciones de los empleadores62. Altiempo que se limitaban los derechos de los asalariados referidos a Iadeterminación de los salarios y las condiciones de trabajo, el gobierno adoptómedidas protectoras, como la extension de la indemnización por despido a todoslos trabajadores, Ia prohibiciOn del empleo de inmigrantes clandestinos y elfortalecimiento de las atribuciones de la inspecciOn del trabajo. La cobertura delsistema jubilatorio se extendió a todos los asalariados privados y ptmblicos, y suestructura fragmentada fue transformada en un sistema centralizado, controlado

Cavarozzi (1979).61 Otros carnbios en Ia legislación laboral de este periodo se describen en Vázquez Vialard

(1988).62 Se eliminó por ejemplo Ia estabilidad de los empleados bancarios (véase Vázquez Vialard,

1988).

68 Reestructuración y regulacion del inercado de trabajo

por el Estado63. Se creó también el retiro para los trabajadores independientes.Las obras sociales se consolidaron bajo un sistema comprehensivo en 1970, atravs de una ley nacional que reguló su funciônamiento y Ia creación de unainstitución centralizadora, el Instituto Nacional de Obras Sociales (INOS), conrepresentantes de los sindicatos y el gobierno. Esto constituyó la base para Iaextension masiva de la cobertura de salud, ya que Ia ley establecia contribucionesobligatorias de los asalariados y los empleadores. La extension de la coberturaa los trabaj adores no afihiados a sindicatos intentO desincentivar la afiliaciónsindical. También se intentó - con poco éxito - separar juridicamente a lossindicatos de las obras sociales para retirar al sistema del control total de lossindicatos. En la práctica el poder económico de los lfderes sindicales continuObasándose en el control de los fondos de las obras sociales. La centralizaciónhizo posible la redistribución de fondos entre obras sociales, en la dirección quelos directivos que controlaban el INOS consideraban conveniente, frecuentementea cambio de apoyo polftico. Lejos de ser un mecanismo para alcanzar unadistribución más equitativa, la manipulación de los fondos se convirtió a menudoen un medio para cooptar a la dirigencia sindical. Por otra parte, la extensiOn yconsolidaciOn de la seguridad social fue deliberadamente concebida por elgobiemo como una herramienta para compensar Ia caida de los salarios realescon vistas a mantener el nivel de consumo. En particular, este fue el caso de losincrementos en las asignaciones familiares, que fueron elevadas en un perlodoen que regIa el congelamiento de salariosM.

El retorno del peronismo al gobierno luego de las elecciones de 1973 trajoaparejada una serie de reformas significativas a Ia legislacidn laboral, que erancompatibles con una estrategia econOmica que, en contraste con las orientacionesque prevalecieron desde Ia calda de Perón en 1955, pretendió expandir elmercado intemo a través del incremento de la participación de los salarios en elproducto. La medida más relevante fue el primer código nacional del trabajo queintrodujo mecanismos para fortalecer la posiciOn de los trabajadores. Otrasiniciativas incluyeron cambios en la organización de los sindicatos, en particularlas reformas que les dieron una mayor autonomIa financiera y polftica65. Elgobierno impulsó un pacto social entre trabajadores y los empleadores nucleadosairededor de la Confederación General Económica, con la mediación del Estado.El propOsito de este pacto era alcanzar un acuerdo conj unto sobre salarios yprecios para controlar la inflaciOn, asf como sobre otros asuntos vinculados conla politica económica. Este proyecto no prosperO, ya que no todas lasorganizaciones de empresarios aceptaron participar del pacto; otra razón de peso

63 Sin embargo, ci sistemajubiiatorio no fue totalmente unificado, ya que continuO albergandovarios subsistemas, y no todas las actividades fueron incluidas en el sistema central (detalles enFrediani, 1980).

64 Ver las cornunicaciones de Krieger Vassena, entonces Ministro de EconomIa, en PolIticaEconómica Argentina, Ministerio de EconomIa, 1969.

Se reestableció el derecho de los sindicatos a apoyar a los partidos politicos. Sobre elcddigo del trabajo, véase Meik y Zas (1990).


fue la profunda fragmentacion polItica dentro del mismo gobiemo. El proyectoinicial fue reemplazado finalmente por la pauta de relaciones entre Estado ysindicatos que habIa caracterizado al gobierno de Perón: las transacciones entrelos sindicatos más poderosos y sectores del gobiemo. Después de la disolucióndel pacto la negociación colectiva volvió a ser el ámbito en que se llevó a cabola determinación del salario. La legislación laboral de este perfodo reforzó yextendió Ia protección y devolvió a los trabajadores su derecho a participar enla determinaciOn de los niveles salariales66.

En conjunto el heterogéneo perfodo 1955-1976 refleja los efectos nosolamente de los repetidos intentos de redistribuir el ingreso a favor del capitalsino también de Ia capacidad de resistencia de los sindicatos. El salario real semantuvo prácticamente constante entre 1955 y 197267, como resultado de lasexitosas estrategias defensivas de los sindicatos dirigidas a preservar el poderadquisitivo, en un contexto en que todavfa el consumo asalariado tenfa peso enla estrategia económica. Por otra parte, el creciente rezago del salario real conrespecto al crecimiento de Ia productividad, expresado en la calda de laparticipación de los salarios en el ingreso, muestra la capacidad de losempleadores y del Estado para detener el crecimiento de los salarios. Estatendencia se revirtió momentneamente en 1973-1975 cuando el gobiernopromoviO cambios en la distribución del ingreso favorables a los asalariados.

V. Reestructuración económica y desindustrialización:el desmantelamiento de la protección

El proyecto implementado por el regimen militar entre 1976 y 1983 afectóprofundamente la operación de Ia economfa argentina y sus efectos continiIangravitando a comienzos de los 90. Sus resultados fueron desindus-trialización,estancamiento, cafda en la demanda de fuerza de trabajo, un incremento sinprecedentes del endeudamiento externo, y un aumento en la desigualdadeconómica y social. Este largô perfodo puede dividirse en tres etapas: los añosdel gobierno militar que finaliza en 1983, el primer gobierno constitucional(1984-1989) y los comienzos del segundo.

1. 1976-1983: Ia ofensiva contra los asalariados

El gobierno militar del "Proceso de Reorganización Nacional" se propusoreestructurar drásticamente la economfa y el papel de los sindicatos. Implementóun plan anti-inflacionario con congelamiento de salarios; la apertura de Ia

A partir de 1973 el gobierno peronista elaboró un programa que contempiaba Iareestructuración y posterior expansion de Ia seguridad social con una mejora substancial en cinivel de las transferencias. Pero su impiementaciOn fue solamente parcial, debido a Ia intensidadde los conflictos internos al gobierno, antes de que ci golpe militar de rnarzo de 1976 leimpusiera un abrupto final.

67 Entre 1973 y 1975 los sindicatos obtuvieron importantes incrementos salariales.


economfa y Ia liberalización del mercado financiero fueron las medidas másrelevantes de un perlodo que culminó con el retroceso del producto y el empleomanufactureros68.

La regulación del mercado de trabajo se dirigió a garantizar las condicionesque - de acuerdo con la concepción predominante dentro del gobierno - resul-tarian más favorables para la acumulación: Ia reducción de los costos laborales.La relación entre Estado, empresarios y sindicatos cambió radicalmente. Deacuerdo con la vision oficial, los sindicatos eran los responsables de Ia hiper-inflación que se habla desencadenado en 1975 y de una serie de "distorsionest'en el mercado de trabajo: ausentismo, baja productividad, altos costos laboralesdebido a las contribuciones sobre el salario, salarios rigidos a Ia baja y excesivahomogeneidad salarial que afectaba a la pequei'Ia industria y obstaculizaba Iamovilidad del trabajo, etc.69. Al mismo tiempo, el gobierno militar era cons-ciente de que si crecfa el desempleo podrIa intensificarse el conflicto social y,por lo tanto, recomendO evitar los despidos masivos7° y reintrodujo sancionesa los empleadores que contrataran extranjeros sin permisos de trabajo.

Se modificó substancialmente la ley del trabajo, en particular losmecanismos de determinación institucional de los salarios. La negociacióncolectiva fue reemplazada por un control gubemamental de los salarios71, sesuprimió el derecho de huelga y varias reformas al código nacional del trabajootorgaron mayor poder discrecional a los empleadores72.

En el mismo sentido, se redefinió la estructura de financiación de Iaseguridad social. Hasta ese momento se habla basado en las contribuciones detrabajadores y empleadores. El gobierno militar desplazó el mayor peso de lafinanciación hacia los asalariados. Se aumentaron las contribuciones personalesde los asalariados; los aportes de los empleadores fueron eliminados yreemplazados por la extension del impuesto al valor agregado a bienes salariosin gravámenes hasta ese momento73. Las obras sociales fueron sustraidas delcontrol de los sindicatos y muchas de ellas fueron intervenidas, mientras Ia

°° Para un análisis de este programa económicp, véase Canitrot (1981).

°° Esta vision se expresa en Memoria 29-3-1976/29-3-1981, Ministerio de EconomIa, Tomo I,Buenos Aires.

7° Wase Canitrot (1981) sobre Ia visiOn del gobierno militar sobre el desempleo.

Para un analisis de Ia polItica salarial del gobierno militar véase Marshall (1988).

El salario minimo, utilizado como base para calcular Ia indemnizaciOn por despido,tambiOn fue controlado para reducir el costo del despido. VOase Meik y Zas (1990) para unanálisis detallado do los cambios introducidos por el gobierno militar al cOdigo del trabajo. Sibien a primera vista los cambios parecen loves o sutiles, en conjunto dieron ai nuevo cOdigo unaorientación que mino el contenido protector anterior.

Véase Marshall (1988) para un análisis del impacto do los cambios del sistema tributariosobre ci nivel de vida de los asalariados.


afihiación dejaba de ser obligatoria74.El argumento de que Ia intervención social del estado debfa restringirse a Ia

asistencia a los más pobres, debido a que los trabajadores debfan ser capaces deproveer por sI mismos Ia satisfacción de sus necesidades no era nuevo en IaArgentina, si bien desde 1976 se convirtió en un elemento habitual del discursooficial. Se tomaron medidas para implementar esta concepción en diversas areas.Un ejemplo ilamativo fue el retorno del viejo "certificado de pobreza" que loshospitales piiblicos comenzaron a exigir nuevamente, tal como lo habIan hechoa principios de este siglo, para proveer servicios gratuitos. Además, por primeravez los asalariados deblan pagar para acceder a Ia utilizaciOn de algunosservicios de las obras sociales75. Sin embargo, en la práctica, esta oratoriasobre el "rol subsidiario" del estado no resultó en la retirada del Estado de laeconomfa o la actividad social. Por el contrario, este periodo fue testigo de unincremento en la intervención del Estado - incluyendo la regulación estatal delmercado de trabajo. Dc todos modos, el mantenimiento de la infraestructurasocial no constituyó una prioridad, y su deterioro se aceleró76.

La redistribución del ingreso hacia el capital a través de la caida adminis-trada de los costos laborales era compatible con una estrategia de crecimientoque ya no atribufa un rol significativo al consumo asalariado. Segiin Ia visionprevaleciente en el gobierno Ia redistribución de ingresos hacia el capital y eldisciplinamiento del trabajo estimularlan ci ahorro intemo y la inversion. Sinembargo, el perlodo finalizó con una fuga masiva de capitales, el incremento dela deuda externa y el estancamiento. La adopción de la deuda privada por partedel Estado, sumada a la falta de ingresos tributarios debida en parte a lacontinuada evasiOn y en parte a Ia reforma fiscal, contribuyeron a agudizar lacrisis fiscal del estado. Es necesario tener en cuenta Ia profunda reestructuraciOneconómica y social de este perfodo para comprender las tendencias que seexpresaron en perIodos posteriores.

2. 1984-1989: Impasse en Ia intervención social del Estado

El retorno a la constitucionalidad a fines de 1983 no trajo aparejada Iarestauración de las pautas de intervenciOn social del Estado previas a 1976 pesea la retórica inicial a favor de los asalariados. Los sindicatos presionaron paraque se restituyeran las instituciones laborales anteriores al golpe de 1976; sinembargo, el gobierno privilegio la implementación de planes de estabilización decorto plazo que entraron en contradicción con las demandas de lostrabajadores.

Las contribuciones obligatorias habIan sido Ia base del poder económico de los sindicatos.Para mayores detalles véase Cortés (1985 y 1986) y Marshall (1988).

Para restricciones comparables en Ia adjudicación de viviendas construidas por el Estado,vase Marshall (1988).

Detalles sobre su evolución en Marshall (1988).

Véase Marshall (1990).


El gobierno radical elegido en 1983 sostenIa que, una vez alcanzada Ia esta-bilidad de precios, el estancamiento económico podrfa ser superado a través deIa expansion de exportaciones no tradicionales78. En la práctica la polItica eco-nómica consistiO en una sucesiOn de planes estabilizadores que intentaban contro-lar la inflaciOn y equilibrar la balanza de pagos. El consumo de los asalariadosera considerado como uno de los obstáculos principales al crecimiento, ya que"generaba desequilibrios en la balanza comercial": los aumentos en el consumoasalariado reducIan el excedente exportable y provocaban incrementos en lasimportaciones79. Al mismo tiempo, se consi-deraba que los aumentos salarialesconstitulan una de las principales causas de la inflación. Este doble supuesto sub-yacfa a la implementaciOn de los controles de salarios.

La persistente caIda de la inversion durante este periodo hizo disminuir adnmás los requerimientos de fuerza de trabajo, y los salarios y su participación enel ingreso nacional continuaron declinando. El ánfasis en la estabilización y laresistencia empresaria a invertir pese a algunos incentivos oficiales resultaron enuna profunda recesión. Este perlodo se caracterizO por un proceso de agudaconcentración del ingreso, creciente desempleo y extensiOn de la pobreza. Paraenfrentar el impacto social de la crisis heredada de los años del gobierno militarse instrumentO un programa de distribuciOn de alimentos destinado a los hogarespobres (Plan Alimentario Nacional) y se instituyO un seguro de desempleo dealcance limitado.

Además, el programa inicial de intervención social del Estado incluIa la"democratización" de los sindicatos y la propuesta de un sistema nacional desalud. Se suponha que la primera serha capaz de desplazar a Ia burocracia sindicalpor medio de elecciones, pero de hecho finalizó legitimándola. La segundaplanteaba la creaciOn de un sistema de salud amplio y universalista, organizadoy regulado por el Estado; las obras sociales continuarhan estando separadas delos sindicatos y sus fondos quedarfan fuera de su control. Este proyecto fracasódebido a la fuerte oposiciOn de sindicatos y empleadores. Los sindicatos seopusieron a perder el control de las obras sociales. Los empleadores noconcordaban con un sistema cuya financiaciOn iba a descansar solo sobre suscontribuciones y el presupuesto general.

Estas iniciativas fueron seguidas por una serie de intentos, que tampocotuvieron éxito, de "concertar" con sindicatos y empresarios80. Esta sucesión deexperiencias fallidas se sumó a los efectos de Ia derrota del partido radical en laselecciones parciales de 1987, y el gobierno debiO ceder reestableciendo parte delas instituciones del trabajo que hablan tenido vigencia antes de 1976. Entreellas, las más notorias fueron la negociación colectiva de los salarios(reestablecida a fines de 1988) y Ia refundación de la ComisiOn del Salario

La estrategia económica de largo plazo tue presentada en un documento de Ia Secretarfade Planificación en 1984, elaborado por el equipo que más adelante se hizo cargo del Ministeriode EconomIa.

Para una crItica de esta concepcián véase Cortés y Marshall (1986).

80 Para una discusión de Ia concertación, véase Gaudio y Thompson (1990) y Smith (1989).


Mmnimo (en 1988)81.La caIda del empleo y los salarios contrajo la masa salarial, principal fuente

de ingresos del sistema de seguridad social, que tambin fue afectado adver-samente por la expansion de la economfa ciandestina y de Ia precariedad. Lascontribuciones de los empleadores se reintrodujeron en 1984 y, aunque su nivelera inferior al histOrico, se intensificó la evasiOn favorecida por la falta decontrol gubernamental y de sanciones a las transgresiones. El sistema jubiiatoriocontinud su deterioro y fue declarado en estado de emergencia por el gobierno.

El deficit fiscal se constituyó en una importante restricciOn al gasto pibiico,acentuándose ci deterioro de la infraestructura y los servicios sociales.

El partido radical no iogró impiementar su modelo inicial de intervenciónsocial. Como la estrategia económica persegula Ia estabilidad de precios, yeventualmente el crecimiento de las exportaciones, la fijación administrativa delos salarios, que se mantuvo hasta 1988, se convirtió en ci aspecto dave de Iaregulación estatal del mercado de trabajo.

3. j,Hacia un nuevo modelo de intervenciOn social del Estado?

El gobierno justicialista electo en 1989 puso en marcha una estrategia pararedefinir ci alcance de la intervención del estado. Las politicas propuestasapuntan a desregular los mercados y a reducir Ia esfera de la actividad estatal enla economfa y en las areas sociales. Se espera que será posibie reiniciar elproceso de crecimiento como resultado dci redimensionamiento de la actividadestatal y de la "libre operación" de las fuerzas del mercado. En ci contexto deesta estrategia, ci mercado interno, particularmente el consumo asalariado,contini.a perdiendo relevancia.

Las poll ticas económicas recesivas impiementadas por este gobiemoacentuaron la reducción del salario y del empieo, asI como ci deterioro de lasprácticas contractuales. En este contexto persistentemente critico, ci poder de lossindicatos continuó decayendo. El gobiemo iogrO fragmentar el movimientosindical otorgando beneficios a algunos sindicatos a cambio de su apoyo aiprograma econOmico82. Por primera vez bajo un regimen constitucional ungobierno es capaz de llevar a cabo una ofensiva contra los asalariados sinencontrar una fuerte resistencia sindical. La oposición a las iniciativasguberriamentales quedO concentrada sobre todo en las organizaciones detrabajadores más débiles.

La intervención social del Estado acompaila al programa económico con unproyecto de largo plazo que prevé la adaptaciOn de los estandares laborales a ladcsreguiaciOn de la economla. Este proyecto se evidencia en varias iniciativas:la nueva Ley Nacional de Empleo (aim en discusiOn en ci Congreso en 1991) que

Las iniciativas legislativas de este periodo se describen en Vázquez Vialard (1988).

82 Un ejemplo ilustrativo lo proporciona el repentino cambio de actitud, desde Ia oposiciónal "apoyo total" al gobierno, pot parte del dirigente de Ia Union Obrera Metaltirgica, en elpreciso momento en que ci presidente invitaba a ese mismo sindicato a participar en Ia direcciOndel ANSSAL (en La Nación, 15 de diciembre de 1990).


flexibiliza el contrato de trabajo; el decreto que restringe el derecho de huelga;las propuestas de privatización de los sistemas previsionales y de elevar Ia edaddel retiro y disminuir el monto de las transferencias para resolver Ia crisis delsistema previsional estatal83.

Pese a la visible extension de la pobreza y a la posibilidad de que eldescontento provoque graves conflictos, el gobierno no ha elaborado unprograma coherente destinado a aliviar algunas de las necesidades másinmediatas de la población. A nivel del gobierno nacional se diseflaron unospocos esquemas dispersos, entre ellos, el Bono Solidario (distribucidn de dinerodestinada a reemplazar temporariamente Ia distribución de alimentos delprecedente gobierno radical), que terminó en medio de un escándalo decorrupción de funcionarios, y los programas de creación de empleo, de alcancesextremadamente limitados (pequena asistencia crediticia a los"miniemprendimientos" productivos), anunciados pero nunca implementados.

La situación que confronta el gobierno justicialista desde 1989 es muy dife-rente de la que prevalecla cuando la intervención militar de 1976 recortó loscostos laborales e impuso una fuerte disciplina de los trabajadores en la fábrica.A comienzos de los 90 los salarios son mucho más bajos y los sindicatos muchomás débiles que en el pasado. En estas condiciones, puede interpretarse que, enparte, la finalidad de la regulación del mercado de trabajo es garantizar que, encaso de producirse un repunte de la actividad económica, los trabajadores nologren recuperar su capacidad de lucha y reclamen una mayor participación enel ingreso.

V. Conclusiones

En los cien a.ños que transcurren entre 1890 y 1990 la pauta de laintervención social del Estado varid de acuerdo con las condiciones queestablecfa el modelo de crecimiento económico. El crecimiento basado en lasexportaciones agropecuarias fue seguido por un modelo centrado en lasubstitución de importaciones de bienes manufacturados para el mercado interno,con sus dos bien conocidas etapas. El agotamiento de este modelo orientado almercado interno tiene diversas expresiones desde la década del 50 y entra encolapso en los 70. Los varios intentos para generar nuevos mecanismos decrecimiento autosostenido han fracasado sistemáticamente debido a Ia restricciónexterna y a la recurrente inflación. El modelo neoliberal de 1976-1983 sumó aestas dificultades estructurales las consecuencias de Ia desindustrialización y dela creciente especulación, culminando en un prolongado estancamiento.

83 En Página 12, 20 de noviembre de 1990, pág. 11. Por otra parte, debido a Los esfuerzospara reducir el gasto del gobierno central el Ministerio de Trabajo ha transferido a lospresupuestos provinciales una parte importante de Ia responsabilidad de efectuar inspecciones detrabajo lo que, en Ia práctica, como consecuencia de los magros recursos provinciales, significaun deterioro atm ms marcado del control de Ia aplicación de las normas legales. Además, en1990 el presupuesto global para las inspecciones de trabajo se encuentra en su más bajo nivel(vase Página 12, Diciembre 18, 1990).


El periodo de escasez de mano de obra finalizó en 1930. En las décadassiguientes las migraciones internas garantizaron la disponibilidad de fuerza detrabajo; esta situación fue gradualmente reemplazada por Ia expulsion neta demano de obra. Las organizaciones de trabajadores, que se hablan vistofortalecidas mientras los requerimientos de mano de obra continuaban creciendo,fueron perdiendo su poder de negociación, más abruptamente desde mediados delos 70, por la combinación de excedente de fuerza de trabajo y represiOn.Además, con la crisis del modelo de crecimiento centrado en el mercado interno,el consumo de los asalariados fue perdiendo relevancia econOmica. La inter-vencidn social del estado en sus orfgenes construyó y consolidó un sistema deprotección del trabajo que respondIa en cierta medida a las exigencias de lasorganizaciones obreras y que facilitaba la resoluciOn del conflicto, pero quetambién servIa para sostener el modelo de crecimiento. Con Ia posteriorexpulsiOn neta de mano de obra, la intervención estatal se desplazó de laprotección del trabajo hacia una serie de medidas que pretenden fortalecer Iaprerrogativa empresarial, aprovechando el cambio en las relaciones de fuerza,cada vez más favorables a los empleadores.

La etapa de construcción de la intervención social del Estado tuvo lugarentre 1890 y el primer tercio de este siglo. En la medida en que el proceso deacumulación enfrentaba escasez de fuerza de trabajo, el estado aseguró laprovision de mano de obra estimulando la inmigración y logrO Ia homogenei-zaciOn de una fuerza de trabajo de composiciOn heterogénea a través de laeducación obligatoria y gratuita, al tiempo que contribufa a preservarla con leyesqué proteglan el trabajo infantil, femenino y extranjero y restringIan lacompetencia descarnada. En respuesta a los reclamos de las incipientesorganizaciones obreras se promulgaron leyes protectoras que limitaban, aunquemarginalmente, la prerrogativa empresarial.

Después de un perfodo de transición provocado por la crisis de 1930, elEstado inaugurO nuevos mecanismos de intervención social. La expansion yconsolidación de la protecciOn del trabajo durante las etapas de la substituciónde importaciones tuvieron efectos duraderos en la vida institucional y polftica dela Argentina. Durante el gobierno peronista, la intervenciOn social del Estadopromovió el desarrollo de los sindicatos y de la negociación colectiva y extendióla seguridad social y la legislaciOn protectora del trabajo, en el marco de unproyecto global de subordinación de los sindicatos al Estado. La seguridad socialy la protecciOn del trabajo fueron frecuentemente utilizadas por el estado comoun medio para la cooptación y la legitimación. Las transferencias y el consumocolectivo de bienes y servicios aumentaron el ingreso disponible, lo cual a su vezcontribuyó a expandir el consumo intemo. El financiamiento de la reproducciónde la fuerza de trabajo se socializO, otorgando un verdadero subsidio al capitalprivado. Después de la calda de Perón y hasta el golpe militar de 1976, aunquela protección del trabajo globalmente tuvo cierto grado de expansion, se excluyOrecurrentemente a los sindicatos de los mecanismos de determinación del salarioy condiciones de trabajo, y se implementaron regulaciones represivas.

Desde 1976 el gobierno militar puso en práctica una ofensiva inédita contralos trabajadores. Se reformularon diversos aspectos de la regulaciOn de las


condiciones contractuales intentando reinstaurar la competencia en el mercadode trabajo: se prohibió Ia determinación colectiva del salario, eliminó ci derechode huelga, modificó la ley del contrato de trabajo. Argumentando que el EstadodebIa asumir un papel subsidiario se propuso focalizar la intervención social delEstado en los indigentes, ya que los asalariados debIan responsabilizarse por elfinanciamiento y provisiOn de su propia seguridad social. Sin embargo, estaconcepciOn nunca se implementó en forma completa durante ese gobierno: sutempo ilegarfa solo más tarde, con la profundizaciOn de la crisis.

En el contexto de las severas consecuencias sociales de la crisis laadministración radical de 1984-1989 no tuvo éxito en introducir el modelo deintervención del estado que habla disenado, aunque reinstauró algunasinstituciones laborales anteriores a 1976. Su sucesor justicialista, adoptando unaposición neoliberal, ileva a Ia práctica un proyecto de desregulación global queincluye una transformación de la intervención social del estado tendiente a retiraral Estado de la provision de bienes y servicios. Uno de los propositos centralesde la desregulación parece ser la re-mercantilización de Ia fuerza de trabajo. Dceste modo, la intervención social del Estado, en vez de atenuar, refuerza losgraves efectos sociales de la crisis.

En este largo periodo de cien afios los instrumentos de la intervención socialdel estado moldearon la oferta de trabajo, delimitaron ci alcance de laprerrogativa empresarial y adaptaron - con mayor o menor éxito - la pauta dedistribución funcional del ingreso a los objetivos de las estrategias económicas.Por otra parte, se los utilizó regularmente para neutralizar ci conflicto en formaespiirea. No todos los instrumentos de la intervención social del Estado sirvierona este propósito. El acceso a la administración de los fondos de Ia seguridadsocial fue utilizado con frecuencia para obtener ci apoyo politico de los lideressindicales. Sin embargo, frente a amenazas de disrupción del orden social larepresiOn substituyO a la negociación.

El interrogante que surge con respecto a la década del 90 es si, en ci contex-to del previsible estancamiento económico, la continua expansiOn del excedentede fuerza de trabajo y ci debilitamiento de los sindicatos daxán lugar a nuevasformas, tal vez incontrolables, de expresión del conflicto social. Ante este esce-nario cabe preguntarse, además, sobre cuál de los instrumentos de intervenciOnsocial del Estado - asistencia o represión - el estado va a colocar ci énfasis.

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APENDICE

Cuadro 1: Producto, salario real, y participaciOn de los asalariados en el ingreso y en el consumo privado, Argentina (1900-1990)

Años PBI Producto Salarios*/ingreso Salarios*/consumo privado Salario realmanuf.

manuf.incr. (en porcentaje) (en porcentaje) (en porcentaje) 1970=100 1983 = 100

1900-30 4.7 5.7 n.d. n.d. n.d.1931-43 4.0 3.3 455°g 51.7° 600h1944-55 3.7 4.5 457b 69.8 59.6b 80.01956-72 2.0 5.7 39.5 42.0' 50.7 91.0 114.81973-75 2.8 2.4 43.7° 59.9 119.1 128.51976-83 0.4 0 29.10 48.7 46.20 84.0 89.31984-89 -0.2 -1.4 31.50 n.d. 102.51990 0.3 -1.8 n.d. n.d. 78.7

* Neto de aportes patronales a Ia seguridad social; 1935-43; b1950-55; ° Estimaciones en Beccaria (1991);

d 1970-72; Masa salarial no agropecuaria/consumo privado 1976-80; g Incluye contribuciones patronales a la seguridad social; " 1940-43;1976-82; 1970-72

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____________ ________________________ \0


Cuadro 2: Empleo manufacturero, desempleo y subempleo, Argentina (1970-1990)

Anos Empleo manuf. Desempleo Subempleo1970=100 (Octubre)

(%)(Octubre)(%)

1970-1975 108.5 3.6c 5.1a

1976-1983 91.3 3.3 5.1

1984-1989 72.6k 76d1989-1990 62.6b 6.6 8.6

1984-Junio 1989b Julio 1989-1990

1974-1975d En 1989, mayo

Fuente: Instituto Nacional de Estadfstica y Censos (INDEC), Encuesta Industrial, e INDEC,Información de Prensa, Encesta Permanente de Hogares - Total aglomerados urbanos,Junio, 1991.

4 Labour legislation and institutional aspectsof the Brazilian labour market'

José Mdrcio CamargoEdward J. Amadeo

I. Introduction

The Brazilian Labour Laws date from the late 30s and early 40s, and weregrouped in 1943 in a labour code named Consolidation of the Labour Laws(Con solidacao das Leis do Trabaiho, CLT). Being introduced during a period ofstrong fascist influence in Brazilian politics, and of a civilian dictatorship, thecode has an authoritarian and paternalistic character. It is a comprehensive setof rules which defines the structure of unions organizations, the individual andcollective rights of workers, the process of collective bargaining and the labourcontract. To deal with the capital labour conflict the code creates a specialsystem of Labour Courts to settle individual as well as collective conflictsbetween capital and labour.

The CLT has as its main characteristic the idea that harmoniouscapital/labour relations result from the capacity of the law to protect workersfrom employers' undue exploitation. The protection of workers was thusestablished in the law, and until very recently had never been a matter ofnegotiations between workers and employers.

The corporatist structure in which the representation of workers andemployers is based created a strong dependency link between the union leadersand the State. Unions and union leaders were granted certain rights andprivileges, but on the other hand, were expected to help the government in theimplementation of policies and as an instrument of collaboration and conciliationbetween capital, labour and the State. In retrospect, it seems quite clear thatunion leaders were not agents acting necessarily or always in the best interest ofthe workers, nor were they• an instrument of coordination of the political andeconomic power of workers in their relation with the employers. In certaincircumstances they really acted more as State agents or party members than asrepresentatives of the workers.

Based on these principles, a large set of rules was included in the law whichdefined the rights of the workers, conditions of work and the degree ofprotection of the worker from dismissals. The idea was to build a "fair"

We are quite thankful to Alexandra Edwards for her comments.


capital/labour relation based on the law and to avoid direct confrontation at theenterprise level.

Implicit.in the spirit of the law there was an exchange between the unionleaders and the State: the cooperative attitude of the leaders in relation to theState's policies was a much easier task if a monopoly of representation wasgranted. Hence, the plurality of workers' representation was and still is illegal,and only one union has the right to represent the workers of each industrialsector or craft in each geographical region. At the same time, union activismwas severely restricted by the law.

Finally, in line with the notion that capital labour conflicts should be seennot as a social and economic phenomena to be resolved through a directnegotiation between workers and employers, but as a question of fairness andjustice based on the labour code, a comprehensive system of Labour Courts wascreated to judge the individual and collective disputes. The Labour Courts werethe locus where conciliation and arbitration were implemented and the disputessolved.

The CLT was basically unchanged until 1964, when a military governmentreduced the protection of labour and increased the control over collectivebargaining, strikes and wage determination. After this, important changes wereintroduced in 1979 (in the strike law) and in 1988 by the new Constitution.

This chapter analyses the structure of the Brazilian Labour Law (section II),the changes introduced since its approval in 1943 (section III), the costs oflabour and of dismissals for employers (section IV) and the structure of unionsorganizations, collective bargaining, capital labour conflict and wagesdetermination (section V). In section VI we analyse the evolution of strikeactivity, and in section VII the evolution of wage differentials.

II. The structure of the labour code

The CLT can be divided into three sections. The first, goes from Titles IIthrough IV and defines the characteristics of the labour contract and theprotection of the worker. The second, Title V, defmes the structure of unionsorganizations and Titles VI through X defines the process of collectivebargaining and the system of Labour Courts.

1. Individual rights and the right to dismiss workers

On Titles II through IV, the CLT defines a large set of rules which everylabour contract must respect. There is a booklet (the "carteira de trabaiho") inwhich the contract, and all the changes in it, must be registered by the employer.A limit on the number of hours of work per week is defined, maximumextra-time work, minimum payment for extra-time work, minimum wage,vacations, special protection for women and children, safety in the job andspecial rules for specific occupations are determined. This set of rules definedthe conditions of work in the work place.

It should be noted that these rules were never subject to any negotiation

Labour legislation in Brazil 83

between unions and employers. Indeed, most of them were not even demands ofthe unions when the code was created. In a sense, the laws played a preemptiverole, that is, they anticipated the demands of the unions.

Workers were also protected against non-justified dismissals. If the dismissalwas non-justified, the employer had to pay a monetary compensation to theworker. The value of this compensation was the sum of one month of wage foreach year of employment, calculated on base of the higher wage received by theworker during his contract. After ten years of employment in the same enterprisedismissals were forbidden, except if properly justified. If the enterprise wentbankrupt or closed for some reason, the monetary compensation of stableworkers had to be paid in double.

The motives which could be raised to justify a possible firing were clearlydefined in the law. These were lenience in the job, habitual drunkness, violationof enterprise secrets, insubordination, throwing up of one's job and violence inthe job. The enterprise was always obliged to prove the accusation in the LabourCourt if the worker was dismissed for a justified reason.

If the Court decided that the dismissal was not justified and the enterprisewas wrong, it was compelled to re-contract the worker and pay all the wagessince the dismissal.

The employer had also to notify the worker of his dismissal one monthbefore it was implemented. During this period, the worker had two hours a dayto look for a new job, without any reduction in wage.

The above restrictions made it very difficult to fire a worker. Up to 1965,when the law was completely changed, dismissals were always made throughsome kind of agreement between the enterprise and the worker, when both wereinterested in ending the work relation.

2. Union organizalion

Title V defines the structure of union organization. Unions were constitutedon parallel lines for workers and employers. They were defined on an occupa-tional (for workers) and economic category (for the employers) basis, and thecreation of unions which grouped different occupations or economic categorieswas forbidden. Occupations and economic categories were defined by the Minis-try of Labour based on the similarity of the work characteristics or the business.All unions had to be registered and approved at the Ministry of Labour.

Once recognized by the. Ministry of Labour, the union had monopoly ofrepresentation of the occupation (or economic category) at the regional basedefined. The smallest regional base was the city and only on an exceptional basisan union could have a national jurisdiction. If two or more groups tried toregister an union at the same regional basis and occupation, the dispute wassolved by the Ministry of Labour.

A Federation could be created by at least five unions and more than oneFederation could be created for the same occupation or economic category.However, they did not have the right to represent these categories, except ifthere was no union to represent them. The regional base of a Federation was the


State and they should be recognized by the Ministry of Labour as well. Thegrouping of at least three Federations could form a Confederation at the nationallevel.

Neither firms nor workers were obliged by the law to join their respectiveunions but a compulsory fee was charged both from all employed workers andall registered enterprises. The value of the fee was one day work per year, forthe worker, and proportional to the value of the capital of the enterprise; 60 percent of the fee went to the union, 15 per cent to the Federation, 5 per cent to theConfederation and 20 per cent to the Ministry of Labour.

The utilization of the resources of this compulsory contribution wasregulated by law and it could be used basically to social welfare objectives(libraries, funeral relief, education, scholarships, consumption co-operatives,etc.). It could not be used to constitute a strike fund or to any other activitywhich could be of some help to collective bargaining.

Unions could also collect a voluntary fee from their associates. The valueof this fee had to be determined by the general assembly of the union and theresources originating from this voluntary contribution could be utilized by theunions at their discretion.

Union boards were elected through secret balloting and the quorum for thevalidity of the election was at least two thirds of the associates in the firstballoting. If this quorum was not obtained, a new balloting was called, when thequorum was reduced to 50 per cent. If this was not obtained, a third ballotingwas called and the quorum reduced to 40 per cent. If none of these quorum wereobtained, the Ministry of Labour could name a new board and a new electionwas called in the period of six months.

Workers running for the board of directors could not be fired onceregistered as candidates, and up to one year after the end of their mandate, ifelected. Any worker employed in the private sector had the right to becomemember of a union, but the unionization of State employees was forbidden.Although the unemployed worker continued to be member of the union, he wasnot eligible for the board of directors.

The Ministry of Labour had the right to intervene in the unions and deposetheir board of directors for many reasons of which the most important were theuse of the resources of the compulsory contribution for ends which were notstipulated in the law, the calling of a non-authorized strike or lock-out, or thecreation of "any obstacle to the implementation of the economic policy of theGovernment".

3. Collective agreements and conventions

Any labour contract between the firm and an employee had to follow theprovisions of the collective agreements or conventions independently of the factthat the worker or the enterprise that were signing the contract were unionizedor not. The difference between agreements and conventions is that the former issigned between a workers' union and a single enterprise, and the latter betweena workers' union and more than one enterprise or an employers' union. The


provisions of the conventions, if favourable to the workers, have hierarchicalpriority over the agreements and over the contracts signed between an enterpriseand an individual worker.

It was forbidden to sign conventions and agreements with more than twoyears duration but, in principle, there was no minimum duration for them.

The right to represent workers in collective bargaining and in the LabourCourts, and to sign collective agreements and conventions were reserved to theunions, unless there were no union representation in a given occupation andregion, in which case the Federation could represent the interests of the workers.

Although unions had limited regional, occupational and economic juris-diction, collective bargaining, agreements and conventions were not limited inthe same way. There was no law prohibiting two or more workers' unions ofdifferent occupations or regional basis to sign a common collective conventionwith two or more employers' unions.

Economic categories and enterprises were forbidden to refuse to collectivebargaining and the law stipulated as a duty of the (workers' and employers')unions to "collaborate with the State ... in the study and solution of the problemsof the occupation or economic category" and to "promote the conciliation onwork dissension".

The law declared "invalid any clause of a collective agreement or conventionwhich, directly or indirectly, goes against any disciplinary rule or prohibition ofthe Government's economic policy or concerning the wages policy in force."

4. The labour courts, conciliation and arbitration

Every individual or collective dispute between capital and labour whichcould not be solved on the collective bargaining table was directly sent to theLabour Courts. The system has three branches hierarchically organized asfollows:

— the Boards of Conciliation and Judgement;

— the Regional Labour Courts;

— the Superior Labour Court.

If the collective bargaining arrived at a stalemate any of the parts could calla DissIdio (Dissension). The dispute went first to the Board of Conciliation andJudgement of the region. This Board was composed of one labour lawyer, oneworker representative and one employer representative. These last two membersof the board were named by the President of the Regional Labour Court wherethe Board was located. If conciliation was not possible at this level, or if onepart did not accept the solution proposed, the dispute went to the RegionalLabour Court.

The Regional Courts have different compositions, depending on the region,but all have majority of labour lawyers and minority of representatives ofworkers and employers. The workers and employers representatives were chosenby the President of the Republic.


Finally, either the workers' or employers' union could appeal to anydecision of the Regional Labour Courts, and if this happened, the case would goto the Superior Labour Court. This Court was composed of eleven labourlawyers, all named for lifetime by the President of the Republic, and approvedby the Senate, three workers and three employers representatives, chosen by thePresident of the Republic.

The main functions of the Courts are to promote the conciliation and thejudgement of the dissensions at their jurisdiction. If conciliation is not possible,the Courts have to arbitrate the dispute and announce a decision. The decisionsof the Superior Labour Court were final except if the dispute refers to aConstitutional principle. In this case, the decision of the Superior Labour Courtcould be appealed from at the Supreme Court.

There was no special rule for conciliation or arbitration which the Courtshad to follow. The arbitration were based on the law, when applicable, onprevious judgements of the Courts, if there were no law to be followed, or evenon political grounds.

5. The right to strike and lock-out

The right to strike was recognized by the 1946 Constitution (art. 158) andone interesting aspect of the CLT is that it has no explicit rules for callingstrikes or lock-outs, but has very severe penalties for individuals or unions whichimplement or incite them before an explicit authorization by the Labour Courts.The principle seems to be that as capital/labour disputes are a question ofJustice, to call a strike or lock-out before the permission of the Courts was anattempt to influence the Courts decision by force.

If workers or employers, individually or collectively, promoted a strike ora lock-out without previous authorization of the Labour Court, or did not carryout a resolution of the Court, the penalties could range from a fine to theintervention in the union and the deposition of its directors, or evenimprisonment of the leaders of the movement.

III. Important changes introduced in the CLTand in the capital/labour relation in general

In this section we discuss the main changes which took place in the CLTwith emphasis on the changes introduced after the promulgation of the newfederal Constitution in 1988.

Annual bonus

In 1962 the government created a bonus to be paid to all workers in privateenterprises (Lawn. 4090, 7/13/1962). The value of the bonus was equal to 1/12of the value of the workers wage in December of each year, multiplied by thenumber of months of employment in the enterprise in that year. In case ofdismissal without justified reason, the employer had to pay the bonus in the


month of dismissal. The value was calculated taking as base the wage at themonth of the dismissal and proportional to the number of months employed inthe firm in the corresponding year.

Family allowance

A monthly family allowance was created by law in 1963 (Law n. 4266,10/3/1963). Its value was calculated as a percentage of the minimum wage foreach children, and was financed through contribution by the employers.

Changes in the CLT

After 1964, important changes were introduced in the CLT. The first impor-tant change was the approval of a strike law. We mentioned the fact that strikeswere not forbidden or even regulated by the CLT, but that severe penalties wereimposed in case a strike (or a lock-out) was called without previous permissionby the Labour Courts. With the growth of labour activism and non-authorizedstrikes in the early sixties and the military coup of March 1964, one of the firstdecisions of the new government was to approve a Strike Law (Law n. 4330, 1June 1964). The idea was to regulate the right to strike and create rules that hadto be followed so that a strike could be considered legal.

The law determined that a strike, to be considered legal, had to be approvedby the general assembly of the union, and called through the local press. Theperiod between the calling of the general assembly and its realization had to beof at least ten days.

The quorum for the validity of the general assembly was two thirds of theassociates in the first calling and one third on the second calling. On thoseunions representing more than 5,000 workers, the quorum in the second callingwas one eighth of the associates. Between the first and the second calling theminimum period required was two days. The decision had to be taken on secretballoting and by the majority of the votes of the assembly.

If the strike was approved by the general assembly, the union had to notifythe employer of the decision, giving at least a five days period to him to acceptthe demands of the workers. In economic activities considered fundamental (asdefined in the law), this period was increased to ten days. As soon as the strikewas approved, the labour authorities were forced to start the conciliationprocedures.

Fundamental activities were listed in the law and included water, energy andgas services, communications, transportation, funeral services, hospitals, foodshops, pharmacies and drugstores, hotels and basic industries or industries whichwere considered essential for national defense, at the government discretion. Inthis activities, the law determined that the authorities should take all thenecessary steps to keep them working during the strike.

Picketing was forbidden but the union could try to peacefully convince theworkers to strike. Government workers (at any level, Federal, State orMunicipalities) were forbidden to strike.

Strikes were only permitted, for reasons related to the problems of the occu-


pation, never for political or solidarity reasons. Persons not directly involvedwith the union or occupation which were deciding about a strike (except govern-mental officials) could not participate or intervene in the general assembly.

If the union followed all this process, the strike could be considered legaland workers could not be dismissed or substituted. During the period of a legalstrike, the workers had the right to receive their wages. The penalties for"promoting, participating or incite a strike or lock-out not respecting this lawflwere a monetary fine and six months in jail. All the conditions of the lawapplied to lock-outs as well.

The activities considered essential to national defence were re-defined in1978 and strikes on these activities were forbidden. The list included all thefundamental activities of the Law No. 1330 and the public service.

The strike law was changed once again in 1989, to adapt it to the newConstitution. The new constitution considers the right to strike a social right ofall workers, and for this reason, the new law eliminated the concept of 'legalstrike' and introduced the concept of 'abuse of the right to strike'. The lawbecame much less restrictive. The notification to the employer that a strike isbeing called has been reduced to 48 hours in all sectors, except for essentialactivities, where this period is increased to 72 hours. The quorum to vote astrike in the general assembly was left to the unions to decide and peacefulpicketing became allowed. According to the law, employers are not allowed touse any means to bring workers to the work place, and are forbidden to fireworkers during the strike. Unions, on the other hand, are responsible for themaintenance of the equipment in good conditions, and will be held responsiblefor damages or deterioration of it.

There are not any more sectors in which strikes are forbidden, and in theessential sectors, defined by the law, the workers and employers unions are nowresponsible for the provision of the minimum services necessary to guarantee theservices considered indispensable to the community, that is, those which maycause damage to the community if not properly provided.

If an agreement is not reached, the dispute goes to the Labour Justice inwhich instance it is resolved. Once the final agreement is signed, independentlyof its nature, the strike must end.

In 1965 the legal procedures for the appeals to the Superior Labour Courtwere changed. Law No. 4725 of 13 July 1965 created the "Efeito Suspensivo".This meant that any effect of a decision of a Regional Labour Court could besuspended by the President of the Superior Labour Court if the decision wasappealed from, until the final judgment of this Court. It was a very importantchange since it was much easier to control the decisions of the Superior LabourCourt during the period of the military rule, than to control the Regional Courtsall over the country.

In 1989, a law eliminated the "Efeito Suspensivo" and the decisions of theRegional Labour Courts became effective during the period until the judgementof appeals to the Superior Labour Court.


Wage regulation

In 1964 a wage law was approved. This law determined the rate ofadjustment of all wages in the formal sector of the economy, taking the past andexpected future rate of inflation and the growth in GDP per capita as the basefor the adjustments. This law also introduced an yearly adjustment for nominalwages.2

Job security and capitalization fund

In 1966 (Law No. 5107, 13 September 1966) the entire system of protectionagainst non-justified dismissals was changed. A capitalization fund was created,the Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). When contracting aworker, the firm had to open an account in a commercial bank in name of theworker and deposit 8 per cent of the value of the wage, per month, in theaccount. These resources were adjusted by inflation and earned a 3 per centinterest a year.

The money could not be used by the worker except for specific reasons,which changed over time, but mainly to buy a house, when retiring and ifdismissed for non-justified reason. In this last case, the worker was eligible touse the fund accumulated in his name and the enterprise had to pay a 10 er centfine over the value of the fund. This was the only requirement for non-justifieddismissals after 1965, until the new Constitution in 1988.

The resources of the FGTS were utilized to implement a housing programby the National Housing Bank (BNH) and to finance infrastructural investmentin sewage and water systems.

In principle, the option for the FGTS was voluntary, but in fact, as theFGTS was much more flexible, any worker which refused to opt for it was notable to find a job. Eventually, all the labour contracts became governed by thissystem, except in the civil service.

The new constitution of 1988

Finally, very important changes were introduced by the new Constitutionapproved in October 1988. First of all, an entire chapter on the Social Rights(Chapter II) was written for the first time in a Brazilian Constitution. Thischapter confirmed some and changed many other items of the old CLT. For theobjectives of this paper, the most important changes were:

(a) Individual rights— the maximum working hours was reduced from 48 hours to 44 hours a

week;— for continuous work shift, the maximum daily journey was reduced from

eight to six hours;

2 We discuss the evolution in the wage law in section IV below.


— minimum extra-time remuneration went from 20 per cent to 50 per cent ofthe wage for a normal hour work;

— one month a year paid vacations with a bonus of at least one third of thevalue of the wage;

— previous notification of dismissal proportional to seniority in the enterprise,to be regulated by a future law;

— increase in the fine for non-justified dismissal from 10 per cent to 40 percent of the FGTS;

— unemployment-benefit as defined in the law. The first law was voted in1986, and revised in 1989. The unemployment benefit applies to a workerwho has been employed in the last six months before he or she was fired,and has contributed for the social security system for 15 months in the last24 months. The worker will receive benefits for four months for every 16months of unemployment. Unemployed workers who received less thanthree minimum wages will get 50 per cent of the wages they received whenthey were employed, or 1.5 minimum wages otherwise;

— profit-sharing as defined in the law. The law establishing profit sharing hasnot been voted yet.

(b) Unions organization

— any interference and intervention in unions by the State were forbidden;

— on collective bargaining, the participation of the union were compulsory;

— the right to strike was guaranteed and it is the workers prerogative to decideabout the opportunity to start a strike;

— in the enterprises with more than 200 workers the workers have the right tohave an elected representative to negotiate with the employers;

— public employees were allowed to unionize and acquired the right to strike.The prohibition to unionize and to strike was maintained only to themilitary;

— the Confederations or any union with a national character acquired the rightto argue the constitutionality of a law or act of the government in theSupreme Court;

— the monopoly of representation and the compulsory contribution weremaintained. However, the administration has sent a project to Congressextinguishing the compulsory contribution in 1990.

(c) Labour courts— The Constitution introduced the possibility of arbitration before the dispute

was sent to the Labour Courts;

— the structure of the Labour Courts was basically unchanged, except by the


increase in the number of Regional Labour Courts and the number of Judgesin each Court.

IV. Labour costs and the costs of dismissal

The labour costs for the employer as well as the costs of dismissing anemployee increased considerably after the new Constitution was approved. Inwhat follows we present an admittedly gross estimation of these costs.

Monthly labour cost (per employee) Percentage ofmonthly wage

Wage 100.0Vacations 11.0Annual bonus 8.3FGTS (capitalization fund) 8.0Social security 12.0Transport subsidy* 2.0

Total 141.3

* For a worker who receives two minimum wages.

Average Coat of Dismissal Percentage ofmonthly wage

Annual bonus 50.0Vacations 65.0

. Capitalization fund (FGTS)- 2 months40% of the Capitalization Fund

16.0200.0

Total 331.0

This estimate does not consider the contribution for the unemploymentbenefit fund (0.5 of sale receipts) and other workers' benefits which only applyin special circumstances such as education for young children.

The costs of dismissing a worker who has been with the firm for a periodof five years and has gone in vacations six months before being dismissed isestimated in the above table.

Before the new Constitution was voted the costs of dismissal were quitesmall, and firms used labour turnover as a means to reduce labour costs. Now,with greater costs, there is an incentive for firms to keep their workers and firethem only in situations of extreme necessity.


V. Unions structure, collective bargaining,capital/labour conflict and wage determination

The previous section provides a summary description of the set of ruleswhich governs the capital/labour relations in the Brazilian economy. In thissection we will analyse the way in which these rules affected and determined thestructure of unions organizations, collective bargaining and conflict, and theprocess of wage formation.

The evolution of the capital/labour relations in Brazil can be divided in threeperiods, which are intimately linked to the political and economic evolution ofthe country. The first goes from 1943 to 1964 and was a period of rapidindustrial growth. The steel and durable consumer goods industries wereestablished during this period with all the industrial sectors which come togetherwith them. At the same time, the union structure was consolidated on the linesdefined by the CLT. As noted already, neither the rights of the workers nor thestrict dependence of the unions in relation to the State present in the CLT wereever the subject of an open negotiation. They were instead part of the corporatistapparatus put in practice by the Vargas dictatorship.

Unions (workers and employers) were created on an occupational andmunicipal basis, as well as the Federations and Confederations. Threecharacteristics of the CLT were of great importance to determine how thecapital/labour relations developed during this period: the compulsory contributionof all workers independent of affiliation, the universal coverage of collectiveagreements and conventions to all workers with a signed contract ("carteiraassinada"), and the protection of workers defined in the CLT.

The large set of rules which regulated working conditions at the firm and theprotection against unjustified dismissals, pre-empted workers demands at theplant level due to its large coverage of workers individual rights. This took fromthe more active union leaders their most appealing demands and thus reducedtheir capacity to mobilize workers. As most of the individual rights were alreadygiven to the workers by law, the existence of representation at the plant levelwas considered by most Brazilian labour lawyers as unnecessary and the plantwas considered the "domain of the employers, whose limits of action were onlydetermined by the Labour Courts" . Demands for workers representation at thislevel were considered by employers and labour lawyers as unnecessary andabsurd demands.

The compulsory contribution tended to make unions leaders very littleresponsible for the rank and file worker (and employer), since union financeswere independent from the number of affiliates and voluntary contributions. Onthe other hand, as collective agreements and conventions were valid for everyworker with a signed contract, independent of union affiliation, they had verylittle incentive to be affiliated to the union. Affiliation was not an issue for unionleaders who depended very little on union membership.

Rodrigues, 1972, p. 92.


This, combined with the small size of the industrial sector, the restrictionson unions activities, the influence of the government over the Labour Courts(remember that their members were appointed by the President of the Republic),the absence of any explicit rule for conciliation and arbitration, and the powergiven to the State to intervene and penalize unions leaders, generated an unionmovement which was, on the one hand, very much controlled by, and dependenton, the State, and on the other, involved in national politics but without anyimportant links with the day to day problems of the workers.

During this period, the labour unions strength was much more determinedby the support it received from the government in charge than by rank and fileorganization. When the government was in favour of unions, they were able togrow and obtain important gains. When it was anti-union, the movement tendedto become weak and non-demanding. The unions turned into institutions topromote relief and recreation activities to the workers and not a very importantinstitution in collective bargaining.

Direct negotiations between employers and workers at the individual levelwere much more important to determine wages than collective bargaining, exceptfor the minimum wage which was determined by the President of the Republic.Although collective bargaining was present in the labour code, it was ofsecondary importance in the determination of wages.

Collective bargaining developed in a very disaggregated basis each union ofeach occupation and city in a different month of the year. Thus, a completelydesynchronized and decentralized pattern of wage adjustment developed.

This scenario started to change in the beginning of the sixties. The growthof the industrial sector based on durable consumption goods and mechanical andmetallurgical sectors, and the high degree of concentration of these industries inSão Paulo, created the conditions for the appearance of relatively active unionson these occupations (metallurgical, chemical, electrical workers, etc.) in theregion. On the other hand, the populist pro-workers government of João Goulart,helped to increase unions activism in the country and also strike activity.

This first period ended with the military coup of march 1964. The coupreplaced the pro-workers government by an active anti-workers militarygovernment which persecuted the unio'ns, jailed their more active leaders andchanged in very important ways the capital/labour relations in the country. Themore important changes were a new strike law, a reduction in the protection ofworkers against unjustified dismissals and the implementation of a wage law.

The new strike law, determined very rigid conditions for strikes to bedeclared legal, and maintained the harsh penalties for illegal strikes (see abovedescription of Law No. 1330). This, the reduction in workers protection againstunjustified dismissals and the political repression of unions reduced drasticallyunions activism. The difference in relation to the first period was that unionactivism was not low because union leaders were coopted by the government, butbecause their activity became strongly repressed.

In 1965 a wage law was approved to control the rate of adjustment of allwages in the formal sector of the economy. The law stipulated that all wagesshould be adjusted once a year. The adjustment rate was calculated by the


Federal government and based on a formula which took into consideration pastand future estimated rates of inflation and the growth in GDP per capita. Theadjustment was due in the date of the collective bargaining of the occupation,which was spread throughout the year for different occupations in differentregions of the country.

This law, together with the weakness of the workers movement and the CLTapparatus which gave the Labour Courts the function of arbitration incapital/labour disputes, became a very important instrument of control andcoordination of the process of nominal wages adjustment in the Brazilianeconomy. It is important to understand how it worked.

First of all, let us recall that the CLT declares as 'invalid any clause ofcollective convention or agreement which, directly or indirectly, goes against anydisciplinary rule or prohibition of the government economic policy or concerningthe wage policy in force". Thus, any time a worker union, during a collectivebargaining, decided to ask more than what was determined by the wage policy,the employer or its union went directly to the Labour Courts, calling a"Dissfdio". The arbitration by the Courts had to take into account the Law whichimplies that the wage law was automatically applied to the collective dispute.Thus, the rate of adjustment in collective bargaining was entirely controlled bythe government through this process.4

Thus, although the wages adjustments were very desynchronized, with eachunion of each occupation in each city having a different date of bargaining, thegovernment was able to coordinate and control the rate of adjustments ofnominal wages quite tightly. The Central Government was able to control everyimportant variable of the process: the rate of adjustment to past inflation, theestimated rate of inflation and the rate of growth of productivity.5 Through themanipulation of the expected rate of inflation the wage policy became a veryimportant instrument to reduce the rate of inflation from more than 100 per centa year in 1964 to less than 20 per cent a year in 1973, with relatively little effectover the unemployment rate. Actually, after a two-year recession in 1965-1966,the rate of growth of output turned positive and increasing in 1967. Between1968 and 1974, industrial output grew very fast, at an average annual rate ofmore than 10 per cent, while the rate of inflation declined slowly.

The model just described changed gradually from the mid-seventies to thepresent. The first link which was broken in the above structure was therepression over the workers movement. In 1974, as a result of the defeat onLegislative elections, the military decided to implement a controlled process toreturn to democratic rule. The liberalization of the political scenario resulted inthe gradual liberalization of the unions movement as well.

This does not mean that the rate of adjustment of nominal wages in individual contractscould not be above that determined by the wage law. But, in collective agreements andconventions, the law was the base for the adjustments.

For a description of the wage policy of this period, see M. H. Simonsen, 1983, andE. Amadeo and J.M. Camargo, 1989.


Another important aspect was the increase in labour turnover after theapproval of the FGTS system. With the reduction in the cost of dismissals andthe increase in flexibility in the labour market, labour turnover and together withit, other issues like the rhythm and intensity of work, extra-time work,authoritarianism in the firm and the shop-floor, etc., became important issues atthe plant level.6

Collective bargaining became much more important and a series of veryviolent strikes exploded in 1978/79 in the most industrialized regions of thecountry (Santo André, São Bernardo and São Caetano, in São Paulo), where themechanical and durable consumer goods industry are located. A very strongunion movement appeared in this region giving rise to a new and originalmovement which came to be known as the "new unionism".

The new unionism had very different characteristics from those of thepre-1964 period. In the first place, and certainly as a result of the deteriorationof working conditions at the plant level, it was closely linked to the rank andfile. Conditions of work became a very important issue in collective bargainingand workers representation in the work place a constant demand of the unions.7

Workers organization at the firm level through The shop steward and/orworkers councils increased rapidly, supported by the unions. In 1981, in aresearch conducted by a research institute in São Paulo, the CEDEC, 31 per centof the workers interviewed said that there were workers councils in theiroccupation. From these, 53 per cent were created by the unions initiative and 23per cent by the workers directly; 60 per cent of the workers interviewed said theworkers councils were to deal with questions specifically related to the firm. Asfor shop stewards, 30 per cent said they existed in their occupation and 60 percent of them were indicated directly by the workers.

On the other hand, given the strong links between the CLT, the wage lawand the arbitration procedures through the Labour Courts, this new movementperceived that to be able to obtain better conditions in collective bargaining, itwas very important to make themselves represented in the Legislative process.In 1981, the leaders of this movement created a Workers Party (Partido dosTrabaihadores), closely linked to the unions. Legislative and executive candidateshave been elected by this party at regional and national elections since 1982.

At the same time, the movement spread out through the country and anationalunion was created in 1983, the Central Unica dos Trabalhadores (CUT),to co-ordinate the movement at the national level and to advise individual unionswhich follow this group leadership on collective bargaining.

One important aspect of this central strategy is to increase voluntarycontribution, as opposed to compulsory contribution. In each collectivebargaining, a percentage of the wage gains is paid voluntarily to the union as acontribution. This process made many important unions relatively independent

6 See L. Abrarno: Resgate da Dignidade, M.A. Dissertation, TJSP, São Paulo, 1986. See alsoE. Amadeo and J. M. Camargo, 1989b, pp. 18-33.

See M. Castro, 1988 and E. La Rocque, 1989.


Table 1: Number of individual unions, Central Unica dos Trabaihadores (CUT), 1984-1988

Sector/occupation

1st Congress1984

2nd Congress1986

3rd Congress1988

Public Service 68 114 185

Industry 144 182 233Services 246 276 282Rural Unions 308 366 374Total 937 1,014 1,157

Source: Boletin of the National Congress ofthe CUT.

from the compulsory contribution. A few of them decided not to utilize theresources from the compulsory contribution and return it to the workers.

The growth of this Central was very rapid. Table 1 shows the evolution ofthe number of individual unions which were present at the CUT nationalcongress between 1984 and 1988. As can be seen on the table, the total numberof unions present at the CUT congress increased 23.47 per cent during theperiod 1984-1988. Among the sectors, the fastest increasing group was thePublic Service unions, which increased by 172 per cent in the period, followedby the industrial unions (61.80 per cent). To adapt itself to the new Constitution,the Central is now reorganizing its files. Table 2 shows the number of unionsaffiliated by sector based on this new classification.

By these numbers, the CUT has 1,069 affiliated unions, being 656 urban and413 rural unions. It claims to represent close to 18 million workers, butrepresentation here does not mean voluntary affiliation in the unions but officialrepresentation in collective bargaining which includes affiliated and non-affiliatedworkers in each occupation.

Evolution of the numbers of workers voluntarily affiliated to unions isimpossible to get. Recently, the CUT published the participation of eachoccupation in the total number of workers affiliated to the Central. Table 3shows these numbers.

The following tables show the rapid growth of this Central union since 1983and the diversity of occupational unions affiliated to it. These are the mostout-spoken and activists unions in the country.

Besides CUT, there is another important Central developed during thisperiod, the Confederacão Geral dos Trabalhadores (COT). This organizationbehaves like a Confederation, with very little influence on the individual unionsand in collective bargaining. Unfortunately data from this Confederation is notavailable, but it certainly has some important affiliated unions like theMetallurgical Workers Union of the city of São Paulo, which represents morethan 100,000 workers in collective bargaining. At the present moment,November 1990, the Secretary of Labour is the former president of the CGT.


Table 2: Number of unions affiliated to the CUT by sectors, 1990

Sector Numberof unions

Health Service workers 79Educational Service workers 75Metallurgical workers 55Communications and Advertising workers 50Public Service workers 48Constructions workers 45Financial Sector workers 42Commerce workers 33Clothing and Garment industzy workers 33Transportation workers 33Food Services workers 30Rural workers 413Others 133Total 1,069

Source: CUT.

Table 3: Share of each occupation in the total number of affiliated workers in the CUT,1990.

Occupation Percentageof the total

Industrial workers 20.0Oil Industry workers 0.7Urban Service workers (garbage collectors and others) 1.8Commerce and Services workers 12.0Health Services workers 7.5Transportation Services workers 3.0Financial Sector workers 4.0Education Service workers 6.0Public Service workers 4.5Retired o.iProfessionals 2.0Rural workers 38.4

Source: CUT.

Although it is impossible to find data on the evolution of unions voluntarymembership, it seems that it has increased during the eighties. The only set ofdata available is an estimation made by E. Amadeo and J. M. Camargo (1989c),based on a special household survey carried out by FIBGE for 1986. This datais presented in Table 4.


Table 4: Percentage of non-agricultural wage workers members of a class association,Brazil, 1986

Sector UI U2

Manufacturing 29.10 33.94Construction 12.30 16.22Other Industries 43.36 44.62Commerce 14.79 27.25Services 5.61 10.44Auxiliary Services 36.30 50.88Transport & Communication 43.37 46.28Social Services 25.85 27.64Public Administration 20.89 21.05Others 48.56 50.35

Total 21.36 28.05

Source: E. Axnadeo and J. M. Camargo, 1989b, pp. 44.Note: Index Ui assumes that all employers belong to a class association and index U2 assumes

that none of the employers belong to a class association. For details of the methodologyused to arrive to the above estimations, see E. Amadeo and 3. M. Camargo, op. cit.,pp. 42-43.

As cait be seen on the table, the unionization rate varies widely betweensectors. In manufacturing it is close to 30 per cent. In transportation andcommunications it is higher than 40 per cent of the wage workers. On the otherextremes, construction and Services are the least unionized sectors. Differencesare also great between regions. In the South, the rate of unionization are 27.09per cent for Ui and 33.23 per cent for U2, in the southeast the correspondingnumbers are 21.62 per cent and 28.62 per cent and in the northeast 16.40 percent and 22.32 per cent. This numbers are relatively high if we consider the factthe country lived through an authoritarian regime until 1979 and before 1964the unions were not very important in collective bargaining.

The important point about this "new unionism" is that, instead of the oldlink between union leaders and the government, the lack of organization at theplant level and the unimportance attached to the day-to-day problems of theworkers, it adopted a strategy to organize workers at the plant level, favouredthe daily problems of workers at the bargaining table and invested inparliamentary representation. A pattern resembling the union organizations ofWestern Europe.

These developments forced the break of the second link between wagespolicy and wages adjustment. After the violent strikes of 1978-1979, thegovernment decided to reduce the wage adjustment period from one year to sixmonths and changed the wage policy so as to leave to collective bargaining thegains in productivity. As the only parameter for arbitration was the law, thismeant that when the dispute arrived at the Courts, the productivity gains could


be decided independently by the Judge, without any control of the government.By this mechanism, and as unions activism increased, the rate of adjustmentdetermined by the government formula became a floor for the wage adjustmentsobtained by unions at collective bargaining. The ceiling was determined by therelative power of the workers and employers unions, and by the will of theJudge in the arbitration procedures. As the importance of collective bargainingincreased, workers unions changed its strategy so as to increase its power in thebargaining table. As there were no explicit rule which defined the level ofaggregation of bargaining, some occupations were able to make it at the nationallevel (like the financial sector workers, electrical sector workers) and, at thesame time, maintained bargaining at the level of the firm as well. The aggregatebargaining defined the floor adjustments, which could be improved at the firmlevel. When this strategy was not possible the unions tried to bargain at theoccupation and at the firm level as well. This generated an even moredesegregation of collective bargaining since a large part of the disputes wassolved through the signing of agreements between a worker union and a firm.8

The social rights approved in the new Constitution in 1988, tend to reinforcethis scenario. First of all, the compulsory contribution and the monopoly ofrepresentation was maintained, but at the same time, controls on union activitywere drastically reduced. In its Art. 80, I, the Constitution says that "the law cannot require any authorization from the State to establish unions.. .being the PublicAuthorities forbidden to interfere or intervene in the union organization". Thismeans that although the representation of workers and employers in collectivebargaining continues to be a legal monopoly of specific groups, the restrictionsto the use of the monopoly power granted by law is now very small.

It is interesting to note that the maintenance o( the monopoly ofrepresentation and the compulsory contribution was approved by therepresentatives of a lobby of the CGT and the employers unions, mainly thenational employers Confederations, against the votes of the Workers Partyrepresentatives and the lobby of the CUT.

At the same time, the right to strike (but not to lock-out) was amplified anddeclared a social right of workers. Only the workers can decide about when andfor what reasons a strike should be called (Art. 90). For essential sectors, a lawto regulate the ways the undelayable necessities of the community should beattended had to be approved by the Congress. This means that strikes can nowbe called for any reason, economic, solidarity, political, etc., at the workersdiscretion.

For the first time a Brazilian law required a representation of the workersat the firm level. On any enterprise with more than 200 employees the workershave now the right to have one elected representant to promote directnegotiations with the employers (Art. 11).

8 In the industrial sector of São Paulo, agreements of this type represented 42 per cent of thetotal in 1979, 66 per cent in 1983 and 77 per cent in 1987. See 3. Pastore and H. Zylberstajn,1988, p. 133.


Table 5: Number of strikes, 1978-1986

1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986

Industrial workers 84 77 43 41 73 189 317 246 534

Middle classworkers 8 55 43 48 31 85 84 211 237

Const. 8 20 19 7 4 10 18 23 45

Others 18 94 21 54 36 63 73 139 188

Total 118 246 144 150 144 347 492 619 1004

Source: NEPP/Unicamp, reproduced from Tavares de Almeida, 1988.

Table 6: Number of strikes and number of workers on strikes, 1985-1990

Year Number of strikes Number of workerson strike

1985 843 6,635,183

1986 1,493 7,146,958

1987 2,275 8,303,8071988 1,914 7,137,0351989 3,164 10,047,0001990 (until June) 1,119 3,523,265

Source: Ministério do Trabaiho, CEBET/SIGREV

On another front, dismissals became more difficult and the costs to fireworkers was increased. The previous notification for non-justified dismissalbecame proportional to the time the worker was employed in the enterprise, witha minimum of one month. The fine for non-justified dismissals was increasedfrom 10 per cent to 40 per cent of FGTS. Thus, as the FGTS representsapproximately one month wage for each year of employment in the enterprise(8 per cent a month), a worker employed for five years in the same firm, iffired, will receive the normal wage plus two months wages, plus the annualbonus proportional to the number of months worked in that year, plus vacationsproportional to the period since the last vacation was taken and the one thirdbonus for vacations. The higher the time of employment in the enterprise thehigher the cost to dismiss the worker.


'VI. Strike activity and real wage

The final result of the process described above was a very desynchronizedcollective bargaining process, on the one side, and a centralized and activistunion structure on the other - an institutional setting which favoured conflictualcapital/labour relations and, combined with the indexation coming from the wagepolicy, made stabilization policies very difficult and costly in terms ofunemployment.

Data on strike activity for the period before 1985 is rare and incomplete.The only set of information available is a survey made by the University ofCampinas, São Paulo. This is based on newspapers news and is quiteincomplete. Table 5 shows these data.

The number of strikes increased in the late seventies and reduced in the firstyears of the eighties, during the economic recession. As the recession ended,strikes increased again until 1986. Between 1984 and 1986 strike activity morethan doubled.

After 1985 the Ministry of Labour started to collect statistics on strikeactivity. Table 6 shows the evolution of the total number of strikes and the totalnumbers of workers on strikes per year, between 1985 and 1990.

The data shows the importance of strike activity in the Brazilian economysince 1985. It is important to note that until october 1988, when the newConstitution was approved, the CLT, Law 1330 and the 1978 Law definingessential activities were in force, but were unable to contain the increase in strikeactivity. Actually, strikes never followed the rules determined by these Lawsduring this period. As these laws were considered too authoritarian and thepenalties for illegal strikes were considered too harsh, they were not respectedbut the penalties for illegal strikes were not imposed in the unions. This meantthat an institutional vacuum was created. The Law existed but was not applied.

The increase in strike activity since the late 1970's resulted, inter alia, fromthe dissatisfaction of workers with the reduction in the purchasing power ofwages since 1964. It is a well known fact that the personal and functional distri-bution of income in Brazil deteriorated quite dramatically since the mid-sixties.As can be seen in Figure 1 (in annex), the average real and product wages ofindustrial workers in São Paulo increased almost continuously between 1976 and1988. These workers are certainly the most organized in the country, and as wewill note in section VI, their wages grew faster than the average wage in theindustrial sector. However, what is important to note is that their demands areseen by other unions as a target in their negotiations with employers, and there-fore influence negotiations all over the country. The central unions, on the otherhand, play an important role in increasing the bargaining power of the lessorganized unions and in levelling out the differences in wage adjustments toinflation.

As seen in Figure 1, although the real wage in the industry of São Pauloincreased in relation to productivity over the period 1976-1988, the share ofwages in output decreased over the same period. This can be seen as an evidenceof a redistribution of income from agents in the non-industrial (or non-tradable


Table 7: Strike activity: Private and public sectors, 1989

Private Publicsector sector

Jointstrikes

Withoutinformation

Total

No. of strikes 1,987 1,154 11 12 3,164(60.7) (53.7)

No. of days on strike(average) 9.1 15.3 6.8 11.8 11.3

Average number ofworkers on strike 1,626 4,790 169,820 219 3,179

Source: Ministry of Labour: CEBAT/SIGREV.Note: Numbers in parenthesis represent the number of strikes between January and May of

1989.

sector) towards the agents in the industrial (or tradable sector) since it resultsfrom the increase in the ratio of wholesale industrial prices to the consumer priceindex.

It is. interesting to note the increase in strike activity in 1989 as comparedwith the preceding years. This was the result of the increase in strike activity inthe public sector and the non-existence of a strike law in the first semester of theyear, combined with a relatively high rate of inflation and a very low rate of un-employment. Table 7 shows strike activity in 1989 divided by public and privatesectors strikes and the percentage of strikes between January and May of 1989.

The number of strikes in the public sector was 36.4 per cent of the totalnumber of strikes in the country, but the average duration of strikes were 6.2days and the average number of workers on strike three times higher in thepublic than in the private sector. On the other hand, the non-existence of a wagepolicy, combined with a price freeze and the small rate of unemployment, in thefirst semester of the year, generated a sharp increase in strike activity in theprivate and public sector as well. These data suggest that the objective of havingstable prices together with low unemployment in the context of the Braziliancollective bargaining framework is very difficult to obtain.

VII. Wage differentials

There are two important elements in the determination of wage differentialsin the Brazilian economy. One is the difference in the degree of organization ofunions in different sectors. Unions in the industrial sector, and within it, in themost developed areas (most notably São Paulo), are better organized and havegreater bargaining power than the average. Their achievements are seen by otherunions as their targets in wage bargains.

However, there is another factor which works in the direction of increasingthe average bargaining power of unions and, at the same time, of levelling out


Table 8: Relative wage (in relation to average wage of the industrial sector)

Sectors 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986

General industry 100 100 100 100 100 100 100Process 78 78 78 78 76 82 77Metallurgy 122 123 124 123 121 122 124Mechanics 131 131 132 132 130 131 137Electrical materials 131 133 134 137 140 138 138Transport materials 146 149 157 162 167 165 159Wood 52 51 51 51 49 48 49

Furniture 61 61 60 58 57 57 59

Paper 106 106 110 111 112 114 117

Chemicals 192 192 199 203 204 205 200

Plastic 87 92 94 90 90 90 88

Foodstuff 52 52 51 50 50 48 51Clothing 69 70 69 70 69 67 67Textile 107 106 105 103 99 101 105

Construction 79 77 76 74 73 73 77

Commerce 71 69 68 66 65 66 66

ServicesTransportation 99 100 99 98 94 94 93Communication 133 135 134 143 133 141 144Housing and foodstuff 47 46 45 44 43 41 44Personal services 76 73 72 70 65 64 68Commercial services 101 97 103 92 90 88 89

Public utilities 178 179 180 177 169 172 196

Source: PNAD/IBGE (various years).

the differences amongst unions. This is the development of the two main centralunions, most notably CUT, which has as their main objective the growth of theirrank and file base. The central unions supports the smaller and less organizedunions and by doing so increase their bargaining power and reduces theirdistance in relation to the most organized unions.

Figure 2 shows the ratio of the minimum wage in relation to the averagewage paid in the industry of São Paulo. The institutional minimum wage can beseen as a proxy for the wage paid to workers in the lower bound of thedistribution of wages in the economy. As seen in the Figure, the ratio fallscontinuously over time indicating that workers whose wages are indexed to theminimum wage have lost their relative position in comparison with industrialworkers in São Paulo.

There is also ample evidences of changes in the distribution of wages withinthe industrial sector and between the latter and other sectors of the economy. Asseen in Figure 3 relative wages within the industry of São Paulo have changed


considerably since the mid-70s. Wages in the paper, che-micals, transportmaterials, and communications materials have grown in relation to the average;whereas wages in the process, textile, plastic materials, furniture, foodstuff andmetallurgy industries have fallen in relation to the average.

As seen in Table 8, the wages paid in the non-industrial sectors fall over theperiod 1980-1986 in relation to the average wage paid in industry. This may betaken as an evidence that there is a redistribution of wages from workers in theagriculture, services and commerce to workers in the industrial sector. Withinthe industrial sector, the wages of workers in the electrical materials, transportmaterials, paper, chemical and textile industries were above the average wagein 1980, and grew relatively to the average wage paid in industry over thesucceeding years. Wages of workers in the furniture, plastic materials, andclothing industries were below the average in 1980, and suffered a relativereduction over time. The same is true, although the tendency is considerablystronger for the case of wages paid in construction, commerce and services.

It is interesting to note that the wages in the public utilities sector (publicenterprises) is considerably above the average wage paid in the industrial sector.The distribution of wages within the industrial sector, however, is quite unequal.As seen in the following table, wages paid in official banks and the defenceindustry are above the average wage paid in the public sector whereas wages ineducation, health and post arewell below the average.

Wage Differentials in the Public Sector(Average = 100, 1985)

Average 100Official Banks 179Data Processing 87Defence industry 111Development and Research 101Secondary education 82Higher education 91Health 76Social assistance 78Post 35

Source: Saldanha, R. et al. (1988)

In sum, there are ample evidences of changes in wage differentials in thelast fifteen years in Brazil. These changes are associated, on the one hand, withthe deliberate policy of the government providing incentives to the tradablesectors, and on the other, to the relative capacity of unions in different sectorsto protect wages against the acceleration of inflation.


VIII. Concluding remarks

There has been many changes in the institutional setting based on whichemployers and employees interact in Brazil in the last few years. Most of thesechanges can be seen as a result of the democratization of the polity, on the onehand, and on the other as a response to the demands of organized workers.

The system developed in Brazil resembles the system of some WesternEuropean countries, and is quite different from the pluralist US model. Unionsand central unions behave as social actors, and their activities go way beyondnegotiations of wages and working conditions at the plant level. In fact, theyrepresent workers' interests at the national level, maintaining strong relationswith political parties, and affecting the legislation not only in labour matters butalso in other matters which have indirect effects for the workers. In recent years,in many instances the administration has tried to bring union leaders to negotiatea "social pact" in a clear demonstration of the importance attributed to the unionsto achieve economic stability. At this point the system is clearly in a transition,and its final destination is still uncertain. There are important issues such as thespecific conditions under which a firm could fire a worker and the correspondingcosts and profit-sharing which have not been discussed in Congress, but will bein the future. On the other hand, there are issues such as commercialliberalization, industrial restructuring and technological innovations which havenot yet been contemplated by the administration or the central unions, and whichmight be of some importance in defining the relation between employers andemployees in the years to come.

References

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106 Reestructuración y regulación del inercado de trabajo

Figure 1: Real wage, product wages, and the share of wages in the industrial output(industry, São Paulo)


Figure 2: Wage differentialAverage wage (São Paulo) over the minimum wage

110

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100

95

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75

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Dec 75 Jan 77 Dec 78 Jan 80 Dec 81 Jan 83 Dec 84 Jan 88


Figure 3: Wage differentials in the Industry of São Paulo

120

Labour legislation in Brazil

Figure 3: Wage differentials in the Industry of São Paulo (cont.)

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Dec75 Jun77 Jan 78 Jun 80 Dec 81 Jun 83 Dec 84 Jun 86 Dec 87- Jun 89

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Dec 75 Jun77 Jan78 Jun 80 Dec 81 Jun 83 Dec 84 Jun86 Dec 87 Jun 89

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Chemical a

Transportequipment

PlasticMaterials

5 Em busca da recriação do marco reguladordo mercado de trabaiho

Maria Cristina Caccifimfihi

I. Introdução

A década de 80 representou urn perIodo de retrocesso, quica de transicao,no que se refere as conquistas sociais dos trabaihadores. 0 marco regulador domercado de trabaiho construfdo no perIdo Pós ha Grande Guerra na EuropaOcidental e ponto de referência para as relacOes de trabaiho e o padrao de vidada classe trabaihadora no resto do mundo encontra-se numa fase de superacão.Os nfveis de desemprego elevaram-se. As desigualdades na distribuição de rendaaumentaram em quase todos os principais paises industrializados europeus. Oscontratos de trabaiho a termo e muitas vezes a margem do marco reguladorvigente estao a se expandir. A segmentação do mercado de trabaiho acentuou-sequebrando laços de solidariedade entre os trabaihadores. Nesse quadro, ossindicatos mais organizados e mais tradicionais estão a perder forca relativa nocenário polItico-social. Ademais, as novas tendências indicam que a prática nomercado de trabaiho está a transformar-se de urn caráter coletivo para urncaráter cada vez mais individual. E, nesses terrnos o grande desaflopoiltico-institucional para os paises industrializados europeus nesta década quese inicia é re-criar o marco regulador do mercado de trabalho corn o objetivo decombinar urn maior nilmero de formas de contratos individuals corn garantiascoletivas de emprego e de renda.

De fato, e ironicamente para os estudiosos do rnundo em desenvolvimento,urn major nümero de acadêmicos nos paises industrializados estão no mornentoconscientizando-se da convivência no mercado de trabaiho - em menor extensão,naturalmente corn relaçao aos paises em desenvolvirnento - de formas departicipacão na producao, relaçoes de trabaiho, situacöes de instabilidade maishetereôgeneas e diferenciadas que no passado. 0 que resulta, obviamente, nurngrau de iniquidade malor, pelo menos no curto e m&lio prazos. Por outro lado,a populacão trabalhadora principalmente de situacäes econôrnicas inferiores,quando não acometida do desalento, começa a estabelecer modos de captacãode renda, de mobilidade e de ascensão social não convencionais sob a ótica dosgrupos sociais que estabelecern e ou conhecern as instituiçOes vigentes. Asuperação positiva dessa situacao dependerá das forcas sociais e poifticas queirão construir e delimitar os contornos da sociedade futura.

A situação acirna descrita é o estado tlpico, e bastante estudado, dosmercados de trabalho dos paIses em desenvolvimento. E, na situacão

Em busca da recriaçao do marco regulador 111

contemporânea em que uma maior homegeneização do mercado de trabaiho entreos palses industrializados e aqueles mais atrasados economicamente, estocorrendo - tristemente pela deterioração nos paIses industrializados dascondiçöes de trabaiho e do status do trabaihor - muitas são as liçoes teóricas epráticas que podem ser extraidas dos paIses em desenvolvirnento paracompreender os fenômenos que estão sendo gestados naqueles industrialmenteavançados.

Este trabaiho discute este tema em cinco seçOes. A próxima secão analisaa corrosão da regulacão do mercado de trabaiho, principalmente nos paIses daEuropa Ocidental, construIdo sob a égide do Estado de Bern Estar Social. Asterceira e quarta seçöes apresentam respectivarnente os principals pontos domarco regulador do rnercado de trabaiho no Brasil e sua abrangência. E natiltima e quinta secão expoem-se as conclusOes e as consideraçOes finals.

II. A superaçäo da regulação do mercado de trabaihosob a egide do estado de bern estar social

0 perfodo cornpreendido entre o fim da ha Grande Guerra e os primeirosanos dos Setenta caracterizou-se, no que diz respeito as questöes de emprego,pela permanência de baixas taxas de desernprego aberto e pela rnanutenção ealargarnento de normas institucionais que objetivavam a proteção coletiva aotrabaiho assalariado. Os partidos socialistas, comunistas e sociais-democratasforam decisivos na Europa Ocidental para tais tendências. Mas, corn maior oumenor intensidade as forças polIticas de protecão ao trabaiho espaiharam-se paratodos os pafses do globo. Corn relação ao Brasil, por exemplo, que tinhaherdado da década de Quarenta uma extensa legislação corporativa de relaçöesde trabalho, as leis nessa direção forarn de fato mais aplicadas e tomararn-semais abrangentes corn o aprofundamento do processo de substituiçao deimportaçöes.

A regulamentaçao do mercado de trabaiho nesse perfodo em linhas geraisproveu e estendeu aspectos relacionados corn':

1. garantias no emprego: expandiam-se as leis que impediam a demissãoarbitrária do trabaihador e impunham custos para os empregadores quedemitissem e/ou que reduzissem o rnImero de ernpregos;

2. garantias na ocupação: regulavam práticas que retinharn nichos de ernpregospara determinados grupos de trabalhadores no processo de producão,podendo defendê-los da rapidez do processo das mudanças tecnológicas e dadivisão técnica do trabalho;

3. garantias corporativas: estenderam a legitimação do exercIcio dedeterminadas funcoes para determinadas formacoes profissionais;

A compilaçao que ora se apresenta, embora corn modificaç6es, foi inspirada em Standing,G. (1990).


4. seguranca no trabaiho: ocorreu urn ampiiacao da legislacäo relacionada cornos efeitos das condiçöes e do ambiente de trabaiho sobre a satide dotrabaihador e a sua segurança no trabaiho;

5. segurança-renda: esse item visava a proteçao aos trabaihadores maisvulneráveis atráves da fixacao de salários minirnos; a garantia de renda emcaso de desemprego; a negociação coletiva para manter o poder aquisitivoe para incorporar os ganhos de produtividade ao salário; e a propalacão dossistemas ptibiicos de seguridade social acompanhados de aposentadorias epensäes mais elevadas;

6. garantia de reproducão da forca de trabaiho: realizada por impostos; pro-gressivos que objetivavam principairnente educacão; desenvolvimento e trei-namento profissional; subsIdios a sadde, a habitacão e ao transporte pdbiico;

7. garantias de associacao e de representação: leis que reconheciam sindicatose/ou associacöes corporativas como representantes dos interesses coletivosdos trabaihadores.

A crise econômico nos tIltimos anos da década de Setenta e a implementacãosincronizada no começo dos anos Oitenta de pianos de estabilizacão nos paisesindustrializados e em muitos paises econornicarnente atrasados levararn aprofundas rnodificaçoes nas estruturas produtivas e no modus operandi daeconomia mundial2. No prirneiro grupo de paIses o objetivo primordial daestabilizacao econômica era a reducão das taxas de infiacão em detrirnento daelevacão do desemprego, enquanto nos segundos a meta era o pagamento dosservicos do endividamento externo contraIdo nos anos Setenta. Assim, nos paisesindustrializados principairnente da Europa Ocidental as polIticas econômicas deajustarnento implernentadas associadas a aceieraçao das transformaçoes na basetécnica da producao abalaram fortemente o marco regulador e as relacoes detrabaiho construldas no perfodo anterior.

Além disso, pelo menos três outros eiementos devem ser citados por terestado a influenciar a decadência da veiha ordem mundial. 0 primeiro refere-seas pressoes que as firmas tem estado a excercer, mormente no primeiro iustrodos anos Oitenta, para restabelecer suas posicöes financeiras e para elevar astaxas de retorno sobre seus investirnentos. Especiaimente, nos paIses europeusdo OCDE, entre meados dos anos 60 e o fim dos 70, foi observada uma evolu-cão decrescente nas taxas de retorno. Essa tendéncia foi reiacionada, entre outrosfenômenos, ao major crescimento dos saiários reals principaimente nos anosSetenta face a evoluçao da produtividade do trabatho; as transferências de rendadas empresas para os sisternas de seguridade social; a queda dos nfveis deprodutividade do trabalho nos setores manufatureiros; e ao ambiente e ao graude incerteza nos negócios3.

2 Para uma discussão mais extensa sobre essa questão ver entre outros o trabaiho, e abibliografia que au se apresenta, de Cacciamali, M.C., 1991.

OCDE, Diversos anos.


O segundo elemento é que nos anos Oitenta a producão em larga escala ea reestruturação da econornia mundial passam por major internacionalizaçao daseconoinias nacionais. Este fato, por urn lado, tern conduzido a formaçao deblocos de comércio entre paIses e, por outro, está a induzir a concentraçãoindustrial e a malor competição entre oligopdlios e a processos de redução decustos em geral inclusive nos custos do trabaiho. Nesse quadro, a competiçAocorn os paises do leste asiático que independentemente do nIvel tecnológicoconsomern mais. horas de trabaiho diárias e anuais de seus trabaihadores eoferecem, no geral, piores condicoes de proteção ao trabaiho, de salários e devida quando comparada corn os paIses da europa ocidental estão a corroer nomédio prazo a manutenço dos padröes de vida e de trabaiho mormente naEuropa.

o terceiro fator refere-se aos métodos de produçao baseados namicro-eletrônica que permitern a baixo custo a reprogramação dos equipamentosvisando a produçao de urn grande ntImero de lotes de mercadorias diferentes epadronizadas. Este aspecto está urn tanto a formar urn grande ni.imero demercados segmentados e particularizados corn uma escia rentável como está aensejar a criação de uma força de trabaiho apta a desenvolver tarefas variadas,a se adaptar corn rapidez as contInuas modificaçoes dos produtos e a respondercorn malor rapidez as modificaçoes que a producao variada inevitaveirnentecoloca para sua execução. Evidentemente, que essa forma de desenvolvimentoda organização da produçao, alternativa ao fordismo4, poderá vir a convivercorn mültiplas formas hibridas tanto sob a ótica de organização da produçaocorno da organização do trabaiho.

Sumarizando, a crise econômica do ínicio dos anos 80, as mudanças namatriz tecnologica e os tres elementos citados acima estao a dirninuir osempregos nos setores manufatureiros5 e a criar diversas formas de trabaihoatIpicas na Europa Ocidental e nos Estados Unidos da America do Norte muitasdas quais as margem da regulaçao do mercado de trabaiho ainda vigente, cornopor exemplo, contratos escritos ou orals por tempo determinado; contratostemporrios sern tempo pré-combinado; trabaihos casuals; sub-contrataçoes defirmas pequenas por grandes nas quais os trabaihadores nas primeiras não ternacesso a seguridade social; trabaihos em tempo parcial, contratos de treinamentoou de aprendizagem ternporários; etc... Dessa forrna, todas essas tendências efatores marcam urna fase de transiçao e dé aprendizagem nas prática de novasrelaçoes de trabaiho muitas delas não reguladas a nIvel institucional. No entanto,os processo de des-regulaçao e de criação de novas formas de relaçöes detrabalho podern ser contrarrestados ou serem alongados no tempo por estarerna se desenvolver em uma situação econôrnica e social corn menor grau deorganizaçao e de representaçäo dos trabaihadores quando comparado corn operiodo anterior. Entre os fatores responsáveis por essa situacão devem ser

Sabre a paradigma fordista ver par exemplo a estudo de Liepitz e Leborgne (1988).

Sobre esse fenômeno evidências empIricas podem set encontradas por exemplo emCacciamali (1991).


citados: a elevacão do desemprego; o crescirnento atomizado do emprego nosetor terciário; a constatacão que os mercados internos de trabaiho não são taoeficientes quanto no ambiente econômico anterior para reduzir os custos da maode obra; a realocacao das atividades industrials no espaco; a ausência desindicatos fortemente organizados nesses novos espacos; e as diversas formasatIpicas de emprego que se verificam de forma crescente nos mercados detrabaiho. Essas circunstáncias por sua vez estão, limitando a ação dos sindicatosmaiores, mais organizados e mais antigos e simultaneamente não estão criandointeresses coletivos que congreguern os trabaIhadores em formas altemativas oucomplernentares de representacao coletiva.

Além disso, ha outras dificuldades concretas que vem a dificultar osurgirnento de laços de solidariedade e de interesses coletivos no seio da classetrabaihadora nesse novo ambiente social. Entre essas restricöes, pelo menosquatro devem ser mencionados. 0 primeiro refere-se a propagacão crescente doideário liberal de poiftica econômica e a sua irnplementacao. Esse fato, entreoutros aspectos, pune os trabaihadores mormente os menos qualificados e debaixa renda e desobriga a sociedade corn o seu triste destino. 0 segundorelaciona-se corn a crescente individualizacão de muitos aspectos da vida social,corno por exemplo, as formas de convivéncia, o lazer, etc.. 0 terceiro é aprópria diversidade da força de trabaiho decorrente em cada pals dos muitosprocessos migratórios internos e internacionais que quebram a relativahomogeneidade das populacOes européias no pós-guerra. E, finalrnente, o i.iltimoponto é a fragmentacao dos interesses dos trabaihadores que se origina dopróprio processo crescente de diferenciação do trabaiho e das ocupacöes.

Corn relação a esse i.iltimo aspecto, uma anáiise sobre o comportamento ea composição dos diversos estratos ocupacionais pode vir a elucidar essaquestão6. Em primeiro lugar deve ser destacado o aurnento de diversos estratosocupacionais que não dependem da seguridade social e que tern urna posturapoiltica em geral contrária as regulamentacôes protecionistas no mercado detrabaiho, como no caso dos altos executivos, dos profissionais liberals e dospequenos empreendedores. Esses grupos ernbora não muito numerosos ternirnportância na forrnaçao da opiniao pdblica e no resultado das eleiçoes. Emsegundo lugar o grupo composto pelo veiho proletariado - tao importante noperfodo anterior na definicão das conquistas sociais dos trabaihadores - estáperdendo posicão relativa numericamente, politicamente e economicamente. Bo grupo mais ameaçado pelas transformacoes e sua tendência é perdercrescentemente os direitos previstos pelo marco regulatório ainda vigente nomercado de trabaiho. E, em terceiro lugar devem ser apontados os gruposocupacionais que se encontram em expansão e que são compostos pelostrabaihadores que ocupam as diversas formas de trabaiho atfpicas, pelostrabaihadores que perderam suas ocupacoes no grupo anterior e por aqueles quenao conseguem se inserir num trabaiho de forrna permanente. Estes iiltimos em

6 Uma discussão sobre esse tema pode ser encontrada no estudo de Standing, G. (1990) e emPayne, G. e Cross, M. (eds.) (1989).


geral sofrern cronicamente do desemprego e dependem também de formasistemática do seguro desemprego. Estes segmentos ocupacionais estao a perderdireitos sociais ou nunca chegaram a usufruf-los e apresentam uma posiçãoambfgua quando não contrria corn relacao a regulaçao institucional. Pois, porurn lado aspiram maior estabilidade de emprego e rnaior nIvel de renda, maspor outro tern consciência que a des-regulação para eles, em urn cenfrio dedesemprego, pode significar mais empregos e pode aumentar a probabilidade deobter uma ocupação.

Por fim, deseja-se destacar que ha. evidências que a regularnentaçãoinstituIda para o mercado de trabaiho vern sendo corrofda ao longo dos anos 80de forma implfcita e explIcita e por isso vem perdendo eficácia na defesa dosinteresses econômicos e sociais dos trabaihadores. As mudanças explfcitasreportam-se por exemplo a ampliacao legal para realizar diversos tipos decontratos a termo e contratar trabaihadores em tarefas casuals a margem daregulaçao, cada vez mais frequentes. E entre as mudancas implfcitas podem sercitadas, o aumento do emprego invisIvel ou submerso, a menor fiscalizaçao dosapareihos do Estado para o cumprimento da legislação vigente, a redução daabrangência dos programas sociais; os cortes nos orcamentos piiblicos para osprogramas de seguridade social, etc.

As tendências ate aqui apresentadas esto a conduzir, desde o fim dos anos70 e principalmente na década de 80, a deterioração nos niveis de saláriosmédios dos estratos inferiores e a degradaçao do status ocupacional dostrabalhadores. E, estes fatos associados aos movirnentos de concentração dariqueza estão a implicar em rnaior desigualdade na distribuição da renda pessoalnos palses industrializados principalmente nos Estados Unidos da America doNorte, Grã Bretanha e outros paises da Europa Ocidental. Além disso, deve serressaltado que na maior parte desses palses as polfticas fiscais tern alterado ospreços relativos contra os bens de consurno popular, corno no caso dostransportes, da sai.ide, habitaçao e outros e isso também tern contribuido parapiorar o padrão de vida dos trabaihadores, mormente os mais pobres.

III. Os pontos principais do marco reguladordo mercado de trabaiho no BrasH

Em 10 de Maio de 1943, o presidente-ditador GettIlio Vargas decretou urnconjunto bastante estenso de leis7 corn caracterIsticas fortemente corporativaspara regular as relaçöes capital trabalho no Brasil. Urn fato que se destaca é queesse corpo de leis, ernbora corn modificaçöes, sobreviveu as diversas formas deregime politico e de estilos de governo pelos quais o Pals passou desde então.A Constituiçao do Pals em 1988 ampliou os direitos individuals do trabaihadorassalariado, principairnente para os setores urbanos, sob influência das conquistasobtidas pelas negociaçOes coletivas que passaram a ter maior importhncia após

A consolidão das Leis do Trabaiho (CLT) apresenta 13 Tftulos, 42 Capftulos, 144 Secöese 922 artigos.


1978. Essa ampliacao dos direitos sociais referern-se a diminuicão das horassemanais trabaihadas; abono de férias; multas contra empresas que demitemtrabaihadores arbitrariamente, etc. Ademais, ó teor desta Nova Constituiçãoembora de forma ambigua também cria maior espaco para as negociaçöescoletivas de trabaiho.

No Brasil como em outros paises as relacöes de trabaiho são regidas pordois tipos de contrato: individual e coletivo. 0 primeiro pode ser por tempodeterminado - no ináximo dois anos, permitida uma dnica prorrogacão pelomesmo prazo - ou por prazo inderteminado. Este contrato própicia os direitosbásicos a todo trabaihador que for registrado pelo empregador em urn documentoespeclfico de identificacao e denominado de carteira de trabalho8. Entre osprincipais itens regulamentados por lei nos contratos individuals de trabaiholistam-se abaixo aqueles que tern maior impacto sobre os custos da mao de obrae a agilizaçao na sua alocacão:

1. Duracão da jornada de trabaiho e remuneracão das horas extras: aConstituicao de 1988 fixa as horas normals de trabaiho para urn máxirno de 44horas semanais. Atualmente esse é o volume de horas normals máximas para ostrabaihadores na producao. Os trabaihadores do setor financeiro, transportes, ede telefonia em geral, digitacao, mecanografia, servicos medicos e outros ternfixado como limite máximo de horas normals 6 horas diárias de trabaiho.Convencôes coletivas de trabalho tern estabelecido em geral 40 horas semanaispara ocupacöes na adrninistracão, técnicas e operacionais. 0 valor da hora-extrae 50% maior que a hora normal de trabalho e nos dias de descanso remuneradoesse valor passa a ser o dobro do valor da hora normal. As horas extras nãopodem exceder o nilmero de duas por dia, salvo acordo coletivo de trabalho. Aextensão da hora noturna de trabaiho - entre 22 e 5 horas - é de 52 minutos e 30segundos e seu valor é no mInimo 20% maior que o valor da hora normal detrabalho.

2. Descanso semanal remunerado, o direito a férias e o abono de férias: éassegurado a todo trabalhador urn descanso semanal de 24 horas remunerado.Sendo que, para as ocupacoes administrativas e do setor financeiro o periodo dedescanso semanal é de 48 horas. Ademais, entre feriados federals, estaduais emunicipais existem cerca de 12 dias feriados anuais também remunerados. 0trabalhador tern direito a 30 dias corridos de férias remuneradas por ano detrabaiho e recebe 1/3 do salário mensal sob a forma de abono no momemto queessas começam a entrar em vigor. Do perfodo de 30 dias corridos a tftulo deférias, o trabaihador pode converter 10 dias corridos em valor pecuniário. 0empregador que por diculdo ou intencioñalmente permitir que o trabalhadoracumule duas férias consecutivas deverá remunerar em dobro uma delas.

Esciarece-se que o documento carteira de trabaiho não tern carater de controle do Estadosobre a forca de trabaiho, mas de contrato individual de trabaiho. Cada trabaihador ao longo desua vida ativa pode possuir quantas carteiras de trabaiho quiser.


3. Garantias de renda: salário mmnirno; gratificação de Natal; e abonosalarial: o conceito de salário mlnimo desde 1988 é de prover as necessidadesbásicas do trabaihador adulto e de sua famflia quanto a moradia, alimentaçao,educação, sadde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social. 0salário mInimo é dnico para todo o Pals e a Nova Constituiçao prevê reajustesperiodicos de tal forma a manter-Ihe o poder aquisitivo. No entanto, o precolegal mInimo do trabaiho no Brasil está muito aquém do que a lei propOe e ternsido corrigido, principalmente desde os anos 60, por critdrios administrativos.Uma ilustraçäo do descaso da poiltica econôrnica sobre esse preço d o seu preçosconstantes aumentou 118%; e entre 1985 e 1990 o salário mInimo decaiu ern17%. Convém lembrar que grande parte dos assalariados registrados não estásujeita ao salrio mmnirno previsto por lei, pois o trabaihador tambem tme direitoassegurado de receber o piso salarial fixado no contrato coletivo de trabaiho desua categoria profissional. Ademais, todo trabaihador que esteja cadastrado hapelo menos 5 anos nos Programas de Integraçao Social ou de Forrnação doPatrimônio do Servidor Pdblico (PIS/PASEP)9 que tenha exercido atividaderemunerada durante pelo menos 30 dias no ano e que tenha percebido urn saláriomddio de ate 2 salrios mlnimos tern assegurado urn abono no valor de 1 saláriómlnimo ao ano. A Gratificação de Natal é garantida a todo trabaihador registradoe representa urn adicional a ser pago ate o dia 20 de Dezembro de cada ano. 0seu valor d 1/12 avos do salário mensal de dezembro para cada mês trabaihadodurante o ano. Ern caso de dispensa sern justa causa o trabalhador tern direito areceber o valor correspondente e proporcional ao nlimero de meses trabaihadosno ano.

4. Garantias de estabilidade: ao trabaihador demitido arbitrariamente ousem justa causa cabern quatro compensaçöes: uma indenização paga na base damaior remuneraçao que tenha percebido na ernpresa (aviso-previo); a retirada doFundo a ser pago a tItulo de multa pelo ernpregador; e o seguro desemprego.Alérn do rnais, a dispensa deve ser precedida por urn aviso corn 30 dias deantecedência e remunerados que podern ser trabaihadas ou não a critdrio doempregador'°. Se o aviso prdvio for trabaihado, o empregado pode ausentar-sedo local de trabaiho duas horas dirias para procurar uma outra ocupacão. 0Fundo de Garantia por Tempo de Serviço foi instituldo em 1966" parasubstituir o direito de estabilidade que .0 trabaihador adquiria no emprego apósdez anos. Assim, a cada mês o empregador deve depositar em uma conta

0 programa PIS/PASEP é financiado por 1% das receitas da União, Estados e Municipios,por 0,65% das receitas operacionais brutas das empresas püblicas, autarquicas e empresasprivadas e por 1 % do total da foiha de pagamento das sociedades e fundaçöes sem fins lucrativos.Os recursos são canalizados para programas de investimentos do Banco Nacional deDesenvolvimiento Economico (pelo emnos 40%), Caixa Economica Federal e Banco do Brasil.

Por motivos disciplinares, o empregador geralmente opta pelo aviso prvio não trabaihado.

As normas regulamentares referentes ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviçoencomtram-se inicialmente no Decreto 59.820 de 20 de Dezembro de 1966 e acabam por serconsolidadas no Decreto n. 99.684 de 8 de Novembro de 1990.


bancária em nome do trabaihador 8% do salário pago no mês anterior. 0 Fundoé corrigido monetariamente para manter o seu valor real a cada trés meses e éremunerado corn juros reals de 3% ao ano12. A famiia do trabaihador podeutilizar esses recursos em caso de falecimento do titular e este iMtimo podeutiliza-los em caso de dispensa sem justa causa, no momento de suaaposentadoria ou para comprar e amortizar dIvidas referentes a compra da casaprOpria. 0 seguro desemprego foi instituIdo no ano de 1986's e prevéassistência financeira para os trabaihadores despedidos sem justa causa e quetenham trabaihado para um ou mais empregadores durantes urn periodo mInimode 6 meses imediatamente anteriores ao ato da dispensa. Esse desembolsofinanceiro é garantido pelo perIodo máximo de 4 meses de forma continua oualternada a cada perfodo aquisitivo de 16 meses e é imediatamente suspensoquanto o trabaihador ingressa em urn novo emprego. A media dos salários dostlltimos trés meses e o valor de referência para o pagamento desse beneficio enão pode ultrapassar o teto de aproximadamente US$140,00 a valores de junhode 1991. 0 seguro desemprego é financiado por recursos do Fundo de Amparoao Trabaihador (FAT) cuja receita principal provêm dos Programas PIS/PASEP.Deseja-se destacar mais dois pontos sobre o item estabilidade. 0, primeiro é queo trabalhador despedido por uma empresa sem justa causa somente pode sercontratado após tres meses, pela mesma empresa isto para evitar contratacöes asalários mais baixos. 0 segundo é que se o trabalhador for demitido dois mesesantes da data base de sua categoria profissional receberá todos os beneffciospecunirios que resultam do acordo ou dissIdio.

5. Proteção a famflia: neste item devem ser destacados pelo men so doistipos de licença sem prejuizo de salário, e mais o salário famiia, o

auxflio-creche e o salário educacão. A primeira licença refere-se a gestante quetern direito a 120 dias de licença e a estabilidade no emprego por 60 dias apóso vencimento da mesma. 0 segundo tipo de licença - paternidade - é concedidapor cinco dias ininterruptos apds o nascimento do fliho. 0 salário-familia ë pagoa todo trabaThador que tenha flihos. Tern o valor de 5% do salário minImo pamcada fitho ate 14 anos. Qualquer firma que tenha pelo menos 30 empregados dosexo feminino corn idade superior a 16 anos tern obrigacão de fomecerdiretamente ou indiretamente por meio de convênio corn sindicatos, associacöescomunitárias, etc. servicos de creche para as criancas de 0 a 6 anos. Caso isso

'2A nIvel rnacroecônornico esses recursos são administrados pelo Minist6rioda AcAo Social,sob diretrizes e controle de urn Conselho Curador composto por representantes do Minist6rio daEconornia, Fazenda e Planejamento, do Minist6rio do Trabaiho e da Previdência Social, doMinistrio da Acão Social, da Caixa Econômica Federal do Banco do Brasil e de seisrepresentantes das categorias de trabathadores e de empregadores - tres representantes para cadaurn destes dois iuitimos grupos. 0 agente operador 6 a Caixa Econôrnica Federal que centralizaos recursos. 0 destino dos recursos, previstos na Lei n. 8.036 de 11 de Maio de 1990, 6habitacão, saneamento básico e infra-estrutura urbana, sendo que no mmnimo sessenta por centodeve ser alocado para a construcão de habilitacôes populares.

' A regulamentação do Seguro Desemprego inicia-se corn o Decreto n.92.608 de 30 de Abrilde 1986 e sua reformulação encontra-se na Lei n.7.998 de 11 de Janeiro de 1990.

Em bu.sca da recriaçao do marco regulador 119

nâo ocorra deve reembolsar as despesas da trabaihadora que utiliza tal servico.0 salário educacao destina-se a financiar o ensino fundamental de grau dostrabalhadores, esses nada recebem diretamente, mas as firmas pagam 2,5% dototal da foiha de pagamento para tal fim e os recursos são administrados peloministério da Educaçao.

6. Garantias de segurança, saide e medicina do trabalho: em 1967 foiinstituIdo urn conj unto de leis sobre seguranca e medicina do trabaiho queabrange de forma especIfica todos os ramos da atividade econômica. Em 1974foi criada legislação pertinente a prevencao e a assistência financeira e médicaao acidentado no trabaiho e ao portador de doenças profissionais. E desde 1989as einpresas privadas e os orgãos govemarnentais que possuern trabaihadoresregistrados são obrigados a organizar uma Comissao Intema de Prevençao aosAcidentes de Trabaiho (CIPAs) e a obedecer normas sobre edificaçöes, riscosambientais, ergonometria, instalacoes e serviços em eletricidade, máquinas eequipamentos, caldeiras e recipientes sob pressão, fornos, ruIdos e impactos,limites de exposiçao ao calor, limites para radiacöes ionizantes, limites sobpressöes hiperbricas, lIquidos combustIveis e inflamáveis, instalacöes nucleares,e outros. As penalidades em valores de junho de 1991 variarn de acordo corn agravidade da infraçao entre 300 e 2.000 doláres norte americanos a preços dejunho de 1991. 0 trabalhador acidentado ou doente tern direito a remuneração,estabilidade no emprego e readaptacão de funcão, caso o tipo de acidente sofridoimpeça-lhe de excercer a funcao antiga. Além disso, algumas categoriasprofissionais e funcoes tern direito a adicional de periculosidade e/ouinsaiubridade, como por exemplo, eletricitários, petro-qulmicos, merguihadorese outros.

7. Garantias de representação: a associacao profissional ou sindical é livresendo vedada, entretanto, a criaçao de mais de urna organizaçao na rnesma baseterritorial - no mmnimo urn Municipio. A participacao dos sindicatos é estável noemprego desde a data de inscrição ate urn ano a$s o firn de seu mandato.

8. Regularnentaçao de profissoes: ha urn conjunto extenso de leis, que desde1943 vern se ampliando, para ditar normas e requerirnentos para o exercicio dotrabaiho profissional. Aldm de conternplar todas as profissoes liberals, outrasocupacoes tambern possuem legislaçao especifica, corno por exemplo, empre-gados em atividades ligadas a indtIstria petro-qufmica, ernpregados dornésticos,trabaihadores ternporários nos setores urbano e rural, secretario executivo,zeladores, serventes e faxineiros em prédio, vendedores e representantes,cabineiro de elevador, telefonista, estivadores, operadores cinematdgráficos,trabaihadores em minas, professores, qufmicos, jomalistas, etc.

9. Açoes judiciais para cobrar direitos decorrentes de relaçôes de trabalho:o trabalhador pode denunciar junto as Delegacias Regionais do Trabaihoindividualmente, por meio do sindicato ou de urn advogado, o empregador quenão cumpriu as regulamentaçöes. Essas açoes prescrevern pam o trabaihadorurbano 5 anos a contar do fato e não podem ultrapassar dois anos do fim docontrato de trabaiho. Pam o trabaihador rural, a prescrição so ocorre apos dois

120 Reestructuración y regulación del rnercado de trabajo

anos do fim do contrato de trabaiho. Ademais, qualquer trabaihador que tenhamantido urn vmnculo trabaihista sob qualquer forma,. por exeinplo, acerto verbal,por contrato de prestacão de servicos, etc, durante o perfodo minimo de tresmeses pode requerer na Justica do trabaiho o pagarnento dos direitos trabalhistasa que teve direito nesse perfodo.

O contrato coletivo de trabaiho conforme mencionado anteriormente passoua ter maior importância no Brasil após 1978. Ele é negociado uma vez por ano,deve ser acordado entre o sindicato profissional a que o trabalhador pertence ea respectiva categoria patronal. Por forca legal todos os trabaihadores registradose todos as empresas formalmente constituldas pertencem a urn sindicato e estãosujeitos aos resultados das negociacöes coletivas independentemente de suafiliaçao. Quando não ha acordo, a pauta das reivindicaçöes do sindicato dostrabaihadores e a contestacão do sindicato patronal vá para dissIdio na Justica doTrabatho. A partir desse momento cabe a esse poder judiciario promulgarsentença sobre as claüsulas que irão vigorar na convencão coletiva de trabalho.0 contrato coletivo em geral'4 amplia os direitos individuals do trabalhador esua preocupacão maior é corn as garantias de renda: piso salarial, sisterna dereajustes salariais para manter o poder aquisitivo, percentuais de aumentos realse de produtividade sobre os salários, horas extras, sistema de turnos, ampliacaode dias de descanso remunerados etc. Além disso, contempla tambem clailsulasreferentes a dias de descanso rernunerados, estabilidade no emprego, ascondicães e a qualidade do trabaiho especificas de uma deterrninada categoria,etc. Além dos itens citado, a legislação que regula o mercado de trabalhobrasileiro estabelece, entre outros, equidade salarial entre funçoes iguais,ausência de discriminacão por raca, sexo, cor, religiao ou ideologia, condicoes,tipos de trabaiho e estabilidade para a mulher e o trabaihador entre 14 e 18 anosde idade, e cria normas para a constituicão e o funcionamento da Justica doTrabaiho.

IV. A abrangencia da regulação no mercadode trabaiho brasileiro

Os 58,7 milhöes de ocupados em 1989 no Brasil distribuiam-seprincipalmente na região Sudeste (46%), seguido das regiöes Nordeste (27%),Sul (17%), Centro-Oeste (7%) e Norte (3%). Em todas as regiôes do Pals, osetor urbano tinha predominância sobre as atividades agrlcolas, embora naregião Nordeste do Pals essas atividades absorvessem ainda quase 41% do totalda ocupação regional (quadro 1). A maior parte dos ocupados (66%) eraassalariada, entre esses 42.8% tinha registro na carteira de trabalho outrabaihava em regime especial de relaçoes de trabaiho no setor piiblico; estarido

' 0 contrato coletivo pode revogar algumas cladsulas da CLT que em prfncipio sâo benéficasao trabaihador, como por exemplo, a reduçâo das horas normais de trabaiho e pagamento menorproporcional a esse novo n. de horas, etc.

Em bu.sca da recriaçao do marco regulador 121

Quadro 1: Distribuiçâo dos ocupados segundo regies. Brasil e regiöes 1988.(Em milhares)

Total Urbana Agricola

Brasil 58,728 44,495 14,233100.00% 100.00% 100.00%

Sul 10,063 6,902 3,161100.00% 68.59% 31.41%45.96% 52.77% 24.68%

Sudeste 26,992 23,480 3,512100.00% 86.99% 13.01%45.96% 52.77% 24.68%

Nordeste 15,790 9,314 6,476100.00% 58.99% 41.01%26.89% 20.93% 45.50%

Centro Oeste 4,161 3,270 954100.00% 77.07% 22.93%

7.09% 7.21% 6.70%

Norte 1,723 1,593 130100.00% 92.46% 7.54%

2.93% 3.58% 0.91%

Total 100.00% 100.00% 100.00%

Fonte: Elaborada pela autora a partir das informacöes das informaçöes da Pesquisa por Amostrade Domfcilios de 1988. Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica.

Obs.: 1. Para cada regio, o primeiro percentual refere-se ao total cia mesma (lirtha); osegundo para o total do Brasil (coluna).

2. Exclusive a população rural da região Norte.

enquadrados na regulaçao institucional do mercado de Trabaiho e 23,2%trabaihava a margern dessa regularnentação. Os restantes distribuiam-se entretrabalhadores por conta própria (23%), trabalhadores sem remuneração (8%) eempregadores (3%). Estima-se que a ilegalidade total ou parcial no exercicio dotrabaiho no interior deste tres iuitimos grupos atingia 15,5 milhöes de pessoas,cerca de 78% do conjunto das três categorias. Assirn, no Brasil, incluindo todasas posicöes na ocupacao, praticamente metade dos ocupados - 29 milhöes -estaria a exercer o trabaiho a margern parcial ou total da regulaçao dessemercado. E, deste total, 13,6 milhöes era assalariada e não recebia, salvo acordocorn o empregador, os beneficios que decorrern da normatização institucional dotrabaiho.


Quadro 2: Estimativa do grau de ilegalidade total ou parcial entre os ocupados.

Brasil 1988- 1991 ocupado s segundo posicão na ocupacão

Total Reg. Nreg. OutrasLegal.

OutrasNiegal.

1989 58.7 25.1 13.6 4.5 15.5

(100.0%) (42.8%) (23.2%) (7.6%) (26.4%)

1991 64.1 27.4 14.9 4.9 16.9

Urbano

1988 44.5 24.0 9.2 4.4 6.9(100.0%) (53.9%) (20.7%) (9.9%) (15.5%)

1991 48.6 26.2 10.1 4.8 7.5

Agricola

1988 14.2 1.1 4.4 0.1 8.6

(100.0%) (7.7%) (31.0%) (0.7%) (60.6%)

1991 15.5 1.2 4.8 0.1 9.4

Notas: REG. = empregados corn carteira de trabalho assinada; NREG. = empregados semcarteira de trabatho assinada; OUTRAS LEGAL. = Trabalhadores por conta própria,sem remuneraçäo e ernpregadores que contribuem para Institutos Oficiais daPrevidência Social; OUTRAS NLEGAL. = trabalhadores por conta própria eempregadores que não contribuem para Institutos Oficiais de Previdência Social.

Obs.: 1. 0 mimero de OUTROS NLEGAL. foi obtido subtraindo-se o mImero de empregadossern carteira de trabalho assinada do total de nâo contribuintes a Institutos dePrevidência Social.

2. Os empregadores na atividade Administração Piiblica que não possuiam carteira detrabaiho assinada, mas que contribuiam para Institutos de Previdência Social foramincluIdos no total de ernpregados corn carteira de trabaiho assinada.

3. A composicão dos ocupados nos setores urbano e agrIcola e para o total foi rnantidaconstante entre 1988 e 1991. Em virtude do ano de 1990 e pelo menos o primeirosemestre de 1991 terem sido perfodos de depressão econômica espera-se que asestimativas de ocupados ilegais para o ano de 1991 estejam sub-estimadas.

4. A população ocupada foi projetada a taxa de crescimento anual de 3%.

Fonte: Iderii ao quadro 1.

No setor econômico urbano o fenômeno da irregularidade é relativamentemenor que no setor agrIcola, embora o ni.irnero de trabaihadores clandestinos sejamajor em termos absolutos. Nas atividades do primeiro setor inseriam-se cercade 44,6 milhöes de pessoas, 75% eram assalariadas — 54% corn registro em


carteira de trabaiho ou servidores piThlicos, ou seja em tomo de 24 milhOes'5—, 20% eram trabaihadores por conta prOpria, 3% empregadores e 2%trabaihadores não rernunerados.

Essas três iiltimas categorias de posicão na ocupaçao representavam 25% dototal de ocupados e estirna-se que cerca de 10% ou 4,4 milhöes de pessoastrabaihavam de formà parcial ou totalmente ilegal. Dessa forma, no setor urbanoaproximadamente 13,6 milhOes de ocupados estariam numa situacão deirregularidade, entre os quais 9,2 milhOes de assalariados.

Por outro lado, o setor agrIcola apresentava uma distribuiçao dos ocupadospor posicão na ocupacao quase assimétrica ao setor urbano. Cerca de 14,2milhöes de ocupados encontravam-se naquele setor, entre os quaisaproximadarnente 8,7 milhOes trabaihavam por conta própria (32%), semremuneracão (26%) ou como empregadores (3%). A extensão da irregularidadena prática do trabaiho entre esses três grupos era quase total: 98,9%; ou sejaatingia em tomo de 8,6 milhOes dos ocupados. Os 39% remanescente dascategorias anteriores, trabaihava sob forma assalariada, mas apenas 8% possuiaregistro na carteira de trabaiho. Assirn, o grau de irregularidade nas atividadesagrIcolas atingia aproximadamente 91% do total dos ocupados, o que representapouco mais de 13 milhôes de pessoas.

Em termos regionais, a irregularidade nas relaçoes de trabaiho é maior nosespaços econôrnicos mais atrasados do Pals, especialmente no Nordeste'6.Assim, por exemplo, em 1989, na região Sudeste - mais adiantada - quase doistercos dos ocupados (64%) contribuiarn para Institutos Oficiais de PrevidênciaSocial e 69% e 30%, respectivarnente, dos empregados nos setores privadosurbano e agrfcola eram registrados pelos empregadores, no Nordeste, aocontrário, menos de urn terço (30%) do total dos ocupados na região contribuiapara a Previdência, pouco mais da metade (52%) do total dos empregados dosetor privado urbano era resgistrada e no setor privado agricola apenas 11 %encontrava-se nessa situaçao.

Entre os grupos da forca de trabaiho que apresentam maior vulnerabilidadepara estabelacer vinculos institucionais no trabaiho podem ser citados asmuiheres; os jovens; os ocupados nos setores da prestacao de serviço e daconstrução civil, além dos ocupados no setor agricola mencionadosanteriormente. 0 percentual das muiheres ocupadas que contribuia em 1989 paraalgum orgão oficial de Previdência Social era da ordem de 48%, enquanto estepercent ual para os ocupados do genero masculino girava em torno de 52%. Entreos trabaihadores corn idade entre 15 e 19 anos apenas 30% era contribuinte,enquanto para os trabaihadores na faixa etária entre 40 e 49 anos o percentualaurnentava para 58%. E, finalmente nos ramos de atividade da prestação deserviços e da construção civil o percentual de ocupados que contribuia em 1989

5 A maioria nesse caso teambem é beneficiaria dos acordos e/ou sentencas das negociaçöescoletivos.

6 A análises mais detathadas sobre o emprego regional e ilegal no Brasil podem serencontradas, entre outras, em Cacciamali, M.C. (1989).

L


era da ordem de 35% e 51%, respectivamente.Em suma, a ilegalidade parcial ou total ocorre mormente nos espacos em

que as estruturas esconômicas e poifticas são mais atrasadas, a organização dostrabaihadores e seu conhecimento sobre os direitos sociais são menores e em quea justica do trabaiho d mais associada e dependente do poder econômico epolitico.

V. Consideracoes finais

Iniimeros fatos sociais e econômicos da década de 80 estão a conduzir asuperacao do marco regulador produtivo do mercado de trabaiho construido noimediato Pós-Guerra nos Paises industrialmente avancados especialmente naEuropa Ocidental e nos Estados Unidos da America do Norte. Entre esses,devem ser destacados: o ideário e as polIticas econômicas de cunho liberal; arnaior internacionalizaçao das economias nacionais; a revoluçao tecnológicaaportada na rnicro-eletrônica; e a maior competitividade internacional imprimidapelos paIses do Leste Asiático. Entre os diversos aspectos e consequênciasdesse panorama deseja-se ressaltar que as firmas européias e norte americanas,em funçao do novo patamar de cornpeticão, na busca da redução de custos e detaxas de retorno de mercado tern levado, entre outros efeitos, por urn lado, ainiImeras formas de trabaiho atIpicas e individualizadas e por outro ternsegmentado forternente a demanda de trabalho corn impacto sensIvel sobre asestruturas ocupacionais mais antigas e o movirnento sindical que as representa.

A des-regulacão do mercado de traballio que está sendo proposta tantoteoricarnente - para gerar maior ntimero de empregos ao Inves de proteger otrabaihador ernpregado - como na prática - por meio de maior niirnero decontrataçöes a margern da regulacão vigente - pode vir a deteriorar ainda maiso status ocupacional dos trabaihadores e a aurnentar os coeficientes dedesigualdade de renda que já se ampliaram na década de 80 quando comparadoscorn os anos 70. E, nesses termos, deseja-se salientar que a asiatização dasrelaçoes de trabaihos na Europa e nos Estados Unidos - a não ser quando esseprocesso é referido a novas formas de organização e de gestão do trabalho postasem prática apenas nas grandes firmas japonesas e coreanas - representa urnretrocesso, pode-se dizer ate urn ataque, na qualidade de vida, na privacidade ena relativa conquista de individualidade intelectual de uma parcela da populacaoque se por urn lado não é majoritária por outro é qualitativamente significativano globo terrestre.

A regulaçao do mercado de trabaiho brasileiro desenvolveu-seprimordialmente sobre a regulamentação de contratos individuals. Osmovimentos coletivos trabaihistas Pós ila Grande Guerra, muito rnais de caráterpolitico e corporativos que sirnplesmente trabaihistas, foram contra arrestadospelo regime rnilitar que se impOe em 1964. Eles ressurgern nas segunda metadedos anos 70 motivados pelos baixos salários e ma distribuição de renda do Palse passam a ter maior expressao nos 80. A Constituicao de 1988 e algumaspropostas da Administraçao Collor enfatizam a necessidade de estender as


negociacöes coletivas do trabaiho principalmente para consensuar aumentossalariais e de outros custos para que não impactem sobre a evoluçao do nfvelgeral dos precos. No entanto, esse processo nao deve ser visto como exciudentedos direitos individuals do trabathador previstos pela Consoiidação das Leis doTrabaiho que foram inclusive ampliados pela Carta Magna Brasileira de 1988.

A extensão da ilegalidade no trabaiho assalariado no Brasil não pode serconsiderada muito significativa quando se tern em mente urn conjunto de outrosindicadores e principalmente quando se observa que em 1990, ano de forte reces-são econômica, nas areas Metropolitanas, entre o total de assalariados, a ilega-lidade girou entre o rnáximo de 28% no Recife e o mInirno de 20% em SãoPaulo. Não se pode deixar de considerar, por exemplo, que a economia brasi-leira constitui uma economia de tarnanho grande, que se encontra ha mais de dezanos praticamente estagnada e em que a hetereogeneidade estrutural e regionalé muito extensa e profunda. A gestão do Estado tern-se tornado pouco eficaz esua moralidade fiscal está sendo bastante questionado pela sociedade. Tao poucose pode relegar para urn segundo piano que o analfabetisrno, em 1988, atingia32% da popuiacao corn 7 anos e mais; que pouco rnais de 16% da PopulacaoEconomicamente Ativa deciarava-se sem nenhuma ins'trucao formal — 11 % nosetor urbano e 17% no setor agricola —; e que apenas 10% dos trabaihadoreseram sindicalizados (PNAD, FIBGE.). Adernais, 77% do total dos estabe-lecirnentos econômicos urbanos foi classificado em 1985 corno microempresasde quase impossivel fiscalizaçao que absorviam 20% do total da PEA urbana(Censo Econômico - Microempresas. FIBGE, 1990). Isto posto, o cumprirnentoda legislação trabaihista, a excecao dos trabaihadores por conta prOpria quedeveriam contar corn urna norrnatização menos pesada em tributos e em buro-cracia, pode ser entendida corno uma experiência relativamente bern sucedida.

As criticas dos elevados custos do trabaiho no Brasil devem ser remetidasa uma discussão maior sobre a atual estrutura e poiltica tributárias do Pals -indireta e injusta - , na qual os encargos trabaihistas inserem-se, e sobre aalocação dos recursos por parte do Estado. De fato, o côrnputo dos encargostrabaihistas no Brasil são elevados. Eies em geral variam, incluindo os fundosde previsão, entre 70% - trabaihadores administrativos - e 130% - trabaihadoresna produçao do setor da construção civil - da foiha de pagamento. No entanto,desse montante apenas em torno de 40% retorna diretarnente para o trabaihador.Os recursos restantes ingressam no orcarnento do Estado que presta serviçosinsuficientes a popuiacao e quando os fornece são de baixa qualidade e/ou deincerta garantia, como o fundo ptIblico de pensOes. Assim, uma diminuição nontImero dos encargos trabaihistas e a simpiificacao nas formas de arrecadaçAodeverá coeteris paribus conduzir a urn maior registro de assalariados.


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6 (Des)regulación del mercado del trabajoen Chile

Mario Velasquez P.

I. Introducción

A partir de 1979, una nueva institucionalidad, inicialmente contenida en elPlan Laboral y en la Ley de Negociación Colectiva, comenzó a regular lasrelaciones laborales en Chile.

Desde la perspectiva del debate sobre la flexibilidad, dicho conjunto denormas expresaron la voluntad de modificar la reglamentacion vigente sobre cimercado del trabajo, a la que el equipo econdmico de entonces consideróresponsable de propiciar un ineficiente funcionamiento del mercado del trabajoy de distorsionar la asignación de los recursos en la economfa.

En el presente trabajo se efecttia una revision de sus fundamentos y sedescriben las principales materias objeto de reformas, por considerar queconstituye un caso representativo de un esfuerzo a la mayor escala eimplementado desde el estado, para imprimir mayores grados de flexibilidad almercado del trabajo en sus diferentes modalidades.

A la luz del desempeno económico reciente, se intenta mostrar el efecto quedicha legalidad ha tenido sobre el comportamiento del mercado del trabajodurante gran parte de los años ochenta. Se trata en definitiva de un intentopreliminar, y fragmentado adn, de situar la discusión sobre ci vfnculo entre unapropuesta de desregulaciOn con aigunos cambios observados a nivel de laformación de los salarios y en la composición del crecimiento del empleo.

Como es obvio, no se trata de forar relaciones de causalidad entre uno yotro fenómeno, sino más bien mostrar el posible grado de influencia de unainstitucionalidad laboral concebida para garantizar una amplia flexibilidad delmercado laboral, con tendencias que muestran crecientes grados de precarizacióndel empleo asalariado y una reducida capacidad de negociación salarial.

Para ci presente anáiisis adquiere especial relevancia considerar que durantelos años ochenta la economla chilena registró importantes transformacionesproductivas que reorientaron la producción nacionai hacia los mercados externos,y que dsta ha sido la base principal del sostenido crecimiento de la actividadeconOmica desde 1984.

Por la escasez de información no es posibie arribar a conclusionesdefinitivas, de modo que el análisis se ha efectuado a dos niveles. A nivelmacroeconómico, se discute principalmente ci probiema de Ia formación de lossalarios entre 1984 y 1989, relevando los cambios en ia capacidad de

128 Reestrucruración y regulaciOn del mercado de trabajo

negociaciOn de los trabaj adores, y a nivel sectorial se presenta evidencia relativaa los cambios en Ia forma de organización de la producck5n y su incidencia enlas modalidades de contratación en tres sectores dinámicos orientados hacia losmercados extemos: la fruticultura, el sector forestal y la mineria del cobre.

En el primer capItulo de este documento se analizan los aspectos másrelevantes de la nueva institucionalidad laboral vigente a partir de 1979 y serevisan las principales materias reformadas. El segundo capftulo está destinadoa discutir evidencia disponible sobre las posibles consecuencias de Iadesreglamentación sobre el mercado del trabajo; básicamente en lo referido alas caracteristicas recientes de la expansion del empleo en algunos sectoresescogidos. El aná.lisis no considera modificaciones a la institucionalidad laboralcontenidas en reformas aprobadas en 1990 y en el presente ailo. Finalmente, lasprincipales conclusiones se exponen en el iiltimo capItulo.

II. El plan laboral: flexibilidad a través de Ia desregulaciOn

A partir de julio de 1979, una nueva institucionalidad laboral fue puesta enaplicaciOn en Chile con el objetivo de garantizar un determinado modo defuncionamiento del mercado del trabajo. Se impuso como condiciOn que éstaguardara estrecha coherencia con la estrategia de dearrollo impulsada por Iaautoridad econOmica de entonces, a Ia vez que asegurara el pleno empleo.

1. Hacia un nuevo modo de funcionamiento del mercado de trabajo

El conjunto de normas contenidas en el Plan Laboral y Ia Ley deNegociacion Colectiva representó, de un modo evidente, la decision dematerializar una propuesta tendiente a imprimir altos grados de flexibilidad enel mercado del trabajo a través de la desreglamentación.

El concepto de reglamentaciOn es entendido aquI en el sentido definido porButtler, es decir, como un conjunto de medidas aplicadas deliberadamente sinrelación con los precios de mercado, destinada a ejercer influencias en el acuerdode las dos partes o bien a imponer controles por medio de un tercero. "Aunqueéstas tengan un carácter deliberado y tiendan a un fin especffico, rara vez sonrepresentativas de una amplia polItica determinada de causa a efecto, puesconstituyen más bien un conjunto difuso, derivado de procesos politicos con losque se ilegan a equilibrar intereses contrapuestos" (Buttler, 1987).

El Plan Laboral y la Ley de Negociación Colectiva expresaron Ia voluntadde modificar las instituciones del mercado de trabajo, consideradas responsablesde la falta de flexibilidad y por tanto de los problemas asociados a sufuncionamiento. El diseflo de Ia nueva legalidad laboral fue animado por elcriterio de "perfeccionar el mercado del trabajo", condiciOn necesaria paraasegurar un alto nivel de empleo en el largo plazo. En consecuencia, se postulóla "eliminación progresiva de las trabas existentes en el mercado del trabajo queencasecen artificialmente el costo de Ia mano de obra e impiden un mayor nivelde contrataciOn, transformndose en las principales causas del desempleo crónicoque ha afectado al pals" (Odeplan, 1978).

(Des) regulación del mercado del trabajo en Chile 129

Naturalmente que no todas las medidas concebidas imprescindibles para"perfeccionar el mercado" podIan quedar contenidas en el cuerpo legalmencionado. También era necesario promover otros cambios en Ia estructura defuncionamiento de la economfa chilena entre los cuales destacó Ia ReformaPrevisional. Esta fue concebida como Una forma de reducir el impuesto a Iacontratación de mano de obra que existia en forma implfcita en el financiamientode Ia Seguridad Social, con lo cual se fortalecerla la demanda por trabajogenerándose un mayor empleo.

En 1979, ODEPLAN afirmaba que la nueva institucionalidad laboral vendrfaa superar la incompatibilidad entre el crecimiento económico y la redistribuciónde ingresos planteada permanentemente en el pasado (Odeplan, 1979).

Se trataba entonces de corregir una concepción errada, a juicio del equipoeconómico, de los objetivos y de los instrumentos utilizados para lograr eldesarrollo social. A modo de ejemplo se mostraba ci caso de los reajustessalariales, obligatorios y masivos, por sobre el aiza del costo de Ia vida, sinconsiderar sus efectos sobre un proceso inflacionario creciente y desligados delos cambios en la productividad del trabajo.

La nueva estrategia planteo que apoyada "por lo que la moderna cienciaeconómica aconseja", una adecuada polItica redistributiva deberfa basarse en elmejoramiento del capital humano; herramienta esencial para combatir eldesempleo y lograr niveles altos de productividad. Con ello se reafirmaba ladecisiOn de aplicar polfticas sociales sin intervenir en el modo de operación delmercado de trabajo, bajo condiciones de competencia.

•Una de las condiciones ineludibles para lograr tales objetivos fue Ianecesidad de terminar con el fomento de un sindicalismo adjetivado deirresponsable, que habrfa contribuido a agravar Ia situación del desempleo. Enla medida que las organizaciones sindicales actuaban como grupos monopc5licosal controlar la oferta de ciertos tipos de trabajos y afectar en consecuencia lasremuneraciones, se distorsionaba la correcta asignaciOn de los recursos de laeconomla; tanto porque los niveles de contrataciones resultaban ser menores alos Optimos como porque se incentivaba ci desarrollo de actividades en sectoresmenos intensivos en mano de obra.

Este poder monopólico a su vez, habria distorsionado la finalidad de losprocesos de negociación colectiva al incorporar materias que sobrepasaban supropia competencia y que terminaban por afectar la relación optimacapital-trabajo de las empresas, limitando con ello las posibilidades de empleo.

En ci entendido que la principal fuente de generación de nuevos empleos esel crecimiento econOmico, éste debla ser complementado con un esquema derelaciones laborales adecuadas que no entrabara ci funcionamiento eficiente delmercado laboral. Desde este punto de vista, la reforma laboral se concibióintegrada al marco global de funcionamiento de la economfa, ci que se basabaen otorgar al mercado ci rol de principal asignador de los recursos.


2. La negociacidn colectiva

La nueva legislacion laboral se planteó en contraposición a una visiOnestática de las relaciones laborales que prevaleciera en el pasado; 'es decir unproducto inalterado que debe ser disputado por dos bandos en guerra, queademás supone un concepto artificial de clases sociales divididas sOlo por elproceso de producción, lo que corresponde a la tipica vision marxista que no seaviene a la realidad de hoy, pero que sI refleja Ia inmovilidad del proceso queestá en el trasfondo de Ia antigua legislación respecto a negociación colectiva yorganizaciOn sindical" (Odeplan 1978).

El proyecto laboral enfatizO que Ia negociaciOn colectiva a diferencia de lasconcepciones pasadas, no es un proceso a dos bandas sino que a cinco. Queademás de los trabajadores sindicalizados y de empleadores, también intervienenlos consumidores, los desempleados y los trabajadores no sindicalizados. Esteera un aspecto fundamental para sus diseñadores, por cuanto al reconocer losefectos que la negociación colectiva ejercIa sobre todas las partes involucradas,se la situaba en lo que se consideraba su verdadero ámbito: es decir, fijarremuneraciones justas y correspondientes al aporte que cada trabajador hace alproceso productivo.

Se aseguró que en el marco legal anterior, el poder de los sindicatos sOloconsiguid alterar Ia estructura salarial, con efectos insignificantes sobre el nivelde los salarios reales de la economfa como un todo y sobre el reparto del ingresonacional entre los distintos factores de producción. Tales beneficios se habrIanlogrado a costa del sector no sindicalizado de la economfa y de losdesempleados.

Se concluyó entonces, que una estructura de negociacidn colectiva operarfaen forma eficiente si ésta respetase las fuerzas econOmicas en vigor dentro delmercado laboral. Si se consegufa dicho propOsito, la negociaciOn colectiva sOlose justificarfa por el incumplimiento en la práctica del supuesto referido a unaoferta laboral homogénea, es decir, que todos los trabajadores oferentes de undeterminado tipo de trabajo son igualmente productivos para todas las empresasque los demandan, el que no se cumple para Ia mayorIa de los trabajadores enuna economfa industrial moderna.

Los trabajadores, cuyas funciones involucran algiin tipo de capacitaciónespecffica a la firma, serán más productivos en su actual empleo que ejecutandofunciones similares en otras fuentes de empleo alternativas. En estos casos, elmercado no será capaz de entregar una solución Onica para el salario que regiráen Ia economfa por un determinado tipo de trabajo; sOlo establecerá ciertosrangos dentro de los cuales quedará enmarcado el salario: uno máximo dado porel costo de reemplazo y uno mfnimo dado por el mejor salario altemativo.

Esta indeterminación deberia ser resuelta al interior de cada empresa,porque son los diferenciales de productividad que un misino trabajador tiene aldesempeñarse en distintas unidades productivas las que lo producen y,naturalmente, la soluciOn que se encuentre será también particular a la empresaen cuestión. Asf quedO definido el rol de Ia negociaciOn trabajador-empleadoratm en el caso de una economIa con mercados laborales libres y competitivos.


Por otra parte, el rol del estado debla limitarse a enmarcar los procesos denegociación colectiva mediante normas impersonales, protegiendo adems losintereses de la comunidad no representada en Ia mesa de negociaciones. Ello fuedel todo concordante con la concepción que las autoridades tenian acerca de laparticipación del estado en Ia economIa (LarraIn y Velasquez, 1987).

La aparente contradicción de tener un estado pasivo y a la vez proteger losintereses de la comunidad no representada, se resolverla mediante unalegislaciôn neutral y simétrica en cuanto al tratainiento de las panesnegociadoras y donde los costos de la negociación colectiva son afrontados porlas panes mismas del contrato que se negocia.

En efecto, la legislación reconoció la huelga y ci lock-out como altemativasválidas de presión atendiendo a dos motivos centrales. TJno de ellos, es que otrasalternativas de resolución de conflictos pueden generar costos superiores a losque se quiere evitar, especialmente cuando se permite Ia intervención del estado,quien tiende a traspasar éstos a las partes no representadas. Por otra partecuando las partes saben que ci conflicto puede derivar en arbitraje obiigatorio,tienden a alentar demandas y ofertas salariales desmedidas, apostando a que losárbitros tenderan a resolver por Ia via de dividir las diferencias.

Es por ello que la legislación consideró entregar el más ampiio manejo delas variables que pudieran promover un acuerdo al interior de las partes,incluyendo entre éstas la huelga y el lock-out. Sin embargo, y como un mediopara desalentar su utilización, se dispuso que serfan las partes involucradasquienes deberfan financiar enteramente el costo de lievarlas a cabo.

Por el carácter de las transformaciones contenidas en ci Plan Laborai y enla Ley de Negociación Colectiva, éstas constituyeron una respuesta, un cambioprofundo frente a una percepción de asintonfa estructurai respecto del marco queregulaba las relaciones en el mercado del trabajo hasta entonces.

En términos del debate relativo a la flexibilidad, Ia reforma laboraiconstituyó una postura extrema, un esfuerzo de largo piazo para consolidar IaoperaciOn de los mecanismos de mercado en el ámbito de las relacioneslaborales.

3. Las principales reformas

A continuación se revisan algunas de las principales reformas a lainstitucionalidad laboral que prevaieció antes de 1979. Como se deriva delapartado anterior, ci Plan Laborai y la Ley de NegociaciOn Colectiva reflejaronla decision de la autoridad de entonces de imprimir altos grados de flexibilidaden ci funcionamiento del mercado del trabajo.

Es posible distinguir asi disposiciones que tendian a asegurar la flexibilidadsalarial; es decir aquéllas orientadas a promover la adaptacidn de los salariosfrente a las fluctuaciones cfclicas de la actividad económica, asi como arelacionar sus cambios con las caracteristicas y ci desempeño productivo de lasdistintas unidades económicas.

Crear las condiciones para garantizar formas de flexibiiidad numérica, porsu parte, también fue otro de los objetivos que animaron algunas de las


modificaciones comentadas y, en particular, respecto de aquellas que tendlan aliberar a los empresarios de una sujeción contractual de larga duración. Esta sevio reforzada a su vez por la desreglamentación de los controles de proteccióndel empleo y por el estImulo a los horarios flexibles.

El objetivo, al igual que con la flexibilidad salarial, fue garantizar lacreacidn de empleo y reabsorber desempleo, mediante la disminución de loscostos asociados a la contratación (costo empresa del trabajo), con el propósitode favorecer una sustitución del capital por trabajo.

Para fines de una presentación ordenada se han agrupado las principales mo-dificaciones sobre las materias que usualmente se ha actuado para lograr determi-nados grados de flexibilidad. Información detallada se encuentra en el anexo.

A. Contrato y despido

Las medidas de desreglamentación referidas a estas materias apuntaronfundamentalmente a eliminar los impedimentos para despedir a trabaj adores.Entre ellos destacó el célebre artIculo 155, letrafque permitió poner término alcontrato de trabajo por voluntad de las partes, sin necesidad de justificar dichadecisidn. En 1984, esta disposicidn fue modificada y luego repuesta, con lasreformas a Ia legislacidn efectuadas en 1990.

En forma complementaria, se decretaron disposiciones que disminuyeron elcosto de despedir; tales como indemnizacidn especial por despido injustificado,la reincorporación obligada y pago de remuneraciones par la misma causal a lavez que se eliminó el lImite para los procedimientos y trámites en caso que eltrabajador apelara.

También destacó Ia norma que amplió Ia duracidn del contrato a plazo fijode seis meses a dos años y aquéllas que permitieron a los empresarios paralizarsus actividades sin previa autorización de los ministerios del trabajo y economfa.

B. Jornada de trabajo

Con el fin de otorgar una mayor flexibilidad de los horarios de acuerdo alos fines empresariales, se abolió Ia disposición que impedla trabajar fueras delas horas fijadas por el reglamento interno de cada empresa, se permitió alempleador modificar unilateralmente la jomada de trabajo establecida hasta enun hora y se amplió, en los hechos, lajomada maxima de 10 a 12 horas diarias.

En forma especial, quienes se vieron relativamente más afectados por lasnuevas normativas fueron los trabajadores del comercio, a los que se les ampliósu jornada de trabajo de 44 a 48 horas semanales, se eliminó el descansodominical y se permitió la posibilidad de compensar en dinero sus descansossemanales.

C. Algunas garant(as, derechos y beneficios

Se derogaron las disposiciones que obligaban al empleador remitir a laInspecciOn del Trabajo copias de Ia documentacidn referida a pago de remune-raciones y beneficios otorgados al trabajador. Esta norma ha pasado a tener unaimportancia mayor por cuanto en los hechos ha limitado la información relativaa las condiciones de trabajo pactadas entre las partes y a Ia vez ha creado


dificultades para controlar el cumplimiento de las disposiciones legales vigentes.Se impusieron ilmites al feriado legal, se obligO al trabajador a comparecer

a juicio mediante un abogado, con lo cual aumentan los costos para ejercer susderechos frente a posibles arbitrariedades y se anuló la disposición que impediadespedir a algcin trabajador que gozare de fuero a menos que existieseautorización judicial y para casos plenamente justificados, incluido el fuero parala mujer embarazada.

Finalmente, se facultó al empleador modificar la naturaleza de los servicioso labores de los trabaj adores, con la condición que ello no implicarfa menoscabopara el trabajador.

D. Actividad sindical y negociación colectiva

La legislación en estas materias se orientó a establecer normas queeliminaron derechos preexistentes, tales como el fuero aplicable a los candidatosa directores de las organizaciones sindicales, ci derecho a un local sindical yaporte patronal financiado por ci empleador y las facultades que la legislaciónotorgaba a las Confederaciones y Uniones Sindicales, en especial su capacidadpara celebrar contratos colectivos de trabajo.

La negociaciOn colectiva quecló delimitada por disposiciones consideradasno susceptibles de negociación entre las que destacan las que sean ajenas alfuncionamiento de la empresa, que limiten la capacidad del empleador paraadministrar su empresa, que puedan significar restricciones al uso de la mano deobra o insumos o aquellas referidas a personas que no pertenezcan al sindicato.

Se excluyó de este derecho a los aprendices, trabaj adores transitorios o detemporada, personal de confianza (gerentes, subgerentes, agentes y apoderados),a Ia vez que se prohibió expresamente la negociación de un empleador a más contrabajadores de más de una empresa aIn cuando las federaciones oconfederaciones agruparon a trabajadores de una misma empresa. Es decir, Ianegociación colectiva quedó situada expresamente a nivel de los sindicatos deempresas.

La nueva legislación reglamentó el ntimero de trabaj adores facultados parainiciar la negociación colectiva y además estableció un ilmite máximo de sesentadias para la duración de Ia huelga, al final de los cuales si flO se ha liegado a unasoluciOn se entiende que ci contrato termina por desahucio del trabajador; sinderecho a indemnización alguna. Además se facuitó al empleador para contratarlos trabajadores que considerase necesarios durante ci periodo de paro.

E. Remuneraciones e ingresos

La caracteristica principal en este ámbito de Ia nueva legislación, fue laeliminación de sueldos minimos establecidos para grupos especIficos ypromoviendo su excepción para otros grupos previamente definidos.

El nuevo cddigo dispuso que no era aplicable la remuneraciOn minima en loscasos que se convengan jornadas parciales, para los mayores de 65 alias, a lostrabajadores de casa particular y a los aprendices.

Junto a lo anterior se eliminaron los reajustes automáticos de sueldosdispuestos por icy, aquellas cláusulas de reajustabilidad que beneficiaban a


trabajadores en negociación colectiva y la normativa que prefijaba el pago deremuneraciones en relación a su forma de pago.

Finalmente, es necesario destacar que el trabajo a domicilio estaba reguladopor el antiguo Código del Trabajo, el cual imponfa normas especificas en cuantoa registrar Ia naturaleza de la obra encomendada, la remuneración (regulada portarifas, no inferior al sueldo minimo y con beneficios provisionales completos)y el rn:imero de trabaj adores entre otras. En cambio, con la nueva legislación seestableció que estas actividades no darfan derecho a contrato de trabajo 'losservicios prestados en forma habitual en el propio hogar de las personas que losrealizan" ... "sin vigilancia ni dirección inmediata del que los contrata".

III. Mercado del trabajo y flexibilidad

Desde un punto de vista teórico, la flexibilidad en sus distintas formas omodalidades (numérica, salarial, funcional y sobre los tiempos de trabajo)aparece justificada por sus impulsores por la posibilidad que otorga a lasempresas de adaptarse a las cambiantes fluctuaciones del mercado.

Se ha afirmado que estas medidas favorecerán el empleo por al menos tresrazones (Buttler, 1987):

a) Permite que se dude menos en realizar ajustes cuantitativos a través del mer-cado de trabajo en perlodos de aumentos de la producción, en el sentido quelas empresas sustituirán el pago de horas extraordinarias por Ia contrataciónde nuevos asalariados. Como tal formula no entraiia un aumento de costos,las empresas estarfan más dispuestas a reclutar más personal.

b) El aumento de Ia flexibilidad reduce los costos del empleo de trabaj adores,modificando el factor precio correspondiente y provocando, por el efecto dela sustitución, un aumento de Ia demanda de mano de obra.

c) Incluso en el caso en que las medidas que tienden a aumentar la flexibilidadno produzcan a corto plazo un efecto positivo sobre el empleo, mejorarnlas condiciones de Ia oferta disminuyendo los costos de empleartrabajadores, lo cual supondrá, después, un aumento de las inversiones y delempleo.

También se afirma que una mayor flexibilidad contribuye a reducir riesgosde empleo de grupos especificos. De reglamentaciones tales como las destinadasa proteger el empleo de algunos grupos de trabajadores, se obtiene muchas vecescomo resultado un peijuicio para aquellos a quienes se intentaba proteger. Asfpues, las propuestas con las que se pretende aumentar Ia flexibiidad, tendrfanpor objeto cambiar las estructura del empleo y del desempleo y no tan sOlo sunivel.

No obstante que existiera convencimiento que las pasadas rigIdeces hubiesenconstituido un obstáculo para crear empleo y para lograr una eficiente asignaciónde los recursos y más adn, que acaso las propuestas a favor de una mayorflexibilidad sean condiciones necesarias para aumentar Ia capacidad de adaptación

(Des) regulacion del mercado del trabajo en Chile 135

de la economfa y de sus empresas, subsiste el cuestionamiento sobre losmétodos empleados para implementarla y las consecuencias sobre el mercado deltrabajo, en términos de niveles y estructura de salarios, empleo, condiciones detrabajo, etc. Nada garantiza que una desregulaciOn pura y simple sea Ia via másadecuada ni la de menor costo.

Los riesgos más evidentes asociados a un tipo de flexibilidad como lapretendida con las reformas institucionales producidas en Chile, toman la formade incentivos para que las empresas busquen obtener mejorlas en su posicidn demercado sobre la base de precarizar los empleos. Una amplia permisividad parala ruptura unilateral de los contratos como la contenida en el nuevo cuerpo legal,favorece más Ia inestabilidad de los empleos que a las polIticas de mejoramientoe innovación tecnológica al interior de las empresas. 0 bien tiende a intensificaruna mayor segmentación en el mercado del trabajo, en Ia medida que deja sinprotecciOn laboral a un conjunto de trabajadores en ocupaciones precarias almismo tiempo que otro grupo se beneficia con la estabilidad y mej orescondiciones de trabajo en empresas de alta tecnologIa y productividad.

1. Evolución reciente

La evolución del mercado del trabajo en Chile a partir de 1984, perfodo derecuperación y crecimiento sostenido de la actividad económica, registró uncomportamiento distinto al observado en fase de recuperación de la segundamitad de los setenta.

En efecto, los altos Indices de desocupación que prevalecieron en los añosrecesivos 1982-1983 fueron disminuyendo progresivamente en el perlodo, encorrespondencia con la expansion del empleo agregado, al tiempo que lossalarios reales permanecieron deprimidos. La elasticidad empleo-producto llegOa superar incluso la unidad en varios años y todas las estimaciones (pesimistaso no) acerca de Ia escasas posibilidades de absorción de fuerza de trabajo notuvieron asidero frente a la evidencia empfrica.

Los sectores ms dinámicos en la generación de nuevas fuentes de trabajo,considerando el perfodo comprendido entre 1983 y 1988 fueron Ia agricultura yla industria (Romaguera, P. 1989), a diferencia de la recuperación pasada, dondelos más activos fueron el comercio y los servicios. En oposiciOn al perlodo decomparación, en los ochenta no existieron presiones de oferta de trabajo (Sierra,1987), ni estuvieron presentes reducciones importantes en el empleo piiblico(Velasquez, 1990) ni el impacto negativo de la apertura comercial con elexterior.

Una hipótesis frecuentemente recurrida fue aquella que atribufa la rápida ymasiva expansion del empleo al incremento de la informalidad. Sin embargo,ésta no tenfa un poder de explicación significativo a la hora de testar su validez.El empleo informal urbano mostró un aumento en los años de crisis y luego hatendido a permanecer constante como proporciOn de la fuerza de trabajo(Velasquez, 1989).

Parece razonable pensar en otro tipo de explicación que, aunque basada atmen informaciOn parcial e indirecta, repara en algunos cambios acontecidos en el


modo de funcionamiento de las empresas modernas. Básicamentente, Ia mayorutilización de mecanismos de subcontratación de empresas medianas y pequeflasjunto a otras modalidades de organización de la producción, que han inducidola contratación atipica de un contingente importante de Ia mano de obra.

Estos cambios ya han comenzado a ser advertidos en el sector industrial(metalmecánico, textil, vestuario y caizado por ejemplo), en Ia agricultura deexportación fundamentalmente (fruticultura), en la minerfa del cobre, en el sectorforestal, en el ámbito financiero con la subcontratación de servicios decomputación, de limpieza, casino, vigilancia, etc.

Se tratarfa, en general, de empresas que han incorporado nuevas tecnologfasy rediseflado su modo de funcionamiento y que, junto con liderar el proceso deexpansion económica, han incorporado caracterfsticas atipicas en su relacidn conel factor trabajo. Es más, parte de las fuentes de trabajo asalariadas creadas tantoen el sector moderno como tradicional de la estructura productiva, han tenido uncarácter precario1.

Es una hipOtesis de este trabajo el afirmar que los cambios en la legislaciOnlaboral que terminaron con Ia cobertura de los tarifados y de los salariosmfnimos, que facilitaron el despido y la movilidad del empleo y de los salarios,que debilitaron la constitución y funcionamiento de las organizaciones detrabajadores, han promovido la inserción del trabajo a la empresa al margen dela relación contractual tfpica.

Es importante precisar que el rol de Ia institucionalidad laboral a la que sehace referencia es de un carácter facilitador de una inserción del trabajo precarioal funcionamiento de algunas empresas. Con ello se reconoce explfcitamente queno se está sugiriendo una relación de causalidad, univoca y mecánica entremarco institucional y precariedad en el empleo, ya que el centro de Ia discusiónse sitda a nivel de las transforrnaciones en el modo de funcionamiento de lasfirmas en un contexto donde la exigencia de mayores grados de flexibilidad(numérica, salarial, funcional, etc.) en el mercado de trabajo, viene aparejadaa la implementación de una estrategia de creciente apertura de Ia economfa a losmercados internacionales.

Las empresas más dinámicas parecen mostrar una limitada capacidad deabsorción de mano de obra y cuando esta necesidad se manifiesta, el contratoadopta caracterfsticas especiales, siendo la rnás importante el predominio deltrabajo temporal, las formas de trabajo a destajo, por faena terminada o lasubcontratación. Ello hace que la relación del trabajador con Ia empresa enexpansion sea inestable, con secuelas de cesantla intermitente, sueldosdeprimidos, condiciones de trabajo deterioradas e inseguridad laboral.

El trabajo precario permite reducir el costo de la mano de obra ya que como

l Se está en presencia de un empleo precario cuando una o más de las caracterIsticas quedefinen a un empleo tIpico o normal no se cumplen en Ia práctica. Por éste iuitimo se entiendea: 'un empleo asalariado ejercido a tiempo completo, en un lugar ünico en el cual Ia persona quelo ejerce está ligada a su empleador también iinico, con el cual negocia sus remuneraciones ycondiciones de trabajo colectivamente y en los marcos de una relación normada por Ia legalidadlaboral vigente" (BastIas 1987).


norma la remuneraciOn de los precarios es significativamente inferior a losasalariados tIpicos que realizan labores similares en la misma empresa; permiteracionalizar el uso de la mano de obra, adecuándola a Ia utilización del recursoen funciOn de requerimientos exigidos por los niveles de producción proyectadosen lapsos pequeflos de tiempo; elimina para el empleador el costo de seguridadsocial e indemnización por despido; reduce los gastos de seguridad laboral;elimina el pago de beneficios considerados en contratos colectivos y disminuyela presión laboral por salarios y condiciones de trabajo debido a Ia dificultad desindicalizarse y actuar colectivamente.

2. El curso de los salarios

A continuación se analiza, a modo de evidencia parcial, el comportamientoagregado y por sectores productivos de los salarios reales. La hipótesis centrales que la lenta y desigual recuperacion de las remuneraciones reales en elperfodo es expresión de una debilitada capacidad negociadora de los trabajadoresen un marco de restricciones al desarrollo de las organizaciones sindicales y deilmites a Ia negociación colectiva.

Desde los comienzos de 1984, Ia economfa chilena atraviesa por una fase deauge en el ciclo de su actividad productiva. Respecto de las recuperacionespasadas, ésta anota algunos rasgos particulares en su configuración (Infante yVelasquez 1989).

Entre 1976 y 1981, los aumentos de los salarios reales acompafiaron elcrecimiento del producto durante los tres ifltimos afios, en un contexto en que Iatasa de desocupación abierta resultó ser menos flexible a la baja. Sin embargo,la recuperación registrada entre 1984 y 1989 se ha estructurado sobre la base deun funcionamiento relativamente distinto del mercado del trabajo.

En efecto, los salarios reales alcanzaron los niveles iniciales de 1984 solodesde mediados de 1988. Hasta entonces experimentaron primero un deterioroy luego un estanco; por otra parte, la fuerza de trabajo desocupada a comienzosdel perfodo ha sido absorbida relativamente más rápido.

Otro rasgo diferenciador es precisamente el marco institucional qüe haregido el comportamiento del mercado del trabajo en cada periodo. Entre 1976y 1979, la variación de los salarios nominales estuvo determinada por laspolfticas de reajuste de remuneraciones del sector pIblico (Cortazar, 1983). Encambio a partir de 1979 entró en vigencia el Plan Laboral y Ia Ley denegociación colectiva que conformaron un nuevo marco regulador de lasrelaciones laborales. Desde entonces, y hasta junio de 1982, los empleadoresdebieron (por ley) asegurar un reajuste automatico de las remuneraciones en elequivalente a la inflaciOn, a aquellos trabajadores que la legislaciOn les permitlanegociar. No obstante, dicha obligaciOn fue derogada una vez que se hicieronevidentes los sfntomas de Ia depresión económica.

La cláusula que asegurO Ia reajustabilidad en el equivalente a Ia inflaciónacumulada desde la dltima negociación, era claramente disfuncional frente a!objetivo de asegurar la flexibilidad de los salarios; en especial cuando laeconomla chilena habla entrado en una fase depresiva.


Cuadro 1: Salarios reales 1984.1 - 1989.1

Sectores productivos 1WR Medio 1WR 89.1 T.R.1WR

- MinerIa 102.8 103.2 86.1- Industria 99.4 103.3 88.11- E.G.A. 104.2 107.1 86.1- Construccic5n 95.5 100.3 89.1- Comercio 96.6 99.8 88.111

- Transportes- Servicios Financieros

105.798.2

110.7103.5

86.11

88.11- Servicios pers, socEconomIa

89.698.8

93.8102.3

n.d.88.11

Indica trimestre en que los salarios recuperaron sus niveles reales de 1984.1

De este modo, mientras que entre 1979 y 1982, los trabajadores que tenlanun mayor poder de negociación obtuvieron reajustes reales en función de losaumentos de su productividad, quienes posefan un menor poder relativo lograron,al menos, reajustes nominales por la inflación. Una vez derogada estadisposición, los trabaj adores han tenido que negociar sobre la base de otrosreferentes. En definitiva, el curso de los salarios nominales durante el actualperfodo de auge ha dependido del poder negociador de los trabajadores frente asus contrapartes empresariales.

Al revisar el comportamiento de los salarios reales a nivel sectorial, seobserva una gran disparidad de trayectorias. En general, se constata que lostrabajadores comenzaron a recuperar el poder adquisitivo de sus remuneracionesde comienzos de 1984, solo a partir del segundo trimestre de 1988. Sin embargo,los trabaj adores mineros y los ocupados por la industria energética hablan yarecuperado sus niveles de remuneraciOn a comienzos de 1986; mientras que losdel sector de servicios personales y sociales, atm no pueden hacerlo.

Una hipótesis explicativa se funda en la evolución del poder de negociaciOnsalarial. Este se define en relaciOn al grado de sensibilidad de las remunera-ciones frente a los cambios en sus referentes básicos de formaciOn: la variaciónde precios durante el perlodo anterior y una variable de decision de poilticaeconOmica como lo es el reajuste del ingreso mInimo legal (exogena al grado deinfluencia de los trabajadores). Una mayor dependencia relativa de los salariosnominales ante los incrementos del ingreso mInimo, se entiende indicativa de unmenor poder negociador de los trabajadores; por el contrario, silas remune-raciones reportan una mayor sensibilidad ante las variaciones de la inflaciónpasada, ello se entiende como evidencia de una mejor posición negociadora(véase Infante y Velasquez, 1988, op. cit.). Los poderes superiores de nego-ciación respecto del promedio de la economIa se localizaron en EnergIa, enMinerfa y en Servicios Financieros. En éstos se emplea solo un 7,1 por cientodel total de fuerza de trabajo ocupada. La variación de sus salarios es

(Des)regulación del mercado del trabajo en Chile 139

Cuadro 2: PNEG por sectores productivos

Sectores Productivos PNEG %Ocup %Afil (PGB/L)

EnergIa 0.84 0.6 38.1 103.5Minerfa 0.49 2.2 59.1 92.9Ss. Financieros 0.35 4.3 14.5Economia 0.16 100.0 7.5 25.6Comercio 0.14 17.1 2.7 25.4Industria 0.07 16.0 17.5 36.6Construcción -0.03 6.3 1.1 27.9Ss. Corn., soc. y pers. -0.61 27.7 3.1

Notas: "% Ocup' indica Ia proporción de los ocupados en el sector respecto del total de Iaeconomfa; '%AfiI", Ia tasa de afihiados en sindicatos por empresa al interior de cadasector; y "PGB/L", Ia productividad media de los trabajadores ocupados en cadasector, registrada entre 1986.1 - 1989.1, base INE.

independiente de los reajustes aplicados al ingreso mInimo y su referenteprincipal de reajustabilidad es la inflación pasada. En estos sectores, queregistran los mayores niveles de productividad en la economIa, también se anotanlas tasas más altas de afihiación sindical. Es reconocido que sus organizacionesson las más poderosas del pals.

Los sectores situados bajo Ia posición negociadora media de la economIa,congregan al 67 por ciento de los trabajadores considerados. Algunos de ellos,como los ocupados en el area de servicios comunales y sociales, están impedidospara negociar colectivamente de acuerdo a la actual legislación laboral.

La construcciOn, el comercio y el resto de las actividades de serviciospresentan reducidos Indices de afihiación y de organización sindical, con lo cualsus acuerdos de reajustabilidad se dan en un contexto desequilibrado de poderesnegociadores. Recuérdese que por la naturaleza de las faenas, los trabajadoresde Ia construcción prácticamente no negociaban colectivamente y en el caso delcomercio, la presencia mayoritaria de pequeños establecimientos no hace posiblela negociación por las restricciones legales vigentes, principalmente en cuantoal ntimero mInimo de trabajadores por empresa.

El débil poder negociador de los trabajadores industriales no se explica porsus niveles de productividad y afiliación. La escasa eficacia negociadora queseñala ci indicador obtenido para este conj unto de trabaj adores podria respondermás bien a un tercer factor explicativo: el tamafio medio de Ia organizacidn. Enpromedio, el ndmero de afihiados por sindicatos de empresa en el caso de laindustria manufacturera está por debajo del promedio de la economfa, superandosolo a los del comercio y la construcción.

Si se piensa que la tendencia predominante en algunas ramas del sectormanufacturero es Ia proiiferación de relaciones de subcontrataciOn j unto con IaformacicSn, provocada por grandes empresas, de pequeiias unidades productivaso talleres (textiles, vcstuario y cuero y calzado principaimente), entonces no es


extraio que se advierta una reducida capacidad negociadora de los trabajadoresen el sector.

3. Algunas formas de precariedad en el empleo

A. El caso de la fruticultura

Las caracterfsticas del proceso de modernización en la agricultura chilenahaii contribuido a la precarización del trabajo agrfcola, en un contexto de elevadaespecialización y concentracidn que ha acentuado la heterogeneidad productiva.

El auge de la fruticultura ha favorecido solo a un nt.Imero reducido deagricultores. La ausencia de asistencia técnica y financiera adecuada dirigida alos pequefios propietarios ha provocado la yenta progresiva de sus parcelas obien el endeudamiento de los pequenos agricultores2.

Hasta 1985, en la fase de mayor predominio de Ia agricultura tradicional,incluida la fruticultura, el trabajador predominante era el "inquilino", que vendIasu fuerza de trabajo a cambio de un salario y otras formas de retribución. Demanera complementaria existia el "afuerino" y los "voluntarios"; trabajadoresasalariados contratados en forma temporal en los perfodos de mayor demanda.

En Ia actualidad existen dos grupos de trabaj adores claramenteidentificables, de los aproximadamente doscientos mil que trabajan en laexplotación de las tierras destinadas al cultivo de frutas. El de los trabajadoresde planta, con trabajo estable en los predios y los temporeros, que representandos tercios de los asalariados agricolas.

La fruticultura implica dos tipos de actividades diferenciadas: producción defruta y embalaje y frigorización. Entre mayo y septiembre tiene lugar Iaactividad en los predios (poda, aplicación de herbicidas y amarre) Ia cual generaempleo fundamentaimente masculino. En octubre empiezan las labores dedesbrote y deshoje que constituyen el 25 por ciento de las jomadas totales. Entrediciembre y abril se concentra entre el 60 y 70 por ciento de las jornadas totales,incluido el embalaje que demanda empleo mayoritariamente femenino.

La expansion de la producción frutfcola ha generado inestabilidad, ya quesiempre es mayor el ntimero de asalariados agrfcolas contratados en formatemporal (de acuerdo a las variaciones estacionales) respecto de los asalariadospermanentes. Este tipo de relaciOn contractual se ha difundido mucho másrápidamente debido a Ia desprotección que promueve la institucionalidad laboralvigente. De hecho, se ha constatado una disminuciOn de los asalariadospermanentes desde hace una década, incluso en rubros tradicionales como elcultivo de arroz y maiz.

Para los menos calificados Ia inestabilidad se manifiesta en la dificultad paraemplearse a lo largo de toda la temporada con un mismo empleador, lo queimplica variaciones ocupacionales muy marcadas en perfodos breves de tiempo.En ausencia de actividades complementarfas a Ia fruticultura (o agrfcolas quedesempenen un rol contraestacional), muchos trabajadores se yen forzados a

2 Esta sección está basada en Gómez y Echefiique (1988), Preale (1990) y Rodriguez (1987).


aceptar condiciones de trabajo peores de las que ofrecen otras empresas,esperando poder ocuparse todo el aflo.

El caso más frecuente de inestabilidad en el empleo lo constituye el"temporero pernianente", el que no obstante trabajar todo el aio sininterrupción para un mismo empleador, no goza de los beneficios de un contratoanual con duración indeterminada, a pesar de establecerse en la práctica unarelación regular de trabajo que los distingue de los asalariados de temporada.

Varios estudios coinciden en seflalar que la existencia de una demanda portrabajo temporal ininterrumpida a lo largo de todo el aflo, lo cual sugiere que lasempresas podrfan contratar parte de los temporeros como trabaj adores de planta.

El que ello no ocurra en Ia pthctica es consecuencia directa de los patronestecnológicos adoptados por las empresas agrf colas o agroindustriales quedevienen en la utilización de procesos productivos cuya lógica operativa requierecontar solo con una pequena planta de obreros permanentes especializados quesolo precisa abundante fuerza de trabajo durante ciertos perfodos.

El trabajo estacional aparece entonces como una adecuada solución frentea la altemativa de mantener una planta de trabaj adores integrados a la produccióndurante todo el aiio; a la vez que el temporero iesulta ser un trabajadorrelativamente más barato para la firma. Esta es una situación que tenderá aperdurar en el tiempo en la medida que Ia rentabilidad del negocio se mantengaalta y los empresarios no vean Ia necesidad de medir la productividad. Asf, noexistirfan razones para esperar que en el corto plazo cambien sustancialniente lasrelaciones capital-trabajo que pudieran favorecer una mayor estabilidad en elempleo.

El salario promedio del trabajador agrIcola que trabaja por temporada enfaenas frutfcolas era equivalente al 54 por ciento del salario del trabajadorpermanente en las mismas faenas y la remuneración mensual promedio percibidapor trabaj adores ocasionales no alcanza a la mitad (un 44,7%) del percibido porlos permanentes integrados a las mismas empresas y realizando labores similares(Bastias, 1987).

Considerando que gran parte de la actividad frutIcola se concentra en soloseis meses del afio y que el perfodo peak no se prolonga más de dos meses, lossalarios en el sector se mantienen bajo en comparación al salario mInimo. Ladivision sexual del trabajo en este caso beneficia a las mujeres, porque es en lospackings donde se pueden alcanzar los mayores niveles de remuneración. Sinembargo, ellas se yen relativamente más afectadas que Ia fuerza de trabajomasculina por Ia estacionalidad del empleo agricola.

Las modalidades de remuneración de los temporeros son distintas segtin elperIodo del aflo y el tipo de actividad. Existen dos formas de remuneraciOn: adiario y a trato. En los packings es comiin el sistema mixto; se combina laretribución por dfa (que rije en los perfodos de baja actividad y para trabaj adoresque desempeflan tareas sencillas o no repetitivas)

En los predios el trabajador recibe retribuciOn diana más extraordinaria. Sinembargo, es práctica comtin que el empleador cambie, sin previo aviso, elsistema de remuneración al variar los niveles de actividad. Esta falta detransparencia provoca que en algunas empresas se engañe a los trabajadores


remunerados a trato respecto de su rendimiento efectivo, sobre todo cuando lajomada de trabajo supera las 12 horas.

Por uiltimo, resultan elocuentes los resultados de un estudio que concluyóque el costo de Ia mano de obra en las empresas industriales de exportación(tasado en dólares) bajO en un 45,4 por ciento entre 1980 y 1985, y que duranteel mismo perlodo en el caso de las empresas agricolas, su caIda fue del ordendel 36,5 por ciento y en las mineras del 38 por ciento (Bastias, 1987).

B. La actividad en el sector forestal

Este sector durante el regimen militar fue objeto de tres medidas principalesde polItica económica. A partir de 1974, mediante Ia dictacián del decreto ley701 sobre fomento forestal, se tendió a estimular la creación de bosques confines productivos, asegurar la reforestación y regular el manejo de los recursosforestales a través de Ia aplicación de un subsidio forestal.

Por otra parte, también a partir de 1974, el estado comenzó a traspasar alsector pr.ivado gran parte de los activos que perteneclan al Area de PropiedadSocial y que estaban en manos de la CORFO y CONAF. Ello permite explicarque debido a Ia polItica de privatización la propiedad de las empresas esté enmanos de grupos económicos nacionales (CELCO, Forestal Arauco, Inforsa yla CompañIa Manufacturera de Papeles y Cartones) y en los i5.ltimos añoscompartida con transnacionales (árabes, japonesas, neozelandesas y suecas entreotras).

En el marco de una estrategia global de apertura comercial con el exterior,se autorizd la exportación de productos forestales, inclusive de aquellosproductos que hasta ese entonces reglan prohibiciones legales por su bajo gradode elaboración: madera en trozos, basas, astillas entre otros. A ellos se le sumóla eliminación de exigencias de calidad para Ia exportación de maderas y ladevolucidn del impuesto al valor agregado en Ia compra de insumos destinadosa la elaboración de productos de exportación.

Bajo ese contexto, el sector ha registrado un sostenido auge: expansion deplantaciones de pino insigne, incremento de volilmenes de exportaciOn endiferentes rubros, ampliación de la capacidad instalada, incorporación de mayortecnologIa y aumento de la productividad del trabajo.

La ocupación en el sector no ha mostrado aumentos significativos en el tiem-po, no obstante que el cambio más importante se refiere a la proliferaciOn delsistema de subcontratación. Esta modalidad sin embargo, ya existla con ante-rioridad en el pasado aunque sus actividades estaban delimitadas a las tareas deapoyo; como construcciOn de caminos y transporte de madera. El sistema de ex-plotaciOn forestal predominante en el pasado, "los trabajadores eran contratadosen forma permanente por el propietario del predio. Las faenas tradicionales eranrealizadas por aserraderos móviles y Ia explotaciOn era poco mecanizada. Exis-tIan campamentos de tipo permanente o con traslados esporádicos de traba-jadores, lo que permitla el establecimiento de familias y en muchos casos cons-titufan el punto de partida para la formación de aldeas forestales que disponfande escuelas y de servicios de salud. Actualmente sOlo algunos pequeñospropietarios realizan sus explotaciones bajo estas condiciones" (Krause, 1991).


Esta situación ha variado considerablemente, al aumentar el rango deposibilidades de labores (hacia actividades del propio proceso productivo comoexplotación, manejo, protección, fertilización, manutención de viveros y otras)por parte de los subcontratistas. En el marco legal orientado a eliminar rigidecesen el funcionamiento del mercado del trabajo, destaca para este sector enparticular ci decreto 2950 de 1978, que derogO el uso obligatorio de came endiversos oficios además de eliminar la disposición que prohibla que los trabajosinherentes a la producción principal y permanente de una industria fuesenefectuados por contratistas o concesionarios. Como ya ha sido analizado, ci PlanLaboral de 1979 impulsó el sistema de contrato temporal ai terminar con lasdisposiciones que promovfan la estabilidad relativa del empleo.

La subcontratación, en rigor, representa una de las modalidades que seestablecen entre las firmas y sus proveedores. La figura conceptual secorresponde con los casos cuando una firma solicita a un productorindependiente la realización de una parte del proceso destinado a Ia fabricaciónde un bien que constituye su objetivo económico, de acuerdo a determinadasespecificaciones. Dc acuerdo a Yoguel y Kantis (1990), puede concebirse uncontinuo de situaciones, en función del mayor o mencr grado de ingerencia dela firma contratante en las especificaciones del trabajo a realizar por la firmacontratista. En un extremo se tiene pues, a la firma proveedora y en ci otro altipo de subcontratación integrada; y los casos de la realidad parecen ubicarse alinterior de dicho continuo.

Entre 1974 y 1986 se plantaron más de un milión de hectáreas de nuevosbosques, labor que fue realizada en su mayorIa por empresas contratistas. Lamanutención, hacia fines de los setenta, de un tipo de cambio subvaluado y losefectos recesivos a comienzos de los ochenta provocó una fuerte reducción delpersonal de planta (hasta en un 70 por ciento en algunos casos).

Como la actividad del sector no está ligada solamente con las fluctuacionesde la demanda presente sino que de Ia de largo plazo, funciones comoplantaciones, raleos, podas y otras se continuaron realizando a través de lossubcontratistas.

El modelo de funcionamiento del sistema de subcontrato, parte con lalicitacidn de las faenas. La empresa forestal caicula ci costo del trabajo a licitarcon ci fin de evaluar las diversas propuestas. Como para adjudicarse la obra, serequiere no rebasar el costo estimado por la empresa, los subcontratistas conmucha frecuencia ajustan sus ofertas por la via de comprimir salarios, los quea su vez representan una parte significativa de los costos.

Una vez adjudicada la faena, ci subcontratista convoca a los postulantes, losselecciona y envia al lugar del trabajo. Generalmente, los trabajadoresdesconocen hacia donde se dirigen y las condiciones de sus contratos. Una vezen ci lugar, es frecuente que no existan instalaciones donde habitar. Elsubcontratista provee los alimentos que con posterioridad cobrará a lostrabajadores a precios más elevados.

La relación que se establece entre la empresa forestal y el contratista es lade prestación de servicios. Se formaliza un contrato que define el tipo de faenasa ser ejecutadas, los plazos, condiciones de pago, multas y condiciones para su


recepción. La empresa se reserva el derecho de rechazar un trabajo si consideraque no se ajusta a lo convenido.

Generalmente se establece Ia entrega de avances, lo que son fijados deacuerdo a Indices de rendimiento fijados y controlados por Ia empresa forestal.De haber atrasos, será el contratista quien financiará su costo. Con ello laempresa forestal evita riegos propios de la actividad como los derivados de Iafalta de caminos, malas condiciones climáticas, accidentes laborales y otros.

No obstante que no existen antecedentes continuos ni precisos, se estima quelos subcontratistas parecen haber estabilizado su fuerte ritmo de expansion decomienzos de los ochenta. Se afirma que un 44 por ciento tiene razOn social yque solo un 50 por ciento se relaciona con el sector donde opera en función desu calificación profesional.

A nivel de las empresas contratistas se diferencian dos grupos principales.Uno con mayor rentabilidad relativa, vinculada a Ia extracción de maderasgruesas de exportaciOn, y que muestra mayor estabilidad, mejor niveltecnolOgico y una situaciOn clara desde el punto de vista legal. En otro extremose encuentran empresas menores, sin estatus legal definido, inestables, bajosniveles de capital y dedicadas a Ia forestaciOn y extracción de madera para pulpa.Es precisamente en estas tiltimas donde se registran los mayores deterioros enlas condiciones de trabajo (y de vida) del obrero forestal.

A partir de informaciOn proporcionada por estudios realizados en Ia octavaregiOn del pals es posible conocer algunas caracteristicas de la situación laboralde los trabaj adores forestales.

La estacionalidad y el sistema de subcontratacidn son dos factoresdeterminantes de la relación contractual. La alta pluviosidad de la zona en mesesde otoflo e invierno, prácticamente paraliza las faenas de explotaciOnmanteniéndose las de mejoramiento y plantaciOn que permiten mantener unaparte de los puestos de trabajo durante todo el año.

Sin embargo, por la vigencia del subcontrato el ni.imero de trabajadorespermanentes se ha reducido al mmnimo: solo un 11 por ciento del empleo total.Cr.iterios técnicos indican que debido a la estacionalidad del trabajo forestal debehaber al menos un 55 por ciento de puestos de trabajo permanente.

Se ha Ilegado a establecer que un 32,8 por ciento de los trabajadores notiene contrato. Resulta expresivo de esta situación el que solo una empresa (de44 centros de trabajo inspeccionados por la DirecciOn General del Trabajo),cumplIa con los requisitos mInimos exigidos por Ia legislaciOn vigente.

Tradicionalmente la ocupación forestal ha estado ligada a otras actividadestales como la agricultura, ganaderia y pequeña minerfa del carbon. LaexplicaciOn radica en que Ia poblaciOn rural requiere complementar el trabajo delbosque caracterizado por su marcada estacionalidad. En la medida que lainestabilidad del empleo forestal ha aumentado en los iltimos años también hacrecido el nümero de ocupaciones alternativas. Por ültimo, la duración de lasfaenas forestales es en promedio, de cuatro meses aunque un 17 por ciento delos trabajadores tiene trabajo por periodos de un mes. Esta situaciOn de altainestabilidad laboral desincentiva la especialización del trabajador lo cualcontribuye a reproducir deterioros permanentes en sus condiciones de vida.


C. Subcontratación en la minerz'a del cobre

La tendencia hacia el surgimiento de nuevas modalidades de empleo,asociadas generalmente a condiciones de precariedad se expresa en la minerla delcobre bajo la figura del "faenero". Este es un trabajador asalariado cuyo vfnculocon Ia empresa minera se establece mediante una empresa contratista.

El contexto en el cual se comienzan a desarrollar estas modalidades deocupaciones precarias, es el de "crisis de minerales" que naturalmente afectó aChile por la disminución del precio del cobre en los mercados mundiales. Sinembargo, a diferencia de lo ocurrido en otros paIses ello no derivd en cierre deminas o paralización de la producción sino que aumentó su nivel deexportaciones (cobre y otros minerales) sobrecompensando los efectos adversos.

La Corporación del Cobre (CODELCO) enfrentó la crisis mediante la adop-ción de polIticas de reducción y cambio de su estnictura de costos, privatizandoy descentralizando la explotación de los yacimientos y adoptando poifticas de in-novacidn tecnológica. La proliferación del contratismo tiene una incidencia im-portante como instrumento de disminución de costos para CODELCO. En efecto,se ha determinado que el personal que opera con empresas contratistas cones-ponde a la categorla dejomalero y su subcontratación representa para la empresaestatal un ahorro por trabajador de un 33.23 por ciento. Los costos disminuyenademás, por las ganancias en productividad que se obtienen a partir de un mejoraprovechamiento de la especialización y flexibilidad en el uso del recursohumano, y por reducciones de los salarios de los trabajadores permanentes (10cual es además facilitado por la expansion del subcontratismo).

IDesde Ia perspectiva de las privatizaciones, el contratismo aparece como unarespuesta alternativa a las frustradas intenciones por traspasarla al sector privado.Su funcionalidad a una estrategia de descentralización de Ia explotaciOn de SUSyacimientos es evidente. Entre los efectos y tendencias más marcadas que seasocian con las relaciones que se establecen en el mercado laboral en la minerfadestaca su expansion en términos cuantitativos. En Bastfas (1984), calculaba encerca de 4 mil trabajadores vinculados a CODELCO en 1984 vIa contratistas dela Zonal El Teniente, es decir un 50 por ciento del total de trabajadores quenegociaron colectivamente dicho aflo.

De acuerdo a otras informaciones entregadas por dirigentes de la ZonalAndina de CODELCO, las faenas entregadas a contratistas convocanregularmente a 700 trabajadores los que se comparan con los 1500 trabajadoresde planta que negociaron en. 1986.

Informaciones contenidas en CEDAL (s.f) seflalan que el sueldo de losoperarios de las empresas contratistas es a lo más un 50 por ciento del queperciben los trabajadores enrolados en la planta de CODELCO.

IV. A modo de sIntesis

El Plan Laboral y la Ley de Negociación colectiva puestos en aplicación apartir de 1979, constituyó un intento deliberado por promover un funcionamientocompetitivo del mercado del trabajo en Chile.


El objetivo de "perfeccionar" el modo de operación del mercado laboral conel fin de garantizar el pleno empleo y una "correcta" asignación de los recursosen la economfa, se trató de lograr mediànte un amplio esfuerzo dedesreglamentación de la institucionalidad que normaba las relaciones de trabajohasta ese entonces. AsI fueron removidas, entre otras, las disposiciones quetendlan a garantizar la estabilidad en el empleo, la protección frente a losdespidos por causas no justificadas, Ia vigencia de salarios minimos paradeterminados grupos de trabajadores y tarifados por sectores económicos. Selirnitó además el derecho a Ia sindicalización y se redefinieron los alcances ycontenidos de la negociación colectiva, en el entendido que todo conflicto deblaresolver al interior de cada empresa y que los costos de ella debfan serafrontados por las propias partes que negociaban.

No es aventurado pensar que tales reformas, por su extension y radicalidad,pudieron ser aplicadas solo en un contexto muy particular, donde Ia partedirectamente afectada, el movimiento laboral, no tuvo ingerencia ni fueconsiderada su opiniOn.

Después de más de una década de plena vigencia de esta institucionalidadlaboral, es posible advertir que el poder negociador de los trabajadores frente asus contrapartes empresariales se ha visto fuertemente debilitado. Ello semanifiesta no solo Ia reducida afihiación sindical (que bajO desde un 30 porciento de Ia ocupaciOn a comienzos de los setenta a sOlo un 13 por ciento en laactualidad) sino que también en la reducida capacidad para, al menos, lograrmantener el poder adquisitivo de sus remuneraciones.

Una fuerte diferenciación entre sectores también se ha verificado durante losaños ochenta. Mientras que menos del 10 por ciento de la fuerza de trabajo hapodido lograr mejorfas en sus salarios y condiciones de trabajo el resto perma-nece estancado y con limitadas posibilidades de revertir su situacidn de trabajo.

La sostenida expansiOn de la actividad econOmica en el perfodo analizadosi bien no se ha expresado en un aumento de la participación de los salarios enel producto, ha tenido un notorio impacto sobre el crecimiento del empleo. Sinembargo, como se muestra en el texto, aparentemente una parte de las nuevasocupaciones generadas han derivado en formas atfpicas de empleo asalariado,con un alto contenido de trabajo precario.

Empresas lideres en expansiOn han reorganizado su modo de funcionamientoproductivo, de una forma tal que precisan solo un reducido ntimero detrabaj adores permanentes, con garantlas de estabilidad y buenas condiciones detrabajo, y que a! momento de requerir bienes o servicios adicionales recurren alexpediente de Ia subcontratacidn y de otras formas de relaciOn contractualtransitoria, frecuentemente asociadas con un alto componente de precariedad.

Asf entonces, si bien no es posible afirmar que existe una relaciOn decausalidad entre la vigencia de una legalidad laboral orientada a imprimir elmayor grado posible de flexibilidad(es) en el mercado del trabajo, al menos nocabe duda que ha cumplido un rol facilitador de la proliferacidn de diversos tiposde precariedad en el empleo.

(Des)regulaciOn del mercado del trabajo en Chile 147

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Anexo

1. Contrato.y despido

A. Trabaj adores labores de aseo y asistencia

Con anterioridad at mes de septiembre de 1973, los trabajadores de Instituciones deBeneficencia, labores de aseo y asistencia, eran considerados obreros y tenIan todos los derechosde tales. Su jornada de trabajo no podia exceder de 48 horas semanales, las que debIandistribuirse en seis dIas. No podIan ser despedidos sino era en virtud de causa justificada y encaso de despido injustificado declarado judicialmente y si el empleador se negaba areincorporarlo, debla pagarle una indemnizacidn que no podia ser inferior a un mes deremuneraciones por cada año, o fracción no inferior a seis meses de servicios.

Además tenIan derecho a! descanso dominical y de dfas festivos y Ia mujer gozaba de todoslos derechos propios de los empleados particulares, entre ellos fuero maternal.

En el actual Código se paso a considerar trabajadoras de casa particular (Art. 142) a las quese dediquen en forma continua al servicio de una o más personas o de una familia en trabajos deaseo y asistencia propios e inherentes a! hogar y a las personas que realizan labores iguales osiniilares a las señaladas, en instituciones de beneficencia. Ello signi6có que no estaban sujetosa horatio de trabajo, debiendo tenet un descanso absoluto mInimo de 10 horas diarias. Quepueden ser despedidos libremente por el empleador, sin necesidad de invocar causa alguna,dándoles un aviso con 30 dias de anticipaciOn o pagandoles 30 dIas de remuneraciones.

En caso de despido no tienen derecho a ser reincorporados ni a ser indemnizados en razOndel tiempo servido, sOlo tienen derecho a un dfa de descanso en Ia semana que puede serfraccionado en dos medios dIas a peticiOn del trabajador, y Ia mujer embarazada no goza de fueroalguno.

B. Deshaucio POT ter,ninación de contrato

En Ia iegislacion vigente hast& 1973, un trabajador no podia ser despedido de su trabajo sino era en virtud de causa justificada, no entendiéndose como tat el desahucio patronal, o to quees to mismo, la mera voluntad o deseo del empleador.

El artIculo 155 letrafdel nuevo Código del Trabajo permitiO poner trmino at contrato detrabajo pot la voluntad unilateral de las partes, sin necesidad de invocar causal alguna que tojustifique.

C. Despidos colectivos

El articu!o 86 inciso 3 del antiguo COdigo Labora! estab!ecIa que los despidos que afectena más de diez obreros sOlo procedIan previa autorizaciOn conjunta de los Ministerios de Econo-mIa y del Trabajo. Esta disposiciOn no existe en el actual COdigo y los empleadores pueden des-pedir ci ndmero de trabajadores que les parezca convemente, sin control ni autorizaciOn alguna.

D. Indemnización especial

Se derogO ci beneficio que estabiecfa Ia Ley en los casos en que ci patrOn despedIainjustificadamente a un trabajador durante los seis meses anteriores a Ia fecha en que éste tendriaderecho a gozar del reajuste legal trianual de remuneraciones, debfa pagar al empleado unaindemnizaciOn extraordinaria equivalente a seis veces el valor del trienio que Ic corresponderIay adicional a cualquier otra a que tuviere derecho.

E. Paralización de empresas

El artIculo 86 inciso 3 del antiguo COdigo del Trabajo establecIa que la paralizaciOn deempresas solo procedfa previa autorización conjunta de los Ministros de EconomIa y del Trabajo.Esta disposición no existe en ci actual COdigo y los empleadores pueden sin control alguno niautorizaciOn alguna, paralizar sus actividades.


F. Plazo trámites por despido injustficado

El artIculo 7 inciso 4 de Ia Ley N. 16455 disponIa que el procedimiento en caso de despidoinjustificado tendrá una duracidn maxima de quince dIas hábiles contados desde Ia notificacióna las partes de Ia reclamación interpuesta. La actual legislación no establece plazo alguno a esterespecto.

G. Plazo del contrato de trabajo

El artIculo 2 N. 12 de Ia ley de inamovilidad N. 16455 establecIa como causal de terminacióndel contrato do trabajo Ia expiracidn del plazo fijado para su duración, plazo que no podrá sersuperior a seis meses; si al t6rmino del plazo el trabajador continuara trabajando, su contrato setransformará en indefinido.

El artIculo 115 letra b del actual Cddigo del Trabajo contiene una norma similar, salvo queel contrato de plazo fijo puede ser de hasta dos años y es posible renovar el contrato sin que setransforme en indefinido, lo que solo ocurrirá a Ia segunda renovación.

H. Indemnización en caso de despido

Fue derogado el artIculo 58 de Ia Ley N.7295 que establecIa que los empleados semifiscalesy de las instituciones de previsidn que tuvieran más de tres años de servicios, no podfan serdespedidos sino en virtud do una causajustitificada y, en caso de transgresidn, se les debIa pagaruna indemnizacidn extraordinaria de un mes de sueldo por cada aflo de servicios, incluyendo lascargas familiares y gratificaciones, sin perjuicio de Ia que pudiera corresponderle por tener fuero.

I. Indemnizacidn por término de contrato

El artIculo 8 de Ia Ley N. 16455 fijaba Ia indemnizacidn en caso de despido injustificado ycuando el empleador Se negaba a reincorporar al trabajador en un niinimo de un mes por aiio deservicios o fracción no inferior a seis meses, sin limitación alguna en cuanto a su monto superior.

El artIculo 159 del actual Código fija Ia indemnización en un ines por cada aflo o fracciónsuperior a seis meses de servicios, Ia que además tendrá un ilmite máximo de 150 dias deremuneración, vale decir que, a lo más, se indemniza por cinco años, asi el trabajador tenga 20o más aSos de servicios.

J. Indemnizaciôn y compatibilidad

En Ia actual legisiación se dispone además que ci pago de indemnización será incompatiblecon toda otra indemnización que por concepto del término del contrato o los años de serviciospudiera corresponder al trabajador, cualquiera sea su origen, y a cuyo pago concurra elempleador total o parciaImente. Además se modificó la disposicidn que determinaba que paraefectos de calcular Ia indemnización se computaban los servicios continuos o discontinuosprestados a Ia misma empresa por solo aquéllos prestados continuamente a dicho empleador.

K. Reincorporacidn por despido injustficado

La ley 16455 estabiecIa ci derecho del trabajador despedido injustificadamente a serreincorporado de inmediato a sus labores habituales, con derecho al pago do las remuneracionescorrespondientes a todo el perfodo de separaciOn, que se entendIa como efectivamente trabajadopara todos los efectos laborales. La actual legisiaciOn suprimió este derecho.

2. Jornada de trabajo

A. Jornada de trabajo ampliada

El artIculo 126 que establecIa un máximo de 48 horas podia elevarse hasta 56 para losempleados de empresas de agua y otras actividades anáiogas en reiaciOn ai movirniento yevaluado por Ia Dirección General del Trabajo. Esta limitaciOn no se hace aplicable y seestableciO quo tales trabajadores no podrán permanecer más de doce horas diarias en ci iugar detrabajo; es decir setenta y dos horas a Ia semana.


B. Gierre dominical

Se derogó el DL N.478 de 1932 quo disponIa quo los negocios de abarrotes de todo el palsy todos aquellos que, sin tener como giro principal dicho ramo, expendan al püblico cualquierartIculo que osté incluido en Ia denoniinación de abarrotes, suspenderlan sus ventas y cerrarfansus puertas, asI como los lugares de acceso del pdblico, a las 12.30 horas de los dIas domingo.

C. Descanso dominical y dIasfestivos

Se exceptda del descanso en dIas dom.ingos y de feriado legal a los trabajadores que sedesempeñen en los establecimientos de comercio y servicios quo atiendan directamente al pdblico.

D. Jornada de trabajo en el comercio

El artIculo 23 del actual Codigo del Trabajo dispone que Ia jornada de trabajo en elcomercio seth de 48 horas semanales y quo además el empleador podrá extender lajornada hastaen dos horas diarias en los perIodos inmediatamente anteriores a Navidad, Fiestas Patrias u otrasfestividades. Con ello so derogó Ia disposición anterior quo establecfa Un horario do 44 horassemanales, distribuidas en ocho horas diarias de lunes a viernes y cuatro horas los dias sa'badospara estos trabajadores y Ia facultad del trabajador para disponor libremente trabajar o no enhoras extraordinarias.

E. Descanso semanal, compensacidn en dinero

El antiguo Cddigo del Trabajo obligaba a los empleadores a otorgar a sus trabajadoresdescanso en los dIas domingos y festivos, no pudiendo dichos descansos compensarse en dineroni ser objeto de ninguna renuncia por parte del trabajador. En la nueva legislación respecto a lasempresas exceptuadas del descanso dominical, que deben otorgar a sus trabajadores un dIa dodescanso a Ia semana en compensación a las actividades desarrolladas en dIa domingo y otro porcada festivo en quo los trabajadores debieron prestar servicios, las autoriza para que, cuando soacumulo más de un dIa de doscanso en la semana, fijen alguna forma do remuneración en vezde otorgar los dias de descanso quo excedan de uno a Ia semana.

F. Excepciones al descanso

Se amplió el ndmero de obras exceptuadas del descanso en dIas domingos y festivos alincorporarse aquellas consignadas en Ia legislación anterior y que dependen do Ia acción irregularde las fuerzas do Ia naturaleza.

G. Jornada de trabajo, duración maxima

El artIculo 31 inciso final del antiguo Cddigo del Trabajo disponfa que atm conremuneracidn extraordinaria no podth excederse do diez horas lajornada do trabajo. El artIculo27 inciso 2 del actual Código dispone que en ningiin caso la jornada ordinaria podrá exceder do10 horas por dIa, y dado que el artIculo 30 autoriza a pactar hasta un máximo de dos horasextraordinarias por dIa, so tiene quo lajornada maxima do trabajo es, en Ia actualidad, de docehoras diarias.

H. ModficaciOn unilateral

El artIculo 12 del actual Código del Trabajo faculta al ernpleador para alterar lajornada dotrabajo establecida hasta en una hora, sea anticipando o postergando Ia hora de ingreso. Estafacultad unilateral del empleador no existIa en Ia legislacion anterior.

I. Compensación porjornada extraordinaria

El artfculo 129 del antiguo Código del Trabajo establecia Ia prohibición do compensar enhoras extraordinarias las quo el empleado hubiera dojado do trabajar con niotivo de licencia oferiado. El artIculo 31 inciso final del actual Codigo del Trabajo autoriza para compensar conhoras extraordinarias las quo so hayan ocupado en un pormiso, siempro quo Ia compensación seapactada por escrito entre patron y empleado y solicitada por ste.

(Des)regulación del mercado del trabajo en Chile 151

J. Prohibición de trabajarfuera de las horasfijadas

El articulo 32 del antiguo Código del Trabajo prohibia el trabajo fuera de las horas fijadasen el Reglamento Interno, salvo los casos en qua se deba trabajar horas extraordinarias. Estaproteccic5n no existe en La actualidad y ci Código vigente no contienen norma alguna al respecto.

3. GarantIas, derechos y beneficios laborales

A. Control por la Inspeccidn del Trabajo

Quedan derogadas todas las disposiciones reglamentarias qua imponian al empleador Iaobligacidn de remitir a Ia Inspección del Trabajo copias de recibos de pago de remuneracioneso beneficios otorgados al trabajador.

B. Comparecencia ajuicio

La nueva legisiación obliga al trabajador a comparecer en juicio pot intermedio de unabogado.

C. Fraccionamiento deferiado

El antiguo Código del Trabajo no autorizaba a fraccionar ci feriado; ci artIculo 69 del actualCódigo dispone que ci feriado deberá ser continuo, pero ci exceso sobre diez dfas hábiles podráfraccionarse de comdn acuerdo.

D. Feriado mdximo

Con anterioridad a Ia actual legislación no existià iimitación alguna en cuanto al feriadoanual de los trabajadores, sea por apiicación de las disposiciones legales o como consecuenciasde ciáusuias contractuales. En cambio ci artIculo 68 del actual Cddigo dispone que ci feriado deun trabajador no podrá exceder de treinta y cinco dIas, incluidos los dfas inhábiles, sea potapiicación de lo dispuesto en el artfcuio 66 (feriado progresivo) o de las cláusuias contenidas enconvenios o contratos colectivos o faiios arbitrates recaidos en una negociacidn colectiva.

E. Fueros laborales y plazo del contrato

El artIculo 165 del actual Codigo del Trabajo autoriza ci desafuero de un trabajador por Iacausal de expiración del plazo dcl contrato o pot Ia causal de conciusión del trabajo.

F. Supresión de fuero laboral

Hasta ci aflo 1973 no se podia despedir a ningiin trabajador qua gozara de fuero si flO eracon previa autorización dci juez del trabajo competente, Ia que se otorgaba con conocimiento decausa, en Ia sentencia definitiva. SOlo excepcionaImente y por causa muy grave el juez podiadecretar ia separación provisional del trabajador de sus iabores, con o sin derecho aremuneraciOn.

El actual COdigo del Trabajo en su artIculo 165 inciso 3, dispone qua no operarán los fuerossindicales y en consecuencia se podrá despedir a un trabajador que goce de fuero sin necesidadde autorizaciOn judicial previa, cuando ci empleador invoque alguna causal contemplada en ciartfcuio 157.

G. Jubilacidn, peasidn perseguidora

En Ia legislación anterior existia para aigunos grupos de trabajadores ci bcneficio de IapensiOn perseguidora, mediante ci cual Ia pensiOn de jubilación se determinaba y pagaba enreiaciOn con los sueldos de actividad que percibIan quienes desempefiaban un puesto o cargo igualo similar a aquci que desempefiaba ci titular de la jubilaciOn.

El artfculo 15 del D.L. N.2448 dispuso Ia dcrogaciOn de todas las disposiciones queestabiccen sistemas de reliquidacion o reajustes de pensioncs quc se relacionen con los sueldosde actividad, cuaiquiera que scan los rcgImenes prcvisionaies qua las contengan, los trabajadoreso pensionados a quienes se apliquen y ias causas que originen las pensiones.


H. Fuero inujer embarazada

De acuerdo con lo estabiecido por el artIculo 313 del antiguo Cádigo del Trabajo, Ia mujerembarazada gozaba de fuero y no podia ser despedida si no era con previa autorización judicial,no pudiendo el juez concederia en caso de producirse Ia conclusion del trabajo o servicio que dioorigen al contrato ni en caso de expiraciOn del plazo del contrato. Los artIculos 186 y 165 delactual COdigo permiten el desafuero de la mujer embarazada por Ia conclusiOn del trabajo oservicio que dio origen al contrato y en caso de expiraciOn del plazo del contrato.

I. Naturaleza de los servicios

El artlculo 12 del actual COdigo del Trabajo faculta al empleador para alterar Ia naturalezade los servicios siempre que se trate de labores similares y sin que importe un menoscabo parael trabajador. Esta facultad unilateral del empleador no existIa en Ia legislaciOn anterior.

4. Actividad sindical

A. Fuero candidatos a directores

Se derogO el artIculo 8 de Ia Ley 16625 que disponIa que los candidatos a directores desindicatos, federaciones, confederaciones u otras agrupaciones intersindicales agrfcolas gozarande inamovilidad desde el momento de su designaciOn hasta el dia de su elección (no superior ados meses). Incluido ci inciso 2 de este artIculo que concedla inamovilidad a todos los miembrosdel sindicato agrIcola en formaciOn desde que se enviaba Ia nOmina de sus rniernbros a IaJnspeccion del Trabajo, hasta su constituciOn legal (no superior a dos meses).

B. Supresión aporte local

Se derogO el Artfculo 12 que disponIa que en los predios agricolas en que hubiese más dediez trabajadores sindicados, el empleador debIa proporcionarles un local permanente apropiadopara sus reuniones.

C. Supresiôn aporte patronal

Se derogO el artIculo 14. que obligaba a los empleadores agrIcolas a hacer un aporte del 2por ciento del salario imponible de cada trabajador de su dependencia, ci que se distribuIa en un50 por ciento para ci Fondo de Extension y EducaciOn Sindical y un 50 por ciento que se repartIaproporcionalmente entre las federaciones y confederaciones.

D. Facultades de la Confederaciones y Uniones Sindicales

El artIcuio 414 del COdigo del Trabajo permitIa Ia constituciOn de uniones o confederacionessindicales, las que tenfan las facultades que contemplaba el artIculo 412 como; celebrar contratoscolectivos de trabajo, representar a sus miembros en conflictos colectivos y en las instancias deconciliación y arbitraje, y representar los intereses económicos comunes a Ia profesiOn oprofesiones de asociados.

El artIculo 255 del actual COdigo del Trabajo señala como objetivo de las federaciones yconfederaciones; Ia asistencia técnica que requiere ci logro de los fines de los sindicatos base,Ia promociOn de Ia educaciOn gremial y técnica de los trabajadores, y el desarrollo de losobjetivos de naturaleza mutual y previsional.

El artfculo 257, por su parte, prohibiO a las federaciones y confederaciones participar, encaso alguno, en una negociaciOn colectiva ni suscribir instrumentos colectivos de trabajo.

E. Delegado de personal, fuero

Se modificO Ia normativa que disponfa que el fuero que gozaba el Delegado de Personalsubsistirfa hasta seis meses despuds de Ia cesaciOn del cargo, por otra que limitO tai garantfa sOlopor ci tiempo que dure su mandato.

(Des) regulaciOn del mercado del trabajo en Chile 153

5. Negociación colectiva

A. Aprendiz, prohibición en negociaciOn colectiva

El artIculo 283 del nuevo Codigo del Trabajo prohIbe negociar colectivamente e integrarlas comisiones negociadoras a trabajadores aprendices.

B. Cobre, Estatuto de los Trabajadores

Se deroga ci Decreto 307 de 1970 que tijo ci Estatuto de los Trabajadores del Cobre, quecontenia disposiciones sobre los sindicatos, permisos sindicales, remuneraciones, viáticos y gastosde los directores sindicales, negociación colectiva, procedirnientos de conciliación, participaciónde utilidades, Confederación de Trabajadores del Cobre, etc.C. Duración huelga legal

En el antiguo Código del Trabajo no se establecia limitación aiguna en ci tiempo a Iahuelga, la que duraba hasta que las partes involucradas ilegaban a un acuerdo, hasta que sedecretaba Ia reanudaci45n de faenas o se sometfa ci conflicto a arbitraje.

El actual Código en su artIculo 350, establece la duración maxima de sesenta dIas dehuelga, transcurridos los cuales sin que se haya ilegado a una solución, se haya sometido Ianegociación a arbitraje o los trabajadores hayan decidido mantener sus contratos anteriores (sinlas cláusulas de reajuste), Se entiende que ci contrato de trabajo termina por desahucio deltrabajador, sin derecho a indernnizaciOn alguna.

D. Huelga y trabajos en la empresa

En Ia legislación anterior, declarada una huelga legal, Ia empresa no podia continuardesarroilando las actividades que normaimente ejecutaba ci personal en conflicto, ya que comolo habfa establecido Ia Dirección del Trabajo, 'b contrario equivaldrIa a abolir en ci hecho, Iahuelga, que Ia Icy consagra y respeta como un derecho de los obreros y empleados".

El inciso 2 del artIcuio 346 del actual Codigo del Trabajo dispone que Ia huelga no alteraci derecho que tiene ci empleador de organizar, dirigir y administrar Ia empresa, realizandocualquier función o actividad propia de ella, para cuyo efecto puede contratar los trabajadoresque considere necesarios.

E. Periodos aptos para negociar

El antiguo Código dci Trabajo no establecfa limitación alguna, en cuanto a la o lasoportunidades que los trabajadores podian promover un conflicto colectivo dcl trabajo, quienespodIan hacerlo cuando lo estimaran conveniente a sus intereses. Ello fue modificado al disponerseque los trabajadores no podrán presentar un proyecto de contrato colectivo en uno o ms periodosque, cubriendo en su conjunto un plazo máximo de sesenta dias en ci año calendario, ciempleador haya declarado no aptos para iniciar negociaciones. Esta declaración la puede haceruna vex ai año.

F. Extension del contrato colectivo

Durante Ia vigencia del antiguo Código del trabajo, ci contrato colectivo era aplicable yobligaba a todos los trabajadores de Ia empresa afiliados ai sindicato que lo celebraba, seantrabajadores actuates o futuros, de manera que quienes ingresaban a trabajar en Ia empresa conposterioridad a Ia suscripciOn del contrato colectivo, se encontraban amparados por sus cláusuiasy gozaban de todos sus beneficios.

Los artIculos 316 y 317 del actual Código del Trabajo disponen que los contratos colectivosdeber6n contener Ia determinaciOn precisa de las partes a quienes afecta y que solo regiránrespecto de los trabajadores que hayan sido parte de Ia negociaciOn; de esta manera, quienesingresen a Ia empresa con posterioridad a Ia suscripciOn del contrato no estarán amparados por61 ni gozaráxi de sus beneficios.

154 ReestructuraciOn y regulación del nercado de trabajo

G. NegociaciOn entre asociaciones de empleadores y uniones sindicales

Este tipo de negociación estaba permitida en Ia anterior legislación, La que definIa elcontrato colectivo como Ia convencidn celebrada entre un patron o una asociación de patrones,por una parte, y un sindicato o confederaciOn de sindicatos por otra, con el fm de establecerciertas condiciones comunes de trabajo o salario, sean en una empresa o en un grupo deempresas. En el articulo 282 del actual Código queda absolutamente prohibida Ia negociación deun empleador o más, con trabajadores de más de una empresa, sea pot el procedimiento denegociación que señala el texto o en cualquier otra forma. Por su parte, el artIcuio 285 reafirmaquo las federaciones y confederaciones no podrán negociar colectivamente, adn cuando agrupena trabajadores de una misma empresa.

H. Negociación colectiva y fuero

El antiguo cádigo disponfa que los representantes de los trabajadores ante Juntas deConciliación, no podIan ser removidos de sus puestos en las empresas, establecimientos o faenasen que trabajen, sino en virtud de causa calificada de suficiente pot ci respectivo juez delTrabajo. Esta inamovilidad subsistfa hasta seis moses después do cesación en el cargo dedelegado.

Por su parte el artIcuio 596 de Ia antigua legislacion establecIa que desde ci momento enque so piantee ei conflicto colectivo, ningiin trabajador podrá ser ruspendido, desahuciado nidespedido, sino en virtud de causa legItima previamente caiificada pot ci juez del Trabajocompetente.

No eran legItimas y en consecuencia no so podia otorgar Ia autorización para despedir a untrabajador por las siguientes causas: expiración del plaza, fuerza mayor o caso fortuito y parvoluntad de las partes. Solo era causa justificada Ia conclusiOn de Ia clase do labor, trabajo aservicio para el cual ci trabajador tue contratado; siempre que no exista en Ia empresa a faenaotra clase de trabajo similar.

Con Ia actual Iegislación se otorga fuero a los integrantes de Ia ComisiOn Negociadora delos trabajadores, ci que se extiende pot treinta dias adicionales contados desde Ia terminaciOn delprocedimiento de negociaciOn. Sin embargo, no es necesario ci desafuero do estos delegadoscuando ci plazo del contrato expirara dentro del perfodo do treinta dIas antes señalado.

En relación con ci fuero do los trabajadores, el actual COdigo establece quo ci juez delTrabajo podrá autorizar ci dospido do un trabajador involucrado en una negociacion colectiva parIa conclusiOn del trabajo a servicio quo dio origen al contrato, Ia oxpiraciOn del plazo del contratoy que además se podrá despedir, sin nocosidad de autorizaciOn alguna, a los trabajadoros una veztranscurridos sesenta dIas do iniciada Ia huelga.

Pot ditimo, si ci empieador invoca aiguna de las causales contempladas en ci artIculo 157del COdigo no opera ci fuero y se puede despedir a un trabajador sin requerir autorizaciOn.

I. Negociacion colectiva e inicio de actividades

Durante Ia vigencia del antiguo Codigo se podia iniciar un procedimiento do negociaciOncolectiva a promover un conflicto colectivo sea cual fuere ci tiempo de existencia de Ia empresa.El artIculo 286 del actual Código dispono quo para negociar colectivamente dentro de unaempresa, so requerirá quo haya transcurrido a io menos un aflo desde el inicio do sus actividades.

J. Negociación colectiva

Materias susceptibies do ella. Do acuerdo a lo dispuesto por los artIculos 44 y 45 deLReglamento N.839 del 30 do noviembre do 1944, habIa absoluta libertad para formular laspeticiones quo los trabajadores estimaran conveniente a sus intereses y sOlo no podian ser motivodo un conflicto colectivo las peticiones quo signifiquen cuestiones relativas a Ia mera apiicaciOnde leyes o reglamentos. Dc plantearse cuestiones relativas a estas materias, Ia Junta deConciliaciOn debla oficiar de inmediato a Ia respectiva InspecciOn del Trabajo para que Osta exijaci cumplimiento do las leyes o reglamentos y formule Ia denuncia correspondiente.


El artIculo 291 del actual Código dispone que no podrán set objeto de negociacidn colectivani de ningtin tipo de convenio o contrato colectivo, las niaterias que importen una modificaciónde los derechos irrenunciables de los trabajadores o Ia modificación de normas legalesimperativas o prohibitivas. Las que sean ajenas al funcionarniento de Ia empresa, predio oestablecirniento y al bienestar de sus trabajadores y las que limiten Ia facultad del empleador deorganizar, dirigir y administrar Ia empresa.

Se agregaron a las antei-iores, las que puedan significar restricciones al usc de mano de obrao a insumos, tales corno limitaciones a Ia contratación de trabajadores no sindicados o detrabajadores aprendices, cuestiones relativas al tamaño de Ia cuadrilla, ritmo de producción,sistema de promociones y uso de maquinarias; las que se refieran a retnuneraciones y condicionesde trabajo de personas que no pertenezcan al sindicato o grupo negociador, o a las cuales no lessea permitido negociar colectivamente y aquéllas que impliquen Ia obligacidn del trabajador depagar los dIas no trabajados durante una huelga;

Finalmente se incluyen las que directa o indirectamente importen un financiamiento a lasorgarnzaciones sindicales o de trabajadores o impliquen aportes a fondos u otras entidadesinternas que no sean adrninistradas en conjunto por el empleador y representantes de lostrabajadores y las que Se refieran a Ia creación, manutención y vigencia de fondos u otrasentidades, cualquiera sea su naturaleza o denominación, que sean externas a la empresa yfinanciadas, en todo o en parte, con aportes de diversos empleadores, y las cotizaciones a dichosfondos y entidades.

K. Ndmero de trabajadores que pueden iniciarla

El artIculo 589 del antiguo Codigo del Trabajo reglamentaba los conflictos colectivos entoda empresa, establecimiento o faena que registre teds de diez trabajadores, y el artIculo 590,por su parte, no establecIa limitación alguna en cuanto al ntimero de trabajadores necesario paraprovocar un conflicto colectivo.

El artIculo 295 del actual Código solo permite iniciarla a los sindicatos o grupos detrabajadores que representen a lo menos el diez por ciento del total de Ia empresa o predio enntimero no inferior a 25; a los sindicatos o grupos de trabajadores que representen el 40 potciento a lo menos del total de los trabajadores de un establecimiento de una empresa, siempreque su ntimero no sea inferior a 25, y en las empresas de snenos de 50 trabajadores sOlo podránpresentarse proyectos pot más del 50 pot ciento de los trabajadores y siempre que su ntimero nosea inferior a ocho.

L. Negociacidn y quorum para aprobar la huelga

El artIculo 627 del antiguo Código del Trabajo establecIa que la huelga debIa acordarse envotacidn secreta, en Ia que participen las dos terceras partes de los miembros del sindicato y conel voto conforme de Ia mayoria absoluta de los votantes, es decir, que, a lo menos, se necesitabael voto de Ia tercera parte de los trabajadores reds uno. El artIculo 340 del actual Código exigeIa mayorfa absoluta (50 porciento más uno) de los trabajadores involucrados en Ia negociacioncolectiva para que puedan aprobar Ia huelga.

M. Trabajadores exciuldos

En ci antiguo COdigo del Trabajo todos los trabajadores de una ernpresa, sea cual fuere elcargo que ocuparan, podIan participar en los conflictos colectivos del trabajo.

El artIculo 283 del actual COdigo prohibe negociar colectivarnente e integrar las comisionesnegociadoras a los siguientes trabajadores: aprendices; aquOllos que se contraten para unadeterminada obra o faena transitoria o de temporada; gerentes, subgerentes, agentes yapoderados; personas autorizadas para contratar o despedir trabajadores, y los trabajadores quede acuerdo con Ia organización interna de Ia empresa ejerzan dentro de ella un cargo superiorde mando e inspección, siempre que estén dotados de atribuciones decisorias sobre polIticas yprocesos productivos o de comercializaciOn.


6. Reinuneraciones

A. Trabajo agrIcola

El artIculo 80, que establecia que el salario de los trabajadores agricolas debIa pagarse, alo menos, en un 75 por ciento en dinero efectivo, sin que pudiera considerarse como regalia Iacasa habitación. La nueva normativa estableció que Ia remuneración de este trabajador se puedepagar en un 50 por ciento en dinero y el resto en regalfas que comprenden ci cerco, Ia racion detierra, los talajes, Ia casa habitación higiénica y otras retnbuciones en especie.

B. El actual Código del Trabajo dispone que no se aplicará a los aprendices lo dispuesto enel cuerpo legal anterior que disponfa que ningtin trabajador podia recibir una remuneracióninferior a Ia legal y que a Ia vez habia derogado cusiquier disposición que permitiera rebajar cisalario mmnimo o el sueldo vital de cualquier trabajador. Además el artIculo 81 de Ia nueva Layagregó Ia prohibición de fijar las remuneraciones de los aprendices a través de convenios ocontratos colectivos o fallos arbitrales.

C. El arttculo 40 de la Ley N. 7295 disponIa que si durante Ia vigencia de un acta deavenimiento se produjera un reajuste legal de rernuneraciones, este se aplicará a los trabajadores,pero el empleador podrá computar los aumentos concedidos en dicha acts como bonos paradeterminar los reajustes legales. y los excedentes, si los hubiese, conservarán ci carácter deaumento voluntario. El articulo 42 de Ia actual legislacion dispone que los reajustes legales nose aplicarán a las remuneraciones y beneficios estipulados en contratos y convenios colectivosde trabajo o en fallos arbitrales recaIdos en una negociación colectiva.

D. Jornada parcial y salario minimo

El artIculo 20 de Ia Lay N. 17416 prohibIa pagar una remuneración inferior al salario osueldo mInimo de cualquier trabajador, sea que trabajara o no jornada completa. El artfcuio 43inciso 3 del actual Código del Trabajo, dispone que si se convienenjornadas parciales de trabajo,Ia remuneración no podrá ser inferior a Ia minima vigente, proporcionalmente calculada enrelación con Ia jornada ordinaria de trabajo.

E. Facidn de salarios inferiores al minimo

El antiguo Código del Trabajo disponIa,que, en ningtln caso, los trabajadores podianpercibir un sueldo inferior al minimo legal; el articulo 20 de Ia Lay N. 17416 derogo cualquieradisposición que permitiera rebajar ci salario mInimo o ci sueldo vital de cualquier trabajador.

El código actual contempla varios casos en que no es aplicable ci sueldo ni Ia remuneraciónminima, dejando privados de esta protección a algunos trabajadores, tales como: si se convienenjornadas parciales (artfculo 43, inc. 3); a los mayores de 65 años de edad (articulo 43, inc. 4);a trabajadores de casa particular, incluyendo a choferes y a quienes se desempeñen eninstituciones de beneficencia (articulos 142 y 147) y a los trabajadores aprendices (articulo 80).

F. Inembargabilidad

El artfcuio 40 del antiguo Codigo del Trabajo estabiecIa Ia inembargabilidad de lasremuneraciones, las que solo podIan embargarse hasta en un 50 por ciento cuando se tratara depensiones alimenticias debidas por Icy y declaradas judicialmente. El art(culo 56 del actualCOdigo contiene una norma similar, salvo que le agregO que se pueden embargar lasremuneraciones en caso de defraudaciOn, hurto o robo cometido por el trabajador en contra delempleador o de remuneraciones adeudadas por ci trabajador.

G. Forma de pago

El artIculo 36 del antiguo COdigo del Trabajo disponIa que ci pago de los salarios se hará,a lo menos, en los siguientes plazos: en los trabajos a sueldo fijo, mensualmente; pero el obreropuede obtener anticipos hasta de un 25 por ciento despuOs de los primeros quince dias de cadaperfodo; en los trabajos a jornal, cads semana, quincena o mes; en los trabajos por tiempo, una


vez cada quince dIas, por lo menos; en los trabajos por pieza, medida u obra, si estuvieranconcluidos, cada semana, y en caso contrario, se pagará una suma proporcional al valor deltrabajo realizado y podrá retenerse, corno garantIa, una cantidad que no exceda de Ia terceraparte de ese valor, y en los trabajos ilamados de temporada, a Ia terminación de tsta.

Sin embargo, los obreros podrán exigir un anticipo quincenal que no exceda del 50 porciento del salario devengado.

El artfculo 54 del actual Código establece que los periodos de pago de las remuneracionesno podran exceder de un mes y que si nada se dijera en el contrato, deberán darse anticiposquincenales en los trabajos por pieza, obra o medida y en los de temporada. No indica montosmfnimos de los anticipos a que está obligado el empleador.

H. Reajusres automáticos de sueldos

Se derogaron y suprimieron las siguientes disposiciones contenidas en Ia anterior legislacion:artIculo 18, Ley N.7295 y artIculo 5, Ley N. 14688, que disponIa que cuando el sueldo vital paraun año sea distinto del que haya regido en el año inmediatamente anterior, los empleadoresestarán obligados a reajustar, a partir del 1 de enero de ese año, los sueldos de que hayan gozadosus empleados en el año inmediatamente anterior. Este consistIa en reajustar, cads afio, a contardel 10 de octubre del aflo anterior y el 30 de septiembre del año en curso.

ArtIculo 20 de la Ley 7295 que estableefa que el trabajador cuyo sueldo fuese igual oinferior a una y media vez el sueldo vital tendrá derecho a un aurnento del tres por ciento de susueldo cads vez que complete un año de servicios durante el cual no haya tenido otramodificación en su sueldo que no sea Ia proveniente del reajuste de sueldo vital. El mismoprocedimiento se aplicaba para aquel trabajador cuyo sueldo fuese superior a una y media vezel sueldo vital, el que tenIa derecho a un aumento del diez por ciento cada vez que completabatres años consecutivos al mismo empleador.

I. Trabajadores a domicilio

Los artIculos 52 a 60 del antiguo Código del Trabajo y el Reglamento N.273, disponian queestos trabajadores estaban regidos por Ia legislación laboral, y respecto de ellos se imponlannorrnas tales como las siguientes:

— todo empleador que dé trabajo a domicilio deberá lievar un registro en el que se anotará elnombre y el apellido de los obreros, sus residencias, la cantidad y naturaleza de Ia obraencomendada y Ia remuneración que debe percibir;

— el empleador deberá entregar al trabajador una libreta en que se indiquen Ia naturaleza ycantidad de Ia obra, Ia fecha en que ésta se encomienda, el precio convenido, el valor delos materiales que se entregan y Ia fecha de devolución de Ia obra;

— el salario debe pagarse integralmente al trabajador, sin que pueda reducirse por conceptode retribuciones a empresarios o subempresarios;

— se establecerán tarifas de salarios que deberán fijarse en los sitios donde se hace entrega delos materiales de trabajo y donde se devuelvan las labores terminadas;

— no podrán tener un salario inferior al minimo;

— como todos los trabajadores, tenIan derecho a todos los beneficios previsionales.

El actual Código del Trabajo en su artIculo 8 inciso 3 establece que tampoco dan origen adicho contrato (de trabajo) los servicios prestados en forms habitual en el propio hogar de laspersonas que los realizan o en un lugar libremente elegido por ellos, sin vigilancia ni direccidninmediata del que los contrata.

7 Flexibilidade do emprego assalariadona região da grande São Paulo'

Annez Andraus Troyano2

I. Introduçâo

O presente estudo baseia-se em dados coletados pela Pesquisa de Empregoe Desemprego (PED) realizada através do convênio Fundação SEADE/DIEESEna Grande São Paulo, desde l984. Embora esta pesquisa não tenha comoobjetivo central a captacão de dados sobre a flexibilizaçao do trabaiho, aamplitude das questäes que investiga permite uma aproximação ao temaproposto.

Os indicadores utilizados neste trabaiho mostrarn que, na Grande São Paulo,as empresas são capazes de ajustar rapidamente as suas condicöes de operacaodiante de alteraçOes conjunturais do ambiente econômico. As grandes flutuaçoesdos indicadores referentes ao mercado de trabaiho comprovam esta afirmaçao edemonstram que a legislaçao trabaihista vigente e as várias poifticas salariais,implementadas nos iltimos anos, não foram capazes de amortecer as sdbitasvariaçoes na taxa de desemprego e as recorrentes reducöes do poder de comprados salrios4. Ademais, a utilizaçao de contratos de trabaiho que se afastarn docontrato padrao parece ser uma possibilidade sempre disponIvel as empresas daRegião, qualquer que seja a conjuntura econômica. Estas caracterfsticas geraisdo comportamento do mercado de trabaiho em estudo refletem, basicarnente, seuelevado grau de desestruturação, ou seja, a existência de fluxos permanentes deentrada e saIda de alguns segmentos populacionais na forca de trabaiho, além dapequena irnportância relativa de sua parcela mais protegida frente a instabilidadedos nIveis de emprego e de salários.

A delimitaçao da anáiise a Regiao da Grande São Paulo decorreu de duasordens de fatores: de urn lado, a disponibilidade de dados suficientemente

Trabaiho apresentado no Seminário Reestructuración y Regulación Institucionaldel Mercadode Trabajo en America Latina, organizado pelo Instituto Internacional de Estudos do Trabaiho -

OIT, Buenos Aires, 2-5 dejulho de 1991.

2 Colaboraram neste trabaiho Atsuko Haga, Guiomar Aquilini, Manse B.P. Hoffmann eSinésio P. Ferreira.

Sobre a Pesquisa de Emprego e Desemprego, ver Anexo 1.

Recorde-se que algumas destas polIticas salariais tiveram como objetivo central a própriaredução do poder de compra dos salários.

Flexibilidade do emprego assalariado 159

desagregados que permitissem uma aproximacão a este tema. De outro, o fatode ser esta a Região onde se concentram as empresas maiores e mais dinâmicasdo pals e, portanto, o locus mais apropriado para se investigar as rnudanças nascaracteristicas do trabaiho assalariado, quer decorrentes da rnodernizaçãotecnológica, quer relacionadas corn os ajustes conjunturais do nivel de emprego.

Desde logo, cabe esclarecer a nocão de flexibilização que norteará opresente estudo. Como destacou Gutiérrez,"ante a profundidade da criseeconôrnica contempor.nea, mais uma vez volta-se a argumentar que, pararetomar o crescimento sustentado, é necessrio eliminar. qualquer rigidezexistente no mercado de trabaiho, dando major flexibilidade a todos os elementosque implicam reduçao do custo salarial, corn a finalidade de permitir arecuperação econômica e o crescimento do emprego"5.

Ainda segundo a autora, a partir desta concepcão geral, delineiam-se duasestratégias para o enfrentamento da crise, fundamentadas em diferentes conceitosde flexibilizacão. A primeira, que denorninou de solucao produtiva e estrutural,aponta para a inovação tecnológica e o uso de equipamentos flexiveis quepromovem alteraçoes importantes no processo de trabalho as quais, por seutumo, requerem urn novo tipo de trabaihador, b chamado trabaihadorpolivalente.

A segunda estratégia foi denominada soluçao poittica e conjuntural. Nestecaso, a flexibilização do trabaiho se confunde corn a desregulamentacão dasrelaçöes trabaihistas, e irnplica a necessidade de: a) desvincular a flxação dossalários dos nIveis de produtividade e/ou do custo de vida, passando a serdeterminado pelo mercado; b) celebrar contratos de trabaiho por tempodeterminado, eliminando-se a estabilidade no emprego; c) privatizar aprevidência social, de modo a reduzir os custos corn pessoal; e d) diminuir apresenca dos sindicatos nas deflnicoes das relaçöes trabalhistas.

Embora não seja uma relação exaustiva, estes quatro pontos selecionadospela autora delineiarn as caracterfsticas gerais desta segunda estratégia deflexibilizaçao, claramente relacionada corn a necessidade de reducao de custos,sobretudo nurn momento de crise. Note-se que, a despeito de a autora denominá-la de conjuntural, os seus efeitos sobre os trabaihadores são graves e,certamente, irreversIveis no curto pra.zo. Por outro lado, no caso brasileiro, autilização de contratosfiexIveis de trabaiho, corn vistas a redução de custos, nãose restringe aos perfodos de crise, rnas ode-se admitir que, nestes momentos,sejam utilizados corn major intensidade.

Convérn ressaltar que o presente estudo nao aborda a questão daflexibilizaçao do trabaiho relacionada corn as rnodiflcaçöes no processo detrabaiho, decorrentes da rnodernização e avanco tecnológico, urna vez que a PEDnão contempla este aspecto e, também, porque tais processos, em nossos palses,ainda são restritos a algumas empresas. Tarnbém nao tratará dos problemas

Gutiérrez, Esthela. 'L.a crisis laboral e el futuro del mundo del trabajo', in EsthelaGutiérrez Garza (coordenadora), La ocupacidn del futuro: flexibilizacidn del trabajo ydesreglamientacion laboral. M&ico, Editorial Nueva Sociedad, 1990, p.63.


relacionados ao emprego no setor piiblico, uma vez que sua participacão noconjunto do emprego regional é relativarnente pequena (cerca de 10%),distinguindo-se do observado no conjunto do pals.

Desta forma, os indicadores apresentados tratam da flexibilização dacontratacao de trabaiho assalariado e de sua rernuneração, como urna estratégiaempresarial no sentido de diminuir os custos de producao, que deve estar sendoutilizada de forma mais expressiva frente a crise e a tendência de estagnacãoeconômica.

0 presente estudo compoe-se de 2 partes. Na prirneira, corn o objetivo deavaliar a capacidade de ajuste das empresas frente as rnudanças conjunturais daeconornia na segunda metade da década de 80, analisa-se a evolucao da taxa dedesemprego e do nfvel de salário.

Na segunda parte, apresenta-se a evolucão do ernprego, segundo asdiferentes formas utilizadas pelas empresas para a contratação da mão-de-obraassalariada. As informacoes captadas pela PED permitem evidenciar a existênciade contrataçOes que se afastam, em major ou menor grau, da relação assalariadatIpica, indicando algum grau de flexibizacao na contratacão de trabalhoassalariado.

De fato, ao lado do emprego assalariado corn carteira de trabalho assinada,corn uma remuneração igual ou superior ao salário rnInirno legal e corn jornadasernanal completa, coexistern formas de contratacão que vao desde o nãocumprimento de uma das normas legais, passando pela descontinuidade dajornada de trabaiho, ate o assalariamento disfarcado pela contratacão detrabaThadores autônomos. Alérn disso, identifica-se a contratação indireta detrabaiho assalariado realizada através da subcontratacão de serviços.

A partir da contraposicão entre algumas caracteristicas dos postos detrabaiho regidos por uma relaçao tfpica de trabalho assalariado (contrato pad rão)e as demais formas de contratação mais flexfveis, foi possIvel comprovar que,salvo algumas exceçöes, a rernuneracão e a estabilidade no trabaiho nestasiiltirnas são bern mais desfavoráveis aos trabathadores do que no contratopad rao. Adicionalmente, procura-se identificar estas diferentes formas decontratação, segundo setor de atividade econôrnica, tamanho das empresas enivel de instrucão dos empregados (como uma aproxirnacão de sua qualificacão),a tim de se obter algurnas indicacOes sobre a incidência, nestes segmentos,daquelas formas de contratação. Por firn, busca-se apontar as caracteristaicasdos trabalhadores sujeitos as diferentes forrnas de contratacão do trabaihoassalariado, segundo idade, sexo e posicão na farnflia, corn o propósito deidentificar quais segmentos da população são mais vulneráveis a esta estratégiade flexibilização do trabaiho.

II. Ajustes conjunturais do mercado de trabaiho na grandeSão Paulo, no perIodo 1985-91

As informacOes da PED rnostram que as ernpresas são capazes de ajustarernrapidamente as suas condicoes de operação diante de quaiquer alteraçao

F1eibilidade do emprego assalariado 161

conjuntural do ambiente econômico, em particular as provocadas por rnudancasna condução da poiftica econômica. Para uma visão geral deste comportamentoserá apresentada a evolução da taxa de desemprego total (dessazonalizada) e osalário real rnédio, na Grande São Paulo (Tabela 1).

A anáiise da série da taxa de desemprego total dessazonalizada permite quese distingam, pelo menos, cinco periodos onde o comportarnento desta variávelapresenta algumas caracteristicas especificas, na Regiao em estudo.

o primeiro, compreendido entre os meses de dezembro de 1984 e marco de1987, caracteriza-se pela continua reducão da taxa de desemprego. A partir deabril de 1987, ha uma inversão na trajetória deste indicador, que passa a seelevar ate fevereiro de 1988. 0 terceiro perlodo, delimitado pelos meses demarco de 1988 e fevereiro de 1989, é marcado pela relativa estabilidade da taxade desemprego. A partir de marco de 1989 esta estabilidade d interrompida einicia-se urna trajetória declinante do desemprego, que se mantém ate outubrodo mesmo ano, constituindo o quarto perlodo da presente análise. 0 iuitimoperIodo estende-se de novembro de 1989 ate marco de 1991 e caracteriza-se porurn novo movimento ascendente da taxa de desemprego, corn uma breve reversãodesta trajetória entre agosto e outubro de 1990.

Nesta seção buscar-se-á identificar as caracteristicas mais gerais do ambienteeconômico nestes perfodos e apontar as prováveis causas das mudanças desentido dos indicadores analisados.

1. Aquecimento da economia em 1985 e 1986

Em dezembro de 1984, a taxa de desemprego era de 13,7%, a maior járegistrada pela PEI). Em marco de 1987, este mesmo indicador atingia urn deseus menores valores de toda a série: 7,7%.

o ponto inicial da série, muito elevado se comparado corn os subseqUentes,estava, ainda, bastante influenciado pela crise de 1980-83, o que dá urnaindicacao da dimensão do problerna do desemprego naquele perlodo. Ou seja,mesmo após urn ano de razoável crescirnento econômico (o PIB paulista cresceu5,3%, em 1984) o desernprego, em dezembro daquele ano, atingia, ainda,13,7% da populacão economicamente ativa (PEA).

Em 1984, a economia brasileira experirnentou urn reaquecimento de suasatividades, inicialmente baseado no setor externo que, gradativamente, foi capazde dinamizar o consumo doméstico através da expansão do emprego e, emconseqüência, da massa de salários. Estes elementos explicam a retomada docrescimento econôrnico em 1984 e sua permanência em 1985 que, se foisignificativo para o conjunto da econornia brasileira, mais ainda o foi para oEstado e a Regiao Metropolitana de São Paulo6.

6 Ferreira, S.P., "Emprego: a fragilidade de seu crescimento", in São Paulo em Perspectiva,São Paulo, Fundação SEADE, vol.1(2), 1987.


Tabela 1: Rendimento real medio dos assalariados e taxa de desemprego totaldessazonalizada, Grande Säo Paulo, 1985-1991.

Meses Salarios1 Salarios2 Tx. Desemp.(Em Cr$) (Em US$) Dessazonalizada

Jan-85 124481 562 13.1Fey 125620 567 13.5Mar 126902 573 13.4Abr 130284 588 13.4Mai 138317 624 13.0Jun 139085 628 12.6Jul 143650 648 12.6Ago 136802 617 12.3Set 136097 614 12.0

Out 141500 638 11.9

Nov 137734 621 11.5

Dez 133997 605 11.2

Jan-86 137717 621 11.0Fey 128352 579 10.9

Mar 135482 611 10.9Abr 146428 661 10.7Mai 146942 663 9.9Jun 133357 602 9.4

Jul 152998 690 9.3Ago 153132 691 9.6Set 142558 643 9.5Out 155362 701 9.3Nov 150843 681 9.1Dez 131682 594 8.7Jan-87 130951 591 8.4Fey 124779 563 7.9Mar 119676 540 7.9Abr 111119 501 8.0Mai 102863 464 8.5Jun 97079 438 8.5Jul 94543 427 9.0Ago 96910 437 9.6Set 97215 439 10.1Out 100726 454 10.1Nov 101194 457 9.9Dez 103624 468 10.0


Tabela 1: (cont.)

Meses Salario& Salarios2 Tx. Desemp.(Em Cr$) (Em US$) Dessazonaljzada

Jan-88 . 112608 508 10.5Fey . . . 104773 473 10.6Mar 98158 443 10.4Abr 108100 488 9.5Mai . 107028 483 9.4Jun 104523 472 9.3Jul 103288 466 9.6Ago 101697 459 93Set 101712 459 9.1Out 107794 486 9.5Nov 110404 498 9.7Dez 113809 514 10.0Jan-89 109903 496 10.0Fey 107039 483 10.0Mar 108655 490 9.8Abr . 112090 506 9.4Mai 106806 482 9.0Jun . 99974 451 8.8

Jul . 108117 488 9.1Ago 110701 500 8.3Set . 112134 506 8.0Out . 115819 523 7.5Nov 119766 540 7.8Dez 127926 577 8.1

Jan-90 115577 522 8.0Fey 109166 493 8.4Mar 96787 437 8.7Abr 90002 406 9.8Mai 87126 393 10.6Jun 88191 398 11.3Jul 86294 389 11.5Ago 89144 402 11.0Set 87902 397 10.3Out 88183 398 9.9Nov 89659 405 10.2Dez 89841 405 10.8Jan-91 79571 359 11.0Fey 76721 346 11.4

'Inflator utjljzado - ICV do DIEESE. Valores em cruzeiros de fevereiro de 1991.2 Valor do Dolar referente a fevereiro de 1991.Fonte: SPG - Convenio SEADE/DIEESE.


Este perfodo de retomada do crescimento da economia brasileira e, emparticular, da economia regional refletiu-se na reducão da taxa de desempregoe no crescimento dos salários reals médios, ao longo de 1985. Entre janeiro de1984 e dezembro de 1985, a taxa de desemprego total passou de 13,1 % para11,2% e o salário mddlo, de Cr$ 126.325 (TJS$ 570) para Cr$ 134.264 (US$606).

Corn a adocao do Piano Cruzado, em fevereiro de 1986, o crescimentoeconômico se acentuou, apoiado na grande expansão do consurno, do empregoe, em menor medida, dos saiários reals. 0 efeito sobre a taxa de desemprego foisignificativo, mantendo-a em sua trajetória decrescente e levando-a a atingir urnde seus menores valores na série (7,9%), em marco de 1987.

Note-se que, neste perlodo, verificou-se urn grande crescirnento do ntimerode pessoas que ingressaram no mercado de trabalho8, refletido no crescimentoda taxa de participacao, que passou de 60,3%, em 1985, para 61,9%, em 1986.Ainda assim, foi significativa a queda da taxa de desemprego, revelando ogrande dinamismo na geracão de empregos no perfodo.

interessante observar que, mesrno após a sübita reversão das expectativas,no final de 1986, e o aniincio do chamado Cruzado II, a taxa de desempregomanteve-se em deciInio ate marco de 1987 e so apresentou crescirnento a partirdo mês subseqUente. 0 saifrio médio, ao contrário, atingiu o valor máximo dasérie da PED em novembro de 1986 (Cr$ 144.760 ou US$ 653) e, já a partir dedezembro, iniciou urna trajetória fortemente declinante.

2. Crescimento do desemprego em 1987

o perIodo de marco de 1987 a fevereiro de 1988, caracterizou-se pelocrescimento praticamente contInuo da taxa de desemprego que, entre estesmeses, passou de 7,7%, para 10,5%.

o salário médio, que já havia iniciado urn movimento declinante emdezembro de 1986, manteve-se nesta trajetOria ate agosto de 1987, quando atingeo valor de Cr$ 93.358 (tJS$ 421), acumulando, portanto, uma perda de 35,5%,no perfodo.

Recorde-se que, em junho, implementou-se o Piano Bresser que, entreoutras medidas, congelou precos e sairios - estes num nIvel extremamentereduzido -, aiterou o mdtodo de cálcuio da inflacao do mês de sua adoçao e aforma de indexacão salarial quando do descongeiarnento (as IJRP's). Seusreflexos imediatos sobre o mercado de trabaiho regional foram, de urn lado, amanutencão da reducão dos saiários reals, ate agosto, uma pequena elevacão atedezembro e, a partir daf, sua estabilizacão em torno de Cr$ 100.000 (US$451), urn dos menores nfveis ate ento captado pela PED.

Todos os valores monetários presentes neste trabaiho foram estimados a preços de fevereirode 1991.

Ver a respeito C.S.Dedecca e S.P.Ferreira, 'Crescimento Econôniico e PopulacãoEconomicamente Ativa", in São Paulo em Perspectiva, São Paulo, Fundação SEADE, vol.2(3),1988.


Por sua vez, a taxa de desemprego manteve-se crescente ate setembro de1987 e estabilizou-se em torno dos 10%, entre outubro e dezembro deste mesmoano. A inflacão, no entanto, após uma queda brusca entre junho e juiho (suastaxas mensais passaram de 26% para 3%, aproximadamente), voltou a se elevar.Adicionou-se a esta retomada da corrida inflacionária urna série de dificuldadesde sustentação poiftica do Govemo, que culrninou corn uma nova mudança dosministérios econômicos, no final de 1987.

3. Estagnação da economia em 1988

Entre marco de 1988 e fevereiro de 1989, o salário m&Iio e a taxa dedesemprego apresentaram-se relativamente estabilizadas. E verdade que a taxade desemprego apresentou uma pequena redução em agosto e setembro (mês emque atingiu o rnenor valor, no perfodo: 9,1 %) mas, no mês seguinte, voltou ase elevar, retornamdo a casa dos 10%, já em dezembro daquele ano, e aIpermanecendo ate fevereiro de 1989.

A economia brasileira iniciou 1988 sob a chamada polItica do fezjao cornarroz, que preconizava a menor intervençao possIvel do Estado sobre aeconomia, afastando qualquer possibilidade de urn novo programa deestabilizaçao. 0 resuitado desta polItica foi a estagnação da economia ao longode todo o ano, corn a mencionada estabilidade dos rendimentos do trabaiho e dataxa de desemprego. A inflacao, entretanto, voltou a se acelerar, acumulando urncrescimento de 580%, em 1988.

No tIltimo trimestre de 1988, quando a manutenção desta poiltica já se

mostrava duvidosa, o desemprego voltou a se elevar (atingindo os 10%, emdezembro) e os rendimentos do trabaiho também apresentaram pequena elevacao(chegando aos Cr$ 108.235 ou US$ 488, em dezembro).

4. Crescimento e especulacão em 1989

Entre fevereiro e outubro de 1989, a taxa de desemprego apresentou urnmovimento continuo de queda. Dos 10,0% registrados no mês inicial do perfodo,chegou a 7,5%, em outubro, o menor valor já registrado pela PED para esteindicador. Já os salários, após a pequena recuperacao no final de 1988, voltarama se reduzir lentamente ate agosto, e apresentaram novo movimento ascendenteate o final de 1989, quando atingirarn o valor m&Iio de Cr$ 118.223 (US$533).

A principal medida de politica econômica deste perfodo, foi a adoção doPiano Verão, em janeiro de 1989, que se constiufa na associação entrecongelamento dos preços e uma poiftica monetria ortodoxa. Em resposta,iniciou-se urn grande movimento especulativo, quer no âmbito financeiro, querno âmbito da produçao9, quer ainda através da antecipação do consumo, diante

Ver, por exemplo a chamada financeirização dos preços, analisada em L.G.M.Belluzzo eJ.S.G.Almeida, Crise e Refonna Monetária no Brasil, in São Paulo em Perspectiva, São Paulo,Fundação SEADE, vol.4(1), 1990.


das expectativas de urn acentuado crescimento da inflação futura.Os efeitos sobre o mercado de trabaiho foram a já apontada reducão da taxa

de desemprego e, no segundo semestre de 1989, urn movimento levementeascendente dos nIveis de rendimentos reais. Mais uma vez, a inflacao fugiu aocontrole das autoridades econôrnicas, levando o Pals a beira da hiperinflaco nosprimeiros meses de 1990 e revertendo, já a partir dos ifltimos meses de 1990,a frágil recuperacão do mercado de trabaiho regional.

5. .Aprofundamento da crise em 1990-91

A redução da taxa de desemprego decorrente dos efeitos irnediatos da adocaodo Piano Verão, seguiu-se, a partir de novembro de 1989, urn novo perfodo decrescimento deste indicador, que perdurou ate setembro de 1990, quando a taxade desernprego atingiu Os 11,5%, retomando aos patamares vigentes em 1985.

Tambm o salário médio reverteu sua trajetória, reduzindo-se rapidamentea partir de janeiro de 1990, acumulando uma perda de 28,3%, ate juiho desteano, quando foi estimado em Cr$ 84.701 (US$ 382), o menor valor ate entãocaptado pela PED.

A perda de controle da situação econômica, no final do mandatopresidencial, já vinha promovendo uma certa deterioracao das condicöes domercado. de trabaiho regional, o que pode ser notado tanto pelo crescimento dodesernprego (que passou de 7,5%, em outubro de 1989, para 8,4%, em fevereirode 1990) quanto pela reduçao dos rendimentos reals.

Nestas circunstâncias, adotou-se, em marco de 1990, o Piano Collor I, quecongelou, novamente, precos e salários, e promoveu a suspensão temporária daliquidez de cerca de 80% dos ativos financeiros presentes na econornia, inclusivedepósitos a vista e em caderneta de poupanca.

Esta siibita contracão da liquidez levou a economia em direção a recessão,como atestam a rápida elevacao da taxa de desemprego ate junho, quando atingiuos 11,5% e a permanência da redução dos rendimentos reals, no perfodo.

Entre agosto e outubro verificou-se uma meihoria conjuntural da situacão domercado de trabaiho regional, corn pequena reducão da taxa de desemprego eiigeira elevaçao do saiário real, possivelmente relacionados corn momentos derelaxamento da poiltica monetária, que sucedeu a adocao do Piano Coilor I.

A despeito destes momentos, o controie da iiquidez através de uma poilticamonetár.ia contracionista era visto como o instrurnento que permitiria a reversâoda trajetdria ascendente da inflacao, de modo que se promoveu, no perfodo, umaampla iiberalizaçao dos preços.

Entretanto, dificuldades crescentes, corno a chamada indexaçao informal deprecos e salr.ios, a elevação dos precos agricolas, os efeitos da guerra do Golfosobre as expectativas inflacionárias, entre outras, foram se antepondo a estaestratégia e levaram a uma reaceleracão da inflacão (a variacão do indice doCusto de Vida do DIEESE chegou a 24,4% em janeiro de 1991).

Desta forma, a poiltica monetária mostrava-se cada vez mais ineficientecomo instrumento para a estabiiizacao dos preços, embora seus efeitos negativossobre o nfvel de ocupacão tenham sido bastante significativos. Em janeiro de


1991, a taxa de desemprego já atingia 11,0%, e o salário médio foi estimado emCr$ 84.590 (382).

Urn novo piano de estabiiizaçao foi impiementado pelo Governo (PianoColior II), no final de janeiro de 1991, corn outro congelamento de preços esaiários, associado a urn conjunto de medidas que contribufssem para amanutenção do equilibrio das contas piliblicas e aumentassem a eficácia dapoiftica monetária, através da desindexaçao do sistema financeiro.

Os efeitos imediatos deste piano sobre o mercado de trabaiho foram amanutenção quer do crescimento da taxa de desemprego (11,7%, em marco),quer da redução do saithio médio, que atingiu o menor valor de toda a série daPED (Cr$ 80.055 ou US$ 361).

As informaçöes acima apresentadas demonstrarn o grande grau de liberdadede que dispoern as empresas para se ajustarem as dificuidades conjunturais daeconornia, refletido nas expressivas flutuaçoes da taxa de desemprego e do nIvelreal dos salários.

Neste sentido, se se entende por flexibilidade do mercado de trabaiho acapacidade de as empresas utilizarem o nIvei de ernprego e/ou de salários comovariáveis de ajuste diante da frustracão de suas expectativas de curto prazo(corno, por exemplo, mudanças conjunturais das condiçoes de funcionamento daeconomia decorrente da ação das autoridades econômicas), o mercado detrabaiho da Grande São Paulo parece ser bastante flexfvel, independentementede eventuais alteraçoes da legisiação trabaihista hoje vigente.

III. Flexibilidade de contratação do trabaihopela empresa privada

1. Principais aspectos legais sobre a contrataçao do traballio assalariado

A contratação do trabaiho assalariado pela ernpresa privada é regida peiaConsolidacao das Leis Trabaihistas - CLT, instaurada em 1943, corn asmodificaçoes que sofreu ate 1988. A partir deste ano, a nova ConstituiçaoFederal garantiu aiguns direitos trabaihistas adicionais que aiteraram, em aigumamedida, as relaçoes entre empregados e empregadores.

A Carteira de Trabaiho e Previdência Social é urn documento obrigatóriopara a contratação em quaiquer emprego assalariado. No ato da admissão, aempresa empregadora deve preenchê-ia, informando a natureza do contrato, aocupacao a ser excercida, assim como o correspondente saiário e forma depagamento.

Este documento, assinado pelo empregador, reveste-se de grandeimportância, não so por garantir a seu possuidor os direitos trabaihistas eprevidenciários, mas também porque dá ao trabaihador a posse do efetivocontrato de trabaiho.

Outro elemento importante na legislação trabaihista brasiieira é o Fundo deGarantia por Tempo de Seviço (FGTS), instaurado em 1969 em substituiçao agarantia de estabilidade no emprego. Trata-se de urn fundo constitufdo por


contribuicoes das empresas, equivalentes a 8,5% da foiha mensal de salários.Estas contribuicoes são feitas em nome de cada empregado da empresa, quepossui urna conta junto aos bancos comerciais, podendo ser movimentadasomente em caso de demissão sem justa causa ou em outras circunstnciasespeciais (aquisicao de casa própria, aposentadoria ou morte).

A legislacão trabalhista prevê diversos tipos de contrato de trabaiho, todosde caráter individual: contrato por prazo indeterminado; contrato por prazodeterminado; contrato eventual ou avulso através de agéncias especializadas detrabaihos temporarios ou de sindicatos profissionais; contrato de experiência.

o contrato por prazo indeterminado é a regra geral de contratacão, podendoser feito imediatamente após a admissão ou o contrato de experiência. A partirde sua vigência, o trabaihador passa a contar corn todos os direitos trabaihistasprevistos na CLT (férias anuais, 13° salário, jomada de trabaiho de, no máximo,8 horas/dia'°, repouso semanal remunerado, aviso prévio proporcional ao tempode serviço, sendo, no mfnimo, de 30 dias; garantia de sa1rio nunca inferior aominimo legal; participacao no FGTS; indenização por dispensa sem justa causa,etc.).

Mesmo que não tenha estabilidade no emprego, o assalariado contratado portempo indeterminado tern garantidos alguns direitos trabalhistas no caso de serdernitido sem justa causa, this como retirada do FGTS, aviso prévio remuneradoe pagamento de todos os direitos contratuais vencidos. Além destes, destaca-sea indenizacao correspondente a 40% do valor de seu depósito no FGTS,estabelecida pela Constituição Federal de 1988.

o contrato por prazo determinado, que também garante os mesmos direitosdo caso anterior, pode ter, no máximo, duracao de 2 anos. Quando estipuladopor periodo inferior, permite-se urna ünica prorrogação. No caso de ocorrer maisde uma prorrogação, ou se esta se der num intervalo inferior a 6 meses, estenovo contrato transforma-se em contrato por prazo indeterminado.

A rescisão do contrato de trabaiho corn tempo deterrninado, antes dovencimento de seu prazo, além dos direitos trabaihistas previstos na rescisão docontrato por tempo indeterminado, implica o pagarnento de 50% da remuneracãodo perfodo faltante para o seu término. Este tipo de contrato restringe-se aatividades ou circunstâncias consideradas transitórias, this como instalacão deempresa ou atividades empresariais ternporárias.

Quanto ao contrato de experiência, que possui um prazo deterrninado,diferencia-se do anterior pela sua duraçao (rnáximo de 90 dias) e pela suafinalidade, ou seja, é considerado urn periodo de prova para a contratacão portempo indeterminado, nao se restringindo, portanto, a determinadas atividades.

Já o contrato de trabalho temporário ou eventual limita-se, corno o próprionome indica, a trabalhos temporários decorrentes de actirnulo de servicos ouatividades corn este caráter. E realizado através de empresas de colocação de

tO Está prevista a reducão da jornada de trabaiho corn a correspondente reducäo daremuneração, que poderá ser feita individualmente corn permissão do trabaihador, ou negociadacoletivarnente, em casos especiais.


mao de obra temporria, que fornecem trabaihadores pam prestarern estesservicos. A empresa contratante deve justificar o motivo para a celebraçao destecontrato, que nao pode exceder três meses. Todos os encargos trabaihistascorrem por conta da empresa contratada, mas, no caso de esta nao poder cumpri-los, a empresa contratante deve se responsabilizar por eles.

Tendo em vista as lirnitaçoes deste tipo de contrato, as empresas ternpraticado uma outra forma de contratação indireta, via subcontratacao deempresas que realizam trabaihos mais permanentes tais como limpeza, vigilânciae outros. Assim como no caso anterior, o assalariarnento é indireto, correndo osencargos trabaihistas por conta da empresa contratada.

Outra forma de contratação é a do trabaihador autônomo em empresas,regida pelo Código Civil, devido ao fato de este ser considerado uma unidadeou ernpresa prestadora de serviços e não urn empregado assalariado. Esse tipode contrato diferencia-se dos demais principalmente no que tange a forma derealizaçao do trabaiho, pois a autonomia é sua caracteristica básica. Sern sebeneficiar das garantias trabaihistas, esse trabaihador tern sido requisitadosobretudo pelas pequenas empresas, conforme captado pela Pesquisa de Empregoe Desemprego, configurando-se, na verdade, numa contrataçao disfarcada dotrabalho assalariado. A legislação que rege este contrato não é clara, dandomargem a várias interpretaçöes quanto a seus princIpios, constituindo-se,inclusive, nurna abertura para a contratação de trabaihadores a rnargem dasgarantias trabaihistas. Mas deve-se reforçar o conceito de autonomia do trabalhocomo sua caracteristica básica, ou seja, o autônomo tern liberdade para excercerseu trabaiho e, portanto, determinar sua jornada de trabalho. Em casos onde otrabaiho autônomo não possui estas caracteristicas, a ação judicial, norrnalmente,considera-o trabaiho assalariado concedendo ao trabalhador todos os beneficiospresentes na CLT.

2. Evidências empIricas de flexibilidade contratual na grande São Paulo

As inforrnacOes captadas pela PED permitiram identificar e separar a relaçaoassalariada tIpica, ou contrato padräo das outras formas de contratação que,neste estudo, foram denominadas de contratos flexIveis'1. Estes, corno serávisto mais adiante, diferenciam-se bastante do contrato padrao, quanto aremuneração media, a qualificação da ocupacão, ao grau de estabilidade e aosatributos pessoais (sexo, idade e posicão na famflia) dos trabaihadores vinculadosa tais tipos de contrato.

Tal fato indica que as empresas podern utilizar os contratos flexiveis comouma forma permanente de rebaixarnento do custo de mão-de-obra e/ou corno urntipo de relaçao de trabalho mais favorável a eventuais demissöes, sobretudo emperIodos de dificuldades conj unturais da econornia. Isto não significa que demitirurn trabalhador contratado através do contrato padrao, seja igualmente difIcil

Cabe alertar que as definiçöes adotadas devern ser tomadas apenas corno urna aproximaçãodas diferentes contratacöes de trabaiho previstas legairnente, urns vez que a coleta dos dados nãoabordou todas as questöes necessárias para esta identiflcacão.


para qualquer empresa. Como se sabe, a indenizaçao devida quando da demissãosem justa causa corresponde a urn percentual (40%) do FGTS e este, por suavez, é recoihido corn base no valor corrente dos salários. A medida que ossalrios vigentes são muito reduzidos, os desembolsos que urna empresa deveincorrer no mornento da demissão, em particular no caso de grandes empresasindustrials, são, tambdm, relativarnente pequenos e nao constituem urn obstáculodificil de ser transposto por elas. Entretanto, no caso de empresas menores e dasque atuam em setores onde a participacão dos gastos corn pessoal sobre o custototal é elevada, os custos adicionais de demissôes não são desprezlveis.

O contrato padrão foi definido como aquele celebrado diretamente entre otrabalhador e a empresa onde trabaiha, corn carteira de trabaiho assinada peloatual empregador, corn uma rernuneracao igual ou superior ao salário minirnolegal, além de urna jornada sernanal de trabaiho continua'2.

Por sua vez, os contratos flexIveis incluern:

Tipo 1: assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corntrabaiho regular e contfnuo, carteira assinada pelo atual empregador esaldrio inferior ao salário mmnimo legal.

Tipo 2: assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corntrabalho regular e descontInuo, carteira assinada pelo atual empregador.

Tipo 3: assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabalha, scmcarteira de trabalho assinada pelo atual empregador.

Tipo 4: assalariado contratado por empresa dferente daquela onde trabalh.

Tipo 5: autônomo que trabalha para urna ünica empresa.

Esta tipologia de contratos de trabalho não guarda uma relação direta corna legalidade de tais contratos. Apenas os de Tipo 3 podern ser consideradostotalmente ilegais; os de Tipo 1' agregarn situacöes que podern serconsideradas legais corn outras claramente ilegais e os demais tipos, emprincipio, podem ser tidos como respaldados pela legislacão vigente.

Os dados apresentados referern-se aos anos de 1988, 1989 e 1990,abrangendo, portanto, urn periodo menor que o analisado no item anterior, umavez que algumas das variáveis utilizadas na definição dos tipos de contratos 56foram captadas pela PED a partir do inicio de 1988. Foram consideradas apenasas inforrnaçoes referentes aos empregados no setor privado. Os demaissegmentos do rnercado de trabaiho, corno os trabaihadores por conta-própria, os

12 A atual Constituicao dispöe que a duracão normal dajomada de trabaiho nâo deve excederoito horas diárias e quarenta e quatro horas semanais, sendo facultado o acréscimo de horassuplementares, em ndrnero não superior a duas horas/dia.

13 Nem todos os contratos de trabaiho enquadrados no Tipo I podem ser considerados ilegais,uma vez que a legislação perniite que sejarn contratados corn salários inferiores ao mInmotrabaihadores menores de idade e aprendizes. A Tabela 12 mostra quo 41,0% dos trabaihadoresquo tinharn contratos do Tipo 1 oram menores de idade.


Tabela 2: Dstribuiciio dos Empregados no Setor Privado, segundo Tipo de Contratacão,Grande São Paulo, Fev/88 a Dez/90 (em porcentagem)

Tipo de Contratacão Fev/88 a Jan/89 a Jan/90 a Fev/88 aDez/88 Dez/89 Dez/90 Dez/90

Total 100.0 100.0 100.0 100.0Contrato Padrao' 60.8 60.3 60.6 60.6Contrato Flexivel2 24.4 24.3 22.9 23.9

Tipo 1 1.2 0.9 0.5 0.9Tipo2 0.8 0.6 1.2 0.9Tipo 3 12.6 13.3 12.2 12.7Tipo4 3.0 2.6 2.4 2.6Tipo5 6.8 6.8 6.6 6.7

Sem informacoessuficientes paraclassificar quantoao Tipo de Contrato 14.8 15.4 16.5 15.6

Assalariado contratado diretamente pela empresa onde traballia, corn trabaiho regular continuo,carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario major ou igual ao salario minirno.

2 Tipo 1: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabaiho regularcontinuo, carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario menor que osalario minimo.

Tipo 2: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabaiho regulardescontinuo ou trabalho irregular e carteira do trabaiho assinada polo atual-empregador.

Tipo 3: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, sern carteira cletrabaiho assinada pelo atual empregador.

Tipo 4: Assalariado contratado por outra empresa diferente daquela onde trabaiha.Tipo 5: Autonomo que trabalha pam uma unica empresa.

Fonte: Secretaria de Planejamento e Gestao - Convenio SEADE/DIEESE. Pesquisa doEmprego e Desemprego na Grande São Paulo - PED.

inseridos no setor ptIblico e nos servicos dornésticos, estão incluldos somente naTabela 3.

Por outro lado, para a caracterizaçao dos diferentes tipos de contratação foinecessário acurnular as informaçoes para o conjunto do perIodo 1988/90, a firnde se respeitar o nIvel de significáncia estatistica exigido.

A. Magnitude e Evoluçao do Emprego corn Flexibilidade

Através da Tabela 2, verifica-se que, no perfodo 1988-90, do total deempregados nas empresas privadas, 60,6% tinharn urn contrato pad rão e 23,9%outros tipos de contratos, o que significa que, de cada quatro postos de trabaiho,


urn foi preenchido através de uma relacão de trabaiho mais flexfvel'4.Entre Os tipos de contratos flexIveis, o de major frequência (12,7%)

corresponde a contratacão ilegal, através do assalariamento direto sem registroem carteira (Tipo 3). Esta porcentagem se eleva para 13,6% ao se agregar acontrataçao do Tipo 1, em parte também ilegal. Isto significa que cerca dametade dos contratos corn flexibilizacão são resultantes do não- cumprimento denormas legais, estabelecidas pela legislação trabaihista do Pals.

No entanto, não deixam de ser importantes as outras formas de contratacöesflexlveis, em princIpio totalmente respaldadas pela legistação vigente, ou seja osTipos 2, 4 e 5. A porcentagern de trabathadores nestas situacäes alcanca 10,2%do total de empregados, ou 42,9% do total de contratos flexIveis. Entre estestipos, o mais significativo refere-se ao assalariamento disfarcado pela contratacãode trabaihador autônorno (Tipo 5), cuja percentagern em relação ao total deernpregados é de 6,7%. A contratacão indireta de assalariados, realizada pelasubcontratacão de servicos de outra empresa (Tipo 4), representa 2,6% do total.Finalmente, 0,9% do conj unto dos empregados no setor privado possuem jornadade trabaiho descontInua (Tipo 2).

Este quadro variou ligeiramente quando comparados os três anos do perlodoem análise, ressaltando-se a reducão, em 1990, da proporcao dos contratos

flex fveis. Esta variação é o resultado, sobretudo em momentos de instabilidadee de crise, de uma evolucao diferenciada entre a utilizacao de contratos padraoe flexIveis.

Desta forma, em 1989, ano caracterizado por urn certo crescimento daatividade econômica e do nfvel de ocupacão, expandiu-se tanto o empregoassalariado tipico quanto emprego corn flexibilização, em proporcOessemeihantes, reproduzindo comportamento verificado em 1988 (Tabela 3).

No entanto, corn a crise econômica de 1990, o emprego nas empresasprivadas reduziu-se em 1,3%, afetando sobretudo os empregos corn contratosflexIveis. Assim, o nIvel de emprego de trabaihadores corn contrato padräoregistrou decréscimo de 0,9%, enquanto o daqueles corn contratos flextveisdeclinou em 7,1%, neste ano (Tabela 3).

Esta situacão deve-se, possivelmente, ao descumprimento dos compromissostrabaihistas para a dispensa do empregado contratado ilegalmente ou a facilidadede rompimento de contrato, no caso da contratação indireta e do trabaihadorautônomo. Em paralelo, tal como se vera posteriormente, estes tipos de postosde trabaiho tern grande participacao de jovens e mulheres e se caracterizam poruma grande proporcão de ocupacoes não qualificadas, o que, em geral, facilitaos cortes destes postos de trabaiho corn major intensidade em momentos de crise.

Cabe salientar que a análise comparativa dos tipos de contrato, em 1990,revela que o major decréscirno do emprego deu-se justamente, entre osassalariados sem carteira de trabaiho assinada (Tipo 3), cuja proporcão no totalde empregados passou de 13,3%, em 1989, para 12,2%, em 1990 (Tabela 2).

' Uma parcela de 15,6 % uão foi classificjada quanto ao tipo de contrato por insuficiênciade informacöes.


Tabela 3: Taxas de Crescimento da Ocupaçio Total, segundo Posicão na Ocupacio,Grande São Paulo, Fev/88 a DezI9O (Em Porcentagein).

Posicâo na Ocupacao Taxas de Crescimento

Jan/89 a DezIS9 Jan/90 a DezI9O

Fev/88 a Dez/88 Jan/89 a Dez/89

Total de Ocupados 4.3 0.4Empregados em Empresas Privadas 5.4 -1.3

Contrato Padrao' 4.3 -0.9Contrato Flexivel2 4.9 -7.1Sem informacoes suficientes paraclassificar quanto ao Tipo deContrato 8.5 6.3

Autonomos que Trabalham para maisde 1 Empresa ou para o Publico 8.2 6.7

Empregados no Setor Publico 3.2 4.4Estatutarios -4.8 9.9CLT 10.1 -1.4

Empregados Domesticos -7.8 -1.3

Outros (3) 2.7 2.0

Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabalha, com trabalho regular continuo,carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario major ou igual ao salario minimo.

2 Tipo 1: Assalariado contratado diretarnente pela empresa onde trabaiha, corn trabalho regularcontinuo, carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario menor que osalario minimo.

Tipo 2: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabalho regulardescontinuo ou trabalho irregular e carteira de trabatho assinada pelo atualernpregador.

Tipo 3: Assalariado contratado diretamente pela ernpresa onde trabaiha, sem carteira detrabalho assinada pelo atual empregador.

Tipo 4; Assalariado contratado por outra empresa diferente daquela onde trabalha.Tipo 5: Autonomo que trabaiha para uma unica empresa.Empregador, trabaihador familiar, etc.

Fonte: Secretaria de Planejarnento e Gestao - Convenio SEADE/DIEESE. Pesquisa de Empregoe Desemprego na Grande São Paulo - PED.

0 aumento da participacäo, em 1990, de pessoas corn contrato do Tipo 2,ou seja, de trabaihadores corn descontinuidade na jomada de trabalho, indicaurna possIvel flexibilizaçao do prdprio contrato padrão de trabaiho no sentido dereduzir a jornada de trabaiho. Pode estar indicando, ainda, urna rnaiorestabilidade no emprego das pessoas corn este tipo de contrato, uma vez que,


como seth visto adiante, corresponde, em geral, a ocupacöes corn qualificaçaoe remuneraçao mais elevadas.

Por outro lado, a Tabela 3 mostra que a reducão do nIvel de emprego nasempresas privadas nao se refletiu corn maior intensidade no nIvel de ocupaçaoagregado (cuja taxa de crescirnento passou de 4,3%, em 1989, para 0,4%, em1990) devido ao crescimento da ocupacao dos autônomos independentes e doemprego no setor pilblico.

Esta evolução parece indicar que o mercado de trabaiho na Região daGrande São Paulo, além de contar corn uma flexibilizaçao do trabaihoassalariado que permite as empresas ajustar em seu nfvel de emprego aconjuntura econômica, corn custos reduzidos.

B. Caracteri'sticas do emprego corn flexibilizacao

a) Estabilidade e Rendirnento Médio

Ao se considerar o tempo de permanência no atual emprego por tipo decontratação, evidencia-se uma grande instabilidade nos postos de trabaihoassociados aos contratos flexIveis.

Desta forma, enquanto 18,8% dos empregados corn contrato padrão (Tabela4) estão ha ate seis meses no atual emprego, esta porcentagem sobe para 53,6%entre aqueles corn contratos flexIveis. Inversamente, a porcentagem dosempregados corn contrato padrao com mais de 5 anos no atual emprego é de23,2% e, para Os outros, esta proporcão é de apenas 8,9%. Mesmo considerandourn ternpo de permanência menor, as diferenças de estabilidade continuamnotáveis. A proporcao de empregados corn contratos flexIveis corn mais de 1 a3 anos no atual emprego é de 17,3%, enquanto entre aqueles corn contratopadrao esta porcentagem e de 30,9%, sendo que, entre aqueles corn mais de 3a 5 anos, estas proporcöes são de, respectivamente, 5,7% e 11,6%.

0 tempo médio de permanência no emprego, para os trabaihadores corncontrato padrao é de 4 anos e, para aqueles corn contratosfiexiveis, é de apenas1 ano e 10 meses (Tabela 4).

Estas diferenças indicam o rnaior grau de rotatividade dos empregados corncontratos flexIveis, expressando assim, de um outro ángulo, a major incidénciae/ou vulnerabilidade destes tipos de empregados as dernissOes'5.

Ao se desagregar estas informaçoes por tipo de flexibilização é possIvelverificar, em primeiro lugar, que a instabilidade do ernprego, em todos os tipos,continua sendo bastante superior comparativarnente ao contrato pad rao, aexceção da flexibilização do Tipo 2. Em segundo lugar, observa-se que o malorgrau de instabilidade está associado a contratação de trabaihadores sern carteiraassinada (Tipo 3), sendo que o tempo de permanência no emprego de 65% destesempregados é de, no maximo, 6 meses (lembre-se que, no caso dos empregadoscorn contrato padrao esta porcentagem é de apenas 18,8%).

15 Como já indicado, parcela significativa desses trabaihadores não faz jus as garantiastrabaihistas.


Tabela 4: Distribuicão dos Empregados no Setor Privado, por Tempo de Permanencia noAtual Emprego, segundo Tipo de Contratacão, Grande São Paulo, Fev/88 aDez/90.

Distribuição dos Empregados por

Tipo de ContratacãoTempo de Permanencia no Atual Emprego (Em %)

TempoMedio

(EmMeses)

Total Ate 6 Mais de Mais de Mais deMeses 6 a 12 1 a 3 3 a 5

Meses Anos Anos

Mais de5 Anos

Total 100.0 28.2 14.9 27.0 10.1 19.8 42Contrato Padrao1 100.0 18.8 15.5 30.9 11.6 23.2 49Contrato Flexivel2 100.0 53.6 14.5 17.3 5.7 8.9 22

Tipo 1 100.0 43.0 23.7 25.9 - (3) - (3) 16

Tipo 2 100.0 18.0 14.6 29.4 13.7 24.3 53Tipo 3 100.0 65.0 13.4 12.8 3.7 5.0 15

Tipo 4 100.0 42.6 16.5 24.3 7.5 9.1 23Tipo 5 100.0 42.1 14.5 20.3 8.1 15.0 34

l Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabaiho regular continuo,carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario major ou igual ao salario minimo.

2 Tipo 1: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabalho regularcontinuo, carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario menor que osalario minimo.

Tipo 2: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabaiho regulardescontinuo ou trabaiho irregular e carteira de trabaiho assinada pelo atualempregador.

Tipo 3: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, scm carteira detraballio assinada pelo atual empregador.

Tipo 4: Assalariado contratado por outra empresa diferente daquela onde trabaiha.Tipo 5: Autonomo que trabaiha para urna unica ernpresa.A aniostra nao comporta a desagregaçao para esta categoria.

Fonte: Secretaria de Planejamento a Gestao - Convenio SEADE/DIEESE. Pesquisa de Empregoe Desemprego na Grande São Paulo - PED.

Quanto ao rendimento médio dos trabaihadores corn diferentes tipos decontrato de trabaiho, verifica-se, através da Tabela 5, que a renda media paratodos Os tipos de contratosflex(veis é inferior àquela correspondente ao contratopadrao.

0 rendirnento rnédio, para o conj unto dos empregados corn contratosflexIveis, representa apenas 54,6% do auferido pelos empregados corn contratopadrao. Dentre os trabaihadores corn diferentes tipos de contratos flexiveis,aqueles que tern o rendimento rnédio mais baixo referem-se ao Tipo 1, pela suaprópria definiçao (ganham menos que o mInirno legal), e ao Tipo 3 (sern carteirade trabaiho assinada), cujo rendimento médio corresponde a 42,1% docorrespondente ao contrato padrao.

176 Reestructuración y regulaciOn del niercado de trabajo

Tabela 5: Rendimento Real Medio dos Empregados no Setor Privado, segundo Tipo deContrataçiio, Grande São Paulo, Fev/88 a DezI9O

Rendimento Real MedioTipo de Contratacao

Em Cr$ de Em

Indices(Contrat

PadraoFev/91' Dolares = 100)

Empregados no Setor privado 97,537 440 89.1Contrato Padrao2 109,512 494 100.0

Contrato Flexivel3 59,772 270 54.6Tipo 1 17,723 80 16.2Tipo2 88,876 401 81.2Tipo 3 46,115 208 42.1Tipo 4 51,658 233 47.2Tipo5 89,452 404 81.7

Inflator utilizado: ICV do DIEESE.2 Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabaiho regular continuo,

carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario major ou igual ao salario minimo.Tipo 1: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabaiho regular

continuo, carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario menor que osalario minimo.

Tipo 2: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabaiho regulardescontinuo ou trabaiho irregular e carteira de trabaiho assinada pelo atualempregador.

Tipo 3: Assalariado contratado diretamente pela ernpresa onde trabaiha, sern carteira detrabatho assinada pelo atual empregador.

Tipo 4: Assalariado contratado por outra empresa diferente daquela onde trabaiha.Tipo 5: Autonorno que trabaiha para uma unica empresa.

Fonte: Secretaria de Planejamento e Gestao - Convenio SEADE/DIEESE. Pesquisa de Empregoe Desemprego na Grande São Paulo - PED.

0 menor rendirnento rnédio dos empregados corn contratos flextveis é urnindicador de que a contratação de pessoal, nessa situação, pode representar, paraas empresas, urn rebaixamento de seus custos de producao. Neste sentido, cabemencionar que, por se tratar do rendimento médio, este também reflete acomposicão ocupacional, ou seja, os graus diferenciados de qualificacao dostrabaihadores corn diferentes tipos de contratos de trabalho.

b) Flexibilizacao contratual por setor de atividade, tamanho de empresae qualcacao da mao-de-obra

Como pode se observar através da Tabela 6, a incidência dos contratosflexiveis ocorre em todos os setores de atividade, inclusive no industrial, aindaque em menor proporcao que nos dernais. De fato, na Indüstria, 15,0% do totalde empregados tern algurn tipo de contratoflexivel. Já na Construçao Civil essepercentual atinge 26,9%, no Setor Servicos 3 1,8% e no Comércio, 30,5%. Poroutro lado, parece nao haver diferenças setoriais significativas quanto ao tipo deflexibilizaçao utilizado.


Tabela 6: DistribuicAo dos Empregados no Setor Privado, por Setor de AtividadeEconomica da Empresa onde Trabaiham, segundo Tipo de Contrataciio, GrandeSão Paulo, Fev188 a Dez/90 (Em Porcentagein)

Distribuicão dos Empregados, por Setor

Tipo de Contratacãode Atividade Economica da Empresa onde Trabaiham

Total Industria Construcão Comercio Servicos OutrosCivil

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Contrato Padrao' 60.6 68.1 56.2 55.1 54.4 -Contrato Flexivel2 23.9 15.0 26.9 30.5 31.8 77.1

Tipo 1 0.9 0.8 - 1.1 0.9 -Tipo2 0.9 0.5 - - 1.7 -Tipo 3 12.7 7.3 18.1 18.3 16.5 42.0Tipo4 2.6 1.7 - 1.0 4.9 -Tipo 5 6.7 4.8 6.9 9.8 7.8 33.3

Sern informacoessuficientes paraclassificar quanto aoTipo de Contrato 15.6 16.9 16.9 14.4 13.8 -Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabalho regular continuo,carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salarlo major ou igual ao salario minimo.

2 Tipo 1: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabalho regularcontinuo, carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario menor que asalario minima.

Tipo 2: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabalha, corn trabaiho regulardescontinuo ou trabalho irregular e carteira de trabalho assinada pelo atualempregador.

Tipo 3: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, sem carteira detrabalho assinada pelo atual empregador.

Tipo 4: Assalariado contratado pot outra empresa diferente daquela onde trabaiha.Tipo 5: Autonomo que trabalha para uma unica empresa.A amostra nao comporta a desagregação para esta categoria.


Em todos os setores predominante a flexibilizacao do Tipo 3, ou seja, ocontrato de trabalho assalariado sern registro na carteira de trabaiho, seguidopela contratação direta de autônomos (Tipo 5).

A despeito desta semelhança, foram observadas algumas particularidadessetoriais que convém ressaltar. No Comércio e na Construçao Civil aflexibilizaçao restringe-se, praticamente, a estes dois tipos, enquanto na Indtistriae nos Serviços, embora também predominantes, já aparecem corn certo pesooutros tipos de flexibilização, como a subcontratacão de empresas e adescontinuidade da jomada de trabalho.


Tabela 7: Distribuição dos Empregados no Setor Privado, por Setor de AtividadeEconomica da Empresa onde Trabaiham, segundo Tipo de Contratação, GrandeSão Paulo, Fev/88 a DezI9O, (Em Porcentagem).

Distribuição dos Empregados, pot Setor

Tipo de Contratacaode Atividade Economica da Empresa onde Trabaiham

Total Industria Construcão Comercio Servicos OutrosCivil

Total 100.0 46.2 4.7 14.9 33.8 0.5ContratoPadra& 100.0 51.7 4.3 13.5 30.3 0.1ContratoFlexivel2 100.0 29.1 5.3 19.1 45.0 1.5

Tipo 1 100.0 40.2 - 19.0 35.9Tipo 2 100.0 28.9 - 65.1 -Tipo 3 100.0 26.6 6.7 21.4 43.8 1.5Tipo 4 100.0 29.3 - 5.7 63.2 -Tipo 5 100.0 32.5 4.8 21.6 38.9 2.3

Assalariado contratado diretarnente pela empresa onde trabatha, corn trabalho regular continuo,carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario major ou igual ao salario minimo.

2 Tipo 1: Assalariado contratado diretamente pela ernpresa onde trabalha, corn trabaiho regularcontinuo, carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario menor que osalario minirno.

Tipo 2: Assalariado contratado diretamente pela ernpresa onde trabaiha, corn trabalho regulardescontinuo ou trabaiho irregular e carteira de trabatho assinada pelo atualempregador.

Tipo 3: Assalariado contratado diretarnente pela ernpresa onde trabaiha, sern carteira detrabatho assinada pelo atual ernpregador.

Tipo 4: Assalariado contratado por outra empresa diferente daquela onde trabaiha.Tipo 5: Autonomo que trabalha para urna unica empresa.A arnostra nao cornporta a desagregacão para esta categoria.


Apesar do menor grau de flexibilização dos contratos de trabaiho no setorindustrial, seu impacto no total dos empregados é bastante acentuado, dada aimporthncia deste setor na geração de empregos na Região. Assirn, ao seconsiderar a distribuicão do conjunto dos empregados corn contratos flextveis,por setor de atividade (Tabela 7), verifica-se que estes, em sua grande rnaioria,localizam-se nos Servicos e na Indiistria, sendo que o primeiro concentra 45,0%destes trabaihadores e o outro 29,1%. 0 Comércio agrega 19,1% e a ConstruçãoCivil apenas 5,3%. A mesma concentracão é evidenciada ao se considerar osdiferentes tipos de flexibilizaçao contratual. No que se refere ao tarnanho daempresa, foi possfvel observar que as pequenas e médias são aquelas queutilizarn, corn major intensidade, o recurso dos contratosfle.x(veis. Do total detrabaihadores das empresas corn ate 5 empregados, 65,1% estão sujeitos a estes


Tabela 8: Distribuição dos Empregados no Setor Privado, por Tamanho da Empresa ondeTrabalbani, segundo Tipo de ContrataçAo, Grande São Paulo, Fev/88 a Dez/90,(Em Porcentagem)

Distribuiçao dTipo de Contratacão

Total

os Empregados , por Tamanho da Ernpresa onde Trabaiham

Ate 5Empregados

Dc 6 a 49Empregados

De 50 a 499Empregados

500 e MaisEmpregados

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Contrato Padrao' 60.6 29.4 59.4 76.6 75.0Contrato Flexivel2 23.9 65.1 31.6 11.7 8.4

Tipo 1 0.9 1.0 1.3 1.0 0.5Tipo2 0.9 1.1 1.2Tipo 3 12.7 45.5 21.7 4.6 1.7Tipo4 2.6 1.0 1.7 3.2Tipo 5 6.7 18.0 7.2 3.3 1.8

Sern informacoes suficientespara classificar quanto aoTipo de Contrato 15.6 5.5 8.9 11.6 16.6

Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabaiho regular continuo,carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario major ou igual ao salario minimo.

2 Tipo 1: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabaiho regularcontinuo, carteira de trabalho assinada pelo atual empregador e salario menor que osalario minimo.

Tipo 2: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabalha, corn trabaiho regulardescontinuo ou trabaiho irregular e carteira de trabalho assinada pelo atualempregador.

Tipo 3: Assalariado contratado diretarnente pela empresa onde trabalha, sern carteira detrabaiho assinada pelo atual empregador.

Tipo 4: Assalariado contratado por outra empresa diferente daquela onde trabalha.Tipo 5: Autonomo que trabatha para urns unica empresa.A amostra nao comporta a desagregação para esta categoria.

Fonte: Secretaria de Planejamento e Gestao - Converiio SEADE/DIEESE. Pesquisa de Empregoe Desemprego na Grande São Paulo - PED.

contratos. Para as empresas corn 6 ate 49 empregados, esta porcentagem é de31,6%, reduzindo-se para 11,7% naquelas corn 50 ate 499 empregados eatingindo somente 8,4% nas empresas corn mais de 500 trabaihadores (Tab. 8).

Nas micro e pequenas empresas (ate 49 empregados), o tipo rnais usual deflexibilizaçao é a contratação sern carteira assinada (Tipo 3), seguido pela deautônomos. A flexibilizaçäo por descontinuidade da jomada e por rneio desubcontrataçao de servicos de outra empresa é praticamente inexistente.

Já nas grandes ernpresas (500 e mais trabaihadores), ainda que existam todosos tipos de flexibilizaçao, inclusive o contrato sern registro na carteira detrabalho e mesmo caqueles corn remuneração inferior ao mInimo legal, adquire


importáncia a flexibilizaçao do emprego por subcontrataçao de servicos de outrasempresas (assalariamento indireto).

0 comportamento das empresas médias (50 a 499 empregados) é similar aodas grandes, acentuando-se, entretanto, a flexibilizacão de Tipo 5 (contratacaode trabaihadores autônornos) em detrimento da subcontratacão de empresas.

Em geral, os dados indicam que, ao se passar para urn estrato maior detamanho de empresas, diminui a incidência dos contratos flexIveis. Por sua vez,a proporcao dos contratos ilegais tambérn dirninui e ganha importáncia oassalariamento indireto via contratacão de outras enipresas, bern como aflexibilizacao por descontinuidade de jornada de trabalho.

A distribuicão do conj unto de empregados corn flexibilizacao do trabaiho portamanho de empresa (Tabela 9) revela, igualrnente, o maior grau deflexibilizacão das micro e pequenas ernpresas e as diferenças no tipo de contratoutilizado pelas empresas, de acordo corn seu tamanho.

Assim, as micro e pequenas ernpresas concentrarn, respectivamente, 38,5%e 33,2% do total de empregados corn contratos flexiveis, totalizando 71,7%.Estes percentuais, para as grandes e rn&Iias ernpresas, são de, respectivamente,15,9% e 12,5%, correspondendo, a 28,4% dos trabathadores corn contratos

fle,xIveis.Cabe salientar que esta distribuicão para os empregados corn contrato

padrao se inverte, ou seja, as grandes e rn&lias empresas concentrarn 73,7%destes trabalhadores (46,7% e 27,0% respectivamente), ao passo que as microe pequenas apresentarn uma porcentagern conjunta de 26,1% (5,8% e 20,6%,respectivarnente).

No que se refere aos tipos de contratosfiexiveis, rnerece ser enfatizado queO Tipo 2 (descontinuidade de jornada de trabalho) está mais concentrado nasgrandes e médias empresas, corn, respectivarnente, 54,2% e 29,4% dosempregados nesta situação. Verifica-se, tambérn, que a subcontratação deempresas é muito pouco utilizada pelas microernpresas, enquanto nas grandes,concentram-se 66,8% dos ernpregados corn este tipo de contratacao.

A contratacão de ernpregados sern assinatura em carteira de trabalho (Tipo3) e de autônomOs (Tipo 5) é rnais frequente nas micro e pequenas empresas,embora também ocorra nas médias e grandes ernpresas (Tabela 9).

Considerando o nfvel de instruçao corno urna aproximacão da qualificacãoocupacional'6, foi possivel verificar diferencas significativas entre os empregoscorn contratos flexiveis e aqueles corn contratos padrao.

Enquanto nos ernpregos corn contrato padrao a proporcão de trabaihadoresanalfabetos ou corn 10. grau incornpleto (ate 7 anos de estudo formal) é de54,4%, naqueles corn contratos flexIveis esta porcentagern sobe para 71,6%(Tabela 10).

' A PED capta diretamente a ocupação exercida, variável mais adequada para analisar estaquestao. No entanto, devido a necessidade de uma revisão da classificacão ocupacional adotada,optou-se, neste momento, por usar a variável nIvel de instrucão.


Tabela 9: Distribuiçao dos Empregados no Setor Privado, por Tanianho da Empresa ondeTrabaihani, segundo Tipo de Contrataçiio, Grande São Paulo, Fev/88 a Dez/90,(Em Porcentagem).

DistriTipo de ContrataçAo

buição dos Empregados, por Tamanho d a Empresa onde Trabaiharn

Total Ate 5Empregados

Dc 6 a 49Empregados

De 50 a 499Empregados

500 e MaisEmpregados

Total 100.0 12.9 22.9 23.2 41.0Contrato Padrao' 100.0 5.8 20.6 27.0 46.7Contrato Flexivel2 100.0 38.5 33.2 12.5 15.9

Tipo 1 100.0 15.3 34.6 27.1 23.0Tipo 2 100.0 - 29.4 54.2Tipo 3 100.0 46.5 39.4 8.5 5.5Tipo 4 100.0 - 11.3 20.1 66.8Tipo 5 100.0 42.4 30.1 13.8 13.7

Assalariado contratado diretamente pela empresa onde traballia, corn trabalho regular continuo,carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario major ou igual ao salario minimo.

2 Tipo 1: Assalariado contratado diretamerite pela empresa onde trabaiha, corn trabalho regularcontinuo, carteira de trabaiho assinada pelo atual ernpregador e salario menor que osalario minimo.

Tipo 2: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabalha, corn trabaiho regulardescontinuo ou trabaiho irregular e carteira de trabalho assinada pelo atualempregador.

Tipo 3: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, sern carteira detrabaiho assinada pelo atual empregador.

Tipo 4: Assalariado contratado por outra empresa diferente daquela onde trabalha.Tipo 5: Autonomo que trabalha para uma unica empresa.A amostra nao comporta a desagregação para esta categoria.

Fonte: Secretaria de Planejamento e Gestao - Convenio SEADE/DIEESE. Pesquisa de Empregoe Desemprego na crande São Paulo - PED.

Situacão inversa se observa entre os empregados corn niveis de instrucãomais elevados. Para aqueles corn contrato padrao, a proporcao dos que tern 2°.ou 3°. Ggrau (9 anos ou mais de estudo) alcança 32,6%, decrescendo para17,7% no caso dos contratos flexIveis. Evidencia-se assirn que, em geral, osempregados corn contratos flexIveis tern urn nIvel de instrução bern inferior aodaqueles corn contrato padrao, o que poderia ser uma indicacao de que asempresas tendem a utilizar mais a flexibilização para preencher postos detrabaiho que exigern menor qualificação.

Esta estratégia, no entanto, diferencia-se para os trabaihos corn contratos doTipo 2 (descontinuidade de jomada de trabalho) e, em menor medida, para osdo Tipo 5 (contratacão de autônornos).


Tabela 10: DistribuicAo dos Empregados no Setor Privado, por Nivel de Instrucão, segundoTipo de Contratacão, Grande São Paulo, Fev/88 a DezI9O, (Em Porcentagem).

DistribuiçTipo de Contratacão

Total

ão dos Empregados, por Nivel de Ins trucão (Anos de Estudo)

Analfabeto lo GrauIncomp.

lo GrauCompleto

2o GrauCompleto

e Incomp.

3o GrauCompletoe Incomp.

(Menos de8 Anos)

(8 Anos) (De 9 a11 Anos)

(12 Anose Mais)

Total 100.0 4.9 53.4 12.5 18.8 10.4ContratoPadra& 100.0 4.3 50.1 13.0 21.1 11.5Contrato Flexivel2 100.0 7.0 64.6 10.6 12.1 5.6

Tipo 1 100.0 - 71.7 11.2 .?

Tipo 2 100.0 52.8 14.2 16.9 12.1Tipo 3 100.0 6.5 67.0 10.6 11.1 4.8Tipo 4 100.0 14.8 68.2 6.6 7.9 2.5Tipo 5 100.0 5.2 59.4 11.7 15.5 8.2

Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabaiho regular continuo,carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario maior ou igual ao salariominimo.

2 Tipo 1: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabaiho regularcontinuo, carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario menor que osalano minirno.

Tipo 2: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabaiho regulardescontinuo ou trabalho irregular e carteira de trabalho assinada pelo atualempregador.

Tipo 3: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabalha, scm carteira detrabaiho assinada pelo atual empregador.

Tipo 4: Assalariado contratado por outra empresa diferente daquela onde trabalha.Tipo 5: Autonomo que trabatha para uma unica ernpresa.A amostra nao comporta a desagregacão para esta categoria.

Fonte: Secretaria de Planejamento e Gestao - Convemo SEADE/DIEESE. Pesquisa de Empregoe Desernprego na Grande São Paulo - PED.

No caso dos trabaihadores corn descontinuidade de jornada de trabaiho,verifica-se que sua distribuicão por nfvel de instrução é bern semeihante a dos

que possuem contrato padrão. Para os primeiros, a proporcão de trabaihadorescorn nIvel de instrução de grau universitário (12,1 %) é levernente superior adaqueles que possuern contrato padrao (11,5%).

Este melhor nivel educacional, adicionado a outras caracteristicas dosempregos corn jornada descontinua - rnaior tempo de permanência no emprego,melhor remuneração e concentraçao nas grandes e m&lias empresas -, configuraurn perfil diferenciado corn relação aos dernais tipos de contratos flexiveis. A


utilização de jornadas de trabaiho descontInuas parece estar associada mais ascaracteristicas do processo de trabaiho que a uma estratégia de redução de custose possibilidade de ajustes conjunturais via demissão de pessoal.

No entanto, cabe lembrar que este tipo de flexibilizacão é incipiente,representando apenas 3,6% do total de empregos corn contratos flexiveis.

Quanto ao nivel educacional dos empregados corn contrato de autônomo(Tipo 5), destaca-se a proporcão relativarnente elevada (23,7%) dos que ternmais de 8 anos de estudo. Possivelmente, isto está associado a necessidade decontratação temporária de pessoal corn maior qualificacão. Neste sentido, caberecordar que este tipo de contratação é usada, preponderantemente, por empresasde ate 50 empregados, sendo que o tempo de permanência no mesmo empregoé relativamente pequeno.

0 perfil de qualificacao que parece mais desfavorável é o referente aoassalariamento indireto através da contratacão de empresas de serviços (Tipo 4).Além de apresentar uma maior proporcão de analfabetos (14,8%), sua parcelade trabaihadores corn mais de 8 anos de estudo corresponde a apenas 10,4%.

c) Segmentos populacionais mais vulneráveis a flexibilizaçao

As Tabelas 11, 12 e 13, que apresentam, respectivamente, a distribuicão dosdiferentes tipos de contrataçöes segundo sexo, idade e posicão na famulia,evidenciam quais os segmentos da populacao mais frágeis perante o mercado detrabaiho e a que tipos de contratosfiexIveis estão mais sujeitos.

Desta forma, enquanto a proporcão de muiheres no total de empregados corncontrato pad rão é de 31,4%, entre aqueles corn contratos flexIveis estepercentual sobe para 37,2%, sendo que as maiores proporcöes de mutheres quetrabalham sob este tipo de contrato forarn registradas entre os que executamtrabaiho descontfnuo (51,2%), os trabaihadores subcontratados (46,7%) e os querecebem menos que o salrio mInimo (46,7%).

Cabe salientar que no caso dos contratos ilegais, por falta de registro erncarteira, nao existe diferenca significativa da participacao feminina em relacaoao contrato padrao.

No que diz respeito a utilizacão dos diferentes tipos de contrato segundofaixa etária, observa-se que os trabaihadores corn contratopadrao concentram-sena faixa de 25 a 39 anos de idade, englobando 45,0% do total de empregadoscorn este tipo de contrato a alcancando 72,4% quando agregado o grupo de 18a 24 anos.

No caso dos contratos flexIveis, a proporcao dos trabaihadores de 18 a 39anos se reduz a 57,1%, o que é compensado pela maior participacão dosmenores de idade e dos maiores de 40 anos, no total dos trabathadores corncontratosfiex(veis. A participacao dos trabaihadores na faixa de 10 a 17 anos,submetidos a estes contratos, alcanca 19,7%, enquanto os que possuern contratopadrao correspondern a 6,8% dos trabalhadores assim contratados. A análise dosdiferentes tipos de contratos flexIveis rnostra que a elevada participacão dosmenores deve-se a grande proporcao destes trabaihadores subrnetidos a contratosilegais (29,1% dos empregados sem carteira assinada e 41,0% daqueless cornremuneração inferior ao sa1rio rnfnirno). Já a participacão dos mais veihos


Tabela 11: Distribuição dos Empregados no Setor Privado, por sexo, segundo Tipo deContrataçiio, Grande São Paulo, Fev/88 a DezI9O, (Em Porcentagem)

Distribuiçao dos Empregados,Tipo de Contrataçao

Total Homens

por Sexo

Muiheres

Total ioo.o 67.4 32.6Contrato Padrao' 100.0 68.6 31.4Contrato Flexivel2 100.0 62.8 37.2

Tipo 1 100.0 53.3 46.7Tipo2 100.0 48.8 51.2Tipo 3 100.0 67.4 32.6Tipo 4 100.0 53.3 46.7Tipo 5 100.0 60.8 39.2

Assalariado contratado diretarnente pela empresa onde trabalha, corn trabalho regular continuo,carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario major cu igual ao salario minimo.

2 Tipo 1: Assalariado contratado diretarnente pela empresa onde trabaiha, corn trabaiho regularContinuo, carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario menor que osalario minimo.

Tipo 2: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabalho regulardescontinuo ou trabaiho irregular e carteira de trabaiho assinada pelo atualempregador.

Tipo 3: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, sem carteira detrabaiho assinada pelo atual empregador.

Tipo 4: Assalariado contratado por outra empresa diferente daquela onde trabaiha.Tipo 5: Autonomo que trabaiha para uma unica empresa.


explica-se pela mafor incidência de empregados corn trabaiho descontInuo (Tipo2), da contratação indireta (Tipo 4) e de autônomos (Tipo 5), cujas porcentagenssão, respectivarnente, de 30,8%, 30,9% e 32,3%. A participaçao dos indivfduossegundo posição na famflia, por tipos de contratos de trabaiho, reflete, ou estáassociada, a participaçao por sexo e idade, tendo em vista a relaçao destesatributos corn a posição do indivIduo na famiia.

Assim, nos contratos flexiveis, a participação de chefes de familia (36,6%)é relativamente menor que no contrato padrão (50,2%). Já a participacao decônjuges (normalmente do sexo feminino) e de flihos são maiores nos contratosflexiveis. A proporção dos cônjuges corn contrato padrao é de 9,9% e, cornfle.xIveis, de 15,5%. No caso dos flihos, estas proporçöes são de,respectivarnente, 30,8% e 37,1 %.

A desagregaçao por tipo de contrato confirma, em algurna medida, a relaçaomencionada entre os atributos de sexo e idade e a posição na famflia. As rnaioresproporçöes de chefes e cônjuges se dão nos contratosfiexIveis dos Tipos 2, 4 e


Empregados no setor publico segundo tipo de contratação por idade, Grande São Paulo,fev/88 a dez/90, (Em porcentagem)

IdadeTipo de contratação

Total 10 a 17 18 a 24Anos Anos

25 a 39Anos

40 Anose Mais

Total 100.0 1.4 16.0Estatutario 100.0 -t 12.9CLT 100.0 2.3 18.5

50.949.651.9

31.737.227.3

A arnostra nao comporta a desagregaçao para esta categoria.

Fonte: SEP - CONVENIO SEADE/DIEESE.

Tabela 12: Distribuicio dos Empregados no Setor Privado, por Idade, segundo Tipo deContrataçAo, Grande São Paulo, Fev/88 a Dez/90, (Em Porcentagem).

DistribuicãoTipo de Contratacão

Total 10 a 17

dos Empregados, por Idade

18 a 24 25 a 39 40 AnosAnos Anos Anos e Mais

Total 100.0 9.7 26.6 42.3 21.5Contrato Padra& 100.0 6.8 27.4 45.0 20.8ContratoFlexivel2 100.0 19.7 23.7 33.4 23.1

Tipo 1 100.0 41.0 25.7 20.8 12.5Tipo 2 100.0 -' 16.7 49.3 30.8Tipo 3 100.0 29.1 28.3 25.7 16.9Tipo4 100.0 5.0 23.1 41.0 30.9Tipo 5 100.0 7.1 16.0 44.6 32.3

Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabalho regular continuo,carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario major ou igual ao salario minimo.

2 Tipo 1: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabaiho regularcontinuo, carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario menor que osalario minimo.

Tipo 2: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabalha, corn trabaiho regulardescontinuo ou trabaiho irregular e carteira de trabaiho assinada pelo atualernpregador.

Tipo 3: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabalha, scm carteira dotrabaiho assinada polo atual empregador.

Tipo 4: Assalariado contratado por outra empresa diferente daquela onde trabaiha.Tipo 5: Autonomo que trabaiha para urna unica empresa.A amostra nao comporta a desagregação para esta categoria.

Fonte: Secretaria de Planejamento e Gestao - Convenio SEADE/DIEESE. Pesquisa do Empregoe Desemprego na Grande São Paulo - PED.


Tabela 13: DistribuiçAo dos Empregados no Setor Privado, por Posicão na Familia, segundoTipo de Contrataciio, Grande São Paulo, Fev/88 a DezI9O, (Em Porcentagem).

Distribuicão dos Empregados, por Posicão na FamiliaTipo de Contratacão — ---------

Total Chefe Conjuge Fitho Outras

Total 100.0 46.2 11.2 32.7 9.9Contrato Padra& 100.0 50.2 9.9 30.8 9.1Contrato Flexivel2 100.0 36.6 15.5 37.1 10.8

Tipo 1 100.0 19.9 12.4 55.8 11.9Tipo 2 100.0 46.3 25.2 20.0Tipo 3 100.0 29.5 9.0 48.5 12.9Tipo 4 100.0 47.1 20.7 20.8 11.3Tipo 5 100.0 46.8 24.9 21.5 6.9

Assalariado contratado diretamente pela empresa onde traballia, corn trabaiho regular continuo,carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salario major ou igual ao salario rninimo.

2 Tipo 1: Assalariado contratado diretarnente pela empresa onde trabaiha, corn trabaiho regularcontinuo, carteira de trabaiho assinada pelo atual empregador e salarlo menor que osalario minimo.

Tipo 2: Assalariado contratado diretamente pela empresa onde trabaiha, corn trabaiho regulardescontinuo ou trabalho irregular e carteira de trabaiho assinada pelo atualempregador.

Tipo 3: Assalariado contratado diretarnente pela empresa onde trabalha, sern carteira detrabatho assinada pelo atual empregador.

Tipo 4: Assalariado contratado por outra empresa diferente daquela onde trabaiha.Tipo 5: Autonomo que trabatha para uma unica empresa.A amostra nao comporta a desagregacâo para esta categoria.

Fonte: Secretaria de Planejarnento e Gestao - Convenio SEADE/DIEESE. Pesquisa de Empregoe Desemprego na Grande São Paulo - PED.

5 (trabaihador corn jornada de trabaiho descontInua, subcontratado e autônomo),situação semelhante a observada entre os indivIduos corn idade mais avancada.Já a participacão dos flihos concentra-se nos contratos dos Tipos 1 e 3(contratacoes ilegais), tal como o registrado para os menores de idade.

A análise anterior indica, portanto, que são as muiheres, os menores deidade e os trabaihadores mais veihos, assim como os cônjuges e flihos, ossegmentos populacionais mais sujeitos a contratosfiexIveis. Isto, possivelmente,está associado a conjuncão de vários fatores, tais como falta de oportunidades deobtençao de meihores empregos, menor grau de qualificacão destes trabaihadores(mais apropriados, como se viu, a estratégia de flexibilização das empresas),major possibilidade (ou necessidade) de estes trabaihadores exercerem jomadasou processos de trabaihos mais flexIveis e menor nIvel de consciência de seusdireitos trabaihistas.

Flexibilidade do emprego assalaric.do 187

IV. Conclusöes

As informaçöes analisadas neste estudo permitem algumas conclusôes sobrea flexibilização do emprego nas empresas privadas na Região da Grande SãoPaulo.

A contratação de trabaiho assalariado tfpico no Pals é regida por urnconj unto de normas legais bastante amplo e detalhado, de forma a garantir aotrabalhador urn conjunto de direitos, inclusive no ato de sua demissão, o quepoderia significar algum grau de rigidez na contratacao/demissão do trabaihadorpor parte das empresas empregadoras.

As diversas formas de contratacöes previstas, alérn do contrato assalariadopor tempo indeterminado (contrato padrao), estão amparadas legalmente apenaspara situaçöes especIficas ou transitórias de trabalho, o que limitaria a suautilização.

No entanto, as restriçöes legais vigentes não tern sido obstáculo as empresasda Grande São Paulo para ajustarem o nivel de emprego e, sobretudo, o desalário real a situacöes conjunturais adversas, o que pode ser comprovado pelaevolução da taxa de desemprego e do nIvel de salário médio real, nos fltirnoscinco anos.

Por outro lado, foi posslvel verificar a adocão, pelas empresas, de diversostipos de contratos de trabalho, de forma a fugir a legislacão que rege a relacãode trabaiho assalariado. Na análise dos dados, verificou-se que 24% do total deempregados nas empresas privadas da Grande São Paulo tern uma relacãocontratual de trabalho corn algum tipo de flexibilizacao em relacão ao contratoconsiderado padrão. Entre estas, a mais usual é a contratacão ilegal, que afetaa 13,6% do total de empregados (ausência de carteira de trabaiho assinada peloempregador e/ou não pagamento do salário rninimo legal). No entanto, existeuma parcela não desprezivel de trabalhadores (10,2%) corn algum tipo deflexibilidade corn certo respaldo legal. Entre estes, destacam-se a contratacao dotrabaihador autônomo (6,7%) e a contratação indireta via subcontratação deempresas de servicos (2,6%).

A análise do tempo de permanência no emprego e dos rendimentos médiosevidenciou uma instabilidade de emprego muito rnais acentuada nos contratosflexiveis do que no contrato padrao, assim como uma remuneracão mediabastante inferior. Isto revela, de certa forma, a estratégia adotada pelas empresasde reduçao dos custos do trabaiho e/ou de contratacão de trabaiho corn maioresfacilidades de demissão.

Os contratos flexIveis de trabaiho estão presentes em todos os setores deatividade econômica, inclusive no industrial, ainda que em menor proporcão. Poroutro lado, não existem diferencas setoriais irnportantes quanto aos tipos decontratos flexIveis adotados.

Através da análise por tamanho da empresa foram evidenciadas diferençasacentuadas da incidência dos vários tipos de contratosfiexIveis entre os distintosestratos. Assim, não so é muito maior a presenca de contratosfiexIveis nas microe pequenas ernpresas do que nas médias e grandes, como também são diferentesos tipos de contratacOes adotadas. Nas micro e pequenas empresas predominarn


as contrataçöes ilegais e a aquelas de autônornos que, em certas circunstâncias,também pode ser considerada ilegal. Já nas médias e, sobretudo, nas grandesempresas, a forma mais importante de flexibilização é a subcontrataçao de outraempresa, seguida pela contrataçao direta do trabaihador autônomo, ainda que severifiquern também contrataçOes clararnente ilegais. A menor proporção doscontratos flexIveis nas médias e grandes empresas (11,7% e 8,4%,respectivamente) em relaçao as micro e pequenas (65,1% e 31,6%,respectivamente) explica-se, basicamente, pela menor utilização de contrataçãoilegal nas primeiras. Cabe lembrar que, além de o custo da mão-de-obra sermuito reduzido, a intensa deterioração dos salários reals nos ditimos anos,inclusive do salário mmnimo, possivelmente torna prescindrvel as grandesempresas urn maior recurso aos contratos flexIveis.

Quanto ao nfvel de instrucão dos empregados, verifica-se que o daquelescorn contratosfiexIveis é relativamente inferior ao dos empregados corn contratopadrao. Isto pode estar indicando urna estratégia de flexibilização associada aurna poiltica de pessoal diferenciada por grau de qualificação.

Os segmentos de trabaihadores mais sujeitos aos contratos flextveis são asmuiheres, os menores de idade e os idosos, assim como os cônjuges e flihos.Isto, provavelmente, decorre das próprias caracteristicas profissionais destestrabaihadores, assim como de seu menor grau de exigência corn relação aocumprimento de seus direitos trabaihistas.

Finalmente, cabe destacar que, apesar desse estudo ter permitido chegar atais resultados, reconhece-se a necessidade de se aprofundar a análise, seja nosentido de uma meihor adequaçao na captaçao do ernprego, segundo Os tipos decontratos legais vigentes, seja para o conhecimento mais detaihado de suascaracteristicas e de seu uso pelos distintos tipos de empresa, inclusive do setorpiiblico, seja ainda para urna rnelhor compreensão dos efeitos destasrnodificaçoes no contrato de trabaiho scthre o rnovirnento sindical. Isto torna-semais relevante quando se considera o propósito do Governo de alterar alegislaçao que rege os contratos de trabaiho assalariado no Pals, nos setorespiiblico e privado, corno urn dos pilares de sua estratégia para a reorganizacãoda econornia brasileira.

8 ReestructuraciOn de la economIa,reestructuración del mercado de trabajoy reforma laboral: El empleo temporalen Colombia

Alberto Corchuelo

I. IntroducciOn

En los primeros meses del presente aflo, el congreso nacional, a propuestadel actual gobierno, aprobó una reforma al código laboral colombiano, que rigedesde 1950, encaminada a alcanzar dos grandes objetivos: 1- generar un mayorgrado de flexibilidad del mercado de trabajo y 2- crear mayores grados deestabilidad de la fuerza de trabajo ocupada. Se trata de dos grandes objetivosaparentemente contradictorios, pero cuya probable convergencia adquiere sentidoa la luz de lo que viene manifestándose en los mercados de trabajo enColombia, particularmente en lo relacionado con la creciente contratación defuerza de trabajo bajo modalidades temporales.

La reforma laboral puede considerarse a su vez como integrante de unpaquete de politicas relacionadas con el programa de reestructuracidn de laeconomla que se viene poniendo en marcha desde la anterior administración. Através de un mayor grado de exposicidn de la economIa colombiana a lacompetencia internacional, reducción de la protección arancelaria yparaarancelaria, liberación cambiaria, mayor apertura al capital extranjero,eliminación de las trabas ala inversion de capitales privados en areas hasta ahoramonopolizadas por el estado y reestructuración (privatización) de empresas delestado, se pretende modernizar la economla e inducir mayores grados deeficiencia sectorial e intersectorial, que permitan una participaciOn creciente enlos mercados internacionales y, por esta via, asegurar un crecimiento económicomás acelerado.

Al generar mayores condiciones de flexibilidad en los mercados de trabajomediante la reducción de los costos de permanencia del empleo y la eliminaciónde las rigidices en Ia contratacidn de fuerza de trabajo, la reforma laboral aspiraa facilitar el proceso de reestructuraciOn, a! promover una mayor grado demovilidad de la fuerza de trabajo.

Pero más que una reforma, orientada hacia Ia creaciOn de nuevascondiciones de funcionamiento de los mercados de trabajo, ésta puedeconsiderarse como una regulacion de las transformaciones que ya se venfanoperando en dichos mercados. En la práctica, la participación creciente de los


"contratistas independientes" y del empleo temporal en los mercados de trabajohabfan quebrado las normas que regulaban la contratación, creando un grandesorden en estos mercados. Aparentemente rIgido, el código laboral contenfaelementos de flexibilidad que fueron aprovechados por los empleadores.

Ya, al finalizar la década del ochenta, el mercado gozaba de una granflexibilidad pero bajo condiciones no muy claras de regulacion de los contratosde trabajo. La situación de hecho, creada por los nuevos mecanismos decontratación, forzaron su regulación y consagración en el código laboral.

II. El empleo temporal y su evolución

1. Definición y regulación del contrato temporal

De acuerdo con el código laboral colombiano, ci empleo temporal se definea partir de la duración del contrato. Sin embargo, su definición no es expilcitaen relación con la magnitud de la duración. Si bien corresponde a contratos atérmino fijo cuya duración maxima es de tres años, el carácter de empleotemporal parece corresponder a aquél contratado por perlodos inferiores a un aflopara realizar labores ocasionales o transitorias.

Las normas establecidas antes de la reforma restringfan la vinculación defuerza de trabajo bajo este tipo de contratos, inferiores a un afio. Tan solo enciertos casos muy limitados era posibie que las empresas realizaran este tipo decontrataciones. Con estas normas, ci código laboral pretendla asegurar un altogrado de estabilidad del trabajo. La temporabilidad del empleo se constitufa enun fenómeno ocasional, esporádico.

Sin embargo, ci mismo código contenIa una figura que irfa a convertirse enfactor de desestabiiización: se trataba de los denominados contratistasindependientes, personas naturales o juridicas a las que se les facuitaba contratarservicios de trabajo en favor de terceros.

2. La evolución del empleo temporal

La evolución del empleo temporal durante Ia década del ochenta refleja bienlas profundas transformaciones que se venfan operando en ci funcionamiento delos mercados de trabajo. Quizás como consecuencia directa de la recesióneconómica de los años 81-82-83, particularmente en ci sector industrial, o de laintensa competencia extema que enfrentó la economfa durante estos mismos añoso de los niveles de costos laborales (costos de despido) y ci débii ritmo deincorporación de cambios técnicos, o, en fin, de una combinación de todos estosfactores, a partir de 1983 y con inusitada fuerza se manifiesta en las actividadesindustriales una creciente incorporación de fuerza de trabajo vinculada bajocontratos a tdrmino fijo. Los denominados empleos temporales empezaban asIa ocupar un lugar destacado en las ocupaciones generadas por ci sector modernode Ia economfa.

Se crefa que este tipo de vinculación laboral era tan solo propia de lasactividades informales, microempresas, que, como bien se sabe, operan por fuera

El empleo temporal en Colombia 191

Cuadro 1: Composición del empleo asalariado urbano (cuatro ciudades)

Empleo Temporal Empleo Temporal PrivadoEmpleo Total Empleo Privado Total(Porcentaje) (Porcentaje)

Junio 1977 9.2 10.8Junio 1978 9.8 11.4Junio 1979 9.0 10.6Junio 1980 8.6 9.7Junio 1981 10.3 11.8Junio 1982 10.5 12.0Junio 1983 10.1 11.6Junio 1984 13.4 15.5Junio 1985 13.3Junio 1986 13.9Junio 1987 14.4

Fuente: Cálculos obtenidos a partir de las Encuestas Hogares (DANE). Se utilizaron factores deexpansion construidos por Ia Misidn de Empleo.

del regimen legal, y de la actividad de la construcción. Fue la Misión deEmpleo' Ia primera en advertir que este fenómeno también adquiria, en formacreciente, gran importancia dentro de los sectores modernos, especialrnente enlos de la industria manufacturera.

Las encuestas de hogares realizadas por el DANE seflalaban que dentro delgrupo de trabajadores asalariados de las cuatro grandes ciudades colombianas,los trabajadores temporales que en 1980 apenas representaban un 8.6% del totalde asalariados en 1984 liegaban a un 13.4%. En la industria manufacturera eraen donde se advertIa un ritmo más acelerado de vinculaciOn de empleostemporales.

Para las actividades manufactureras modernas, este fenómeno indicaba unreemplazo neto de fuerza de trabajo permanente, con contratos a términoindefinido, por trabajadores temporales. En efecto, ya que el empleopermanente se habfa reducido durante la crisis a ritmos superiores a losesperados, las expansiones del empleo temporal significaban una sustitución. Enel perfodo 1979-1983, las caidas del producto industrial no logran explicar laintensa reducción que sufrió el empleo permanente. Algo similar aconteció enel perfodo 1979-1985 2

Ver, Corchuelo Alberto, "Formas de empleo no sujetas al rgimen laboral: empleotemporal y subcontrataciOn, en Ocampo J.A y Ramirez M. (directores de Ia publicaciOn): ElProblema Laboral Colombiano, Bogota, 1987.

2 La gran reducciOn del empleo permanente puede explicarse parcialmente por Ia introducciónde cambios técnicos durante los años 8 1-83 en algunas ramas industriales (textiles).


Cuadro 2: Colombia: Tasas de crecimiento del empleo permanente en Ia industriamanufacturera

Perlodo Tasa de crecimiento (Promedio anual) %

Empleo Productoindustrial

1979-1983 -2.3 -0.51979-1985 -2.5 1.21979-1988 -0.8 2.31985-1988 2.6 4.8

Fuente: Cálculos con base DANE, Encuesta anual manufacturera y Cuentas nacionales.

Cuadro 3: Empleo permanente y temporal en Ia industria manufacturera

1985 % 1986 % 1987 % 1988 %

Permanente 439,930 93.7 456,129 92.4 469,673 90.4 475,326Temporal 29,201 6.3 37,318 7.6 49,549 9.6 60,803

887

113

Total 469,131 100.0 493,447 100.0 519,222 100.0 536,129 1000

Fuente: DANE, Encuesta Anual manufacturera.

Superada la crisis, a partir de 1984, el empleo temporal continuó su másacelerada expansion. Era en la industria manufacturera en donde se advertia suintenso crecimiento. La recuperaciOn econOmica se tradujo en una expansionmucho más acelerada del empleo temporal que del empleo permanente,evidenciándose de nuevo el fenómeno de sustitución.

Si bien Ia participaciOn del empleo temporal no es ain muy elevada, lo queresulta impresionante es el ritmo de crecimiento de este empleo. En el periodo1985-1988 creció a la tasa del 27.6% promedio anual. Aunque esta tasa estáinfluenciada por los bajos valores absolutos, es de todas maneras reveladora deuna tendencia en extremo dinámica.

En el perIodo 1985-1988, Ia producciOn del sector manufacturero logrOsostener un crecimiento relativamente satisfactorio. Este crecimiento se tradujomás en una expansiOn del empleo temporal que del empleo permanente. Graciasa la expansion del empleo temporal, la elasticidad empleo-producto del sectormanufacturero logrO un elevado valor, lo que sugiere una mayor flexibilidad delos mercados de trabajo en relación con los ritmos de actividad econOmica.


III. Los factores propiciadores del empleo temporal

1. Los factores legales

Coma se mencionó, Ia legislación laboral restringIa severamente Iacontratación de fuerza de trabajo a plazos inferiores a un aflo. Sin embargo, através de la figura de "contratistas independientes" se habla abierto una via parala vinculación, sin ninguna restricción, de personal temporal.

Coincidiendo con la crisis económica y, especialmente, con la del sectorindustrial, en Colombia empiezan a tomar auge tanto en ni.imero como en laprestación de servicios de trabajo, la Agencias de Servicio Temporal. Despuésde una confrontaciOn entre las organizaciones de trabajo y los sindicatos, en1983 dichas agencias fueron declaradas coma contratistas independientes. Esdecir, no se trataba de intermediarios, bolsas de empleo, sino de agentes quepodIan contratar los servicios de trabajo en favor de terceros.

A partir de 1983, fortalecidas par el decreto 1433 del mismo afio que lasconsagró coma contratistas independientes y no coma simples intermediarios, lasAgencias de Servicios Temporales se expanden a ritmos sorprendentes, muchasde ellas creadas par las mismas empresas industriales, canstituyéndase en loscentros más dinámicos de contratación de fuerza de trabajo, naturalmente decarácter temporal.

Aunque la legislación nunca fue clara al respecto, dichas agencias en lapráctica podIan establecer contratos de trabajo a término fijo par periodossuperiores a un ailo para, posteriormente, vincularlos a empresas. Las empresasusuarias de los servicios de trabajo podlan a su vez renovar estos contratos enforma indefinida. Asi, un trabajador podia mantenerse vinculado a una empresadurante un tiempa indefinido, baja un contrato a término fijo celebrado con unagencia temporal. Baja estas condiciones, la nocidn de empleo temporal perdiasu significado. Se desarrollaba más bien la de empleo permanente bajacondiciones de contratación a término fijo.

La creciente participación de las agencias temparales dentro de las mercadosde trabajo puede medirse a través de sus colocaciones (personal vinculado a em-presas a través de agencias): en las empresas informantes al Ministerio de Tra-baja (no todas informan) en 1983 estas vinculos alcanzaban a 17 868 trabaja-dares. En enero de 1989, este niimero habla pasada a 100204. La mayor propar-ción de estas correspondia a la industria manufacturera (alrededor de un 70%).

2. La crisis económica

La crisis par la que atravesaron la economia colombiana y el sectorindustrial durante el periodo 1980-1983 indujo a los empresarios a restringir lascontrataciones de fuerza de trabajo. Pero esta misma crisis fue apravechada parainiciar un proceso de sustituciOn de trabajadores permanentes par temporales,especialmente dentro de la industria manufacturera.

Al examinar las causas de esta transformación, los estudios de la Misión deEmplea otorgaban un mayor peso a las condiciones coyunturales par las queatravesaba la econamfa, recesión ecanómica. La inestabilidad de la actividad


econdmica, las expectativas de los empresarios frente al curso futuro de estaactividad, los hacia renuentes a vincular personal bajo contratos a términoindefinido. Se creIa que una vez superada esta recesión y alcanzada ciertaestabilidad en el ritmo de crecimiento económico, la celebración de contratos atérmino fijo, a travds de las Agencias Temporales, perderfa fuerza y sucrecimiento serfa moderado.

Sin embargo, superada la crisis, ci empleo temporal continuO su rápidaexpansion, incrementándose aceleradamente su participaciOn dentro del empleototal. La sustitucion de trabajo permanente por temporal continuaba operandodentro de las nuevas condiciones econOmicas. Las condiciones coyunturales nopareclan ser las grandes responsables del auge del empleo temporal.

3. Los costos laborales y los costos de despido

En Colombia, Ia incidencia de los costos laborales no salariales sobre IacontrataciOn de fuerza de trabajo ha sido objeto de gran polémica. Estos costos,afectados por una serie de prestaciones sociales y por los impuestos a Ia nOmina,han alcanzado hasta ahora un nivel relativamente elevado. Sin embargo, su nivelno parece superar los promedios de los paIses latinoamericanos.

Dentro de estos costos laborales, sobresalen los relacionados con laretroactividad de las cesantfas (prima anual de servicios que se acumula hastala dpoca de retiro del trabajador) por su incidencia sobre los costos de creaciónde empleos permanentes. Tal retroactividad equivale al pago de un interés anualdel 12%.

Aunque existen restricciones para los retiros parciales de esta prima, ellosson posibles en ciertos casos. En la medida que Ia retroactividad rige tambidnpara estos retiros, se generan grandes sobrecostos a medida que se incrementala antiguedad del trabajador. Asf, mantener un trabajador que ha efectuadoretiros parciales, constituye un elevado costo para las empresas.

En relaciOn con los costos de despido, el regimen laboral establececrecientes costos a medida que se incrementa la antiguedad del trabajador(indemnizaciones por despidos sin justa causa). Adicionalmente, crea un factorde inamovilidad cuando ci trabajador supera los diez ailos de antiguedad, alestablecer ci reintegro cuando se trata de despidos sin justa causa.

Sin duda, estos costos creaban desestImulos para Ia contratación detrabajadores permanentes al tiempo que motivaban una elevada rotación detrabajadores. El auge del empleo temporal y Ia sustitución del permanentepueden ser considerados como una respuesta de los empresar.ios para Ia eludirdichos costos. El fenOmeno de la sustitución muy seguramente se presentódentro de los trabajadores próximos a cumplir los diez años de antiguedad: conello se eludla ci problema de Ia inamovilidad y las sanciones que implicaban sudespido .

Aunque estos costos establecidos en el regimen laboral pueden ser

La pension sanciOn, segiln Ia cual las empresas asumIan los costos de pensiOn dejubilaciOnde los trabajadores.


responsables del auge del empleo temporal, no parecen ser suficientes en Iaexplicación de este fenómeno. La contrataciOn del empleo temporal se presentdcon mayor fuerza en las grandes empresas, incluso empresas del estado, endonde las organizaciones sindicales hablan logrado un mayor poder denegociación. Gracias a este poder, los trabajadores gozaban de elevadasremuneraciones. Los salarios mInimos en estas empresas superaban ampliamenteel salario mfnimo legal. Además, gozaban de una serie de prestacionesextralegales que superaban el propio salario.

La contratación de fuerza de trabajo a través de las agencias de empleo,permitfa a las empresas eludir esta serie de costos y con ello abaratar los costosde la mano de obra. Para la industria manufacturera, los costos ariuales de laremuneracidn por trabajador temporal equivalfan en 1988 al 62.2% de los costosde los trabajadores permanentes.

Simultáneamente, la contratación temporal contribula a debilitar el poder delas organizaciones sindicales, ya decaIdo por diversos factores. En 1984 elnümero de trabajadores sindicalizados era de 873442. Para 1990, apenassuperaba dicha cifra ( 880115), reduciéndose notablemente la tasa desindicalización, medida sobre la población econdmicamente activa.

Bien parece que el afn de abaratar al máximo los costos de Ia mano deobra, dentro de condiciones de lento crecimiento de la productividad y dereducida incorporación de cambio técnico, ha sido uno de los factores de mayorincidencia en el auge del empleo temporal.

IV. Las consecuencias sobre el mercado de trabajoUna de los probables efectos del auge de las nuevas modalidades de

contratación de fuerza de trabajo ha sido el de generar un mayor grado deflexibilidad de los mercados de trabajo. Por el carácter de estas contrataciones,el volumen de empleo puede ajustarse más thpidamente a las condicionescambiantes de la actividad económica.

De esta forma, el auge del empleo temporal probablemente se ha traducido,en el corto plazo, en el establecimiento de una elasticidad empleo-producto máselevada. Para la industria manufacturera, las funciones de demanda de empleoestimadas para perlodos anteriores al auge del empleo temporal, indicaban quela elasticidad empleo-producto de corto plazo giraba en torno a 0.6. Aunque lainformación disponible aim no permite estimar esta elasticidad para perfodosrecientes, las cifras (ver cuadro 2) sugieren que ésta ha logrado incrementarse.

En estas circunstancias, puede concluirse que el desarrollo del empleotemporal contribuyó, en el corto piazo, a una mayor generación de empleo y auna más rápida reducción del desempleo ciclico.

Pero al tiempo que se ganaba en flexibilidad, crecla la inestabilidad delempleo. Estudios recientes ', muestran la presencia de un alto grado de rotación

Véase Lopez H.: Areas problemas en materia de ernpleo e ingresos en Co1ombia', enPREALC: Colombia. La deuda social en los 80, Bogota, OIT, 1990.


de Ia fuerza de trabajo empleada en los sectores modernos (empresas de más dediez trabajadores). Segtin este estudio, en estas empresas, Ia probabilidad de untrabajador de ser despedido en el primer ailo de trabajo es del 68.8%,reduciéndose a partir del segundo año. A su vez, en ci tramo de uno a cincoaños de antigUedad es donde se presenta el mayor porcentaje de despidos. Portanto, es en este tramo en donde la tasa de rotación alcanza una mayor magnitud.

Aunque estas probabilidades están sesgadas por no considerar Ia duracióndel empleo segt.in edades de Ia población ocupada, ellas sugieren que en lasedades superiores, mayores de treinta afos, la probabilidad de mantener elempleo por un tiempo adicionai relativamente largo, más de cinco ailos, esextremadamente reducida.

Aunque no existen estudios sobre duración del empleo asalariado para añosanteriores, muy seguramente esta duración y la probabilidad de mantenimientodel empleo, se han venido reduciendo dentro de Ia población ocupada con edadessuperiores a los treinta aiios.

Lo más probable es que ci auge del empleo temporal haya coincidido conestos cambios en la duración del empleo y en las probabilidades de mantener elempleo por un tiempo adicionai. Las altas tasas de separaciOn del empleo,despidos, de la población asalariada ocupada con edades superiores a treinta añosy con una duración del empleo entre 5 y 10 años, se traduclan en un incrementode Ia tasa de contratación de empleo bajo modalidades temporales.

Estas alias tasas de separación pueden explicarse por los costos demantenimiento del empleo en tanto que su sustitución por empleo temporal, porlos menores costos relativos de Ia fuerza de trabajo contratada a través deagencias temporales. Sin duda, la vinculación de empleo temporal se hatraducido en un menor costo del trabajo .

Sin embargo, por las modalidades imperantes de contratación por parte delas agencias de servicios temporales, la vinculaciOn de empleo temporal por partede las empresas, revelan que este tipo de vfnculos ha servido como mecanismode selección de fuerza de trabajo, un periodo de prueba amplio para seleccionarci personal. Asi, los nuevos empleos generados en Ia economfa estnconstituidos en un elevado porcentaje por empleos temporales.

Las altas tasas de separación del empleo de más larga duración, mayorexperiencia y capacitación, debe, naturalmente, haber incidido sobre los nivelesde productividad de la fuerza de trabajo. Si los empresarios decidieron asumireste costo y también los costos de enganche del nuevo personal, ella revela quelos costos de mantenimiento del empleo eran excesivamente elevados frente a loscostos de contratación de nuevo personal bajo modalidades temporales.

En 1988, un 53% de los trabajadores colocados a través de las agencias de serviciostemporales, tenIan un salario equivalenteal mInimo legal.Aunque esta baja remuneración relativapuede explicarse pot factores do calificación, experiencia y edad, lo cierto es que bajo estascondiciones de contratación so elude los salarios minimos convencionales y un conjunto debeneficios que ha logrado la acción sindical.


V. La reforma laboral

La reforma laboral que presentó el actual gobiemo a consideración delcongreso nacional pretendió regular las transformaciones que se estabanpresentando en el mercado de trabajo. En la exposición de motivos al proyectode ley se afirmaba que el regimen laboral ha afectado la cantidad global delempleo, en razón de la rigidez de su estructura que inmoviliza la mano de obrafrente al manejo de otros factores. Además, desestimula la contratación detrabaj adores permanentes, incentiva despidos prematuros y la contratación detrabaj adores temporales ". Para romper con este estado de cosas, el proyecto deley proponIa la eliminación de las normas que estimulaban los despidos antes delos diez aiios (pension sanción, cláusula de reintegro, retroactividad a los retirosparciales de cesantias) y una nueva regulaciOn de los contratos a término fijo.Las cambios propuestos en estos campos fueron aprobados por el congresonacional y hoy hacen parte del nuevo regimen laboral.

De acuerdo con esta nueva ley, los contratos a término fijo celebradosdirectamente por las unidades empleadoras, tan severamente restringidos por laanterior legislación, no tienen restricción alguna. Los empleadores, en formadirecta, podrán celebrar contratos por periodos cortos, menos de un años,renovables en tres ocasiones. Los contratos por términos superiore a un añopero inferiores a tres años son renovables indefinidamente.

Con estas nuevas regulaciones sobre los contratos a término fijo, Ia reformalaboral no hizo más que sancionar las transformaciones que se venIanpresentando en el mercado de trabajo, por una via liena de ambiguedades y quese prestaba a mOltiples irregularidades y evasiones de los derechos del trabajolas Agencias Temporales de Empleo. La nueva reforma, además de regular elfuncionamiento de estas agencias, les substrajo el poder que tenfan en lacelebraciOn de contratos a término fijo. Bajo las nuevas condiciones, lasempresas usuarias de los servicios de las agencias temporales solo podrncelebrar contratos de trabajo por términos inferiores a un año (seis meses),prorrogables una sola vez.

Bajo las nuevas condiciones de contratación, se consagra en Colombia laplena flexibilidad y movilidad del factor trabajo. En realidad, bajo estas nuevascondiciones, se posibilita que la vida laboral, dentro de un mismo empleo, de untrabajador pueda transcurrir bajo contratos temporales (uno a tres afios). LareestructuraciOn y modernizaciOn de la economIa, su globalización y bdsquedade mayor competitividad, no tendrán asf un obstáculo en este factor.

La reforma, al reducir los costos de permanencia del empleo, eliminaciOnde la doble retroactividad de las cesantfas y de la cláusula de reintegro, aspiraa generar un mayor grado de estabilidad del trabajo en las nuevas contrataciones.Aunque esto podrfa estimular, en el corto plazo, Ia desvinculación de trabaja-dores con mayor antiguedad y que continiian sometidos al antiguo regimen, enel largo plazo, a medida que se sustituyen trabajadores, la tendencia podrfa serhacia una mayor estabilidad. Lo más probable, sin embargo, es que, por lasnuevas condiciones de contratación, la tasa de rotación entre los jóvenes se incre-mente mientras que en los adultos, con mayor edad y experiencia, se reduzca.

9 Empleo 'atIpico' en economIas sin empleotIpico? Problemas anailticos del conceptode la relación laboral normal:el ejemplo de Colombia

Rainer Dombois

Tal como sucede en Europa, también en America Latina se presentaron enIa iultima década una serie de transformaciones en el mercado de trabajo, que semanifiestan, entre otras cosas, en el incremento de formas de empleo nuevas oque habIan dejado de ser comunes y en nuevas formas de diferenciación entrelas personas ocupadas'. Subcontratación de mano de obra, contratos a términofijo, intercambios de personal entre las firmas, trabajo de tiempo parcial: sontodas ellas modalidades de empleo que han experimentado un incrementonotorio.

Tales formas de empleo son calificadas como "atIpicas", "divergentes" o"precarias", porque no se compaginan con los criterios de una relación laboralasalariada 'normal' dictados por el derecho laboral o por Ia práctica contractualcomtin, con el "empleo regular, permanente y de tiempo completo" (Marshall,1987, pág. 1), cuya función protectora no se puede por tanto aspirar aaprovechar2. El proceso de "precarización" produce nuevas diferenciaciones antelos riesgos en el mercado de trabajo; debido precisamente al tipo de relaciónlaboral genera grupos más expuestos al r.iesgo de inestabilidad laboral, deingresos más bajos e irregulares, y excluidos del sistema de seguridad social.

La diferenciación progresiva en las formas y situaciones de empleo, que sepresenta aparentemente con las mismas caracterIsticas tanto en America Latinacomo en Europa, se explica por las condiciones cambiantes del crecimientoeconómico y del mercado laboral; con frecuencia viene también acompafiada decambios en el mismo sistema normativo: precisamente alif donde el derecholaboral regula los fundamentos contractuales, se suprimen o se diferencian losestándares anteriores y se abre o se amplfa el margen de juego para las "formas

Véanse, por ejemplo, para el caso europeo, Tarling, 1987; Rodgers y Rodgers, 1989; parala Repdblica Federal Alernana, Sengenberger, 1987, y trabajos regionales de Dombois, 1986 y1987; visiones de conjunto para Europea, Marshall, 1988; para Am6rica Latina, Mgrshall, 1987.

2 Rodgers y Rodgers (1989, pág. 3) enfatizan las siguientes dimensiones del empleo precario:1) alta inestabilidad; 2) poco control sobre el trabajo; 3) falta de protección, sea por Ia ley, seapor convenciones colectivas, sea por costumbres; 4) bajos ingresos: "Las formas precarias deempleo se definen, necesariamente con alguna arbitrariedad, por estas dimensiones."

Empleo 'at(pico' en economics sin empleo tIpico? 199

de empleo divergentes". La "desregulación" fomenta o asegura normativamentela diferenciación, impuesta ya de hecho en el mercado laboral por la nuevacorrelación de fuerzas.

El punto de partida para el análisis de las formas de empleo "divergentes"o "precarias" es la referencia a una forma estndar, a una forma social "normal"de Ia relación laboral, definida no solo en términos normativos, sino inclusotambién considerada como la instituciOn dominante de Ia reglamentaciOn de lasrelaciones laborales; de tal manera que, en relaciOn con ella, otras formasexistentes puedan calificarse como "divergentes". La "precarizaciOn" significaentonces Ia diferenciación y erosion progresiva de las garantlas generales ligadasa la relación laboral normal y el deterioro en las condiciones de empleo paraaquellas personas que trabajan en estas formas "divergentes".

Las consideraciones que siguen parten de la pregunta de si es posible, y enqué medida la figura de una "relaciOn laboral normal" puede constituir,tratndose de grupos de paIses con contextos de desarrollo y estructuras delmercado laboral tan diferentes, un punto adecuado de referencia para el an1isisde las transformaciones en el mercado laboral, de la "precarización" y Iadiferenciación ante los riesgos en el mercado de trabajo.

El análisis de estas tendencias en Europa y America Latina, utilizando losmismos conceptos, plantea sin embargo problemas de tipo metodológico yteórico, que es preciso mencionar (aunque no resolver) a continuaciOn: ladiferencia en el carácter general y en la obligatoriedad de hecho de las normasque definen la forma estándar del empleo; una diferencia bastante marcada enel papel que juegan el trabajo asaiariado y las relaciones contractuaies en laseconomIas; finalmente tambidn diferentes patrones sociales y representacionesde la normalidad, entre los grupos humanos.

En mis consideraciones me apoyo en los resultados de trabajos deinvestigaciOn realizados en Colombia, y tomo a este pals como ejemplo paraplantear la problemática en torno al concepto de una figura normal en lasrelaciones laborales; asumo que Colombia es apropiada, debido a laheterogeneidad de su estructura económica y laboral, como ejemplo de lo queocurre en (algunos) otros paIses latinoamericanos.

A continuación resurniré en primer lugar algunos de los hallazgos denuestras investigaciones realizadas en Colombia3, que confirman las tendenciasobservadas de la diferenciación y la precarizaciOn, para pasar luego a tratar elproblema que encierra el uso de concepciones similares en contextos dedesarrollo tan diferentes.

Resultados del proyecto "Condiciones Laborales en Ia Industria Colombiana", proyectocooperativo de Ia Universidad Nacional de Colombia y de la Universidad de Bremen, bao Iadirección de Anita Weiss de Belalczar. El proyecto investigó historia, organización y poifticade personal en 18 empresas industriales grandes, medianas y pequeñas de cuatro ramas deactividad en Ia zona de Bogota, y se entrevistaron 513 trabajadores acerca de su historia laboral,las relaciones laborales actuales y Ia perspectivas futuras.


I. Transformaciones en las formas de empleoen Ia industria colombiana

Después de tres ddcadas de crecimiento rápido durante las cuales seestablecla un sector industrial de bienes de consumo y de bienes intermedios,desde mediados de los aflos 70 la economla colombiana entró en un perfodo dedesarrollo ciclico y critico, que rebajó marcadamente las oportunidades deempleo en los sectores formales, especialmente en la industria (Misión deempleo, 1986, pág. 29) y diferenció las formas ocupacionales (composiciOn delempleo por actividad económica, véase el cuadro 1).

En el marco normativo-institucional, Ia estandarizaciOn de las relacioneslaborales es contrarrestada tanto por las tendencias en Ia Iegislacion laboral comopor la dispersiOn y poca cobertura de Ia negociaciOn colectiva. Aunque el dere-cho laboral define como figura normal Ia relación laboral a término indefinido,con derecho al salario mfnimo legal y a las prestaciones sociales legales mfnimas(como seguro social, primas, cesantlas, etc.), deja sin embargo un amplio mar-gen de juego para relaciones laborales a término fijo y para Ia sub-contrataciOnde mano de obra a través de agencias de servicios temporales; por otro lado, elcontrato a término indefinido tampoco asegura Ia estabilidad en el empleo,puesto que para el caso de los despidos sin justa causa Ia ley establece sOlo corn-pensacioñes mInimas. La reforma a Ia legislaciOn laboral más reciente, del año1990, aumentó considerablemente las posibilidades de Ia contratación a términofijo, y reemplazó la estabilidad laboral que tenfan los trabajadores con más dediez años de antigUedad por un sistema de indemnizaciones (Ley 50 de 1990).

Pero adn mucho antes de que fuera expedida la reforma a Ia Iegislaciónlaboral, ya se habfa abierto camino una "reforma laboral de facto": en el "sectorformal" de la economfa aumentó considerablemente en los años 80 el trabajo atérmino fijo (Corchuelo, 1987) y especialmente Ia subcontrataciOn (Nieto/Osorio,1990); casi un tercio de las nuevas contrataciones en las cuatro grandes ciudadesfue a término fijo (Lopez, 1991).

Por otro lado, los sindicatos, a causa de su baja cobertura (8 por ciento delos asalariados) y de sus estructuras organizativas y reivindicativasdescentralizadas, no están en condiciones de imponer, atm menos de generalizar,estándares de poiltica de empleo; solo en unas cuantas convenciones colectivasse negocian criterios no monetarios para la poiftica ocupacional (Londoflo yotros, 1987; Londoño, 1990).

Nuestras investigaciones en el proyecto "Condiciones Laborales en IaIndustria Colombiana" permiten reconocer algunas tendencias en Ia polIticasempresariales de personal, que afirman el incremento en las formas"divergentes" de empleo en empresas 'formales' de la industria:

1. Empleo temporal

En los años 80 se difundió (de nuevo) la práctica de Ia contrataciOntemporal. En Ia mayor parte de los casos esta forma de contrato se justificalegalmente con el incremento provisional en Ia producción o con obras temporales.

Empleo 'atIpico' en economics sin empleo tipico? 201

Cuadro 1: Composición del empleo por actividad econOmica, 1984 (en porcentaje)

Sector agropecuaro 33

Minerla 1

Industria manufacturera 16

Construcción 5

Comercio 18

Transporte/comunicaciones 5

Servicio doméstico 3

Servicios no domésticos 19

Total 100

Fuente: Misión de Empleo.

De hecho, puede cumplir funciones diversas:

— Como colchón amortiguador frente a la incertidumbre: contratos a término,muchas veces renovables, sirven como "amortiguadores" de las oscilacionescoyunturales o estacionales.

— Como instrumento de selección: contratos laborales renovables o contérminos variables, de hasta un año, justificados legalmente por Iaincertidumbre del mercado, cumplen funciones de selección en las fasesestables y disminuyen los costos de reemplazo de personal. En las empresascon mercados internos de trabaj o se ha difundido esta forma de selección deingreso; el contrato a término fijo puede en este caso abrir el camino alambicionado empleo permanente, relativamente bien remunerado y estable.

— Trabajadores temporales como fuerza barata de trabajo permanente: se danempresas que ocupan todos o algunas de sus puestos permanentes de trabajotinicamente con trabaj adores temporales, que renuevan el contrato solodespués de pasado un mes; con ello evaden las normas legales.

— Trabajadores subcontratados como grupo marginal barato: por medio deagencias de empleo temporal se reclutan trabaj adores para trabajosproductivos repetitivos. Dc esta manera, las empresas con sistemasestablecidos de negociación colectiva pueden evadir las regulacionessalariales pactadas y garantizarse adicionalmente una gran flexibilidad en Iacontratación.

2. SubcontrataciOn laboral

A este tipo de contratos laborales a término fijo - en gran parte ilegales, deacuerdo con las definiciones de la ley - se agrega otro tipo de relaciOn laboral,también limitado en el tiempo, que toma la forma de trabajo por cuenta y riesgopropios:

— SubcontrataciOn: en muchas empresas - inclusive del sector moderno - es

comiin que se encomienden labores especializadas, pero no continuas, de


reparación y mantenimiento, a operarios por cuenta propia. Es frecuente queestos subcontratistas trabajen la mayor parte de su tiempo laboral en unaempresa.Ejemplo: una fábrica metalmecánica tiene a su disposición, para trabajosespecializados de electricidad o mecánica, especialistas que pueden serllamados cuando se les necesite.

— Subcontratación interna (internal subcontracting): en sectores amplios,especialmente manufactureros, es comdn que los trabajadores calificadosnegocien el precio para cada trabajo que hagan, como si fueran artesanosindependientes; el precio del trabajo supone una proporción de las partes quereciben tanto el dueño del taller como el operario. La relación entre eldueflo del taller y el contratista puede semejar una relación laboral plena,continua y estable (sin que por otra parte el dueflo tenga alguna obligacionms allá del valor estipulado para cada trabajo); aunque puede también sersolo pasajera, cuando el trabajador, que busca empleo, se compromete sOlocon un trabajo concreto. Aun en las fábricas encontramos este tipo decontratos; en ocasiones las probabilidades de ingresos (y la autonomla frentea la empresa) son tan altas, que los subcontratistas lo prefieren a unarelación laboral formal; además aprecian Ia autonomfa que tienen en eltrabajo4.Ejemplo: en una pequefla fábrica de carrocerfas, con 60 trabajadores entotal, laboran 30 contratistas, que desarrollan toda Ia producciOn decamionetas y buses; entre ellos se encuentran carroceros, pintores, tapiceros,latoneros. Pueden Ilegar a ganar hasta 10 salarios mInimos, pueden inclusoestablecer subcontratos con otros operarios; enganchan, además, ayudantes,que trabajan sin contrato, por el salario mfnimo, sin seguridad social niprestaciones laborales.

— Empresarios intermedios: encontramos también contratistas generales, quetoman en arriendo Ia fábrica entera y enganchan trabaj adores sin ningunaformalidad.Ejemplo: en una pequefla ladrillera un antiguo trabajador asumió Ia empresacomo contratista; éste trabaja con 18 operarios, entre ellos cinco hijos,quienes no reciben otra cosa que el salario minimo semanal.

— Sistema de trabajo por encargo (putting out): un empresarlo mercadea losproductos cuya confección encarga a empresas familiares autOnomas; paraello les suministra Ia materia prima.Ejemplo: el dueño de una pequena empresa metalmecánica mercadeatambién en su negocio herramientas, cuya confecciOn encarga a empresasmás pequeflas; estos microempresarios trabajan con herramientas propiaspero con las materias primas del contratante.

Pot Ia forma de Ia relación laboral, las empresas no pueden ni racionalizar las técnicas detrabajo sin el acuerdo de los contratistas ni imponer un regimen de disciplina.

Empleo 'atIpico' en economIcs sin empleo tIpico? 203

— Distribución a través de comisionistas autónomos: una empresa encarga elmercadeo a antiguos trabajadores o a otras personas, que trabajan comoempresarios formalmente independientes.

Por lo tanto, encontramos en la industria Colombiana, además de diversasformas de empleo temporal, un amplio espectro de formas de trabajo por cuentapropia. Mientras el aumento del empleo temporal representa una tendenciareciente en la ilitima década, los trabajos por cuenta propia ya tienen una largatrayectoria.

3. Creciente inestabilidad en el empleo

Los afios 80 son también los afios de medidas cortoplacistas de enganchesy despidos. Hasta las empresas con mercados internos de trabajo hicierondespidos masivos en las fases de crisis y engancharon personal nuevo en las decrecimiento, aunque esto tIltimo con frecuencia se hizo a tdrmino fijo. Larotación ha sido alta, pero varfa segiin el tipo de mercado laboral empresarial5.Mientras que tradicionalmente la rotación se concentraba en el primer afio y enlos primeros años de antiguedad, bien sea que se produjera por despido o porrenuncia voluntaria, la inestabilidad se ha incrementado notablemente, aun entrelos trabajadores con mayor antigUedad: son sometidos a evaluaciones periódicasy a un proceso de selección, especialmente antes de liegar al umbral de los diezafios de antiguedad, a partir de los cuales comenzaba, segiin Ia legislacionanterior, la protección legal contra el despido. Igualmente, en muchas empresasse ha comenzado a negociar la renuncia a ese derecho por parte de trabaj adoresque ya gozan de la protección legal contra el despido - práctica que parececontar con poca oposicic5n por parte de los trabajadores.

Estas formas y modificaciones en las politicas de empleo de empresasindustriales de Bogota, brevemente esbozadas aquf, no se imponen de manerahomogdnea y lineal, sino que revisten caracteristicas bien diferentes, segtIn lasramas de actividad y el tipo de mercado laboral (véanse Dombois, 1990;López/Romero, 1990; Weiss de Belalcázar/Castafieda, 1990). Son indicioindudable de las modificaciones globales ocurridas en los mercados de trabajo:el estancamiento relativo de la demanda por fuerza de trabajo en la industria enla iltima ddcada y el exceso de oferta de mano de obra. Además, son expresiónde las modificaciones en las relaciones obrero-patronales, resultantes demodificaciones complejas tanto en el nivel de la empresa como en el de lasociedad:

Por una parte, es cada vez más frecuente que gerentes profesionalesreemplacen a los dueflos en la conducción de las empresas y especialmente losingenieros conforman un nuevo estrato gerencial medio (middle management),que analiza técnicamente a fondo y reorganiza los procesos productivos y

En su análisis de los datos del Seguro Social en Medellin, Lopez Ilega a Ia conclusion deque las empresas rotan a sus trabajadores cada 14,4 meses en promedio; Ia probabilidad detrabajar más de diez afios en una misrria empresa está por debajo del 4 por ciento. La rotaciónes especialmente alta en los tres primeros años (LOpez, 1990).


laborales tradicionales. Por otra parte, una oferta creciente de fuerza de trabajocon formación tdcnica o experiencia en oficios disminuye la necesidad de lacalificación interna de Ia empresa y el valor de la experiencia en la misma. Todoello ha contribuido a Ia erosiOn del modelo paternalista, vigente hasta ahora, delas relaciones obrero-patronales y a Ia erosiOn de los mercados laborales intemos(vdanse Weiss de Belalcázar/Grisales, 1990; Dombois, 1990).

Nuestros resultados sustentan por tanto, de manera bastante convincente, lastendencias descritas de la "precarización", de Ia difusiOn de formasocupacionales "divergentes" en el sector industrial. Encontramos, empero, acmen el estrecho campo de nuestra investigación, variaciones considerables en lascondiciones materiales de empleo, tanto al interior de Ia "forma normal" comode las formas "divergentes", y comprobamos un entrecruzamiento entre formasde trabajo asalariado directo y otras formas ocupacionales, formalmenteindependientes.

Se plantea por tanto la pregunta de cómo deben ser ubicadas dichastendencias de modificación en las relaciones laborales, y Si SOfl apropiadas paraexpresar adecuadamente los procesos de precarización en el mercado laboral,como consecuencia de la crisis.

II. La concepciOn de Ia "relaciOn laboral normal" y lospresupuestos de su utilidad como instrumento de análisis

En los paIses europeos se impuso en el perfodo de posguerra unaestandarizaciOn real de las relaciones contractuales y laborales, cuya expresiOnes Ia "figura" de Ia "relaciOn laboral normal": Ia relación de empleo con tinuada,a largo plazo (con una empresa), con condiciones mInimas y prestacionessociales (seguro social, etc.) generalizadas, establecidas por Ia ley o negociadasen convención colectiva, que asegura la subsistencia de los trabajadores yprotege a! trabajo asalariado de situaciones (especIficas) de riesgo en el mercadode trabajo.

La construcciOn de esta figura es el resultado de varios procesosrelacionados entre sí, en Ia posguerra. Un proceso de crecimiento económicoprolongado y permanente acabó con el dualismo tradicional, generalizO el trabajo(asalariado) dependiente, y produjo pleno empleo de facto; una organizaciónfuerte de los asalariados, sindicatos y partidos laboralistas, impuso Ia negociaciOncolectiva como forma general de regular el trabajo y las condiciones laborales,y pudo, favorecida por el mercado laboral, nivelar relativamente por lo alto losestándares ocupacionales; se configuro finalmente, bajo la presión de lasaspiraciones de democratización y de participaciOn de los asalariados, el estadosocial con sus marcadas funciones redistributivas y reguladoras y su sistemainstitucional de seguridad social generalizada (vdase Lutz, 1984).

La relación laboral normal fue garantizada en lo normativo y en lo insti-tucional de maneras diferentes, dependiendo de las caracterfsticas de los paIsesindividuales. En Ia Repcmblica Federal Alemana, con su larga tradición de norma-lización jurIdica de las relaciones sociales, la relación laboral normal se ancló

Empleo 'atIpico' en econom(as sin empleo ttpico? 205

en el derecho laboral y social, y se apoya en negociaciones colectivas periddicas,que tienen validez territorial relativamente amplia. Como lo indica Mücken-berger, Ia normalizaciOn legal apuntd a la "unificacidn y normalización de lasrelaciones laborales y a la consecuente limitación de la libertad contractual y delderecho de dirección" y buscó "imponer a la condición obrera una especie de'columna vertebral de certidumbre, previsibilidad y paz" (Muckenberger, 1985).

En la relación laboral normal se conjugan una forma generalizada derelaciOn de empleo con un nivel generallzado de reproducción protegida: larelación laboral a término indefinido proporciona ciertas garantfas de estabilidadocupacional y asegura el usufructo de formas generales de protecciOn y seguridadsocial (normas legales de protección, seguro de salud, seguro de desempleo).Tras la forma estndar se esconden, sin embargo, niveles materiales de vidadesiguales: entre las condiciones laborales y ocupacionales de la trabajadora enla industria pesquera y el ingeniero en una fábrica de productos electrónicos,porejemplo, hay un gran abismo, aunque ambos se encuentren ocupados bajo losparámetros de Ia relación laboral normal6.

Desde que la prolongada y continua fase de crecimiento de la posguerratermind y se echaron para atrás muchas de las garañtIas del estado social, Iafigura de la relación laboral normal ha cedido, de hecho y en las normas, enobligatoriedad general: se difunden relaciones contractuales cuya inestabilidades inherente a su forma, tales como contratos a término fijo, subcontrataciOn demano de obra, etc.; formas contractuales antiguas han cedido en su funcidn deprotecciOn (como, por ejemplo, Ia protección contra el despido) y grupospoblacionales amplios empiezan a quedar por fuera de las redes de Ia seguridadsocial. El concepto de "precarización" o de relaciones laborales divergentescaracteriza este proceso de descomposiciOn de una figura dominante y dedferenciación y el deterioro y la desestabilización de las condiciones dereproducción de los trabajadores asalariados. Caracteriza la reduccidn o pérdidade garantlas sociales, otrora generalizada, que va a Ia par con las modificacionesen la forma de las relaciones contractuales (término fijo, despidos), y es portanto un punto de referencia itil para el análisis de los riesgos de reproducciónde la población laboral y de sus modificaciones.

La relación laboral normal tiene tres presupuestos sociales, que fundamentansu cobertura extendida como figura dominante, no solamente normativa sino defacto, de las relaciones laborales y aseguran la correspondencia entre las formascontractuales y las funciones de protección material. De estos supuestos dependesu utilidad como concepto para el análisis de probabilidades y riesgos en elsistema de empleo:

1. El trabajo asalariado debe ser Ia forma de reproducción generalizada. Larelación laboral normal regula el empleo dependiente; solo está en capacidad detener efectos sociales de regulaciOn global, cuando los hombres no tienen nm-guna alternativa al empleo dependiente. Las funciones protectoras implIcitas enla relación laboral normal se orientan a cubrir los riesgos del trabajo asalariado

6 Vase para Ia Repi.iblica Federal Alemana, Mückenberger, 1985.


y presuponen que la pérdida provisional o definitiva del trabajo asalariado privaa los hombres de la base de su reproducción. Pero donde el empleo dependientees una forma de reproducción entre otras posibles, y otras formas dereproduccidn están a disposición, asi sean peores, no puede seguirse manteniendola relación laboral normal como el punto de referencia más importante de losriesgos de reproduccion; los riesgos inherentes en las relaciones laborales'divergentes' deben ser confrontados con los riesgos y posibilidades de otrasformas de reproduccidn. Cómo determinar los riesgos de una "precarización",cuando en muchos ámbitos sociales las seguridades formales y materiales,incluso las ligadas a contratos a término fijo, no se dan, sino que más bien lascondiciones de reproduccidn y su estabilidad son determinadas por otro tipo deregulaciones, que no tienen nada que ver ni con el trabajo asalariado ni con larelaciOn contractual?

2. La relacidn laboral normal debe ser la figura dominante de facto - y nosolo normativo - para la regulación del empleo asalariado y debe expresar, porlo menos en un momento histórico concreto, las condiciones mmnimasgeneralizadas de las formas y de la situación material del empleo asalariado.Igualmente las formas ocupacionales y sus estándares materiales tienen quehaberse nivelado de tal manera, que tanto la forma estándar como las formasdivergentes cubran riesgos comparables. Pero donde Ia economla es tanheterogénea y la regulaciOn material de las relaciones laborales es tan dispar, lafigura formal de la relación laboral normal estarfa en condiciones de reflejar lascondiciones de reproducción sOlo de una manera muy imprecisa.

3. La relación laboral normal (y con ella Ia imagen del trabajo asalariadode por vida) debe igualmente constituirse en marco de referencia para el compor-tamiento, los criterios y las expectativas de los hombres. SOlo asf están loshombres en posición de exigir derechos de protecciOn; sOlo asi pueden tambiénsus organizaciones reivindicar, de manera efectiva, condiciones mfnimas de vida.

III. Estructura de las relaciones laborales en Colombia

Estas condiciones no se dan en economIas heterogéneas como la colombianay por lo tanto es diffcil de definir Ia contrataciOn a término fijo, Iasubcontratación u otras formas del empleo inestable como atIpicas.

1. Trabajo asalariado y otras formas ocupacionales

En Colombia, se adscribe un 55 por ciento del total de los empleados en lasgrandes ciudades al llamado 'sector informal': "No hay una economfacolombiana. Hay dos, aunque no sean compartimientos estancos, aunque esténestrechamente interconectadas. De un lado está la economfa modema, formal,cuyo niicleo es la modema producción capitalista. Para ella ha sido diseñadotodo el aparataje de reglamentaciones econOmico legales (laborales, tributarias,urbanIsticas) que nos rige. De otro está la economIa informal. Aunqueentroncada a través de mil vasos comunicantes con la economfa modema, y a

Empleo 'atIpico' en economlas sin empleo tlpico? 207

Cuadro 2: Poblacidn ocupada segün rainas de actividad econt5mica y tamaflo de empresas,1986 (sin agricultura)

Tamafio de empresa Ntlmero detrabajadores

(en miles)

A. Sector formalmás de diez trabajadores 2,714 45

Industria 548 9Comercio 860 14Servicios 946 16Otros 360 6

B. Sector informal microempresa' 2,594 43Industria 649 11

Comercio 661 11Servicios 713 12Otros 571 9

Cuenta propiay servicios domésticos 684 12

Total 5,997 100

Se supone que el 50 por ciento de los trabajadores de propia cuenta constituyen microeempresas(hasta diez trabajadores).

Fuente: Boletfn de análisis y estadisticas laborales. Informe laboral, 1986.

Cuadro 3: Composición ocupacional de Ia actividad laboral (promedio 1976-1985)

Asalariado 66,5Servicio doméstico 7,0Cuenta propia 21,3Patronos 3,5Trabajadores familiares 1,7

Total 100

Fuente: Misión de Empleo.

veces fuente de excedentes para Ia misma, se sitia, sino contra, al menos almargen de su normatividad. No suelen entrar en este limbo ni el juez laboral,ni el recaudador de impuestos, ni el planificador urbano ni el experto del DANEen contabilidad nacional" (Lopez y otros, 1987, pág. 9).

Se incluyen en la categoria del 'sector informal', además de los trabajadoresindependientes, también los asalariados de las microempresas de hasta dieztrabaj adores y las empleadas del servicio doméstico (véase el cuadro 2). La granmayorfa no tiene ningtIn tipo de seguridad social.


El 'sector informal', por lo tanto, es bastante heterogéneo y se define máspor su divergencia a la normatividad del sector formal que por las probabilidadessociales comunes.

Para nuestros fines, es importante hacer resaltar el gran mimero de personasque no trabajan en relaciones asalariadas. El trabajo asalariado - sea en el"sector0 formal o informal - es tan solo una de las formas, aunque la másimportante, de reproducción. Coexisten y aumentan otras formas: una terceraparte de Ia poblaciOn ocupada trabaja en la agricultura, entre ellos muchos comominifundistas, patronos o trabajadores familiares; solamente Ia mitad trabaja enforma asalariada (Misión de Empleo, 1986, pág. 38). También en las economlasurbanas se da una gran cantidad de personas que aparecen como trabajadoresindependientes, o como familiares, o manejan pequeflas empresas sin o con muypoco trabajo asalariado: obreros, pequenos comerciantes, trabajadores "porcuenta propia", en total un cuarto de la poblaciOn urbana ocupada (véase elcuadro 3). Una parte de estos tiltimos son, como los subcontratistasmencionados, asalariados disfrazados, independientes sOlo de manera formal.

En los afios ochenta el grupo de los no asalariados se incrementO con mayorrapidez que el nimero total de los asalariados (en un 6.7 por ciento lostrabajadores urbanos de cuenta propia, entre 1980 y 1988, frente a un 3 porciento los asalariados; véase Boletin, 1989).

Un comi:ln denominador de las diferentes formas de trabajo independientees que dstas no pueden aspirar a las garantias del trabajo asalariado formal. Porregla general, no tienen ni la garantla de la estabilidad y continuidad en laocupación y el ingreso, ni seguridad social. Y las empresas utilizan confrecuencia estas formas ocupacionales para evadir las obligaciones que conlievauna vinculaciOn laboral permanente.

Sin embargo, deben ser tenidos en cuenta tres aspectos:

a) Con frecuencia no se trata de formas sociales de trabajo nuevas, sinomás bien de tradicionales. Tanto el trabajo por encargo (putting out) como la"subcontrataciOn interna" - el trabajo en el taller sobre la base del precionegociado de cada obra - se cuentan entre las formas precursoras más antiguasdel trabajo asalariado capitalista (véase Littler, 1982); también el principio del"empresario intermedio" tiene una amplia trayectoria en el tránsito de laproducción artesanal a Ia capitalista.

Encontramos por tanto varios "estratos arqueológicos" simultáneos deltrabajo capitalista, que son ciertamente más antiguos que Ia relaciOn laboralnormal, y de ninguna manera son residuales. Al lado de estas formas previas adtrabajo asalariado, las economfas "estructuralmente heterogéneas" le abrenmucho margen de juego a las pequeñas empresas de producciOn y de servicios,que surten directamente los mercados.

b) Las formas de empleo son con frecuencia mutuamente sustitutivas. Lasempresas tienen la posibilidad de elegir entre diferentes formas de empleo.También son sustitutivas las formas para los ocupados: éstos tienen con fre-cuencia la posibilidad de ejercer Ia misma actividad, por ejemplo en el sectormanufacturero, de manera formal o informal, cuando cuentan con un modesto

Empleo 'atIpico' en economics sin empleo tIpico? 209

Cuadro 4: Distribucit5n del empleo segtin rangos de ingreso (cuatro areas metropolitanas)

A. Sector informal 40 43 16 100Cuenta propia 50 33 17 100Patronos 13 29 58 100Servicios domésticos 48 47 5 100Obreros/empleados 32 56 12 100

B. Sector formal 12 50 37 100Cuenta propia 16 19 65 100Patronos 6 8 86 100Obreros/empleados 12 52 36 100

Fuente: Misión de Empleo, pág. 33.

capital de arranque, y poseen las calificaciones, vision del mercado o "contactos"necesarios.

c) Los trabajadores no asalariados adscritos al "sector informal" no puedenconsiderarse solamente como expulsados del sector formal, ni el trabajoindependiente es necesariamente una alternativa peor que el trabajo asalariado.Un indicador de ello es que el ni.imero de trabajadores independientes en el"sector informal" se incrementa, no solo en los periodos de crisis económica,sino también durante el auge.

Esto se explica por la composición heterogénea de este grupo: puedendiferenciarse trabajadores independientes 'precarios' y 'de carrera' (Bromley yBirkbeck, 1988). SOlo una parte de los trabajadores adscritos al 'sector informal'no encuentran empleo y deben por tanto contentarse con actividades "precarias",es decir inestables y mal pagadas - bien sea como trabaj adores independientes ocomo asalariados. Otra parte la constituyen personas con calificaciones adecuadasy un capital de arralique para establecer un negocio; prefieren esta forma dereproducciOn al trabajo asalariado (véanse, entre otros, LOpez, 1987; Misión deEmpleo, 1986; Bromley y Birkbeck, 1988; Lawson, 1990).

Aun cuando los trabajadores independientes prescinden de las garantIasformales de la relación laboral normal y buena parte de ellos está en condicionesinferiores a las del trabajo asalariado formal, sin embargo una porciOn de ellostambién tiene ventajas materiales (vdase el cuadro 4). Con frecuencia lostrabajadores prefieren estas formas de trabajo independiente a Ia relaciónlaboralnormal. Es un hecho que con alguna frecuencia se logran en ellas ingresos másaltos que en actividades dependientes comparables; adicionalmente, no se sientensometidos al reglamento disciplinario propio del trabajo asalariado directo,aunque en la práctica establezcan de todos modos relaciones de dependencia.

En resumen: se dan muy diversas formas de trabajo y de reproducciOn, aunpor fuera del trabajo asalariado y contractual directo. Las actividadesindependientes, bien sea como patron en una microempresa o como trabajadorpor cuenta propia, son en su mayor parte marginales, pero de otra pa.rte ofrecentambién un nivel material superior al del trabajo asalariado directo en Ia relación


laboral normal, aunque carezcan de las garantlas formales de la 'relación laboralnormal'; supuestamente, tienen otras formas de la prevision de riesgos. Ambasformas ocupacionales están estrechamente ligadas entre sI, con frecuencia seentretejen. En ambos campos se dan formas precarias. Las tendencias deprecarización pueden entonces comprender el cambio de una relación laboralnormal hacia una 'divergente', como también el cambio de una actividad formalindependiente a una relación laboral asalariada directa.

2. Diferencias at interior del trabajo asalariado

Al interior del trabajo asalariado las "nuevas formas precarias" no son lasformas tIpicas de la precariedad; éstas son más bien caracteristicas sOlo delsector formal de la economfa. Se dan sin embargo unas formas precarias bastantemás antiguas y bastante más difundidas de trabajo asalariado, que no tienenningOn tipo de relación legal o contractual ni ofrecen seguridad alguna. Aun enel caso de que sean tratadas en el derecho laboral como contratos formales, elderecho a regularlas permanece improcedente. Una gran porciOn del trabajoasalariado en las microempresas adscritas al 'sector informal' tiene esta carac-teristica: se trata de acuerdos verbales, sin contrato escrito, cancelables encualquier momento y con ingresos bajos e inestables, sin seguro social; ligadoscon frecuencia a relaciones familiares o de vecindad, y a obligaciones precon-tractuales. Como implican relaciones laborales continuas, en las estadIsticas estetipo de trabajo aparece muchas veces como ocupación permanente. Talesrelaciones laborales se encuentran en todas las ramas econOmicas, incluso enpequeflas empresas del sector industrial y manufacturero, como también en elcomercio y en el sector de los servicios. Contratos escritos, de acuerdo a la ley,que ilenan los requisitos mmnimos legales, e incluso contratos a término,representan en estos casos un gran avance, puesto que reducen la precariedad,establecen un nivel de formalizaciOn y concretan las expectativas.

Pero aim aill donde encontramos formalmente la "relaciOn laboral normal",las condiciones materiales de su realizaciOn son tan dislmiles, que el conceptode "formas divergentes" es muy poco lo que puede explicar sobre los riesgosreales de reproducción. En proporciones mucho más considerables que en lospaIses europeos, Ia relación laboral normal es un instrumento ficticio de mediday está relacionado con una proporción más elevada de desigualdades en lascondiciones materiales del trabajo.

SOlo dos ejemplos para citar:

— En una empresa del sector de alimentos, con 250 trabajadores, todos sonengancl-iados con contratos laborales a término indefinido. Pero, por otrolado, las condiciones laborales son pésimas: trabajo repetitivo con el salariomInimo y las prestaciones sociales de acuerdoal mfnimo legal, prohibiciónde hablar durante el trabajo y un regimen dictatorial por parte de los super-visores. La fluctuación es alta, especialmente entre los hombres (variasveces el 100 por ciento); no se trata sOlo de despidos, sino también de retirovoluntario. SOlo unos pocos trabajadores, especialmente mujeres, llegan alquinto año de antiguedad. Se trata aquf de un mercado laboral secundario

Empleo 'atipico' en economfas sin empleo tipico? 211

tipico, aunque las relaciones laborales tengan la forma de una relaciónnormal.

— En un caso opuesto, los trabajadores de una subsidiaria de una plantaautomovilistica de una empresa transnacional reciben salarios equivalentesa tres veces el salario mmnimo, logrando igualmente prestaciones socialesextralegales altas para sI mismos y para sus familiares (seguro de salud,préstamos de vivienda, ayuda educativa, etc.). Los trabajadores sonenganchados inicialmente a término fijo; muchos han cumplido ya 2 o 3contratos de corto plazo antes de que sean admitidos, segin sean suidoneidad y las necesidades, en la planta de personal. SOlo entonces tienenuna ocupación relativamente estable.

En las economIas heterogdneas, donde se sobreponen y coexisten diversasformas y 'capas históricas' de producción, las condiciones materiales del trabajoal interior de la relaciOn laboral normal son mucho más disfmiles que en Europa.Ni lafonna de Ia relación laboral normal, ni lasfonnas divergentes con respectoa ella, permiten concluir sobre el nivel de protecciOn de la reproducción ni sobrela precariedad. La forma normal, conforme al derecho laboral, del contratoindefinido, no es garantfa ni de estabilidad en Ia ocupaciOn (véase Lopez, 1990),ni de un ingreso y nivel de vida adecuados; como tampoco, a la inversa, lasformas 'divergentes" son necesariamente expresión de riesgos materiales máselevados ni de aumento del riesgo: éstas pueden, por el contrario, o bien serexpresidn de la forma.lización de actividades informales hasta ahora sin Ia másminima protección, o bien expresar también Ia diferenciaciOn social y ladiferenciación de riesgos al interior de un grupo relativamente privilegiado.

Las normas mInimas legales configuran con frecuencia un ilmite minimopara las relaciones laboraies en el sector formal; pero, aim en este caso, comolo demuestra la cantidad de reclamos que recibe el Ministerio de Trabajo, nosiempre se cumple con las normas mInimas (véase Londoflo, 1990).

3. El trabajo asalariado y Ia relaciOn laboral normalen Ia perspectiva de Ia vida del trabajador

Las actividades económicas informales no solo están ligadas estrechamente,en lo funcional, con el trabajo formal asalariado; los hombres cambian tambiéndurante su vida laboral, de un sector a otro, muchas veces sin que ello impliquecambio de oficio.

Los trabajadores entrevistados en Bogota y actualmente con relaciones labo-rales formales normales en el sector industrial, habfan tenido casi Ia mitad de susexperiencias ocupacionales previas sin contratos formales; las relaciones labo-rales a término indefinido conformaban ms la excepciOn que la regla (cuadro 5).La relación laboral variaba sensiblemente con el sector económico: en elindustrial la posibilidad de una relaciOn contractual formal era bastante máselevada que en el comercial, en el de servicios o en el artesanal (cuadro 6).

Hay una serie de cambios que aparecen como tIpicos en el ciclo de la vidalaboral.


Cuadro 5: Obreros en Ia industria colombiana: tipos de contratoen las experiencias anteriores en Ia trayectoria laboral (n = 1 68 1)1

Sin contrato/verbal 45Temporal 21

Indefinido 34

Total 100

Obreros de empresas grandes, medianas y pequefias do las industrias metalmecánica, dealimentos y do materiales de construccidn.

Fuente: Proyecto 'Condiciones de trabajo en Ia industria colombiana'.

Cuadro 6: Tipos de contrato por tipo y lugar de actividadesen las trayectorias anteriores de obreros en Ia industria colombiana

Industria Talleres Constr.no ofic' ofic2

Agric. Com./Tr. Servicios

Indefinido 54 51 30 12

Temporal 25 30 26 23

Sin contrato/verbal 21 19 44 65

24

94

257

68

4515

40

100 100 100 100 100 100 100

Ocupaciones industriales que no corresponden a oficios.2 Oficios industriales.

Fuente: Proyecto 'Condicionos do trabajo en Ia industria colombiana'.

Los jóvenes con frecuencia solo tienen acceso a actividades precariasinformales. Muchos sectores formales exigen como edad minima los 18 afios yexigen el certificado de servicio militar. Los jóvenes inician su vida laboral enla parcela campesina, en la empresita familiar, con trabajos ocasionales o comoayudantes de talleres; y solo aquellos que aprenden un oficio industrial modernoen un aprendizaje formal, tienen Ia oportunidad, ya desde lajuventud, de accedera una relación laboral formal.

SOlo a partir de los 20-30 afios se convierte la relación laboral normal enuna figura tfpica. La curva siguiente (véase el diagrama 1) sobre Ia historia ocu-pacional de los trabajadores adscritos hoy al sector industrial, muestra esa ten-dencia a la formalizaciOn creciente de las actividades: mientras que casi el 100por ciento de los trabajadores, que con diez años de edad están ya en el mundolaboral, trabajan sin contrato, a la edad de 15 afios apenas un 29 por ciento tienerelaciones laborales normales, bien sean a término indefinido o a término fijo.Para las edades de 15 a 25 afios se presenta una formalización clara de lasrelaciones laborales: 65 por ciento de los trabajadores a la edad de 25 afiostenIan contratos a término indefinido y otro 20 por ciento lo tenfa a término fijo.

Empleo 'atipico' en economIcs sin empleo tIpico? 213

Esta tendencia de formalización se relaciona con Ia modificación en elcontexto social de las personas: entre los 20 y 25 aIIos de edad funda la mayorparte de los trabajadores su familia y necesita por tanto de condiciones dereproducción mucho más estables que antes.

A partir de la mitad de los aflos 30 se invierte de nuevo la tendencia, comolo muestran los estudios de Ldpez: muchas personas se pasan de las relacionescontractuales formales a la independencia laboral y disminuye por tanto eltrabajo asalariado directo (Misión de Empleo, 1986, pág. 64; López y otros,1987; véase ci diagrama 2).

Obreros hoy ocupados en empras industriales de Bogota: Formas de contrato en Iatrayectoria laboral hasta Ia edad de 30 aflos (porcentaje acumulado)a

Contrato indefinido: "i".Contrato temporal: 'I'.Sin contrato/verbal: '!'.

PTO1 [100 +

I/ / /

I''

80+ /

I/

I/ ** *

/ ** */

60+ ***I

/ *

I/

*

40 +*

1*

20+ / *

I

*1*

II/**0+ * * *

+ + + +--10 15 20 25 30

EDAD

Solainente obreros de más de 30 alias de edad; incluye Ia forma de contrato en Ia empresaactual, si ingresaron antes de 30 años de edad.


Todo esto está relacionado no solo con las polfticas de despidos de lasempresas, como lo permite suponer el analisis de LOpez (1990). Muchosasalariados utilizan las cesantIas7 o inclusive Ia indemnización otorgada por eldespido como capital de arranque para establecer el negocio o la microempresapropia; en muchas empresas es además corriente y aceptado tácitamente el quese negocien indemnizaciones con las personas que gozan de Ia protecciónespecial contra el despido y que acepten renunciar voluntariamente.

Las actividades informales en esta tercera fase de la vida laboral tienenentonces casi siempre un contexto social distinto al de las actividades informalesal comienzo de la vida laboral: las personas tienen con frecuencia un capital, sibien modesto, cuentan con experiencia en el oficio y a veces también decalificaciOn especializada; además Ia presiOn de los compromisos socialesdisminuye: los hijos comienzan a emplearse y a fundar sus propias familias.

Las tendencias de "precarizacidn formal" de la tiltima década han afectadoespecialmente a las personas que se encuentran en la segunda fase: hanaumentado considerablemente los obstáculos para el ingreso a la relación laboralpermanente. AsI, para Ia cohorte más joven de los trabajadores industrialesentrevistados por nosotros se habfan disminuido notablemente las posibilidadesde trabajar a la edad de 25 aflos con un contrato de trabajo a términoindefinido8. Aun cuando en la segunda fase de la vida laboral Ia ocupaciónformal, asf como las garantlas de Ia relaciOn laboral normal adquieran másenvergadura y aun cuando muchas personas, debido al Ilmite de edad existenteen muchos sitios para los nuevos enganches (véase LOpez, 1990), no tengan otraalternativa que el trabajo independiente, de todos modos hay que enfatizar queel trabajo asalariado y Ia relación laboral normal no constituyen en Ia vidalaboral el criterio de referencia necesario de las estrategias ocupacionales, ymucho menos cuando incluso esta alternativa también puede estar relacionadacon un bajo grado de estabilidad y de garantlas materiales.

A diferencia de los paises europeos, donde el trabajo dependiente se haconvertido en la figura normal y las reivindicaciones de las personas se orientana Ia seguridad y al mejoramiento material de su existencia como trabajadoresasalariados, coexisten en los paises latinoamericanos diversas figurasocupacionales con diferentes racionalidades y el trabajo independiente siguesiendo una altemativa realista, accesible y a veces también deseable, conrespecto a la relaciOfflaboral normal, por lo menos en la segunda mitad de Iavida laboral.

Muchas personas han realizado experiencias, con frecuencia sin éxito, en eltrabajo independiente, antes de enrolarse con un contrato formal de trabajo; yaim éstas tienen el sueño de alcanzar una existencia autOnoma. Por el contrario

' Ahorro obligatono previsto por Ia ley y consignado por Ia empresa, que debe ser pagadoal trabajador a más tardar en el momento de su retiro.

En las cohortes de más edad (mayores de 35 años), un 67% tuvo contrato a términoindefmido y 16% a término fijo cuando tenIan 24 afios. En Ia cohorte inmediatamente menor (25a 30 afios) por ci contrario, 53% Jo tenIan indefmido, mientras que 36% a término fijo.

Empleo 'atIpico' en econom (as sin empleo tipico? 215

Cuadro 7: Obreros en Ia industria de Bogota: deseo de independizarse (n = 509)

SI 71No o con dudas 29

100Fuente: Ibid.

Cuadro 8: Obreros en Ia industria colombiana: razones para querer indepentizarse

Por ser libre 26Pot tenet algoPor ganar másOtros

244

36

100Fuente: Ibid.

de lo que ocurre en los paIses industrializados, este sueflo es en cierta formarealista.

Entre los trabajadores industriales que entrevistamos en Bogota, unainmensa mayorfa manifiesta el deseo de independizarse más tarde (véase elcuadro 7). La figura del trabajo independente es una negación del trabajoasalariado; a ella están ligadas las imágenes de libertad con respecto a laimposición autoritaria y de propiedad personal; frente a ellas, la perspectiva deun nivel más alto de vida tiene menor peso (véase el cuadro 8).

IV. Conclusiones

Cuando se pretende analizar las transformaciones en la calidad de lascondiciones de reproducción social y los procesos de "precarización" de lasrelaciones ocupacionales, me parece que es problemático partir en el casolatinoamericano, a diferencia del europeo, de una relación laboral normal,determinada normativamente.

Las normas no reflejan, desde diferentes puntos de vista, la figura normalde la actividad laboral, la forma de empleo tIpica, y por tanto se adecuan muylimitadamente para servir de marco de referencia a las formas ocupacionales"divergentes" o "precarias":

1. TJna gran parte de la actividad laboral no se realiza bajo la forma detrabajo asalariado. Aun cuando la mayor parte de las personas en estas acti-vidades no puede aprovechar las garantlas materiales del trabajo asalariadoformal, una buena parte de ella sí tiene condiciones de reproduccidn semejanteso mejores que en el trabajo asalariado formal, aun cuando carezcan de presta-ciones y seguridades formales. Es complicado definir estas formas como"divergencias", puesto que con frecuencia tienen un origen histdrico anterior y


en Ia dinámica del desarrollo han conservado su posición. Entre los sectoresasalariados y las otras formas ocupacionales existen relaciones miltiples deintercambio, tanto coyunturales como a lo largo de la vida laboral de la persona.

2. El trabajo asalariado directo y el independiente están estrechamenteligados entre si, con frecuencia sus fronteras no son claras. En ambos lados seencuentran condiciones materiales precarias. Las tendencias de precarizaciónpueden entonces incluir: cambio de una relación laboral normal a una "formadivergente", como también cambio de una actividad formalmente independientea una relación asalariada directa.

3. El trabajo asalariado mismo tiene diferentes formas; la relación laboralnormal - como relación ocupacional continua, a largo plazo, con condiciones yprestaciones sociales minimas definidas por la ley o negociadas en pactocolectivo - se ha convertido en Ia figura dominante del trabajo asalariado solo enel sector "formal": las relaciones contractuales analizadas hasta ahora comodivergentes no son necesariamente las que manifiestan de manera más drásticacondiciones laborales y vitales precarias. Con frecuencia ofrecen éstas, a causade su grado de formalización, mayor protección que muchas relacionesasalariadas "informales"; estas iiltimas, sin embargo, no pueden sercomprendidas adecuadamente con criterios formales, tales como la duración delcontrato.

4. En la forma normativa de Ia relaciOn laboral normal se encuentrancondiciones materiales y riesgos en extremo disImiles: esta relación laboral nies indicio de estabilidad ni de nivel de vida garantizado. A la inversa, lascondiciones de reproducción de las "formas divergentes" no son necesariamenteni menos seguras ni peores que la "forma normal".

5. La relación laboral normal tampoco constituye el marco de referenciadominante y duradero universal para las personas mismas; muchos prefieren las"formas divergentes", especialmente la del trabajo independiente, al menos enuna fase determinada de sus vidas.

En estas circunstancias, la precariedad puede expresarse de muy djferentesmaneras, bien en la relación laboral normal, bien en las fonnas "divergentes ",bien en el trabajo formalmente independiente; estas formas no estdn sujetasnecesariamente a las mismas tendencias (coyunturales). Del incremento en unaforma no se puede colegir necesariamente nada de la tendencia global; puedemuy bien compensar la disminución en la otra. El incremento en Ia contratacióna término fijo, por ejemplo, puede muy bien ser indicio de una nuevadiferenciaciOn frente al riesgo al interior de la ocupación formal, como tambiénuna formalizaciOn del trabajo asalariado hasta ahora "informal"; el incrementoen el trabajo independiente puede por una parte producirse a partir de ladisminuciOn de las posibilidades formales de ocupación, pero por otro lado puederesultar del aumento en Ia demanda por bienes y servicios producidos en estetipo de actividades.

Empleo 'atIpico' en economIcs sin empleo tIpico? 217

Todo ello le da un carácter muy limitado, por ficticio, a la relación laboralnormal - a fin de cuentas definida solo a partir de lo normativo -, comoconcepción analitica. Tampoco se adecua muy bien como indicador de lassituaciones de riesgos reproducciOn y las desviaciones de una relación laboralnormal ficticia reflejan de una manera poco confiable tendencias en tales riesgos.

Sin embargo, es adecuada para analizar las relaciones ocupacionales ensectores muy homogéneos y bajo la perspectiva de los cambios en el tiempo:cuando en las formas de empleo se dan condiciones materiales y riesgos dereproducción semejantes, el incremento o decremento de las formas"divergentes" refleja cambios correspondientes en los riesgos de reproducción.Es apropiada por tanto para el análisis de formas ocupacionales al interior de unafirma o de ramas (homogdneas), en sus mutaciones temporales.

Para el análisis de las tendencias globales en el mercado de trabajo parecepor el contrario poco titil y se corre el peligro de considerar a todas las formasocupacionales bajo el mismo criterio normativo, pasando por alto su diversidad.

Las estrategias investigativas solo permiten analizar con éxito laprecarización en los sistemas ocupacionales, cuando tienen en cuenta lasdiferentes formas laborales y ocupacionales que se encuentran en las diferentesramas económicas y sus racionalidades diferentes, es decir que ni se derivan delas normas legales vigentes ni de una forma tIpica de relaciones laborales, sinode las formas reales de protecciOn y de riesgo que poseen las personas en lasdiferentes formas ocupacionales, incluyendo la 'relaciOn laboral normal': paraello deben ser incluidas las variantes informales. Por tiltimo, en el análisis de lasdiferentes formas ocupacionales deben incorporarse también los "estándares" yorientaciones que rigen el comportamiento ocupacional de los hombres.

SOlo asI seth posible determinar las relaciones entre las diferentes formasocupacionales y la posición que ocupa de hecho la figura normativa de larelación laboral normal en la regulación material de las condiciones dereproducciOn; por otro lado, se puede explicar por qué formas laboralesdiferentes subsisten.

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10 La precarizaciOn del empleo en el Ecuador

Edgar Pita S.

I. Introducción

En las tres illtimas décadas, ci capitalismo ha experimentado lastransformaciones más notables gracias al incesante avance de la ciencia y latecnoiogIa aplicadas a la producción industrial. El reemplazo de la mano de obrapor capitai-tecnologIa ha sido la condición indispensable para incrementarsustancialmente los voli.imenes de producción y elevar la productividad deltrabajo. Este modelo de expansion practicado por los paIses desarrollados sesustentaba en el supuesto de la existencia ilimitada de fuentes energéticas aprecios bajos.

La crisis de los años 73, provocada en parte por los drásticos aumentos delos precios de los hidrocarburos en ci mercado mundial, (cuando ci petróleosubió de un nivel de 2,6 dólares ci ban-il en 1973 hasta casi los 40 dólares en1980), dejó al descubierto la vulnerabilidad dci modelo de acumulación delsistema econOmico fundamentado en los grandes conglomerados industriales,intensivos en ci uso de energfa, cuya base organizativa era la gran empresafordista. En este perlodo, ci incremento del valor de los combustibles fue muchomayor que ci precio dcl factor trabajo. Teniendo en cuenta que ci petróleo es unamateria prima básica, difIcilmente prescindible para las grandes empresas, alproducirse ci sustancial cambio en ci sistema de precios relativos a los insumosbásicos, se modificO también la rentabilidad interscctoriai. Las industriasaltamente consumidoras de energIa se situaron en una posiciOn de relativadcsventaja frente a aquellas intensivas en mano de obra. Aparecieron, entonces,los ilmites estructurales a las cconomIas de escala como consecuencia de loscrecimientos más que proporcionales de los costos de producción y deadministraciOn, sobre todo en los sectores intensivos en ci uso de energIa;además de los problemas de poiución y deterioro del medio ambiente (SantosRuesga, 1988, pág. 43).

Es asi como se han venido gestando las condiciones apropiadas para ladescentralización de la actividad económica en unidadcs industriales de menortamaño, combinado con Ia utilización más intensiva dc aquci factor que sc hablamantenido a prccios moderados y quc incluso, con ci transcurrir dci tiempo, habajado de precio, como es la mano de obra. El capital se comienza a interesarparticularmente por aqucila fucrza laboral que resulta más barata y que estálocalizada en los paIscs periféricos. Estas tendcncias dctcrminan un cambiosignificativo en la dirccciOn dcl progreso técnico y facilitan la generaiización del


fenómeno de Ia difusidn industrial que supone una reorientación del espacioproductivo (Santos Ruesga, 1988, pág. 44).

La industrialización orientada al mercado mundial que en los i.iltimostiempos se ha venido afincando en algunos de los paIses subdesarrollados, através de zonas francas y maquiladoras, es una más de las manifestaciones de esatendencia estructural hacia una nueva division intemacional del trabajo y tambiéndel proceso de intemacionalizaciOn del mercado laboral.

El recrudecimiento de la competencia entre los paises de capitalismoavanzado, ha obligado a determinadas empresas extranjeras que orientan suproducción hacia el mercado mundial, a buscar mecanismos que permitan elabaratamiento de sus costos de fabricación y distribución. El surgimiento dezonas francas en el tercer mundo y Ia vigencia de regImenes de trabajo como lamaquila, donde es posible conseguir mano de obra abundante y barata,infraestructura gratuita, bajos costos de transporte, jornadas extensivas detrabajo, contratos eventuales y prohibición del sindicalismo, respondenadecuadamente a los requerimientos del desarrollo empresarial transnacional.

Sin embargo, son muchos los paises que buscan atraer a las inversionesextranjeras ofreciendo variados incentivos, entre los que se destaca la mano deobra a bajo precio. El Ecuador, no ha escapado a este proceso y la polftica deliberalización del mercado laboral se ha hecho más evidente en los iiltimos años,coincidiendo con la recesión econOmica y Ia agudización de Ia pobreza.

El agotamiento del modelo económico sustentado en la bonanza petroleraque duró hasta los aios 80, la disminución de Ia jornada de trabajo a 40 horas,junto al significativo incremento de los salarios decretado por el Gobierno deJaime RoldOs, van a significar Ia puesta en marcha de una nueva estrategia defuncionamiento empresarial. A partir de entonces, el reemplazo de la mano deobra por equipos y máquinas más modemas se tornó más selectivo, por elencarecimiento del crédito y la escasez de recursos. Paralelamente, lasperspectivas de generación de nuevas fuentes de trabajo se hicieron cada vez másdifIciles. Además, Ia reacciOn empresarial se comenzO a sentir en laintensificación del ritmo de trabajo, en Ia incorporaciOn de métodos máseficientes de gestión administrativa y control de rendimiento; en la propagaciOnde formas atipicas de reiaciOn laboral, como los contratos de tiempo fijo, IasubcontrataciOn y el trabajo domiciliario; en Ia rotacidn continua de Ia mano deobra, etc. También en el piano ideolOgico y polItico, será visible el cambio enla posición del empresariado, por la presión que se ejerce en favor de laimplantación de polIticas econOmicas liberales y el ataque a Ia normatividadlaboral vigente.

Los cambios a los que se hacen alusión se reflejan en las transformacionesque se van operando, tanto en el marco institucional y legal creado por elEstado, asI como en el proceso productivo de las empresas modernas y quetienen que ver con:

a) el incremento de las modalidades de producción basadas en Ia descentra-lizaciOn y Ia subcontratación de tareas, fases o partes de un producto, etc.;

La precarización del empleo en el Ecuador 221

b) la proliferación de formas flexibilizadas de relación laboral, donde cobraninusitada vigencia los trabajos a tiempo parcial, a destajo, domiciliario,familiar, los contratos sOlo por el tiempo de prueba, etc., aprovechandotodos la existencia de un gran contingente de fuerza laboral desempleada osubocupada y ávida por encontrar un empleo, bajo cualquier condición ya cualquier precio;

c) el desmonte desde el Estado de las normas y regulaciones laboralestradicionales que implicaban restricciones y rigideces a las relacionesobrero-patronales.

La nueva estrategia de acumulación vigente, el avance de la ciencia y Iatecnologfa que tiende a convertir en superfluo el trabajo humano, también hanido moldeando una nueva moral económica y social a través de la informa-lización del trabajo. Esa ideologia en boga se expresa, entre otros aspectos, enla presión y exigencia por la puesta en práctica de politicas liberales "adecuadas"para enfrentar la crisis: como la reducción del gasto plblico y la privatizaciOnde las empresas del Estado, Ia eliminación de las trabas que impiden la librecontrataciOn laboral y el despido intempestivo; las retricciones al derecho dehuelga; leyes que regulen y faciliten el trabajo eventual y temporario, etc.

Es en este contexto que se inscriben la Ley de Ia Maquila, Ia ContrataciOnLaboral a Tiempo Parcial, la Ley de Zonas Francas que fueron aprobadas porel Congreso a comienzos del segundo semestre de 1991 y las Reformas alCOdigo de Trabajo que entraron en vigencia desde Noviembre del año en curso.En conj unto, lo que se pretende es estimular al empresario nacional y extranjeropara que invierta más capital y contrate mano de obra adicional, bajo el supuestode que solamente asi se logrará atenuar el desempleo y aprovechar más eficiente-mente la capacidad instalada de las industrias y demás negocios. Empero, hayel riesgo de que en este proceso de flexibilización del mercado laboral, se mere-menten notablemente las formas precarias de trabajo, lo cual conllevará un dete-rioro todavIa mayor de los ingresos y la calidad de vida de los sectorespopulares.

II. Principales cambios en el mercado de trabajo

La crisis y las polIticas macroeconOmicas de ajuste, los cambiosdemográficos, las variaciones en el sistema politico y en el estilo de desarrollo,Ia legislaciOn laboral vigente, las innovaciones tecnológicas que se incorporan ala producción, etc. son algunos de los elementos que con diversa intensidadinciden en la estructura ocupacional de la poblaciOn, en especial en elcomportamiento del empleo, el subempleo y la desocupaciOn.

El agotamiento del modelo econOmico basado en la bonanza petrolera queviviO el pals, hasta finales de la década del 70, ha provocado una serie decambios en la estructura del empleo y en el comportamiento del mercado detrabajo. Asi, desde los afios ochenta, el estancamiento del proceso deindustrializaciOn, el decaimiento crónico del sector agropecuario, especialmente


de la agricultura para el mercado intemo y el deterioro del sector de laconstrucción, han causado la expansion más acelerada del desempleo abierto. Detasas promedio del 5 por ciento vigentes en las décadas del 60 y del 70, se hallegado a bordear y aim a sobrepasar el 12 por ciento a fines de los 80.

El agravamiento de la desocupación, aunque involucra a todo el pals, esparticularmente ostensible en las principales ciudades. Asf, pam Quito,Guayaquil y Cuenca Ia tasa promedio fue en 1987 de 7,2 por ciento, en 1988 de7,4 por ciento y en 1989 de 7,8 por ciento.

No obstante las elevadas tasas de crecimiento de la economfa, logradas sabretodo en Ia coyuntura del auge petrolero, también el subempleo se ha mantenidoconstante y con Ia recesiOn econOmica su tendencia ha sido ascendente: 44,5 porciento en 1987, 45,3 por ciento en 1988, y el 48 por ciento en 1989; (INEM,Encuestas Permanentes de Hogares EPHs, 1987, 1988 y 1989). Si se utilizarael criterio de Ia afihiación a la Seguridad Social para determinar el subempleo,estos porcentajes se elevarlan aimn más, toda vez que en 1989 Ia EncuestaPermanente de Hogares registró un 60 par ciento de la población trabajadora noafihiada.

La subocupaciOn afecta de manera diferenciada a los distintos grupos queconforman la PEA, ya sea por rama de actividad, categorfa ocupacional, sexoa edad. En cuanto a rama de actividad, la subocupación urbana, par ingresos (esdecir, el subempleo invisible) afecta mayormente a la mano de obra vinculadaa las actividades de la construcciOn (20.7 por ciento), siguiéndole en orden deimpartancia el sector manufacturero, el comercia y los servicios básicos (EPH,INEM, 1988).

Hasta hace poco el subempleo se asociaba con Ia informalidad, coma si setratara de dos situaciones (y hasta conceptos) equivalentes, pero es menesteraclarar que un segmento nada despreciable de subempleados dependen deunidades productivas modemas. En Ia economfa informal urbana, por su parte,aunque conviene reconocer que la abrumadora mayoria de los miembros que laconforman sufren de subempleo par ingresos, no todos comparten la mismasuerte. Algunos negocias informales tienen posibilidades (aunque restringidas)de acumulación, en los que se perciben ingresas que rebasan holgadamente altecho del salario mInima legal. Par cierto que san la excepción, pero seproducen en la realidad.

El INEM, en 1989, pracediO a aplicar para los trabajadores infarmales lasmismos criterias de mediciOn de subempleo utilizados para las trabaj adores deempresas modernas, llegándose a determinar que el 47 par ciento del primergrupo estaban adecuadamente ocupados, en tanta que el 53 par ciento restanteatravesaba par una situación de subempleo. En las unidades modernas, encambia, el 78 par ciento de los trabaj adores tenlan emplea adecuado, no asI el22 par ciento que figuraban coma subempleadas (INEM, EPH, 1989).

Pese a que las mujeres registran una participaciOn menor que los varanes enel mercado laboral, los subacupadas, al igual que las desempleados, seencuentran proporcionalmente más en el sexo femenino. La subacupación secancentra especialmente en los grupas de edad extremos, es decir en Ia poblaciónlaboral más joven y en Ia más madura. En 1988, Un 48 par cienta de los


subempleados perteneció al cohorte de edad de los 12 a los 29 afios; mientrasque un 46 por ciento de los mayores de 70 años se encontraron en esa mismacondición, aunque tampoco resultó muy bajo el promedio de subempleo en lasotras edades que fue del 38 por ciento (INEM-EPH, 1988).

La significación que alcanzaron, durante los años setenta, los asalariados ylos empleados dependientes, a partir de los ochenta se percibe un descenso. Sibien estas categorias de trabajadores contintiari predominando dentro de la actualestnictura del empleo, su peso relativo no ha dejado disminuir, desde un 65.4por ciento que representaban en 1982 a un 60,1 por ciento en 1988 y a un 57 porciento en 1989.

Ello implica que ha habido una notable caIda en el ritmo de generación delempleo tIpico en las empresas estructuradas de la economIa. La pérdida de laaptitud y capacidad para demandar mano de obra y aim el cierre de plazas detrabajo, ha sido más evidente en el sector manufacturero, en especial en losestratos de la industria grande y mediana. Tambidn es notorio el deterioro queha experimentado el sector de la construcción, que tradicionalmente se hablacaracterizado por ser un importante demandador de mano de obra con escasacalificación y generalmente de origen rural.

La pérdida de importancia de los asalariados entre 1982 y 1989, reflejadaen un descenso del 3,1 por ciento en el perlodo, contrasta con el incremento por-centual de otras categorias de trabajadores que han cobrado renovada importanciaen la estructura laboral. Dentro de estas categorIas está la mano de obra familiarque se integra al trabajo productivo sin percibir remuneración alguna. Este tipode trabajadores experimentaron una sensible reducción con Ia modernización delaparato productivo (de un 8.2 por ciento en 1950 al 1,1 por ciento en 1982) ypor ello se pudo pensar incluso en si, posible extincidn. Sin embargo, laprecarización del empleo les ha hecho subir nuevamente al escenario laboral.

Los cuenta propias constituyen la categorfa ocupacional no asalariada quese ha mantenido con un peso considerable, no obstante su evidente declive amedida que se ha ido fortaleciendo y consolidando el proceso deindustriaiización. Desde un 35,9 por ciento que abarcaban en 1950 pasaron al21,6 por ciento en 1988. La desocupación, el poco dinamismo de las empresasmodemas en lo que a empleo se refieré, la necesidad de la PEA de conseguiringresos mtiltiples, etc. ha influido para que crezcan nuevamente en un 2.6 porciento entre 1988 y 1989.

Los primeros impactos del boom petrolero y el dinamismo de laindustrialización hicieron crecer sensiblemente a los trabajadores asalariados,pero luego se ha invertido Ia tendencia. Ms allá de la crisis que, sin duda, hatenido mucho que ver en este proceso, hay un fenómeno estructural,caracteristico de paises como el Ecuador, en el que si bien la proletarizaciOn dela fuerza laboral no deja de producirse, el clásico empleo asalariado noconstituye el mecanismo exciusivo de la reproducción de la mano de obra.

En el Ecuador, Ia fuerza laboral, incluso aquella de empresas bienestructuradas y provista de empleos estables, se ha visto precisada de utilizar sutiempo "libre' (dias feriados, fines de semana, las noches, etc.) para desarrollaroficios, trabajos o actividades adicionales a su labor principal, en vista de que

224 Reestruccuración y regulaciOn del mercado de trabajo

los ingresos logrados en sus puestos de trabajo fundamentales, resultaninsuficientes.

En nuestro medio, ni siquiera los trabajadores que cuentan con un empleotIpico (en términos de estabilidad en el trabajo, nivel de remuneración segdn laley, amparo de Ia seguridad social y agremiación) perciben 10 que se podrIaconsiderar un "salario familiar", situación que les condiciona, a buscarmecanismos alternativos y complementarios de obtención de ingresos, dentro ofuera del ámbito de la economla formal, (esto es, como pequeflos productoresautánomos, cuenta propias o como asalariados dependientes de microempresas),para poder satisfacer sus necesidades básicas.

En el pals todavia no se ha podido registrar las diferentes formas de trabajoremunerado suplementario, que por ser de carácter temporal, a tiempo parcial,de tipo precario, distintas al modelo standard del empleo asalariado o que nogeneran ingresos fijos, han sido subestimadas o abiertamente ignoradas por losorganismos oficiales encargados de Ia medicidn del empleo.

Por las razones anotadas, resulta diffcil evaluar con precision Ia magnitudy las caracterfsticas que ha asumido el problema del pluriempleo y elplurfingreso en la economla nacional. Las estadfsticas tradicionales, como losCensos de Poblacidn, los Censos Económicos e inclusive las Encuestas deHogares, confieren especial énfasis al tiempo de trabajo del empleo principal,regular o tipico, con fines de medición de los diferentes tipos de subempleo o ladesocupaciOn abierta.

Además, la compleja, variada y cambiante realidad en la que se desenvuelvela fuerza laboral, en cuyo interior coexisten diversas formas de trabajo, conintereses disImiles, tampoco encaja en Ia ortodoxia tradicional que entiende alproceso de desarrollo como unidireccional. En el Ecuador, los asalariadosaglutinan en su seno a miembros de variada mndole: asalariados en sentidoestricto, pluriempleados, trabajadores precarios o eventuales, obreros-campesinos, etc.

Por las razones expuestas, la conformaciOn de la fuerza laboral asumecaracteres tan heterogéneos, que hace que los obreros pierdan transparenciacorno asalariados, en sentido estricto. La variedad de formas de relación laboraly contractual, junto con la dispersiOn de las fuentes de captación de ingresoscomplementarios, limitan las posibilidades de unificación de las demandas de losasalariados.

La calidad de vida de los trabajadores pasa a depender también de Ia maneracOmo se realizan otras labores (trabajo doméstico, autoconstrucción, favoresentre familia, amigos y vecinos, trabajo civico para procurar servicios pdblicosy comunales) que satisfacen necesidades no alcanzables si se tuviera que recurrirtinicamente al ingreso laboral asalariado (Ulpiano Ayala, 1987, pág. 45). De estamanera se plantea un conjunto de reivindicaciones populares, que no encuentracauce en las negociaciones laborales por empresa (como las comisionessectoriales de salario mfnimo), ni en el sindicalismo que se limita a negociar conlos empleadores directos (ibfd.).

La esperanza de que en algtin momento se conseguirá ampliar los parquesindustriales, con una paulatina generalizaciOn de las relaciones salariales, en


nuestro medio, aparece bastante utOpica. La franja econdmica de la informalidad,en donde encuentra refugio un gran porcentaje de los trabajadores del palsinvolucrados en una variedad de actividades, que si bien (en Ia mayor parte decasos) no son altamente remunerativas, al menos les proveen de subsistencia para51 y sus hijos (Portes, 1988); no es una franja que presente visos detransitoriedad o de atenuación con el porvenir del tiempo. Al contrario, con larecesión econOmica en curso, más bien cabe prever su continua expansion ydiversificación.

La economfa informal constituye también una respuesta. a la subsistencia,que si bien es cierto rescata la creatividad, la capacidad de acción de los sectorespopulares inmersos en ella, también pone en evidencia Ia estrategia empresarialque, por un lado, impulsa Ia proletarización de la mano de obra y, por otro, sedesentiende de proporcionarle los recursos necesarios para su reproducciOncotidiana y generacional.

III. La desregulaciOn institucional del mercado de trabajo

En el contexto antes descrito, es donde se inscriben las poilticas estatales dedesregulaciOn del mercado de trabajo y de flexibilizacidn del empleo. Lasmedidas tendientes a flexibilizar las formas de contrataciOn de la fuerza laboralque han sido puestas en vigencia por el Gobiemo Nacional, como Ia Ley de laMaquila, los Contratos de Trabajo a Tiempo Parcial, Ia Ley de Zonas Francasy las ltimas Reformas al Código de Trabajo, responden ante todo a laspresiones y demandas del empresariado nacional.

También los estatutos juridicos mencionados, encajan adecuadamente en lanueva divisiOn internacional del trabajo y las exigencias que conlleva eldesarrollo tecnolOgico de los paises desarrollados.

Las leyes a las que se ha hecho alusiOn y que se encuentran ya vigentes,hacen prever la emergencia y expansion de multiples formas flexibilizadas decontratación laboral que se irn imponiendo en el futuro. Tales normas jurldicassignifican un cambio considerable en el contenido del COdigo de Trabajo, quees el instrumento jurIdico que, aunque habla tenido una vigencia un tantorestringida, por Ia habilidad de los empresarios para eludir ciertas disposiciones,de alguna manera habIa establecido algunos lImites a la conflictividad entrepatronos y trabajadores. Además, se habla constituido en el elemento moderadorde las agresivas leyes del mercado, en lo que a la contratación individual ycolectiva se refiere.

Con la aplicación de la Ley de Maquila, que fuera aprobada en agosto de1990 (Registro Oficial N. 493), segdn consta en el artIculo 1, se aspira aconseguir: a) Ia modernizaciOn y tecniflcaciOn de los sectores productivos; b) lainversion en sectores de tecnologfa avanzada; c) Ia capacitaciOn de mano deobra; d) Ia mayor incorporación de componentes nacionales en los procesos demaquila; e) el estImulo a la inversion directa extranjera en el pals.

Cabe suponer, sin embargo, que los ambiciosos objetivos que han sidoenunciados, difIcilmente se cumplirán. La atenuación del problema de desempleo


abierto, que serfa lo más factible de cumplirse, asI sea mediante la generaciónde algunos puestos de trabajo en condiciones de desprotección, no serámayormente perceptible debido a la estructura marcadamente unilateral delempleo que genera. Pues, como es conocido, la producción para el mercadomundial de maquila y zonas francas utiliza preferentemente mano de obra joven,comprendida entre los 14 y 24 aiios, privilegiando el empleo de Ia mujer. Estegrupo de población tiene la ventaja de generar, por lo regular, altos niveles deproductividad del trabajo por estar en plena edad productiva; ser más dócil ysumisa, por carecer de experiencia laboral y organizativa; y en virtud de suescasa calificación y apremiante necesidad de ingresos, estar siempre dispuestaa aceptar remuneraciones muy bajas.

Además, en el caso de las mujeres, las virtualidades de género incluyen suespecial capacidad para resistir prolongadas jornadas de trabajo con altaintensidad (como ocurre, por ejemplo, en Ia rama de confecciones y textiles) ysu agudeza visual para desempeñar trabajos que exigen concentración y precisionde movimientos (como la microelectrdnica). Por consiguiente, la producción bajoel sistema de maquilado y de zonas francas no necesariamente reducirá eldesempleo, ni de la poblacidn masculina, considerada de manera general, ni dela PEA masculina y femenina que ha pasado de cierto lImite de edad (PokerFröbel, 1980, pág. 291).

Además, por el hecho de que este tipo de empresas dependen casi totalmentede los insumos, materias primas y teenologla extranjeras, los efectosmultiplicadores hacia los otros sectores econOmicos del interior del pals, seránprácticamente nulos o muy limitados. Por su escasa integraciOn horizontal conel resto de actividades económicas, los efectos indirectos de generación deempleo es probable que sean irrelevantes.

De otro lado, el objetivo buscado de calificacidn y capacitaciOn de Ia manode obra, tampoco se logrará mayormente, si se tiene en cuenta que uno de loscondicionantes de la Ley de la Maquila es, justamente, Ia extraordinaria facilidadque se confiere al patrono para renovar o sustituir a su antojo la mano de obra.En los trabajos de maquila, y zonas francas, aun cuando se produzcanemplazamientos industriales de carácter estable, se estipula un tipo de contratosdonde el tiempo de duración puede ser menor (o igual) al del contrato demaquilado. Ello quiere decir que el trabajador puede ser despedido en cualquiermomento y ser reemplazado porotro, a criteria unilateral de Ia empresa. Estaalta rotacidn de Ia fuerza laboral, que probablemente ocurrirá, conspira en contrade las potencialidades de formaciOn y capacitación de los trabajadores.

Inclusive para los trabajadores que sean renovados sus contratos de maneraconstante, es decir, para aquella fuerza laboral "permanentemente ocasional", Iaproduccidn maquiladora no necesariamente garantiza una capacitacidn técnica yuna transferencia real de tecnologIa. Las innovaciones tecnoldgicas de lostiltimos tiempos, permiten la fragmentación de las partes del proceso productivoen fases elementales, asf se trate de complejas producciones, pudiendo serrealizadas en su mayor parte con el apoyo de mano de obra no calificada. Eltrabajo, entonces, se limita al cumplimiento de ciertas funciones parciales oacciones repetitivas y especificas. El acceso a los aspectos tecnológicos más


relevantes permanece vedado para los nacionales, porque ci control de dichatecnologIa se ejerce desde el exterior. En lo que tiene relaciOn con ci estImuioa la inversion directa extranjera, tampoco cabe hacerse muchas ilusionespensando en que, con las expedición de las mencionadas leyes, grandes capitalesse afincarán en ci Ecuador, para hacer uso de los amplios beneficios que lasnuevas reglamentaciones laborales contemplan. Hay que tomar en cuenta que sonmuchas las economfas del tercer .mundo que han abierto sus fronteras al capitalextranjero en similares o en mejores condiciones que las que aquf se ofrecen,siendo ci principal factor de atracción que Se presenta la abundante mano de obrabarata existente, aunque el costo de horalhombre en este pals (aproximadamente0,22 centavos de dólar) es uno de los más bajos de America Latina.

TodavIa es muy prematuro como para anticipar resultados concretos, perode todas maneras, estas son hipótesis sujetas a comprobación futura. Dependeráde cómo evolucione la inversion extranjera a partir de la presente coyuntura enla que ya existen varios instrumentos jurIdicos que posibilitan Ia contrataciónlaboral en condiciones precarias. Habrá que ver, por ejemplo, lo que suceda enEsmeraldas, declarada desde hace algunos afios como Zona Franca, hacia dondeno ha liegado aim ci capital extranjero por la carencia de obras de infraestructurabásica y sobre todo porque - segi.ln argumentan los empresarios - ci Código deTrabajo, que habfa permanecido vigente, no ofrecla las garantfas suficientes a losinversionistas. Por lo pronto, se conoce quc casi inmediatamente después de queentraron en vigencia las leyes de la Maquila y Zonas Francas, alrededor de 70empresas maquiladoras soiicitaron instalarse en esa zona, ci 40 por ciento deellas pertenecen al sector textii, 25 por ciento a la producción alimentaria,15 por ciento a la explotación maderera, 15 por ciento a productos qulmicos yci restante 15 por ciento a otras ramas de actividad.

Llama la atenciOn ci hecho de que dichas empresas sean de capitalecuatoriano que actuará en forma independiente o asociado a capitalesnorteamericanos y japoneses, pues esto puede implicar una nueva estrategia delcapital local para funcionar como maquiladoras, en iugar de iniciar un procesode reconversion industrial para hacer frente al reto del Pacto Andino. Alrespecto, es muy ilustrativo ci caso de Arte Práctico, una empresa que se estáacogiendo a ia Ley de Maquila, arguyendo que a sus proveedores o acreedoresextranjeros se les ha pagado los crimditos pendientes con una parte de los activosde Ia empresa. Asi, se transfiere una parte de sus instalaciones a manos delcapital extranjero. Este ilitimo, a su vez, para seguir operando en ci pals,prefiere acogerse a la maquila. Dc esta manera, Arte Práctico, que es una de lasempresas más importantes de fabricación de muebles dci pals, ha traspasado unaparte de sus instalaciones, (la sección de "claboración de aglomerados") a controlde una empresa norteamericana. Las partes de producción de muebles yferrotécnia todavfa permanecen bajo controi nacionai.

Los 850 trabajadores estables quc dependian de Ia parte de "Aglomerados"pasarán a ser contratados bajo ci regimen de maquila. A través de este métodose ha logrado descabezar a la organizaciOn gremial de la fábrica, pues losdirigentes dci sindicato, por extrafia coincidcncia, perteneclan justamente a lasección afectada.


De esta manera, Ia inestabilidad y la incertidumbre de los trabajadores serámuy grande y estarán rotando permanentemente entre empresas maquiladoras,sujetas a la yoluntad del empleador, sin posibilidad alguna de organizarse paradefender sus derechos.

En cuanto a las reformas al Código de Trabajo elaboradas por el por elEjecutivo y que fueron aprobadas con pequenas modificaciones por elParlamento, son todas aquellas por las que han venido pugnando los empresarios.Su aprobación se dio prácticamente sin tomar en cuenta ninguna propuesta delsector laboral. De manera general, se podrfa afirmar que se orientan a regularlas principales instituciones del derecho colectivo del trabajo, restringiendo elpoder de las organizaciones sindicales de los trabajadores vinculados al sectormoderno. En definitiva, lo que se busca mediante la introducción de sutilescorrectivos y excepciones en los diferentes articulos, es limitar o relativizaraquellas normas que anteriormente garantizaban Ia estabilidad de lostrabajadores; restringir al máximo las posibilidades de creación de sindicatos ycomités de empresa al interior de los establecimientos privados y de las entidadesestatales; neutralizar (casi abolir) el derecho de huelga: flexibilizar losmecanismos para la fljación de los salarios y remuneraciones e, indirectamente,prolongar Ia jornada laboral más alIá de las 40 horas semanales.

Además, las reformas mencionadas ponen a disposicidn del empleador unavariedad de alternativas de contratos individuales de trabajo, en las que eldenominador comün será su precariedad, ya sea por Ia inestabilidad otemporalidad en el trabajo que se pretende institucionalizar a largo plazo,limitando la capacidad de reclamo y organización de los trabajadores; como porlos niveles de remuneración exiguos y el desamparo social a los que se veránexpuestos. Entre esas nuevas modalidades de contratos que se contemplan estn:los contratos de trabajo de carácter periódico, estacional o temporal, destinadosa atender a aquellas actividades que requieren personal por temporadas cortas ocfclicas y donde los trabajadores no podrán contar con mayores garantias.

Las ramas económicas que laboran bajo regfmenes estacionarios, como, porejemplo, la agroindustria azucarera, tradicionalmente ha venido operando bajoel sistema de trabajo temporal; sin embargo, con las reformas introducidas lostrabajadores agricolas y jornaleros corrern el riesgo de ser despedidos de suspuestos inclusive antes de que se haya cumplido con el trabajo de temporada (desiembra o cosecha. Ello implica un retroceso con respecto a la situación quehabIa permanecido vigente hasta estos dfas, donde los trabajadores agrIcolaspodfan ver renovados sus contratos por periodos (anuales), en virtud de lasconquistas logradas a través de los contratos colectivos.

Las otras formas de relacidn temporaria que se contemplan son los contratosocasionales, temporales y de naturaleza precaria o extraordinaria. Aunque estasmodalidades de empleo ya se consideraban en el Código de Trabajo(artIculo 14), no se hablan extendido mayormente sino para casos especiales,como tareas complementarias o discontinuas de montaje de maquinaria, laconstrucción o ampliación de instalaciones, labores de limpieza, jardinerfa, etc.Tampoco en el Cddigo de Trabajo estaban claramente especificados y definidossus conceptos. Pero, conforme han empezado a activarse estas formas precarias


de relacidn laboral, inclusive en las empresas bien estructuradas, se ha hechotambién necesario aclarar el contenido y alcance de cada modalidad. Asi, seconsiderarán como contratos "ocasionales" cuando se trate de cubrir reemplazos;"temporales" para realizar labores no permanentes y "de naturaleza precaria oextraordinaria" para cubrir necesidades emergentes o extraordinarias, vinculadaso no a Ia actividad principal del empleador. Segtin el proyecto legal en curso,éstos no podrán durar más de seis meses.

De este modo se posibilita la contratación de un importante contingente detrabajadores estrictamente eventuales, con salarios que nunca superarIan losmInimos vitales y con una mano de obra de muy cómoda renovación (Ruiz,1991, pág. 4).

Como es conocido, los salarios directos que se pagan a los trabajadoreseventuales casi siempre son menores que los que rigen para los permanentes.Además, a estos trabajadores comdnmente se los ubica en los procesosproductivos que conlievan el mayor riesgo y, por lo general, sujetos a jornadasde trabajo anormalmente prolongadas. Adicionalmente, el trabajo subprotegidode los obreros eventuales sirve para que las empresas tengan un mecanismo depresión latente frente a los trabajadores estables, facilitando la neutralización losconflictos.

A pesar de que el Código de Trabajo prohibIa expresamente la implantacióndel sistema de contrato "por horas", en la actualidad también se deja abierta Iaposibilidad de realizar trabajos de esta maiera. Y para fijar los montos deremuneración se tomará como referencia el salario mInimo vital, fijando el valorde las horas en razón de Ia proporción con respecto al salario diario, semanal omensual. Esto puede dar lugar a institucionalizar formas de remuneraciónirrisorias, por debajo inclusive del mmnimo vital.

La prohibición de desahucio y despido intempestivo que actualmente amparaa los trabaj adores que pertenecen a organizaciones sindicales, también quedomodificada con las reformas al Código de Trabajo, restringiéndose la protecciOnexclusivamente a los trabaj adores "permanentes", marginando de la cobertura deesta medida a todo el conglomerado de la mario de obra que presta sus serviciosen condiciones precarias.

Adicionalmente, las reformas incluyen la incorporación del contratoindividual de aprendizaje en la industria, con una duración que no puede excederde los seis meses y por un salario equivalente al 75 por ciento de salario mfnimolegal vigente. AsI, se deja abierta una puerta para la contratación de máspersonal absolutamente inestable y extraordinariamente barato. Tómese en cuentaque en este momento el salario mmnimo legal es de 40.000 sucres, lo que quieredecir 35 dólares.

En cuanto a las restricciones al derecho de asociación, por una parte, seeleva a 30 el ndmero mInimo de trabajadores necesarios para la formación de unsindicato (cuando se requerlan tinicamente 15); y, por otra, se establece que sOlotendrán derecho a organizarse los trabajadores que gozan de la jerarqufa de"estables o permanentes". Esta medida beneficia principalmente a los pequeflosindustriales y pequeños patronos que siempre habian encontrado en el ndmerode trabajadores (que no debfan sobrepasar de los 14 para evitar la organizaciOn


de sindicatos) un serio obstáculo para su crecimiento. De esta manera sepropiciarfa el incremento del contingente de trabajadores desprovistos de todotipo de organizacidn que defienda sus intereses.

Además, en los casos en los que se generen conflictos al interior de lasempresas privadas o estatales, previamente a la declaración de huelga, secondiciona a sujetarse a una "mediación obligatoria", con una duración de 15dIas, tiempo en el que no seth posible Ia paralizaciOn de actividades, so pena deque la huelga sea declarada "ilicita". Además, en forma expresa quedarfanprohibidas las "huelgas solidarias", las huelgas en instituciones de servicioptIblico y también en las privadas de interés social.

Con la creación de un regimen laboral paralelo y de excepción y con lasreformas a! Código de Trabajo, los empresarios ahora tienen más herramientaspara seguir estructurando un activo laboral de carácter contradictorio yfragmentado, al interior de sus fábricas. Por un lado, estarán los trabajadoresintegrados como estables, temerosos de perder un empleo bastante mejor que eleventual y, por otro, los trabajadores temporales, con Ia expectativa latente (muypocas veces efectivizada) de ser integrados en calidad de permanentes y casi sinasideros para poder organizarse.

En las empresas donde ya existen estos dos grupos de trabaj adoresclaramente diferenciados, las relaciones son conflictivas y Ia posibilidad de crearlazos de solidaridad entre ellos, es muy endeble. La sola presencia de loseventuales es un factor de asedio constante para los obreros permanentes, por loque su interrelación está atravesada por un sesgo rupturista, con interesesatomizados.

V. Conclusiones

Las transformaciones que se están incorporando en el proceso productivo delas actividades modernas, sobre la base de formas precarias de empleo, buscanen i.iltima instancia disminuir los costos (directos e indirectos) de produccidn,abaratando especialmente el factor mano de obra. Para los empresarios talestrategia les permite ganar en eficiencia y competitividad. Pero, los beneficiosque obtienen rebasan con mucho Ia esfera de lo puramente económico. AsI, lasventajas colaterales que este nuevo estilo de trabajo reporta a las empresas, estátambién en la neutralización de los conflictos laborales y Ia pérdida de poder delas organizaciones gremiales de trabajadores.

Además, la mayor heterogeneidad de situaciones en el mercado laboral, máslas crecientes desigualdades en las condiciones de mantenimiento y reproducciónde la población trabajadora, como consecuencia de la informalizacidn de Iaeconomfa, generan una opacidad en la estructura de clase obrera, al perder éstasu peso politico relativo frente al Estado y Ia sociedad civil.

La mayor flexibilización del mercado de trabajo, como consecuencia de laimplantacidn de variadas formas precarias de contrataciOn laboral afectaráindirectamente con mayor rigor a la poblaciOn joven, pues ella se vera obligadaa competir con los trabajadores mayores, con mayor experiencia, por un puestode trabajo.


Ahora ya se cuenta con los instrumentosjurfdicos que abren las puertas parala contrataciOn masiva de mano de obra, sin garantlas de estabilidad y sinposibilidades de organización.

Es de esperar una nueva reestructura del mercado laboral en la queseguramente aquellas formas de empleo precario, que fueron predominantes alcomienzo de la industrialización, sean recreadas con matices distintos en funciónde la moderna economla de libre mercado que se apresta a la ilegada del sigloXXI. Paulatinamente, la estabilidad puede pasar a ser la excepción y el trabajosubprotegido el predominante.

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11 Empleo asalariado temporal y a tiempoparcial en Lima Metropolitanaentre 1984 y 1989'

Francisco Verdera V.

I. Introducción

La evolución negativa del producto, el empleo y los irigresos reales de lostrabajadores de Lima Metropolitana entre 1987 y 1989 reflejan el agravamientode la prolongada crisis económica que vive el pals desde mediados de Ia décadade 1970. Tal evoluciOn deberfa conducir a un deterioro paralelo y sustancial delas condiciones de contrataciOn laboral, esto es, a la extension de las formas deempleo atipico como son el empleo temporal y a tiempo parcial. No obstante,la proporción de trabajadores estables o permanentes entre los asalariados delsector privado aumentó de 55,3 por ciento a 65 por ciento entre 1984 y 1989 y,aunque en menor medida, de 62 por ciento a 65 por ciento entre 1987 y 1989.Al mismo tiempo, los empleados püblicos nombrados yb estables acrecentaronsu participación en el empleo püblico de 80,1 por ciento a 85,3 por ciento entre1986 y 1989. Finalmente, el empleo a tiempo parcial en el sector privado asala-riado - estimado de manera aproximada - disminuyd en términos relativos enesos cinco aflos. Esta aparente contradiccidn - deterioro de la situación de lostrabajadores y mejorIa en la estabilidad laboral - proviene de una peculiar combi-nación entre la evolución de la economIa, la caida de los ingresos por trabajo yel crecimiento de la fuerza laboral, de una parte, y de las modificaciones en Ialegislación sobre estabilidad laboral, de otra. El argumento de este trabajo es queel cambio en Ia legislación sobre estabilidad en el trabajo en 1986, al reducir elperfodo para obtener la estabilidad de tres años a tres meses, condujo a unaumento de la proporción de trabajadores estables sin que el acceso a la

Este trabajo ha sido elaborado en el marco del estudio comparativo sobre empleo atIpicoentre Argentina y Peni, dirigido por Adriana Marshall y realizado a través de un convenio entreel Instituto Internacional de Estudios Laborales (Ginebra) y el Centro Interamericano deAdministración del Trabajo (Lima), ambos de la OIT. Una version parcial y muy preliniinar fuepresentada en ci seminario Reestructuración y regulaciOn institucional del mercado de trabajo enAmerica Latina (Buenos Aires, 2-5 dejulio de 1991) organizado por el IIEL. El autor agradeceel apoyo de Edmundo Paredesy Daniel Chin en el procesamiento de las encuestas de hogares dela DirecciOn General de Empleo del Ministerio de Trabajo asI como los comentarios yobservaciones recibidos en el seminario. Por problemas de edición los cuadros estadIsticas estánen ingles y se encuentran al final del texto.

Empleo asalariado temporal en Lima Metropolitana 233

condición de estable impida que la situación de estos trabaj adores empeorefuertemente como consecuencia de la magnitud de la crisis económica2.

En la medida que los cambios más sustanciales en materia de contrataciónatipica corresponden a las modalidades de empleo temporal en el sector privadoy que la estabilidad laboral se ha convertido en uno de los elementos centralesen la definición de las relaciones laborales en el Peru, este trabajo se centraráen su arnilisis3. También serán consideradas Ia estabilidad en el empleo piiblicoy el empleo a tiempo parcial y se hará una breve referencia a la subcon-tratación.

En el conjunto del quinquenio 1984-1989 la economIa peruana mostró unprofundo estancamiento y una gran fluctuación. En ese perlodo la marcha de laeconomIa recorrió tres momentos: durante los años 1984-1985 prosiguió la fuerterecesión de 1982-1983; con el cambio de gobierno en 1985 se logró unaimportante recuperación del nivel de actividad en 1986-1987; y finalmente, en1988-1989 reaparece la recesión, con un carácter más severo que en los primerosaños del quinquenio, estando acompañada de una muy alta inflación.

De otro lado, a mediados de este quinquenio el ordenamiento legal enmateria de estabilidad laboral - vigente desde 1978 - fue modificado medianteuna nueva ley de estabilidad laboral en 1986 y fueron creados dos programas deempleo temporal: el Programa de Apoyo al Ingreso Temporal (PAIT) para elsector püblico en setiembre de 1985 y el Programa Ocupacional de Emergencia(PROEM) para el sector privado a partir de agosto de 1986.

El argumento general a.rriba indicado se puede descomponer en lossiguientes enunciados: i) La reactivación económica de 1986-1987 y la poilticalaboral del gobierno de Garcia - que se expresa parcialmente en la ley deestabilidad de 1986 - conducen al gran aumento en el mimero y Ia proporción detrabajadores estables entre 1986 y 1987 por la reducción del tiempo requeridopara ser estable de tres años a tres meses; ii) simultáneamente se permite ypromueve Ia contratación temporal de trabaj adores eventuales a través de loscontratos a plazo fijo y del PROEM, como forma de eludir la ley de estabilidaden el sector privado; iii) la fuerte recesión posterior - en 1988-1989 - llevará auna menor utilización de trabajadores eventuales por Ia facilidad existente parasuspender los contratos temporales.

Este trabajo se fundamenta en la comparación de las formas y magnitud delempleo temporal (inestabilidad, eventualidad y regImenes de contratos) y delempleo a tiempo parcial entre julio y agosto de 1984 y 1989 sobre Ia base de losresultados de las encuestas de hogares aplicadas en Lima por la DirecciónGeneral de Empleo del Ministerio de Trabajo4. La comparación se centra en los

2 Una pregunta pertinente tambin seria si Ia situación de los trabajadores habria empeoradomás de no haberse producido el cambio en Ia legislación sobre estabilidad laboral de 1986.

Para una revision de Ia legislaciOn referida a las formas de empleo atIpico en el Peril, véaseSamamO (1989). En Verdera (1991) se redne parte de Ia informaciOn referida a Ia evoluciOn delempleo atIpico en Lima entre 1970 y 1987.

En ambas encuestas, efectuadas por Ia DirecciOn General de Empleo (DGE) del Ministerio


asalariados del sector privado, esto es, en Ia parte de Ia fuerza laboral para Iacual la definición de empleo atipico - el énfasis en las formas y condiciones decontratación - cobra pleno sentido como relación laboral o de dependencia.

II. Contexto macroeconómico

A fin de evaluar el argumento expuesto es necesario describir a grandesrasgos y de acuerdo a la limitada informacidn disponible la evolucidn macro-econdmica reciente de Lima Metropolitana5. De esta manera podremos consi-derar si el comportamiento del PBI y de los ingresos reales por trabajocontribuyen a Ia propagación o reducción de las formas de empleo atIpico, enespecial, del empleo temporal, y silas afectan de manera complementaria ocontrapuesta a Ia legislación sobre estabilidad laboral.

El cuadro 1 del anexo contiene algunos indicadores de la evolución de laeconomfa de Lima entre 1980 y 1989. Con una variación promedio anual de -1,1por ciento para los nueve aflos, el PBI flucttia considerablemente en ese lapso.Muestra una variación porcentual promedio anual de -1,8 por ciento en larecesión de 1980-1984, de 10,2 por ciento en 1984-1987, gracias a Iaespectacular reactivacidn de 1986-1987 y, finalmente, un descenso de -14 porciento en 1987-89. El fndice de precios al consumidor de Lima también denotauna marcada oscilación con un ritmo fuertemente creciente. La inflación anualacumulada no baja de los 2 dIgitos en todo el perIodo 1982-1989, escalando los3 dIgitos entre 1983 y 1985 y en 1987 y, por iltimo, alcanza los cuatro dIgitosen 1988-1989. Evidentemente que sobre estas bases resulta sumamente diffcilincentivar Ia inversion, aumentar sostenidamente el empleo asalariado privadoy mantener los ingresos reales de los trabajadores. La pregunta obvia es ,cómopudo aumentar el empleo de manera estable con estas condiciones?

de Trabajo, se incluyó un módulo de preguntas sobre diversas formas de empleo atlpico. En Iade 1984, el 6nfasis se puso en Ia inestabilidad laboral bajo una perspectiva de precarización delempleo. En 1989 se incluyeron preguntas sobre las modalidades de empleo temporal, a tiempoparcial, y también aunque en menor medida sobre subcontratación. No se consideraronpreguntas sobre el trabajo domicilio al constatar que se requerla un gran ndmero de preguntaspara detectar a un trabajador dependiente que trabaje en su domicilio. El módulo de preguntasde la encuesta de 1984 fue elaborado por Pedro Galmn. Algunos de los resultados de Ia encuestade 1984 han sido analizados en GalIn y otros (1986) y en Verdera (1991). El módulo de Iaencuesta de 1989 fue confeccionado por Francisco Codina del dAT-OTT, Deima del Valle yMaybol Gómez de Ia DGE y ci autor.

Una de las dificultades en Ia comparación del PBI de Lima con Ia fuerza laboral limefla esque el primero corresponde al departamento de Lima más Ia provincia del CaIlao mientras quela fuerza laboral a Ia suma de las provincias de Lima y ci Callao, area que se denominaLima-Metropolitana. Dada Ia magnitud de Lima-Metropolitana respecto al pals y al resto deldepartamento de Lima, las cifras del PBI departamental pueden tomarse como una buenaaproximación. En 1989, ci PBI de Lima (departamento) y Caliao representó el 43 por ciento delPBI del pals y Ia población de Lima Metropoiitana fue 86,3 por ciento de Ia población deldepartamento de Lima y Ia provincia del Caliao en 1990 (INE, 1990, págs. 97 y 98).


Una inestabilidad tan marcada no puede dejar de asociarse a las poilticaseconómicas que los gobiernos han ilevado a cabo en estos nueve anos. Se haexperimentado tanto con politicas de estabilización fuertemente recesivas comocon polIticas expansivas, estas tiltimas sobre la base de las reservas acumuladasen las contracciones previas. Asi, luego de las medidas de ajuste de 1978-1979,que fueron acompafladas de un contexto internacional favorable, se logrd unarecuperación temporal del PB! real en 1980-1981. En este caso la polIticaensayada consistió en la liberalización parcial - lease rebaja arancelaria - de IaeconomIa6. Uiia vez agotadas las reservas en 1982 se recurrió a las medidascorrectivas ilevando a la economfa a la recesión entre 1982 y 1985. En 1983 elPBI de Lima disminuyó en -13,2 por ciento mientras que el PB! Manufacturerocayó en -16,8 por ciento, ambos con respecto a 1982.

En 1985 se produce una importante contramarcha a la poiftica deestabilización implementada a mediados del segundo gobierno de FernandoBelatinde. El nuevo gobierno de Alan GarcIa lanza un programa para estimularel consumo interno y reactivar la industria manufacturera sobre la base de lasreservas - acumuladas en la recesión previa - y de no pagar la deuda externa7.Esta experiencia adems de no estimular la inversion ni al sector exportadoragotó rápidamente las reservas y condujo a una recesión atm mayor que la de1983. La caida del PBI real de Lima entre 1987 y 1989 (-26,1 por ciento en dosafios) duplica la magnitud de Ia recesión de 1982-1983.

No obstante que la reactivación producida durante el gobierno de AlanGarcia fue muy importante, no pudo lograr que los ingresos reales por trabajoalcanzaran los niveles que tuvieron en Ia recesión anterior. El ingreso minimoreal del mejor año de la reactivación (1987) no supera al de 1984 (año derecesión) y el salario y sueldo medio reales de 1987 no alcanzan a los de 1982.Como ya señaláramos anteriormente las principales medidas del gobierno deGarcIa estuvieron orientadas a ampliar el empleo a costa de limitar Iarecuperación de los ingresos reales promedio por trabajo (Verdera, 1991). Elloincentivó la incorporación de más población a Ia fuerza laboral y produjo unaumento importante del empleo asalariado (obreros) y no asalariado; al mismo

6 En setiembre de 1980 el arancel máximo se redujo de 155 por ciento a 60 por ciento y elarancel promedio disminuyó de 40 a 34 por ciento. Esto provocó que Ia tasa de protecciónefectiva ala industria disminuyera en 44 por ciento entre diciembre de 1978 y diciembre de 1981(Paredes, 1988, pág. 10). Adicionalmente, el tipo de cambio fue sobrevaluado - abaratando eldólar - fomentando una mayor importación de bienes finales. Como consecuencia, en 1981-82el PBI Manufacturero nacional disnainuyó al nivel de 1975 (Webb, 1987) y se generó un fuertedeficit de cuenta corriente en Ia balanza de pagos. en ambos afios.

Paredes (1988, págs. 12-13) califica el perfodo 1985-87 como de "resurgimiento delproteccionismo'. El promedio aranceiario se acrecentó de 57 por ciento en 1984 a 63 por cientoen 1985 y a finales de 1987 todas las partidas arancelarias estuvieron sujetas al requisito de Ialicencia previa de importacidn o su importacidn estuvo prohibida. So acompafió estas medidasde una sobrevaiuación del tipo de cambio utilizado para importar alimentos, insumos y bienesde capital. Entre 1986 y 1988 ci PBI manufacturero nacional como proporcidn del PBI subió de20 a 24 por ciento y las exportaciones sobre el PBI cayeron a 19,7 por ciento, ci nivel que tenfanen 1950-1956. Véase también al respecto, Thorp, 1989.


tiempo, se modificaba la legislación sobre estabilidad laboral.El programa de ajuste del gobierno de Alan GarcIa no significó un ahorro

importante de reservas al final de su gestión. Las medidas más drásticas seiniciaron en setiembre de 1988 permitiendo una recuperación de reservas hastaabril-rnayo de 1989. De alif en adelante, con las elecciones municipales denoviembre y las generales de abril de 1990 ad-portas se optó por no seguir conel ajuste estabilizador y más bien se "quemaron" reservas8. Aim asI Ia reducciónde los ingresos reales de los trabajadores en 1988 y 1989 fue extremadamentesevera (Véase el cuadro 1 del anexo).

La reducción y oscilacidn del PBI real se manifiestan de manera desigual enlas ramas de actividad, modificando sus pesos relativos en el PBI total de Lima.Las ramas con mayores caIdas del PBI real, tanto en 1983 como en 1988-1989,son la Manufactura y el Comercio. Su participacion en el PBI desciende de 30,6por ciento y 25 por ciento en 1987 a 28,1 por ciento y 23,5 por ciento en 1989,respectivamente. En 1988-1989 el PBI de los Servicios Gubemamentales estambién fuertemente impactado. Las caIdas en el PBI de "otros servicios" (nogubernamentales) y construcción son menores por lo que el peso relativo delprimero se eleva y el del segundo se mantiene constante en 1988-1989. Comoveremos, Ia manufactura y los servicios gubernamentales (no personales)concentran gran parte de Ia PEA asalariada de Lima, encontrándose por tanto elempleo en estas actividades entre en los más afectados por Ia recesión.

En smntesis, el contexto macro-económico entre 1984 y 1989 muestra unamarcada tendencia a la reducción de la actividad económica y de los ingresosreales por trabajo, con gran oscilación del PBI y de Ia inflación, y afecta conmayor intensidad a las ramas en que predomina el empleo asalariado.

III. Empleo asalariado

i,Cuál es la relaciOn entre Ia evolución del PBI descrita y del empleoasalariado privado y Ia condición de estable o eventual en Lima entre 1984 y1989? Para contestar este interrogante debemos observar el crecimiento de Iafuerza laboral y de sus principales componentes, especialmente del empleoasalariado. Seguidamente examinaremos Ia asociación entre el comportamientodel PBI, el empleo y Ia estabilidad laboral.

1. Fuerza laboral y asalariados

El efecto conjunto de Ia recesión de 1982-1983 y Ia reactivación de1986-1987 contribuyó a generar un crecimiento impresionante de la fuerzalaboral de Lima. Entre 1984 y 1989 la PEA total de Lima creció a un promedioanual de 6,6 por ciento. En los dos primeros ailos - 1984-1986 - el incrementose produjo a una tasa de 10,7 por ciento. Este gran aumento se origina

Thorp, 1989, pág. 141. Además de lo indicado esta autora añade que se produjo unarecuperación del precio del cobre, el principal producto de exportación del Peni en 1989.


principalmente en la elevacidn de las tasas de actividad en 1984-1986 y, ensegundo término, en el crecimiento de la población en edad activa. Esto ültimoes más marcado en el caso de las mujeres en razón del bajo nivel inicial de sutasa de actividad y de la fuerte caida de los ingresos reales por trabajo, enparticular del ingreso minimo real9. Este aumento en la tasa de actividad secompensa con una leve disminución en 1986-1989, mostrando en balance unsustancial aumento. La fluctuación de este ratio siguid a Ia de la evolucióneconómica descrita previamente.

La absorcidn de esta mayor fuerza laboral fue tambidn muy significativo yafectará los resultados en materia de empleo asalariado, incluyendo la composi-ciOn de los trabaj adores segtIn estabilidad y su antiguedad en los centros detrabajo. Entre 1984 y 1987 el ritmo de absorción de empleo total es mayor queel incremento de la PEA. El empleo asalariado total muestra tambidn unsustancial ritmo de elevación hasta 1987, aunque menor que el empleo total, paraluego declinar fuertemente en 1987_1989b0.

Como consecuencia de lo anterior, en el quinquenio 1984-1989 Iaparticipacidn del empleo asalariado en la PEA ocupada se reduce de 58,7 porciento en 1984 a 55 por ciento en 1989, siendo el des'censo más marcado entre1984 y 1986, antes de la reactivación iniciada por el gobierno de Alan Garcia.Con ella, este ratio se recupera (56,4 por ciento) sin alcanzar el nivel de 1984,para volver a caer en 1989. La mayor absorciOn como trabajadores no asala-riados se produce al inicio y final del perfodo de cinco aflos. En el momentofinal, además de la menor absorción total, destaca el aumento del volumen decesantes que salta de 84 mil en 1987 a 132,6 mu en 1989.

Un resultado que llama la atención (véase el cuadro 3 del anexo) es laelevada tasa de crecimiento de la PEA pblica total para los cinco años: 9,6 porciento. En los afios 1984-1986 con el cambio de gobierno la tasa fue de 17,4 porciento. Si bien en los años siguientes el ritmo es decreciente siempre está porencima del aumento de la PEA ocupada y resulta ser entre dos y cinco veces latasa de incremento de los asalariados privados.

De los asalariados privados son los empleados quienes aumentan de manerasostenida a tasas relativamente modestas, en tanto que la categoria obreros es la

Véase al respecto "Algunos deterniinantes económicos del aumento de Ia tasa de actividaden Lima 1970-1990" de nuestra autorfa y de próxima publicación.

0 El gran aumento de Ia fuerza laboral es absorbido como no asalariados y obreros privadosen 1984-1986 (17,3 y 12,9 por ciento, respectivarnente). Esta absorción explica Ia reducción delos aspirantes de -35,5 por ciento en 1984-1986. Ambos factores explican las bajas tasas dedesempleo. Debe resaltar que Ia mayor absorción de obreros privados es un resultado temporaly que los no asalariados tienden a recibir en promedio menores ingresos que los asalariados. Lacifra más alarmante en materia de empleo corresponde al subempleo por ingresos que pasa de30,8 por ciento a 72,9 por ciento de la PEA entre 1987 y 1989. Este resultado se origina en Iarecesión y aDa inflación de estos dos años, en el aumento de Ia PEA ya anotado y, finalmente,en la polItica salarial de las empresas y el Estado. En Ia medida que Ia DOE calcula esta tasatomando en cuenta Ia indexación de una base muy antigua (enero de 1967) el lfmite a partir delcual un trabajador se considera adecuadamente empleado resulta un tanto elevado, especialmenteen relación a Ia calda de los sueldos y salarios reales.


que más se ajustó a la fluctuación de Ia economfa en el periodo considerado: au-menta de manera constante y por encima del ritmo de la PEA ocupada hasta1987 y es la i:inica que presenta una tasa negativa de crecimiento (-2,7 porciento) entre 1987 y 1989. Los obreros serán el grupo más vulnerable a Ia caIdadel PBI en esos años. En ellos se concentrO gran parte del empleo temporal -incluyendo el regimen del PROEM - y por tanto, tambien los despidos. Encambio, la PEA pi.iblica aumenta por encima del incremento del PBI y vera dis-minuir su ritmo de incremento respecto a la fluctuacidn del PBI de manerarezagada.

2. Empleo asalariado privado y estabilidad

En general se asume Ia existencia de una relaciOn directa entre la marcha delPBI y el comportamiento del empleo asalariado privado y, en particular delempleo asalariado temporal, en la medida que se esperaria que este tiltimo tipode empleo deberla responder más rápidamente a las fluctuaciones en Ia demandade trabajo derivada de la evolucidn de Ia actividad económica.

En el perfodo 1982-1989 se verifica lo contrario. Cuando el PBI y el salariomedio real se desploman y la cesantla aumenta, el monto de asalariados privadoseventuales, en lugar de disminuir, se acrecienta en razdn del regimen de"inestabilidad laboral" del DL de 1978. La evolución de los trabajadores establesmuestra un resultado similar: siguen aumentando - aunque ligeramente - entre1987 y 1989, pese a Ia recesión, despuds del gran salto en la proporción deestables en 1986-1987 con el cambio en el regimen de estabilidad en 1986. Larelación directa entre Ia evolucidn del PBI, el empleo y el volumen de empleoeventual no se cumple. Esto nos lieva a sostener que el factor determinante dela evolucidn del empleo eventual - y del estable - es la legislacion sobreestabilidad laboral y sus modificaciones. Repasemos cuál ha sido elcomportamiento del empleo total, estable y eventual entre 1982 y 1989.

En primer término, el empleo asalariado privado total en Lima seincrementó a un alto ritmo entre 1982 y 1987, atm durante el descenso del PBIen 1982-1984 y ciertamente con su incremento en 1984-1987. La pronunciadacaIda del PBI en 1987-1989 tampoco impidió un ligero aumento del empleo. Enotras palabras: la marcha del empleo asalariado privado total fue positiva eindependiente de la evolución del PBJ, especialmente en los cinco primeros años.La vigencia de un regimen de inestabilidad hasta 1986 y su cambio por otro deestabilidad en ese ailo tampoco alteraron esta evolución".

En segundo lugar, el empleo estable disminuye gradualmente durante losaños 1982-1986, tanto con el PBI en descenso o ascenso, en razón del regimen

ILD (sf0 sostiene que existe una asociación negativa entre Ia condici5n de estabilidad dadapor el DL 18471 de estabilidad laboral de 1970 y Ia caIda del empleo industrial permanente. Nosparece que esta conclusion no es clara cuando menos por dos razones: i) Ia tendencia al descensodel empleo industrial permanente se debe a Ia recesiOn que se inicia a mediados de Ia dacada de1970; ii) replicando el ejercicio do regresiOn quo efectiia el ILD so obtienen niojores ajustoscambiando el perIodo al quo se aplica Ia variable dummy de 1970 a otros años.


de "inestabilidad laboral" establecido 1978. Su contrario, el empleo eventual(inestable o temporal) se incrementa sustancialmente siendo el encargado deabsorber el creciente empleo con menores ingresos reales promedio. El DL22126 de 1978 cumpifa su función de fomentar u orientar hacia - el crecimientodel empleo eventual a costa del empleo estable y con menores sueldos o salarios.

Finalmente, bajo el regimen de la ley de estabilidad de 1986 encontramosque el empleo eventual disminuye tanto con el aiza del PBI en 1986-1987 comoen su descenso en 1987-1989. En los dos primeros aiios la ley provoca eltraslado de un gran niimero de trabaj adores eventuales a la condición de establesy, en los dos iiltimos, pese al impacto de la fuerte recesión y el estancamientoconsiguiente del empleo asalariado, sigue produciendo el traslado, aunque enproporcidn pequeiia. En otras palabras, el empleo de eventuales aumenta odisminuye de acuerdo a Ia legislación en materia de estabilidad laboral y demanera independiente de la evolución del PBI.

Las leyes de estabilidad laboral no afectan el nivel de empleo asalariadopero sI la composición del empleo, a favor o en contra de los trabajadoresestables segiin el carácter de la ley. Por su parte, la evolución del PBI, enparticular en las recesiones, solo se manifestará en el ambio en Ia composiciónde los trabajadores, entre eventuales y estables, de acuerdo al signo imperanteen Ia legislación a favor o en contra de la estabilidad. Es por ello que laproporcidn de trabaj adores estables disminuye durante la recesión de 1982-1986e, inversamente, aumenta ernie 1986 y 1989 pese al agravamiento de Ia crisisentre 1987 y 1989. La explicación de esta evolución en la composición detrabajadores estables y eventuales responde al cambio en la legislación. Pero,como veremos más adelante, debido al agravamiento de la crisis el aumento dela proporción de trabaj adores estables no significa que la situación de estostrabajadores no empeore; por el contrario, en un periodo relativamente corto -entre 1987 y 1989 - su situación se deteriorará, en tdrminos relativos, más quela de los eventuales.

El conjunto del perfodo de siete años se puede dividir en dos etapas. Laprimera va de 1982 a 1986, cuando regla el DL 22126 de 1978 hasta Ia daciónde la nueva ley de estabilidad en 1986. La segunda cone de 1986 a 1989. A suvez cada etapa se puede descomponer en dos subperIodos. Esta subdivisionresulta relevante porque en cada etapa tenemos un subperfodo en que caen el PBIy los salarios reales promedio y aumenta la cesantia y otro subperIodo en el quese invierten estas tendencias. Nos interesa resaltar el comportamiento del empleoasalariado y, en particular, del empleo estable y eventual durante cadasubperIodo.

En 1982-1984, no obstante Ia cafda del PBI, el empleo asalariado aumenta.La fuerte reduccidn del salario medio real debe haber contribuido a esteresultado pero también la disposición que autorizaba la contrataciOn detrabajadores como inestables-eventuales, esto es, trabajadores que podian serdespedidos antes de alcanzar los tres afios de antiguedad de acuerdo al DL deestabilidad de 1978. Es impresionante tambidn el aumento de la cesantIa.Resumiendo, con recesión y reducción de los salarios reales promedio aumentael empleo asalariado eventual o inestable y la desocupación (cesantes).


En 1984-1986 la economfa se reactiva. El PBI y los salarios reales promediose incrementan mientras disminuye el ni.imero de cesantes y aumenta a un ritmoalto el empleo asalariado. Pero aim asf sigue cayendo el empleo estable y elmayor empleo asalariado es absorbido como inestable. Con expansion delproducto y salarios en recuperación, continima el ascenso del empleo inestable porefecto de Ia legislacidn imperante.

En Ia segunda etapa, en 1986-1987 se configura un primer subperfodo en elcual mientras suben el PBI, los salarios reales promedio y el empleo asalariado,se produce un drástico cambio en la composiciOn del empleo asalariado, desdeel empleo eventual al empleo estable por accidn de la nueva ley de estabilidad.

Finalmente, en 1987-1989 nos encontramos con la aparente paradojaseñalada al inicio: los indicadores de tornan negativos y prácticamente se estancael empleo asalariado privado, pero la ley sigue haciendo sentir su efecto a travdsdel aumento del empleo estable a costa del eventual. Por cierto, estamosefectuando una comparación entre los niveles de empleo entre dos puntos en eltiempo y considerando el efecto neto. Muy probablemente, el monto de empleoeventual debe haber sido mayor y fluctuado durante el transcurso de cadasubperiodo y también en el subperfodo final.

La conclusiOn de este conjunto de observaciones es que el signo de laevoluciOn del empleo estable yio del empleo eventual es independiente de Iatrayectoria del PBI, de los salarios medios reales, de Ia cesantla y del empleoasalariado. El empleo estable disminuye en Ia primera etapa en razOn de lalegislación sobre estabilidad y aumenta en la segunda etapa con el cambio de Iamisma en 1986. La nueva ley consagró la estabilidad laboral de Ia mayorIa deasalariados (62 por ciento en 1987). Más adelante consideraremos cuáles son lascaracteristicas de los trabajadores estables y qué significO para ellos haberlogrado Ia estabilidad.

3. Empleo y asalariados por ramas de actividad

Antes de analizar la evolución del empleo estable y eventual por sectores,es necesario observar cuál es la relaciOn entre Ia evolución del PBI segimn lasprincipales ramas de actividad - aunque a un nivel sumamente agregado por lasdificultades en compatibilizar las clasiflcaciones - con la absorción de la PEAasalariada en tales ramas. Posteriormente consideraremos la asociación entre laevolución de Ia distribución de la PEA y de Ia condición de estable o eventualpor ramas de actividad en el sector privado.

La composiciOn del PBI de Lima entre 1984 y 1989 no se modificasustancialmente en la medida que ambos fueron años de recesión. El descensodel PBI real a una tasa promedio de -0,7 por ciento en los cinco afios se originaen retracciones en el comercio y los servicios, en especial en los serviciosgubemamentales, mientras que la construcción (0,1 por ciento) y Ia industria(-0,3 por ciento) se encuentran estancadas. No obstante estas reducciones encomercio y servicios, el crecimiento de la PEA asalariada en servicios personalesa una tasa de 7,1 por ciento y en comercio a 6,7 por ciento en 1984-1989, sobrela base de niveles de empleo asalariado altos, nos indica la mayor absorción de

Einpleo asalariado temporal en Lima Metropolitana 241

trabajadores en estas ramas y confirma la "sobre-terciarización" del empleo pero,en este caso, del asalariado total. Si agrupamos la PEA asalariada de serviciosno personales, comercio y servicios personales, Ia proporción sobre Ia PEAasalariada total pasa de 63,4 a 65,8 por ciento entre 1984 y 1989.

En las ramas de actividad de niveles de PBI y empleo relativamente bajosse observa un proceso opuesto: el PBI en las actividades primarias (agricultura,mineria y pesca) y en vivienda aumenta sustancialmente. Esta suerte de"reprimarización" de la economfa de Lima se refleja en el elevado crecimientode Ia PEA asalariada en la agricultura y pesca - no asi en Ia minerfa - perotambién sobre niveles de empleo muy bajos.

No obstante el mayor PBI sectorial en comercio, servicios y en industria (omanufactura), la absorción de empleo prosigue de manera sustancial en estos tressectores con la reactivación 1986-1987. Esto ileva a enormes reducciones en elPBI real por trabajador y en los ingresos reales por trabajo. Debe decirse paramatizar esto tiltimo, que la reducción del PBI se produce en 1987-1989 y laevolución del empleo por ramas atIn no refleja del todo esta fuerte caIda despuésde la reactivación 1986-1987. En efecto, el empleo asalariado cae en minerla,industria, construcción y en servicios personales entre 1987 y 1989, mientras quesigue aumentando en los servicios no personales y en comercio.

El grueso de los asalariados de Lima se concentra - y de manera creciente- en los servicios no personales (de 42,4 por ciento en 1984 a 45,7 por cientoen 1989). Le sigue en importancia la industria, aunque decreciendo (de 27,3 porciento a 25,7 por ciento en estos cinco aflos) y el comercio. Sin embargo, sireparamos en el ratio PEA asalariada sobre PEA no asalariada se notará quecomercio, servicios personales y agricultura (hasta 1984) son los sectores conmenor proporción de asalariados. Adicionalmente, se puede indicar que la razónentre el crecimiento de los asalariados sobre el de los ocupados, el "ritmo deasalarización", es de 0,8 en promedio. Este indicador es menor en serviciospersonales (0,1), en construcción (0,6) y comercio (0,6). Serán los trabajadoresde estos ültimos sectores los menos afectados por la legislación sobre estabilidadal tener una menor proporción de asalariados.

IV. Cambios en Ia Iegislación laboral

De manera muy esquemática en esta sección se busca dar cuenta de losprincipales cambios en la legislación en materia de estabilidad laboral ycontratación de trabajadores (véase el cuadro 2 en el anexo). Los años conmodificaciones importantes a este respecto han sido 1970, 1978 y 1986.

La inestabilidad de la marcha económica, el gran crecimiento de la fuerzalaboral y su alta absorción han sido acompafiados de bruscos cambios en lalegislación sobre estabilidad. A fines de 1970 se instauró el regimen denominadode estabilidad absoluta que se adquirfa a los tres meses de trabajo, es decir,transcurrido el perfodo de prueba. Solo se podia despedir a un trabajador porfalta grave debidamente comprobada. Si el trabajador demostraba ante el tribunalde trabajo que el despido era injustificado tenia derecho a la reposición.

242 Reestructuración y regulaciôn del mercado de trabajo

En 1978 se ampila el plazo para obtener Ia estabilidad de tres meses a tresafios. El DL 22126, que nunca fue reglamentado, seflalaba que se podia prescin-dir de los servicios de un trabajador sin expresión de causa dentro de los tresprimeros años de servicios. Se inicia una etapa que durará ocho años en la quelos trabajadores con una antiguedad en el centro de trabajo entre tres meses ytres años se encontraban en la condición que se denominó de estabilidad relativa,que también podrIamos denominar, incierta. Debe aclararse que siguió existiendoel periodo de prueba de tres meses. El plazo de ties años fue tan solo un requi-sito para alcanzar Ia estabilidad laboral absoluta; durante ese periodo los trabaja-dores tenfan todos los derechos y beneficios laborales, a excepción de Iaestabilidad.

Nuevamente, en 1986 se vuelve al regimen de estabilidad laboral absoluta,la que se obtiene después del periodo de prueba de ties meses, a partir del cualsolo se puede despedir por falta grave. Por ello, la proporción de estables mejorasustancialmente entre 1984 y 198612. Aunque Ia discusidn sobre la nueva leyduró cerca de un ailo desde el anuncio de su presentaciOn por el presidente AlanGarcia en 1985 hasta su promulgación en junio de 1986, los empleadores no des-pidieron o no pudieron despedir en un periodo relativamente corto de tiempo aIa gran mayoria de trabajadores que se encontraban por debajo de los tres años(36,5 por ciento de los asalariados privados en 1984. Véase cuadro 3 del anexo).

En el afio 1970 también se decretO el regimen de contratos a plazo fijo paraactividades temporales que debIan justificarse y probarse. Este sistema prosiguehasta la fecha. En 1978 se superpuso a este tipo de contratos, las contratacionesen razón de la promociOn de exportaciones no tradicionales, razón por la que sepodia contratar personal eventual para atender pedidos. En 1986, se suma a lasanteriores formas de contrato, los contratos a plazo fijo que no requierenjustificación de la naturaleza temporal del trabajo mediante el ProgramaOcupacional de Emergencia (PROEM). Los empresarios que querian contratartrabajadores tenian hasta tres formas de proceder. Al parecer el uso del PROEMno fue tan importante como se esperaba en razOn de la denuncia contra elPROEM por atentar contra la Constitución Politica del Perd de 1979 queconsagra el derecho a la estabilidad en el trabajo. Los empleadores temian quede proceder Ia denuncia deberIan de otorgar la estabilidad a los trabaj adorescontratados a través del regimen del PROEM.

La legislaciOn sobre el empleo a tiempo parcial no se modificó en esteperiodo. Esta modalidad de empleo atIpico se superpone a la contratacióneventual. Los trabajadores a tiempo parcial al ser comprendidos entre lascategorias de trabajadores para los que las Ieyes sobre estabilidad laboral no seaplican, no cuentan con ningtin beneficio social con la salvedad de la coberturade la seguridad social que explfcitamente los abarca'3.

12 Para un análisis detallado y exhaustivo de Ia ley de estabilidad de 1986, véase Blancas,1991.

13 Los trabajadores cualquiera que sea Ia duración del contrato de trabajo yb el tiempo detrabajo por dIa, semana o mes' son asegurados obligatorios del Sistema Nacional de Pensiones


Finalmente, mediante el DL 22126 de estabilidad laboral de 1978 se legislasobre Ia contratacián de empresas de servicios para la realizaciOn de labores"complementarias o especializadas", legitimándose en muchos casos Iasubcontratación a través de agencias de empleo temporal. Mientras que Iacobertura de Ia inspección laboral se ha reducido por el bajo niImero deinspectores, no existe un control de las actividades de estas agencias deservicios. Esta forma de contratación a través de terceros se ha mantenido en laley de 1986.

En el sector ptiblico existen dos regImenes, uno para los trabaj adores de laadministración püblica y otro para los de las empresas pilblicas. Los primerosestán regidos por la Ley de Bases de la carrera administrativa y de remu-neraciones del sector pi.iblico (Decreto legislativo 276 de 1981), el mismo queseilala que todo servidor que ha concluido satisfactoriamente el perfodo deprueba no puede ser cesado sino por las causales expresadas en la ley, es decir,rige la noción de falta grave de manera similar al sector privado. Sin embargo,la antigua norma que establecla que los empleados piiblicos a contrata solopodIan ocupar cargos transitorios es modificada en 1984 (Ley 24041) al extenderlas contrataciones a labores permanentes. En 1989, de acuerdo a la Ley 24911se señala que cuando exista 'personal excedente" debeth reubicarse en un plazode 60 dIas pasando a disposición del Instituto Nacional de AdministraciónPiIblica para cubrir otra plaza o retirarse con diez remuneraciones mensuales adi-cionales. De otra parte, los trabajadores de las empresas ptiblicas son contem-plados por el regimen laboral de la actividad privada a través de la Ley 24948,sobre la Actividad Empresarial del Estado, de fines de 1988 (Samamé, 1989).

V. Empleo temporal

En esta secciOn trataremos del empleo temporal en el sector privado entre1984 y 1989, excluyendo a los trabajadores de las empresas pOblicas'4. Dada

de Ia Seguridad Social (DL 19990 de 1974) y del Regimen de Prestaciones de Salud del SeguroSocial del Peril (DL 22482 de 1979). Por otra parte, en cuanto al derecho a vacaciones de lostrabaj adores a tiempo parcial puede seflalarse que legalmente deben de corresponderies seis dIaslaborables como minimo. El Peril ratificó por Resolución Legislativa Niim. 13284 del 15/12/59el Convetho Niim. 52 de Ia OIT sobre vacaciones anuales pagadas. El artlculo 2 dice: 'Todapersona a Ia que se aplique ci presente convenio tendrá derecho, después de un año de serviciocontinuo, a vacaciones anuales pagadas de seis dIas laborables, por io menos. ' (Agradezco estainformación a Ana Maria Yaiiez.) No se hace ninguna mencidn a esta resoiución en lasreferencias a los trabajadores a tiempo parcial en las leyes de estabilidad ni parece que seaefectiva aim en los trabajadores con más de un afio de antigliedad.

En Ia encuesta de 1984 no es posible separar a los trabajadores de las empresas pimblicasdel resto. Simplemente están agrupados con ci einpleo pimblico total. Por esta razimn no podemoscoinparar a los asalariados privados más los de empresas pimblicas - que se encuentran en ciregimen privado - de 1989 con los de 1984. Salvo que se indique lo contrario Ia comparaciónes de los asalariados privados exciuyendo a los trabajadores de etnpresas piiblicas. Cuandotratamos de Ia estabilidad en el enipleo ptiblico, a fin de separar a los trabajadores de Ia

244 Reestructuración y regulación del tnercado de trabajo

la importancia del tema de la estabilidad laboral como forrna de garantizar Iacontinuidad de Ia relación laboral y tomando en cuenta el requisito de los tresailos para alcanzar Ia estabilidad entre 1978 y 1986 analizamos, en primertdrmino, las relaciones entre estabilidad y antiguedad en el centro de trabajo. Acontinuación presentamos algunas desagregaciones de los trabajadores establesy eventuales a fin de examinar la existencia de asociaciones entreestabilidad/eventualidad y su composición asI como las caracteristicas de ambosgrupos de trabajadores. Un tercer y cuarto apartados consideran las relacionesentre estabilidad e ingresos y entre estabilidad y empleo por ramas de actividad.Finalmente, nos ocupamos de los trabajadores del sector privado bajo diversosregimenes de contratos de trabajo temporales.

1. Estabifidad y antigüedad

Entre 1978 y 1986 la forma de empleo temporal que tuvo mayor incidenciaen el sector privado asalariado fue el empleo inestable, también denominadoestable "relativo" o incierto, pues como se ha indicado, a partir del DL 22126de 1978 la estabilidad estuvo condicionada a superar una antiguedad mayor a tresaflos en el empleo. La reducción del requisito de tres aflos al periodo de pruebade tres meses para obtener Ia estabilidad en 1986 dificulta el análisis de laevolucidn de la estabilidad entre 1984 y los años posteriores a 1986. Debeniospor tanto advertir que en la evolución del ndmero de trabajadoresinestables/eventuales se pasa de una definición legal (y de una realidad), la deser inestable por tener una antigUedad menor a los tres afios hasta 1986, a la deser eventual yio trabajador en perfodo de prueba a partir de ese año15.Conviene además señalar que el perfodo de análisis de cinco años, 1984-1989,restringe el rango de antigUedad relevante a los trabajadores con menos de seisaños. Los trabajadores con una antiguedad mayor a los seis años en 1984 fueroncontratados antes de 1978. Puede notarse (véase el cuadro 5 del anexo) cómo IaproporciOn de asalariados privados comprendidos "entre seis y diez años" deantigUedad en 1984 y, especialmente en 1987, es muy inferior a Ia proporcidnde los mismos en los otros rangos de antigUedad, seguramente porque ese gruposintid el impacto inicial del DL de 1978 y de la recesión de 1978-1979.

A la reactivacidn de la economfa entre 1986 y 1987 que se manifiesta enuna gran expansion del empleo asalariado total, se añade la Ley de 1986 que

administración p1blica y a los de las empresas ptiblicas, utilizaremos Ia encuesta de 1986, Iaprimera en quo so efectiia esta separación, y Ia de 1989.

La pregunta referente a la condición de estabilidad fue variando en las encuestas dohogares:

Ano Pregunta Respuestas

1984 iActualmente goza Ud. (TenIa Ud...). Si, no, no sabe.estabilidad laboral?

1987 ,Es (era) eventual o permanente? Eventual/permanente.1989 Es (era) estable (permanente, se encuentra Eventual/permanente/perfodo

en porIodo do prueba o es (era) eventual? do prueba.


provoca un doble efecto en el empleo estable. Primero, y en mayor medida, unagran parte de los trabajadores inestables - antes de la ley de 1986 - se conviertenen estables y, segundo, al mismo tiempo una parte de los nuevos contratadostambién se incorpora como estables. En ci primer caso se trata de asalariadosque se encontraban como inestables con una antigUedad menor a tres ailos en1986, antes de la ley. En el segundo caso, ci origen está en asalariados privadosnuevos o con una antiguedad menor de un año en 1987 o a lo sumo menor a tresaños en 1989.

Las cifras nos permiten observar la magnitud de este dobie efecto. Resultaclaro que el mayor impacto sobre ci empieo estable es el primero de losmencionados en el párrafo precedente. Se produce ci traslado de eventuales con"menos de un año" y desde "entre uno y menos de tres años" en 1984 a lacondición de estables con una antigüedad "entre uno y menos de tres años" en1987. En efecto, estos tultimos aumentan de 45,6 mu a 101,5 mu entre 1984y 1987 a costa dcl descenso de los eventuales con la misma antiguedad de 72,6mil a 51,6 mu, reflejando esta transición. Otra fuente de los estabies "entre unaño y menos de tres" en 1987 - unos 35 mu trabajadores - proviene de los quefueron contratados antes de ia icy de 1986, tratándose por tanto deinestables/eventuales que lograron su estabiiidad.

En cambio, el segundo impacto de la Ley de 1986 en los nuevos asalariadosprivados contratados no es tan evidente. Observando ci niimero de trabajadoresestables y eventuales con menos de un aflo de antiguedad en 1987 nospercatamos que si bien se incrementa ci volumen de estables de 19 mu a 64 mu -estrictamente 54,6 mu con más de tres meses de perlodo de prueba (con unavariación promedio anual de 15 por ciento) -, la cifra de eventuaies pasa de106.3 mil a 203,3 mu (con una variación promedio anual de 32,3 por ciento).Se puede concluir que ci impacto iniciai de la icy de estabilidad de 1986 en uncontexto macroeconómico favorable benefició principaimente a loseventuales/inestables antiguos mientras que la proliferación de diversosregimenes de contratos temporales fomentó que la gran mayoria de los nuevoscontratados engrosara - temporalmente, dada su inestabilidad - las filas de loseventuales. El efecto de Ia recesión de Ia economfa - en los resultados de laencuesta de 1989 - pues no la hubo en 1988 - se expresa precisamente en lareduccidn de los trabajadores eventuales de menor antiguedad. Este efectonegativo sobre ci empico total y eventual aparece erróneamente a primera vistacomo una mejorIa relativa en la proporción de trabajadores estables.

Llegamos al punto en que podemos empezar responder a la aparentecontradicción sefialada ai inicio de este trabajo, es decir, ci gran aumento en Iaproporción de trabajadores estables pese a la crisis económica, en lo quecorresponde a la antiguedad en ci trabajo. Con este propósito, nos centraremosen dos aspectos de Ia cvoiución de la estabiiidad laborai: i) ci impacto dclcambio en la iegisiaciOn en 1986 en la variación del empico entre 1987 y 1989,tanto sobre la proporción de trabaj adores estables como sobre la antigUedad enci centro de trabajo; y ii) la rcducciOn de los trabajadores eventuales entre 1987y 1989 a la que nos hemos referido.


La ley de estabilidad de 1986 provoca un aumento en la proporcidn detrabajadores con estabilidad, incluso tomando en cuenta solamente a los traba-jadores con menos de seis años de antiguedad pero, al mismo tiempo, no lograimpedir que tambidn los trabajadores estables con antiguedad "menor de un afio"aumenten de manera significativa, comparados con los trabajadores másantiguos, entre 1984 y 1987. Probablemente esto se debe a que entre 1984 y1986 se despidieron trabajadores con menos de tres ailos y se volvieron acontratar trabajadores que en 1987 aparecen con una antigUedad de entre uno ydos aiios. Pese a lo dicho, el importante aumento de trabaj adores estables conantiguedad entre tres meses y menos de un año, esto es, que han pasado elperfodo de prueba, es un resultado sorprendente.

Agregando los asalariados estables con "menos de un año" de antiguedadcon aquellos ubicados "entre un ailo y menos de tres" encontramos que Iaproporción de estables con una antiguedad menor a tres afios aumenta de 41,4por ciento en 1984 a 61,9 por ciento en 1987 (vdase el cuadro 5 del anexo). Elefecto inicial de la ley que otorga Ia estabilidad, al ser contrarrestado por laincorporación de nuevos asalariados privados, resulta disminuyendo fuertementela proporcidn de trabajadores antiguos.

Entre 1987 y 1989, observamos que disminuyen los estables "con menos deun afio" y más bien se incrementan los trabaj adores estables en los otros rangosde antigUedad. El efecto combinado conduce a que la proporción de trabajadoresestables "con menos de tres años" en 1989 se mantenga a un nivel similar al de1987 (60,8 por ciento). Debido a la recesión, Ia ley de estabilidad no logratampoco mejorar la situación de los trabajadores en tdrminos de mayorantigUedad.

Por efecto de la ley de 1986 también se deteriora la antigüedad de los even-tuales. El tinico aumento de los inestables/eventuales se da en los trabajadorescon menos de un aflo. En proporciones, los inestables/ eventuales con menos deun aflo pasan de 50 por ciento en 1984 a 72 por ciento en 1987 y en cifras abso-lutas se duplica su ntImero. Este resultado es efecto de la ley que reestablece elperlodo de prueba de tres meses como criterio para lograr Ia estabilidad y de Iaproliferación de formas de contratación. Ciertamente con la antigua ley, Ia ines-tabilidad podria mostrar una antiguedad mayor porque el perlodo de inestabilidad"relativa" se alargaba hasta los tres años. A la nueva legislacion se suma Ia reac-tivación de la economIa y la mayor contratación de asalariados, especialmentede obreros entre 1984 y 1987. La existencia de distintos regimenes de contratostemporales paralelos a Ia ley de estabilidad permitió que se acrecentara la magni-tud de trabajadores eventuales. Con Ia severa recesión de 1987-1989 - que seinicia en 1988 - serán estos eventuales de menos de un año - unos 30 mil traba-jadores - los primeros afectados con Ia rescisión o no renovación de sus contratostemporales (PROEM, perfodo de prueba, plazo fijo u obra). El carácter desituación incierta de una parte de los eventuales queda patentizada por el hechode que mientras Ia gran mayorfa de ellos va a Ia cesantIa, una parte, unos 11,4mil asalariados eventuales de "menos de un aflo" pasa a la categorfa de eventualcon "uno a menos de tres afios" entre 1987 y 1989.

Empleo osalariado temporal en Lima Metropolitana 247

Por su parte, la recesiOn también afectará en menor medida a lostrabajadores estables entre 1987 y 1989, aunque solamente a los que se ubicanen una antiguedad entre 'tres meses y menos de un año", lo que en cifrasabsolutas significó una reducción de 9 mu personas - cifra que contrasta con loscerca de 30 mu eventuales cesados. El desempleo de estos i.lltimos - eventualesde menos de un afio de antiguedad - aparecerá como una ligera mejoria enmateria estabilidad en términos relativos asi como en la condición de antigQedad.

En sIntesis, mientras que la proporción de trabajadores estables con anti-guedad menor a los seis años aumenta sustancialmente de .42,4 por ciento en1984 a 48,6 por ciento en 1987 y a 53.1 por ciento en 1989, el tiempo de anti-guedad de los trabajadores en un centro de trabajo tanto de los estables como delos eventuales disminuye. Con el gran crecimiento del empleo asalariado privadoentre 1984 y 1987, Ia legislación que promueve la estabilidad no impide que laproporción de estables con menor antiguedad en el centro de trabajo se incre-mente. Ello es un efecto conjunto de la ley que fija el perfodo de prueba de tresmeses en lugar de los tres afios para ser estable, las diversas modalidades decontratación temporal en el caso de los eventuales y el gran incremento de asa-lariados privados que alimenta ambos grupos de trabajadores entre 1984 y 1987.

2. Composición de los estables y eventuates

Mediante la descomposición de los asalariados privados segiin su condiciónde estabilidad o no de acuerdo a diversos criterios es posible ubicar a los gruposde asalariados privados en los que predomina la eventualidad. El propósito esverificar si existe alguna asociación entre la condición de estable o eventual y lascaracteristicas de los trabajadores, con su ubicación en ciertas ramas de actividady en un determinado tamaiio de empresa.

Una primera clasificación radica en distinguir a los empleados y obrerosdentro de los estables y eventuales del sector privado (véase el cuadro 6 delanexo en que se presenta la información para 1984 y 1989). En 1984, Ia mayoriade los inestables/eventuales era obrero (55,3 por ciento). Entre 1984 y 1989aumenta ligeramente la proporción de obreros dentro de los estables (de 33,8 porciento a 35,4 por ciento) pero más se incrementa su participación relativa entrelos eventuales, del 55,3 por ciento anotado para 1984 a 60,8 por ciento en 1989.En otras palabras, mientras que el ndmero des estables aumenta para empleadosy obreros, el de eventuales disminuye para los empleados a la par que seincrementa en el caso de los obreros en los cinco aiios.

Si consideramos las proporciones de estables y eventuales en los obreros yempleados percibimos que la proporción de estables en los empleados pasa deaproximadamente 2/3 de los empleados en 1984 a 3/4 en 1989. En cambio, enlos obreros esta proporción sube de 43 por ciento en 1984 a 52 por ciento en1989. La situación más desventajosa o de mayor eventualidad corresponde a losobreros del Sector privado. De ellos, apenas más de Ia mitad son estables.

Una segunda descomposición corresponde a los obreros y empleadosprivados segiin sexo. Dentro de los empleados, 76,4 por ciento de los hombresy 73,7 por ciento de las mujeres son estables. En cambio, entre los obreros,


53,1 por ciento de los hombres y 46,3 por ciento de las mujeres lo son. Esto es,la mujer obrera es eventual en mayor proporción que los obreros hombres. Esnecesario señalar que el nilmero total de mujeres obreras en 1989 fue de 63 mu,es decir, la quinta parte del nümero de obreros.

Hemos también reunido la desagregación de los estables e inestables segtincaracteristicas individuales pam 1984 y 1989. Estas cifras también arrojan lucessobre qué grupos de trabajadores son más afectados por la eventualidad. En estecaso es posible comparar Ia situación de los inestables en 1984 con la de loseventuales de 1989. La mayor proporción de eventuales/inestables se encuentraen los trabajadores jóvenes (14 a 24 años) y de manera creciente: 44 por cientode los inestables de 1984 y 47,6 por ciento en 1989. Debido a Ia incorporacidndejdvenes entre los estables, de 12 por ciento en 1984 a 19,7 por ciento en 1989con Ia más alta variacidn porcentual. No obstante el grueso de los estables semantienen en el grupo de edad de 25 a 34 afios.

Como consecuencia de lo anterior, se incrementa la proporción de lossolteros, tanto entre los estables como entre los inestables/eventuales en esoscinco años. Ello tampoco modifica ain la estructura de los dos grupos segiinestado civil: la mayoria de los estables son casados (70 por ciento en 1984 y58 por ciento en 1989) y Ia de los eventuales es soltero (54,4 por ciento en 1984y 58,1 por ciento en 1989). El cambio en Ia composición de los asalariadosprivados de Lima desde Ia condición de migrantes a Ia de nativos (mayormentehijos de migrantes nacidos en Lima) afecta sus proporciones al interior de losestables y eventuales. En 1984, 56,3 por ciento de los estables eran migrantesmientras que en 1989 estos apenas superan el 50 por ciento de los estables. Enel caso de los inestables también se acentda Ia proporción de nativos, pasandode 53,6 por ciento en 1984 a 62,2 por ciento en 1989. No se trata de quemejoren las condiciones de estabilidad de los migrantes sino que su proporciónen Ia fuerza laboral limefla va disminuyendo relativamente después de Ia granmigración de las décadas de 1950 y 1960.

En cuanto a educación, el nivel de secundaria completa no sólo predominapara ambos grupos de trabajadores, sino que incluso se incrementa ligeramentepara los dos (estables e inestables) entre 1984 y 1989. El segundo nivel deeducación para cada grupo marca un contraste. En los estables figura Iaeducación superior completa con alrededor de 20 por ciento en ambos años y enlos eventuales destacan Ia categorla Secundaria incompleta con 22,8 por cientoen 1984 y 18,7 por ciento en 1989. Es interesante anotar que el nivel deeducación que ye aumentar más su proporcidn entre los dos afios para ambosgrupos de trabajadores es Superior incompleta, con más fuerza entre los estables.

Por ilEtimo, la mayorfa de los inestables/eventuales no cuentan con accesoa Ia Seguridad Social (64,8 y71,l por ciento), encontrándose la situación inversaentre los estables (86,4 y 77,7 por ciento). Como estas cifras revelan, Iaproporción de asegurados disminuye entre 1984 y 1989 tanto para estables comopara eventuales, notando una mayor caida en Ia proporción de estables sin accesoa la seguridad. En este rubro, Ia situaciOn de los estables también se hadeteriorado relativamente más que Ia de los eventuales.

Empleo a.alariado temporal en Lima Metropolitana 249

3. Estabilidad y empleo por ramas de actividad

La relación global entre empleo asalariado y estabilidad ya ha sido consi-derado en este trabajo. Toca ahora detenernos en la absorción de los asalariadosprivados estables y eventuales segtin ramas de actividad y tamaño de estable-cimiento.

La concentracidn de trabaj adores por ramas (véase el cuadro 7 del anexo)nos indica que tanto los estables como los inestables se ubican en mayorproporción en manufactura y servicios en 1984 y 1989. El mayor crecimiento delos estables - con variaciones promedio elevadas - se produce en comercio,servicios y manufactura mientras que los eventuales aumentan ligeramente, conlas excepciones de comercio en que disminuyen y del sector primario, donde seincrementan sobre niveles de empleo muy bajos. Comercio es el iinico sector enque se produce una inversion en el peso relativo de los trabajadores estables yeventuales. En 1984, alrededor del 20 por ciento de los estables se ubica enComercio en tanto 24 por ciento de los eventuales se encuentra en él. En 1989,se eleva a 23,5 por ciento la proporción de estables en comercio mientras quedesciende Ia de eventuales a 20 por ciento. La mayor proporción de asalariadosestables en comercio se logra a cambio de una perdida de este grupo enmanufactura. Por su parte, la menor proporción de eventuales en este mismosector se reparte entre los servicios, construcción y el sector primario.Ciertamente el caso de construcción es peculiar pues en él los eventualesduplican a los estables en 1984 y los sextuplican en 1989. La caida de losestables en esta rama es acompanada por un leve aumento de los eventuales.

No es posible encontrar una asociación entre evolución del PBI, el empleoy Ia estabilidad con la salvedad del sector primario que muestra un crecimientosimultáneo de estas variables. El sector del comercio con Ia mayor reducción desu PBI real en 1984-1989 muestra una fuerte absorción de empleo total, deempleo asalariado privado y de trabajadores estables, estos éltimos a costa deuna reducción de los eventuales. Otro tanto ocurre en manufactura y servicios.La construcción vuelve a mostrar un comportamiento distinto: con un PBI realestancado ye disminuir su empleo asalariado privado total y el estable a là yeaque aumenta modestamente el empleo eventual.

En resumen, no existe un perfil marcadamente diferente entre estables yeventuales segUn ramas de actividad, a excepción de las diferencias enconstrucción - con predominio de eventuales - y de comercio, con la inversiOndel predominio de eventuales a estables. Tampoco se encuentra una asociaciónentre la evoluciOn del PBI por ramas y Ia evolución del empleo. Más bien, enlos casos en que el empleo asalariado aumenta (manufactura, comercio yservicios), el empleo estable también se incrementa y, en el Onico caso en queel empleo asalariado se reduce - construcción - el empleo estable decrecemientras que se eleva el eventual.

La concentraciOn de trabajadores estable y eventuales segtin el tamaflo deestablecimiento presenta un patrOn previsible. Casi el 50 por ciento de losestables trabaja en empresas de tamaño grande (99 y más trabajadores) en 1984frente a 22 por ciento de inestables en dicha escala. En el otro extremo, en


empresas de menos de 20 trabajadores se ubican casi 60 por ciento de losinestables y solo 25 por ciento de los estables (véase el cuadro 8 del anexo).

Al observar las variaciones porcentuales se encueritra que el aumento de losestables entre l984.y 1989 se orienta mayoritariamente hacia los establecimientosde menor tamaño, por debajo de 25 trabajadores. Por el contrario, lostrabajadores eventuales, sin aumentar su total, se redistribuyen desde losestablecimientos de menos de 20 trabaj adores hacia los 20 a menos de 50trabajadores. Como consecuencia de estos cambios la distribuciOn de lostrabajadores por tamaflo varia en contra de los estables en las empresas de mayortamaño y en favor de una mayor presencia de eventuales en ellas en 1989.Empero, esto no altera en lo sustancial el patrOn hallado en 1984 en lo querespecta a los extremos. En las escalas intermedias se produce una inversiOn enla proporcion de estables y eventuales. En 1984, en las empresas de 10 a 19trabajadores se encuentra 12,7 por ciento de los inestables y 8,1 por ciento delos estables. En 1989, los porcentajes son 9,6 por ciento y 10,9 por ciento. Loopuesto sucede en las empresas de 25 a 49 trabajadores, la proporción deinestables/eventuales que alif se ubica casi se duplica (de 6,9 a 13 por ciento) entanto que la de estables desciende de 12,1 por ciento a 10,4 por ciento.

En pocas palabras, la concentración de trabajadores estables en empresas demayor tamaño disminuye y, por tanto, los nuevos trabajadores establesprobablemente enfrentarán en empresas de menor tamaflo condiciones deingresos y de trabajo inferiores a las que se asocian a empresas grandes.

4. Estabilidad e ingresos

Existe la tendencia a creer que con el acceso a Ia estabilidad el ingreso delos trabajadores estables deberfa mejorar relativamente respecto a los eventualesy, muy probablemente asf debe ser en condiciones de expansiOn económica. Enel caso de Lima esta suposición puede deberse a la experiencia de la década de1960 cuando los trabajadores obtenfari un mayor ingreso cuando mayor era suantiguedad en el centro de trabajo.16

A partir de la información expuesta al tratar el contexto econOmico,recordemos que entre 1987 y 1989 se produjo una fuerte reducción de losingresos reales por trabajo. En este marco, nos parece relevante verificar siexiste una asociación entre aumento en Ia estabilidad y mejora de los ingresospor trabajo de los trabajadores estables respecto a los eventuales.

En primer término, examinemos Ia asociación entre condición deestable/eventual e inestable con la distribución del ingreso (por quintiles) de losempleados y obreros del sector privado para 1984 y 1989. Los resultadosaparecen en el anexo (cuadro 9). Anotemos que Ia mayor desigualdad - medidapor el coeficiente Gini - se encuentra entre los empleados eventuales y la menorentre los obreros estables. Para Ia suma de empleados y obreros, la desigualdad

16 Webb (1976, cuadro 9) sobre Ia base de Ia Encuesta de Hogares de 1970 que en ci casode los obreros del sector modenio de las areas urbanas ci ingreso por trabajo aumenta con IaantigOedad en ci centro de trabajo.


es mayor para los eventuales.La comparación de los fndices de Gini entre 1984 y 1989 para los tres

agruparnientos nos indica que la desigualdad aumenta en todos los casos, siendomayor el aumento en los obreros privados estables (de 0,27 a 0,37) y menor, enlos empleados privados estables (de 0,38 a 0,41). El aumento de la desigualdadsegin el mismo criterio entre los eventuales resulta bastante similar paraempleados y obreros. Esta comparación nos permite inferir que la condiciOn deestable protege relativamente más los ingresos de los empleados privados, entérminos de menoraumento de su desigualdad.

El cuadro 10 del anexo compara los niveles promedio de ingresos para losmismos grupos entre 1984 y 1989. La principal conclusidn es que el diferencialde ingresos de los estables sobre los eventuales disminuye entre esos afios parael conj unto de Ia PEA asalariada privada. En el caso de los empleados - con undiferencial mayor en 1984 (1.88) - se observa una caida de 25 por ciento en1989. En los obreros, con un diferencial menor en 1984 (1,26), se presenta unareduccidn de la diferencia entre estables y eventuales de 5 por ciento. Llama laatención que la mejora del diferencial a favor de los obreros privados establesse encuentre i.inicamente en el 40 por ciento de obreros de ingresos más altos.Con alta probabilidad, Ia existencia de sindicatos, la capacidad económica dealgunas empresas yb la mayor calificaciOn de estos obreros jugaron un rol deprotección relativa de los ingresos de los estables. Abreviando la mejor posiciónrelativa de los trabaj adores estables respecto a los eventuales en niveles deingreso se deteriora, con la excepción del 40 por ciento de los obreros demayores ingresos.'7 La condición de estable no logra proteger los ingresosrespecto a los eventuales.

5. Trabajadores contratados

La consagración de la estabilidad laboral a los tres meses en 1986 vinoaparejada con el mayor use de la contratación temporal de trabajadores en elsector privado. Resulta complejo estimar la importancia de los contratostemporales en un momento y entre dos puntos en el tiempo, precisamente por sunaturaleza temporal. No es posible conocer a través de las encuestas de hogaresel ntImero de contratos ni el de los trabajadores contratados entre encuestas.Solamente se cuenta con la cifra de contratados - que es igual a Ia de contratos -en el momento de la encuesta. Por esta razón las cifras que presentamos acontinuación subestiman la magnitud del fenómeno de la contratación temporal.

Como ya se indicó, entre 1984 y 1989 se utilizaron diversas formas decontratos temporales. Aquf nos referiremos a los de mayor importancia de

17 Tambin efectuamos un sencillo análisis de regresión para 1989 buscando obsei-var si Iacondición de estable o eventual ilevaba a una diferencia significativa en los ingresos de ambosgrupos de trabajadores. COn esta finalidad, filtramos a la PEA asalariada privada de manera decontrolar a los grupos de estables y eventuales por sexo, edad y educación de una parte y porrama de actividad y tamaflo de establecimiento por otro. Efectuadas las regresiones para obrerosy empleados estables y eventuates, los resultados no mostraron que Ia condiciOn de estable oeventual afectara los ingresos.


acuerdo a Ia información disponible en las encuestas de hogares de esos ailos.Una primera forma de empleo temporal es el contrato en periodo de prueba

de tres meses, el mismo que al parecer estuvo en boga antes de 1978. Pese aluso de esta modalidad de contratos, solo es posible distinguir el perfodo deprueba como tal - por declaraciOn - en Ia encuesta de 1989. En este año seautoclasificaron en esta categorfa un total de 42,3 mu trabajadores, lo quesignifica 5 por ciento de los asalariados privados y 14,6 por ciento de loseventuales de 1989. Al deducir esta cifra de los trabajadores eventuales de conmenos de tres meses en 1989 resulta que poco más de Ia mitad de ellos seencontraba en perfodo de prueba. El resto era contratado bajo otra modalidad deempleo temporal. En cuanto a la composición de los trabajadores en perfodo deprueba podemos decir que en proporción a los hombres y mujeres, especialmenteen empleadas. En el caso de los hombres se trata ligeramente más de obreros.

Hemos reunido la información disponible para poder comparar la evoluciónde los trabajadores contratados del sector privado entre 1984 y 1989 (véase elcuadro 11 del anexo). Pese a la severa recesiOn de 1987-1989, el mimero decontratados a tiempo completo - es decir, excluyendo los trabajadores a tiempoparcial -del sector privado paso de 80,8 mu a 183,7 mu personas, con unavariaciOn promedio anual de 25,5 por ciento. Su proporciOn en la PEAasalariada privada se duplicO en esos cuatro años. Seguramente que en los ailosde la reactivaciOn 1986-1987 esta cifra era adn mayor.

La modalidad de contrato temporal mayoritaria tanto en 1984 como en 1989son los contratos a plazo fijo con casi 47 por ciento de los contratos. Le sigueen importancia los contratos por obra con 40 y 43 por ciento en esos años ybásicamente para obreros. Los contratos temporales con menor importancia en1984 son "otros" que incluye a los del regimen de exportación no-tradicional.

6. PROEM

En 1989, en plena recesión, no es sorprendente encontrar una cifrarelativamente baja para los contratos del PROEM con 6 mu trabajadores, sobrela base de la encuesta de hogares de julio-agosto de 1989. Esta cifra coincidecon Ia que proviene del registro de los contratos PROEM que efectuaba IaDirección de Empleo. En promedio, en esos dos meses se da cuenta de 6.040contratos vigentes.

En un informe reciente sobre el PROEM de Ia DGE (1991) se presentainformación - proporcionada por las empresas - que presenta informaciOn -proporcionada por las empresas - que permite un acercamiento a esta experienciaque transcurre de agosto de 1986 a diciembre de 1990. En primer término, loscontratos temporales PROEM se concentran en Lima Metropolitana: en 1989 el77 por ciento de los contratos se produjeron en Lima y en 1990 este porcentajealcanza el 80 por ciento. El aflo con mayor ntimero de contratos en Lima,104,4 mil, fue 1987, en plena reactivación del producto y el empleo. Estevolumen de contratos convertido a trabajadores promedio representa alrededorde 34,8 mil personas, lo que significa 4,2 por ciento de los asalariados privados


y 11,2 por ciento de los eventuales de ese año.'8La evolución del mimero de contratos PROEM en Lima sigue la evolución

de la actividad económica: 20,8 mu en 1986 (segundo semestre), 104,4 en 1987y 84,9 en 1988, los aflos de auge de Ia reactivación y del PROEM. En 1989 y1990, el nilmero de contratos baja a 65 y 67,8 mu, respectivamente.

El informe de Ia DGE también permite una caracterización básica de los tra-bajadores del PROEM de Lima Metropolitana. En diciembre de 1989, los con-tratos se concentran en la industria con 35,3 por ciento, seguidos del comercio(26,3 por ciento), servicios (23 por ciento) y otros (15,4 por ciento). Más dela mitad de los trabajadores son obreros y operarios (52,3 por ciento) mientrasque 26,7 por ciento se ocupan como trabajadores de oficina. En el PROEMpredominaron los jóvenes, con un 40,2 por ciento de los contratos en el grupode edad de 20 a 24 alios. Le sigue en importancia, los trabajadores de 25 a 29anos con 29,7 por ciento. En otras palabras parece haber servido más paraabsorber aspirantes a un empleo que a cesantes. Finalmente, el informe seflalaque 26,2 por ciento de los contratos se registraron con el ingreso mInimo legal.

VI. Estabilidad en el empleo püblico

A pesar de la recesión - o tal vez por ella - el empleo piiblico total siguecreciendo, aunque es verdad que reduce su r.itmo de crecimiento a la mitad dela tasa del perfodo de expansion y de cambio de gobierno (Véase el cuadro 12del anexo). La PEA estatal total se descompone en PEA ptiblica con 78,6 porciento en 1986 y 75,8 por ciento en 1989 y Ia PEA de empresas piblicas - lasque están sujetas al regimen laboral privado - con 21,4 por ciento y 24,2 porciento en esos aflos. Sobre una base menor, el empleo en las empresas piiblicascrece a una tasa casi tres veces mayor que el resto del empleo piblico. Parafines de este trabajo interesa observar las formas de empleo temporal en cadauno de estos subsectores.

1. Adniinistración püblica

El problema de la falta de estabiidad laboral entre los empleados ptiblicos- denominación reservada para los que trabajan en la administración p.lblica'9

18 Aunque el PROEM permitIa contratos hasta por dos afios no parece ser el caso que se hayautilizado con estos plazos. El promedio obtenido en un estudio del Ministerio de Trabajo enNoviembre de 1987 a partir de los contratos registrados fue de 4 meses por contrato. Sinembargo, resulta imposible saber silos contratos se cumpifan pienamente pues podIan ser - yeran - rescindidos unilateralmente.

19 La proporción de obreros pLiblicos es muy reducida, razón por Ia que nos referimos alconjunto de trabajadores como empleados ptiblicos. De otra parte, Ia definición de administraciónpdblica, como se observa en ci Cuadro 18, deja de lado a los miembros de las FF.AA. y PP.,a los trabaj adores del PAIT y a Ia fuerza laboral de las empresas ptibiicas. Normalmente Ia DOEsuma los trabajadores de Ia empresas ptiblicas a Ia PEA asalariada privada pues están sujetos alregimen laboral del sector privado. Como hemos insistido a lo largo del texto, a fin de poder


- radica en la existencia de los "contratados", modalidad de empleo que significano tener estabilidad laboral por no ser nombrado o estable. El regimen decontratos del sector ptiblico es diferente a los distintos tipos de contratos delsector privado. Mientras que ser contratado en el sector privado significa sereventual, es decir, tener un empleo temporal, la condición de contratado en elsector pIblico mayormente significa permanecer como inestable relativo por unperlodo largo y con alta posibilidad de obtener el status de nombrado.

A diferencia de lo observado para los asalariados privados, la proporción decontratados en los empleados pIblicos es bastante menor. No obstante, entre1986 y 1989, la proporción de empleados ptIblicos nombrados también aumentó- en 11,3 por ciento - y Ia de contratados descendió en -8,4 por ciento. Enconsecuencia, la proporción de contratados disminuye en favor de losnombrados, no obstante Ia recesión y Ia crisis fiscal. En este caso, es bastanteprobable que se haya producido en gran medida un traslado desde contratadosa nombrados más que la no renovación de los contratos como forma de despido.

Los contratados en 1989 se clasifican - segin declaración propia oautopercepción - en permanentes, eventuales y en periodo de prueba. Laacepción de eventual entre los contratados de la administración piiblica esdiferente a la misma denominación en el sector privado. En primer lugar, porqueen muchos casos es conocido que Ia contratación se utiliza para eludir Iaimposibilidad de otorgar nombramientos por limitaciones del presupuestoptiblico. Segundo, porque en un niimero indeterminado de casos - imposible decuantificar - la contratación se lieva a cabo por motivaciones polIticas. Tercero,se trata de empleados calificados que en muchos casos (maestros, medicos,enfermeras) son contratados para cubrir una demanda social que en lugar dedisminuir tiende a aumentar. En consecuencia, resulta dificil despedir a"contratados" que enfrentan una demanda creciente por sus servicios. Larespuesta gubernamental a Ia imposibilidad de despedir masivamente a loscontratados de Ia administración ha sido reducir drásticamente susremuneraciones reales.

La evolución del ntlmero de trabajadores del PAIT tambidn fue registradaen las encuestas: en pleno auge del PAIT en 1986, el ntimero de contratados porel PAIT alcanzó al 6,1 por ciento de la PEA pdblica de Lima. Con la caIda delproducto en 1989 se reduce en 7,8 por ciento, pero en este caso la no renovacióndel contrato no significa el pase a la condición de nombrado sino a la dedesempleado.

2. Empresas püblicas

La informaciOn respecto a los trabajadores de las empresas del Estado enLima (véase el cuadro 12 del anexo) nos permite apreciar someramente susituación en materia de estabilidad laboral. En este caso volvemos al regimen

comparar Ia PEA asalariada privada de 1984, que excluye a los trabajadores de empresaspdblicas, con Ia de 1989, los henios también excluido en este iiltimo año y los tratamos porseparado.


laboral de la actividad privada pero con la peculiaridad de que se trata decontrataciones efectuadas por empresas püblicas y, por tanto, no exentas deltodo del favor politico. Tal vez por esta ültima consideración es que se observaque la proporción de eventuales entre los trabajadores de las empresas piiblicases muy baja: 2,7 por ciento en 1986 y 7 por ciento (6 mu personas) en 1989.Para los asalariados privados las cifras fueron 53 y 35 por ciento entre 1986 y1989. El gran aumento de los eventuales - que más que se triplican - puededeberse a las restricciones para la contratación de nuevo personal en razOn de lasmedidas de ajuste a partir de 1988.

De otra parte, la proporción de estables de las empresas ptiiblicas aumentóen 7,6 por ciento (16 mil trabajadores) entre 1986 y 1989, tasa que representala mitad de Ia tasa de crecimiento de los estables del sector privado en el mismoperlodo. El hecho de que esta tasa sea casi 7 veces menor que Ia tasa de aumentode los eventuales no afecta mayormente la proporción de estables, dado suelevado peso relativo, pues desciende de 97,3 por ciento a 93,1 por ciento enesos tres años.

VII. Empleo a tiempo parcial

Al tratar del empleo a tiempo parcial (TP), que tiene poca tradición dediscusión en los medios laborales del Peru, no puede dejar de aludirse alcomportamiento reciente de la tasa de subempleo por tiempo o duraciOn, definidapor aquellos que trabajando menos de 35 horas por semana desean trabajar máshoras. La tasa de subempleo por duraciOn para el conj unto de la PEA, siendobaja en 1984 (2,9 por ciento), se eleva ligeramente en 1986 y 1987 (4 porciento), para prácticamente desaparecer en 1989 (0,6 por ciento o 13,4 mutrabajadores). El patron es que el subempleo por duraciOn cae en los aflos derecesión y aumenta en los de expansion. El peso del empleo no asalariado quetrabaja más de 35 horas y de la administración ptIblica - que se encuentra demanera voluntaria casi totalmente con jornadas por debajo de las 35 horas -pueden afectar este resultado.

Cuando revisamos los cambios en la legislaciOn, anotamos que Ia referentea los contratos de trabajadores TP no se ha modificado desde 1978. El regimenlaboral establecido desde ese afio desincentiva a los trabaj adores a buscar estetipo de empleo como una forma de trabajo permanente porque no otorgaestabilidad, derecho a vacaciones ni compensacion por tiempo de servicios.Desde el punto de vista empresarial puede resultar más atractivo que otrasformas de contrato temporal porque: i) no se tiene que justificar la naturalezatemporal del trabajo; ii) solamente se cubren - si es que se cubren - los pagospor leyes sociales (seguridad social) que por lo dems se aplican sobreremuneraciones muy bajas, tanto por los menores sueldos como por el menornümero de horas trabajadas; iii) no se respeta la definiciOn legal del tiempoparcial: duración menor de 4 horas por dIa o 24 horas por semana.

Ensayamos diversas aproximaciones para medir Ia importancia del empleoTP a efectos de comparar su peso en 1984 y 1989 (véase cuadro 13 del anexo).


Tomando como referenda la respuesta en Ia encuesta de 1989 a Ia preguntadirecta que indica 7,4 por ciento de los asalariados privados (67,6 mu personas)trabajando TP, Ia medicidn que más se acerca es la de los trabajadores conmenos de 25 horns a la semana con 6,2 por ciento de los asalariados privados.Sobre la base de esta definición de TP se encuentra que su proporcidn sobre losasalariados privados disminuye entre 1984 y 1989 de 7,8 a 6,2 por ciento.

Las cifras nos muestran que la PEA asalariada privada que trabajaba menosde 35 horas - excluyendo a los que estando ocupados declararon cero horas - en

1989 era 14,6 por ciento de los asalariados privados. Al declarar que nodeseaban trabajar más horas, se tratarfa de un fendmeno voluntario. Por ello, nodeja de llamar la atencidn, que mientras 13,4 mu trabajadores de toda la PEAdeclararon trabajar menos de 35 horns y desear trabajar más horas en 1989,también responden que trabajaron TP 67,6 mu trabajadores de los asalariadosprivados. Para completar la comparacidn, en el cuadro 13 encontramos que 80por ciento de los trabajadores a tiempo parcial, esto es, 54,4 mil personasdeclararon desear trabajar más horas. Existe en consecuencia una brecha de41 mu trabajadores que deberfan añadirse a los subempleados por duración. Perotambién ayuda a reducir un tanto esta diferencia conocer que 48 por ciento delos trabajadores TP trabajaron 25 horas y más. La diferencia a agregar alsubempleo serfa alrededor de 20 mu trabaj adores, sOlo de los asalariadosprivados. En sfntesis, la cifra de subempleo por duración de 1989 no parecetener validez a la luz de los resultados que se obtienen para el empleo asalariadoprivado TP.

Detengámonos brevemente en las caracterIsticas y condiciones de trabajode los asalariados privados TP de Lima en 1989. Sigamos el cuadro 13 para loprimero. Predominan los hombres aunque la presencia de mujeres es mayor enlas ocupaciones TP que a tiempo completo (TC). En más de la niitad de loscasos de los TP se trata de jdvenes y en 68,6 por ciento de solteros. Finalmente,la gran mayorfa (80 por ciento) desea trabajar más horas, es decir, es unfendmeno involuntario.

Se observa entre los asalariados privados TP que casi el 50 por cientotrabaja 25 y más horas y 30 por ciento tienen un horatio variable. El porcentajede los asalariados privados TP que ingresan en el tumo de tarde (23,5 porciento) confirma su ubicación en cadenas comerciales y servicios. Un 70 pordiento de los asalariados privados TP declararon ser eventuales por contraste con29 por diento de los que se desempeñaron a TC. Esta cifra nos permite afirmarque este tipo de contratación es principalmente una forma de empleo temporal.Dada esta caracterfstica, las restantes se explican por 51 mismas: 54 por cientotienen una antigUedad menor a un año mientras que esta proporción era de24 por ciento en los TC, 48 por diento de ellos no recibe comprobante al cobrar,77,4 por ciento no está asegurado a Ia Seguridad Social - contraviniendo losempleadores los dispositivos legales - y 77,5 por ciento no están sujetos anegodiación colectiva. Sin duda que se trata de uno de los grupos detrabajadores legal y realmente más desprotegidos.


VIII. Subcontratación

Una breve referencia a los asalariados privados que son subcontratados,esto es, que trabajan en empresas de servicios. Esta es otra modalidad deempleo temporal sobre la que se conoce poco y que se encuentra, al igual quelos contratos a TP, apenas regulada y mucho menos fiscalizada por lasautoridades de trabajo. El peso y variacidn de los asalariados privados quetrabajan en las empresas de servicios pasan de 4 por ciento en 1984 a 6,2 porciento de los asalariados privados en 1989, estando cerca de duplicarse sunümero absoluto (de 28 mu a 52 mu personas).

IX. Conclusiones

Las principales conclusiones de este trabajo son cuatro. Primero, contra loque comiinmente se afirma, a partir de la información presentada para el perfodo1984-1989 y en el caso de Lima Metropolitana, la evolución del empleoasalariado privado es independiente de la legislación sobre estabilidad laboral.Las leyes de estabilidad no afectan el volumen de empleo asalariado privado perosf afectan la composición del empleo: si la ley otorga la estabilidad aumentaráel empleo estable aim con recesión económica; en cambio, si la ley elimina laestabilidad crecerá el empleo inestable o eventual.

Segundo, el aumento de Ia proporción de asalariados privados estables - enrazón de la ley de estabilidad laboral de 1986 - no significa mejorla en lascondiciones de antigUedad e ingresos. de estos trabajadores. El aspecto positivode Ia ley, al contribuir a incrementar el nimmero de estables, se ye fuertementecontrarrestado por la menor antiguedad en el trabajo, el aumento de Iadesigualdad en los ingresos de los trabajadores y el deterioro relativamentemayor de los ingresos de los asalariados privados estables respecto a loseventuales, a excepción de los obreros de ingresos relativos altos. Sobre estabase, el conjunto de condiciones de trabajo, tanto de los estables como de loseventuales se deteriora.

En tercer lugar, entre 1984 y 1989 se han mantenido y creado diversasmodalidades de contratación temporal, las mismas que aunque compitiendo entresi, han sido crecientemente utilizadas. Se ha fomentado abiertamente estasformas de contratación para asf eludir Ia estabilidad de los trabajadores, enespecial, a través del PROEM o se las ha tolerado como en el caso de Iasubcontrataciimn. Como consecuencia de lo anterior se observa que lacontratación a tiempo parcial ha perdido importancia relativa.

Finalmente, en esos cinco ailos los trabajadores del sector ptiblico, en espe-cial de las empresas piiblicas, han tenido una posición más ventajosa en tdrminosde una mayor proporciOn de trabajadores estables. El PAIT no representim en sumejor momento (1986) una parte importante del empleo pimblico.


Referencias

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Direccidn General de Empleo (DOE). Ministerio do Trabajo.

Programa Ocupacional do Emergencia (PROEM). 1991, agosto 1986-diciembre 1990. Fotocopia.Lirna.

Galin, P. y otros. 1986. Asalariados y Clases Populares. Lima, IEP.

ILD. S/f. Las leyes de estabilidad laboral y sus efectos econdmicos. Lima.

INE. 1990. Lima y Callao, Compendio EstadIstico 1989-1990. Lima.

Paredes, C. 1988. Del crecimiento generalizado a la crisis de la econom(a. Lima, F. Ebert.

Samam, B. 1989. La legislacion sobre estabilidad laboraly el empleo atIpico en el Perd. Lima,dAT.

Thorp, R. 1989. "Structuralist' Attempts at Short-Term Managament in the 1980s: The Caseof Peru under Alan Garcia" en The European Journal of Development Research, Londres,Frank Cass., vol 1, ntm.2., diciembre.

Verdera, F. 1991. Empleo atipico en Lima-Metropolitana 1970-1987. Ginebra, IIEL.

Webb, R. 1987. "Deuda interna y ajuste financiero en el Peril", en Revista de la CEPAL,Ndrn. 32, Santiago de Chile, agosto.

— 1976. "Income and Employment in the Urban, Modem and Traditional Sectors of Peril' (ms).


ANNEXO

Table 1: Lima-CaIlao: Selected economic indicators, 1980-89 (in 1979 Intis)

Year Real C3DP

millions % ch.

CPI

% ch.

Mi rearning

Inns

eals

% ch.

Averagwage

Intis

e real

% ch.

Averagsalary

Inns

e real

% ch.of Innis

1980 1658.1 10.5 60.8 13.7 24.5 31.5 17.1 50.3 26.01981 1757.2 6.0 72.7 11.6 -15.3 30.6 -2.8 51.0 1.41982 1732.9 -1.4 72.9 10.7 -7.8 31.2 2.0 55.2 8.21983 1503.7 -13.2 125.1 11.0 2.8 25.8 -17.3 47.3 -14.31984 1539.7 2.4 111.5 8.5 -22.7 21.9 -15.1 43.4 -8.21985 1565.2 1.7 158.3 7.5 -11.8 18.9 -13.7 39.9 -8.11986 1789.9 14.4 62.9 7.7 2.7 24.9 31.7 49.1 23.01987 2013.4 12.5 114.5 8.3 7.8 26.7 7.2 50.8 3.51988 P/ 1799.2 -10.6 1722.3 6.3 -24.1 15.0 -43.8 31.7 -37.61989 El 1488.7 -17.3 2775.3 3.3 -47.6 10.5 -30.0 20.3 -36.0

percentage chang&

1980-84 -1.8 -11.2 -8.7 -3.61984-86 7.8 -4.8 6.6 6.41986-87 12.5 7.8 7.2 3.51987-89 -14.0 -36.9 -37.3 -36.8

P provisional figureE estimate

annual average

Source: National Statistical Institute (INE).


Table 2: Changes in job-stability legislation for private-sector wage-earners, 1970-89 (a)

Prior to 1970 1970 1978 1986

Job stability White-collar (ornon-manual),males after 20 yrs,females after 15yrs.

Absolute from 3

months. DL 18471

(11/70). Dismissal

only for seriousmisdemeanor.

Relative and

uncertain between3 months & 3

years DL 22126

(3/78). Absolutefrom 3 years.

Absolute from 3

months. Law No.

24514 (6/86).

Qualificationperiod

3 months.Up to 1962,applies only tonon-manual

workers (or white

collar).

By DL 14218

(10/62) also for

manual workers.

Compensation and

holidays: 1/12month.

3 months 3 months.Up to 10% ofnumber ofpermanentcontracts.

As in 1978.

Fixed-termcontract

(Fr)

- Subject tojustification &approval. DL18138 (2/70).

As in 1970. PROEM: FTcontracts notsubject tojustification from

3m. to2yrs. DS

018-86 TR (7/86).

Non-traditionalexport contract

- - Casual contracts upto 10% of perot.empl. DL 22342(11/78). Valid 10yrs.

In addition to FTand PROEM.

Part-timecontract

Less than 4 h/dayor 24 hlweek. Nostability or legalprotection.

- Up to 10% of N.

perm. contr. whenwork force over20. Nocompensation orholidays, butcontributions tosocial security.

As before 1970.As in 1978.Law 24514, Art.29.

Servicecompanies

- - Complementary orspecialised work.DL22116, Act.

23.

As in 1978.Law 24514, Art.32.

The 1979 Political Constitution recognises the right to job stability. There we no furthermodifications in employment-stability iegislation between 1986 and 1989.

Source: Samam (1989).


Table 3: Lima: Evolution of the wage-earning economically active population (EAP),1984-89

1984 1986 1987 1989

(000) (000) (000) (000)

Av. ann ual change (%)

1984- 1986- 1987- 1984-1986 1987 1989 1989

Total EAPb 1713.3 2100.0 2164.6 2356.1 10.7 3.1 4.3 6.6Employed 1560.3 1988.3 2061.1 2169.5 12.9 3.7 2.6 6.8Employed wage-earners0 915.6 1092.0 1161.1 1193.0 9.2 6.4 1.4 5.4Priv. sector wage-earners" 687.2 777.1 822.8 831.9 6.3 5.9 0.6 3.9- Private sector non-manual

employees 389.0 405.0 433.6 463.3 2.0 7.1 3.4 3.6- Private sector manual

workers 298.2 372.0 389.2 368.6 11.7 4.6 -2.7 4.3Public sector0 228.4 314.9 338.8 361.1 17.4 7.6 3.2 9.6

Ratios: In percentage

Wage-earners/Employed 58.7 54.9 56.4 55.0Private sector wage earners!

total wage earners 75.1 71.2 70.8 69.7- Non-manual employees/

private wage earners 56.6 52.1 52.7 55.7- Manual workers!

private wage earners 43.4 47.9 47.3 44.3Public sectortotal wage earners 24.9 28.8 29.2 30.3

No household survey was carried out in 1985 or 1988.EAP over 14 years of age including job seekers.Total of manual and non-manual workers excluding job seekers.Excluding employees of state-owned enterprises.

o Including employees of state-owned enterprises.

Source: DGE household surveys.


Table 4: Lima: evolution of GDP, average wage, lay offs and stable and casualemployment, 1982-89 (% variation annual average)

Real GDP Real av. Lay offs

Wage employment

Total Stable Casualwage (000) (000) (000) (000)

Period millions Intisof Intis

1982 1732.9 31.2 53.3 630.6 408.4 222.31984 1539.7 21.9 99.9 687.2 380.1 288.01986 1789.9 24.9 87.1 777.1 365.2 411.81987 2013.4 26.7 84.0 822.8 509.2 309.31989 1488.7 10.5 132.6 831.9 540.9 291.0

Case 1: Effect over time of three-year stability, 1982-86

Period Real GDP Real av. Lay offs

Wage employment

Total Stable Casualwage

1982-84 - - + + - +recession -5.7 -16.2 36.9 4.4 -3.5 13.8

1984-86 + + - + - ++expansion 7.8 6.6 -6.6 6.3 -2.0 19.6

Case 2: Initial impact of three-month stability, 1986-87

Period Real GDP Real av. Lay offs

Wage employment


1986-87 + + - + ++ --expansion 12.5 7.2 -3.6 5.9 39.4 -24.9

Empleo alariado temporal en Lima Metropolitana 263

Table 4: (Cont.)

Case 3: Effect over time of three-month stability, 1987-89

Period Real (3DP Real av. Lay offs

Wage employment


expansioif + + - + + + +

1987-89 - - + + + -

recession -14.0 -37.3 25.6 0.6 3.1 -3.0

hypothetical

Source: based on Table 1 and DGE.

Tab

le 5

: Lim

a: C

asua

l and

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sect

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1-2

year

s72

.645.6

118.2

51.6

101.

515

3.1

63.0

120.

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3.0

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(16.7)

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(22.0)

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3-5

year

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.791

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(100.0)

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(100.0)

6-10

years

11.5

79.4

91.0

10.4

63.6

74.0

9.9

70.3

80.2

% veil.

(4.0)

(20.9)

(13.6)

(3.4)

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Table 9: Lima: Distribution of earnings among stable and unstable/casual private-sectorwage-earners, 1984 and 1989

Stable Diffe- Casual Diffe-Quintile rence rence

1984 1989 (pts) 1984 1989 (pts)

Private sector wage-earnersI 6.6 7.4 0.8 5.4 6.6 1.2II 9.7 8.9 -0.8 10.7 12.0 1.3III 15.4 13.8 -1.6 16.0 11.5 -4.5IV 19.5 20.7 1.2 20.5 19.8 -0.7V 48.8 49.2 0.4 47.5 50.1 2.6Gini 0.36 0.40 0.04 0.36 0.41 0.05

Private sector non-manualworkers

I 6.3 7.2 0.9 5.1 5.7 0.6II 8.7 8.0 0.0 10.0 12.0 2.0III 14.5 13.4 -1.1 13.3 8.8 -4.5IV 19.7 21.8 2.1 19.9 16.8 -3.1V 50.8 49.5 -1.3 51.7 56.6 4.9Gini 0.38 0.41 0.03 0.40 0.46 0.06

Private sector manual workersI 7.6 7.6 0.0 5.6 7.2 1.6II 13.0 10.9 -2.1 11.3 12.0 0.7m 18.5 14.9 -3.6 18.5 13.6 -4.9IV 18.9 18.2 -0.7 21.1 22.0 0.9V 42.0 48.3 6.3 43.5 45.3 1.8Gini 0.27 0.37 0.10 0.32 0.36 0.05

Excluding employees of state-owned enterprises.



Table 10: Lima: Average monthly earnings among stable and unstable/casual private-sector wage earners, 1984 and 1989 (current Intis)a

1984

Quintille

Stable Casual Ratio

1989 Ratio 89/Ratio 84

Stable Casual Ratio

(1) (2) (3=1/2) (4) (5) (6=4/5) (7=6/3)

Private sectorwage-earnersI 0.198 0.097 2.04 1244.6 803.4 1.55 0.76II 0.307 0.185 1.66 1827.6 1373.1 1.33 0.80III 0.413 0.244 1.69 2550.3 1753.8 1.45 0.86IV 0.604 0.345 1.75 3884.9 2491.4 1.56 0.89V 1.298 0.757 1.71 9755.5 7131.2 1.37 0.80Average 0.582 0.333 1.75 3759.6 2599.4 1.45 0.83

Private sectornon-manual workersI 0.215 0.094 2.29 1278.7 735.2 1.74 0.76II 0.336 0.181 1.86 1885.3 1355.7 1.39 0.75III 0.452 0.246 1.84 2721.6 1740.5 1.56 0.85IV 0.684 0.345 1.98 4120.0 2566.2 1.61 0.81V 1.615 0.917 1.76 10791.8 8657.1 1.25 0.71Average 0.678 0.361 1.88 4043.8 2872.1 1.41 0.75

Private sectormanual workersI 0.163 0.100 1.63 1176.5 850.1 1.38 0.85II 0.257 0.189 1.36 1738.1 1386.4 1.25 0.92III 0.335 0.242 1.38 2258.3 1760.3 1.28 0.93IV 0.427 0.345 1.24 3358.5 2450.7 1.37 1.11V 0.717 0.632 1.13 7960.4 6124.8 1.30 1.15Average 0.392 0.310 1.26 3238.3 2427.7 1.33 1.05

Excluding employees of state-owned enterpries.



Table 11: Lima: Private-sector wage-earners by type of contract, 1984_89a

1984 1989 1984-89Type of contract

(000) % %

% Av. ch.

(000) % % Annual

Full-time 80.8 100.0 73.4 183.7 100.0 73.9 17.9- Fixed-tez-m 37.8 46.8 86.2 46.9 17.9- Taskwork 322b 39.9 78.9 43.0 19,6- PROEM n.a. n.a. 6.0 3.3 n.a.- Other 10.8 13.4 12.6 6.9 3.1

Part-time 29.3c 26.6 65.0" 26.1 17.3

Total 110.1 100.0 248.7 100.0 17.7

(16.0) (29.9)

Private sector 687.2 831.9 3.9wage-earners (100.0) (100.0)

Excluding employees of state-owned enterprises.b Manual workers constitute 87.9% of cases.

Estimated strictly on the basis of less than 4 hrs. work on Wednesdays.To the question: "do you normally work less than 4 hrs. on Wednesdays? 33 100 workersanswered "yes'.



Table 12: Lima: Evolution and composition of state-employed EAP, 1986-89 (000)

1986 1989 1986

%

1989

%

Total public sector 314.5 361.1 100 100

State-employed EAP 247.3 273.7 78.6 100 75.8 100

Public adm. 180.1 220.6 72.8 100 80.6 100Appointed 134.4 185.5 54.3 74.6 67.8 84.0With contracts 45.6 35.1 18.4 25.3 12.8 15.9 100

Permanent n.a. 7.9 n.a. 2.9 22.6Casual n.a. 21.8 n.a. 8.0 62.2Trial period n.a. 5.3 n.a. 1.9 15.1

Mu. & police 52.0 41.0 21.0 15.0PAIT 15.2 11.9 6.1 4.3Other 0.6 -- 0.2

EAP state-owned ent. 67.2 87.4 21.4 100 24.2 100Stable 65.4 81.4 97.3 93.1Casual 5.3 6.1Trial period 1.8 0.7 2.7 0.8



Table 13: Lima: Private-sector part-time wage-earners according to various definitions,1984 and 1989"

1984" 1989° 1984-89'

(000) % (000) % % change

Total private-sector wage earners 687.2 100.0 919.4 100.0 6,0< 35 hours 124.2 18.1 133.9 14.6 1.5< 25 hours 53.8 7.8 56.9 6.2 1.1< 24 hours 42.3 6.2 46.4 5.0 1.9Declared part-time n.a. n.a. 67.6 7.4 n.a.Up to 4 hours Wednesday" 29.3 4.3 33.1 3.6 2.5Regularly up to

4 hours on Wednesdays" n.a. n.a. 35.8 3.9 n.a.

Excluding, except in the cases of total private-sector wage-earners and "declared part-timers,workers with zero hours per week, i.e. 30 400 in 1984 (4.4%) and 53 000 in 1989 (5.8%).Workers with zero hours on Wednesdays, who are also excluded, numbered 64 800 in 1984and 32 500 in 1989.Not including employees of state-owned enterprises.Including employees of state-owned enterprises.

d Average annual change.On why this day was chosen, see Verdera (1991).


12 Sindicalismo y precarizaciOn del empleoen el Peru'

Isabel Yépez del Castillo

I. Introducción

En tiempos de crisis, transformaciones substantivas (desestructuraciones yreestructuraciones) en el mercado de trabajo peruano han modificado cualitativa-mente las condiciones de la acción sindical. La presente contribución se proponeabordar un aspecto de estos cambios: el fraccionamiento del colectivo de trabajocomo resultado de la multiplicación de formas de contratación no estándar oatIpicas; aspecto que es enfocado desde dos ngulos: las consecuencics que tienepara el sindicalismo (a nivel de su organización por centro de trabajo y porsector económico), y las respuestas y propuestas aportadas por los sindicatos.

Se trata de una aproximación especifica a una problemática sumamentecompleja que, para ser adecuadamente comprendida, requiere ser complementadapor enfoques que tengan expilcitamente en cuenta el rol de otros interlocutoressociales, el doble papel del Estado (regulador y empleador), el comportamientode los empresarios, etc. No es objeto de este articulo el análisis del conjunto detransformaciones producidas en el mercado de trabajo peruano (tema de otracontribución a la presente publicación), ni las diferentes interpretaciones de lascausas de la flexibilización de las formas de la contratación.

La presente investigación es un intento de responder a las siguientespreguntas: ,Qué rol ha jugado Ia demanda de trabajo en la reestructuración delmercado de trabajo? j,Que implicaciones tiene para la organización y la acciónsindicales la presencia - a menudo creciente - de trabajadores precarios? Existeuna estrategia sindical frente a la precarización del empleo? j,Qué experienciasde organización gremial de trabaj adores precarios se conocen? En quécondiciones ha sido posible una acción solidaria entre trabajadores estables yeventuales? Al explorar estas complejas interrogantes se mostrarán experiencias,sugerencias y, eventualmente, posibles alternativas en función de una regulación

Esta contribución presenta aspectos parciales de nuestra investigación Precarización delempleo y sindicalismo desarroilada como tesis doctoral en SocioiogIa en Ia Universidad Católicade Lovajna, en Ia cual se propone un anáiisis comparativo de Ia articuiación entre estos procesosen los paises desarrollados y en America Latina, particularinente en ci Peru. Una versionpreliminar fue presentada en ci Seminario sobre ReestructuraciOn y ReguiaciOn Institucional delMercado de Trabajo organizado par ci Instituto Intemacional de Estudios Laborales (IIEL) dela Organizacion Internacional del Trabajo (OIT), Buenos Aires 2-5 dejulio de 1991.


institucional del mercado de trabajo.El perfodo considerado en el estudio de casos (1978-1989), como se sabe,

se caracteriza no solo por la recesión, la disminución del ni:Imero de asalariados- salvo coyunturas especfficas de reactivación - y el aumento del desempleo ysubempleo, por el descenso espectacular de las remuneraciones, sino también pormodificaciones importantes en la regulación estatal de Ia estabilidad laboral. Lanegociación colectiva sufrió asimismo un conj unto de restricciones y la vidasindical se hizo más dificil como consecuencia de la acentuaciOn de Ia violenciaen el pals.

A nivel de Ia dinámica sindical el perfodo considerado se abre en mayo de1978 con Ia efectivización del paro nacional más importante y masivo en lahistoria peruana (Sulmont, 1980). A lo largo de los años, sin embargo, laparalización de labores como medida de protesta popular y presión sindical vadeclinando en efectividad y contundencia. Es un lapso también signado pordivisiones y paralelismos al interior del sindicalismo - en que factores politicose ideolOgicos jugaron no pocas veces un rol preponderante - y por intentos ylogros de recomposiciOn y de reconstrucción de Ia unidad sindical.

Es, en general, un perfodo de debilitamiento del sindicalisrno, fendmeno quees objeto de diferentes interpretaciones. En efecto, la reducción del trabajoasaiariado y el crecimiento de lo que hoy se denomina sector informal de laeconomIa han dado lugar a más de un polémica sobre el carcter de la condiciOnobrera en palses como el Peni2.

En el siguiente apartado se desarrollan brevemente algunas precisionesconceptuales sobre lo que se entiende por empleo precario considerando lasrelaciones entre atipicidad, inestabilidad y precariedad; y se explicitan loscriterios considerados para Ia elección de casos asf como la metodologIaimplementada en Ia investigaciOn (II). Posteriormente se presenta el estudio decasos (III), y finalmente se proponen algunas consideraciones prospectivas lascuales, lejos de ser conclusiones definitivas, constituyen formulaciones sintdticasde los resultados, siempre provisionales y perfectibles, de Ia investigacidnrealizada (IV).

II. Consideraciones conceptuales y criterios inetodológicos

El concepto de empleo precario suele ser identificado con los de empleoatipico y de empleo inestable. Como se sabe, las formas de empleo atIpicas sedefinen por oposiciOn a una representaciOn de la que es considerada unasituación tipica: un empleo asalariado ejercido a tiempo completo - en jomadasque son generalmente de ocho horas diarias -, con un contrato de duraciónindefinida, prestado para un solo empleador en su centro de trabajo. Las formasatIpicas recubren una variedad de tipos de contrataciOn que se apartan de Ianorma, por ausencia o contraste respecto a las caracterfsticas mencionadas.

El concepto de empleo atfpico incluye, pues, el de empleo inestable. Sin

2 Véase al respecto Parodi (1986) y los comentarios crIticos de Sulmont (1987).

Sindicalismo y precarización del empleo en el Perii 277

embargo, un empleo inestable no es necesariamente precario. La inestabilidadpuede tener diversos origenes: ser resultado de poifticas de flexibilizacidn apli-cadas por las empresas o de comportamientos de los propios trabajadores, etc.La imagen de un trabajador precario no es forzosamente la de un trabajadorcirculando constantemente en el mercado de trabajo, pasando de un empleo aotro, de una empresa a otra. Es factible que trabajadores que gozan de una califi-cación precisa decidan trabajar por su cuenta a fin de mantener su independencia(Germe, 1981). Los diferentes análisis que se proponen en el debate actual sobreIa precarización del empleo en los paises desarrollados - que es del cual partimosen este breve esquerna de precisiones conceptuales3 ponen en evidencia, pues,que si bien una relación de trabajo atipica puede implicar una situación deprecarización del empleo, atipicidad y precariedad no se recubren totalmente.

Por otro lado, es preciso considerar que es posible ser un trabajador precariosin tener, desde el punto de vista del tipo de contratación, un estatuto precario.Basta para ello encontrarse en el sector de una actividad económica amenazada,o simplemente en una empresa en que la presencia sindical es muy débil paragarantizar un nivel adecuado de protección.

Como acertadamente propone Gerry Rodgers (1990), Ia precariedad es unconcepto con dimensiones milltiples que comprende Ia combinación de unconjunto de factores: el grado de seguridad en Ia continuidad en el empleo, lanoción de control del trabajo, la idea de protección y los ingresos cuando se tratade empleos poco remunerados asociados a un contexto de pobreza y de inserciónsocial desfavorable. En sIntesis, segdn el mismo autor:

"... el concepto do precariedad comprende Ia inestabilidad, la falta do control y de protección asIcomo Ia vulnerabilidad económica y social."4

Ahora bien, la bilsqueda de precision y definición de conceptos ha de estarestrechamente referida a las peculiaridades de los contextos históricos que seintenta comprender mediante la investigación. En el Peril la vulnerabilidadeconómica y social de los trabajadores presenta diversos grados que tienen quever, entre otros factores, con la actividad económica en que laboran losasalariados y, en particular, con la relación de ésta con el mercado intemacional.Es lo que IguIfliz (1987) denomina Ia debilidad interna de Ia relación salarial.Anáiogamente, la OIT (1987) indica que los diferentes niveles de vulnerabilidadde que adolecen los trabajadores tienen que ver con el tipo de vfnculos de lasempresas con el mercado internacional, con el mercado interno yio con otras

Para una presentación de estas interpretaciones, diversas y con frecuencia polémicas entresI, véase, por ejemplo, Stankiewicz (1988), Rodgers y Rodgers (1990), Michon (1990),Accomero (1990), Freyssinet (1989) y los avances (quo incluyen bibliografIas) ya publicados denuestra investigacion indicada en nota anterior, véase Yépez (1987, 1989 y 1990).

id. Tras resuniir estas mi.iltiples caracterIsticas, Rodgers precisa que "La ambigüedad noestá sin embargo eliminada: un empleo inestable no es necesariamente precario. Son lascombinaciones especificas do todos esos factores las quo identifican los empleos precarios, y Lasfronteras del concepto son inevitablemente algo arbitrarias." (traducción nuestra, on adelanteindicaremos tin, nosotros subrayamos).


empresas, y con el tipo de relación laboral que se establece entre empleadoresy trabajadores; es decir, si los trabajadores están sonietidos a una relacidnarbitraria de parte del empleador, de un pariente o un intermediario.

Otro aspecto que puede incidir en la mayor o menor vulnerabilidad delempleo asalariado es la calidad y condiciones de vida existentes en un pals en unperfodo especffico. En el PenI de hoy, en que más de la mitad de la poblaciónes considerada pobre (Munoz, 1991), y en cuya capital el 80 por ciento de lapoblación tiene Ia condición de subempleada o desempleada, es perfectamentecomprensible que los jóvenes trabaj adores que logran incorporarse al mercadode trabajo como asalariados acepten como un mal menor (o mal necesario) traba-jar en condiciones precarias y que trabaj adores estables y sindicalizados aceptenrenunciar a derechos adquiridos a cambio de conservar sus puestos de trabajo.

En contextos como el peruano no nos parecen adecuadas las aproximacionesque analizan las transformaciones producidas en el mercado de trabajo entérminos de dualización entre mercado primario (trabajadores del nécleo "duro")y mercado secundario (trabaj adores periféricos). Consideramos más pertinentecomprender dichas transformaciones como parte o aspecto de un proceso dedesestabilización general del empleo, que afecta en grados diversos al conjuntode los trabajadores5, proceso de desestabilización que pone en cuestión la nociónmisma de empleo tipico o normal y la idea de "rnlcleo duro". Situaciones comola peruana muestran que un importante mimero de trabajadores estables yprotegidos puede encontrarse de un momento a otro en una situación deprecarización del empleo.

A partir de estas consideraciones han sido definidos los criterios de elecciónde casos de la presente investigación. Se busca cornbinar modalidad decontratación con sector económico. Hemos elegido cuatro casos: minerla,petróleo, comercio e industria metalmecánica y se toman en consideración tresmodalidades de contratación: subcontratación, contrato a tiempo parcial ycontratacidn temporal (a plazo fijo y en perfodo de prueba).

En términos metodológicos, la aproximación de la presente investigación seefectéa a partir de la organización sindical de los trabajadores estables, tanto anivel de centro de trabajo como a nivel de federación, y de las organizacionesde los trabajadores eventuales6. Realizamos entrevistas de manera individual ycolectiva a dirigentes de sindicatos y de federaciones. En el caso de lasfederaciones tratamos que las reuniones fuesen con varios dirigentes, y que elcontenido de las entrevistas pudiese dar cuenta de los distintos perfodos en los

Como se sabe, los enfoques dualistas han sido objeto do multiples crIticas. Véase alrespecto Freyssinet (1982, 1988), Azouvi (1981) y Linhard y Maruani (1981).

d Dado que el tema de Ia presente investigación es sindicalismo y precarización del empleo,y se busca especfficamente reconstruir el comportamiento de las organizaciones de lostrabajadores en tanto quo organizaciones, se ha asumido Ia opción de recoger Ia información apartir do sus responsables. Incluir opiniones individuales de trabajadores precarios en Iarecoleccián de datos escapaba, pues, a los alcances propuestos en Ia defmición del universo yobjetivos de Ia investigación. Por otra parte, razones de espacio obligan a no tratar en esteartIculo el comportamiento do las centrales sindicales nacionales respecto a Ia precarización.

Sindicalismo y precarización del empleo en el Perá 279

cuales se han dado las acciones en relación con la precarización del empleo. Lasentrevistas fueron hechas en los años 1988 y 1989g.

III. Las respuestas sindicales frente a la precarizaciOndel empleo. Estudio de casos

1. Los sindicatos y Ia subcontratacidn

A. El ca.w del sector minero

a) Subcontratacióñ y precarización del empleo

Para la actividad minera no se conocen cifras oficiales sobre el ntlmero detrabaj adores suhcontratados a través de las. liamadas "empresas contratistas", oque laboran bajo el "regimen de contratas" (términos con que se denominacorrientemente a Ia subcontratación). Las estimaciones existentes han sidorealizadas por las organizaciones sindicales y por organizaciones nogubemamentales. Sulmont y Silva consignan para 1983 un ntImero de entre"13,000 y 25,000 trabajadores inestables, que laboran sobre todo en lascontratas" (1983, pág. 36). Silva (1989a), utilizando los resultados de dosencuestas nacionales realizadas por la FNTMMSP en 1981 y 1987, concluye queuno de los efectos de la crisis habrfa sido la reducción del niimero detrabajadores de contrata a 15,000, de los cuales un 60 por ciento laboraria enestablecimientos pertenecientes a la mediana y pequena minerfa8.

Niveles salariales inferiores, condiciones de trabajo penosas, la prácticaausencia de protección, evidencian Ia situación de empleo precario de Ia mayorIade los trabajadores de contrata. Se calcula que perciben en promedio un salarioinferior entre 35 y 40 por ciento en relaciOn al de los trabajadores estables de lasempresas principales (Silva, op. cit.). Su acceso a la Ilamada remuneraciónindirecta es, asimismo, muy limitado; tampoco reciben, por lo general, losbeneficios sociales y servicios que normalmente las empresas brindan a sustrabajadores estables: vivienda, educación, salud, etc.; su inscripción al Seguro

Para el trabajo de campo contamos con la colaboración de Ia Asociación Laboral para eldesarrollo ADEC-ATC y de dirigentes de Ia Federación Nacional de Trabajadores Petrolerosdel Peril (FENATRAPP), de Ia Federación Nacional de Trabajadores Mineros y Metalilrgicosdel Peril (FNTMMP), posteriormente Federación Nacional de Trabajadores Mineros,Metalilrgicos y Siderilrgicos del Peril (FNTMMSP), de Ia Federación de Trabajadores de IaIndustria Metahlrgica del Peril (FETIMP) y de la Federación de Trabajadores del Comercio(FTC), y de diversos sindicatos de base. Su contribucidn ha sido decisiva para Ia realización deIa investigacidn; quisiéramos expresarles nuestro reconocinilento por ella y por su disponibilidad

I)

a dialogar sobre nuestras hipótesis fundamentales, asI como sobre los resultados de Iainvestigacidn.

Se consideran como elementos explicativos de Ia mayor presencia de trabajadores decontratas en establecimientos de Ia pequefla minerfa y mediana mineria un menor nivel detecnificación que facilitarIa el reemplazo de trabajadores estables y Ia menor resistencia de lossindicatos dado su menor poder de negociacidn.


Social es exigua; pocos tienen los implementos adecuados de seguridad, lo queunido a su inexperiencia, juventud y el intenso ritmo de trabajo a que estnsometidos, incide en una mayor vulnerabilidad a los accidentes de trabajo9.

b) Subdivision empresarial y fragmentaciOn del colectivo de trabajo

En opinion de dirigentes sindicales, el incremento de trabaj adoressubcontratados para cumplir labores permanentes, se encuentra asociado a Iapoiftica de subdivisiOn empresarial observada en el sector durante Ia década delos ochenta y al debilitamiento de los sindicatos que ella ha ocasionado'°.

La subdivisiOn empresarial ha asumido formas variadas: la separaciOn endiferentes razones sociales de unidades productivas que aparecfan formando partede una misma empresa yb la independización de funciones especIficas delproceso de producción, descentralizndolas en pequeflas empresas especializadas.

Algunos laboralistas sostienen que la polftica de eventualización de la manode obra forma parte de Ia respuesta de los empresarios mineros a Ia crisis queafecta este sector (Aste, 1988). Desde esta óptica, serfa mediante una compresióndel salario que ellos buscarfan compensar el "estrangulamiento del excedente".En todo caso, es evidente que Ia baja de los precios de los minerales creO unaincertidurnbre entre los trabajadores que los llevó, en ocasiones, a aceptar IasubdivisiOn de la empresa a cambio de mantener la estabilidad en el empleo.Otra hipOtesis, que puede ser complementaria a la primera, es que el proceso desubdivision empresarial fue estimulado por los incentivos tributarios y crediticiosdados por el gobierno a la pequelia y mediana mineria.

De parte de los empresarios Ia externalización de ciertas etapas del procesoproductivo tendrIa como origen Ia necesidad de especializar y tecnificar almáximo la actividad minera para hacerla competitiva a nivel intemacional. Lasubdivision empresarial responderfa - en opiniOn de las organizaciones sindicales- al interés de mantener la atomización de los trabajadores, siendo utilizada comoun medio para desactivar diversas iniciativas orientadas a superar dichaatomizaciOn.

Al respecto es citado nuevamente el caso de Minas Buenaventura, propiedaddel grupo Benavides de Ia Quintana, que funcionO hasta 1982 bajo una sola razónsocial teniendo cinco unidades operativas: JulcanI, Uchucchacua, Orcopampa,Coiquirumi y Recuperada. En 1981 los sindicatos existentes en cada unidad

Un dirigente del sindicato de Morococha afirma: "las condiciones de vida trabajo de losobreros de contratas son peores que Ia de los estabies, Ia empresa no les da titiles de protección,ellos tienen que comprárseios, prestarselos o alquilárselo de algtln familiar o amigo; estostrabajadores entran a laborar en ci interior de Ia m.ina en condiciones totalmente inseguras, esdecir en los tajeos donde de alguna fomia ci sindicato se opone que sus afihiados entren, ya quehay lugares que son sea muy hdmedos, peligrosos o donde hay sustancias tóxicas".

o Ejemplo palpable es el de Minas Buenaventura: una vez producida Ia subdivision de estaempresa, Ia proporción entre trabajadores estables y trabajadores subcontratados cambióradicalmente en favor de los segundos; mientras que en 1981 existfan un total de 2,840trabajadores estables y 1035 subeontratados, en 1985 el nümero de éstos se multiplicó por tresy los estabies se redujeron en 640.

Sindicalisnio y precarización del empleo en el Pert 281

operativa decidieron constituir una federación de empresa, de modo de discutirde manera conjunta su pliego de reclamos con su principal. La respuesta de laempresa fue la independizacidn juridica de las diferentes unidades: CompaiiIa deMinas Recuperada, Compaflfa de Minas Orcopampa, Compafifa de MinasBuenaventura-Unidad Julcani y Uchucchacua, Compaiifa Minera Coiquirrumi.De este modo, los trabajadores de cada empresa se encontraron formalmentefrente a empleadores distintos, invalidándose la posibilidad de constituir unafederacidn de los trabaj adores de Minas Buenaventura.

Este voluntario proceso de subdivision empresarial lejos de implicar IadispersiOn del poder de gestiOn de las empresas mineras, articuladas a nivel desubgrupos económicos, les habria posibilitado, por el contrario, aumentar sucapacidad de control del mercado de trabajo, al permitirles gozar de un nivel deflexibilidad mayor, dada la atomizaciOn de los trabajadores (distribuidos entreun mayor ntimero de empresas) y su fragmentación interna en cada centroproductivo, resultado del incremento de la subcontratación.

La mayor presencia relativa de trabajadores de contrata al interior de loscentros laborales afecta la concreción yb la efectividad de las huelgas y paros,una de las medidas de presiOn más utilizadas por los sindicatos mineros. Comoen otros sectores económicos, los trabajadores subcontratados son conminadospor las empresas a trabajar durante las paralizaciones convocadas por lossindicatos, garantizándose en muchos casos protección policial para que impidala acción de los "piquetes" de huelguistas, produciéndose no pocas vecesenfrentamientos entre trabajadores estables y eventuales.

Sin embargo, la experiencia vivida en los Oltimos años habria permitidoilegar a niveles de acuerdo entre sindicatos de las empresas principales ytrabajadores subcontratados:

"... en diferentes centros mineros los trabajadores de contrata han aceptado no ingresar a trabajardurante las huelgas, exigiendo del sindicato en contrapartida que en el acta de solución delconflicto se incluya que no habrán represalias contra los eventuales que no hayan ingresado atrabajar y que se incluyan algunos puntos que mejoren su situación, en ese sentido los momentosde conflicto han permitido un espacio de negociación para los trabajadores de contrata.(Entrevista a dirigente de Ia FNTMMSP.)

c) La experiencia de organización de trabajadores subcontratados

Estas experiencias son muy pocas: Ia fuerte oposiciOn empresarial" y eldébil apoyo de los sindicatos de las empresas principales contribuirlan a explicartal fenómeno. La incierta continuidad de los sindicatos de contratas habrIainfluido en este limitado apoyo a los esfuerzos de organización de lostrabajadores subcontratados, ya que las empresas subcontratistas aparecen ydesaparecen de acuerdo a las coyunturas econdmicas:

"En 1987 Ia Federacidn apoyó Ia formación de un sindicato de contratas en el centrominero de Casapalca, al enterarse Ia empresa Centromin, procedió a despedir a los trabajadores,entonces tuvo que haber una huelga de los trabajadores de Centromin para que los trabajadoresde contrata vuelvan a trabajar' (entrevista al Secretario de Organización de la FNTMMSP).


formar un sindicato entre subcontratados es muy diffcil y riesgoso, porque despus de uncorto perfodo al desaparecer Ia contrata desaparece el sindicato."2

Esta falta de apoyo e interés habrIa creado cierto nivel de desconfianza yresentimiento de los trabajadores subcontratados hacia las dirigencias sindicalesde las empresas principales.

La formación de sindicatos en las cerca de doscientas empresassubcontratistas registradas en ci Ministerio de EnergIa y Minas en 1986, eraconsiderada por los dirigentes de la FNTMMSP como:

una tarea momumental: se tratarIa de forrnar tantos sindicatos de subcontratados comosindicatos de trabajadores estables existen hoy en el sector minero, cosa que es impracticable."

Las contadas iniciativas de sindicalización de los trabajadores subcontratadospara ilegar a ser exitosas han debido contar con el apoyo del sindicato, o de lossindicatos, de Ia empresa principal; solidaridad que ha sido indispensable tantopara presionar a las empresas para que acepten la discusiOn del pliego dereclamos de esos trabajadores, como para plantear, en un segundo momento, losprobiemas de inestabilidad que se derivan de la subcontratación. Obsérvese queesa intermediación ha tenido éxito cuando se ha tratado de empresas estatales oempresas privadas en que el poder de negociación de los sindicatos es muyimportante.

Asf lo muestra Ia experiencia de los trabajadores de Transerge, Acsa yBiondi, subcontratistas que laboraban para la Southern Corporation. A fines de1980, una vez constituidos los respectivos sindicatos, presentaron sendos pliegosde reclarnos a sus correspondientes empleadores. Al no ser atendidas susreclarnaciones, las tres organizaciones iniciaron una huelga indefinida acomienzos dci afio siguiente. Durante esta paralizacidn ci Sindicato de Obrerosde Cuajone los apoyó efectivizando dos paros de 48 horas, más aim, al nosolucionarse ci conflicto decidid, en asamblea general, iniciar una huelga generalindefinida. Al dIa siguiente de tornado este acuerdo se puso fin al conflicto. Lostrabajadores subcontratados consiguieron un 60 por ciento de lo solicitado ensus pliegos de reclarnos, con un aumento salarial similar al de los trabajadoresestables de Ia Southern y otros beneficios (Arciniega, 1986). Antes sOlo percibIanun salario y ningimn beneficio. Asimismo lograron que los contratos a plazo fijoque se renovaban anualmente se convirtieran en contratos a piazo indeterminado.El éxito alcanzado por esta experiencia, incentivó la organización de otrostrabajadores subcontratados de la zona sur.

También se han dado experiencias de sindicalización de trabaj adoressubcontratados en Minera Andes, Mina Condestabie (coritrata Biondi), CentroMinero Pacoccocha, Mina Alianza (contrata Bendezim). La forrnaciOn del Frentede Contratados de Siderperim, integrado por trabajadores de tres cornpafiiascontratistas que laboraban para la mencionada empresa estatal en 1979,constituye otra experiencia importante (Diestra, 1981). En ci area de Morococha,

2 Idem. Esta realidad se evidencia, por ejemplo, en el hecho de que en 1989 no existianinguno de los sindicatos de trabajadores subcontratados.

Sindicalismo y precarización del empleo en el Peru 283

en dos de las cerca de cuarenta empresas contratistas que laboran en la zona sehan dado casos de negociación colectiva sin represalias de despido.

d) Los sindicatos y la federacion frente a la subcontrataciOn

La situación precaria de los trabaj adores subcontratados habria sidopercibida por los trabaj adores estables y sus sindicatos básicamente como unproblema que, al afectar principalmente a los primeros, no tendrfa mayorincidencia sobre las condiciones de empleo del conjunto de los trabajadores. Anivel de la federación Ia cuestión no ha sido considerada como uno de losproblemas fundamentales. El deterioro acelerado de la capacidad adquisitiva delos salarios, el cierre de minas, el incumplimientos de pactos, etc. aparecfan paradicho gremio como problemas prioritarios para los trabaj adores estables afihiadosa la Federación:

En 1984 algunos dirigentes propusimos centrar nuestras acciones airededor de Ia situacidn delos trabajadores de contrata, ya que consideramos que su existencia debilitaba el poder de Iaorganizacidn sindical, pero no hubo acuerdo entre nosotros. Adeniás de una falta de solidaridad,creo que existe todavfa entre Ia mayorIa de trabajadores una incomprensión del problema de lascontratas, se piensa que se trata de un problems que aqueja a un grupo especIfico de traba-jadores, sin considerarse que tiene efectos sobre las condiciones del conjunto de trabajadoresmineros.'

A nivel de algunos sindicatos de base se han combinado dos estrategiasfrente a la subcontratación:

i) Oponerse a la proljferación de contratas

Los sindicatos de las empresas principales, por lo general, han hechoexplIcita su oposición al uso de la subcontratación planteando que cuando ella seaindispensable, deberá ser concertada entre empresa y sindicato.

ii) Plantear que los trabajadores de contratas que realizan labores deproducción pasen a planillas de Ia empresa principal

Entre las experiencias que se conocen al respecto tenemos Minas Huanza1,Raura, Morococha y San Vicente de Chanchamayo. Por lo general, esta demandaha sido acompafiada de prolongadas huelgas. En sidenIrgicos, el SindicatoObrero de Siderpeni incluyo en 1980 Ia estabilidad laboral de los trabajadoressubcontratados, exigida por el frente de trabajadores côntratados, como un puntode su phiego de reclamos, demanda que logró concretarse un año después.

La FNTMMSP, ante la oposiciOn de los empresa.rios a discutir a nivel decada centro de trabajo el problema de la subcontratación y la imposibihidadobjetiva de sindicalizar a todos los trabajadores subcontratados plantea unatercera estrategia:

iii) Proponer una negociación colectiva articulada a nivel nacional que incluyael problema de Ia subcontratación

En el Peni ha negociación colectiva se realiza a nivel de cada empresa yhasta por centro de trabajo. Para superar esta atomización, asI como para evitarque continuaran profundizndose las diferencias existentes entre trabaj adores


mineros de Ia pequeña, mediana y gran minerfa y entre los trabajadores establesy los trabajadores de contrata la federación propuso en mayo de 1988 ladiscusión de un Pliego Nacional Minero (PNIvI)'3. Luego de una oposicióninicial, el gobierno ha reconocido la legitimidad de esta propuesta (consideradalegal por Ia Constitución del Estado) pero los empresarios no han aceptado lanegociación14. La Federación ha realizado tres huelgas, durante las que lostrabajadores subcontratados no ingresaron a trabajar, hecho que podrfa serinterpretado como un apoyo implIcito. Sin embargo, dirigentes sindicalesentrevistados reconocen que dichos trabajadores no fueron consultados para Iaelaboracidn del PNM, ni por Ia federación ni por sus sindicatos base, e inclusivesugirieron que, para los trabajadores subcontratados, Ia demanda de tener accesoa Ia vivienda, servicios medicos y educativos, etc. proporcionados por lasempresas, era tan o niás importante que pasar a planillas de la empresa principal.

B. El sector petrolero: el caso del zócalo continental (Talara)

a) Magnitud de la subcontrataciOn

Segin un estudio realizado en 1985, en diciembre de dicho año el 28,9 porciento de Ia mano de obra petrolera operaba bajo el sistema de subcontratacidn(Del Buen, 1986). Estimaciones posteriores permitirian afIrmar que entre 1985y 1988, el porcentaje de trabajadores subcontratados aumentó, implicando en1988 al 40 por ciento del total del personal petrolero (ADEC-ATC, 1988).Salarios considerablemente más reducidos, condiciones de trabajo más riesgosas,y una situación de permanente inestabilidad en el empleo caracterizan lasituación de dichos trabajadores.

b) Cooperativas y empresas de servicios

Dada la prohibicián explicIta contenida en el DS 017-72-TR de usar lamodalidad de contratación consistente en proporcionar solamente fuerza detrabajo, la modalidad usada para estos fines ha sido el uso de cooperativas ybempresas de servicios.

Al parecer el uso de empresas de servicios en el zócalo continental de Talaratiene su antecedente en 1967, cuando a iniciativa de la firma norteamericana

El problema de Ia subcontratación es planteado en el punto 31 del pliego en los siguientestérminos: 'Incorporación de trabajadores de contrata. Las empresas convienen en incorporar alos trabajadores que bajo el sistema de contratas, subcontratas, a los que trabajan bajo el sistemadel PROEM y contrato a plazo fijo; en sus planillas en calidad de trabajadores estables. Estaincorporacián se hart en un plazo no mayor de treinta dIas firmado el presente convenio colectivonacional. Asiniismo Se conviene que el tiempo de servicios prestado bajo Ia modalidad anteriorserá considerar como tiempo de servicios en Ia empresa principal para todos los efectos legalesconvencionales y otros que pudieran corresponderle.

Las razones expuestas por los empresarios mineros son: las diferencias de productividadde las empresas mineras, las diferentes fechas de inicio de las negociaciones colectivas existeriteen el sector, Ia duplicidad en Ia negociación por centro de trabajo o empresa y a nivel nacional,entre otras.

Sindicalisino y precarización del empleo en el Peri 285

Belco, se suscriben contratos de locación de servicios con cuatro empresas.Desde entonces éste sistema será usado por diversas empresas petroleras. Lapeculiaridad de muchas de esas empresas de servicios es que funcionaninicamente como intermediarias en la contrataciOn del personal, careciendo definanciamiento, maquinarias y equipos propios, los cuales son proporcionadospor la empresa principal. Se trata, por lo tanto, de un medio dedesresponsabilización de la empresa principal frente a una parte de lostrabaj adores, falsamente "exteriorizados" (Freyssinet, 1982). Otra caracteristicade este tipo de empresas ha sido su "plasticidad": muchas de ellas han aparecidocon un nombre, al poco tiempo han sido disueltas formalmente y parte delpersonal ha sido retomado bajo otra razón social.

El cambio continuo de empleador implicaba para los sindicatos la pérdidade los beneficios conseguidos con anterioridad, asf como la necesidad de un nue-vo registro de acuerdo a la nueva razón social. A nivel de cada trabajador, estecambio podia tener incidencias sobre la continuidad de la relación laboral: si elcontrato a piazo fijo no habfa vencido, podia significar que se quedara formal-mente sin trabajo, al estar la "nueva" empresa en libertad de recontrarlo o no.

SegIn los dirigentes entrevistados el proceso de sindicalización de lostrabaj adores de las empresas subcontratistas, desarrollado durante Ia década delsetenta, al amparo del DL 18471 que permitia alcanzar la estabilidad en elempleo luego de tres meses, influyd en que las empresas petroleras estimularanla formación de cooperativas. Se pensaba que Ia calidad de socios de lostrabajadores podria ser un elemento que harfa innecesaria la formación desindicatos dada Ia identificación mayor de los trabaj adores con la empresa.Comentando el fomento del cooperativismo, el Secretario General de IaFENATRAPP apunta:

"Hay que reconocer que, de manera muy inteligente, Ia Compafila Belco logró transformar Iareivindicación de los trabajadores de administrar sus propias empresas en un medio para destruirlos sindicatos.'

Una de las experiencias al respecto fue lo que sucedió con el sindicato detrabajadores de PERUASER, uno de los mãs activos en la zona. Belco primeroamenazó con rescindir el contrato que tenia con la mencionada empresa,proponiendo al sindicato la creación de una cooperativa de servicios, con lapromesa de garantizarle contratos por veinte afios, proposicidn que fue rechazadapor el sindicato. Ante esta negativa, la Belco propició la formación en 1981 dela cooperativa COOPETRAL, en la que los salarios de los cooperativistasdoblaban los percibidos por los trabajadores sindicalizados de PERUASER. Pocoa poco éstos fueron abandonando PERUASER y pasando a formar parte deCOOPETRAL.

Todos los trabajadores entrevistados confirman que el paso de empresas deservicios a cooperativas permitió a las empresas principales desrresponsabilizarseaim más de las condiciones de trabajo de los trabajadores subcontratados:

cuando éramos empresa de servicios la empresa petrolera para Ia que trabajábamos (Belco)nos daba cada seis meses implementos de seguridad, cada semana nos hacIan liegar guantes deseguridad para todos los trabajadores, la alimentación era aceptable en ci caso de trabajadores


de barcazas, eL transporte era tarnbién bueno; pero a partir de Ia implementación de las ilamadaspseudo-cooperativas Las condiciones de trabajo han cambio bastante, hace más de tres años queno recibimos ropa de trabajo ni implementos de seguridad, por concepto de guantes recibimosuna cantidad en especie, ya que nos han dicho que éstos se han agotado en ci mercado."

Con la formación de cooperativas, los conflictos laborales, lejos dedesaparecer, se hicieron más frecuentes. Por lo general, los socios fueron ungrupo reducido (generalmente integrado por técnicos a profesionales y solo poralgunos trabajadores manuales), en tensiOn permanente con un numeroso grupode trabajadores asalariados.

c) La organización de los trabaj adores subcontratados

Una caracteristica propia de los trabajadores subcontratados en la actividadpetrolera es su alto nivel de sindicalización. Es interesante observar Iametodologfa que utilizan para organizarse:

'Nosotros para format un sindicato no lo hacemos directamente, sino hacemos primero ci pliegode reclamos y los trabajadores firman su acuerdo con éste; ci pliego junto con las firmas espresentado pot dos delegados que negocian con Ia empresa. Dc acuerdo a Icy puede presentarseun pliego de reclanios con La mitad más uno de los afihiados. Como todos los trabajadores tienendeseos de arregiar sus problemas elementaies, casi todos firman. Mientras que se inicia Ianegociación con Ia empresa paraleiamente nosotros vamos haciendo que esas firmas sirvantambién para la formación del sindicato; entonces cuando termina ci pliego de reciamos ya estáIa resolución o ya está en procedimiento. El trámite es efectuado pot dirigentes de Ia federación,mientras los trabajadores e5tán sacando Las firmas, los dirigentes federaies van preparando elcaniino, cuando los trabajadores presentan sus papeles ya las autoridades están advertidas pamque puedan reconocer sus sindicatos', relata el Secretario General de COOPETRAL.

Probablemente es en las cooperativas donde las condiciones desindicalización son más difIciles. La experiencia del organizador del sindicatoCoopetral es muy elocuente respecto a los riesgos y esfuerzos que supone tomarla iniciativa de organizar un sindicato dentro de una cooperativa:

'Yo, como Ia mayoria de mis compafieros, era bastante ego(sta, es decir, veIa imnicamente porci bienestar de mi familia sin interesarme la situación del resto de mis compafieros; lo que mecausaba mas indignación es que siempre debIamos aceptar con La cabeza gacha las arbitrariedadesde los directivos de Ia cooperativa, que eran inapelables. Entonces se me presentó un problemaya que yo necesitaba con urgencia tomar vacaciones atrasadas, entonces solicits con La debidaanticipación Ia fecha que me convenIa. Pero Ilegado ci momento, uno de los socios tomócampante mi puesto y se fue de vacaciones, por lo cual yo no pude salir, para nil fue Ia gota querebasó el vaso. Tuve que aceptar Ia fecha que me dieron en ci mes de junio, y dediqué mistreinta dias de vacaciones a hacer un trabajo de hormiga, visits casa pot casa a mis companeros;no fue nada fácil convencerios de constituir un sindicato, todos recordábamos Los varios intentosabortados de crcación del sindicato que costaron ci puesto de trabajo a los que tuvieron Iainiciativa. Pero en 1987 no cometimos ci error de hacer ci trabajo de convencer a Ia gente en Iaempresa, ni de comunJear quiénes adherfan Ia iniciativa de formar ci sindicato, nadie erainformado de quines hablan firmado Ia demanda de formación dcl sindicato y quién no, sálo muhermano y yo tenlamos una idea de conjunto, es decir, tomamos de sorpresa a Ia empresa.

La poiftica de los directivos de las cooperativas estará orientada a desanimarIa sindicalizacic5n en Ia medida en que las exigencias de mayores salarios ymejoras en las condiciones de trabajo por parte de los sindicatos incide en unadisminuciOn de sus márgenes de beneficio. De Ia misma manera, la existencia

Sindicalismo y precarización del empleo en el Perii 287

de un contrapoder sindical cuestiona el poder absoluto de los miembros delConsejo de Administración, organismo de dirección de la cooperativa.

Al respecto son bastante elocuentes las palabras del presidente del Consejode AdministraciOn de COOPETRAL, respecto a la definición del sindicato y ala polItica seguida frente a él:

"Como es de su conocimiento, el 2 de octubre del aflo pasado se nos alcanzó Ia resolución delsindicato de obreros de COOPETRAL, conformado por 44 afihiados, lo cual en primera instancianos causd cierta preocupación, ya que nuestra empresa siempre ha sido respetuosa y fielcumplidora de todas las normas legales vigentes; pero posteriorinente hemos comprendido queel sindicato es un mal necesario, que lo consagra La Constitucidn PolItica del Estado y quedemuestra que nuestra organización se está desarrollando, puesto que no existe ninguna granempresa que no cuente con un gran sindicato reconocido, asimismo hemos comprendido que hayque tratarlo con dureza, pero encuadrado dentro de las normas legales establecidas y, en talsentido, es asf que el pliego de reclamos fue resuelto en trato directo, sin afectar mayorrnentelos intereses de Ia cooperativa, a tal punto que a Ia fecha los sindicalizados no han logradoconseguir mayores beneficios que el resto de los trabajadores, lo cual está generando unacorriente de descontento a! interior del sindicato, que se viene concretando en La renuncia dediecinueve de sus afihiados, lo cual demuestra que nuestra polItica de mano dura al sindicato escorrecta. "5

Segtin el sindicato, la empresa habria presionado para la renuncia de estostrabaj adores:

esos diecinueve compañeros que renunciaron fueron presionados porque, a unos, sus hijosse les estaban muriendo y Ia cooperativa les otorgaba un préstamo siempre y cuando renunciaranal sindicato, a otro compañero un hijo se le quemo y necesitaba trasladarlo a Lima para sucuración, también Ia condición del préstamo fiie Ia renuncia al sindicato; a los más interesadosles decian en ese entonces, te doy diez miulones de soles, te pago Ia notarfa, traIan el oficioescrito solarnente para que firmaran Ia renuncia, pero los compaaeros firmaron a raIz dediferentes tipos de presiones.

La primera tarea que se proponen los sindicatos de las cooperativaspetroleras es lograr la igualación de los salarios respecto a los socios, cosa que,por lo general, no es tan fácil. Por otra parte, Ia existencia del sindicato, si bienno siempre aporta beneficios econdmicos, es fundamental para lograr que lostrabajadores reciban un trato digno16:

segin Ia empresa nuestra organizacián no ha obtenido mayores beneficios, sin embargo, loque ellos no dicen es que gracias al sindicato los trabajadores no agachamos más Ia cabeza, losdirectivos de Ia cooperativa deben tener en cuenta que los asalariados tenemos nuestra dignidad,y merecemos respeto y consideración; antes de la existencia del sindicato un trabajador podia serdespedido a capricho de un directivo de Ia cooperativa, es decir no tenfamos Ia cabeza en alto".

La dureza de las empresas frente a las exigencias salariales de lostrabajadores de las subcontratistas la encontramos no solo en las cooperativas,

5 Memoria presentada a Ia Junta General de socios, en 1988.

6 Este sentido democratizador de las relaciones capital trabajo, cuestionador del verticalismocasi feudal existente en los centros de trabajo, es destacado por Carmen Rosa Balbi (1989) ensu estudio sobre el impacto del sindicalismo clasista en Ia sociedad peruana durante Ia dacada delos setenta.

288 Reestructuración y regulacion del inercado de trabajo

sino también en las liamadas empresos de servicios.Los trabaj adores de "Aquamarine", efectuaron en un año 19 paralizaciones

para lograr "nivelarse con los salarios que tenfan los trabajadores de laprincipal". Para evitar este afán "nivelador", la compafifa, de comi.mn acuerdo conci sindicato Belco, decidió que en adelante los convenios colectivos tuvieran un"doble fondo", es decir, por un lado, aquello que aparecla piiblicamente (y queservirla de referencia para las demandas de los sindicatos de las subcontratistas),y, por otro, un acuerdo "privado", donde se consignaban aumentos adicionales.

d) Respuestas sindicales frente a la subcontratación

Durante el perfodo que cubre nuestro estudio, la acción de los sindicatos haestado orientada al logro de un dobie objetivo: 1) demostrar la situación defraude laboral en la que han estado inmersas un gran námero de empresas ycooperativas de servicios, cuya dnica función era oficiar de intermediarias entrela empresa principal (empleador real) y los trabajadores, contraviniendo lalegislación vigente; y 2) romper la disociación entre empleador jurIdico yemplec4or real, exigiendo que los trabaj adores faisamente exteriorizados pasarana formar parte de las planilias de Ia empresa principal.

Para ci logro de estos objetivos los sindicatos de las empresas subcontratistasy la FENATRAPP han combinado diversos tipos de acciones: defensa legal(pieza dave en la fundamentación de las denuncias formuladas), acción directa(huelgas acompafiadas en algunas oportunidades de "tomas de plataformasmarinas"), presión hacia ci Estado (tanto en su calidad de empleador - al ser ciprincipal responsable de Ia actividad petrolera - como en su calidad de reguladorde la relación capital-trabajo), acciones y coordinaciones a nivel local y regional(concertación con otras organizaciones populares, promoción de accionesconjuntas), etc.

Entre 1980 y 1988 el problema de Ia subcontratacidn constituyó ci ejeprincipal de la accidn de las organizaciones sindicales de la zona de Talara. Elresultado final de este prolongado conflicto ha sido Ia promulgacion del DecretoSupremo 020 que reglamenta de manera detallada los requisitos que deberácumplir toda empresa para ser considerada empresa de servicios petroleros.

El nivei de implicación y participación de los sindicatos de las empresassubcontratistas, de las empresas principaies y de Ia federación durante esteconflicto no ha sido ci mismo. Los sindicatos de trabaj adores subcontratados hanjugado un rol protagOnico, apoyados por Ia FENATRAPP. En momentos detension la acciOn de ésta ha permitido impedir ci aislamiento de las acciones delos sindicatos, convocando Ia solidaridad de los sindicatos de las empresasprincipales, y logrando abrir canales de diálogo tanto a nivel de Talara como dela capital, de modo de viabilizar la soluciOn de los conflictos.

El apoyo y la participación directa de los sindicatos de las empresasprincipales han estado subordinados no pocas veces a las posibilidades denegociación con el Estado yb sus empleadoras que los conflictos de lostrabajadores subcontratados abrIan para eilos. La relación entre sus trabajadoresafihiados, autodefinidos como clase media (con salarios considerabiementemayores, viviendas propias, servicios de salud adecuados, etc.), y los

Sindicalismo y precarización del empleo en el Perz 289

trabaj adores subcontratados (en condiciones de inestabilidad y desprotección), noha sido ciertamente fácil. El que "unos trabajadores se sientan más que otros"7- debido a su posiciOn en el mercado de trabajo - es considerada por el secretariogeneral de la FENATRAPP como una de las mayores trabas para "planificaracciones a mediano y largo plazo".

2. Los sindicatos y el trabajo a tiempo parcial: los trabajadoresde las cadenas comerciales de autoservicios

a) Magnitud y caracterIsticas del trabajo a tiempo parcial

En 1984 un 9,9 por ciento de los asalariados privados y 8,4 por ciento delos trabajadores inestables de Lima Metropolitana laboraban a tiempo parcial(Verdera, 1989b). Definidos por Ia legislación peruana como aquellos quelaboran menos de cuatro horas diarias, estos trabajadores pueden ser despedidossin previo aviso, no tienen derecho a vacaciones, ni al conjunto de beneficiospropios de los trabaj adores estables. En las cadenas de autoservicio comercial lacontratación de trabajadores a tiempo parcial se encuentra muy extendida. Setrata, por lo general, de estudiantes y mujeres. Las empresas diferencian sustasas horarias si se trata de personal que no estudia, efectila estudios intermedios,o realiza estudios universitarios. Se dan casos en que los trabajadores cumplendos jornadas de tres horas cuarentaicinco minutos el mismo dI&8.

b) Una triple politica con un solo objetivo

En opinion de los dirigentes de los sindicatos de empresas de autoserviciode la FTC, las empresas de este sector habrian propiciado desde mediados de lossetenta la renuncia de personal estable, especialmente si se trataba detrabajadores sindicalizados19. La espectacular caIda del salario real en el sectorcomercio ha sido una incitaciOn a la "büsqueda de otros horizontes" comoexpresan los trabajadores de este sector.

El nuevo personal contratado ha tenido la condición de eventual, ya sea bajoIa moda.lidad de trabajo a tiempo parcial, personal en periodo de prueba, o bajoel sistema de "PROEM" (Programa de empleo temporal), a través de contratosa piazo fijo, o contratación de personal a travds de empresas de servicio.

La polftica de reducir al mfnimo el personal estable de las cadenascomerciales creadas con anterioridad a la década de los setenta se combina con

17 Un sector de trabajadores subcontratados son denominados de manera despectiva con elnombre de 'jureles, en alusión a un pescado de consumo popular.

IS 'En algunas oportunidades, dependiendo de las necesidades de Ia empresa, se les pide alos trabajadores a tiempo parcial que ban trabajado tres horas cuarentaicinco por Ia mañana queregresen por Ia tarde; a cambio de esta doble prestación se les concede un dIa libre, loseventuates están prácticamente obligados a aceptar, Si flo, Ia empresa les rescinde su contrato.(Entrevista a dirigente sindical de "Monterrey'.)

9 Ello puede tomar Ia forma de estImulo económico, o hostilización permanente, de modode provocar una reacción de rechazo a continuar laborando.


la apertura de nuevos establecimientos, que si bien presentan Ia misma imagende marca hacia el piiblico, y tienen como accionistas mayoritarios a los de lasempresas principales, aparecen formalmente bajo otra razón social. Es el casode las cadenas comerciales Monterrey, Galax, Oeschle, Wong, Scala. Solo hayuna cadena comercial en Ia que este proceso de subdivisiOn no se ha producido,es el caso de Tiendas Tia. Interrogados los dirigentes de la FTC sobre éstefenOmeno, su respuesta fue:

"... el sindicato de Tiendas TIa no está muy consolidado; ellos (Los trabajadores) efectuaron suprimera huelga en 1988, manteniéndose al margen de Ia centralización sectorial hasta 1990; Iaempresa no ha tenido necesidad de dividirlos para debilitarlos.

Los tres aspectos de Ia polItica de gestiOn empresarial citados (disminucióndel personal estable - base tradicional del sindicato -, incremento del personaleventual y creación de nuevas razones sociales), estarian orientados - en opinionde los dirigentes de Ia FTC - a debilitar el poder de negociación y convocatoriade los sindicatos. En casi todas las cadenas comerciales los trabaj adoressindicalizados representan menos de Ia mitad de los asalariados.

Este debilitamiento de los sindicatos incide en su poder de negociaciOn. Lahuelga, tradicional medida de presión, tiende a ser ineficaz en centros de laboresdonde Ia mayorla de los trabaj adores no pertenece al organismo que Iaconvoca20.

En algunos casos los trabajadores eventuales son movilizados de unestablecimiento a otro con el objetivo de minimizar la efectividad de Iaparalización. Esta movilización de los trabajadores eventuales durante losconflictos laborales, crea tensiones entre ellos y los sindicalizados. Los primerosson calificados no pocas veces como "agentes de la patronal". Otros trabaj adoresmatizan esta opiniOn seflalando:

"... algunos (eventuales) nos han dicho que ellos nos apoyan moralmente, pero que tienen quecuidar sus puestos de trabajo."

La necesidad de impedir el ingreso de eventuales ha ilevado a que el éxitode las huelgas dependa de Ia capacidad de impedir el ingreso del personal nosindicalizado:

"... entonces se producen forcejeos con Ia policla, con el saldo de trabajadores detenidos,heridos, etc., situación que atemoriza a los trabajadores de base, que prefieren quedarse en sucasa durante las huelgas para evitarse mayores problemas ... las huelgas que hacemos son huelgasviolentistas, en mi base apenas participa un veinte pot ciento de sindicalizados por temor.(Entrevista al Secretario de Defensa del sindicato Galax.)

Dado que el niimero de activistas disminuye, la táctica utilizada por algunossindicatos es organizar "piquetes mOviles" que se van desplazando cada dia por

"Cuando decidimos hacer una huelga 0 Ufl paro, el primer problema que tenemos queenfrentar es Ia presión de los eventuales pot ingresar a trabajar, muchas veces ellos vienen muytemprano en la mañana, Ia empresa les pone carro que Ilega hasta Ia puerta, muchas veces loscarros vienen resguardados por La policIa" (Entrevista at secretario general del sindicato deMonterrey.)

Sindicalismo y precarización del empleo en el Peri 291

diferentes establecimientos, sobre todo en aquellos ubicados en puntosestratégicos de Ia capital:

'Concentrando fuerzas en un solo lugar cada dIa y actuando de manera sorpresiva, logramos queIa huelga de 1985 tuviera un impacto en Ia empresa. Ahora para lograr ser escuchados esnecesario actuar con contundencia. Cuando Ia intimidación de los sindicalizados es fuerte, no sololos eventuales y sino tambiOn losjefes se abstienen de entrar a trabajar." (Entrevista al Secretariogeneral de Monterrey.)

c) Los trabajadores a tiempo parcial y los sindicatos

Por lo general los trabajadores a tiempo parcial no reclaman sus derechos,ni individual ni colectivamente, por temor a ser despedidos. En las escasas vecesque una reclamación se ha producido, la respuesta de los empresarios ha sido enla mayor parte de los casos el despido.

En 1985, durante una de las campañas de ventas organizadas en las tiendasMonterrey, los eventuales (tanto los trabajadores en periodo de prueba como losdel sistema a tiempo parcial) exigieron tener el mismo trato que los estables enlos dIas de campafia (derecho a refrigerio); el sindicato asesorO la demanda delos trabajadores involucrados y los apoyó en sus reclamaciones; la empresacedió, concediéndoles el refrigerio que otorgaba a los estables, pero pasada lacampana despidió a todos los reclamantes.

Los trabaj adores a tiempo parcial, en su mayorfa jóvenes estudiantes, serfanmás reacios a apoyar las acciones del sindicato. Se confirmarfa asf la hipótesisque sugiere que el objetivo de los jóvenes eventuales es más bien un proyectode movilidad individual que no pasa por la acción sindical2t.

No obstante el acuerdo de la FTC, de "impulsar Ia sindicalización de lostrabaj adores a tiempo parcial', esto está bastante lejos de ajustarse a la realidad:

"Reconocemos que ellas (las trabajadoras a tiempo parcial) nos apoyan muy poco cuandonosotros hacemos una paralizaciOn, pero tambiOn hay que reconocer que nosotros no hacemosmucho trabajo para poder sindicalizarlas." (Entrevista a dirigente sindical de Monterrey.)

Si bien la propuesta de la FTC es que los trabajadores que laboran menosde cuatro horas al dIa gocen de estabilidad laboral y de derecho a Iasindicalizacidn, sus dirigentes son conscientes de que no seth posible alcanzar ellogro de estos objetivos silos trabajadores contintian negociando a nivel de cadaestablecimiento de manera fragmentada y atomizada. Proponen, en consecuencia,incluir el problema de los trabaj adores a tiempo parcial dentro del conj unto dela negociación de las condiciones de empleo en el sector.

Es asI que en el III Congreso de la FTC comienza a madurarse la idea deelaborar un Pliego Unico Sectorial, que recoja la problemãtica de lostrabajadores del sector de modo de discutirla con Ia Cámara de Comercio deLima, ci mismo que fue presentado ante las empresas y los representantes dedicha Cámara el 31 de Octubre de 1985. La totalidad de empresarios lodevolvieron mediante carta notarial. El Ministerio de Trabajo al final declarO laimprocedencia del pliego de la Federación.

21 HipOtesis sugerida por Carmen Roa Balbi y Julio Gamero (1990).


La posición expresada por el asesor laboral de (3alax muestra claramente unaconcepciOn de Ia empresa como espacio en el cual la voz de los trabaj adores(incluida Ia de sus sindicatos) no tiene cabida:

"No puede concebirse Ia subsistencia de la empresa si es que el servidor puede cuestionar Iapotestad del empleador para imponer sus mandatos. "

Seriamente debilitados a nivel de base, sin lograr ser escuchados por susempleadores, con las esperanzas frustradas de recibir una resolución favorablepar parte del Ministerio de Trabajo, debiendo recurrir a Ia fuerza para lograrefectivizar sus paralizaciones, sin posibilidades de diálogo con los representantesde la Cámara de Comercio de Lima para Ia negociacióri del Pliego UnicoSectorial, los sindicatos de la FTC considerari que: "los trabajadores no valemosnada en ci Perti".

3. Los sindicatos y los trabajadores a piazo fijo: los trabajadores eventualesen Ia industria metalmecánica

a) Magnitud y caracterIsticas del trabajo eventual

A fines de 1983 los trabajadores eventuaies representaron alrededor del 12por ciento del total de asalariados existentes en la industria metalmecánica23.Durante el corto periodo de reactivación económica que se dió en 1986-87, Iacantidad de trabajadores eventuales representó airededor del 30 par ciento deltotal de trabajadores del sector, siendo Ia modalidad de contratación de estostrabajadores ci ilamado PROEM24.

Los trabajadores eventuales son, en una fuerte proporción, discriminados delgoce de las bonificaciones y asignaciones por condiciones de trabajo y de vida,sus salarios oscilari entre un 50 y 70 par ciento menos que el de los trabaj adoresestables.

b) Las "renuncias voluntarias" como mecanismo principalde reducción de personal

En el sector metalmecánico Ia mano de obra estable que salió de los centrosproductivos entre 1981 y 1983 fue 16 veces mayor que la cantidad de eventualesdespedidos (6,000 estables contra 370 eventuales (véase Nácleo Laboral, 1986).

Un conj unto de factores permitirfan explicar ci par qué de la masividad de

Actualidad Laboral, novietnbre de 1982.

En este acápite exponemos los resultados (inéditos) de Ia Encuesta aplicada en 1984, porci Ndcleo Laboral de Ia Facultad de Ciencias Sociales de Ia Ponticia Universidad Católica delPerd, a una muestra representativa de empresas metalmecánicas de Lima Metropolitana y de IaProvincia Constitucional dcl Callao. Las encuestados fueron dirigentes sindicales y dirigentesde Ia Comunidad Industrial.

Los cálculos son efectuados en base a una muestra de 98 empresas metal-mecánicas, querepresentan a 13,395 trabajadores, de los cuales son estables 8,723 y 4,672 eventuales (CEDAL,1987). Una tercera encuesta efectuada a fines de 1988 por CEDAL a Ia misma muestra deempresas cia cuenta de una reducción importante del mimero de eventuales.

Sindicalismo y precarización del empleo en el Perz 293

los retiros: el clima de inseguridad de la industria nacional creado por Ia rece-sión; las "campañas de sensibilización" de los enipresarios hacia su personalfrente al cierre inminente del estabiecimiento; cambios de razón social y sub-division empresarial, ventas de activos fijos, etc; el otorgamiento de incentivoseconOmicos a los' renunciantes, el hostigamiento y mal trato, en particular hacialos obreros, la poca confianza en la acción colectiva a nivel intermedio dada ladivisiOn sindical existente entre los trabajadores metalmecánicos25. En muchoscasos, solo el hecho de asegurarse ci pago de sus liquidaciones era un estmmuiopara Ia renuncia frente a Ia posibilidad de que la situaciOn se tornara peor y no"haya ni siquiera eso" (véase Nacleo Laboral, op. cit.).

Romeo Grompone (1985), en su estudio sobre los talleristas y vendedoresambulantes, muestra que el proceso de "independizaciOn" de los asalariados esprecario y no escapa a multiples nuevas formas de subordinación. Segdntestimonios sindicales, se han dado casos en que trabajadores "renunciantes" sonrecontratados por sus mismos ex-empleadores26.

A partir de 1988, ci acogerse a los incentivos económicos proporcionadospor una "renuncia voluntaria" e instalarse por cuenta propia, como sucedió entre1983 y 198527, habria dejado de ser considerada una aitemativa atractiva paralos trabajadores asalariados. Segulin los dirigentes sindicales entrevistados,asistimos a una "saturación del sector informal"28, por ello, Ia estrategia seriaconservar el puesto de trabajo y completar ingresos con trabajos adicionales tantodel trabajador como de su familia.

c) Una experiencia de acción solidaria estables-eventuales:el caso de COPYLSA

Para responder a las exigencias del mercado externo y acogiéndose alDecreto Ley 22342 (artIculo 32) que permite la contrataciOn de personaleventual, para exportaciones no tradicionales, COPYLSA - empresa metal-mecánica de fabricación de pilas y linternas -, contrata en 1979 a 300 traba-jadores con la modalidad de contratos a piazo fijo. En dicho año, ci personalestabie era de 250 trabaj adores, organizados en dos sindicatos (de obreros y deempleados). La mayoria de trabaj adores eventuales firmaba un contrato de cincoo seis meses de duración, que podia renovarse dos o tres veces consecutivas.

En 1983, existIan cuatro federaciones en el sector y Ia mayoritaria, Ia FETIMP, se dividióen 1978, volviendo a reunificarse recién en 1987.

Es el caso de Ia empresa MAGENSA que ha suscrito con algunos sus ex-trabajadores'contratas por obra', de elaboración por ejemplo de una prensa. La prestación contintiadesarrollándose dentro del local de Ia empresa, que proporciona Ia materia prima, maquinaria,etc. (Información proporcionada en Ia entrevista colectiva desarrollada con Ia FETIMP).

Balbi y Gamero (1990) calculan que durante este perfodo salieron voluntariamente delaparato productivo alrededor de 70,000 trabajadores, desplazándose mayoritariamente al sectorinformal.

Expresión utilizada por Pablo Checa, dirigente de Ia Confederación General deTrabajadores (CGTP).


El conflicto entre Ia empresa y los trabajadores eventuales se inició en mayode 1980 cuando la primera les propuso que firmaran una carta de renuncia a laempresa, dando por terminado su contrato a plazo fijo (el mismo que se vencfapara Ia mayoria de los trabajadores en junio del mencionado aflo), de modo quepasaran a trabajar para una empresa de servicios, Ia que se encargaria enadelante de pagarles sus salarios.

Esta propuesta fue rechazada por los trabajadores eventuales, quienesefectuaron al dfa siguiente un paro de brazos caIdos, y realizaron en la puerta dela fábrica una improvisada asamblea en Ia que eligieron a la directiva provisionaldel Comité de Eventuales de COPYLSA, delegándole la tarea de negociar conIa empresa Ia vigencia de los contratos firmados. A pedido del sindicato obrerola empresa aceptó dialogar con el Comité de Eventuales, acordando dejar sinefecto u propuesta y prorrogar los contratos a plazo fijo tres meses ms. En estadecision habrfan incidido Ia urgencia de cumplir con los compromisos con elexterior y el respaldo brindado por los trabajadores estables a los eventuales.

El conflicto con la empresa estimulO Ia organización de los trabajadoreseventuales, si bien, dado el temor a ser despedidos, las reuniones convocadas porel Comité se realizaban en la clandestinidad, "Ilegando a reunirse a más de 150eventuales"29. Tanto para las labores de organización como para Ia bisquedade asesoria legal, fue muy importante contar con la experiencia sindical previade algunos trabajadores ahora inestables.

En setiembre, estando prOxima la fecha de vencimiento de los contratos aplazo fijo, los sindicatos de obreros y empleados de COPYLSA, ante la negativaempresarial de ilegar a un acuerdo concertado, dieron un plazo de 72 horns paraentrar en huelga en el que pedfan se definiera Ia situacidn de los eventuales y sesolucionaran problemas pendientes planteados por ambos sindicatos.

La huelga, convocada por el Frente de Trabajadores de Ray-o-vac (sindicatoobrero, sindicato de empleados y Comité de Eventuales), tuvo una duración deun mes. El diez de octubre, se suscribiO un acta en la que estipulaba que sequedarfan como estables 120 trabajadores con contrato a plazo fijo, cuyoscontratos se transfomarian en a tiempo indeterminado. Los trabajadoreseventuales fueron representados en Ia negociación en el Ministerio de trabajo porlos sindicatos de estables.

Los positivos resultados obtenidos en Ia primera acción conjunta de todoslos trabajadores de COPYLSA, fortalecieron los lazos de solidaridad entre ellos.Por su parte, Ia empresa endureció su polItica frente a los sindicatos.

En marzo de 1981 fueron despedidos nueve dirigentes sindicales comoconsecuencia de la huelga por el pliego de reclamos, y se cambiaron de maneraunilateral horarios y turnos de trabajo.

Luego de los despidos, el sindicato obrero se debilitó, quedandoprácticamente desarticulado durante un aflo. A principios del ailo 1982, laempresa comunica al sindicato que impugnará el acta por la cual los 120trabajadores obtuvieron la estabilidad. Dicha impugnación se basaba en que

Entrevista a un xniembro del Comité de Eventuales. Julio de 1989.


dichos acuerdos contravenfan lo dispuesto por el DL 22126, que concede laestabilidad luego de ties aiios de prueba.

En febrero del mismo año, el sindicato obrero se recompone nuevamente ypide la intervención de la CGTP, tanto para pedir la reposición de los nuevedirigentes despedidos, como para exigir se respete el contenido del acta deoctubre de 1980. Dicha central se entrevista en varias oportunidades con elentonces Ministro de Trabajo.

Sin embargo, al parecer es ya demasiado tarde, el empleo se encuentraamenazado, no solo para los eventuales que pasaron a estables luego de lahuelga, sino para el• conj unto de los asalariados.

El impacto de la competencia de pilas importadas se hace sentir con fuerzaa partir de 1982. La empresa elimina el tercer tumo, y comienza a despedirpersonal, de los 120 estabilizados, serán despedidos 100, quedándose i.lnicamenteaquellos que ya habIan pasado los tres afios de antiguedad.

La experiencia de COPYLSA muestra que la solidaridad entre estables yeventuales es posible si confluyen: condiciones propicias para negociar con laempresa (la recesión econOmica y Ia division sindical dificultan la obtención deresultados favorables); un nivel de cohesion y organización de los trabajadoreseventuales; unidad en la respuesta solidaria de los trabaj adores estables; y laexistencia de formas de coordinación entre organizaciones de trabajadoresestables y de trabajadores eventuales.

IV.Conclusiones y consideraciones prospectivas

Podemos exponer sintéticamente los resultados de la investigaciOnordenthidolos en funciOn de las cinco preguntas propuestas en la parte I:

1. Los diferentes estudios de caso muestran el rol activo jugado por partede la demanda de trabajo en la (re)estructuraciOn del mercado de trabajo. Rolactivo que se habria manifestado en el uso de variadas formas atIpicas decontratación, combinadas con Ia reducción del ntIcleo estable de trabaj adores,igualmente mediante modalidades diversas. Ambas acciones habrian estadoorientadas - además de la voluntad de reducir costos, el contexto de Ia crisis yla competencia intemacional - a retomar el control del mercado de trabajo,buscando restablecer la potestad de las empresas que se consideraria puesta encuestión por el sindicalismo desarrollado en dicha década y por las reformasdadas por el regimen de 1968 a 1975.

2. La presencia - a menudo creciente - de trabajadores precarios implica:a) reducción de la base social organizable en sindicatos, generando a éstosproblemas de representatividad; b) fragmentaciOn del colectivo de trabajo: Iacoexistencia en un mismo centro laboral de trabajadores sujetos a distintasmodalidades de contratación debilita el ndcleo sobre el cual está organizado elsindicalismo peruano que es, como se sabe, por centro de trabajo; reduce elpoder de los sindicatos en el momento de la negociación colectiva; hace másdificil la paralización de labores; lieva en algunos casos al enfrentamiento entre


trabajadores eventuales no organizados y sindicatos; y provoca que Ia acciónsindical sea más violenta, lo que contribuye a una menor participación de lostrabajadores en ella; y c) agudización de la heterogeneidad caracteristica de Iafuerza de trabajo peruana entre trabajadores de grandes, medianos y pequeñosestablecimientos, estables/eventuales, etc. Presentndose el desaffo de repensarla organización sindical en función de tal heterogeneidad

3. No existe una estrategia sindical frente a Ia precarización del empleosino varias respuestas, como se ha expuesto en el estudio de casos (no prolifera-cion, incorporación a planillas, etc.). a) Salvo en petróleros, Ia precarizaciónhabria sido comprendida par los sindicatos como un problema que afectabaánicamente al sector directamente concernido de los trabajadores: y ejes de laacción sindical como salarios, incumplimiento de pactos, etc. se habrianmantenido como los prioritarios. b) No obstante las diferencias que existen entrelos casos analizados, la propuesta sindical comün frente a Ia precarización delempleo parecerfa estar centrada alrededor de proponer un pliego ünico porrama30, dentro del cual se negociarfa Ia cuestión del empleo de los distintostipos de asalariados. c) En todos los casos se observa que las respuestassindicales fueron considerablemente tardfas, se dieron sobre todo cuando ya sehicieron sentir los efectos de debilitamiento generados por la precarizaciOn.

4. La sindicalización de trabajadores precarios no es una constante peroexisten experiencias de organización de los mismos. a) Para conseguirla, entodos los casos estudiados, Ia solidaridad activa del sindicato de los trabajadoresestables ha sido fundamental, tanto para evitar los despidos una vez constituidala organización como para plantear la posibilidad de dar estabilidad a lostrabajadores eventuales o subcontratados. b) La experiencia de organización deéstos que ha logrado mayor desarrollo es Ia de los petroleros, en que no solo seban organizado a nivel de base sino que han jugado un rol muy dinámicotambién en la federación.

5. Se puede apreciar que acciones solidarias entre trabajadores estables yeventuales son posibles en condiciones en las cuales a) era evidente que laintercambiabilidad entre ambas categorfas podia producirse en cualquiermomenta ya que formaban parte de un mismo equipo de trabajo y, no obstantelas diferencias jurIdicas, existla una misma situación real; b) ya habla sidoconseguida una organizaciOn previa de los trabajadores no permanentes, siendoposible, entonces, una coordinaciOn de organización a organización; c)lossindicatos detentaban fuerza, experiencia y capacidad de negociación; respondera la precarización supone indispensablemente sindicatos dotados de recursos,entre ellos de asesorfa.

Permftasenos insistir en el carcter tentativo de estas conclusiones. Ya se hasubrayado que para hacer esta investigaciOn en muchos casos ha - habido quepartir desde el inicio, es decir, elaborando materiales de primera mano.Metodológicamente es claro, también, que la aproximación especIfica que se ha

30 Con posterioridad al perfodo analizado todos los sectores estudiados to han elaborado.


propuesto requiere ser perfeccionada y complementada mediante una ampliacióndel universo de trabaj adores con siderado3t, asi como teniendo en cuenta loscomportamientos y orientaciones del Estado, de los ernpresarios en sus diversasfracciones, etc.

El estudio de casos ha puesto en evidencia también que es aim necesaria unamayor clarificación de lo que se entiende por empleo precario en el Perim. Ellotendria que ver, -a partir de razones profundas y complejas-, con que no espertinente identificar, rápida y acrfticamente, el concepto (y la realidad) deempleo normal, standard o tIpico elaborado en el mundo desarrollado (a partir,especialmente, de Ia situación de crecimiento posterior a la II Guerra Mundial)con lo que en nuestros contextos corresponde conceptualizar como "empleonormal". Y, sin embargo, no es pertinente tampoco renunciar a dicho concepto,sino intentar explicar cómo es posible que en nuestras realidades lavulnerabilidad económica y social, caracteristica del empleo precario, afecte agruesos sectores de trabaj adores cuya modalidad de contratación no es atIpica.Nada harfa pensar que los procesos de precarización del empleo serfan cual unacoyuntura pasaj era en el Perim. Al contrario, se podrfan señalar indicios de unaextension de estos procesos, o de algunas de sus caracterfsticas, tales como laseñalada vulnerabilidad econórnica y social, a multiples dimensiones y sectoresintegrantes de la sociedad peruana. AquI solamente hemos podido sugerir pistasal respecto apelando a nociones como Ia de desestabilizaciOn general del empleo.Se trata, pues, de problemáticas cruciales, pero que desbordan el objetivoespecIfico del presente artIculo.

A nivel tedrico, asimismo, es necesarlo distinguir Ia forma de aproximaciónpropia a cada disciplina y sus interrelaciones. Al parecer, la terminologlajuridicaes la que facilita acceder a un primer nivel de formulación del problema de laprecar.ización del empleo, pero son claves también, además de la perspectivasociológica, comprensiones antropológicas, sociológicas, económicas, filosóficas,etc. de dicho fenómeno. Sin estos necesarios esfuerzos interdisciplinarios declarificación conceptual difIcilmente Ia investigaciOn empIrica podrá avanzar.

Tibicando el estudio de casos realizado con respecto a algunas problemáticasdel contexto peruano global, habrfa que insistir en que la precarización delempleo es difIcilmente comprensible si flO se la vincula con el conjunto depolfticas de gestión y, más aimn, con rasgos caracteristicos del empresariadoperuano. José Matos Mar (1988) afirma al respecto que:

"... el empresario es tradicionalmente adverso a Ia sindicalización y opta por tácticas que vandesde la represión policial hasta el paternalismo o las poifticas discriminatorias del ingreso" (op.cit. pág. 334).

Los casos presentados ponen en evidencia - una y otra vez - esta tradición

Investigar el caso del sector calzado, asI como el del que ahora se denomina sectorinformal de Ia economIa podrfa ser esciarecedor. Igualmente Ia importante cuestión de los tiposde orjentación de los sindicatos (clasista en los cuatro sectores analizados), que no hemos podidotratar aquI.


criticada inclusive por sectores de empresarios32. Falta, pues, demodernidc433, exceso de remanente seflorial. ,Cómo sorprenderse, entonces,de que ante la ausencia de actitudes y garantias democráticas los sindicalistas sevean obligados a apelar casi desde la primera instancia a medidas de fuerza, yde que propuestas dogmáticas y violentistas busquen lograr tener audiencia entreellos? Comprender Ia precarización del empleo implica, pues, considerar unconjunto de caracteristicas de la configuracidn capital-trabajo en el Peril. Alrespecto, el estudio de casos también ha mostrado que la vision de corto plazono serla exciusiva de los empresarios: las respuestas de los sindicatos a Iaprecarizacidn del empleo han sido tardias y parecerfan mantenerse comobásicamente defensivas.

En realidad, como se ha indicado, los procesos de precarización del empleoponen en evidencia - y se vinculan con - otros graves problemas de Ia sociedadperuana actual. No nos es posible aqul ni siquiera aludirlos. Nos limitaremos aanotar aigunas perspectivas en función de una (re)regulacion del mercado detrabajo. Hablar de regulacion implica, ciertamente, hablar de condiciones deconvivencia democrática. Mas ailn, es tan cierto que buscar una regulacidn delmercado de trabajo afirnia la democracia como que una democracia firmeposibilita Ia regulacion. Son procesos que no pueden desligarse. Ahora bien, enel Peril Ia regulacion - no solamente del trabajo - adolece de graves deficiencias.La regulación estatal, directa, es bastante cambiente y muy frágil Ia continuidadde su vigencia. En 16 aios se han sucedido tres regimenes de estabilidad laboraldiferentes, acompanados de persistentes modificaciones parciales. A(in más, estasdistintas reglamentaciones tiene un origen muy poco consensual y, por ende, suacatamiento es muy limitado. Los canales y garantlas institucionales de apelaciOny resolucidn de conflictos son, a veces, casi inexistentes. Las leyes no sonsolamente cambiantes, como las polIticas y orientaciones de los gobiernos, sinoque suelen estar formuladas en términos tan generales que permiten hastainterpretaciones opuestas. El recurso al poder judicial Ilegarfa inclusive a ser másfosa de entrampamiento que via de solución. Es impresionante observar los tiposde recursos que entran en juego: a Ia Constitución Politica del Estado que lostrabajadores apelan, puesto que garantiza explicItamente la estabilidad laboral,los empresarios oponen "los usos y costumbres".

La reconstrucción de Ia historia de algunas luchas sindicales expuesta en ciestudio de casos muestra que existen no sOlo experiencias y respuestas 5mbtambién, aunque tal vez limitada y embrionariamente, propuestas que habria queconsiderar en un debate sobre Ia (re)regulacion del mercado de trabajo. En cimundo del empleo precario son muchas y muy graves las ausencias; no le hafaltado, sin embargo, tenacidad y creatividad.

Ya en 1968, Acción para el Desarrollo, organizacion que agrupaba a sectores deempresarios y profesionales, denunciaba como una traba al progreso del pals Ia actitud de losempresarios que en -sus palabras- pretendian manejar unafabrica como sifuera una hacienda.

Para una aproximación a comprender Ia modemidad, que no es idéntica a modernización,desde ci contexto peruano y latinoamericano ver Mndez (1990).

Sindicalismo y precarización del empleo en el Peru 299

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13 El mercado de trabajo boliviano:del enfrentamiento directo a la negociaciOn

José Blanes

La crisis y las posteriores medidas de ajuste han introducido en el mercadode trabajo una serie de impactos que lo han colocado en una situación detransición. Su imagen está todavIa perfilándose débilmente, aunque dicho perfilpuede dibujarse, provisionalmente, sobre Ia base de algunos de sus componentes.Estos se refleren a Ia estructura de Ia economIa y al perfil de su futuraexpansion, asi como a las caracteristicas de las instituciones del mercado: lalegislación laboral, las normas, los procedimientos, el sindicalismo y las pautasde comportamiento que regulan los mercados. Estos procesos de reestructuraciónconstituyen todavfa un fenómeno nuevo y demorarn un tieinpo para consolidarse(GarcIa, 1991).

En el caso de Bolivia, Ia crisis económica y las medidas de ajuste llegaronen circunstancias de profunda debilidad de las instituciones de regulación delmercado de trabajo. Esta situación condicionará profundamente las circunstanciaspara adecuarse al nuevo modelo de economIa, de sus instituciones y de loscomportamientos de los actores.

Las circunstancias que condicionarán el comportamiento del mercado puedenresumirse en las siguientes:

1. El tamaflo restringido y el fraccionamiento de la fuerza de trabajo quecompone el sector regulado del mercado de trabajo. Esta situaciOn tiende aagravarse a raIz de Ia crisis y de la reestructuraciOn operada a través de laspollticas de ajuste.

2. La regulaciOn del mercado se ha ilevado a cabo, tradicionalmente, através de acciones directas de imposición al gobierno, pbr parte de lossindicatos. La tradicional beligerancia del sindicalismo boliviano ha sido laprincipal defensa institucional de ciertas conquistas de Ia masa asalariada, lo queha impedido el desarrollo de otras formas institucionales.

3. La frondosa legislación laboral existente y su reglamentaciOnextremadamente puntual, reflejo de Ia extraordinaria diferenciación ocupacional,ha profundizado Ia debilidad institucional, al prestarse a Ia expansion de laburocracia. Tanto a nivel de la legislaciOn general, como en el discurso de losprincipales organismos sindicales, se observan importantes conquistas en favordel colectivo de los trabajadores, sin embargo en la práctica real esta capacidadde representaciOn de los intereses globales ha sido mucho más pequena.

El rnercado de trabajo boliviano 303

4. La flexibilización del mercado de trabajo, que se expresó en tdrminos deracionalidad económica (costos) ha sido más importante en términos de reduccidnde la capacidad del sindicato por interferir en el mercado. Este aspecto hareducido extraordinariamente la importancia institucional de la Central ObreraBoliviana COB, en la regularización del mercado.

5. La situación actual de debilidad de las instituciones de protección delcolectivo de los trabaj adores, asi como también de los niIcleos más protegidos,demorará el proceso de adaptación a las nuevas tendencias del mercado, yaavizoradas en otros paIses.

A Ia disminucidn de la importancia del sindicalismo como principalregulador del mercado, a raIz de las medidas de ajuste y de la crisis del propiosindicalismo, le ha sucedido un gran vacIo institucional, quedando la fuerza detrabajo mucho más desprotegida de que lo que estaba. En esta circunstancias elresultado final ha sido la desorganización, en el corto plazo, del mercado, enrnomentos en que se busca su reestructuración en función de Ia reactivacidn.

En el presente articulo se presentan, primeramente, algunas reflexionesorientadas a visualizar la situación actual del mercado de trabajo en Bolivia, susdimensiones y tendencias a raiz de las medidas de ajuste. En segundo se tratarádel rol histórico de los sindicatos y la situación actual en relación con la instit-ucionalidad del mercado de trabajo y en tercer lugar se presentarán algunas refle-xiones respecto a las perspectivas pos-ajustes del mercado de trabajo en Bolivia.

I. Mercado y regulación laboral

La importancia que se le ha concedido a la COB en el contextolatinoamericano se ha debido probablemente más a su rol politico que a sucapacidad real de representar los intereses del colectivo de los trabajadores. Suimportancia poiltica no se correspondió con su capacidad de regulaciOn de lascondiciones del trabajo, ni a nivel del salario, ni tampoco de las condiciones delcontrato, de la estabilidad laboral, etc. Tampoco puede hacer mucho en elmomento actual para enfrentar las reformas necesarias en función de mercadode trabajo en profunda modificación.Muchas razones han intervenido en estadebilidad institucional y entre ellas: el restringido tamafio del sector reguladoy el impacto excluyente de los efectos de las medidas de ajuste.

1. El mercado de trabajo regulado de forma institucionales muy restringido en Bolivia

De las 1.900.956 personas que componIan (1986) la PEA, solo 947.458 eranurbanas; de éstas 438.153 pertenecen al sector formal, es decir, el 23 por cientode la PEA; de este porcentaje el 9,8 por ciento pertenece al sector püblico y el13 por ciento al sector privado (Blanes, 1990). De este tiltimo habria quedescontar una gran proporciOn de los que pertenecen a empresas con menos de20 trabajadores (nilmero requerido para registrarse como sindicato) y que,consiguientemente, están bajo una relación de empleo débil.


Cuadro 1: Empleo sectorial del mercado formal urbano en relacitia con Ia PEA global,1986

Sectores Poblacitin %

MinerIa piiblica y privada 12.000 0,6Petrtileos 4.000 0,2Manufacturas 42.000 2,2Construccitin 15.000 0,8Servicios no financieros 7.000 0,4Transportes y comunicaciones 40.000 2,1Comercio 19.000 1,0Finanzas 25.000 1,3Servicios piblicos y privavados 255.000 13,2

Total 419.000 21,7

Estimado a partir de Blanes, J., 1990, pa g. 59.

Los grupos más importantes en el mercado, por su capacidad de moviliza-cion, tendrfan las siguientes dimensiones, en una estimacidn muy aproximada:— el sector ptIblico;

— una porción pequena del sector fabril y otros pequenos grupos como losempleados de Ia banca.

Los grupos más importantes no lo son tanto por su dimension cuantitativa,cuanto por su poder sindical: ellos son los mineros, que representen el 0,6 porciento de la PEA; los petroleros, que representan el 0,2 por ciento, y losfabriles, que representan el 2,2 por ciento, de los cuales menos de Ia mitadpertenecen a las grandes fábricas (cuadro l)I. La masa asalariada es pequefla yha venido descendiendo desde hace más de una década y, dentro de este tiltima,solo algunos grupos relacionados con las empresas piIblicas, con laadministración estatal y de los servicios de ésta, y con los grupos empresarialesmás importantes en los diferentes sectores. De los 419.000 trabajadores demercado formal urbano, que representan el 21,7 por ciento de la PEA total(cuadro 1), solo el 54 por ciento son asalariados (cuadros 2 y 3).

Este mercado se restringe, en su mayor proporciOn, a las tres ciudades deleje central del pals. Ya que las otras ciudades cuentan solo con algunos gruposde trabajadores, cuya "importancia" depende de Ia medida en que están ligadosal sector de la minerfa, a hidrocarburos o al sector estatal (cuadro 4).

A pesar de Ia Reforma Agraria y del desarrollo de Ia agroindustria desde Ia década de losafios 70, el trabajo agricola asalariado no ha sido objeto de atención legislativa ni normativa,estando marginada, en Ia práctica, de Ia ley laboral de 1942. La norma más importante yexcepcional es el D. S. 20255 del 24 de mayo de 1984 que reglamenta el trabajo asalariado paraIa zafra del algodtin y de Ia caña, gracias a años de apoyado de Iglesia Cattiuica y ONGs.

El mercado de trabajo boliviano 305

Cuadro 2: Distribución de Ia PEA urbana por categorfas de ocupaciones, 1976-1987-1989(en porcentajes)

1976' 19872 1989

Total 100,0 100,0•

100,0

Asalariados 68,2 54,5 53,9

Obreros 16,8 11,0Empleados 40,3 38,6

Empleados domésticos 11,1 4,9

10,436,86,7

No asalariados 31,8 45,5 46,1

Patrones 1,7 4,5Prof. independientes 1,6 1,4Trab. pot cuenta propia 27,6 35,3Trab. fam. no remunerado 0,9 4,3

3,21,1

37,93,9

Reproducido de Granado, 1991, pág. 58.

Fuenre: INE. Censo Nacional de Población y Vivienda. 1976.2 INE. Encuesta Permanente de Hogares. 1987.

INE. Encuesta Integrada de Hogares. 1989.

Cuadro 3: Distribución de Ia PEA urbana por sectores, 1976-1987-1989 (en porcentajes)

1976' 19872 1989

Total 100,0 100,0 100,0

Sector fonnal 44,2 41,2 32,9

Estatal 34,0 23,4Empresarial 10,3 17,8

18,314,6

Sector informal 44,5 54,6 60,6

Sector semiempresarial 16,1 18,1Familiar 28,4 36,5Servicjo domstico 11,2 4,2

18,242,46,5

Reproducido de Granado (1991, pág. 58).

Fuente: ' INE. Censo Nacional de Poblacidn y Vivienda. 1976.2 INE. Encuesta Permanente de Hogares. 1987.

INE. Encuesta Integrada de Hogares. 1989.


Cuadro 4: Empleo formal en ciudades del eje central en relación con Ia PEA global(en porcentajes)

Estatal Empresana! privado*

1985 1987 1989 1985 1987 1989

Ciudades del Eje 23,5 20,6 16,5 14,5 18,1 19,7

La P&z 26,8 23,0 17,6Cochabamba 22,2 22,4 18,6Santa Cruz 17,2 14,8 12,9

13,212,618,4

18,013,421,4

20,015,322,1

* Se excluyen los sectores familiar y semiempresanial.

Fuente: Elaborado a partir de Escobar (1990).

El resto se rige por sistemas de regulación microsociales, fragmentados ycompartimentados, pero que en muy poco representan tin mercado de trabajonacional, donde funcionen normas y regulaciones legales e instituciones quehagan funcionar dichas normas y regulaciones.

El sector de mercado formal urbano creció muy rápidamente durante Iadécada de los 70, principalmente a raIz del importante papel del sector piIblico,pero restringiéndose a las ciudades de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz. Enel resto de las ciudades capitales el sector piiblico es de importancia relativa,aunque en términos absolutos es poco significativo en relación con Ia PEA total.Uno de los sectores del mercado moderno de trabajo, más regulado, es elindustrial; Ia industria experimentó una expansion importante hasta mediados delos 70. Sin embargo, Ia industria grande (100 empleados y ms) no representónunca más alIá del 1,1 por ciento de los establecimientos, ni sobrepasó el 41,2por ciento del empleo del sector (airededor de 1978, año pico importante de laindustria). Todavfa predomina la figura de Ia micro y pequefla empresa (5-49trabajadores), en la que más de la mitad de los establecimientos no sobrepasa lacantidad promedio de 15 trabajadores por empresa, condición de sindicalizacióny de relativa capacidad de defensa de condiciones de trabajo (Granado, 1987).

La masa asalariada en el sector piiblico ha estado creciendo durante losiiltimos 20 años. Segi.In Delons (Delons, 1988, pág. 15) el Gobierno CentralpasO de 52.000 funcionarios en 1971 a 129.000 en 1985, representando,entonces, aproximadamente el 23 por ciento de Ia PEA urbana (cuadro 3). Esteporcentaje comenzO a descender posteriormente para volver a alcanzar unvolumen similar en 1990. Este tamaflo estuvo siempre contrarrestado poraltisimos niveles de circulación, lo que indica una regulación relativamente baja,al menos en lo referido a Ia estabilidad del empleo.

Entre las empresas estataies más importantes destacan la CorporaciónMinera de Bolivia, COMIBOL, la Empresa Nacional de Ferrocarriles, ENFE,y Yacimientos PetrolIferos Fiscales Bolivianos, YPFB. Otro grupo de empresas


Cuadro 5: Ajuste en ei empleo estatal (mayo 1986-octubre 1987)

Despidos %

Presidencia de Ia ReptiblicaMinisterios de EstadoInstituciones ptibiicasEmpresas ptiblicas

431.9461.362

20. 166

0,28,35,8

85,7

Total despidos 23.517 100,0

Fuente: Oranado (1991, pág. 38).

está compuesto por las empresas de la ex-Corporación Boliviana de FomentoCBF, que en este momento pertenecen a las Corporaciones Regionales deDesarrollo, muchas de las cuales entrarán pronto en un proceso de privatización.

Resumiendo: el sector privado de tamaflo grande y mediano (empresarial),solo es responsable de un porcentaje pequeflo del empleo. En el caso de las prin-cipales ciudades éste oscila entre el 20 por ciento del empleo formal (cuadro 4).

2. A raIz de Ia crisis y de las medidas de ajuste de finales de 1985Ia fuerza de trabajo, base de regulación laboral, se ha reducidoy se reducirá aim mims debido el incremento del sector informal,

acentuimndose los impactos excluyentes

Frente a la imagen de crecimiento de mediados de los 702, en los que seconsolida un importante sector de mercado de trabajo urbano, la de los 80 estásellada por la crisis econOmica y los ajustes estructurales.

El 29 de agosto de 1985 se dicta el D.S. 21060, dirigido a producir cambiosestructurales en la econoinIa, orientándola hacia una regulaciOn generalizadadesde el mercado, a través de una serie de medidas monetarias de corto plazo(orientadas al control inflacionario) y otras de largo aliento para sureestructuración. En relación con el mercado de trabajo el D.S. desregularizolas relaciones obrero patronales, se congelo las inversiones en las empresasestatales; las empresas de la Corporación Boliviana de Fomento (CBF) fuerontransferidas a las Corporaciones Regionales de Desarrollo; congelO los salariosde los trabajadores de las empresas piiblicas; eliminó todos los mecanismos decompensación y ajustes al ingreso fijo; y determinO la "libre contratación" en lasrelaciones obrero-patronales mediante el artIculo 55.

El principio de libre contratación, reforzado con el D.S. 21137 y el D.S.22407 del 11 de enero de 1990, definió un comportamiento, no sOlo de librecontrataciOn (despidos), sino de fijaciOn de salarios y condiciones de trabajo por

2 Entre 1971 y 1976 el PIB se expande a Ia tasa de 6% anual acumulando un 34% decrecimiento, el empleo crecjó 16%. En Ia industria ci PIB creció un 45%, el petróleo Un 34%,en Ia agricuitura un 30%, en servicios 35% y en constniccjón 36%. (Delons, 1988, 26)


Cuadro 6: Trabajadores mineros seg6n empresas

Tipo de empresa 1985 1987 Variación DiferenciaPorcentual

ComibolMm. MedianaMm. Chica

27.5667.435

12.000

4.5604.3005.000

23.0063.1357.000

83,4042,2158,3 1

Sub Total 47.001 13.866 -33.131 62,10

Cooperativas y otras 40.649 71.176 30.529 75,00

Total 87.650 85.041 2.609 2,98

Fuente: Federación Nacional de Cooperativas Mineras (FEDECOMIN).

parte de los empresarios privados. Coma resultado, se estima que, hasta 1988,de los 41.000 trabaj adores "permanentes" en la industria fabril habrian quedadosolo 17.000, por su conversion en trabajadores "eventuales"3. El resultadoinicial ha sido de fuerte impacto desregularizador de Ia masa laboral másprotegida.

El comportamiento de Ia PEA asalariada en las principales ciudades es unbuen indicador de Ia reducciOn de Ia masa de trabajadores sujeta a regulación(cuadro 2).

En el caso de La Paz, segimn el Censo de 1976, el 65,7 por ciento de la PEAurbana era asalariada; las encuestas de los alias siguientes muestran un cambiodel porcentaje: del 58,2 por ciento en 1980, 49,0 por ciento en 1986 y 50,1 parciento en 1989.

En el caso de Santa Cruz, en 1976, alcanzaban el 61,5 por ciento; en 1980el 58,2 por ciento, en 1986 el 49,0 par ciento; en 1989 46,8 por ciento4.

Ha disminuido la masa del mercado sujeto a la regulación. Esta disminucidnse ha debido a la crisis y también a la reducciOn de la ocupación formal a raizde las medidas de ajuste. El principal ajuste ha ocurrido en el sector estatal,coma lo muestran los cuadros 3, 4 y 5, donde el empleo piThlico desciende del23,5 por ciento al 16,5 por ciento de Ia PEA urbana durante los años 1985-1989.

El impacto de las medidas de ajuste en el empleo ha sido muy diverso. Unatendencia global fue Ia reducciOn de la masa de PEA formal protegida y elcrecimiento de la informalizaciOn del mercado de trabajo (cuadro 4).

El sector más afectado fue el de la minerfa. Aunque no cayO el empleoglobal de forma dramática debido al crecimiento del sector informal, si fueafectada Ia estabilidad y la protecciOn reguladora del empleo, produciéndose unfuerte impacto informalizador (cuadro 6).

Cita en del Granado, 1991, sobre la IV Jornada de Derecho de Trabajo, de enero de 1989.

Las cifras han sido ajustadas a partir de las EPH y datos del Ministerio de Trabajo. (Delons,1988:anexos)


En t&minos de Ia estructura del empleo, las tendencias pos-medidas parecenindicar el fortalecimiento de algunos sectores empresariales y sobre todo ladisminución del sector püblico. Tomando como referencia las ciudades del ejecentral (La Paz y el Alto, Cochabamba y Santa Cruz), en 1985 el sectorempresarial privado representa ci 14,5 por ciento, en 1987; el 18,1 por cientoy en 1989 el 19,7; por su lado ci sector estatal pasa del 23,5 por ciento en 1985al 20,6 por ciento en 1987 y al 16,5 por ciento en 1989. AsI, el sector formaldel mercado paso del 38 por ciento en 1985 al 38,7 por ciento en 1987 y al 36,4por ciento en 1989, debido sobre todo a la permanente reducción en el sectorpüblico (véanse los cuadros 3 y 4).

En términos generales las empresas pblicas han seguido una tendenciaanticIclica y no parecen haber provocado desempleo, debido principalmente alcomportamiento autónomo de la administración de estas empresas: empleaban5 1.994 trabajadores en 1980, 58.347 en 1985, para descender a menos de 41.000en 1986 debido principalmente a la COMIBOL (Delons, 1988).

Durante ci perlodo de referencia, 1985-1989 en las principales ciudades laPEA creciO con una tasa del 6 por ciento (no incluye aspirantes), la poblaciónocupada lo hizo con una tasa del 4,81 por ciento y la pobiación desocupada lohizo en un 23,8 por ciento (Escobar, 1990, págs. 101-103).

Durante los tultimos cinco afios se ha reducido la masa global del mercadobajo regulación y en general la masa salarial es menor y más inestable. Despuésde 1989 la tendencia es de normalización y crecimiento del sector formal deacuerdo con información reciente del Ministerio de Finanzas relacionadas conci sistema de seguridad social.

3. En Bolivia está bastante desarrollada Ia Iegislación laboral,pero de ella se benefició tradicionalmente un sector muy reducido de Iafuerza de trabajo: el sector piiblico y algunas empresas industriales

La institucionalización reguladora del mercado ha nacido a Ia sombra delEstado y se ha expandi'do muy poco fuera de él. Durante las primeras décadasdel presente siglo, ci mIcleo central estuvo constituido por los trabajadores de losferrocarriles, a los que se sumaron posteriormente los trabajadores gráficos ydesde los afios 40 los trabajadores fabriles. Los trabajadores mineros comienzana ser importantes después de los 50 y los petroleros a partir de los 70.

A partir de estos niicleos se fueron conformando los principales sindicatos,los que impulsaron en favor de su sector conquistas, que, en ciertos aspectos, sefueron haciendo extensivas a los demás trabajadores, beneficiando a Ia gran masatrabajadora. Pero la tendencia dominante fue ci desarrollo de las particularidadesde estos restringidos grupos de la masa trabajadora. A pesar de que en losindical la imagen de Bolivia es de unidad, en ci terreno laboral-legal sedesarroliaron extraordinariamente los particuiarismos, y la capacidad de inclusionde mejoras al colectivo de la masa trabajadora fue débil.

Los orfgenes de la reglamentación se establecen en tomo a 1920, abriendosu abanico de acuerdo con las conquistas internacionales, que los primerosni.Icleos laborales lograron incorporar en Bolivia. Desde entonces, pasando por


los años de Ia Revolucidn Nacional, hasta la actualidad en que se está planteandosu reformulación de Ia Ley General del Trabajo, el desarrollo institucional de lasregulaciones del mercado ha sido restringido, dependiendo ello de la capacidadrelativa de las instituciones sindicales para hacer respetar las normas conquis-tadas. La estructura normativa se caracterizO, asi, por ser inacabada y fragmen-taria, como lo fue el papel de Ia clase obrera en el seno de la sociedad boliviana.

La Ley General del trabajo data de 1939 y de 1943 su Decreto Reglamen-tario; 40 aflos más tarde se han liegado a registrar 2.500 disposicionescomplementarias, ampliadoras y modificadoras de la Ley, expresadas en, almenos 500 Leyes, Decretos Supremos y Resoluciones Ministeriales (Granado,1991, pág. 21), mostrando dicho desarrollo la multiplicidad concurrente de lasparcialidades que han intervenido en su elaboración.

Un hito importante fue el reconocimiento de muchos aspectos centrales deesta legislacidn en Ia Con stitucidn PolItica del Estado vigente (1967), donde seestablece el principio de intervención y tutela gubernamental en torno acondiciones minimas para los trabajadores en las relaciones productivas. Entrelas principales: salario justo, jomada minima, contratos, trabajo de mujeres ymenores, descansos, ocupación y estabilidad laboral y beneficios colaterales,declaración en comisión de los representantes sindicales, etc. La ConstitucidnPolitica del Estado reconoce el Derecho Colectivo al garantizar y proteger Iasindicalización y del derecho a Ia huelga (Granado, 1991, pág. 21).

Sin embargo, se observa una debilidad institucional en Ia regulación delmercado, expresándose aquélla en la ausencia de una lInea, establecida, deacción legislativa o reglamentaria. Esta acción se redujo a complementar vacIos,diversificndose éstos en Ia medida en que se diversificó y diferenció Ia fuerzade trabajo sobre Ia base de la acción sindical. Las desigualdades y profundadiferenciacidn en la fuerza de trabajo boliviana se expresa asi, en Iareglamentacián laboral. La capacidad normativa y reguladora de Ia legislacidnno se funda sobre un sistema institucional, en el que todos los trabajadores tienengarantizados sus derechos, sino sobre el desarrollo de particularidades sectorialesy de grupos, basándose éstas, repetimos, sobre el poder sindical particular. Deaqui procede la ausencia de una normatividad laboral, generalizable, armonizaday concordante con la realidad del mercado de trabajo. AsI, la regulacidn delmercado se ha expresado en avances y retrocesos, en nuevas reglamentacionesy olvido de las mismas, en restablecimiento del poder sindical y contramarchas5.

Un ejemplo de lo anterior es el contrato colectivo, explicito ya en lasprimeras leyes laborales de 1942, pero que en realidad sOlo se implementO enlos trabajadores mineros y en los de ferrocarriles, en cuyos sindicatos sesuscribieron convenios sobre temas econOmicos y sociales. El mismo caso deobserva en ciertas empresas privadas grandes, como fue el de los trabajadoresde Ia empresa de calzados de Cochabamba (ILDIS, 1990, pág. 85).

El sector regulado por excelencia durante los iiltimos 40 años fue el de Ia minerfa estatal.Un indicador de ello es Ia estructura altamente compleja del salai-io minero, asI como de lasabundantes y diversificadas conquistas de los trabajadores de Ia mina.


Cuadro 7: Relacidn de empresas por regiones segdn Ia renta, Ia caja nacionalde seguridad social y el fondo de pensiones bdsicas

Departanientos Ntimero de Ntimero de Ni.imero deempresas empresas empresasregistradas que cotizan que cotizanen Ia renta en C.N.S. en F.P.B.

La Paz 12.678 3.558 2.394Sucre 1.106 459 124Santa Cruz 7.478 2.819 1.247Oruro 2.246 682 288Tanja 1.101 321 123

Potosi 1.147 949 42

Cochabamba 7.234 1.954 914Beth-Trinidad 426 295 47

Cobija 115 40 5

Total General 33.531 11.077 5.184

Fuente: A partir de Inforrnacióri del Fondo de Pensiones Básicas.

La diversidad de normas legales referidas a aspectos puntuales y a sectoresparticulares, no se ha visto contrapesada por una sistemática jurfdica, existiendotodavIa una serie de vacfos legislativos, los que han sido lienados i.nicamente porla acciOn obrera en sus momentos de mayor poder sindical. La secuela de estasituaciOn es Ia ausencia de institucionalidad estable y generalizable al conjuntodel mercado de trabajo: ausencia de un seguro de desempleo, proliferación delempleo eventual, etc.; son una muestra de esta gran debilidad y de lo restringidode las conquistas.

Otro ejemplo de Ia debilidad institucional se expresa en el sistema deseguridad social. Debido a que cada sector de acuerdo a su capacidad luchd porconquistas sectoriales de grupo, el resultado a nivel del Seguro Social fue laproliferación de cajas de salud y de fondos complementarios por sectores. Estadispersion fue una de las principales causas de Ia debilidad del sistema deseguridad social tanto en los servicios de corto como de largo plazo.

A ello se le suman otros dos aspectos: Ia evasion de las imposiciones ydebilidad del sistema de control estatal, y la descapitalizacic5n ocurrida a raIz delas poiltica monetaria durante el perlodo de la UDP, 1982-1985.

Segtmn información obtenida de la Caja Nacional de Seguridad Social (cuadro7), en el rnomento actual figuran en Bolivia 34.888 empresas registradas en elRegistro Ia Renta Intema, de las cuales sOlo 11.077 están cotizando en Ia CajaNacional del Seguro Social y 5.184 están cotizando al Fondo de PensionesBásicas. El sistema de seguridad social, es una de las instancias en que lasconquistas laborales son generalizables al colectivo del mercado de trabajo.

La Caja Nacional de Seguridad Social atiende apenas el 21 por ciento de Iafuerza laboral, expresándose asI un aspecto importante del carácter excluyente


de Ia protección laboral. Este aspecto, muy importante a discutir, en función delfuturo, muestra el impacto negativo que ha tenido el desarrollo sindical bolivianaen la fragmentacion y debilitamiento de las bases del seguro social, de su nulacapacidad de inclusion generalizada.

Otro ejemplo importante puede ser lo ocurrido con los fondos de vivienda.Estos proliferaron de manera similar en sus beneficios de niIcleos laborales, peroa raIz de las medidas de ajuste se consolidO un fondo tinico, el Fondo Nacionalde Vivienda, el que funciona para Ia masa de los aportantes. Paralelamente elgobierno ha creado el Plan Nacional de Vivienda Popular, el que pretenderesolver la demanda de vivienda para los sectores de bajo ingresos no aportantes.

4. Desarrollo de estrategias informales en el mercado

Una masa cada vez mayor de trabajadores elige hoy dIa la alternativa deIa informalidad. No se trata solo de que en Ia reorganización del mercado hayansido excluidos, por diversas de razones (educativas, desinversión, etc.), sino que,en muchos casos de trata de una verdadera elección: es el caso de lascooperativas mineras, particularmente las aurfferas y el sector del contrabando,por ejemplo. El crecimiento del sector informal de la economfa no es un simpleresultado de Ia crisis del sector formal. Está expresando una etapa de transiciónde la economfa y consiguientemente del mercado de trabajo hacia otra"formalidad" que todavIa no conocemos ni percibimos.

El fenOmeno del crecimiento de la economfa no regulada es rápido, no soloen Bolivia, sino en todo el mundo (Portes, 1989). Esta ofrece ventajasimportantes como es, por ejemplo, el juego de la oportunidad, la rapidez de Iaacción, el retorno rápido y con altas tasas de retorno, etc. Todo ello compensasobradamente los beneficios del mercado regulado.

Esta situación tiene además su correlato a nivel polItico en el surgimientode neo-populismo de muy diverso carácter el que de una manera u otra ofreceuna "institucionalidad" bastante precaria al sector informal.

De todos modos será dificil entender la crisis de la institucionalidad delmercado de trabajo, si es que no se estudia a fondo el papel politico que se estájugando en el marco de Ia informalidad. Y no estamos asumidndola en lostérminos restringidos de PREALC, sino en un sentido más amplio, el desarrollono regulado de Ia economfa, de la acción social, de la polftica, de la cultura, esdecir, de la institucionalidad de Ia sociedad en general (Mansilla-Toranzos,1991).

En este sentido, la institucionalidad que regula el mercado de trabajo, en elmercado de Bolivia, está dejando de ser un eslabón hacia otro tipo de mercado,debido al papel exciusivo y, en algunos casos excluyente, del sindicalismo en suetapa actual.

Pero queda mucho por investigar en este campo, particularmente sobre Iacapacidad de la fuerza laboral de incorporar experiencias ancestrales deorganizaciOn y de defensa de sus condiciones de vida tradicionales, de tipocomunitaria. Un campo importante de investigación serfa el papel que puedejugar este tipo de organizaciones en el marco de la funcionalidad de un mercadode trabajo modemo.


Este campo de la informalidad no fue nunca un aspecto considerado en lastesis polIticas y sindicales de la COB, como tampoco se incorporaron los grandestemas del campesinado.

II. Crisis fiscal, acción sindical e institucionalidaddel mercado de trabajo

Los sindicatos prefirieron históricamente la acción directa, por lo que lainstitucionalidad referida a la regulación del mercado de trabajo fue muy débily bastante restringida a ciertos nücleos centrales de la COB. Esta circunstanciahistórica ha impedido el desarrollo de mecanismos de regulación mOsgeneralizados e incluyentes del colectivo laboral.

Distinguimos dos etapas importantes:

La primera va hasta septiembre de 1985 en que se emite el decreto 21060por el que se flexibiliza el contrato de trabajo y se permiten todos los despidosque favorezcan la racionalización de las empresas. Esta etapa va desde el mayormomento del poder sindical y del enfrentamiento directo, como forma deresolucidn de conflictos, hasta el máximo debilitamiento histórico delsindicalismo. El Estado regulaba todo conflicto laboral, debido a Ia oposiciónde los sindicatos a la negociación directa. En 1985 se llegó a una cifra record demovilizaciones laborales6 y el sindicato era simultáneamente un actor social ypolItico, predominantemente este iiltimo. El carácter politico de lasnegociaciones con el Estado llegó a su punto máximo.

Debido a esta dinámica y otros factores más, en menos de tres aflos (19 82-1985) el sindicalismo cayó a sus más bajos niveles institucionales tanto frente alEstado como frente a la sociedad y a los partidos, incluidos los de izquierda.

La segunda etapa, de septiembre de 1985 hasta ahora, se refiere a Ia puestaen marcha de la desregulación, en contexto de mxima debilidad sindical, conlo que se inician las negociaciones directas entre trabajadores y empresarios:bajan extraordinariamente las movilizaciones y éstas son menos polIticas y mássalarialistas; comienzan los mecanismos de negociación entre empresarios ytrabaj adores; la negociación es cada vez más sectorial y fragmentada, a pesar deque se habla más de negociación y de convenios colectivos. Ello tiene su baseen la fragmentaciOn del poder sindical, el que tiene orIgenes estructurales ysocio-polIticos.

En este periodo en que la base institucional para que el Estado medie en lasnegociaciones está muy poco desarrollada, los sindicatos ejercen fuertespresiones frente a la COB para regresar al juego politico y a la acción directa7.

Por otro lado, el sindicalismo va comenzando, si flOS atenemos a algunas delas más recientes expresiones, a desarrollar incipientemente su condicidn de actor

6 En 1985 se registraron aproximadamente 180 acciones sindicales de enfrentamiento por mes.

A ello están recibiendo alientos de parte de los partidos politicos actuatmente de oposición.


social. Sin embargo, para ello se requiere de un institucionalidad que adn estádébil, en parte debido también a la débil existencia del mercado de trabajo.

1. 1982-1985: el salario y el carácter politico del sindicalismo

La lucha sindical durante losprimeros a/los de la actual crisis se caracterizópor concentrarsefundamentalmente en torno al salario, lo que limitO su card cterpolitico tradicional. El gobierno, por su parte, en su relación con el movimientosindical, se concentrd en la defen.a de la estabilidad económica con quistada.

En 1982 se perfilaban las condiciones para una toma del poder por parte delas organizaciones sindicales, a raIz del prestigio conseguido con las fuerzas deizquierda. Hacia 1982 el movimiento sindical boliviano estaba en la plenitud desu influencia poiftica y de su máximo prestigio social, siendo sus actosconsiderados de gran significancia tanto para los partidos de la izquierda comode la derecha. No ocurrIa lo propio con los diferentes gremios empresariales,por lo que éstos vefan, con gran preocupación, el alto nivel de las demandas,cada vez más radicales y sus ansias de poder (Mansilla, 1989, pág. 65).

El sindicalismo se habfa desarrollado dentro de una "lógica militar"(Mayorga, 1987), aspecto que permeaba todas las acciones de Ia COB,sustituyendo, "por su bondad innata", a las demás instituciones de la sociedadcivil, particularmente en el campo de la regulación del mercado de trabajo, yaque el objetivo ideológico era la liberación del proletariado. Ello se basaba enIa larga historia de éxitos frente a la debilidad del Estado en resolver losproblemas de la profunda desorganización de la economfa. "Los sindicatosmineros y luego la COB lucharon con cierto éxito y con admirable tenacidadpor el restablecimiento de las libertades esenciales" ... "Con esta contribuciónvital de las organizaciones sindicales se logró recuperar (en 1969, en 1978 y,sobre todo, a partir de 1982) el Estado 'de derecho y un amplio espacio para laarticulación de las demandas más diversas" (Mansilla, 1989, pág. 69).

Lo que ocurre durante 1982-1985 en la sociedad boliviana está en estrecharelación con lo sucedido con el sindicalismo pieza fundamental de Ia misma. Lasociedad boliviana se caracterizd por una baja estabilidad polItica: numerososgolpes de estado, sociedad arisca e indómita e irreverente frente al Estado, etc.Sus "formas de lucha, los métodos de hacer polItica entre 1982-1985 cones-pondfan a las clásicas modalidades de solución de conflicto correspondientes alos instantes autoritarios. En efecto, Ia COB, la Federación de Mineros, lasregiones, etc., apelaban a huelgas, manifestaciones, paros, bloqueos, formasutilizadas, usualmente contra las dictaduras, pero ahora conviviendo con unademocracia emergente y con un gobierno que no respondla con represidn"(Toranzos, en ILDIS, 1990b, pág. 119).

Sin embargo, durante este perfodo el nivel de institucionalizacián delconflicto fue el más bajo de toda la historia del sindicalismo boliviano. Alconcentrarse el conflicto en torno al salario, la contrapartida fue el máximo nivelde atomización de las luchas sindicales y las más bajas oportunidades deestablecer criterios mfnimos normativos, que contemplaran, por un lado, lascondiciones reales de las empresas en Ia determinación del salario, y por otro,


las condiciones económicas y polIticas globales del pals. A una maximainstitucionalización de la determinación del salario correspondió el más bajonivel de institucionalización del conflicto. En estas condiciones cada elevacióndel nivel salarial fue seguido de una fuerte calda del salario real, lo que ahondóla ya profunda insatisfacción laboral.

La frecuencia de la intervención, tanto estatal como sindical, hizo que laexistencia de las relaciones de mercado fueran muy débiles. Asi mismo, sedificultó la capacidad para generar instituciones capaces de "crear mercado" entérminos sociales y económicos.

Los resultados de este corto perIodo fueron la hiperinflacidn y Ia ineficaciadel Estado pam resolver demandas y conflictos, la invalidez de los organismosexistentes para crear espacios de soluciones a los conflictos en un marcodemocrático representativo. Era el agotamiento de un modelo de existencia dela relación entre el Estado y la sociedad civil.

La sociedad civil habla estado supeditada básicamente a esta dinámicasindical de acción directa y de confrontación. La propia legislación laboral hablaquedado reducida al ejercicio de las Cortes del Trabajo y la frondosidad debufetes laborales alimentó a litigantes aislados y sus abogados.

2. Quiebra del sindicalismo y mercado de trabajo

La sociedad comenzó a tener miedo, a nivel de todos sus actores, ante lahiperpolitización sindical, basada en ideas maximalistas.

Las elecciones se adelantaron un ailo y se tomaron las medidas económicasy sociales entre las que se incluyó el desmantelamiento del sector más importantede la COB, la Federación de Mineros. Se despidieron 27.000 mineros,quedando Ia COMIBOL funcionando con apenas 6.000.

A través del D.S. 21060 se liberó el mercado de trabajo de todo tipo deintervención proteccionista, enfrentándose el salario y el contrato al libre juegode la oferta y la demanda.

El Estado congeló los salarios del sector pi.iblico (D.S. 21060 y 21137),eliminó todos los bonos colaterales al salario fusionándolos al básico ysometiéndolos a tributación. El bono de antigUedad fue rebajado y se eliminaronlas retribuciones patronales en especie.

De forma similar a la minerla estatal, la privada despidió aproximadamente10.000 y lo propio ocurrió en el sector industrial y en Ia administración ptiblica(cuadro 5).

El proceso de desregulaciOn del mercado coincidió, asf, con la pérdida deprestigio del sindicalismo en la soluciOn de conflictos, viéndose obligada Iafuerza laboral a discutir condiciones de trabajo y de salarios con Ia empresaprivada de forma individual, mientras que el Estado regula a sus propiosempleados de acuerdo a los ilmites del presupuesto piiblico. Este no podia sersiendo un elemento inflacionario, por lo que se propone cada afio un lImite a lamasa salarial.

En un marco de expansion del desempleo y del subempleo, que alimentarona su vez el ya abultado sector informal, y de la consiguiente caIda del poder


adquisitivo de los salarios reales, asI como de las fuertes restricciones por partedel gobierno para negociar salarios, se carecla de instituciones capaces de regulardesde la sociedad civil el mercado de trabajo.

A. La situación actual es altamente compleja debido, por un lado, al margenpresupuestario del Gobierno en sus negociaciones con las institucioneslaborales y, POT el otro, a la baja capacidad de negociaciOn de esta.s,acostwnbradas a ejercer acciones de presión e imposición antes que denegociación.

No se han producido aiIn los cambios en las formas de acción tradicionalesde los sindicatos, manteniéndose a.In en éstas posiciones maximalistas, impuestasen parte por Ia intransigencia de ciertos sectores, defensores de Ia utopiasocialista por Ia que han luchado desde hace más de 40 afios.

El sindicalismo sigue adn en posiciones de confrontaciOn, condicionado ellopor el bajo nivel de los salarios, los que aim no han aJcanzado el nivel desatisfacción de las necesidades básicas; y por el profundo contenido politico quepersistla en Ia acción social.

Los sindicatos no han negociado nunca y tampoco lo pueden hacer ahora,no existiendo tampoco tradición por parte del gobiemo y de los propiosempresarios. Los primeros hablari delegado esta tarea al gobierno, el queimponIa condiciones a los empresarios , por lo que no se crearon nuncainstancias institucionales. Para presionar al gobierno el sindicalismo usó Iapresión ante cualquier problema por banal que éste fuera.

La COB carece de sindicalistas profesionales y diffcilmente los podrá lograr,principalmente por razones económicas. A raIz del S.D. 21060 de septiembrede 1985 la COB tiene que ser asistida por profesionales externos al carecer decapacidad econdmica para crear sus propio equipo de profesionales.

Por su lado, la poiftica del Estado se centra en Ia creación de empleo y enel crecimiento económico. Las politicas salariales debern estar en relación conla capacidad de crecimiento económico, por lo que se trata de evitar condicionesinflacionarias, manteniendo asi Ia estabilidad monetaria, conquistada con tanaltos costos sociales y politicos.

Para paliar los problemas de desempleo y subempleo se implementaronprogramas de empleo masivo.

Paralelamente a estos propósitos de politica general, no se han implementadosistemas de conciliación, arbitraje ni mejoras en el sistema judicial del trabajo.

El Estado ha asumido la negociación salarial en términos globales,manteniendo el equilibr.io del gasto fiscal a ralz de la aprobacidn anual delpresupuesto. A ello se añaden las negociaciones sectoriales en el caso del sectoreducación (magisterio y universidades), de los trabajadores de salud, petróleosy minerfa. Este ejercicio mantiene al Ejecutivo como el principal actor socialdel pals, con escasos efectos institucionales a futuro. El papel del Ministerio deTrabajo se ha centrado en la solución de conflictos aislados y puntuales.

En cuanto a! sector privado, el Ministerio de Trabajo ha delegado a Iaempresa privada toda negociaciOn salarial. Ta! delegación es de carácter


obligatorio y con escasos mecanismos fiscalizadores y de control. No existenindicios de institucionalización en este campo.

En el momento actual se está trabajando en la revision de la legislaciOnlaboral existente8 con el propósito de elaborar una nueva Ley General delTrabajo que recoja. los cambios operados a través de la nueva poiltica econOmica,por lo que todavIa existe una gran provisionalidad e improvisación en materiade legislación laboral, aspecto que se presta a la corrupción del sistema juridico,postergndose asI cualquier tipo de institucionalizaciOn acorde con la nuevasituación del mercado de trabajo. Sin embargo la inica instituciOn de referenciaes el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, al que ni los trabajadores niIa empresa privada conceden gran credibilidad: los primeros lo consideran uninstrumento de las clases dominantes y los empresarios yen todavfa en él unpeligro para la caramente conquistada racionalidad del mercado.

B. La institucionalización democrática y la recuperación del poder deinter,nediación por parte de los partidos ha obligado al sindicalismo aubicarse mós en el cainpo de lo social, no sin hacer importantes esfuerzospor seguir jugando un papel politico.

El movimiento sindical ha perdido gran parte del apoyo institucional querecibla de la izquierda, la que a su vez quedO bastante mermada en su capacidadde mediación polItica.

La COB lucha hoy dIa por recuperar su fuerza apoyándose en sectoresnuevos como el caso de los cocaleros de los Yungas de La Paz y del Chapare enCochabamba (regiones productoras de hoja de coca), enfrentando una politica dediferenciación interna, debido a la modalidad de negociaciOn sectorial utilizadae impulsada por los iiltimos gobiernos. El perfodo actual se caracteriza por unintento de consolidar el carácter social de las reivindicaciones, las que se hanreducido a la discusión salarial.

El nivel de influencia sindical sobre el mercado de trabajo, más reducidoque nunca en su fracción formal, obligará a la COB a concentrarse en unadinámica para la que nunca estuvo preparada, la negociación. Todavfa no haenfrentado una dinámica real de inclusiOn socio-laboral seria.

En esta negociación no existen criterios de costos y productividad, ni el casodel sector ptiblico ni del privado, que permitan el punto de partida de una nuevaregulación. El resultado es la reducciOn aim mayor de la negociación en tornoal problema salarial, no existiendo parámetros para regular las formas decontratación, quedando abierta la puerta para las diferentes formas de empleoprecario. Sobre ellas ni la COB ni sindicatos individuales tienen una clara ideade la situación. Aunque es de esperar que éstas estén predominando, no existenun Bolivia indicios de sistemas de subcontratación como forma generalizada, talcomo se observa en varios pafses de America Latina.

En 1989 se presentó un Código del Trabajo con el apoyo del PNUD y Ia OIT, el que estáen fase de revision.


C. La empresa privada ha entrado en la escena con mayor poder einstrumentos institucionales tanto a nivel económico como politico.

No se observa aim un cambio positivo sustancial en el empresariado delpals, que se exprese en un gran incremento de las inversiones. Su posición aiInconservadora y defensiva obstaculiza los esfuerzos requeridos en materia deinstitucionalización de las relaciones obrero patronales.

La tendencia observada durante los imltimos aiios ha sido el uso del contratotemporal y eventual. Estos trabajadores son excluidos del sindicato, lo que signi-fica una ampliación de las franjas no reguladas de Ia fuerza de trabajo y unimpulso a la informalización del "sector formal".

La institucionalizaciOn de la empresa privada es todavfa muy incipiente enmuchos aspectos. La afihiación de la empresa a sus organizaciones es voluntaria:apenas el 10 por ciento de las empresas están afihiadas a sus correspondientesfederaciones o confederaciones. En este sentido es impensable que se puedanconsiderar niveles importantes de institucionalización de los conflictos más alládel nivel de empresa. Incluso éstos no pueden ser impuestos a no ser de formaindividual, empresa por empresa, frente al Ministerio de Trabajo y sustrabajadores9. Estas instituciones sectoriales o regionales no tienenabsolutamente ninguna capacidad para inducir a sus afiliados a negociarcondiciones laborales o niveles salariales con sus trabajadores. No se podriaimpulsar convenios colectivos, por ejemplo, los que impulsarian un importantenivel de regulacion interna del mercado de trabajo. Si no se puede negociarsalarios, con menos posibilidades se puede tratar producción y productividad,salud ocupacional, seguridad social, etc.

La heterogeneidad del empresariado boliviano es otro fuerte obstáculo a suinstitucionalización a nivel sectorial o regional. Cualquier tipo de negociacióncolectiva es prácticamente imposible en esta situacidn.

III. Perspectivas de una nueva institucionalidaddel mercado de trabajo

En la medida en que se consolide el proceso de crecimiento y se vayanproduciendo los cambios esperados en la economfa, los impactos que se prevénen el mercado de trabajo deberán estar relacionados con los siguientes resultadosdurante la fase de transicidn actual:

El mercado de trabajo en los fragmentos más jóvenes y urbanos sebeneflciará de mej ores niveles salariales, en los sectores más modernos de laeconomfa (yacimientos, minerfa, industria moderna, y parte de Ia agroindustria),los que se diferenciarán profundamente del resto en los próximos años, entérminos tecnológicos y consiguientemente y de productividad.

Se prevé que la fragmentacidn del mercado, Ia estratiflcación ydiferenciacidn salarial se profundizará.n extraordinariamente en beneflcio de lossectores de mayor nivel de educación y destreza.

Ver Javier Lupo en ILDIS, 1990:95.


El sector informal crecerá a un ritmo algo superior al del crecimiento de Iapoblacidn, debido sobre todo a Ia incorporación de población joven y mujeres.Dado que el crecimiento económico estará inevitablemente asociado todavia alcrecimiento de la pobreza, Ia incorporación al mercado será una necesidad másextendida. Las intervenciones en el mercado, en la etapa actual, pueden dividirseen dos tipos, aquellas de adaptacián en la fase de transición y otras de reestruc-turación en función de la nueva economla, que se va perfilando débilmente.

La situación actual no es Ia mejor para enfrentar institucionalmente este mo-mento de transición, dado que los impactos mayores han ocurrido precisamentesobre el nivel institucional. Resumiendo algunos aspectos, se ha constatado:

Abandono del principio de tutela y protección estatal de los sectores másprotegidos, particularmente la minerfa estatal y la administración ptIblica, sin quele sigan formas alternativas de protección.

Debido al deterioro de la situacidn económica en general, la inevitablecentralidad del salario está yendo en detrimento de aspectos cualitativos delderecho laboral como: salario justo y suficiente, salario mInimo, jornada maximade trabajo, estabilidad laboral, carrera funcionaria, etc.

Liberación de Ia fuerza de trabajo al enfrentaniiento negociador ante laempresa privada, debilitandose todo lo relacionado con el derecho colectivo, porlo que la flexibilización (ablandamiento) de las condiciones de contrato y de lasrelaciones laborales ha causado un deterioro del ingreso y de los beneficiossociales. Eliminación de los parámetros económicos conquistados durante largosafios de lucha sindical y que mediatizaron las leyes del mercado. La incidenciade la acción del Estado se reduce al salario, desapareciendo muchos aspectos denegociaciOn, que podrfan evitar, en la actual situación, el enfrentamiento directoy al mismo tiempo podrIan constituir bases para una nueva institucionalidad.

En lo legal se observa el debilitamiento de los tribunales de conciliación acargo del Estado y el incremento de Ia ineficiencia burocrática de suadministración. El uso que está haciendo la empresa de la libre contratación hadebilitado el fuero sindical y la capacidad reivindicativa del sindicalismo, sin dartiempo a que éste se oriente en función de los nuevos tiempos.

Se requiere de una nueva Ley General del Trabajo que incorpore no solo losrequerimientos de una economla abiertâ, sino también los impactos que ella vaproducir sobre Ia actual estructura del mercado: procesos de exclusion social.De perinitirlo la situación institucional, deberfa favorecerse un proceso dediscusiOn de la Lay en torno a la cual pudieran ir estableciéndose nuevosparámetros de comportamiento y de estructuración institucional.

En este sentido vamos a referirnos a algunos de los obstáculos que sedeberlan allanar en la perspectiva de adaptación y de transiciOn hacia una nuevainstitucionalidad del mercado de trabajo en Bolivia.

1. Incrementar el nivel de informacidn sobre el mercado de trabajoque favorezca su flexibilidad, particularinente en lo referentea una mayor movilidad laboral

La fragmentación y segmentación del mercado son algunos de los principalesobstáculos a salvar. A ello se agrega ci bajo nivel de calificación general del

320 Reestructuración y regulación del niercado de trabajo

mercado lo que profundiza aün más la rigidez del mercado.Al mismo tiempo que se requiere de extensos programas de formacidn de

mario de obra, de acuerdo con las demandas empresariales, se requiere tambiénde informacidn que alimente los mecanismos de toma de decisiones. Estos dosaspectos son elementales ante la necesidad de resignacidn de mario de obra anivel sectorial y regional. Incluso la mario de obra que entra al mercado Ilegacon Ia rigidez propia de un mercado con baja movilidad.

Al respecto, a pesar de los esfuerzos emprendidos par el INE, durante losültimos aiios, la cobertura de Ia información sobre el mercado de trabajo enBolivia, tanto a nivel sectorial coma regional, es deficiente. Par el momenta,es imposible evaluar correctamente el impacto de las medidas de polIticaecondmica con el objeto de diseflar polIticas de corto y mediano plazo. Noexiste informacidn adecuada sobre oferta y demanda de trabajo en términosespecfficos para cada uno de los sectores productivos.

Es prácticamente imposible, par ci momento, obtener información sobresubutilizacidn de Ia fuerza de trabajo, asI como tampoco de la posibilidad derecursos humanos para las nuevas inversiones econdmicas en sectores comominerfa, hidrocarburos, agricultura moderna, industria, etc.

No existe una sola institucidn con bases de datos adecuadas que permitan unsistema global y permanente de información sabre la situación y evolución delmercado de trabajo a nivel regional y sectorial (Delons, 1988, pág. 107), tantoen los estratos de baja calificación coma en los estratos de técnicos y profe-sionales. Esta es una urgencia de primer orden en las principales ciudades delpals.

Desde hace unos afios existen fuentes estadlsticas, las que, fortalecidas deforma sistemática, serlan de gran importancia: censos y encuestas demograficas,encuestas de hogares, encuestas de establecimientos, registros estadIsticos delsector ptIblico (todavIa muy elementales), y registros empresariales concoberturas muy poco completas. La utilizacidn de estas fuentes de informaciónes todavfa muy incipiente y poco adecuada a los fines de modificacidn delmercado. Con tan bajos niveles de conocimiento básico, buena parte de losmecanismos de calificación de la fuerza laboral corren grave peligro de fracasar.

2. La adaptacidn del mercado mediante un proceso en el que intervengantodos los actores, el Estado, los empresarios y los trabajadores.

Este es un campo en ci que se deberfan establecer mecanismosinterinstitucionales conjuntos para ci aprendizaje de Ia negociacidn.

El perfil de las nuevas inversiones, ai tiempo de responder a losrequerimientos de la apertura de la economfa, deberfa considerar un perfodo detransicidn y concertación entre ci Estado, en su asignación de recursos, losempresarios, en su capacidad de inversion, y los trabajadores, en la negociaciónsabre la base de costos de producción y salarios.

Muchos aspectos de Ia legislación vigente son todavla de actualidad ydeberlan servir pam evitar las acciones de hecho que crean desconfianzas mutuase impiden que las reglas de juego se cumplan par ambos lados.


Deberlan funcionar comisiones permanentes de discusiOn sobre las bases deuna nueva legislación laboral que facilite la flexibilidad en Ia localización de Iaoferta de fuerza de trabajo, pero sin menoscabar la situación de los trabajadores,tanto en relación con el ingreso, como con el conjunto de las relacioneslaborales.

LCómo hacer para que la flexibilidad de la relación laboral (que significarámenores costos fijos para las empresas y que podria facilitar un incremento delempleo, a raiz de mayor inversion) no implique necesariamente unaprecarización laboral y un debilitamiento de los derechos laborales reconocidosnacional e internacionalmente? (GarcIa, 1991, pág. 45). Es necesario para ellorepensar la situación actual a partir de parámetros menos contaminados por lacrisis y las polfticas de ajuste. Los análisis comparativos del proceso en otrospaises de fundamental.

Es necesario que la nueva institucionalidad incorpore las diferentesresponsabilidades y aportes especIficos de los tres actores implicados.

En el sistema se deberá incorporar a los sectores no incorporados al mercadoformal, en orden a que las decisiones se caractericen por Ia inclusion de lossectores excluidos de los beneficios sociales.

3. Necesidad de poifticas orientadas a Ia institucionalizaciOn del mercado

Las poifticas laborales sern de gran importancia en los próximos añosdebido a la importancia que tendrá el mercado laboral en relaciOn con el restode la sociedad, sobre todo ante la necesidad de revertir los procesos de exclusiOnsocial que caracterizan la etapa actual de transiciOn. Se deberá pensar sobre laposibilidad de que, desde el mercado, se puedan conducir poilticas de inclusionsocial y de reducción de las grandes brechas sociales y econOmicas.

Los intentos de poiftica más importantes se han orientado a resolver elproblema de la creación de puestos de trabajo, los que no debern excluirsedebido a los impactos sociales de la recomposición de la economla. Se careceatm de polfticas especIficas institucionalizadas y dotadas de mecanismosoperativos en materia de recursos humanos, orientadas a resolver desequilibriosque permitan enfrentar las dimensiones formal! informal, sector rural/urbano.

El mercado laboral urbano sufre de rigidez y falta de flexibilidad, lo que esun problema para la estrategia de apertura económica con crecimiento delempleo. Es prácticamente imposible, en estas condiciones, desarrollar poilticasde reasignación de recursos humanos.

No existen polIticas que orienten una desregulaciOn ordenada y consensualde la economIa en beneflcio de una necesaria interacciOn entre el sector piiblicoy el privado, por lo que se requiere apoyar a ciertos sectores econOmicos quepermitan incorporar de forma selectiva nuevas ocupaciones y calificaciones ensectores modernos.

Se carecen de mecanismos de organización de un mercado tan heterogdneoy segmentado como el boliviano, para lo que se requiere de politicas explIcitasy sustentadas con mecanismos operativos de información adecuados.

Una polltica institucional deberá fortalecer la constitución y puesta en


marcha de un mecanismo, diseñado ya en el D.S. 21060, el Consejo Nacionalde Polftica Social y su mecanismo operativo asesor, con la misión de investigary elaborar propuestas para resolver la problemática del empleo y de los recursoshumanos.

En el caso boliviano es urgente una polItica de recalificacidn de Ia fuerza detrabajo en función de las nuevas demandas provenientes de la modernizacidn deaigunos sectores empresariales. Este problema no serIa tan grave si se tiene encuenta que el proceso de modernización aimn no ha generado demandasinsolubles, por su volumen, en el mercado actual y sobre Ia base de las actualesinstituciones. De todos modos el Instituto de Formación y Capacitación Laboral,INFOCAL, requiere de profundos ajustes como punto de partida. Las otrasinstituciones que trabajan en este terreno no coordinan sus actividades y sobretodo se orientan a Ia capacitación de pequenos empresarios, sector artesanal yde autoempleo. Este tiltimo si bien no se debe descuidar, no es el prioritario enla perspectiva de una modernización de Ia producción.

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14 La crisis del control sindical sobre la dinámicadel mercado de trabajo en Mexico

Francisco Zapata

I. Introducción

Los cambios en la estructura ocupacional que han ocurrido en AmericaLatina en los tiltimos veinticinco años asf como 1a crisis por Ia que atraviesa elsindicalismo1 deben hoy dIa analizarse en el contexto de la transición que tienelugar entre el modelo de desarrollo identificado con Ia industrializaciónsustitutiva y el modelo de desarrollo transnacionalizado, tipico de las poifticasecondmicas de la actualidad. Ese es el telón de fondo sobre el cual tanto loscambios de la distribución de la población activa como los problemas queenfrentan los sindicatos para representarla adquieren sentido.

En Mexico, esa transición debe matizarse en relación a lo que ocurre enotros paises del continente ya que este pals, afortunadamente, no debió sufrir lasdictaduras militares que afectaron a los demás paises, a pesar de que desde haceuna década está también aplicando polfticas de ajuste que se corresponden conlas puestas en práctica en los otros palses2. La originalidad de la transiciónmexicana, fuera de descansar en la ausencia del control militar de dicho proceso,reside en que está siendo ilevada a cabo por un grupo politico especffico,heredero de los marcos institucionales que fueron construidos en Ia épocarevolucionaria (19 10-1920), y que a pesar de su adhesion abierta a los postuladosneo-liberales, experimenta restricciones a su aplicación ilimitada. Dichaambigüedad debe subrayarse particularmente en lo que respecta al análisis de laproblemática del mercado de trabajo y de las cuestiones laborales.

En efecto, en la medida que el pacto fundador del sistema politico mexicanodescansa en la presencia del sindicalismo dentro del partido oficial y que elsindicalismo posee más bien un carácter de gestor polItico que de representantede las demandas de los trabaj adores, es diflcil hacer abstracción de dichaestructura al considerar las modalidades en que Mexico se inserta en el mercadointernacional. Asi, por ejemplo, la legislación laboral no se puede concebir solocomo una cuestión juridica sino como una parte constitutiva de los procesos

Véase Francisco Zapata: "El sindicalismo en America Latina: crisis y futuro", en Trabajo(Universidad Autónoma Metropolitana--Unidad Iztapalapa), ntlm. 3-4, 1990.

2 Vease Francisco Zapata: "Los trabajadores y Ia polItica en Mexico", en Centro de EstudiosSociologicos: Mático en el umbra! del milenio, El Colegio de Mexico, 1990.


politicos. Las leyes del trabajo constituyen un aspecto de la ideologIa delregimen que no siempre pasa por su implementacidn práctica y que, además, essusceptible de interpretaciones muy diferentes segi.in quien ocupe el ministeriodel trabajo3. Finalmente, en la medida que el sindicalismo no se defineautónomamente del Estado y que actiIa dentro de un espacio que éste le define,es necesario subrayar que Ia accidn sindical no está situada en el campo de Ianegociación colectiva sino más bien en el de la interaccidn con las instanciasdecisorias del Estado que intervienen abiertamente en dichas negociacionesfijando topes salariales, obligando a las partes a definirse en relación a laspoliticas de gasto pi.iblico, forzando la mano de los dirigentes sindicales en susrelaciones con las bases obreras. Estas restricciones, que convierten a Mexicoen un caso especifico de transición entre los modelos de desarrollo por lo quese transita America Latina, nos obligan a considerar en detalle las modalidadesdel sistema de relaciones laborales vigente pues ellas condicionan Ia forma enque e1 sindicalismo experimenta dificultades para mantener el control históricoque tuvo sobre la dinámica del mercado de trabajo, tema de este trabajo.

II. El modelo de desarrollo de Ia industrialización sustitutivay el marco institucional de las relaciones laborales

El sistema de relaciones laborales descansa en las disposiciones del artIculo123 de la Con stitución de 1917 y en Ia Ley Federal del Trabajo promulgada en1931 y modificada después. Dichas disposiciones dan cuenta de una imbricaciónEstado-movimiento obrero que resulta de las alianzas que se establecieron en Iaépoca revolucionaria. Además, la LFT de 1931, promulgada en medio de Iacrisis económica de 1929, responde también al proyecto de industrializacidn quese plasmó en Mexico a partir de la segunda mitad de los afios treinta a través dela creación de organismos de cr&Iito, como Nacional Financiera (NAFINSA) en1934. Cuando dicho proyecto intensificó su ritmo en los afios cuarenta, Iaestructura institucional de las relaciones laborales se encontraba vigente ypermitió establecer una suerte de trueque entre los derechos de organización,huelga, salud, educacidn, y los deberes de incrementar Ia productividad, aceptarla disciplina fabril y las jerarquIas organizacionales de las empresas por parte dela clase obrera naciente.

No obstante Ia puesta en vigor de Ia LFT en 1931 es importante seflalar quesi bien los trabajadores adscritos a confederaciones como la ConfederaciónRegional Obrera Mexicana (CROM)4 o a partir de 1936 a la Confederación de

Véase la opinion de los abogados laboralistas mexicanos como por ejemplo CarlosFernández del Real, 'Todo dentro de Ia ley', La Jornada, julio 1991; Juan Ortega Arenas,'Feudalismo jurfdico, freno a Ia apertura', Excelsior, viemes 28 de abril de 1989; SilvestreFernández Barajas, "Nueva legislación laboral como botin de Estado, patrones y Ilderes?,Excelsior, viernes 28 de abril de 1989.

La CROM tue creada en 1918 y representa Ia expresiOn más consumada de Ia alianza entreel Estado revolucionario y los trabajadores pues su primer secretario general, Luis Morones,

La crisis del control sindical en Mexico 325

Trabajadores de Mexico (CTM) aceptaron sus preceptos sin oposición, existieronalgunas reacciones adversas relacionadas con el registro obligatorio de lossindicatos, la prohibición de realizar huelgas sin respetar las disposiciones de laley, la necesidad de informar a las autoridades sobre las actividades de lossindicatos, provenientes de organizaciones como los sindicatos mineros,petroleros o ferrocarrileros, que mantuvieron ciertos grados de autonomfa hastabien entrada Ia década de los aiios cuarenta. La LFT sirvió también parareglamentar la contratación individual al formalizar procedimientos y al dar a lossindicatos el derecho a la aplicación de la cláusula de exclusion y de Iatitularidad de la contratación colectiva de trabajo.

La presencia de un marco institucional preciso en el contexto de laimplementación del proyecto industrializador permitió que Mexico pudiera crecera tasas muy altas (1941-1946: 6,1 por ciento anual; 1947-1952: 5,7 por cientoanual; 1953-1958: 6,4 por ciento anual) en las que aumentos del gasto social secombinaran con salarios reales decrecientes. En efecto, todo el perlodo que vadesde 1940 hasta finales de los años cincuenta se caracteriza por Ia expansionconstante del producto, por el incremento de la población adscrita a los serviciosde salud, educación, vivienda y por la presencia de un sindicalismo que jugó unpapel de control de las demandas laborales, el cual se expresd en la ausencianotable de conflictos huelguIsticos durante todo ese perfodo.

Es claro que lo descrito identifica la version mexicana del modelo de desar-rollo centrado en Ia industrialización sustitutiva que tuvo como agente central alEstado interventor que basó su legitimidad en la presencia de sindicatos y deorganizaciones empresariales dentro de las instancias de decisiOn econOmica,social y poiftica. Dicha presencia dio lugar a la constitución de un regimencorporativo en el que, como contraparte de Ia garantfa prestada a la legitirnidadpoiftica, el Estado puso en marcha una serie de medidas sociales como el recono-cimiento de los sindicatos, la seguridad social y otros beneficios que permitieronenfrentar las presiones sociales derivadas del intenso proceso de movilizaciónsocial y poiftica que tuvo lugar como resultado de Ia urbanizaciOn y de la indus-trialización. Cabe seflalar que durante Ia implementacidn de este modelo, seintensificó la incorporación de grandes cantidades de migrantes al empleoasalariado y que a su vez, éstos se organizaron en nuevos sindicatos o pasarona fortalecer los que ya se habfan constituido en el sector exportador durante lavigencia del modelo de desarrollo anterior, el del "crecimiento hacia fuera",como lo denominara la ComisiOn Económica para America Latina (CEPAL).

La estructura de la población activa resultante y las modalidades deoperaciOn del mercado de trabajo se encontraron profundamente marcadas porla existencia de este modelo de desarrollo pues fue asf como se instituciona-lizaron relaciones contractuales de trabajo que se plasmaron en negociacionescuyo ámbito de referencia fue cada vez más amplio. Asf, no solo se institucio-nalizO la contrataciOn colectiva de trabajo sino que también, gracias al poder

desempeñó el cargo de secretario de econornIa y trabajo durante el gobierno del presidenteAlvaro Obregón y plasmó las bases de lo que ha sido esa relación en los dltimos setenta años.


politico desarrollado por los sindicatos, se crearon una serie de organizacionesde bienestar social que apoyaron la reproducciOn de la fuerza de trabajo,facilitando asi el proceso de acumulación de capital y la integración social de losgrupos de población que se incorporaban a trabajar en las fábricas.

No obstante los éxitos alcanzados por el modelo descrito, ello fue logradoa un costo elevado debido a la subvención que el Estado realizó y quegradualmente hizo imposible Ia profundizacidn del modelo. Es tanto asI que laestructura del Estado corporativista que acompanó la industriaiización sustitutivase puso en entredicho cuando las presiones sociales dirigidas por los sindicatosno pudieron ser satisfechas; esto dió lugar a las intervenciones militares que seinauguraron con el golpe de Estado que derrotd al presidente Joao Goulart en1964 en Brasil y que se generalizaron más tarde a los demás pafses del Cono Sur(Argentina: 1976; Chile 1973; Uruguay: 1973).

III. El modelo de desarrollo transnacionalizadoy las relaciones laborales

En ese momento, a comienzos de los afios setenta, se empezaron a sentar lasbases del nuevo modelo de desarrollo que rompia con el anterior a! postular lanecesidad de entrar a competir en el mercado intemacional con exportaciones ya desmantelar el Estado redistributivo, dejando asi a los sindicatos y a susafiliados a Ia intemperie. Durante el periodo inicial de su puesta en pthctica, elmodelo de desarrollo mencionado se focalizó en el desmantelamiento del liamadoestado populista que implicó Ia represión a los sindicatos y a los trabajadores,la puesta fuera de la ley de los partidos politicos, la implantación de estrictasmedidas de racionalización del empleo en las fábricas, el congelamiento salarial,y la destrucción del Estado benefactor (con Ia excepción de Argentina).

Más tarde, y sobre todo como resultado de Ia crisis de la deuda de 1982,todas estas medidas se profundizaron con las ilamadas polfticas de ajustetendientes a reequilibrar las economIas de aquellos paIses que tuvieron queinterrumpir el pago de los intereses de sus respectivas deudas. Solo despuds devarios años de aplicación de dichas politicas pudo vislumbrarse la liegada de unafase propositiva denominada de reestructuración económica, en Ia que la aperturay la privatización de las empresas estatales jugó un papel central. Asimismo, eneste perlodo se tomaron medidas para reducir el empleo piblico, cambiar lasbases de la legislaciOn laboral restringiendo las prerrogativas sindicales en elinterior de las fábricas, limitando las remuneraciones, precarizando lascondiciones de empleo al suprimir cláusulas contractuales que tienen que ver conla estabilidad y, en trminos generales, flexibilizando los mercados de trabajointernos de los establecimientos productivos.

De manera que Ia crisis del modelo de desarrollo de Ia industrializaciOnsustitutiva modificó las bases del Estado corporativista que Ia sustentó y diolugar a Ia puesta en marcha de una nueva estrategia orientada a una apertura deIa economia hacia el mercado internacional, poiftica que está sustentada en unEstado menos interventor desligado del gasto social.


No obstante el carácter general que asume la transición a la que hemosaludido, ya que tiene vigencia en paises tan diferentes como son Argentina,Brasil, Bolivia, Chile o Mexico, y si bien dicha transición resulta de laimposibilidad de profundizar la industrializacidn por sustitución deimportaciones, es necesario precisar que, coyunturalmente, dicha transición seempezó a plasmar después que esos palses hicieron frente a la crisis de la deudainiciada en agosto de 1982, con la cesación del pago de intereses por parte deMexico. Es importante aludir al carácter cataiftico que tuvo el problema de Iadeuda para Ia puesta en marcha de la estrategia reestructuradora, sobre todo paracuestionar un supuesto asumido como cierto, el que asocia la reestructuracióncon un proyecto económico preciso, claramente formulado e independiente delas situaciones nacionales, particularmente, las coyunturas poifticas. Al contrario,es necesario decir que los procesos de reestrticturación, si bien poseen el rasgocomtIn de maximizar Ia generación de divisas pam poder hacer frente al pago delos intereses y que para lograr ese objetivo fortalece a los sectores económicosque pueden generarlas, no siempre toma el mismo camino. Esto esparticularmente claro si se compara Ia reestructuración en marcha en Mexico conla que tuvo lugar en Chile, que asumió rasgos dramáticos que an no lograncorregirse. Incluso en términos estrictamente cronológicos, vale la pena decirque las primeras formulaciones de Ia estrategia reestructuradora no vinieron aformularse sino después de 1985, es decir bien entrada la aplicaciOn de laspoilticas de ajuste. En el caso particular de Mexico, fue en noviembre de 1986que el en ese entonces secretario de EnergIa, Minas e Industria Para-Estatal,Alfredo del Mazo plasmó por primera vez una explicación sobre los requisitosque debIa asumir la reestructuración. Dijo textualmente:

"Esta estrategia surge como respuesta at agotamiento del patron tradicional deindustrializacián del pals que se orientó hacia el mercado interno a través de Ia sustitución deimportaciones y de un esquema proteccionista desde los años cuarenta que promovió unaimportante y diversificada base industrial, Ia segunda de America Latina pero con bajos nivelesde integración y competitividad internacional ... la estrategia de cambio estructural acttIa encuatro vertientes: a) reconvirtiendo las ramas tradicionales; b) articulando las cadenasproductivas; c) fomentando el crecimiento estable de las ramas modemas; y d) creando lasindustrias de alta tecnologIa" (en Comparescencia ante Ia Cámara de Diputados, 11 de noviembrede 1986, reproducida por El Mercado de Valores, ndm. 47, 24 de noviembre de 1986).

Sin embargo, todo ello fue simple retórica mientras el pals no superaba losaltisimos niveles de inflación del perIodo 1983-1987 y que la mayor parte de losdirigentes empresariales segulan estrategias especulativas que diriglan la liquidezde sus establecimientos ms hacia la Bolsa de Valores que hacia inversionesproductivas. Se trataba solo de lanzar ideas, de proponer alternativas quepudieran ser puestas en práctica en una fase distinta del proceso de desarrollo.Todavfa no era posible poner en marcha el nuevo modelo de desarrollo enMexico. Fue sOlo después de 1989 y sobre todo en 1990, con el cambio depresidente y con el logro de una cierta estabilidad respecto de Ia inflación quese pudo empezar a reestructurar en serio. Fue asf como el programa privatizadorse intensificó y que sectores como el telefónico, bancario, sidertIrgico empezarona ser puestos en yenta, proceso que se encuentra en marcha en este momento.


Es interesante constatar, porque eso incide directamente en el tema de estetrabajo, es decir el impacto de la transicion entre modelos de desarrollo sobreel mercado de trabajo, que la poiftica privatizadora puso el tema laboral en unlugar prioritario en la meclida que buscó sanear las relaciones contractuales antesde proceder a la yenta de esas empresas estatales. No obstante, dicha intenciónse encontró, como lo mencionamos más arriba, con las restricciones que laimbricación Estado-sindicalismo plantea para un real proceso de creacián deautonomfa sindical. Para ilustrar este proceso veremos en seguida tres casos, elde la siderurgia, el del sector telefónico y el de la industria maquiladora, en losque las cuestiones mencionadas han sido objeto de debate en los ültimos meses.

1. El caso de Siderürgica Lázaro Cárdenas-Las Truchas (SICARTSA)

En funcionamiento desde 1976, la planta de SICARTSA5 se encuentraactualmente (1991) en proceso de privatización, la que ha sido resistida por lostrabajadores, inquietos por lo que ocurrirá con su contrato colectivo. Por sulado, la administración de Ia empresa, a partir de Ia negociación del contratocolectivo de 1989 buscó6 a) disminuir la bilateralidad de dicho contrato y porlo tanto el carácter colectivo de la relación laboral para increnientar Ia libertadde la empresa para tomar decisiones en forma unilateral; b) recuperar Iasoberanfa sobre el trabajo dentro de la fábrica reemplazando 57 cláusulas,derogando 18 e incluyendo 3 nuevas; c) recortar el personal en 2 183trabajadores de las secciones de mantenimiento y apoyos; d) convertir una seriede puestos de trabajo de jurisdicción sindical en puestos de confianza; e) quedaren libertad de acción respecto de la posibilidad de subcontratar tareas que, ajuicio de la empresa y por razones que podIan ser económicas, técnicas ofinancieras se pudieran desempeñar por otras empresas o particulares; j7recuperar el control sobre la definición de los trabajos que podIan serconsiderados de carácter temporal, cuales vacantes podIan ser cubiertas y cualesmovimientos escalafonar.ios eran aceptables; g) flexibilizar el uso de personaleventual dejando sin efecto el control sindical sobre el mismo. Todas estasmedidas coinciden en poner seriamente en jaque el control sindical sobre unaserie de actividades en la empresa que, por ley y por contrato, era de suresponsabilidad. Dichas medidas, que, dicho sea de paso, no fueron logradas porla empresa en ese proceso de negociación, sirven más de testimonio acerca dela estrategia empresarial que de demostración del éxito de la polftica laboral de

Ubicada en Ia costa del Pacffico, a unos setecientos kilómetros del Distrito Federal,SICARTSA, empresa de propiedad estatal creada en 1969, posee una planta de 7 mu trabajadoresque adhere a Ia sección 271 del Sindicato Nacional de Trabajadores Mineros y Metahirgicos deIa Repdblica Mexicana (SNTMMRM).

La enumeración de puntos incluidos en Ia negociación proviene del análisis de la huelga de1989 realizado por Asa Cristina Laurell, "SICARTSA: Ia esencia de Ia modernización salinista",El Cotidiano, mini. 32, noviembre-diciembre 1989. Para una vision del funcionaniiento de Iaempresa véase, Alenka Guzmán, "Siderdrgica Lázaro Cárdenas-Las Truchas, 1977-1988', ElCotidiano, mim. 38, noviembre-diciembre 1990.

La crisis del control sindical en Mé,xico 329

Ia misma. En efecto, el fracaso de la negociación culminó con el estallamientode Ia huelga de agosto-septiembre de 1989 en la que SICARTSA no pudo, ni dehecho ni de derecho, obtener lo que buscaba. No obstante, a pesar de Ianeutralización de la implementación de las medidas mencionadas por parte de lostrabajadores, la situacidn continud tensa en la empresa, al punto que en Ianegociación que se abre a partir de agosto de 1991, puede resultar en una simpledeclaratoria de quiebra de Ia empresa con el fin de colocar a los trabaj adorescontra la pared. En esas condiciones, Ia capacidad de la seccidn 271 delSNTMMRM para enfrentar Ia presión de la empresa y de alguna manera tambiénla polItica de reestructuracidn emprendida por el Estado7, es inexistente. Enefecto, los dirigentes máximos del sindicato nacional encabezados por NapolednGomez Sada han dado luz verde a las medidas propuestas por la empresa, en elestilo del privilegio dado estructuralmente a Ia instancia estatal por sobre lasdemandas de los trabajadores.

2. El caso de Teléfonos de Mexico (TELMEX)8

Los trabajadores telefónicos, contrariamente a lo ocurrido en SICARTSA,han podido lievar a cabo reivindicaciones substantivas, autónomas yrelativamente exitosas, a pesar de que recientemente, poco antes de Iaprivatización (concluida en mayo de 1991) la concertación que hablacaracterizado Ia negociación entre la empresa y el sindicato durante los afiosanteriores (1987-1989) haya sido cuestionada. Si bien el sindicato telefónico seha mantenido dentro de las estructuras corporativas y forma parte delsindicalismo oficial, lo que se manifiesta claramente en la presencia de un lIdert'inico desde hace más de quince años a la cabeza del sindicato, es posiblereconocer cierta especificidad en el estilo de la vida de dicha organización9.Grados mayores de participacidn de la base en la vida interna del sindicato,preocupación por incrementar los niveles de calificación de la mano de obra,manifestación plblica de objetivos de modernización y sobre todo la existenciade un cuerpo de delegados sindicales en todas las secciones de la empresa son

Recordemos que el presidente del Consejo de Administración de SICARTSA es el secretariode Hacienda y Cr&lito Piiblico, Pedro Aspe Armella, principal ideólogo, junto al secretario deProgramación y Presupuesto, de la privatización de las empresas estatales. Por su parte, Ia tareade refoi-mar las relaciones laborales dentro de las empresas por privatizarse le ha correspondidoal secretario del Trabajo y Previsión Social, quien, en estrecho contacto con sus colegas, hajugado un papel central en imponer, en las instancias de negociacidn, las Juntas de Conciliacidny Arbitraje, Ia vision del proyecto estatal.

8 Telfonos de Mexico es una empresa que foe mexicanizada en 1947 a partir de las empresasErikson y International Telephone and Telegraph In'). Véase Mario Rangel Perez, Lostelefonistasfrente a la crisis y la reconversion, Mexico, Editorial Nuestro Tiempo, 1989.

Wase Roberto Borja y Fabio Barbosa, 'El movirniento del 8 de marzo en el sindicato detelefonistas", en Javier Aguilar Garcia (coordinador), Los sindicatos nacionales en el Mexicocontempóraneo: educación, telefonistas y bancarios, volumen 4, Mexico, Garcia-ValadCsEditores, 1989.


algunos de los rasgos que permiten apoyar esa constatacidn. Prueba de loanterior lo constituye también el hecho de que durante el perfodo 1987-1989,antes de que se tomara la decision de privatizar Ia empresa, el sindicato deTELMEX participó en negociaciones mediadas por Ia secretaria del Trabajo yPrevision Social (STPS) que resultaron en Ia firma de los ilamados conveniosdepartamentales que asociaron a los trabajadores a los cambios que debfan tenerlugar en Ia empresa. Entre esos cambios podemos mencionar a) que los traslados(movilidad horizontal) podlan ser cuestionados por los trabajadores; b) que larenovación tecnológica serla resultado de pactos entre empresa y sindicato; eneste sentido, el sindicato obtenfa el derecho a participar en los proyectos demodernizacidn al punto que se establecla una comisión mixta de nueva tecnologIaque definiria todos los aspectos técnicos y operativos de implementación de IamodernizaciOn; c) Ia bilateralidad con relación a Ia organizaciOn de programasde capacitaciOn y adiestramiento por parte de empresa y sindicato.

Contrastando fuertemente con el caso de SICARTSA, el sindicato deTELMEX consiguió pactar los cambios contractuales y mantener un cierto gradode influencia sobre su contenido y velocidad asI como sobre el papel de lostrabajadores10. Sin embargo, en Ia negociación del contrato colectivo de 1989-1991, los convenios departamentales fueron cuestionados por la empresa, quebuscó recuperar las prerrogativas que habIa cedido en la negociación anterior.Además, dado que Ia privatizaciOn estaba a la puerta, el gobierno se abstuvo deapoyar Ia postura sindical y buscó poner a TELMEX en las mismas condicionesque se estaban implantando en las demás empresas. La restauración de lasprerrogativas empresariales se plasmó en a) Ia pérdida de Ia posibilidad decuestionar los traslados y en el reestablecimiento de su derecho a mover a lostrabajadores previo aviso de 30 dIas (con Ia salvedad de que deben señalarseexplfcitamente las causas por las cuales se podrá realizar un traslado); b) lareducción de la participación sindical en• la discusión sobre Ia renovacióntecnolOgica responsabilizándola solamente de la informaciOn a los trabajadores;c) la desaparición de la comisión mixta de nueva teenologla y el establecimientode prerrogativas exciusivas de los supervisores en materia de la fijación decargas de trabajo; d) en el retorno a la empresa de Ia organización de losprocesos de capacitación y a Ia vez en una reducción de la amplitud de Ia misma.

Segtin De La Garza (1989), "... el sindicato no ganó nada. Ni mayorbilateralidad, ni mayor protección a los trabajadores en cuanto a condiciones detrabajo. Supuestamente Ia ganancia en Ia productividad que pudiese derivarse dela flexibilización de los perfiles, redundará en beneficios para los trabajadores,pero esto no está explfcito en ninguna parte. La pérdida de bilateralidad quedade manifiesto en temas como Ia disciplina y el mando, Ia productividad y la

10 Vase Enrique de Ia Garza y Javier Melgoza, "Los sindicatos frente a Ia productividad:telefonistas y electricistas", El Cotidiano, mim. 41, mayo-junio 1991; Pilar Vázquez, "Por loscaminos de Ia productividad: el modelo de TELMEX", El Cotidiano, ntim. 38, novieinbre-diciembre de 1990; Pilar Vázquez, "El telefonista sostiene su apuesta: revision contractual 1990",El Cotidiano, ntim. 35, xnayo-junio de 1990; Enrique De La Garza, "Quidn ganO en TELMEX",El Cotidiano, ntim. 32, noviembre-diciembre 1989.


calidad, el cambio de equipo o nuevos servicios, suplencias, higiene y seguridad,materia de trabajo del departamento y escalafones".

La revision radical de lo negociado en 1987 desemboca en el cierre de laposibilidad del establecimiento de un mecanismo de co-responsabilidad entre elsindicato y la empresa respecto de cuestiones corno la productividad o Ia calidad.Lo mismo ocurre en cuanto a las disposiciones referidas al mercado de trabajointerno que, habiéndose transado, no fueron recuperadas por el sindicato deTELMEX en la negociaciOn de 1989. La renegociaciOn de lo pactado en 1987,fuertemente ligado al proceso de privatizacic5n de la empresa, es decir alcumplimiento de las exigencias de los posibles compradores en materia laboral,IlevO al sindicato de TELMEX a una subordinación renovada a Ia estrategia demodernización unilateral". Está por verse lo que ocurrirá en términos denegociación colectiva una vez que los nuevos propietarios de Ia empresa se hayanhecho cargo de la misma. Sobre todo cabe interrogarse acerca de Ia posibilidadde subcontratar Ia mano de obra que se encargará de la instalación de las nuevasredes y de la introducción de nuevas tecnologfas, más automatizadas que laspresentes. La relaciOn entre TELMEX y las empresas que participan de sucapital introducirá un nuevo elemento en las negociaciones de las condicionescolectivas de trabajo centrado en las condiciones imperantes en las matrices dedichas empresas. En todo caso, por el momento, la situaciOn de TELMEX tiendea acercarse a la de SICARTSA, es decir a la btisqueda por parte de la empresade una modernización unilateral, en la que cuenta con el apoyo total de lasautoridades polfticas y en particular de la STPS.

3. El caso de Ia industria maqulladora del norte de

Si los casos de SICARTSA y TELMEX muestran procesos de pérdidagradual de la presencia sindical en la negociación colectiva de las condicionesde trabajo y de reestablecimiento de las prerrogativas empresariales incluso másallá de 10 dispuesto por la propia LFT, en el caso de Ia industria mquiladora noes posible argumentar en el mismo sentido dada la juventud de dicha industriay Ia especificidad de Ia sindicalización que se ha desarrollado en ella. Adèmás,es necesario recalcar que Ia sindicalizaciOn en la industria maquiladora no es unfenómeno homogeneo ya que la situación de Tijuana difiere radicalmente de lasituaciOn de Matamoros en la medida que en la primera ciudad existe unarepresentación sindical muy poco representativa de los intereses de los

A pesar de que, como lo argumenta De La Garza en el texto citado, dicha subordinaciónSe da sin pérdidas econóniicas ni tampoco con recortes de personal y menos todavIa, conio lo fueen ci caso de AEROMEXICO, con Ia declaratoria de quiebra de Ia empresa. La que pierde cisindicato es lo que habfa logrado en términos de bilateralidad, cuestión central de unamodernizacidn pactada.

12 Véase Jorge Carrillo (coordinador), La nueva era de la industria automotriz en M&ico,Tijuana, El Colegio de Ia Frontera Norte, 1990; Cirila Quintero, "Sindicalismo subordinado eindustria rnaquiladora en Tijuana", Estudios Sociolo'gicos, vol. VII, ntim. 21, septiembre-diciembre 1989.


trabaj adores mientras que en la segunda se da una tradición sindical antigua,tipica de un sindicalismo más representativo. No obstante las diferencias en laspautas de Ia sindicalización, las condiciones de acceso at empleo, la precariedaddel mismo, y los mercados de trabajo internos de las fábricas muestra que lafuerza de trabajo no ha conseguido obtener ni siquiera un control parcial deldesenvolvimiento de su trabajo. La mayor parte de los trabajadores ocupa losniveles más bajos de una jerarquIa que no está diferenciada y en Ia que elpersonal de confianza no es abundante. Muy pocos trabajadores hanexperimentado una movilidad vertical dentro de las fábricas dada la inexistenciade escalafones'3. Dada la predominancia de Ia rotación del personal y elcarácter del trabajo de las empresas maquiladoras, asociado a los ritmos deproduccidn de las casas matrices, no existen las condiciones del surgimiento deorganizaciones productivas en un sentido estricto. En gran medida, las tareas queexigen calificación son realizadas por contratistas que vienen del extranjero o delentorno exterior. Esto permite constatar que incluso en empresas en donde elnivel tecnológico no es demasiado sofisticado y en donde, at contrario,predomina el trabajo manual, también se desarrolla Ia subcontratación delmantenimiento. Por otra parte, debemos reconocer que las estrategiasempresariales de control de la fuerza de trabajo se ejercen casi sin laintervención sindical. Al contrario, los intereses sindicales se ejercen dentro deun contexto de dominio absoluto de las prerrogativas empresariales y en dondejuegan un papel de refrendo de ciertas decisiones que no son materia denegociacidn. La existencia de contratos colectivos "tipo", el desconocimientofrecuente por parte de los trabajadores de que existe un sindicato en su empresa,la paradójica situación de que los empresarios pactan con los dirigentes sindicalessin que los trabajadores se enteren de ello, lleva a identificar, como lo haceQuintero en un trabajo reciente, la existencia de un "sindicalismo subordinado",en particular en Tijuana. Por lo que se puede concluir que Ia industriamaquiladora del forte de Mexico nace reestructurada y que en ella existen desdehace ya bastante tiempo las condiciones ideates para Ia implementación del nuevomodelo de desarrollo en marcha en el pals y en el continente.

IV. Conclusion

Esta reflexidn, basada en casos concretos situados dentro de un contexto detransición entre modelos de desarrollo, permite seflalar que el control sindicalsobre diversos aspectos de Ia vida de trabajo se encuentra en una encrucijada.En efecto, el deterioro de dicho control no se refleja solo en la incapacidad parahacer frente a la disminución dramática de los salarios reales (que, en el caso de

' Véase Maria Eugenia de Ia 0, "Reestructuración productiva y nueva gestión gerencial enIa industria maquiladora de tipo electrónico: el caso de Ciudad Juarez, Chihuahua', borrador detesis doctoral, Centro de Estudios Sociológicos, El Colegio de Mexico, julio de 1991; PatriciaWilson, 'The new maquiladoras: flexible production in low wage regions', Community andRegional Planning Working Paper Series, niim. 9, University of Texas at Austin, 1990.

La crisis del control sindical en Mé.xico 333

Mexico equivale a una pdrdida de más del 50 por ciento en ocho años) y a laalineaciOn progresiva de los salarios contractuales con los salarios mInimos,como efecto de la existencia de topes salariales, sino que incide también y sobretodo en las dificultades que experimenta para mantener vigentes las prestacionessociales y Ia vigencia de prerrogativas al interior de las empresas. Asf, encuestiones tan cruciales como la movilidad vertical que fue durante largos añosuna prerrogativa sindical basada en el reconocimiento de la antigüedad comocriterio básico de ascenso, el sindicato pierde atribuciones en la medida quedicha movilidad resulta hoy de la capacitación. A la vez, el sindicato pierdeatribuciones sobre la movilidad horizontal ya que todos los traslados, permutas,reemplazos, etc. tienden a ser administrados unilateralmente por Ia empresa.Tampoco puede defender eficazmente los niveles de empleo y debe aceptarfrecuentemente recortes de personal que le quitan poder de representación. Lasnuevas modalidades de subcontratación introducen también un debilitamiento dela capacidad de representación "colectiva" de los sindicatos al quitarles laposibilidad de hablar en nombre de todos los personales que trabajan en lasempresas. Dentro de la propia fábrica, la flexibilización de las condiciones deempleo identificada sobre todo con el trabajo eventuaf, temporal o parcial ilevaa resultados similares. La imposición de niveles salariales basados en elincremento de la productividad y cada vez menos en la existencia de salariosgarantizados obliga a los trabaj adores al uso indiscriminado de las horasextraordinarias y a un desgaste importante que se refleja en rotación y en laaparicidn de enfermedades ocupacionales como lo demostró bien Cristina Laurellen su estudio sobre la salud de los trabajadores de SICARTSA (1989). Si a todoesto agregamos la intervención de las autoridades del trabajo en apoyo delproyecto reestructurador y la indefensión en la que se encuentran los trabajadoresdada la subordinación de sus organizaciones a dicho proyecto por intermedio desu relación estrecha con el Estado, podemos ver hasta qué punto el controlsindical sobre el trabajo está en entredicho. La regulación institucional delmercado de trabajo, que fue una de las caracteristicas centrales del modelo dedesarrollo de la industrialización sustitutiva, tiende a ser reemplazada por unaregulación ad-hoc, centrada en estrategias empresariales que poco o nada tienenque ver con el involucramiento de la fuérza de trabajo en el esfuerzo productivo.Contrariamente a la lógica imperante en paIses como Japón, las estrategiasempresariales en paises como Mexico se centran en un retorno a una explotación

directa, sin redistribuciOn en la que la estructura ocupacional posee unremanente estructural de cesantes capaces de reemplazar en cualquier momentoa los que por casualidad poseen un empleo estable'4. Por otra parte, de lamisma forma que al nivel global puede identificarse una segmentación delmercado de trabajo, en los mercados internos de las fábricas aparecen tambidnprácticas muy diferenciadas que nos permiten hablar de una regulación no

' Véase Dani'ele Leborgne y Main Lipietz, "Idées fausses et questions ouvertes de l'après -fordisme", Centre d'Etudes Prospectives d'Economie Mathématique Appliquées ala Planification(CEPREMAP), Paris, 1990.


institucionalizada de las relaciones laborales en las empresas.La consecuencia deesta nueva regulación para el sindicalismo es que no puede hacerle frente através de una estrategia global sino que debe pasar a enfrentarla fábrica porfábrica y haciendo un gran esfuerzo por adecuar esas demandas de lostrabajadores a las exigencias del capital. Solo de esa manera podrá mantener surelevancia como representante de los trabajadores. En caso contrario, ocurrirálo que ya ocurre en diversos sectores, es decir Ia individualización de lasdemandas y el trato particularizado de ellas por parte de empresas que ya no yenla necesidad de tratar las demandas de los trabajadores en términos colectivos.

Cuadro 1: Medidas reestructuradoras de los contratos colectivos segün empresa

Medida Sicartsa Teléfonos Maquila

1. Movilidad horizontal (traslados, permutas) x x x

2. Movilidad vertical (escalafón) x x x

3. Recortes de personal x

4. Subcontratacjón de tareas x x

S. Flexibilización del empleo x

6. Unilateralidad x x x

7. Recuperación de puestos de confianza x

8. Disminución de niveles jerárquicos x - -

9. Cambios en el tabulador salarial x x -

10. Co-participación - x -

11. Reducción contratación colectiva x - -

Fuente: Elaborado en base a los trabajos citados en ci texto.

15 El nuevo orden administrativo.Reforma del Estado y empleo piIblicoen Argentina 1989-1991

Dora Orlansky

I. Introducción

En este trabajo se analiza el impacto en ci empleo ptiblico del conj unto deregulaciones introducidas en ci marco de la reforma del Estado, con referenciaal contexto polItico y económico en el que ocurren estos cambios.

El estudio se inicia con la promulgaciOn de las leyes de EmergenciaEconómica (Ley No. 23.696) y de Reforma del Estado (Ley No. 23.697) enagosto de 1989; sigue con tres decretos que fueron sancionados durante 1990 enforma sucesiva, de Reordenamiento del Estado (Decreto No. 435/90), paraacelerar la Reforma Estatal (Decreto No. 1.757) y sobre Racionalización delEstado (Decreto No. 2.476/90, y finaliza con la formuiación en 1991 delproyecto de escalafón para ci personal de la administraciOn ptiblica, ci SisteniaNacional de Profesión Administrativa (SINAPA). Los contenidos de estosinstrumentos regulatorios fueron diseñando progresivamente la configuración deun nuevo orden administrativo.

El análisis que se presenta en este informe se cifle exiusivamente a Ia Admi-nistración Ptiblica Nacional y ci punto de partida es ci afio 1989. Aunquedespués de esa fecha las administraciones provinciales y municipales tambiénemitieron en forma autónoma su propia legislación, la inexistencia o macce-sibiiidad de la información impide por ci momento ampliar ci estudio a estasjurisdicciones. El nivel nacional tampoco se ha caracterizado por ci suministrode datos oficiales, pero ci vacIo es menor porque puede cubrirse con estima-ciones basadas en la información empIrica previa y en algunos datos dispersos.

Es necesario advertir que las observaciones que se formulan en este estudiotienen un carácter preliminar, especiaimente en relación con los datos posterioresa 1989.

II. El fin de Ia 'triple afluencia': un punto de inflexiOn

La necesidad de revisar ci papel del Estado, ci cuestionamiento a Iaintervención estatal, surge en las democracias occidentales en la década dci 70cuando se revierte una pauta gcneralizada que ha sido denominada de la 'triple


afluencia'1, que abarcó airededor de cuarenta años y que se caracterizd por elcrecimiento simultneo del Producto Bruto Interno, del Ingreso Familiar y delGasto Pi.iblico. La expansion de la intervenciOn estatal habla sido hasta mediadosde los 70 un fenOmeno generalizado; atm en los paises más conservadores, elEstado se habla convertido en regulador de la economfa, productor industrial degran envergadura, árbitro y conciliador entre los intereses sociales concurrentes,etc. Numerosos estudios empIricos mostraron la persistente expansiOn del sectorptiblico en diferentes palses de economfa capitalista (Cameron, 1978; Lindbeck,1985).

Al finalizar el perlodo de Ia 'triple afluencia' comienzan las interpretacionespoifticas y econOmicas que se inscriben en las teorfas de Ia crisis fiscal(O'Connor), sobrecarga del Estado (Buchanan y Tullock), ingobernabilidad(Offe), etc., que demostraron, desde distintos enfoques, la imposiblidad delsistema para responder a las crecientes demandas económicas y sociales que losdiferentes sectores de la sociedad consideraban Iegftimas.

El anáiisis de una situación equivalente para la Argentina fue mucho mástardfa, pese a los agudos indicios de Ia crisis.

En efecto, Argentina habfa experimentado una eclosiOn fenomenal del sectorptmblico, sin precedentes, hacia 1973; ello se observa a través de cualquierregistro de Ia magnitud de Ia intervenciOn estatal: el gasto piIblico, el empleopilblico, el grado de concentración en diversas areas de actividad, etc. Sin queeste abrupto disparo fuera morigerado en los años siguientes - como hablaocurrido en periodos anteriores - sobrevino el fin de Ia era de Ia 'triple afluencia'con el gasto püblico sin ajustarse estrictamente al rigor de Ia nueva época. Enla Argentina, Ia mayorfa de los análisis politicos y económicos pusieron elénfasis en las evidencias de Ia recesión económica solo en términos de ladisminución del Producto Bruto Interno y de los Ingresos Familiares.

COmo se explica este sesgo interpretativo? En primer lugar, se trató de unfenOmeno inédito: Ia reversiOn de la tendencia de crecimiento no tenfaantecedentes, el desarrollo sostenido era concebido como una tendencia"natural". En segundo lugar, a través de la emisiOn monetaria y elendeudamiento interno y externo se oscureció la magnitud del deficit fiscal -deficit que, por otra parte, parecfa haber sido históricamente funcional para eldesarrollo económico del pals. Finalmente - quizá uno de los factoresexplicativos más importantes -, las condiciones polIticas del perfodo msautocrático que asoló al pals (1976-1983) impidieron trascender Ia peculiaridaddel contexto local y descifrar una realidad económica internacional ygeneralizada, el inexorable fin de Ia 'triple afluencia'.

Deseo expresar mi reconocimiento al autor, cuyo nombre y obra no logro recordar, dequien tome el concepto de 'triple afluencia' ('treble affluence').

El nuevo orden administrativo 337

III. El surgimiento del "nuevo orden administrativo"

El año 1989 marca un punto de inflexión en las politicas administrativasreferentes a la reforma del Estado. Si bien el concepto de "racionalizaciónadministrativa" habia sido introducido en la Argentina hacia fines de la décadadel 502, vinculado con Ia preocupación por el deficit fiscal crdnico, suprotagonismo ha sido intermitente y asociado a la enunciaciOn de poilticas derestricciOn fiscal.

Durante el iuitimo tramo del gobierno radical, en abril de 1989, después detres décadas de la experiencia primitiva, ante la evidencia de los desequilibriosfinancieros del Estado, se consideró imprescindibie ci ajuste fiscal: la reiteraciónde los procesos de aceleración inflacionaria en la economIa interna indicaba lanecesidad de superar el crónico desequilibrio fiscal. Tanto en el ámbitoecondmico como politico se generalizaba la opinion que atribula a la incidenciadel deficit fiscal la causa principal de la tasa de inflación. El gobierno deAlfonsIn sostuvo que reconstruir la estabilidad económica implicaba la necesidadineludible de una reforma del sector ptiblico que lograra disminuir susdesequilibrios. Además de propiciar un acuerdo politico con ci partido quegobernarIa en el siguiente perlodo, los puntos más importantes del esquemaecondrnico fueron: a) la reducción del deficit fiscal hasta un minimo compatiblecon el financiamiento externo; b) el mejoramiento de la recaudación impositiva;c) la restricción dcl gasto p1blico; y d) el aumento en términos reales de lastarifas ptiblicas hasta un nivel que asegurara ci financiamiento de las inversionesen las empresas püblicas.

Mientras que Ia dramática situación financiera del sector pthlico resultabaparadójicamente paliada por la caIda real dcl gasto ptIblico - al licuar gran partede las erogaciones del Estado en concepto de pagos de salarios (y aproveedores) -, un informe oficial mostraba Ia exorbitante dimension de lossubsidios encubiertos al sector privado. Segin la Secretarla de Hacienda, los3.995 millones de dólares constantes de 1987 a que ascendIa este montorepresentaban ci 70 por ciento del deficit presupuestario del sector piiblico.

La desesperante situación fiscal y la necesidad de implementar polIticas deajuste y planes de estabilidad se habfan puesto en evidencia en pleno perIodo delas elecciones presidenciales de 1989 y más aim, durante la critica etapa detransición del gobierno radical al jusicialista.

En ese contexto, al borde de la ingobernabilidad, apenas se inicia la gestiónde Menem se aprobaron las ieyes de Reforma del Estado y de EmergenciaEconómica, proyectos presentados por ci Poder Ejecutivo, en un acuerdo politicosin precedente segimn ci cuai, el Partido Radical, el principal partido opositor,presto su voto de apoyo en ci Congreso.

2 Bajo el gobierno de Frondizi (1958-1962), de signo desanollista, se pusieron en auge lastecnologIas de organización y métodos, y se produjeron las primeras descentralizaciones,privatizaciones y cesantIas masivas en empresas estatales.


A partir de estos instrumentos legislativos se inauguró el "nuevo ordenadministrativo"3, que consiste básicamente en la redefinicián de las relacionesde interacción entre el sector privado y el sector piiblico y Ia imposición derestricciones sin precedentes al sector pi.iblico.

IV. Dinámica del empleo püblico en 1989

Sin embargo, en la Administración Pi.iblica Nacional, el nivel de empleo, lacomposicidn funcional y sus tendencias no exhibfan distorsiones significativas enlos tiltimos aflos. El panorama que ofrecian estos indicadores no era peculiar oatfpico, comparando con otras administraciones piThlicas menos controvertidas(Orlansky, 1990). En cuanto al peso fiscal, el gasto en personal se habfaerosionado drásticamente: los salarios en el sector ptiblico fueron una variablede ajuste histórico. "Cualquiera sea Ia fuente informativa que se tome en cuenta,entre agosto y octubre de 1987 el valor adquisitivo del salario de los empleadosptIblicos nacionales estaba un 70 por ciento por debajo del nivel que tenfa endiciembre de 1983", segIn Urraza (1991, pág. 35). La situación salarial no serecompuso desde entonces.

A principios de 1989 el empleo pdblico en la Argentina ascendIa a 2 167345 cargos. Esta cifra comprendIa las tres jurisdicciones de gobierno (nacional,provincial y municipal), las fuerzas armadas, las fuerzas de seguridad, el PoderLegislativo y el Poder Judicial. En términos comparativos, Argentina tenIamenos empleados péblicos por habitante que los EE.TJU.: 6,5 por ciento y7,2 por ciento, respectivamente. Atm más sorprendente, el aumento deempleados ptmblicos en el Poder Ejecutivo habfa sido del mismo orden en Iapresidencia de Alfonsfn (1983-1989) que en Ia de Reagan (1980-1988), ya queel incremento anual promedio del personal civil en la Argentina fue de 1,07 porciento y en los EE.UU 1,03 por ciento. Esta confrontación es sumamentesignificativa porque, como es sabido, la polItica norteamericana fue durante eseperfodo extremadamente conservadora en materia de gasto ptIblico y, enparticular, en cuanto al volumen de los cargos civiles de Ia AdministraciónFederal (Orlansky, 1991).

Las tendencias del empleo en la Administración PtIblica Nacional son en laArgentina históricamente similares a las de los paIses centrales. A partir de ladécada del 60, el empleo creció - en términos relativos - en las areas sociales ypoliticas del gobierno central, en desmedro de las funciones econOmicas, y almismo tiempo ocurrió el proceso de descentralizaciOn de funciones - yconsecuentemente del empleo - hacia las jurisdicciones provinciales ymunicipales. Estas tendencias corroboradas en el largo y en el corto plazocontirnian vigentes. Los programas de reforma del Estado se encuadran en las

He acuñado Ia expresión 'nuevo orden administrativo' porque alude al doble sentido de laexpresión primitiva "nuevo orden internacional", usada por Bush para definir su concepción delas relaciones internacionales de Ia posguerra frfa, criticamente parafraseada como el "nuevodesorden internacional".


modalidades prefiguradas por las tendencias históricas y recientes, acentuandolos cambios en la misma dirección. 0 sea, en el achicamiento del sectorproductivo en manos del Estado y la transferencia de funciones estatales a lasadministraciones provinciales y locales.

V. Los instrumentos de regulación del empleo püblico

El "nuevo orden administrativo' comenzó con la promulgacidn en formaconjunta de dos leyes votadas por el Congreso de la Nación en agosto de 1989,a las que se le agregaron regulaciones más especificas con un dinamismo que nose ha detenido.

Dichas leyes son la Ley No. 23.696 de Reforma del Estado y Ia LeyNo. 23.697 de Emergencia Económica, cuyos principales contenidos se exponena continuación.

Ley No. 23.696 de Reforma del Estado

Tiene como objeto fundamental reducir la intervención del Estado en lasreas productivas estableciendo las disposiciones para la privatización yparticipación del capital privado.

IDos capitulos contemplan el impacto en la situación laboral. El Capftulo IVtrata sobre Ia protección del trabajador, formulando la necesidad de "tenerse encuenta como criterios en el diseflo de cada proyecto de privatización, evitarefectos negativos sobre el empleo y la pérdida de puestos de trabajo, en el marcode una función productiva estable y eficiente. A tal efecto, las organizacionessindicales representativas del sector correspondiente, podrán convenir con loseventuales adquirentes y Ia Autoridad de Aplicación mecariismos apropiados."El CapItulo IX autoriza a establecer un Plan de Emergencia del Empleo, queconsistirá en la afectaciOn de fondos para encarar obras pilblicas de mano deobra intensiva, que sustituyan cualquier tipo de trabajo por medio mecnico, ycuyos valores de contratación y plazo de ejecución no superen cien millones deaustrales a valores constantes y seis meses de plazo. Dichas obras debern serlicitadas y contratadas por las municipalidades, previos convenios a celebrarsecon las autoridades provinciales, mediante procedimientos de contratación queaseguren celeridad, eficiencia e inmediata creación de nuevos puestos de trabajo.La mitad de la mano de obra a ocupar deberfa tener residencia en el lugar dondese ejecuten los trabajos, que se llevarán a cabo preferentemente en centros queexhiban los mayores indices de desocupación y subocupación.

La privatización significó, sin embargo, en la mayorfa de los casos, unareducción de personal a través del despido con fuertes indemnizaciones. Porejemplo, se aplicaron hasta a un 20 por ciento de las plantas en los canales detelevision y radioemisoras y en la Empresa de Ferrocarriles del Estado ya estáprácticamente resuelto el inminente retiro voluntario de un 15 por ciento (12 500agentes), para lo cual se destinarn créditos especiales otorgados por el BancoMundial.


En cambio, no se ha implementado ningin programa de emergencia delempleo, como ocurrió en Chile durante Ia etapa de privatizaciones de empresasestatales. Tanipoco ha habido reclamo de ningün sector en ese sentido.

Ley No. 23.697 de Emergencia Económica

Está destinada fundamentalmente a la suspension de los subsidios ysubvenciones y regImenes de promoción industrial, cuya magnitud financierarepresentaba una buena parte del deficit fiscal (pág.7 Ut supra).

En uno de sus capItulos trata sobre el empleo en la administración ptiblica,empresas y sociedades. Introduce el congelamiento de las estructuras de personalexistentes y la racionalización de los recursos humanos a través de Iareubicación; se promueve la participación de empleados, obreros y usuarios enel seguimiento, desempeno, gestión, propiedad, etc. de los establecimientos yentidades piiblicas (Programas de Propiedad Participada); se encomienda Iarevision de los regfmenes de empleo a los fines de mejorar eficiencia yproductividad, propiciándose la convocatoria yb creación de las instancias denegociación colectiva con las asociaciones gremiales; se excluyen formulas deindexación, coeficientes, etc., en Ia determinaciOn de las remuneraciones;también se dispone la baja del personal en las dos máximas categorfas delescalafOn que fuera designado sin concurso y gozara de estabilidad, cuandorazones de servicio asf lo aconsejen, fijándose el monto indemnizatoriocorrespondiente.

Por esta tiltima disposición de la ley los dos cargos escalafonarios superioresperdieron su estabilidad (hasta entonces garantizada por Ia ConstituciOn Nacionaly por Ia legislaciOn especIfica) y su continuidad quedó sujeta a Iadiscrecionalidad de las decisiones polfticas. No es posible evaluar el impacto deIa aplicación de esta medida; no se dio a conocer el volumen de bajas ni elefecto que técnicamente provocO; en algunos organismos el personal dado debaja (aproximadamente un 2 por ciento) tenla Ia formaciOn profesional especificapara el cargo y habia desarrollado una carrera a través de sucesivas promocionesen un promedio de antiguedad no menor de siete años. Estos cargos fueronposteriormente cubiertos sin cumplir con el requisito del concurso, operando enlos hechos como una extension del personal polItico de confianza, cuyasfunciones habitualmente se reservaban a los asesores de gabinete de lasautoridades de rango ministerial.

La ley de emergencia econOmica impone pautas para la restricción en laserogaciones y el volumen de personal, promueve Ia participaciOn en la propiedadde los empleados y usuarios de empresas privatizadas y favorece las instanciasde negociaciOn colectiva para Ia revision de las condiciones de trabajo con lasasociaciones gremiales.

En su aplicaciOn ni los Programas de Propiedad Participada como tampocola negociación colectiva tuvieron mayor desarrollo, a pesar de los importantesantecedentes en esta tiltima cuestión. Los antecedentes se remontan a 1986,cuando el Congreso de Ia NaciOn ratificO el Convenio 151 de Ia OIT sobre lasrelaciones de trabajo en Ia Administración Piiblica (Ley No. 23.328). Como


consecuencia de la ratificación, el Poder Ejecutivo Nacional cred la ComisiónParticipativa de Poiftica Salarial y Otras Condiciones de Empleo (decretoNo. 1.598/86), integrada por una representación gubernamental del máximonivel y por UPCN y ATE por la parte sindical. Finalmente, en 1987 el Congresode Ia Nación ratificd el Convenio 154 de la OIT sobre fomento de Ia negociacióncolectiva (Ley No. 23.544) (Urraza, 1990, pág. 7).

Decreto 435/90 de Reordenamiento del Estado

Nuevos mecanismos más especfficos para la reducciOn del gasto y delvolumen de personal estn previstos a través del Decreto 435. Estabiece unsalario minimo y un saiario mximo para la Administración Piibiica Nacional;la supresión de las distintas secretarfas en los ministerios adecuando lasrespectivas estructuras con un mximo de hasta treinta y dos subsecretarfas paraci conjunto de todos los ministerios; la prohibición del pago de horariosextraordinarios y promociones en las categorfas de revista; Ia jubilaciónobligatoria para aquellos que cumplieran con los requisitos; la disponibilidad delpersonal en condiciones de jubilarse en los dos afios siguientes; la imposibilidadde mantener más de un cargo; el congelamiento de las vacantes; la organizaciónde cursos para aquellos que voluntariamente optaran por la formación yperfeccionamiento que facilitara su incorporacidn a las actividades productivasdel sector privado.

El nivel de salario máximo, al fijar como tope el 90 por ciento del salariodel Presidente de la Nación, limita las remuneraciones de los cargos gerencialesen organismos y empresas estatales con escalafones especiales que, en muchoscasos, superaban sus equivalentes en ci sector privado. Asimismo, la prohibiciónde efectuar promociones y pagar horarios extraordinarios afectan negativamentelos ingresos, en este caso, de franjas más anchas de personal.

Este decreto introduce medidas absolutamente innovadoras en pos de reducirci volumen de personal, tanto entre los designados en funciones polfticas comoentre los empleados, en general. Por un lado, Ia reducción de más de cienpuestos de secretarios y subsecretarios a tan solo treinta y dos subsecretarias -a io cual se deberfa sumar la eliminación de los respectivos asesores en unmilmero promedio de tres por cargo polItico - representarfa un corte considerableen Un rubro expandido desde 1983. Por otra parte, si bien la jubilaciónobligatoria ya habla sido impiementada anteriormente, por ejemplo en 1986 - asIcomo ci retiro voiuntario en 1987 -, la condición de "disponibilidad" carece deantecedentes de aplicación desde su inclusion en la reglamentacic5n del RegimenJurIdico Básico de la Función Piiblica, Ley 22.140/80. Segiin ci actual Decreto435 la disponibilidad se aplica combinada con la condición jubilatoria,constituyendo una suerte de jubilación anticipada.

Sin embargo, segi.in el equipo econOmico, el cumplimiento de la primeraetapa de racionalización estatal mediante la aplicaciOn del Decreto 435 no fuesatisfactorio.

La información periodIstica (La Nación, 14 y 15 de agosto de 1990) destacOque un informe reservado elaborado por técnicos de una dependencia del


Ministerio de Economfa, Ia Subsecretaria de Empresas Nblicas, mostró que sondemasiados los organismos y empresas estatales que no cumplieron con lasnormas del decreto 435 o que ni siquiera contestaron los requerimientos delPalacio de Hacienda. Entre los cuestionamientos básicos que desde el Gobiernose realiza a aquellas dependencias reticentes a poner en marcha los ajustes semenciona el escaso ahorro en la reducción de horas extras, las insuficientesintimaciones al personal en condiciones de jubilarse y el escaso pase adisponibilidad del personal. Los datos presentados en el informe mencionadomuestran una reducción total de 50.175 (5,7 1 por ciento) en el transcurso deli.iltimo año, en concepto de jubilaciones y disponibilidades. La mayor reducciónse produjo en las Empresas del Estado (14,4 por ciento), en el Ministerio deEconomIa (5,5 por ciento) y en el Ministerio de Salud y Acción Social (5 porciento). En este tiltimo, las variaciones no se produjeron en los hospitales y nien los centros de salud, segün las autoridades del Ministerio, sino en Iareducción de más de mu agentes con que contaba el Plan Alimentario Nacional(PAN). Este programa habIa caducado cuando fue absorbido por el programa depolfticas sociales comunitarias, destinado también a la atención de sectoressociales con necesidades básicas insatisfechas y en situación de pobrezaestructural.

Simultáneamente, Ia Secretaria de Ia Función Pi.iblica difundió una serie dedatos sobre reducción de personal en el sector piiblico no coincidentes con losntImeros que manejó EconomIa4. Segn Ia Secretaria de Ia Función PiIblicadurante el perlodo junio de 1989 hasta junio de 1990, la dotación del personalde la administración pilblica nacional se redujo en 32.766 agentes (3,5 por cientosobre el total inicial de 929.137 cargos), correspondiendo a retiros,prescindibilidades, jubilaciones, entre otros.

También se anunció que como consecuencia de la privatizacidn de ENTEL(Empresa Nacional de Telecomunicaciones) y Aerolineas Argentinas dejarán depertenecer al sector piiblico 54.148 agentes.

En resumen, se anticipó que el personal serfa reducido drásticamente en unperIodo de dos afIos, desde junio del 1989 hasta junio 1991: 133.155 agentesdejarfan de cumplir funciones en el sector ptiblico nacional.

Decreto 1757/90, decreto dmnibus para acelerar Ia reforma estatal

El contenido de este decreto es muy diverso; solo en los dos primeroscapftulos se formulan disposiciones que afectan al empleo pOblico: eliminaciónde puestos de trabajo, cambios en las condiciones de trabajo, ingresos ydisposiciones sobre la representacidn del sector laboral.

En el primer capftulo se determina Ia creaciOn en el ámbito del Ministeriode Economfa del Comité de RacionalizaciOn del Gasto Püblico, constituida por

Es sencillamente ininteligible Ia enorme disparidad entre los datos de las dos fuentes.Además de las cifras, las interpretaciones diferIan: Econornia considerd escaso el cambio (a pesarde que sus datos eran los más favorables) mientras que para Función Piiblica las cifras eranseflales positivas.


autoridades del Ministerio de EconomIa y de Ia Presidencia de la Nacidn y cuyasfunciones son el estudio, análisis y proyecto de las medidas tendientes a lareducción del gasto pdblico y la racionalización que resulte de las polIticas deprivatización, desregulacion, desburocratizacidn, descentralizacióon,recentralizacidn y transferencia de organismos. Sobre estas medidas, con impactodirecto sobre el empleo pThlico y sobre el empleo en general, no existe ningiintipo de formalización de consulta con el sector laboral.

En otro orden de cosas, se establece especIficamente Ia privatizacidn,mediante el ilamado a concurso, de las tareas de patrocinio y representación enjuicio de los servicios juridicos de las empresas estatales, pero esta disposiciónno ha sido concretada aim.

En forma similar a la norma de privatización de los servicios jurfdicos enlas empresas estatales, se requirió una propuesta de privatización de los serviciosde reconocimientos m&licos en el Ministerio de Salud y Acción Social, y en elámbito de toda Ia administración central y organismos descentralizados. Comoen el caso de las empresas estatales, esta propuesta no ha sido cumplimentadaaimn.

En el CapItulo II, que trata especialmente de la reforma administrativa, sedetermina Ia creación del Comite Ejecutivo de Contralor de la ReformaAdministrativa, integrado por autoridades del Ministerio de Economfa y de laPresidencia de la Nación y, en carácter de miembro externo, un representantede la TJnión del Personal Civil de la NaciOn (TJPCN). El Comitd Ejecutivo tienelas funciones de promover la reorganización de Ia estructura orgnica y funcionalde los organismos estatales, determinar la magnitud de las reducciones y ejercerel contralor del cumplimiento de las pautas de reducciOn de dotaciones depersonal; formular y promover Ia ejecución de la racionalización administrativaque resulte de las poifticas de privatización, desregulacion, desburocratización,descentralización y transferencia de organismos; promover la elaboraciOn deregImenes escalafonarios acordes con el modelo de administración ptIblicamodema y eficiente asegurando una adecuada carrera administrativa y una eficazcapacitación del personal; proponer mejoras en los niveles y estructuras de lasremuneraciones a través de una progresiva compatibilización con lasretribuciones del mercado laboral; formular una amplia revision de las normasvigentes sobre licencias, compatibilidades y horarios; proponer los instrumentosnecesarios para Ia revision de los regfmenes de estabilidad y disponibilidad,como asimismo propiciar sistemas de jubilación anticipada, retiro voluntarioselectivo y estudiar cualquier otra medida que responda a los objetivos deracionalización; arbitrar los mecanismos necesarios a los efectos de producir unaefectiva reducciOn del personal ocupado al 31 de agosto de 1990, tomando encuenta la supresiOn o reducción yb reestructuración de unidades orgánicasafectadas directa o indirectamente por las poll ticas de desregulacion,desburocratización yb privatización, o bien por Ia transferencia odescentralización de funciones a provincias y municipios.

La inclusion de un representante de uno de los dos sindicatosrepresentativos, UPCN, en carácter de "miembro externo" es un retrocesohistórico, en términos de participaciOn laboral en la negociaciOn de las


condiciones de trabajo. La inclusion de miembros plenarios representantes de losdos entidades gremiales mayoritarias (UPCN y ATE, Asociacidn de Trabaj adoresdel Estado) en la Comisión Participativa de Poiltica Salarial (1987) constituyenantecedentes de una incorporación activa del sector laboral en el ámbito de IaadministraciOn p.lblica. El papel de Ia representaciOn laboral está ahoradisminuido tanto en la participación como en la exclusion de una de las dosasociaciones sindicales más poderosas del sector piblico (y la más combativa).Es un paso atrás tomando en cuenta los antecedentes legislativos y los ámbitosde negociaciOn que se crearon previamente.

Se restringe, además, el volumen de empleo, en forma directa, mediante ladisminuciOn del equivalente del 15 por ciento de la masa salarial para las plantasno permanentes de personal transitorio, y su caducidad total al 31 de diciembrede 1990. En Ia práctica, a través de las solicitudes de excepción estascontrataciones han persistido.

Finalmente, el Decreto 1.757/90 tambidn modifica las condiciones laboralesde la situaciOn de "disponibilidad", disminuyendo los perfodos y los montoscorrespondientes a las indemnizaciones fijadas en el Regimen Jurfdico Básico dela FunciOn Püblica de 1980. Cabe recordar que la situaciOn de "disponibilidad",prevista legalmente desde 1980, no habfa sido aplicada hasta que se inicia laetapa actual de reforma del Estado en 1989.

Decreto 2.476/90 sobre RacionalizaciOn del Estado:Principales disposiciones relativas a Ia situaciOn del personal

A continuación se comentan los puntos centrales:

Reducción de personal

RacionalizaciOn del 34 al 40 por ciento de los cargos en funcionessubstantivas en los organismos de Ia administraciOn central y descentralizada. Seincluye en estos porcentajes la caducidad de todo el personal contratado (cesanteel 31 de diciembre de 1990). También se practicarán reducciones entre elpersonal que realiza tareas de apoyo, el que no podrá exceder el 33 por cientode Ia cantidad de cargos de las unidades substantivas.

Retiro voluntario. Disponibilidad

La reducción de personal se llevará a cabo mediante Ia opción de retirovoluntario, con 30 dfas de plazo para inscribirse. El resto pasará a disponibilidada partir del 31 de enero de 1991. En el caso en que se disuelvan las unidadesdonde desempeñan sus funciones podrán ser reubicados, transferidos al sectorprivado, o en su defecto, recibir una indemnizaciOn, inferior a Ia prevista en elretiro voluntario.

Obra social

Quienes sean alejados de sus puestos, mantendrán durante dos aflos la obrasocial sin cargo.


Ministerio de Educación

El personal docente y no docente que haya ilegado a superado la edad yantiguedad, deberá jubilarse obligatoriamente. Percibirán el 80 por ciento móvilde su salario habitual. A partir del 1 de marzo de 1991 está prevista unareducción del 33 par ciento de la planta de personal directivo, auxiliar docentey no docente.

Cambio de horarlo

Para evitar el doble empleo se unificaron los horarios en la AdministracidnPtIblica Nacional, dividiéndose la jornada en dos medios turnos (de 9 a 13 y de13.30 a 17 horas). Quienes quieran realizar solo un turno, percibirán el 60 parciento de sus haberes habituales.

Privatización de servicios no esenciales

Contratación de empresas del sector privado para prestar los servicios deliquidación de haberes de todos los organismos de la administración nacional, asIcomo también para el control de los horarios de ingreso y egreso del personal;contratación de compaiifas particulares para el control de calidad de mercancfasde la Aduana; adjudicación a manos privadas del mantenimiento y limpieza deestablecimientos educativos y locales y edificios piiblicos.

Jerarquización de funciones

Modernización y profesionalización de la funcidn ptiblica: se destinará el3 por mu de la masa salarial de cada organismo para financiar programas decapacitaciOn destinados al personal.

Reconversion laboral

CreaciOn de cursos de capacitación para quienes hayan quedado endisponibilidad par facilitar su acceso al sector privado. Como contrapartida, elEstado podrá hacerse cargo de las cargas sociales de los trabajadores que seancontratados bajo el regimen especial durante 18 meses a partir del cese deservicios.

Nuevo escalafOn para el personal de la administraciOn püblica

El decreto 2.476/90 también fijaba los plazos para la formulacidn de unnuevo escalafón para el personal de la administraciOn pdblica cuyas tareasforman parte del servicio civil. El proyecto - todavfa sus contenidos no han sidodefinitivamente precisados - es el Sistema Nacional de ProfesiOn Administrativa,propuesto por la Secretarfa de la Función Ptiblica. Consiste en el diseño de unreencasillamiento en un menor ndmero de categorfas que el anteriorDecreto 1.428/73, y en dos agrupamientos, general y cientffico- técnico.

El proyecto, sin embargo, está atm en discusión debido a la controversiasuscitada principalmente par la propuesta de pérdida de la estabilidad y laexclusion del sector laboral en las negociaciones.


Segtin Ia version del anteproyecto que ha trascendido, Ia estabilidad delempleo piiblico - un atributo que caracteriza a las administraciones modernas -quedarla condicionada a Ia aprobación de las pruebas de evaluaciOn de rutina,con el agravante de Ia ausencia de representantes laborales en el seno del comitéevaluador. SOlo habria un veedor, designado par sOlo una de las agrupacionessindicales, UPCN.

Estas disposiciones se prestarfan a dane al empleo pdblico un carácterpolItico discrecional en materia de estabilidad, incompatible con la nociOn decarrera administrativa, segin las prácticas corrientes en las burocraciasmodernas. Para citar el caso de Francia, uno de los modelos de administraciOnpiiblica (del cual la Argentina se inspiró en el diseño original de 1880),actualmente los órganos consultivos en materia de reclutamiento y carreraadministrativa se componen, además de la presidencia ejercida por Ia autoridadadministrativa para Ia cual se efectila la consulta, en una mitad por los miembrosdesignados por la autoridades gubemamentales dentro de las cuales siempre estánrepresentados los ministerios de hacienda, función pdblica y de Ia mujer y en laotra mitad por representantes electos directamente por el personal. Lascondiciones de elegibilidad son amplias; las listas pueden o no ser presentadaspor los sindicatos.

Ailn cuando el nuevo proyecto de escalafón prevea la presencia de por lomenos una mujer en todo comité de evaluación, una medida de avance paragarantizar Ia no discriminación, la participación laboral limitada a unrepresentante de UPCN, circunscripto al carácter de "veedor", implica un francoretroceso frente a los logros ya obtenidos para la negociación colectiva en elsector piiblico.

VI. El impacto de las regulaciones sobre el empleo

El plan de reforma del Estado iniciado en 1989 paso sucesivamente por tresetapas de redimensionamiento: recorte de estructuras administrativas,congelamiento de vacantes y reducción del volumen de empleo pdblico.

La aplicación de las disposiciones del Decreto 2.476/90 provocó Ia cesantfade airededor de 16.500 agentes contratados. Miembros del Comité Ejecutivocalcularon, de acuerdo con las solicitudes presentadas, que unos 18.500 agentes,entre 12 y 15 por ciento del total de empleados que podrfan acogerse al retirovoluntario, lo han hecho, con el propOsito de obtener beneficios indemnizatoriossuperiores respecto de los que serán abonados a aquellos en situaciOn dedisponibilidad y luego cesantes.

Hasta el primer trimestre de 1991, Ia disminución de personal alcanzO aunos 62.000 agentes. (Esta cifra serIa el resultado de incluir una buena parte delos 32.700 agentes de los que habIa dado cuenta Ia Secretarfa de Ia FunciOnPiiblica al 30 de junio de 1990.)

Los datos que se conocieron a propósito de Ia aprobación de las nuevasestructuras de cinco Ministerios, dos Secretarfas de la Presidencia y cuatroorganismos descentralizados mostraron una disminuciOn de 28 por ciento del


personal (sobre un total inicial de cargos de 29.278) desde el mes de marzo de1990 hasta abril de 1991. Sin embargo, segiin los compromisos con el BancoMundial que aportarfa airededor de 350 millones de dólares para financiar Iareestructuración de Ia administraciOn piiblica, se prevefa la necesidad de practicarcesantfas. En virtud de ese programa, aproximadamente 15.000 agentes estatalesquedarán en situación de disponbilidad al desaparecer sus cargos y funciones. Elregimen de disponibilidad establece que los empleados permanecern en talcondición durante 3, 6 o 9 meses, segiin su antiguedad. En ese lapso, podrán serrequeridos por otros organismos estatales que necesiten cubrir vacarites. Si ellono ocurre, son dados de baja. Si estas bajas se suman a las anteriores se habráliegado a una cifra de alrededor de 80.000 cargos menos en la administraciónpilblica.

Un nuevo paso para la reducción del empleo involucrará una cifra total de122.000 agentes, un 20 por ciento menos que en 1989; éste serfa el resultado deuna nueva baja de 42.000 empleados al aprobarse los nuevos organigramas dereparticiones pi.iblicas en las que se eliminaron 97 de las 185 direccionesnacionales.

Por otra parte, un informe de la Sindicatura de Empresas Ptiblicas, mostróque, entre setiembre de 1989 y setiembre de 1990, se produjo la disminución demás de 19.480 puestos para el conjunto de las trece empresas estatales queocupan el 90 por ciento de la mano de obra en ese sector (292.659 puestos). Lamayor reducción se produjo en Ferrocarriles Argentinos, con 10.533 agentes, delos cuales 1.436 fueron reubicados en la DGI (Dirección General Impositiva).Más recientemente, se anuncio que 12.500 agentes (12.300 segi.in el regimen deretiro voluntario) serán dados de baja en Ferrocarriles Argentinos, ante Iainminencia de la cesidn al sector privado de tres lIneas ferroviarias y como unrequisito indispensable impuesto por el Banco Mundial para su desemboso de130 millones de dólares como parte de un crédito para Ia reforma de lasempresas piblicas.

Si a los datos sobre reducción (31.980 cargos) se suman los correspondientesa las privatizaciones de las empresas Entel (Empresa Nacional deTelecomunicaciones, 43.038 cargos) y Aerolfneas Argentinas(10.638 cargos), el Estado se habrá desprendido de 85.656 agentes del sectorproductivo, casi un 30 por ciento menos desde octubre de 1989.

Y las acciones de reducción se continuaran en el futuro próximo con 16.500bajas en Yacimientos PetrolIferos Fiscales (YPF) ... además de lasprivatizaciones de las empresas del area de Defensa. El proyecto establece unplazo de dos años para llegar a su fin.

VII. Conclusiones, proyecciones y conjeturas

Hasta hace unos ailos la expansion del sector piiblico era Ia pauta regular enuna sociedad desarrollada o en desarrollo y se estudiaron los determinantes ycontenidos de Ia expansi6n. Una de las investigaciones clásicas identifica nueveexplicaciones del crecimiento del sector pdblico (I'arschys 1975). Aunque el


esquema conceptual del autor no lo contempie, el modelo de nueve explicacionespara Ia expansion del sector plblico puede extrapolarse para la situación opuesta,Ia de reducciOn del sector piiblico5. En ci caso de la Argentina, la explicaciónse sustentarla en Ia situación de las finanzas ptibiicas y los determinantespoiftico-institucionales e ideológico-cognitivos. En efecto, la crisis fiscal y ciconsenso entre los partidos politicos más representativos acerca de la necesidadde restringir ci sector ptibiico (op. cit.pág. 6), unido a las actitudes negativas dela opinion piThlica hacia el sector ptiblico6 dieron legitimidad a una drásticanormativa de reforma del Estado.

Sin embargo, ci impacto de las nuevas regulaciones sobre ci empieo piiblicoson hasta ci momento dificiles de evaluar. A continuaciOn se exponen algunoscomentarios finales; serfa prematuro sino imposible pretender elaborarconclusiones sobre ci proceso de reforma "en vIas de desarrollo"; se tratarIan depredicciones - por ci escaso tiempo transcurrido - y conjeturas -por la escasainformación oficial que se ha brindado. La discusión de las observaciones giranalrededor de tres cuestiones: 1. ci control polItico del empleo ptibiico, 2. laausencia de poiiticas paliativas, y 3. la transferencia de fuerza de trabajo desdeci sector ptiblico.

1. Paraieiamente a la aplicaciOn de las corrientes reformistas se habriaintroducido un mayor control politico del empleo piibiico. En Ia práctica, másallá del efecto final de achicamiento, muchas de las medidas fueron propiciaspara la manipulación de los cargos piIbiicos sobre la base de consideraciones ode afinidades politicas explIcitas e implIcitas. Por ejemplo, la prdida de laestabiiidad de los funcionarios de las categorIas escalafonarias más altas, lajubiiaciOn compulsiva, la cesantIa de los contratados, el pasaje a Ia situaciOn dedisponibilidad, Ia remodelación de las estructuras con reubicación de puestos ypromociones dieron cabida a una extenIsima rotacidn de personal. Además, IasupresiOn de unidades decisorias al mimero de 32 Subsecretarfas fue desvirtuadaen Ia práctica con Ia creacidn de ios cargos de "Subsecretarios Adjuntos",cnsanchándo subrepticiamente la franja ministerial.

No es fácii afirmar quc a partir de 1989 se acentud el clientelismo. Perohasta ci momento, ia rotación de cargos proveyó de un volumen - que se estimaconsiderabie - de designacioncs discrecionales. Más aiIn, ci anteproyecto de

Combinan dos dimensiones tricotOmicas de Ia que resulta un sistema IOgico de nuevecategorias, todas ellas significativas para el análisis. Las dimensiones son : I) los niveles deexplicaciOn (tres): socio- econOmica, ideológica-cognitiva y poiftico-institucional y II) Ia

perspectiva respecto a Ia producciOn de bienes y servicios piiblicos (tres): del usuario, delproductor y de las finanzas pilblicas. Retornar a este trabajo clásico que explica el crecimientodel sector ptIblico sirve por dos razones: una, porque Ia explicación más que unicausal muestracómo convergen mtiltiples determinantes y dos, porque las explicaciones sobre el crecimientoiluminan para entender Ia reducçión del sector piiblico.

6 Una encuesta de opinion (Estudio Morn y Araujo, Noguera y Asociados; Diciembre 1990)sobre diversos aspectos de Ia reforma del Estado revela quo un 68 por ciento de La poblaciOn estáfavor de Ia privatizaciOn de las empresas pdblicas y un 61 por ciento es favorable a Iadisminución del ntimero de empleos pdblicos (La NaciOn, 8 de enero de 1991).


nuevo escalafón (SINAPA) Ilevaria la discrecionalidad a mayores instancias alproponer Ia pérdida de la estabilidad, que quedarfa condicionada a un sistema deevaluación indefinido, sin garantla aiguna de resguardo o de representación delsector laboral involucrado. La exclusion sindical en el piano formal de lasnegociaciones colectivas también contribuye en Ia misma direcciOn de un mayorcontrol politico7.

2. La ausencia de planes de empleo de emergencia, es decir, de paliativosen un contexto de alta desocupación y subocupacidn - como estaba previstos enla Ley No. 23.696, indican una reforma del Estado de tipo "salvaje".

Segiin Velasquez (1990, pág. 123), en Chile 'la ocupación estatal se redujoa una tasa promedio de 4 por ciento anual" entre 1973 y 1984. "Es a través delos programas especiales de empleo que se ha intentado compensar, en parte, lapropagación del desempleo. ... A pesar de que se los implementó para atenuarlos efectos de las recesiones en la actividad económica, todavia permanecerivigentes hoy, en 1988."

El caso argentino contrasta con el de Chile. La reducción del empleo en laadministración nacional central y descentralizada en la Argentina alcanzaria, deacuerdo con las declaraciones oficiales un promedio anual del 10 por ciento enlos dos primeros altos, alcanzándose ya un total del 20 por ciento; mientras enChile el ritmo más intenso fue del 6 por ciento anual en los primeros cuatroaños, sumando en total un 40 por ciento en once altos. (Velasquez, 1990,pág. 124).

De la confrontación con los datos de Chile - considerado uno de los casosde reforma más duros, comparado, por ejemplo, con Gran Bretaña (Schamis,1989) -, Argentina presenta magnitudes de reducción de empleo pIblico sinprecedentes en volumen y ritmo8, con el agravante de no haber implementadoningdn plan de empleo alternativo.

3. Finalmente, el proceso de privatización y concesión de las empresaspiiblicas trajo aparejado un volumen cuantioso de despidos, con indemnizacionesapoyadas a través de créditos del Banco Mundial, polItica que seguirá siendoinstrumentada. Este regimen provoca una transferencia de fuerza de trabajo adestinos diversos, cuyos resultados attn no pueden ser evaluados. Lasindemnizaciones - cuyo monto ha sido a menudo alto - tienen el efecto de

A Ia ausencia de participación laboral, se le agrega, en cambio, Ia presencia empresaria enIa refoi-ma del Estado a través de la Fundación para Ia Modernización del Estado, a Ia que habfansumado su contribución 73 empresas - entre las cuales figuraban Ia mayoria de las grandes firmasnacionales y varias de origen extranjero. Además de asesorar en materia de personal gerencial,estaba previsto que aportarIan 300.000 dólares mensuales como crédito puente hasta que seobtuviera un préstamo para financiar ci costo de Ia reforma del Estado. (LA MACION 16 deenero de 1991).

Es importante insistir en que los datos utilizados corresponden a las declaraciones poifticasdel gobierno y que las publicaciones oficiales de rutina conteniendo las series de empleo pdblicohan sido discontinuadas.


desdibujar en lo inmediato Ia percepción de que una eventual reinsercidn laborales ciertamente problemática.

A la fecha de concluir este trabajo (junio de 1991), Ia información oficialsobre el nuevo orden administrativo era lo suficientemente dudosa ycontradictoria como para justificar Ia continuación de esta investigaciOn en unpróximo informe, "La Reforma del Estado: de las palabras a los hechos", queprofundizará en los aspectos inciertos de esta primera aproximacidn.

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Velasquez P. Mario. "Evolución del empleo ptiblico en Chile: 1974- 1985', en Marshall, A.(comp.), op. cit..

16 A reforma do estado brasileiro:Intensöes e dificuldades práticas'

Sérgio Cutolo dos Santos2

I. Introdução

o contexto de nItida estagnação do produto, o agravarnento dos problernassociais e o esgotamento das fontes de financiamento do setor pdblico brasileirotern ampliado, no perfodo recente, o consenso sobre a essencialidade dareforrnulacão do Estado.

Do ponto de vista da sociedade, a necessidade de tal revisão tern motivacoesobjetivas. Não obstante a forte participacao do Estado - quer corno investidordireto no sisterna produtivo ou como detentor de urn extenso e profundo aparatoregulador das relaçöes entre os agentes sociais -, sua atuacão, em especial nasatividades voltadas para o consumo social, tern sido objeto de permanentescriticas que ressaltam sua inoperância e seu anacronismo.

o processo de transição e consolidaçao dernocrática, iniciado nos arios 80,não conseguiu promover uma revisão da cultura poiftica autoritária e clientelista,que tern caracterizado a atuação do setor pblico no Brasil. Parcela consideráveldo apareiho estatal continua se justificando por si mesrna, enquanto instánciamerarnente burocrática, ou por atender a interesses de segmentos particulares.

Nos iiltirnos anos, o aprofundamento da crise fiscal e a vitória de urnaproposta de corte neo-liberal no pleito presidencial intensificaram o debate,ganhando apoio crescente a idéia de que o Estado deve ser menos intervenientena atividade econôrnica e regulador nas relaçoes entre os agentes sociais e maisatuante e eficaz no desenvolvimento de suas atividades de atendimento asnecessidades básicas da grande maioria da populacão.

Acompanhando a tendência internacional de revisão das relaçoes entreEstado e sociedade, o atual governo instalou-se sob a égide de amplas reformas,contemplando medidas de ajuste fiscal, desregulamentacão, reformaadministrativa, privatizacao e abertura da economia.

Para as autoridades govemamentais a necessidade de tais reformas tarnbdm

'Versão apresentada no Seminth-io Reestructuracion y Regulacion Institucional del Mercadode Trabajo em America Latina, ILS/OIT, Buenos Aires 2 a 5 dejulho de 1991.

2Secretário-Adjunto de PolItica Econômica do Ministério cia Economia, Fazenda ePlanejamento do Brasil. As opiniöes emitidas no texto são de inteira responsabilidade do autor,não expressando, necessariamente, o ponto de vista da entidade a qua! esta subordinado.


partiu da constatação de que a forma de intervencão estatal no Brasil tern sidoinadequada para prornover urn novo surto de desenvolvimento e atenuar osdesequilibrios sociais.

Contudo, a$s mais de urn ano de iniciados, os prograrnas lançados cornesses propósitos estao longe de obter os resultados esperados. Independenternentede questionarnentos no piano ideológico, os fatos vêrn demonstrando que asquestoes práticas para impiementar a reforma do setor ptlblico brasileiro são dediffcil superacao.

0 presente estudo pretende contribuir para o debate sobre essa problemática.Na seção 2 procura-se apresentar o tema a partir de uma breve retrospectivahistórica. Corn o rnesmo objetivo, a seção 3 busca tracar o cenrio politico-institucional no quai eie se insere. A crise fiscal é abordada na seção 4,detacando-se aspectos relevantes da estrutura tributária e da distribuiçao dosgastos pdblicos. Na secao seguinte são analisados, a tItulo de iiustraçao, doisobstáculos a revisão do perfil da distribuição dos gastos pdblicos: o federaiisrnofiscal e as despesas corn pessoal. Os lirnites a reformas institucional eadministrativa são objetos da seçao 6, onde são avaliados alguns dosdesdobramentos de dois dos mais importantes prograrnas propostos pelo atuaigoverno: a desreguiamentaçao e a reforma administrativa. Na seçao 7, busca-secontextuaiizar a privatizacão na perspectiva do saneamento ernpresariai e apreciaras acöes do govemo no campo. Por fim, na tiitima secão, são elencadas aigurnasconclusöes sobre o tema em tela.

II. Antecedentes

No Brasil, como de resto nos demais paIses de desenvolvimento tardio, oEstado tern assumido, corn frequência, o papel que, nas econornias capitalistasmais adiantadas, é desernpenhado pelo segmento empresarial, no que tange aofomento do processo de industriaiização. Esta função, como nao poderia deixarde ser, tern condicionado a organização e o funcionamento institucional do setorpdblico, bern corno as suas relaçoes corn os agentes sociais.

A intervenção pi5.blica foi vital para a superacao do modeio agroexportadore a consolidaçao do processo de substituicao das exportacoes. As condiçOesobjetivas de desenvolvirnento levararn o Estado brasileiro, aldm de garantir ageração de infra-estrutura básica convencional (transportes, comunicaçOes eenergia), a desenvolver projetos nos setores básicos de bens interrnediários e decapital (extracao mineral; metalurgia pesada; siderurgia; producao, refino edistribuiçao de petróieo; qulmica pesada; etc), a centralizar e intermediar ocapital financeiro e a orientar a constituição do parque industrial no Pals.

Longe de poder ser considerado urn obstácuio pam o desenvoivimentocapitalista, o setor piiblico coordenou e participou, efetivamente, de uma acãosimbiótica corn o capital nacional e o capital estrangeiro, gerando espacos paraa iniciativa privada, atravds de urna bern sucedida cornbinação de interessesdurante quase rneio sdculo. A produção industrial brasileira, de acordo corn asestatfsticas da ONU, cresceu 26 vezes no periodo de 1938 a 1988, contra urn

A reforina do estado brasileiro 353

crescimento de 8,16 vezes do conjunto dos paises capitalistas desenvolvidos e de10,19 vezes da America Latina, excluindo-se o Brasil.

Esse processo, no entanto, encontrou seus lirnites no infcio dos anos 80,corn o esgotarnento dos mecanismos de financiamento externos e internos,tornarido débil a acão estatal para inverter o quadro de estagnacão da atividadeeconômica e aceleração do processo inflacionário.

Após urna tentativa de ajuste ortodoxo-recessivo no biênio 82-83, cincopianos econôrnicos forarn implementados, a partir de 1986, corn intensidadediferenciada de heterodoxia, todos porérn, contando corn o congelamento depreços e salários. Além destes, o governo buscou, sem sucesso e em trêsoportunidades, o entendirnento nacional corno altemativa as estratégias deestabilizaçao unilaterais.

Apesar das substantivas intervencöes na economia, a retomada do processoinflacionário passou a sempre ocorrer corn rnaior rapidez do que no perfodoprévio aos congelamentos, mantendo-se o produto "per capita" em patamaresinferiores aos de 1980. Neste contexto, a acão estatal passou a ser maisamplamente apontada como o principal fator limitante do novo ciclo dedeserivoivimento.

Simultanearnente aos condicionamentos de natureza objetiva, alteracOes nocenário poiftico-institucional deram rnaior transparência aos conflitos de interessena sociedade e, conseqüentemente, ampliararn as pressöes sobre o Estado.

Os acontecirnentos dos ültimos dez anos foram emoldurados por lento etortuoso processo de transicão e consolidaçao democrática, acompanhado demudancas no arcabouco institucional.

No transcurso das décadas de 60 e 70, o regime militar conservou, emmuitos aspectos, uma cultura poiltico-institucional de caráter clientelista eoutorgador, concebida num contexto histórico onde a base produtiva comecavaa se deslocar das atividades agricolas para as urbano-industriais. 0 processo dedistenso poiftica dos anos 80 aumentou os espacos para os movinientos sociaisque ampliaram, consideravelmente, sua abrangência e atuaram de forma intensa.De modo especial, os sindicatos mais organizados conseguirarn paralisar comfrequência os segmentos mais modernos da economia e as atividades voltadaspara o con sumo social (transportes, educacão e sailde).

A prática polItica, no• entanto, não superou as alianças circunstanciais nadefesa de interesses fisiológicos ou corporativistas. Por urn lado, a legislaçãoeleitoral tern conferido maior peso relativo a bancada parlarnentar querepresenta a populacao politicamente menos organizada.3 Por outro, asentidades corn representacão ideologica definida, inclusive os partidos polIticose sindicatos rnais organizados, não tern conseguido extrapolar a defesa deinteresses corporativistas de segmentos especificos da sociedade, vinculados ao

Em termos proporcionais, urn voto do recém criado Estado de Ronônia, urn dos maisatrasados da Federacao em termos socio-economicos, equivale a 36 votos de São Paulo. Estadomais industrialisado do Pals.

354 ReestructuraciOn y regulación del merco4o de trabajo

aparato estatal ou aos setores mais dinâmicos da economia.4Os desdobramentos do processo de abertura polItica, portanto, nao se

fizerarn sentir na situacão sOcio-econômica de parcela expressiva da populacãoque, ao contrário, teve sua condiçao de vida deteriorada. 0 Brasil mantém cercade 50% da sua populaçao economicarnente ativa percebendo rnenos de US$ 70e apenas 60% de seus assalariados tendo assegurados seus direitos legais(registro empregatfcio formal, benefIcios previdencirios, etc).

III. 0 cenário politico institucional

A gravidade do quadro sócio-econômico persiste em que pesem as mudançassignificativas observadas no piano institucional, corn a promulgaçao da novaConstituiçao Federal, em outubro de 1988. Elaborada por uma base parlamentarcorn interesses heterogêneos e não proporcionai, em termos de representatividadeeleitoral, num contexto de redemocratização e descentralização poiltica e deprofundas desigualdades sociais, a atuai Carta Magna procurou consagrarrnudanças importantes nas relaçoes sociais, assegurar novos direitos e beneficiospara os cidadãos e ampliar o federalismo fiscal.

NAo obstante os avanços politicos e os ainda insuficientes resultados nocampo social, a Constituicao ampiiou a crise fiscal ao aumentar as atribuiçOesestatais corn polfticas de "welfare", manter e aprofundar privilégios (subsIdios,incentivos fiscais, benefIcios e vantagens privativas para algurnas categoriasprofissionais, etc) e garantir uma maior parcela da receita tributária para osestados e rnunicIpios, sern assegurar o respectivo repasse de competências.

Corn base nisso, o atual governo vem arguindo que o desenho de setorpüblico, estabelecido pela nova ordem constitucional, inviabiliza seu projeto derevisão e rnodernização do Estado brasileiro. No inIcio deste ano, o Executivolancou o Projeto de Reconstruçao Nacional onde forarn elencadas várias medidasimportantes, cuja irnplementacao dependerá de alteraçoes constitucionais. Emsetembro, apds urna polêrnica discussão corn o Legislativo, foi encarninhado aoCongresso urn conjunto de Emendas a Constituiçao corn os objetivos dereformular os instrurnentos de acão govemamental na area fiscal, corn o GovernoCentral recuperando parcela dos seus poderes, e de promover uma maiorabertura da econornia nacional.

A viabilidade polftica dessas rnudanças, entretanto, é imprevisfvel na medidaem que o Governo Colior não dispöe de maioria parlamentar no CongressoNacional.

Filiado a urn partido corn menos de 10% dos parlamentares no CongressoNacional, o Presidente tern contado corn uma base poiftica de partidos de centro-

4Segundo informaçöes do Instituto Brasileiro de Geografia e EstatIstica - IBGE, enquanto osassalariados em geral sofreram perth de poder aquisitivo, os 10% dos trabaihadores meihoresremunerados tambm se beneficiaram do processo de concentracAo de renda observado na décadapassado, passando sua participacão na renda do trabaiho de 44,9%, em 1981, para 51,5% em1989.

A refor,na do estado brasileiro 355

direita e corn eventuais alianças corn o rnaior partido do Pals, o PMDB, o qualdetém uma base parlamentar quatro vezes rnaior que seu partido e ainda oGoverno Estadual em 7 das mais importantes entre as 23 unidades da federação.

As dificuldades em se prornover as reformas propostas via Legislativo sãopatentes e, em parte, decorrem da dissonância entre os objetivos requeridos e osinteresses dos parlamentares que, em tese, deveriam dat sustentação noCongresso as medidas encarninhadas pelo Executivo. Tern sido recorrente,inclusive, o Executivo ter o encaminhamento de seus projetos de lei dificuitadoou mesmo rejeitado por sua base parlamentar e apoiado pela oposição.

A falta de uma definiçao precisa corn relação aos propdsitos do governo étambéni apontada corno responsável por essa aparente contradição. De fato, odiscurso oficial não sinaliza para urn modelo de Estado claramente definido. Aomesmo tempo em que prega o liberalismo econômico e a desregulamentaçao nasrelaçöes entre os agentes sociais, a proposta de Estado do atual governo sugereurn balizamento do processo alocativo e urna formulação de polItica social deconteiIdo clararnente social-dernocrata.

A instabilidade econômica é outro fator que tern levado as autoridadesgovemamentais a adotarem procedirnentos que reforcam esse antagonismo. Naprática, medidas visando internacionalizar a econornia, privatizar empresasestata.is e desregularnentar a atividade econômica e o exercIcio profissional,confundern-se corn urn intervencionismo econômico sern precedentes na históriabrasileira recente. 0 chamado Piano Collor I, entre outras medidas, enxugoubruscamente a iiquidez da economia, através do bloqueio, por 18 meses, decerca de 70% do valor das apiicacöes financeiras e depósitos a vista.

Na verdade, o confronto entre a intencao liberalizante e o factualintervencionisrno estatal tern corno pano de fundo a incapacidade da sociedadee do Estado brasileiro de gerar aiternativas de cornportamento politico e degestão piibiica para romper corn o passado e projetar urn novo ciclo dedesenvolvirnento. No cerne desta crise situa-se o crônico desequilIbrio das contasconsolidadas do setor ptiblico.

IV. A crise fiscal

A ausência de mecanisrnos de financiamentô para a dIvida global do setorpiiblico, e de forma particular do governo central, vern comprornetendo o papelque ele historicarnente desempenhou, impedindo-o de atuar de modocontrarrestante ao processo de estagnação e deterioraçao da base produtiva.

No front externo, as dificuldades tornararn-se criticas a partir da interrupçaodo fluxo de crédito dos bancos privados estrangeiros para a Brasil, ern 1982.Crises cambiais recorrentes fizerarn corn que o Pals fosse obrigado a suspendero pagamento das arnortizaçöes e dos juros da dfvida em diversas ocasiöes, edecretasse oficialmente moratória, de fevereiro de 1987 a marco de 1988. Apartir do segundo sernestre de 1989 ate ojunho de 1991, o governo adotou uma"moratória branca".

Tais dificuldades tern sua origern na divida externa do setor piiblico,


contratada nos anos 70. 0 fluxo financeiro, dela decorrente, foi responsável, porsua vez, pela rnanutencão de consideráveis taxas de investimento, num perfodoem que as econornias desenvolvidas ajustavam-se intemamente para fazer frenteao primeiro choque do petróleo.5 A captacão de recursos externos foi realizada,no caso brasileiro, fortemente pelo setor estatal, que passou a ter como passivo75% da divida extema do Pals, estimada em US$ 115 bilhöes.

0 fato do setor pthlico no Brasil ter atuado de forma marginal naexportacao de bens e serviços significou urn problema adicional. Neste caso, opagarnento da dIvida externa pressupos a compra, pelo Estado, de divisasgeradas pelo setor privado, requerendo, portanto, o aumento da dIvida interna,superávits fiscais e/ou pressöes sobre a base monetária. Tal processo agravou aface interna da crise, aprofundando a deterioração das financas piblicas.

Essas forarn, contudo, apenas duas das facetas que compuserarn o quadrode aceleracao inflacionria e de insistente deficit püblico, os quaiscompreenderam entre outras coisas, a instabilidade das regras contratuais, aconvivência corn urn intenso conflito distributivo e o descrédito nas pollticaspCblicas.

Alguns acontecimentos, ocorridos nos 10 i.iltirnos anos, evidenciam que acrise fiscal tern outros condicionantes, aldm de seus aspectos financeiros.

Não obstante o Brasil ter transferidos, em m&lia, ao exterior cerca de 3,7%do Produto Interno Bruto (PIB) ao ano, no perfodo 82/89, o pals interrompeu,de 1983 ate hoje, o pagamento de juros aos credores iriternacionais, total ouparcialmente, em várias oportunidades que somadas atingem a quase 5 anos erneio. A nivel interno, a dfvida imobiliária foi sistematicamente desvalorizada,atravds de correcöes monetárias inferiores as variaçOes das taxas de inflacaoefetivas.6 Na verdade, o valor da dIvida lIquida do setor ptiblico, intema eexterna, foi reduzido em cerca de 30%, em termos reals, devido a monetizaçaodo deficit, corrosão real da dfvida passada e reducão das taxas reals de juros ex-posta. Isto, no entanto, não foi suficiente para abrandar o quadro critico dascontas pthlicas.

Corn efeito, a análise das contas nacionais sugere que parte ponderável dainflaçao e do deficit pode tambdm ser explicada pela sustentacão que o Estadotern prestado a segmentos privados via isenção e reniIncia fiscais, créditosubsidiado, preços e tarifas piIblicas defasadas, pagamento de salários evantagens aos seus servidores, dentre outras despesas. Afora isto, a nova ordemconstitucional promoveu uma maior autonomia financeira aos estados emunicipios e impôs uma maior rigidez na estrutura orçamentária da União,reduzindo drarnaticamente os espacos para se promover o ajuste fiscal requerido.

5Com efeito, as taxas anuais m&iias de investimento no Brasil foram da ordem de 25% doPIB, nos anos 70, contrastando corn os 17,5% registrados na década posterior, quando os efeitosda crise internacional se fizeram sentir internamente.

6A major desvaiorizaç oeorreu no Piano Coilor I, em marco de 1990, quando a dIvidaimobiiiária interna foi reduzida, praticamente, a metade.

A reforma do estado brasileiro 357

1. A estrutura e evolucao da carga tributária brasileira

A carga tributria bruta foi reduzida em mais de 3% do Produto InternoBruto (PIB), quando se compara a media dos anos 70 corn a observada na décadados 80, apesar da criação de novas bases de incidência e dos aumentos nasalIquotas. Este comportamento resultou de uma gama de fatores entre os quaisreleva-se a instabilidade econômica.7

As elevadas e crescentes taxas de inflaçao impuseram perdas tributáriassignificativas, tendo em vista os prazos dilatados de recoihimento dos impostose a pouca flexibilidade da base de cálculo do imposto sobre a renda. A recessãointerna e a crise cambial, além de promoverem a dirninuicão da renda e doconsumo interno, reduzirarn a tributacao ao induzirem o aumento da participacaodo setor exportador (segmento pouco tributável) no produto. Afora estes fatores,a crise econômica ampliou a demanda por isençOes fiscais e deu novasmotivaçöes a sonegaçao.

Apesar dessa redução a carga tributria bruta brasileira é compatfvel corna observada em paSses em estágio de desenvolvirnento e renda "per capita"semelhantes aos do pals (ver Tabela 1, anexa. Ademais, a taxacão éconsiderada muito elevada nos setores onde a cobranca de impostos é mais fácil(cigarros e automóveis, por exemplo), tornando a repercussão, do aumentoisolado das alIquotas tributárias, problemática do ponto de vistasmacroeconômico.

Estruturalmente, o sistema tributário brasileiro caracteriza-se pelaregressividade, complexidade e ineficiência. Ao todo são mais de 20 modalidadesde impostos e contribuiçöes que, muitas vezes, incidem sobre a mesma base,ocorrem de forma cumulativa sobre várias etapas do processo produtivo epenalizarn, sobremaneira, a producão. Tais caracterlsticas dificultam afiscalizacao e cobrança de impostos; oneram adicionalmente os contribuintes cornprocedimentos administrativo-burocráticos; agravam necessariamente os produtosexportáveis, diminuindo seu nfvel de competitividade no mercado externo; e dãoregressividade a carga tributária.

Corn relacão a este tiltimo aspecto, vale mencionar que cerca da metade dareceita tributária compöe-se de impostos indiretos que incidemindiscriminadarnente sobre todos contribuintes, scm distinção de seus nfveis derenda. Além disto, as contribuiçöes incidentes sobre a folha de salários,consideradas como tributos diretos, representam mais de 25% do total daarrecadacao fiscal, onerando, dernasiadamente, o custo da mão-de-obra.

Corn o novo ordenarnento constitucional foram extintos cinco impostos decompetência da União - incidentes sobre lubrificantes e combustIveis, minerals,energia eldtrica, transportes e serviços de comunicaçöes - todos vinculados aofinanciamento de infra-estrutura. 0 argumento levantado, durante a Constituinte,

7A inflacão anual media, medida pelo fndice Geral de Preços-Disponibilidade Interna, varioude 14,9% a 1.3 19,9% nos anos 80; enquanto o produto interno bruto teve sua taxa histói-ica decrescimento (7,1%) reduzida em mais de 1/3, nos dltimos 11 anos, registrando variacöesnegativas em 1981 (-4,3%), 1983 (-3,3%) e 1990 (-4,0%).


foi no sentido de que o atual estágio de desenvolvimento da economia nacionale o nfvel de maturação dos projetos estatais nao justificariam mais os impostosespeciais pam a construção da infra-estrutura básica.

De maneira diversa, as pressOes decorrentes dos gastos nas areas dasegur.idade social resultaram no aumento das alIquotas dos tributos existentes ena criaçao de novas contribuiçoes especificas, inclusive sobre o lucro de pessoasjurfdicas.

A principal preocupação da Assembléia Nacional Constituinte, no entanto,circunscreveu-se ao sistema federativo. Como resultado da Reforma Tributáriado regime miitar, a União passou, a partir de 1964, a concentrar poderes sobrea arrecadação, aplicacao e distribuiçao de tributos, em proporcöes nunca antesregistradas na história da Rept.Iblica. Esta centralização foi diagnosticada comourn dos mais importantes obstáculos a democratizaçao do pals, tendo cornodesdobramento a ampliacão da autonomia administrativo-fiscal dos estados emunicipios.

A par da correção dos propósitos, o fato da Constituinte ter apenasredistribufdo a carga tributária e dado maior rigidez ao orçamento da União, sema necessária reformulaçao da estrutura das despesas ptiblicas, aprofundou a crisedo Estado como urn todo.

2. A distribuiçao e expansao dos gastos piThlicos

Urn dos pontos de maior consenso entre os analistas econômicos refere-seao desequilfbrio estrutural entre as despesas piiblicas e as receitas fiscais,notadamente no que concerne as contas da União. Na ültima década o govemocentral sofreu uma brutal reduçâo de sua carga tributária lIquida, explicada,principalmente, pelo aurnento das transferências.

No prirneiro qüinqUênio dos anos 80, o crescimento das transferências foidecorrente do aumento dos desembolsos corn os juros das dfvidas intema eexterna, que passaram de 1,1 % do Pm, em 1980, para 3,7%, em 1985. Nasegunda metade da década passada, contudo, outras transferências e despesaspassaram a concorrer corn os pagamentos dos juros das dfvidas, aprofundandoa crise fiscal.

A situação de profunda desigualdade social induziu, por exemplo, auniversalizaçao da seguridade social, ampliando potencialmente os gastos cornpagarnento de benefIcios previdenciários e a prestacao de serviços de assistênciamédico-hospitalares.8 Esta medida, socialmente justa e concernente corn atendência internacional, foi adotada, contudo, no bojo de urna legislaçao quemanteve várias concessäes de caráter privativo.

Dentre os direitos assegurados pela nova ordern constitucional, valemencionar a uniformidade dos pIanos de beneffcios previdenciários e deassistência m&lico-hospitalares para todos os trabathadores, inclusive rurais e

8As despesas da seguridade, notadan,ente aquelas corn pagamento de beneficiosprevidenciários, ainda nAo agravararn de forma significativa as contas ptlblicas pelo adiarnento,at este ano, da regulamentaçäo dos dispositivos constitucionais sobre o assunto.

A reforrna do estado brasileiro 359

domésticos. Paralelarnente, foi reduzida a idade para fins de aposentadoria dostrabaihadores rurais (55 anos para muiheres e 60 anos para os homens) emantidas as aposentadorias por tempo de servico corn concessão independenteda idade do segurado, prevendo-se, inclusive, reducao do tempo de serviço paraprofessores (25 anos para as muiheres e 30 anos para os hornens).

De urn rnodo geral, a Constituicao procurou imprirnir urn caráterassistencial-distributivo a previdência social quando estabeleceu os principiosbásicos que a norteariam. Mas, ao definir o piano de beneficios e as regras dec1culo de seus valores manteve-se atrelada as tradicionais caracteristicas deseguro.9

As contas da esfera federal de governo vêm sendo pressionadas, no perlodorecente, pelos gastos corn pessoal. A proximidade corn o poder polItico fez cornque fossern assegurados, aos servidores da União, vantagens salariais eprivilégios exciusivos, tais como a estabilidade no emprego e a aposentadoria epensöes corn vencirnentos integrals. De acordo corn os dados do TesouroNacional, as despesas corn pessoal e encargos sociais, no decorrer dos anos 80,mais do que dobraram em terrnos de participacão no PIB.

A perda mais expressiva de recursos pela União foi, no entanto,conseqüência do aurnento das transferências para outras esferas da federacao eda diminuicao dos impostos sob competência do governo central, que sornadascorresponderam a urna queda de mais de 1/4 da sua receita disponivel, apuradapela legislaçao anterior. Tal compressão de receitas assume relevância uma vezque a Constituicão não apenas manteve as responsabilidades anteriores da esferafederal, corno também, aumentou seus compromissos no provimento de bens eservicos piiblicos.

Do ponto de vista das transferências e das despesas, os exemplos poderiarnse suceder para dernonstrar que o quadro vigente revela urn desequilIbriocrônico sob a perspectiva técnica e econôrnica. As nuances politicas queenvolvern as questöes abordadas, porém, não dão margens a dtIvidas quanto asdificuldades para rever essa situacão.

V. Os obstàculos a revisão da distribuiçoe do perfil dos gastos do estado

0 esgotamento das fontes de financiarnento do setor pdbiico, a redistribuiçaodas receitas entre as três esferas de governo e o aumento das despesas cornatividades voltadas para o consumo social não tiveram contrapartida naredistribuição e na alteraçao do perfil dos gastos governamentais, promovendoo desequilIbrio crônico das contas piblicas.

Essa situação dispar revela urn fenômeno estrutural, onde a intervençãoestatal, que possui condicionantes econômicos e politicos, está longe de obedecera racionalidade de lideranças poiIticas, da tecnoburocracia ou ate mesmo de

9A aposentadoria por tempo de servico, por exemplo, abrange cerca de 12% dos aposentadose é responsável por 26 % do total das despesas corn benefIcios previdenciários.


fatores objetivos necessários ao processo de reproducão ampliada do capital.A tftulo de ilustracão das dificuldades existentes para superar o desequilIbrio

fiscal, serão analisadas, a seguir, duas situacöes que contemplam o conflito deinteresses no interior do Estado: o federalismo fiscal e as despesas de pessoal"versus" os gastos corn benefIcios previdencirios.

1. 0 federalismo fiscal

Após urn longo periodo de centralismo autoritário, onde a União concentravaa arrecadacao tributária e distribufa as verbas de acordo corn suas conveniênciaspolfticas, o processo de descompressão democrática levou a Constituicão aassegurar uma maior transferência de recursos fiscais para os estados emunicIpios.

Contudo, essa iniciativa, correta do ponto de vista do federalismo fiscal, nãoteve a devida contrapartida na descentralização de cornpetências. Pelo contrárioa União, alm de assumir uma série de atribuiçoes concorrentes corn as demaisesferas de governo'°, continuou respondendo por acöes pibIicas de competênciaconstitucional dos municfpios e/ou estados, tais como: adrninistraçao de redes detransportes urbanos, manutenção e construcão de rodovias e ferrovias deabrangência regional, drenagem e manejo de recursos hibridos, desenvolvirnentorural e urbano, dentre outras.

Apesar disso e do aumento das receitas, os estados e municIpios naodiminufram seus nfveis de endividarnento. Ern 1990, por exemplo, enquanto ogoverno federal reduziu sua dIvida lIquida em 16,2%, as dernais esferas degoverno ampliaram em 11,2% os saldos de suas dfvidas.'1 Isto, por sua vez,tern provocado a renegociação constante destas dIvidas, comprometendo osajustes fiscal e monetário da União.

Do lado das despesas, além das elevadas taxas de juros internas e domontante ern atraso da dfvida extema, a realizaçao de obras e os gastos cornpessoal tern-se destacado como fatores de pressão sobre os orçamentos estaduaise municipais. 0 expressivo aumento do emprego e as dernandas sindicais pormeihores salários e condiçoes de trabaiho neste setor, fizerarn corn que asdespesas corn salários e encargos nas administracOes pi:Iblicas estaduais emunicipais passassem de 3,6% do PIB, em 1980, para 6,9% do PIB, em 1989,segundo informaçoes do IBGE.

0 equacionamento do desequilIbrio fiscal dos estados e municIpios requer,assim, a fixaçao de limites para o endividamento dos mesmos, a emissão detitulos da dIvida püblica, o contigencionamento de suas despesas, dentre outrosfatores que teriam corno desdobrarnento o cerceamento polItico-administrativodestas esferas de governo.

Em outros termos, a transferência de competências do governo central passa

'°Recentemente, o Pals presenciou uma enorme polêmica para saber qual a esfera de governoseria responsavel pelo combate ao mosquito do dengue, que ameaçou e contaminou grandesparcelas da população.

Posicão de janeiro a setembro, conforme informaçôes do Banco Central do Brasil.


pela resoluçao do crônico endividarnento das demais esferas de governo e, porconseguinte, pela austeridade fiscal das mesmas. Tais iniciativas implicariarnpesados onus politicos que, dificilmente, seriam enfrentados por prefeitos egovernadores. Por outro lado, as determinaçöes de natureza legal e poiltica parainduzir essas medidas dependeriam do posicionamento favorável de uma baseparlamentar representativa no Congresso Nacional, o que deverá encontrarresistências, uma vez que este tern demonstrado urn alinhamento rnaior corn osinteresses regionais e corporativos, do que corn as questöes nacionais.

Ern grande medida, a situacão do Legislativo resulta de urn quadropartidário pulverizado e sern identidade ideológica clara, onde as açoesindependentes, nao raramente, se sobrepöern as orientacOes ernanadas dasbancadas.12

o atual cenário politico tern sofrido mutacöes constantes, refletindo orompimento das polaridades clássicas (oposicao x governo, esquerda x direita,progressistas x conservadores) e a disputa politica, envolvendo inclusive oPresidente da Repdblica, pela lideranca no processo de reaglutinacäo ereestruturação dos partidos. Neste contexto de indisciplina partidária, proliferam-se as aliancas circunstanciais aumentando o custo, em termos de concessOes,para o governo federal aprovar seus projetos e, o que é pior, dificultandosobrernaneira a defesa do interesse cornum ern detrimento dos interessesespecIficos.

2. Despesas de pessoal versustt gastos corn benefIcios previdenciários

o conflito de interesses no interior do Estado fica patente quando daavaliacão da utilização dos recursos piblicos. A aniise das trajetOrias dasdespesas corn beneficios previdenciários e dos gastos corn pessoal naadministracao pdblica federal serve para dernonstrar algumas das formas que esteconflito pode assurnir.

Como foi rnencionado anteriormente, foram criados novos tributos eampliadas as aliquotas das contribuicöes existentes para custear o aumento dasdespesas corn a seguridade social, em particular corn o pagamento de beneficiosprevidencirios, decorrentes dos novos preceitos constitucionais. Ern que pesetal providência, os gastos corn pagamento de beneficios sofreram urna reducãosignificativa, passando de 4,2% do PIB, em 1982, para 3,3% do PIB, em 1989.Em grande medida, a manutenção das despesas previdenciárias foi possIvel pelapostergacão da regularnentação dos direitos constitucionais, que so serãototalmente irnplementados neste ano, quando estirna-se que as despesas cornpagarnento de beneficios como percentual do PIB retorne a nIveis de 1982.

A falta de disponibilidade de recursos foi o principal argumento utilizadopara o adiamento das novas concessOes. No mesmo perfodo, todavia, as despesasde pessoal do governo federal forarn pesadamente agravadas, passando 3,1% doPIB, em 1982, pam 4,9% do P, em 1990, segundo dados da Secretaria da

2Existem hoje 19 partidos politicos no Brasil, corn representatividade no Congresso, cujasbancadas variarn de 1 a 120 membros.


Fazenda Nacional. Fato este que define a preferência, objetiva ou não, por estaalocaçao de recursos. Tal opcão alocativa assume relevo quando se sabe que ovalor dos benefIcios previdencithios não excedia a 1 salário mInimo (menos deUS$ 70) para 70% dos aposentados e pensionistas, no infcio dos anos 90,enquanto o piso salarial dos servidores piIblicos federais correspondia a cerca de4 vezes este valor. Ou ainda, que as novas receitas criadas pam financiar urnsistema de seguridade de natureza coletiva estão sendo aplicadas para cobrirdespesas corn as aposentadorias e pen söes dos servidores piiblicos (25% destasdespesas em 1990 e 75% das rnesmas em 1991).

Por outro lado, a análise da estrutura e da evolução das remuneraçöes'3,praticadas pelos Poderes da União, sugere que a expansão significativa de gastosptiblicos não foi motivada por prioridades na area social, dado o consenso arespeito da deterioracao dos servicos prestados pelo Estado. Tampouco pode seratribuldo a fatores de racionalidade administrativa, quando se sabe que adispersão salarial entre servidores federals corn a mesma especialização eexercendo atividades semeihantes (uma "proxy" de eficiência gerencial) chegaa atingir a quase 8 vezes.'4

Outra dimensão do conflito pode ser observada pela distribuiçao de gastosentre os Poderes. A autonomia administrativa - fruto do processo de aberturapolitica -, o tráfico de influências e a proximidade do poder decisório fizeramcorn que os Poderes Judiciário e Legislativo da União ampliassern,consideravelmente, suas despesas corn pessoal, nos anos 80. No conjunto,passaram de 4,6%, em 1980, para 8,3%, em 1989, a sua participacao relativano total das despesas corn pessoal da esfera federal de govemo.

Como consequência prática disso tern-se hoje uma dispersão salarial queatinge a quase 200%, quando se comparam os rendimentos médios praticadospelos distintos Poderes (conforme pode ser observado na Tabela 2, anexa),tornando impossIvel o cumprimento do preceito constitucional de isonomiasalarial entre os servidores ptiblicos. Cabe destacar que isto ocorre nurnsegmento do mercado de trabaiho, a adrninistraçao piiblica federal, onde ossalarios praticados são expressivarnente superiores a media do setor formal deeconomia (ver Tabela 3, anexa).

Os exemplos anteriores revelam urn traço em comum. Setores da burocraciaestatal obtiveram ganhos rernuneratórios expressivos, em detrirnento de outrossegmentos localizados no setor piiblico e fora dele. As benesses do Estado asegmentos da burocracia, por seu turno, não podern ser consideradas cornoatitudes pontuais e desconectadas. Ao contrário revelam a própria natureza daadministração pthlica brasileira, marcada pela debilidade do controle social epelo uso clientelista da coisa piblica.

30 emprego na administração piblica federal, ao contrário do que ocorreu nos estados emunicfpios, apresentou uma taxa de crescimento anual relativamente baixa (cerca de 2%), nosanos 80, não exercendo, assim, pressão importante sobre os gastos püblicos.

'4Uma análise sobre os condicionantes das remuneraçöes no setor ptiblico federal éencontrada em Santos, 1988.


VI. Os limites das reformas institucional e administrativa

0 Estado brasileiro não tern conseguido superar os lirnites impostos por umahipertrofla regulatoria, que alirnenta e encobre atitudes cartoriais e burocráticas,gerando privilégios aos grupos privados cativos e as corporaçöes de servidoresque fazem da regulamentação, frequentemente de natureza processual, a formade legitirnar suas prerrogativas. De acordo corn dados do Programa Nacional deDesregularnentacão, estirna-se que existem cerca de 30 mu Decretos, "...que, aolado de Portarias, Resoluçoes, InstruçOes Normativas, Circulares etc., compoemurn verdadeiro ernaranhado a asfixiar a livre-iniciativa, infernizar a vida docidadão e, sobretudo, gerar profunda desconfianca nas instituicöes, minando acredibilidade do Estado e dos govemantes."5

Tais mecanismos de regulacão possibilitam, por sua vez, que corporacöes,corn nIveis diversos de competência legal e administrativa, estabeleçarn aliançascorn o capitalismo cartorial, gerando entraves a entrada de novos competidoresnos segmentos de rnercado envolvidos, e imponham procedimentos burocráticos,cuja racionalidade está ern justificar sua própria existência.

Essas atitudes, todavia, encontrarn base de sustentacão na própria essênciado servico p.lblico brasileiro, que nao dispoe de mecanismos sociais de controlee onde a existência de normas e procedimentos reguladores sempre estevevinculada aos interesses dos que exercern o poder politico. Neste sentido, asuperação deste quadro não requer apenas medidas visando elirninar o aparatoregulatório e reduzir o tamanho do Estado. As experiências recentes dosprogramas de governo nas areas de desregulamentação e reforma administrativasão ilustrativos para evidenciar as limitacöes de tais iniciativas.

1. 0 programa federal de desregulamentacao

Após quase dois anos da posse do atual governo, as propostas de tomar oEstado menos interveniente e menos regulador da atividade econômica ternencontrado dificuldades para alcancar os propósitos consignados nos programasde governo, em que pesem o impacto e as reacOes iniciais terem sido marcantes.

Ao longo de seus primeiros seis meses, o Programa Federal deDesregularnentação implementou uma série de dispositivos, flexibilizandoalgurnas reservas de rnercado (comercializacao e industrialização do trigo,comercialização de velculos, transportes de derivados de petrOleo, linhas detráflco aéreo e marItimo, distribuicão de gas e derivados de petróleo etc.),simplificando os procedimentos para algurnas concessöes piiblicas, extinguindoa obrigatoriedade de registro para algurnas proflssoes, elirninando a figura dointermediário para a concessão de beneficios previdenciários na area rural, dentreoutros. Estas iniciativas, contudo, limitaram-se, basicamente, aos atos unilateraisdo Executivo e estao sendo apresentadas em urn ritmo cada vez mais lento,denotando dificuldades crescentes na medida em que. aumentarn os interessesprivativos contrariados.

'5Seis Meses de Desregu1amentcão, p. 11.


De fato, o governo federal vem encontrando sérias resistências institucionaispara ampliar e aprofundar suas iniciativas. Dois episódios envolvendo o PoderLegislativo ajudam a entender a dimensão do problema.

Os portos brasileiros apresentarn urn dos custos mais elevados do mundo,em decorrência do atraso tecnológico, de processos de trabaiho muitofragmentados e estanques, de procedirnentos cartoriais de interrnediação deservicos, do controle dos sindicatos sobre a oferta e o processo de trabalho, entreoutras distorcoes frutos de urna estrutura institucional e legal já a muitosuperada. Apenas para mostrar uma dimensão deste atraso e sem pretender tomá-lo como paradigma devido a diferença da base técnica, o porto de Roterdam, naHolanda, rnovirnenta urn volume de carga similar àquela movimentada por todosOs portos do Pals juntos, corn menos de 1/10 da rnão-de-obra ocupada no Brasil.

Apesar dessa ineficiência ter desdobramentos graves sobre a competitividadedos produtos nacionais no exterior e agravar Os preços dos produtos importados,o Executivo vem, sem sucesso, tentando trarnitar urn Projeto de Lei noCongresso para desregulamentar a area portuária. Nesse caso, a resistênciaadvérn de uma frente heterogênea composta por interinediários de serviçosprivados, empresas oligopolistas de docas estatais, portuários, estivadores etrabalhadores avulsos, numa mescia de interesses que rernontam a época doBrasil Imperial.

A contribuicão sindical cornpulsória é outra manifestação de interveniênciaestatal bastante criticada, cuja a extincão nao se concretiza. Concebida, a maisde 50 anos, por urn Estado outorgador, como instrumento de controle dossindicatos, essa contribuiçao já resistiu a duas tentativas de eliminaçao sumariapor parte do atual Executivo, que rejeitou urn Projeto de Lei aprovado noCongresso para revogá-la, progressivamente, num prazo de 5 anos.

Em princfpio, o término desta contribuição sindical comprometeria amanutenção das entidades sindicais, de trabaihadores e empregadores, quecompöem o sistema confederativo, criado sob o auspfcio estatal, e hoje édetentor de pouca representatividade junto as bases. Na prática, porém, esta ternsido uma fonte fácil de receitas para o conjunto dos sindicatos, inclusive os maisrepresentativos, que não vêm se empenhando, alérn do discurso, para exigir ofim deste mecanismo, cujo caráter nega os principios básicos de liberdade deescoiha e de autonomia sindical)6

Alias, a legislação trabaihista ainda não foi adequada a nova ordemconstitucional, após quase três anos de sua prornulgação. Ha muito superada pelarealidade concreta das relaçoes entre os agentes sociais da produçao, aConsolidação das Leis do Trabaiho mantérn a proeminéncia do contratoindividual sobre as relacöes coletivas, a tutela estatal sobre a organização sindicale o tratarnento discrirninatório a alguns segrnentos de trabaihadores (rurais,avulsos, dornésticos, dentre outros), confrontado corn os preceitos constitucionaisvigentes.

'6Compulsoriamente, é recolhido 1 dia de trabaiho por ano de todos Os assalariados,independentemente de ser ou não sindicalizado.


Os casos anteriormente mencionados servem para mostrar que a reformainstitucional ira requerer mudancas muito mais profundas do que a mera safdade cena do Estado. A interferência estatal na economia e nas relaçöes entre osagentes sociais repercute em espaços que transcendem bastante os limites dosetor ptlblico estrito senso. 0 arcabouco legal paternalista e autoritário introjetou-se em expressivos segmentos da comunidade e, em iniimeras vezes, confundiu-secorn antigas conquistas sociais. Assim, urn projeto desta natureza não se faz sema conscientização de grande parcela da sociedade, que, afinal, acaba penalizadapor estas "conquistas".

2. A reforma administrativa

A reforma administrativa foi o programa de governo de maior repercussãono seu inIcio. 0 desmonte das antigas estruturas administrativas, areaglutinaçao/fusao de algumas atividades do governo central e, principalmente,a colocação em dlsponibilidade e demissão de cerca de 75 mu funcionáriosptIblicos (aproxirnadamente 10% do total), suscitaram vivas discussöes. A julgarpela qualidade dos serviços prestados ao püblico, contudo, os resultados sugeremque o componente de redução do aparato estatal se sobrepôs ao de racionalizaçaoda máquina administrativa, tambdm presente na perspectiva neo-liberal dogoverno.

As areas do trabaiho e da previdência, por exemplo, foram agregadas pelareorganizacão administrativa, reduzindo-se dois Ministérios e trés entidadesoperacionais, ao Ministério do Trabaiho e da Previdência Social (MTPS) e aoInstituto Nacional de Seguro Social (INSS). No Instituto foram agrupadas asestruturas para realizar a arrecadacão e o pagamento de beneficiosprevidenciários, bern como para fiscalizar as condiçöes de trabaiho e atuar comoagência ptIblica de ernprego.

Após mais de urn ano de governo, no entanto, grandes escândalosenvolvendo a concessão de benefIcios previdenciários foram denunciados naimprensa, sem que os órgãos responsáveis fossem capazes de identificar e apuraras fraudes. Nos grandes centros urbanos, d comum o trabaihador passar mais deseis horas nas filas dos postos de atendirnento para homologar uma rescisão detrabaiho, obter informacOes sobre emprego, submeter-se a triagem prdvia doseguro-desemprego ou tirar urna carteira de trabaiho. A concessâo de umaaposentadoria pode demorar 6 meses e a revisão do valor da mesma pode levar3 anos. Enfim, da perspectiva do usuário as mudanças näo se fizeram sentir.

De forma geral, nas atividades voltadas para o consumo social, nenhumaalteracao relevante foi incorporada na base material, continuando a ser utilizadosmétodos e processos corn décadas de defasagem técnica e tecnologica. No casoespecifico das areas do trabaiho e da previdência, as obrigatoriedadesburocráticas gerarn custos adicionais para as empresas, nao garantindo asegurança ou trazendo rnaiores vantagens para o trabalhador.'7 0 onus da

'7As empresas tern que preencher 5 extensos registros administrativos contendo, na prática,inforrnaçöes serneihantes referentes as areas do trabaiho e da previdência, apenas corn destinaçöes


prova para a concessão da maior parte dos direitos trabaihistas e previdencirioscontinua sendo do requerente, que o faz, quando é possfvel, através dedocumentos arcaicos facilmente adulterados.

A utilizacão de normas e procedimentos manuais, fortemente marcados pelasubjetividade do processo decisório, permanecern sendo a regra da administracãopIblica, mantendo os espacos para atitudes cartorlais ou meramente processuais,dissociadas das concretas necessidades dos usuários.

A prestacão de servicos na ponta do atendimento, objetivo principal de umareforma na perspectiva do usuário, também não apresentou meihoria aparente dequalidade corn sua reformulaçao. 0 exercfcio de atividades-firn permanecedesprestigiado, associando-se aos mais baixos nIveis de remuneracão daadministração püblica. Nesse sentido, não tern sido desencadeada iniciativaconcreta para organizar carreiras corn as ocupaçoes que realizarn tais tarefas.

0 estabelecimento de mecanisrnos para garantir o controle social daatividade piiblica, enfatizado nos discursos oficiais, limitararn-se a criação oumanutenção de Conseihos que atuarn, normalmente, como instâncias meramentehomologatórias, sem participarem, de forma efetiva, da fiscalizaçao e gestao dacoisa p1blica.

São portanto inümeras as dificuldades da reforma administrativa em superaros restritos resultados decorrentes do desmonte inicial das antigas estruturasorganizacionais. Três ordens de fatores contribufram para que, do ponto de vistada sociedade, os efeitos da reforma não se fizessem sentir.

A Constituicão Federal e o Regime Juridico Onico do Servidor Ptiblico,além de terem aprofundado a crise fiscal, estabeleceram diretrizes queconsolidam e enrijecem o atual perfil da adrninistração piiblica, dificultando suareorganização, reestruturação e redimensionamento.'t Não se pode perder devista, que as estruturas ocupacional e remuneratória na administração ptiblica noBrasil foram bastante influenciadas por interesses de natureza corporativa,fisiologica e clientelista, tomando-as inadequadas para atender as necessidadesdecorrentes da prestacao de servicos essenciais a populacão. Dentre asimpropriedades destacam-se: grande contingente de servidores envolvidos ematividades de caráter cartorial e de ritualIstica processual, baixos nhveis deeficiência observados nas açöes voltadas para o consumo social (elevado niImerode funcionários vinculados as atividades-meio, baixos nfveis de qualificacao,reduzida jornada efetiva de trabaiho, baixa produtividade, etc) e a expressiva einjustificável - do ponto de vista da racionalidade administrativa - dispersãosaiarial.

Além disso, uma avaliacao mais pormenorizada da reforma administrativasugere que pretendeu-se reverter a situação anterior através da desestruturação

diferenciadas no âmbito das entidades püblicas.

'80s estatutos legais vigentes garantem a estabilidade no emprego para xnais de 90% dosservidores, aposentadoria integral por tempo de serviço, revisão geral dos salários na mesma datae no mesmo percentual, impedimentos administrativos a mobilidade dos servidores dentre outrosinstrumentos que obstaculizam a racionalidade da máquina estatal.


do inadequado aparato estatal, a partir de uma concepco por demais abrangentedo que vem a ser urn Estado liberal, em termos ideals. Iniciada ha quase doisanos, a reforma prescinde ainda de urn modelo conceitual e dos mecanismosdiretores de sua implementaçao. A insuficiência de diretrizes especificas quantoas prioridades a serem trilhadas na rea operacional e a ausência de uma atuacãomais efetiva nas entidades voltadas ao atendimento ao pilblico, vêm fazendo cornque os interesses corporativistas e a inércia inerente as atividades burocráticassobreponham-se ao reiterado discurso govemarnental de modernizaçao.

Por fim, pode-se questionar ainda a restrita participacao da comunidade noprocesso de gestacão e irnplementação da reforma. A administraçao piThlica ternque ter como objetivos fundamentais a eficácia e a eficiência dos serviçosbasicos prestados a populacao. A reestruturação adrninistrativa, por melhor queseja concebida, não atinge estes propdsitos sem o permanente e continuadocontrole da sociedade e o envolvimento efetivo dos servidores piiblicos. Osinstrumentos de controle social, nao obstante constarern, em grande ni:Imero, dasestruturas das entidades püblicas, não tern sido acionados na concepcao eimplernentaçao das politicas piblicas, dificultando o envolvirnento da sociedadeno processo de tomada de decisão.

Do mesmo modo, os servidores piblicos, alvos e objetos da reforma, nãoparticipararn de forma atuante da rnesma. 0 fato de mudanças desta naturezaatingirem interesses e provocarem reaçöes nao elimina a necessidade daparticipaçao desses servidores na reformulação de suas atividades e atribuiçoes.A implantacao e o êxito de uma reforma depende de quern executa os serviçose, portanto, estes não podem ser alijados do processo de concepcao e,principalmente, de implementaçao e avaliacão das medidas que pretendemreestruturar a administraçao püblica.

VII. Privatização como alternativa de saneamentofiscal e empresarial19

0 processo de privatizaçao das empresas estatais deve ser entendido nocontexto da reformulaçao do Estado brasileiro, no qual a revisão de seu papelcomo indutor do desenvolvimento sócio-econômico assume posição crucial paraviabilizar a retomada do crescimento do Pals.

Para tanto, a acão do Estado enquanto produtor de bens e prestador deserviços deve ser revisada. A concepcão teórica e as justificativas práticas queernoldurararn a atual intervenço estatal tinharn por referência urn contextosocial, politico e econômico bastante distinto do vivido pela sociedade brasileiranos dias atuais. Diferentemente do pós-guerra, a produção de aço e mesmo depetróleo, apenas para citar dois setores dorninados pelas estatais, perderarnimportância relativa para a restauração econôrnico-financeira do pals, nãoobstante suas potencialidades em termos empresariais.

'Esta secão foi extraIda, parcialmente, do artigo "Desestatizacão" do autor, publicado noJornal Foiha de São Paulo, em setembro de 1990.


Mesmo aceitando-se o paradigma no qual o Estado deve interferirdiretamente no setor produtivo, as atividades desenvolvidas pelas empresasestatais (EE) são representativas para caracterizar a falia de sintonia daintervencão ptThlica pan engendrar urn novo estágio de desenvolvirnento. Emque pese a integração das BE a estrutura industrial brasileira, é cada vez maisevidente a progressiva defasagem tecnológica das mesmas, bern como a suaperda de import.ncia estratégica para induzir o progresso industrial.

Os fatores que justificam a necessidade de privatizaçao transcendem,contudo, em muito os aspectos relativos a como e onde se insere o setor piiblicona estrutura produtiva. Como efeito, as trajetórias dos principals indicadores dosetor produtivo estatal sugerem o agravamento da critica situacão destesegmento, corn sérias repercussöes, quer seja sobre os agregadosmacroeconôrnicos, quer sobre os nfveis de eficiência e eficácia dosempreendimentos envolvidos.

No transcurso da década passada, de modo distinto das empresas privadas -que tiveram flexibilidade em alterar suas posicöes ativas e passivas, mantendo,

ou mesmo ampliando, suas margens de rentabilidade - o segmento estatal nãopôde reagir ao endividarnento, em decorrência de seu atrelamento a questãoeconôrnica. 0 controle das tarifas e preços piiblicos e o aumento dos encargosfinanceiros, decorrente da elevação das taxas de juros (intema e externa),condicionaram o desempenho econômico-financeiro das EE, tornandoirrelevantes os esforcos para elevar a produtividade como forma de conter adeterioraçao patrimonial.

O peso das BE na econornia pode ser avaliado pelo volume de recursos porelas movimentados, que supera, em quase o dobro, o montante global dasreceitas do Tesouro nacional. Entretanto, de 1980 a 1989, os investimentos nosetor foram reduzidos a cerca de 1/4, como percentual do PIB, enquanto asdespesas corn amortizacão e encargos financeiros, decorrente da elevação dastaxas de juros (interna e externa), condicionaram o desempenho econômico-financeiro das BE, tornando irrelevantes os esforcos para elevar a produtividadecomo forma de conter a deterioração patrimonial.

O peso das BE na economia pode ser avaliado pelo volume de recursos porelas movimentadas, que supera, em quase o dobro, o montante global dasreceitas do Tesouro Nacional. Entretanto, de 1980 a 1989, os investimentos nosetor foram reduzidos a cerca de 1/4, como percentual do PIB, enquanto asdespesas corn arnortização e encargos financeiros apresentaram uma trajetdriainversa, mais do que dobrando no perfodo (ver Tabela 4, anexa).

A evoluçao das despesas corn pessoal, ainda corno participação do PIB,denotou uma trajetória crescente nos lltimos cinco anos, exceto em 1988. Estatendência, aliada a estabilidade do nIvel de emprego neste segmento estatai,demonstra que a remuneração media das EE cresceu em termos reals, apesar dasdificuldades enfrentadas por este setor no perfodo. Tal fato implicou odescolamento dos nfveis de remuneraçöes praticados nos EE dos observados nosetor privado. Corn efeito, enquanto cerca de 70% dos trabaihadores da inthistriade transformaçao percebem ate 5 salários mfnimos, no setor produtivo estataleste percentual não atinge 14% (ver Tabela 3, anexa).


A degeneracao econôrnico-financeira, apresentada nos parágrafos anteriores,torna-se mais critica em relacao a algumas atividades (siderurgia e setorenergético, por exemplo) e evidencia a urgência de se encontrarem formasalternativas de financiamento para as EE como condicão necessária, inclusive,para o equacionamento e a reordenaçao das suas próprias estratégias decrescirnento, enquanto empreendirnentos ernpresariais.

Por outro lado, os desdobramentos das medidas visando resolver o problemado financiamento das EE refletem, claramente, mais uma das facetas de cornose estabelece o conflito distributivo no interior do Estado. Não obstante osconstrangimentos provocados pelo crescente deficit püblico e pela escassezcrônica de recursos para serern aplicados em atividades essenciais a população,o Tesouro Nacional aumentou, de 1984 a 1989, sua participaçâo relativa no totaldos recursos do setor produtivo estatal.

Em smntese, a situação atual das EE aponta, de forma inequlvoca, para urnimpasse. De urn lado, torna-se prernente o sanearnento financeiro destasempresas em face do comprometimento crescente de seus ativos. De outro, talsaneamento torna-se cada vez mais dependente de transferências do Tesouro,procedimento este questionável do ponto de vista social e restritivo a formulaçaoe gestao das polfticas rnonetá.ria e fiscal.

o programa federal de desestatizaçao

A privatização das EE foi urn dos principals compromissos de campanha doatual governo e urn dos objetivos básicos consignados nos programas dereestruturação do Estado. Apesar disto, dificuldades de natureza legal, polIticae operacional fizeram corn que o processo de alienação das duas primeirasestatais so fosse concretizado apOs 1 ano e seis meses de iniciado o Programa.

A princIpio o governo pretendia vender sua participação em todas as EE, deforma indiscriminada. Isto, porém, não foi possivel porque muitas das estataisnecessitariam de autorizaçao do Congresso, para a transferência do controleacionário, por terem sido criadas por lei. Além disso, a reação a urna iniciativaampla do governo neste setor seria muito forte, haja Vista os interessesenvolvidos.

0 processo de alienaçao das EE vem requerendo também urn complexoprocesso de negociação prévia corn seus credores, dados os nIveis deendividamento, e de composicão das pendências societárias corn os acionistasminoritários.

Essas limitaçoes vêm exigindo urn tratarnento mais cauteloso por parte dosgestores de polItica, tornando o processo de privatização bastante lento. Foicriada a Comissão Diretora do Prograrna de Desestatizaçao, indicada peloPresidente da Repüblica e aprovada pelo Congresso Nacional, a quem cabeencaminhar sugestoes sobre a conduçao do Programa. Em termos operacionais,a privatização de cada EE depende de avaliaçöes financeiras e de proposta deestratégia de alienação de acöes formuladas por duas ernpresas de consultoria,contratadas mediante licitação ptiblica.

370 Reestructuración y regulación del rnercado de trabajo

Afora esses cuidados, a lista das primeiras empresas a serem privatizadasdenota que as escoihidas estão vinculadas a setores sern muita importânciaestratgica (siderurgia, petroqulmica, fertilizantes e empresas que foramabsorvidas pelo setor ptiblico por problemas de natureza financeira.

As evidências também sugerem que a privatizacao não deverá atingir, pelomenos na prirneira fase, as EE que destinam sua producao de bens e prestacãode servicos a sociedade como urn todo (energia elétrica, por exemplo). Nestecaso, os beneficiários dos precos abaixo dos custos, quando praticados pelasempresas a serem desestatizadas, seriam mais claramente identificados comogrupos privados que deixariarn de contar, em i5.ltima instáncia, corn este subsfdioimplicito.

0 controle social sobre determinadas empresas a serem privatizadas, paraque não exerçam o poder de monopólio/oligopólio em alguns setores, tambémtern sido objeto de consideracão das autoridades econômicas. Além dosmecanismos usuais de controle (preços, anti-truste etc), tern sido mencionada apossibilidade do uso de acOes especiais ("golden share") que, mesmo sern valorde troca, garantem a União o poder de veto sobre decisães estratégicas daempresa, ou ate mesmo a constituição de agências de regulacão, sem ainterveniência governamental, mas corn poderes para coibir possIveis excessos.

De acordo corn as inforrnaçöes governarnentais, o desenho das privatizacoesdeve também privilegiar a participacöes acionthia dos trabaihadores. Esteprocedimento, afora permitir a aconselhável pulverizacão do capital das EE,afiançaria o efetivo cumprimento dos preceitos constitucionais referentes aparticipacão dos trabaihadores na gestao e nos lucros das empresas.

Embora existam dificuldades de mercado, que podem acarretar adesvalorizacäo dos ativos a serem privatizados, o processo de desestatização nãodeverá enfrentar problemas advindos da escassez de recursos para o seufinanciarnento. Lançado corn imposicão legal de reduzir o nfvel deendividarnento da União, o Programa Federal de Desestatizacao pode contar cornuma gama de moedas de pagamento, cuja liquidez é lirnitada para outrastransacöes: certificados de privatizacão compulsoriamente adquiridos pelosistema financeiro, cruzados novos retidos pelo governo e titulos da dIvidaexterna.

Apesar da cautela e de algumas facilidades, o processo de privatização ternencontrado e terá ainda que enfrentar muitas dificuldades. 0 edital de licitacoda prirneira EE so saiu urn ano e tres rneses depois da posse do novo governoe a venda so foi concretizada após terem sido contornadas várias dernandas,principalmente no ârnbito do Judiciário.

A rnaioria das manifestacoes e açães judiciais impetradas contra aprivatizacâo levantavarn suspeita sobre a lisura do processo, alegando que asestatais seriam adquiridas pelo capital estrangeiro através de "moedas podres",particularrnente por tItulos da dfvida externa cujo valor efetivo seria rnaior doque o valor de face.

A venda da TJSIMINAS, a primeira ernpresa estatal escolhida para aprivatizacao, mostrou que tal preocupacao não resistiu a realidade dos fatos.Apesar de ser urna estatal rentável e competitiva no rnercado internacional, a

A reforma do estado brcsileiro 371

empresa foi adquirida por capital nacional corn forte participação dos fundos depensöes de outras empresas estatais. Os tltulos da divida externa representararnapenas 0,4% do valor das moedas utilizadas no leilão da empresa.

Nesse caso também denotou-se que interesses de segmentos da sociedadeconfundem-se corn sua totalidade. As EE, rnesmo quando lucrativas, nãorepassam dividendos ao Tesouro e, quando o fazem, os valores envolvidos sãoinsignificantes. A racionalidade que prevalece, ou que deveria prevalecer nagestão de cada EE é a da indução do processo de acumulaçao no sentido maisamplo ou a merarnente ernpresarial.

Ocorre que, como já foi mencionado, estas empresas, via de regra, atendernaos interesses de grupos empresariais privados cativos, seja enquanto demandantede bens e servicos ou como fornecedora de bens e servicos a preços aviltantes.Do mesmo modo. fazem concessOes salariais e de outras vantagens (fundos depensão, adicionais por tempo de serviço, assistência médico-hospitalar, etc) aosseus empregados, quase sempre, superiores àquelas oferecidas no mercado detrabalho para os dernais trabaihadores do pals. E, as regiöes onde estãolocalizadas as EE também beneficiarn-se do funcionamento de empreendimentosque, em situacöes dificeis, tern sido socorridos corn recursos da União.

Corno era de se esperar, a par da discussão ideolOgica, segmentos bernposicionados no rnicleo de poder tern interesses objetivos na manutenção do"status-quo" e procuram preservá-los.

VIII. Conclusöes

A situacao de nItida estagnação do produto, o agravarnento dos problernassociais, a crise financeira que abateu o setor piThlico nos anos 80 e o estágio dedesenvolvimento das forcas produtivas no Brasil tornam necessária a redefiniçãodas prioridades do aparato estatal e de suas formas de inserção e atuacão nasociedade.

Contudo, não obstante o discurso politico reformista e a intensidade da crisefiscal sugerirem dificuldades profundas para engendrar urn novo ciclo dedesenvolvimento, o perfil do setor piiblico sofreu poucas mutaçOes.

No campo burocrático-administrativo não foi possIvel romper corn aestrutura formada em bases clientelistas e fisiológicas que não atende asnecessidades da sociedade. Permanecern tambdrn os traços patrirnonialistas doEstado brasileiro que resultam na privatização dos recursos pilblicos, alérn depersistirern espaços "cartoriais", através de concessöes e reservas de mercado.A diversificada e pesada estrutura produtiva da União teve iniciado o seuprocesso de alienação, mais as ernpresas estatais continuam a apresentarcrescentes problernas de endividamento e financiamento.

A inadequada estrutura de gastos piiblicos - fruto, em grande medida, detráficos de influência, comprornissos espth-ios e alianças corporativas desegmentos especIficos da burocracia estatal - resiste as rnudanças, amparada porlirnitaçOes politicas e institucionais.


0 rompimento corn esta situação ira exigir urn grande esforço da sociedade,na medida em que as benesses decorrentes da atuacão do Estado são,ingenuarnente ou nao, consideradas conquistas daqueles que as usufruern.

Além disso, a estrutura de gastos confunde-se corn a estrutura de poderestabelecido, o que dificulta a revisão da coisa püblica, em detrimento dos quehoje são beneficiados. 0 quadro partidário atual consubstancia esta situação, cornas aliancas circunstanciais e os interesses regionais e corporativos dorninando acena politica.

Não se pode perder de perspectiva, no entanto, que as alternativas paratranspor o impasse em que se encontra merguihada a sociedade brasileira sãorestritas. Ao esgotamento do dinamismo calcado no modelo de substituicão deimportacöes e as dificuldades para viabilizar urn processo de desenvolvirnentobaseado no progresso técnico, soma-se o nIvel de deterioracão das condicOessócio-econômicas da parcela rnenos favorecida da populacao, que, por sua vez,a exclui de qualquer possibilidade de sacrifIcio para o necessário processo deajuste.

A revisão das prerrogativas - de natureza privativa ou corporativa - de

segmentos de major poder de pressão junto ao Estado promove reaçOesprevisIveis, tornando o entendimento politico a dnica saida para superá-las.

BibliografIa

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1988: 0 Conflito Distributivo no Interior do Estado: Retrospectiva 1980 a 1989 e DoisEstudos de Caso. Brasilia: Mm, SES.


Anexo estatIstico

Tabela 1: Carga tributária bruta e produto per capita em paIses selecionados

Pals Carga tributária Per capita(1)(Em % do PIB) (Em US$)

Coréia do Sul(1) 16,3 3.600India(3) 16,8 .340Argentina(3) 21,3 2.520Chile(3) 23,1 1.510Brasil(2) 23,3 2.160Estados Unidos(2) 28,1 19.840Japão (2) 29,1 21.020Espanha(2) 29,8 7.740Itália(2) 38,8 13.330Alemanha(2) 39,4 18.480Franca(2) 42,1 16.090Suécia(2) 49,8 19.300

Fonte: FMI, Government finance statistics yearbook, 1989; Banco Mundial, Relatóriosobre o desenvolvimento mundial, 1990; in: Afonso, J.R.R. e Villela, Renato -Estimativa da carga tributária no Brasil em 1990 e sua evolucao nas duas tiltimasdacadas; IPEA: Boletim Conjuntural n 13, abril de 1991.Informacöes relativas aos anos de 1988 (1), 1987 (2) e 1986 (3).

Tabela 2: Indice de rendimento médio e nilmero de servidores federais por poderes

Poderes N° Servidores Médio

Executivo 633.091 100Judiciário 32.790 198Legislativo 14.914 297

Fonte: SAF, maio de 1989.


Tabela 3: Setor produtivo estatal e indiistria de transforinacio Brasil participacao doemprego por faixas de remuneracao em salários mIniinos (Em %)

Faixas de Salário Produtivo JndtistriaEstata1 de Transformacão2

At 03 SM 1,35 49,96De 03 a 05 SM 12,28 19,45De 05 a 10 SM 44,94 18,34De 10 a 15 SM 18,3 1 5,98De 15 a 20 SM 10,89 2,54Mais de 20 SM 12,89 3,73Total 100,00 100,00

Fontes: ' Sec. Executiva do CISE a partir de dados fornecidos pelas estatais, posicão emjan/1990.

2 RAIS/MTPS em 31/dez/1988.

Tabela 4: Setor produtivo estatal. Evoluçao de alguns indicadores - 1980 a 1989(Em % do PIB)

Indicadores 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989*

Investimentos/PIB 4,60 5,28 4,90 3,70 3,28 3,06 2,79 3,44 2,80 2,33Encargos Financ./PIB 0,89 1,30 1,86 2,28 2,54 2,55 1,88 2,35 2,10 3,05Amortizacôes/PIB 1,05 0,93 0,86 1,47 1,73 2,03 2,51 3,35 2,22 0,99Desp.Pessoal/PIB 2,02 2,23 2,29 2,03 1,73 1,87 1,93 2,22 2,06 3,20RecursosTesouro/PIB 1,21 1,58 1,29 1,03 1,04 1,12 1,53 2,86 2,23 0,87

Fonte: MEFP(*) dados estimados.

17 El sector püblico en la dinámicadel mercado de trabajo uruguayot

Juan Carlos FortunaFanny Trylesinski

I. Introducción

1. Contexto y propOsito del trabajo

Históricamente la sociedad uruguaya se ha articulado en torno al sector pi-blico. El temprano y rápido desarrollo que comparativamente al resto de lospaIses de la region, ha tenido el Estado uruguayo, y su también temprano rolcomo ámbito de equilibrio entre las distintas fuerzas polIticas, sociales y econó-micas, configuraron un Estado de Bienestar que se adelantó casi 30 años, a losprocesos que se pueden observar en el comimn denominador de America Latina.

Este papel que jugara el Estado uruguayo durante casi todo este siglocondicionó un rápido crecimiento de sus instituciones y especialmente de suburocracia, como una nueva base de poder, distinta a las bases tradicionales de"caudillos" esencialmente militares.

La expansion del empleo pilblico, pero además la generalizaciOn de una con-cepciOn, en la cual es el Estado, el que se tiene que ocupar de todos los pro-blemas, de toda la gente durante todo el tiempo, tuvo en la creación de cargosestatales como mecanismo compensador del desempleo generado en el ámbitoprivado, una de Ia expresiones más directas de esa concepción (Fortuna, 1990).

En ese contexto, hoy dIa casi un siglo de convicciones estatistas y

El trabajo que aquI so presenta, es el resultado do una tarea de investigacián desarroiladadurante el año 1991, con el apoyo del Instituto Internacional de Estudios Laborales de Ia OIT,inscrito dentro de su programs sobre el Mercado do Trabajo. En Uruguay, ci apoyo institucionalfue del Centro de Informacionos y Estudios del Uruguay (CIESU).

Este anáiisis continda a una primera descripción realizada por J. J.C. Fortuna en elestudio sobre" El empieo pübiico en ci Uruguay, 1963-1985", publicada en el libro El ernpieoptibiico frente a Ia crisis. Estudios sobre America Latina", compilado por Adriana Marshall ypublicado por ci JIEL en 1990.-

Nuestro propósito es aportar algunos conocimientos al debate actual sobre Iaprobloniática del Estado, desde Ia perspectiva de su impacto en Ia estructuración y dinámica delos mercados de trabajo. Al mismo tiempo este trabajo es un tramo de una preocupación másgeneral quo apunta al logro do un análisis del empieo estatal, en ténninos do su dinémica yrelaciones con ci resto do los segmentos, a los efectos de Ia construcción do escenarios doimpacto de poiIticas aiternativas, tal como las quo so proponen hoy d(a.


estatizantes, estn siendo discutidas en la arena polItica y son puestas en cuestiónde muy diversa manera por toda la sociedad.

Por un lado el gobierno nacional impulsa medidas privatizadoras de algunosservicios, a través de propuestas legislativas que en sustancia modifican Ia natu-raleza de algunas empresas piiblicas, posibilitando su transformaciOn en empresasde economIa mixta. En otros casos Ia propuesta gira en torno a la desmonopoli-zación de determinados servicios y en algunas situaciones, simplemente pasa porel arrendamiento de servicios que hasta el momento eran proporcionados por elEstado y con personal estatal. Cualquiera sea el caso, lo cierto es que no se hanpropuesto medidas privatizadoras de shock, que reduzcan el empleo pibIico,optndose por un tratamiento gradual del tema, no solo desde el punto de vistapolItico, sino también desde su perspectiva de manejo econOmico.

Por sobre todas las cosas, todas las medidas propuestas aseguran el empleoa los actuales funcionarios, y esencialmente actuando a través del bloqueo a Iaentrada de nuevos funcionarios o estimulando su retiro, con compensacioneseconOmicas.

Por otro lado en el departamento de Montevideo, considerado la mitad delpals2, el gobierno municipal que es ejercido por primera vez en Ia historia delpals por un partido de izquierda, plantea una propuesta diametralmente diferente.Esta se basa en una concepción netamente estadista, por razones de soberanlanacional y de mayores posibilidades de alcanzar metas de progreso y justiciasocial, en la medida que de esta manera el Estado controla los instrumentos quepueden lograr una distribución más justa de los beneficios. A partir de ello, seopone al arrendamiento o a las concesiones para la explotación privada dedeterminados servicios (paradores y hoteles municipales por ejemplo),proponiendo que sea el Gobierno Departamental el que asuma directamente Iaejecucidn de todas sus competencias e incluso agregue otras, como por ejemplola producción de algunos bienes que integran la canasta de consumo básico delos sectores populares.

Al mismo tiempo ambos gobiemos plantean, con diferentes estrategias,poifticas descentralizadoras para hacer más eficiente Ia gestión del Estado;aumentar la participacidn de los ciudadanos y aprovechar mejor los recursoslocales. Medidas que implican -en lo que aqul interesa- cambios en las formasde asumir la gestión piiblica.

A esta muy breve imagen de la realidad, necesariamente hay que completarlacon lo que son las preocupaciones cotidianas de la poblaciOn, referidas al Estadoy su rol en la sociedad. En estos aspectos lo que quizás sea más relevante paradestacar, es Ia desconfianza que la poblaciOn uruguaya ha desarrollado respectode Ia acción del Estado. Su experiencia cotidiana de largas esperas para seratendido o para dane respuesta a su trámite; la continua necesidad deintervenciOn estatalen demasiados aspectos de su vida cotidiana, cualquiera sea

2 El departamento de Montevideo, es donde se ubica Ia capital del pals, concentra el 46 %de Ia población total del Uruguay; casi el 50 % de la población urbana; explica et 46,3% de IaPEA total; más del 60 % del valor bruto de producción industrial y cerca del 75 % del generadoen el sector servicios.

El sector pablico en el mercado de trabajo uruguayo 377

lo que se quiera emprender; la imagen de funcionarios desrnotivados, que losatienden mal; la incapacidad de esos aparatos burocráticos para resolver losproblemas o los complicados trámites, que la población los justifica más por lanecesidad de dar trabajo a los funcionarios que por lo que requerirla en si lasoluciOn de su demanda, son algunos de los aspectos que conforman esa imagenexistente en la sociedad en su conjunto.

Paradójicamente estas posturas, coexisten con la otra concepción que estápresente en la práctica social cotidiana de los uruguayos, que es la de unanecesidad constante de patemalismo estatal, idea que como se expresd, esheredada del pasado y temprano Estado Benefactor Uruguayo, donde losderechos sociales se consolidaron como parte de la cultura poiftica, sumándosea la lógica de que asi tiene que ser.

En otros términos, el imaginario colectivo de la sociedad plantea el mismoEstado, pero con menos funcionarios, atendiendo todos los servicios, para todaIa gente, pero con mayor eficiencia y eficacia.

Como telón de fondo de estos planteamientos, en los debates se confundenlos conceptos de Estado y Gobierno, generándose la sensación, de que muchoscambios van a durar lo que dure un determinado gobierno. Ello atenta contra unnecesario encare del debate y transformaciOn del Estado que debe superar lostiempos polIticos de los gobiernos y adquirir el carácter de una polftica deEstado.

Quizás en este aspecto de la problemática, sean cómplices todos los actoresdel sistema politico uruguayo, dado que tanto los diferentes gobiernos, como lasdistintas oposiciones que coexisten en el mapa politico social actual, no seatreven a plantear de forma pragmática una poiftica coherente y radical dereforma de la administración püblica uruguaya.

Las causas de ello vuelven a encontrarse en el papel que el Estado ha jugadohistóricamente en la articulación de las instancias de consenso y hegemonfa enla sociedad uruguaya. En donde su acción explica las caracteristicas de Iaestructura de clases y la configuración de un muy abultado sector medio. Sectorque ha sido históricamente beneflciario de los servicios y de Ia generación depuestos de trabajo en Ia propia burocracia dado que cuantitativamente, dichosector constituye un actor social y polItico relevante, con mucha capacidad denegociación en la arena polItica.

Hoy dfa plantear una profunda reforma de la administración ptIblica, conmedidas de "shock", presupone un altisimo costo polItico. Por los impactos queello podrfa generar en los esquemas distributivos que están por detrás del GastoEstatal, pero por sobre todo en la dinámica y configuración de los mercados detrabajo uruguayos . "Danza" que se retroalimenta, llevando a que algunosanalistas expresen que en el Uruguay exista un "enorme e inevitable sectorpiiblico" (Varios, 1987).

Este mismo juego de condicionantes, podrfa explicar la no aparición depropuestas de cambio en los sistemas de regulación laboral, "des-regulando" lasactuales condiciones de contratación y utilización de la fuerza de trabajo, comomecanismo para restablecer la rentabilidad del sistema. Cambios en las formasde contrataciOn; en las obligaciones respecto al despido; en las garantfas


laborales, etc. que ya se observan en muchas economfas de Europa Occidentale incluso en palses IimItrofes al Uruguay.

Sin duda el tema es complejo y necesita de un abordaje integrado y enprofundidad que escapa a los propósitos de estas lfneas. En este trabajo el interésesta centrado en lo que ha significado - y significa - el sector püblico uruguayoen Ia configuracion y dinámica de los mercados de trabajo urbanos del pals.

En tal sentido, si se concibe a los mercados de trabajo, como instanciasdonde se sintetizan fenórnenos y procesos, tanto económicos, sociales comopolIticos; el análisis de su estructura y de su composición, refleja el resultado deesos procesos. Pero lo que aquf interesa al mismo tiempo, es el análisis de unestado de situación, como condicionante del encare de futuras medidas.

Si el sector péblico uruguayo ha desempeflado históricamente un papel muyimportante en la construcción, configuracion y dinárnica de los mercados detrabajo, todo este debate supone naturalmente estar en el umbral de unareestructuración de ese mercado, aunque aun no esté claro el resultado final quese puede generar con esas voluntades polfticas encontradas y colocadas en esaconcepción colectiva nacional arriba esbozada.

Luego de Ia prirnera sección, donde se destacan algunos aspectos ilustrativosde la economfa uruguaya en el año 1988 - que es el que se ha tornado comoreferencia -, en Ia segunda, se realiza una descripción de Ia forma como seconfiguran los distintos segmentos del mercado de trabajo, tomando comoreferencia al comportamiento del empleo en Ia administración pt.iblica.

En Ia tercera sección, se profundiza en el estudio de las caracteristicasbásicas personales de los empleados piiblicos y privados, asociándose con lascaracteristicas de su inserción laboral. Adems de describir los diferenciales deIa fuerza de trabajo en uno y otro mercado, el propósito es presentar ese estadode situación, derivado de Ia dinárnica de absorción pasada y condicionante demedidas futuras de reestructura en el sector péblico.

En estas dos secciones, especificarnente la propuesta es centrar el análisisen las caracteristicas individuales, farniliares y econOmicas de la mano de obra,que condicionan desde Ia oferta su participación y movilidad al interior de cadasegmento y entre ambos.

Se intenta dar respuesta a la siguiente pregunta: cuáles son las caracterfsticasdiferenciales que existen entre los empleados piiblicos y los privados? Se puedehablar de dos segmentos diferenciados del mercado de trabajo?

Se intentará adernás responder a algunas interrogantes sobre el mtiltipleempleo (en especial, combinaciones de empleo ptiblico y privado), ya que en laexistencia de este fenómeno se articulan condicionantes individuales y familiaresque lo hacen necesario y que al mismo tiempo lo posibilitan. En este sentidointeresarfa cuantificar la magnitud del multiple ernpleo, asf como determinar quésegmentos de Ia fuerza de trabajo son los que de hecho ya acurnulan más de unempleo o les interesarfa hacerlo en un futuro.

La respuesta a las interrogantes planteadas referidas a las caracterIsticasdiferenciales de los asalariados piiblicos y privados, asf como la determinaciónde las caracterlsticas del doble empleo permitirfan arrojar luz, por ejemplo,sobre Ia posible respuesta a medidas de estfmulo aJ retiro de los empleados

El sector piThlico en el mercado de trabajo uruguayo 379

piiblicos y explicar bajo qué condiciones se sustituyen ocupaciones o sesuperponen en un mismo individuo yio en urf mismo hogar.

La cuarta y quinta sección profundizan en las variables que inciden sobre lasremuneraciones, planteándose un modelo explicativo de los diferencialessalariales, en función de los atributos constitutivos de Ia fuerza de trabajoempleada en cada sector.

Es decir, si Ia difercnciación salarial es explicada por las diferentescaractcristicas encontradas en la primera parte o habrá que buscar las causas enotros fenOmenos ajenos a dichas caractcrfsticas.

En lo que se refiere a este aspecto se tratará de dar respuesta a las siguientesinterrogantes: i,Cuáles son los factores que determinan el ingreso de lostrabajadores piibiicos y privados? ,Frente a iguales caracterIsticas de Ia fuerzade trabajo, existen diferentes remuncraciones para los empleados pIblicos yprivados?

El punto es importante, en la medida que ci primer paso en la reestructuradel sector ptiblico fue dado en 1990, al aprobarse una ley que limitasustantivamente el ingreso de funcionarios y estimula, mediante el pago desubsidios, el retiro voluntario.

Por esto una tercera interrogante, se refiere a las consecuencias que pudierantener sobre la eficiencia del sector piiblico, medidas de esa naturaleza, cuandoel funcionario pthlico va a considerar sus opciones, en función de losdiferenciales salariales existentes entre los empleos piblicos y privados aigualdad de condiciones de Ia fuerza de trabajo. Existiendo ci riesgo de quequienes se "vayan" de la administración pilblica, sean los más capacitados, conmejores opciones en el segmento privado dci mercado.

2. Algunos conceptos previos

Como bien lo analiza Echeverrfa (1985) "La relación que existe entre cisector ptiblico y ci empleo es compleja. Ello queda de manifiesto al pretenderresponder al problema dcl impacto del sector piiblico en la situación global dciempleo'. La acción y naturaleza de un actor social muy especial como io es ciEstado, lieva a la necesidad de distinguir entre lo que es cmpieo ptIblico que ciEstado genera directamente, bajo mifltiples formas, donde en definitiva éste esci "patron", de lo que es ci empleo indirecto que ci Estado genera comodemandante de bienes y servicios hacia ci sector privado o lo que es ci empieocomo problemática estatal generada por las distintos estilos de desarrollo que seimplementan desde ci Estado en un momento histórico dctcrminado.

En este trabajo analizaremos en especial ai empieo püblico consideradodentro de la primera de las perspectivas y analizaremos sus caracteristicas enrelación al resto del mercado donde naturaimente ci comportamiento del Estadotiene una muy importante incidencia, pero colocado vis-à-vis ci resto de losactores sociales que se mueven en una sociedad histOrica y socialmcntedeterminada, para condicionar la configuraciOn dc los mismos y sus relaciones.

Dentro de csta primera definiciOn asumida, también es necesario distinguirque ci cmpleo ptiblico cstá referido a aquclias instituciones y organismos quc con


más o menos autonomIa, en el caso uruguayo, están subordinadasjurIdica-politica y administrativamente al gobierno central o a algn gobiemodepartamental. Ello lieva a no considerar como empleado piIblico a los ocupadosen organismos que operan en el ámbito privado, aunque tengan algiin subsidio,o hayan sido absorbidos provisoriamente por el Estado

En segundo término, no se considera como püblico el empleo que el Estadorealiza a través de contrataciones con el sector privado pam Ia provisiOn dedeterminados bienes o servicios; juridicamente el status de dichos empleados estáregido por la normativa que alcanza a los trabajadores de Ia actividad privada.

Igualmente aquellos trabaj adores zafrales que las disposiciones especialmentedeterminan que no generan derechos a ser considerados como funcionariosestatales. No entran en la nómina del Estado, aunque sl en el presupuesto degastos previstos como retribuciones personales, junto a los que son funcionariospiThlicos.

En cambio, es considerado como empleado piiblico al trabajador cuyadedicación horaria puede ser minima como en el caso de los docentes, dondemuchas veces la relaciOn ilega a una décima parte del promedio horario mensualde Ia administración.

II. Los aspectos centrales de la economla uruguayaen el año 1988

1. La situación general

La economfa uruguaya - al igual que Ia mayoria de las de Ia region - sufrióa partir de 1982 una crisis importante tanto en lo que se refiere a sufuncionamiento interno como al del sector extemo. En lo interno, Ia recesióncomienza a insinuarse en 1981 cuando la tasa de crecimiento del PBI que habiasido de alrededor del 6 por ciento en el perfodo 1978-1980 cae al 1.9 por ciento.Es asf que cuando los efectos externos irrumpieron en America Latina, Uruguayya habla iniciado su proceso de deterioro (cuadro 1).

En 1982 la crisis se manifiesta en toda su magnitud: el PBI cae casi un 10por ciento, el deficit del Sector PCblico no financiero alcanza el 10 por cientodel PBI y Ia polItica cambiaria adoptada en los afios inmediatos a la crisis,provoca consecuencias gravisimas sobre las cuentas extemas del pals. El deficiten cuenta corriente casi 500 millones de dOlares, Ia pérdida de ReservasInternacionales es del orden de los 640 millones de dOlares y el incremento delendeudamiento externo de 1.100 millones. Si se tiene en cuenta que en ese aflolas exportaciones de bienes y servicios alcanzaron los 1.000 millones dOlares sepuede comprender lo caOtico de Ia situaciOn planteada.

En un intento por superarla se aplicaron programas de estabilización enacuerdo con el FMI y basados en su interpretación de los desequilibriosexistentes. La aplicaciOn de estos programas de ajuste tuvo algunos efectospositivos sobre las variables consideradas claves por el mismo (especialmente lasexternas), pero también se produjeron repercusiones sobre otras variables.

El sector pu'blico en ci mercado de trabajo uruguayo 381

Cuadro 1: Uruguay: Evolución de algunas variables económicas

PBI Export. Inversion Salario real Desempleo

Millones Miles Millones Indice Indice Indice MontevideoN$ 1978 U$S N$ 1978 Total Privado Ptlblico

(Base oct.-dic. 1984= 100)

1980 34.808 1.059 6.255 n.d. n.d. n.d. n.d.1981 35.469 1.215 6.067 140.0 130.8 148.9 6.61982 32.138 1.023 5.165 139.5 129.9 148.7 11.851983 30.257 1.045 3.471 110.6 104.3 116.5 15.451984 29.816 925 3.009 100.5 99.1 101.8 14.061985 29.905 854 2.310 114.7 113.9 116.1 12.97.1986 32.148 1.088 2.602 122.4 123.0 121.7 10.791987 34.048 1.189 3.112 128.2 132.7 122.3 9.241988 34.217 1.405 3.238 130.1 135.7 123.0 9.09

Fuente: Elaborado en base a datos del Banco Central del Uruguay y de la DirecciOn Generalde Estadistica y Censos.

AsI, tomando como base el ya deprimido nivel de produccidn de 1982, seaprecia que el de 1984 es aün un 7 por ciento inferior y Ia inversion de 1984,por su parte, es la mitad de la de 1981.

En 1985 conjuntamente con el restablecimiento del funcionamientodemocrático del pals, algunos factores externos influyeron positivamente en laeconomfa uruguaya de manera que la calda del Producto se detiene. En los afiossiguientes (1986-87), ci aumento de las exportaciones, sumado a la baja de latasa de interds internacional, la caIda de los precios del petróleo y una coyunturaregional favorable hacen que el Producto muestre tasas de crecimientorelativamente elevadas para lo que son las tendencias a largo plazo de laeconomla uruguaya (7.5 por ciento y 5.9 por ciento).

Seg.In el análisis de las autoridadés, la continuidad del ritmo y estilo decrecimiento vigentes (el primero mostraba un marcado dinamismo y ci segundose centraba básicamente en la expansion de la demanda interna) amenazaba conreanimar la inflaciOn. Dado que se habla derivado en un importante incrementode las importaciones, ello ponfa tambidn en peligro la obtención de un superávitcomercial necesario para hacer frente al pago de los servicios de la deudaexterna. Se dispuso entonces, Ufl conjunto de medidas tendientes a abatir lademanda intema y a mejorar el desempeño del sector externo de la economIa.Segün las previsiones oficiales, estas medidas no tendrIan efectos recesivos yaque un fuerte aumento de las exportaciones y de la inversion compensarlan labaja en ci consumo interno, lográndose de esta forma un crecimiento apreciabledel PBI.

Sin embargo, las previsiones oficiales no se cumplieron ya que cicrecimiento de las exportaciones y de Ia inversiOn fue más modesto que el


esperado y el PBI del año 1988 se mantuvo prácticamente estancado.Las fluctuaciones mencionadas anteriormente provocaron cambios de

importancia en el mercado de trabajo, manifiestos tanto en Ia composición yvolumen de la Población Económicamente Activa, como en las tasas dedesocupacidn, en las categorfas de ocupación y en los niveles salariales de laspersonas ocupadas.

2. Los cambios en el mercado de trabajo

A pesar de ser 1981 el año en que comenzaron los problemas de recesiónde Ia economIa, fue en el que se registro Ia tasa de desempleo más baja en losiIltimos ai'ios, alcanzando el 6.6 por ciento en Montevideo. En los años 1982 y1983 estas cifras se multiplicaron por más del doble siendo mayores aIn en elInterior del pals. Los valores relativos a mujeres y jóvenes fueron los que seelevaron con mayor intensidad.

La recuperación de los niveles de empleo comenzó a producirse aim antesde Ia recuperacidn económica. En 1984, a pesar de la caida del PBI, la tasa dedesempleo se reduce un 0.5 por ciento en el interior y 1.5 por ciento en Iacapital. En 1985 ante Un crecimiento mfnimo del Producto, el desempleo vuelvea reducirse casi 1 por ciento.

Esta evolución, además se produjo con un concomitante incremento delempleo, puesto que Ia tasa de actividad se mantuvo en el Interior y seincrementó claramente en Montevideo (cuadro 1).

Por otra parte la reducción de la desocupacidn se realizó manteniendo éstaIa misma estructura que en el periodo recesivo: los jóvenes y las mujerescontinuaron siendo los grupos con mayores niveles de desempleo, yespecialmente los primeros parecen presentar una fuerte resistencia al descenso.

En 1986 y 1987, el elevado crecimiento del Producto permitid acelerar elritmo de descenso en la desocupación de la mano de obra, pero en 1988 eseritmo comienza a enlentecerse. IDebe tenerse en cuenta además que las tasas deactividad eran mayores en 1987 que en 1981 (60.8 por ciento contra 55 porciento en Montevideo), por lo cual cada punto de descenso en el desempleoimplica un ntimero mayor de puestos de trabajo ocupados.

De esta forma, por ejemplo, entre el segundo semestre de 1984 y el segundosemestre de 1987 se produjo Ia creacidn neta de 113.200 puestos de trabajo entodo el pals. En los mismos perfodos la PEA era de 1 millón doscientoscincuenta mu personas y 1 millón trescientos treinta y siete mu respectivamente.

En 1988 algunas de estas tendencias continiman con mucho menor intensidady otras se revierten. AsI Ia creación de puestos de trabajo en ese año seriasolamente de diez mu pero se produce una disminución de la PEA de Ia mismamagnitud.

En lo que respecta al salario real (Gráfico 1 - en anexo), el ajuste de laeconomfa en los años 1983/84 fue acompaiiado de una reducción del salario realdel conjunto de los trabajadores de alrededor de un 28 por ciento, siendo másacentuada Ia calda del salario pimblico.

El sector páblico en el mercado de trabajo uruguayo 383

Con el advenimiento de la democracia en 1985 y a pesar de ser ése un afloen el que el PBI simplemente dejó de caer, se produjo un importante aumentosalariai, producto de acuerdos a nivel politico y económico. Asi se procesa unaumento global del 14 por ciento, levemente superior en los trabaj adoresprivados. En 1986 estos tiltimos consiguen aumentos reales equivalentes alincremento del PBI y en los años siguientes logran aumentos superiores,logrando de esa forma recuperar en parte lo perdido en los años del ajuste.

No sucede lo mismo con los empleados pilblicos quienes logran un modestocrecimiento en 1986 para luego simplemente mantener su poder adquisitivo.

El estudio del desempeiio del mercado de trabajo en el pals desde el segundosemestre de 1984 hasta fines de 1988, arroja resultados satisfactorios aunque esde destacar que se parte de una situación muy deprimida. En dicho lapso seregistra un descenso en las tasas de desempleo abierto, un aumento de laocupación y una recuperación de los ingresos reales percibidos por lostrabaj adores. No obstante, la situación se deteriora hacia el final del perlodo.

En el perlodo democrático se pueden distinguir dos fases: i) Hasta fines de1987 los cambios seflalados son el resultado del proceso de reactivación queexperimenta Ia economia desde el inicio del gobieino democrático, con unimportante aumento de la cantidad de personas ocupadas en un contexto deexpansion de Ia poblacidn activa. Dado que la creación neta de puestos detrabajo prima sobre el incremento de la oferta de trabajo el resultado implica unareducción importante del volumen de desocupados. ii) Desde fines de 1987 hastael iiltimo trimestre de 1988, el producto se encuentra prácticamente estancado,a pesar de lo cual el desempleo sigue cayendo como consecuencia del descensode la población económicamente activa.

3. El sector ptIblico

El comportamiento del sector piThlico uruguayo en los inicios de los ochentatuvo gran incidencia en la crisis que se desató posteriormente.

Por un lado como hacedor de poiftica económica sus incongruencias encuanto al mantenimiento del tipo de cambio y la fijación de tarifas y salariospiIb1icos, y por otro la evoluciOn de sus propios gastos, provocó un drenaje deReservas que culminó en Ia liberalización del mercado cambiario a fines de1982.

En los aiios 1983-84 Ia polItica económica se centró en el tema del logro delequilibrio de las cuentas externas y en lo interno se priorizó el abatimiento deldeficit fiscal que habIa sido en 1982 del 18.3 por ciento del PBI.

Durante los primeros afios del gobierno democrático, el resultado financierodel sector piiblico mejoró persistentemente. El deficit del sector piblicoconsolidado que alcanzaba a 7.7 por ciento del PBI en 1984 se habla reducidoprácticamente a la mitad hacia 1987. Ello se derivO de la obtención de resultadosmás ajustados en el gobiemo Central y en el Banco Central, mientras que lasempresas piThlicas y los gobiernos departamentales mostraron a lo largo de todoel perlodo un virtual equilibrio financiero.


Esta evolución se debe, por el lado de los ingresos a Ia elevada elasticidadproducto de la recaudación tributaria y paratributaria, asl como también a lacreación de nuevos tributos y al incremento de las tasas yb monto imponible delos ya existentes.

En cuanto a los egresos se verifica una disminución del gasto del Gobiernoy del Banco Central, aunque es fundamentalmente la caIda en este iiltimo lo queexplica el abatimiento de los egresos globales del sector Ptlblico. Esta reducciónse explica por la disminución del pago de intereses en moneda extranjera,producto de Ia caIda de Ia tasa de interés y Ia desvalorización del dólar operadaen esos aflos.

Esta tendencia comenzó a revertirse a partir de 1988 debido al incrementode egresos superior al de los ingresos. Estos ditimos muy ligados a la evoluciónde un PBI que -como ya se vio- en ese aflo se mantuvo estancado.

Por su parte, el comportamiento creciente de los egresos se explica por uncrecimiento en Ia totalidad de las partidas a excepción de los gastos nopersonales.

Es importante detenerse en algunos aspectos de Ia evolución de los Gastosdel Gobierno Central y su asignación, porque los mismos dan una idea de lasprioridades y rigideces con que se enfrenta la polftica económica en un palscomo Uruguay.

Como se puede apreciar en el gráfico 2 (en anexo) la evolución del gasto delgobierno Central hasta el ajuste de 1983/84, presentaba una tendenciacrecientemente exacerbada. Recién en 1984 se logran finalmente nivelessimilares a los de 1981.

El gobierno que asumió en 1985 incrementó nuevamente el gasto, pero eseaumento implicO en primera instancia una recuperación de los niveles previos aIa crisis (cuadro 2).

A pesar de que en 1988 se produce un descenso de 1.1 por ciento en estavariable, el balance del perlodo es de un incremento de 14 por ciento.

En el mismo, el PBI creció un 15 por ciento lo que estarla indicando que laparticipación del Gasto del Gobierno Central en el PBI ha permanecidoincambiada. Dicho en otras palabras el mayor volumen de bienes y serviciosproducido por la economla uruguaya en los aflos 1984/88 fue acompaflado poruna mayor absorción de los mismos por parte del Gobierno.

En lo que se refiere a la asignación de ese gasto, una primerásubclasificación tiene en cuenta el carácter de gastos en corrientes (funciona-miento) y de inversiones. Los ultimos declinaron su participación a partir de1980 y recién recuperan un modesto 10 por ciento de participación en 1987.

Dentro de los gastos de funcionamiento, los principales componentes son lasRemuneraciones Personales, las Transferencias a la Seguridad Social y elServicio de Deuda Ptlblica. La participación de las Remuneraciones personalesque habla disminuido a partir de 1980, contirnia haciéndolo en 1985. En los tresanos siguientes simplemente recupera Ia participación que tenla en 1984. Noobstante en un contexto de gasto creciente, ello implicó que en términos realesse produjera un incremento de las mismas entre 1985 y 1987 situándose el picode recuperación salarial en 1986.


Cuadro 2: Gastos del Gobierno Central

1984 1985 1986 1987 1988

Sueldos 32.3 28.6 29.0 29.0 28.8Cargas legales y beneficios sociales 4.3 6.1 7.4 7.3 7.3Total rernuneraciones 36.6 34.8 36.4 36.4 36.1

Castos de funcionamiento 15.3 15.5 14.9 12.5 11.8Servicios de deuda pLiblica 11.6 12.0 9.3 8.1 9.2Transferencias a Ia seguridad social 24.8 18.2 15.4 16.9 16.5Ott-as transferencias 2.0 10.8 16.2 16.0 16.0Certificados de reint. y bonif. 3.6 2.7 - - -

Otros - - - - -

Total de gastos 57.4 59.2 55.8 53.4 53.4

Total funcionamiento 94.0 94.0 92.2 89.8 89.5

Inversiones 6.0 6.0 7.8 10.2 10.5

Total general 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Indice base 1979 = 100

Sueldos 95.3 91.6 94.9 98.8 96.9Cargas legales y beneficios sociales 49.0 75.3 92.8 96.5 94.4Total remuneraciones 85.7 88.2 94.5 98.3 96.4Gastos de funcionamiento 116.5 128.1 125.4 109.8 102.8Servicios de deuda ptiblica 1140.8 1 277.7 1 017.8 915.7 1028.7Transferencias a Ia seguridad social 503.4 399.6 345.9 395.3 380.5Otras transferencias 44.9 256.1 395.3 404.5 400.5Cei-tifieados de reint. y bonif. 63.9 51.5 - - -

Ott-os - - - - -

Total de gastos 180.2 201.3 194.2 193.5 191.4

Total funcionamiento 126.1 136.6 137.1 139.0 137.0

Inversiones 55.6 126.8 129.7 135.0 133.6

Total general 117.1 126.8 129.7 135.0 133.6

Este rubro de remuneraciones está compuesto a su vez de los sueldos ysalarios y de cargas legales y beneficios sociales. El gobierno que asumió en1985 le dio un trato muy diferente a cada una de estas partidas. En 1985 porejemplo el rubro Cargas legales y beneficios sociales tuvo un aumento de 54 porciento en términos reales debido a los incrementos en las partidas de asignaciónfamiliar, prima por nacimiento, prima por matrimonio, etc. En ese mismo añoel rubro Sueldos propiamente dicho disminuyó. En 1986 nuevamente es muydespareja Ia evolución de ambas aunque los Sueldos aumentan modestamente entérminos reales. En los dos tiltimosailos del perfodo se da un comportamientoparejo. En 1987 ambos se incrementan airededor de un 4 por ciento y en 1988ambos disminuyen airededor de un 2 por ciento.


Si se toma como base el año 1984, el Indice de estos beneficios en 1988 espara el sector piThlico de 12.273,85 mientras que para el sector privado alcanzaa 2.421,9. En un trabajo anterior (Fortuna 1990) se seflalaba que esta polIticaagravaba las situaciones de "inequidad horizontal", en la medida que esosbeneficios sociales no están asociados a los status y desempeflos laborales, sinoal tamaflo familiar, su composición, etc. Incluso en Ia medida que dichosbeneficios son discriminados segmn los montos percibidos por salario,beneficiándose a los de menores ingresos, ello ayuda a disminuir la brechasalarial asociada a mayores responsabilidades.

Resumiendo, el crecimiento de las remuneraciones fue entre 1984 y 1988 de12.4 por ciento, que se explica por un aumento de 1.8 por ciento en los Sueldosy de un 92.8 por ciento en los beneficios sociales.

Con respecto a los servicios de Deuda piiblica los mismos tienen importantesbajas en los afios 1986/1987 por los mencionados fenómenos de descenso en lastasas de interds intemacionales y en la cotización del dólar. En 1988 nuevamenteretoma SU tendencia alcista pero el balance del periodo es una baja de un 9.8 porciento entre 1984 y 1988.

El otro rubro de importancia es el que se refiere a las Transferencias a laSeguridad Social las que disminuyen en porcentajes muy importantes en loscuatro años a excepción de 1987, lo que hace un balance de una disminución deeste tipo de Gasto en los cuatro años 24.4 por ciento.

Con respecto al gasto en Inversiones el mismo muestra una vigorosarecuperación en el perfodo. Desde el punto de vista de su participación, pasa de6 por ciento al 10.5 por ciento del total del Gasto, lo que implica volver a losguarismos de 1976 pero continua siendo menor a los del perfodo 1977-79. Estarecuperación se produjo merced a los aumentos importantes que tuvo la inversionespecialmente en los años 1986-87 los que alcanzaron tasas superiores al 30 porciento en ambos años.

En conclusiOn, respecto a Ia evoluciOn del Gasto del Gobierno Central y suasignaciOn en el perfodo 1984/88 se puede decir lo siguiente:

1) El gasto del Gobierno Central aumentó en Ia misma proporciOn que el PBI(14 por ciento).

2) Este aumento fue acompanado por un incremento de las retribucionespersonales en el que se destaca Ia duplicaciOn de los beneficios sociales yuna leve recuperación de los sueldos.

3) El total de gastos de funcionamiento excluidas las remuneraciones tienen unincremento del 6.2 por ciento en el perfodo explicado fundamentalmente porIa recuperación salarial de los empleados piiblicos y el significativo aumentode los beneficios sociales, ya que los Servicios de Deuda POblica yTransferencias a Ia Seguridad Social pierden peso en términos reales.

4) Si bien la inversiOn representa un porcentaje muy menor del gastos total(10.5 por ciento en 1988), es el rubro que crece con mayor vigor en elperiodo aunque ese crecimiento logra recuperar simplemente su participaciOnen el total de erogaciones que tenfa en 1976.

El sector páblico en el inercado de trabajo uruguayo 387

III. El comportamiento del empleo estatal

Históricamente el comportamiento del empleo estatal ha condicionado laconfiguración y dinámica del resto del mercado de trabajo. Lo que siempre seha destacado en numerosos estudios, (Methol Ferrd, 1967; Campiglia, 1969);Gonzalez y Notaro, 1979; Filgueira, 1970; y Fortuna, 1990, entre otros) es quedurante las coyunturas de crisis, el Estado jugó un papel compensador creandopuestos de trabajo en su burocracia, como forma de amortiguar el desempleo quese generaba en el sector privado. Pero también lo cierto es que la sociedad tieneuna alta valoración del empleo piiblico. Entre otros aspectos porque es unaeconomfa cuya dinámica sectorial ha mostrado comportamientos bastantesinestables, traduciéndose en una tambidn relativa alta inestabilidad laboral en elmercado de empleo privado, con una baja permeabilidad del mismo. Por lo tantoatm en coyuntura expansivas, el comportamiento de la demanda hacia el empleopiiblico siguió siendo alta y la inserción laboral de los uruguayos siempre se harealizado en referencia a sus posibilidades de acceso al Estado. Y a la inversa,quienes son funcionarios ptmblicos, manejan a partir de ello sus posibilidades ycapacidades de inserción en el sector privado.

De esta forma Ia ocupacion en el Estado ha jugado un rol de "empleotestigo" en el mercado, a partir del cual se mueve la demanda de trabajo. Estaes una perspectiva posible, desde la que puede describirse el comportamientosectorial de los distintos segmentos del mercado uruguayo.

1. Una vision general sobre el tamaño del empleo ptmblico en el Uruguay

Muchos estudios sobre el tamafio del Estado se centran en el nivel del gastopiiblico y su relacióri con el PBI. Sin embargo nos interesa aquI utilizar alempleo ptlblico como medida de este tamaño ya que el ntlmero absoluto deempleados ptmblicos provee una medida del quantum de "insumos" involucradoen Ia provision de servicios piiblicos.

A continuación presentamos estas relaciones para Uruguay y para otroconj unto de regiones3.

Empleo ptlblico

PaIses desarrollados de La OCDE

s/población s/empleo total

9.0 24.2Paises en desan-ollo 3.7 43.9Africa 2.9 54.4Asia 4.6 36.0America Latina 4.8 27.4Uruguay 8.0 33.3

Heller P. y Tait A., Government Employment and Pay: Some International Comparisons,FMI Ocasional Paper No. 24.


Para el Uruguay se utilizaron los datos correspondientes al iiltimo Censo dePoblaciOn y Vivienda realizado en 1985. Se observa que con relación a lapoblaciOn, el empleo piIblico en Uruguay se acerca más a los patrones de lospalses desarrollados que subdesarrollados. Ello se explica porque en estostiltimos el volumen de población rural es importante y tiene por lo tanto unmayor peso relativo. En cambio, Uruguay al igual que los palses europeos tieneun elevado grado de urbanización, con lo que ello significa en referencia a laestructura de las ocupaciones.

Con respecto a la participacián de los empleados piblicos en el total defuerza de trabajo asalariada no agricola se advierte que a pesar de Ia similituden los patrones de urbanizacidn, esta participacidn es notoriamente mayor en elcaso uruguayo.

El hecho de que uno de cada tres asalariados dependa del Sector Püblico,está dando una idea de la magnitud del empleo ptlblico en el Uruguay y susprofundas implicaciones sociales y económicas en cualquier estrategia alternativade inserción del Estado en la economIa.

Más aun cuando del total de asalariados piblicos el 64 por ciento sirve enla Administración Central y el resto se reparte entre los GobiernosDepartamentales (15.3 por ciento) y las empresas del Estado (20.7 por ciento).

2. El empleo püblico como techo

Si bien la imagen que existe, es la de un Estado que expande contmnuamentesu volumen de empleo, lo cierto es que dste llegó a un techo ubicado en elentorno del 22 por ciento de Ia PEA total del pals. En otros tdrminos, hace casi20 afios que su crecimiento acompafia al crecimiento natural de Ia poblacióneconómicamente activa, y ello probablemente como resultado de unaneutralizaciOn de la pugna de intereses entre aquellos grupos sociales que por susnecesidades pueden presionar al empleo Estatal directo y los que sostienen unduro control de dicha ocupación por razones de equilibrio fiscal, control de Iainflación, etc.

En el análisis anterior realizado por Fortuna (1990), ya se habIa observadoun decrecimiento en la absorción de trabajadores por parte del sector ptiblicoentre los ailos 1975 y 1985, en relación al crecimiento de Ia PEA en su conjuntoy al sector asalariado privado en particular. Posteriormente a 1985 y hasta 1989el incremento se ubicó en torno a un 3 por ciento en promedio para toda laAdministración Ptiiblica, crecimiento inferior al de los otros componentes dereferencia (5 por ciento en el caso de Ia PEA y 8.9 por ciento del mimero deocupados), por lo que confirma ese techo aparentemente alcanzado hasta elmomento.

Este comportamiento del empleo piiblico, ha sido diferencial segiin lasgrandes regiones que tradicionalmente se divide al pals,4 su IDepartamento

En Montevideo se concentran Ia mayorIa de Los organismos del gobierno central, EntesAutónomos, Servicios Descentralizados y naturalmente los correspondientes a su gobiernomunicipal que es el mayor del pals.


Cuadro 3: Estructura de Ia PEA urbana por categorla de Ia ocupaciOn, sexo y Iocalización

Sector privado Ptlblico

Empleado ?atr6n Cuenta Propia Otros Total Erupleado Totalu obrero sin coo

local localu obrero General

Total pals 47.6 4.0 6.4 11.0 9.8 78.8 21.2 100.0Montevideo 53.1 4.8 5.5 10.0 6.8 80.2 19.8 100.0Interior 43.0 3.4 7.3 11.9 11.9 77.5 22.5 100.0

Hombres 45.5 5.9 8.2 8.5 9.6 77.7 22.3 100.0Montevideo 51.2 7.0 7.4 8.5 5.7 79.8 20.2 100.0Interior 39.7 4.7 9.1 8.5 13.6 75.6 24.4 100.0

Mujeres 52.0 1.6 3.7 14.8 8.6 80.7 19.3 100.0Montevideo 55.6 1.8 3.0 12.1 8.3 80.8 19.2 100.0Interior 48.3 1.3 4.3 17.4 9.2 80.5 19.5 100.0

Incluye trabajadores no remunerados, miembros de cooperativas de producción y otros.

Fuente: Elaboración propia en base a Ia encuesta de hogares.

Capital que es Montevideo y el resto denominado Interior. En ese corte, seobserva que el resultado del comportamiento del sector ptiblico, ha sido el deuna mayor penetración relativa en el interior del pals.

Mientras que los empleados piblicos son un 20 por ciento de la PEA enMontevideo, en el Interior urbano son casi un 23 por ciento. En cambio el sectorprivado es más importante en la ciudad capital, ocupando el 53 por ciento de laPEA, mientras que en el resto del pals urbano significa un 42.5 por ciento.

También en el interior del pals es mayor la proporción de los cuenta propia(y dentro de éstos los con local) que en la capital. De esta forma, el empleopáblico y el autoempleo, aparecen en el Interior como opciones de inserciónlaboral relativamente mayores que en el mercado montevideano (Cuadro N° 3).

Por su parte, en la division sexual (Cuadro N°3) por categoria de ocupación,se observa que la Administración Piiblica absorbe más hombres en el Interior(24.4 por ciento), respecto a los que ocupa en el mercado de Montevideo (20.2por ciento). Los empleados privados son significativamente menos en el Interior(en los mismos términos relativos) y naturalmente la proporción registrada en"Otros", es mas importante dado que incluye a trabajadores en actividadesagropecuarias.

Para la mujer es similar el volumen del empleo p1blico en las dos regionesconsideradas; en el interior es menor la inserción en el sector privado ysignificativamente superior la ocupaciOn que se registra como cuenta propia, todoello en relación a los valores observados en Montevideo.


Considerando al total de la ocupación püblica, Montevideo hacia fines de lossetenta, perdfa posiciones respecto a la distribución geográfica del empleo(Fortuna, 1990) y lo hacfa a causa del aumento del empleo masculino en elinterior, por lo que los valores observados en 1988 pueden confirmar unapersistencia de dicho proceso, con muy importantes connotaciones en Ia dinámicaregional de los mercados.

La también observada, en aquel entonces, feminización de la actividadpiiblica, podrla pasar a explicarse más por el comportamiento de esa ocupaciónen Montevideo, ya que con los valores observados en 1988 en ocupaciones deautoempleo, es posible hipotetizar un techo de la ocupación estatal para la mujeren el Interior y la necesidad de utilizar opciones en el mercado privado o deautoempleo. También posiblemente haya liegado a ese tope, tanto por habersealcanzado un techo general de ingreso a esos cargos, como en virtud de unaimposibilidad de rotación del empleo entre ocupaciones femeninas y masculinasdentro del Estado. Una pregunta significativa, es si en Montevideo esaposibilidad de ingreso por rotación que parece haber tenido Ia mujer, tambiénalcanzó su techo, ya que observándose el resultado de 1988, son tambiénsignificativos los valores de cuentapropismo femenino en la capital del pals. Enotros términos, Ia absorcidn de mujeres en Ia administración pthlica, puede estarperdiendo dinamismo respecto al crecimiento natural de esa PEA.

Para dar esas respuestas, serfa necesario analizar la composicióri interna delos cargos estatales y la posibilidad de rotaciones, en función a las necesidadesde crecimiento natural que tenga el empleo piiblico. Pero también serfa necesarioprofundizar en el estudio de la permeabilidad que tenga el mercado en el sectorprivado en relación a cada sexo y las condiciones que se dan desde el lado de laoferta de fuerza de trabajo, para que sean realmente opciones posibles deinserción.

Precisamente desde el ángulo de la oferta de fuerza de trabajo, puede plan-tearse como hipdtesis que el empleo ptiblico perdió Ia mayorla de sus atractivoshistóricos, como lo fue el alto contenido de prestigio social que tenfa en elpasado y las posibilidades de ser un canal de ascenso social para sectoresmedios. En cambio permanecen consideraciones tales como la seguridad en elempleo, relativa baja exigencia laboral, mayor flexibilidad, etc. que pueden seratractivos para estratos sociales inferiores de Ia población en cuanto a la garantfade algiin empleo, o bien para la demanda de empleo femenina, en Ia medida quees más compatible con una doble jornada como la que realiza Ia mujer, o ensituaciones como Ia de tener que compatibilizar estudio y trabajo para los másjOvenes.

En relación a estas imágenes que existen sobre las "ventajas comparativas"del empleo pLIblico; en relaciOn a las exigencias de menor horario y por ende auna mucho mayor posibilidad de acumular dobles jornadas o mifitiplesocupaciones, aparecen bastantes relativizadas a nivel de los valores promediohallados (como se vera más adelante).

Otro indicador para analizar las imágenes existentes sobre el empleo estatal(pero que deberá manejarse con relativo cuidado), es aquel referido a lascondiciones requeridas por los desocupados para acceder a un empleo. La


Cuadro 4: Personas desocupadas por condiciones de empleo requeridas (aiio 1988)

1° trim. 2° trim. 3° trim. 4° trim.

Sin condiciones 38.4 26.6 33.0 26.7Acorde a conocimientos o experiencia 37.4 45.8 43.8 41.9Limitaciones de horario 12.2 13.8 13.7 20.5Remuneración 4.1 5.4 2.9 2.2En el sector ptiblico 1.4 2.0 n.d. 1.1Otros 6.5 6.4 6.6 7.6

Total 100.0 100.0 100.0 100.0

manifestación de aspirar a un cargo piiblico - no supera el 1.5 por ciento -,mientras que las limitaciones de horarios ilegan en algunos perfodo del año al 14por ciento frente a cifras que oscilan entre un 42 por ciento y un 59 por cientopara los que exigen ocupaciones acordes con su experiencia y conocimientos, yuna franja del 25 por ciento a 36 por ciento para los que no ponfan condiciones.

Naturalmente que ello no significa que rechacen una ocupación en el sectorpiIblico o que ese empleo no encaje perfectamente con algunas de susaspiraciones, en todo caso si significa no considerar prioritariamente en suestrategia la obtención de un trabajo en el Estado, como ünico segmento al quepueden apuntar sus objetivos de inserción laboral (Cuadro No. 4).

Estas opciones estn condicionadas por la visualización de otrasposibilidades que puede ofrecer el mercado en su segmento privado. De hechoen el año 1988 el funcionamiento del mercado privado aparece relativamente másfluido que en otros perfodos, por lo que no están dadas las condiciones del todonecesarias para que se pueda observar una imagen de prevaleciente necesidad derecurrir a Ia "madre-institución", por parte de quien más lo necesita en elmercado.

En smntesis, en el perfodo que se está analizando el crecimiento en el empleopi.Iblico no acompaño al crecimiento de la PEA y fUe el sector privado el queabsorbió mayoritariamente a quienes se incorporaron al mercado de trabajo. Perosin duda, ello se vio posibilitado por el dinamismo económico que tuvo lugarentre 1985 y 1988, que implicd un aumento del PBI del 14 por ciento en elperfodo. De no haber sucedido eso, se hubiera producidoun aumento del desempleo o de las presiones sobre el sector p.iblico.

Sin embargo, tampoco es desdeflable el crecimiento del empleo informal quese produjo.

Como lo muestra el cuadro 5, el comportamiento del cuenta-propismoaparece estrechamente asociado a los cambios en las magnitudes del empleoestatal. El papel anticfclico que cumplIa en el pasado esa inserción laboral, locumple ahora el sector informal, lo que significa que la economIa siguearticulándose en torno a actividades que generan puestos de trabajo de escasaproductividad e ingresos. De hecho es un indicador, de Ia persistencia de un


Cuadro 5: Personas ocupadas en los sectores formal e informal (Montevideo)

1985(Miles de personas)

1987 Tasas devariación (%)

Sector informal 93.9 99.9 6.4Sector formal 426.9 466.3 9.2Servicio doméstico 6.6 6.8 3.0P.E.A. 604.8 631.8 4.5

Fuente: CEPAL.

proceso de deterioro en la calidad de empleo, dado que se siguen postergandolas respuestas que implican generar empleo productivo.

Asociada a esa especie de neutralización poiftica que impide al Estadocomportarse como lo ha hecho históricamente- amortiguar esos diferenciales através de la creación directa de cargos en su nómina -, debe tenerse en cuentael manejo de Ia poiftica de salarios pthlicos; más los problemas de organizacionde sus recursos humanos e injusticias funcionales, todos factores que - entreotros - pueden haber condicionado Ia disminución de la presión hacia el deseode un ocupación piThlica. Para decirlo de otra forma, ello contribuyó a que elempleo pi.Iblico perdiera atractivo en una porción de la fuerza de trabajo, antelas otras posibilidades, como lo son las de autoempleo o el mantenimiento de lascondiciones laborales y de ingreso en el sector privado.

De alguna manera hacia fines de los setenta y en la década de los ochenta,Ia movilidad de la fuerza de trabajo en su proceso de ingreso y salida de Ia PEAy la existente entre empleos y ocupaciones, colocc5 a la población y al Estadofrente al desaffo de no contar con el amortiguador del empleo directo en Iaadministración piblica.

La pregunta es que pasaria frente a una modificación más substantiva delcomportamiento del empleo ptIblico- y que va más allá de un simpleacompanamiento del crecimiento de PEA-, como lo implica la modificación delrol del Estado en muchas empresas privadas o como muchos desean, una poifticade shock" contra el exceso relativo de funcionarios.

Evidentemente, una reducción del funcionariado püblico implicaria unredimensionamiento polIticamente muy significativo. Y si es válida una denuestras hipótesis de trabajo, en cuanto a que el techo alcanzado por el empleopiiblico es uno de los factores que pueden explicar la configuracidn de ladinámica del mercado de trabajo uruguayo, con una demanda de empleo privadoque sigue muy estrechamente vinculada a un dinamismo económico que soloaparece en ciertas coyunturas, las consecuencias sobre el mercado de trabajo,serlan muy importantes.


Cuadro 6: Personas ocupadas por sexo y categorIa de ocupación (en porcentajes)

Sector privado Total Pdblico Total

Empleado Patron Cta.prop. Cta.prop. Empleado Generalu obrero s/local c/local u obrero

(En porcentajespor ocupaciOn)

Hombre 53.6 7.7 7.2 9.4 78.0 22.0 100.0Mujer 60.9 2.1 3.7 13.5 80.2 19.8 100.0Total 56.7 5.4 5.8 11.1 78.9 21.1 100.0

Sector privado Total Püblico Total

Empleadou obrero

PatrOn Cta.prop.s/local

Cta.prop.c/local

Empleadou obrero

General

(En porcentajespor sexo)

Hombre 54.8 83.1 72.8 49.1 57.2 60.5 57.9Mujer 45.2 16.9 27.2 50.9 42.8 39.5 42.1Total 100.0 100.0 100.0 100,0 100.0 100.0 100.0

Fuente: ElaboraciOn propia en base a Ia encuesta de hogares.

IV. CaracterIsticas de los empleados püblicos y privados

Muchas de las consideraciones realizadas hasta el momento, han acentuadola importancia que tiene, la realización de un an1isis más profundo de lascaracteristicas diferenciales de la mano de obra empleada, tanto en el sectorprivado como ptIblico del mercado.

En esta sección se realiza una primera aproximaciOn de ese análisis solopara el departamento de Montevideo, en la medida que el tamaño de estemercado explica aproximadamente el 52 por ciento del empleo ptIblico y el 47por ciento del empleo en el segmento privado5.

Como Ia informaciOn rnanejada habitualmente, surge de los Censos y Encuestas de Hogaresdonde se releva informaciOn en el lugar de residencia, en realidad esas magnitudes no representanel tamaflo del mercado de trabajo rnontevideano, sino que se trata del total de población que vivey trabaja en Montevideo. Por lo tanto, no incluye a las personas que trabajan en Montevideo peroviven en su area metropolitana, que se ubica en los Departarnentos vecinos.


Cuadro 7: Personas ocupadas por categoria de ocupación y nivel de educación(en porcentajes)

Sector privado Total Thiblico Total



No asistio 72.0 4.0 4.0 16.0 96.0 4.0 100.0Primaria 58.9 5.0 8.1 12.5 84.5 15.5 100.0Secundaria 1 60.8 5.4 5.0 9.1 80.4 19.6 100.0Secundaria 2 61.6 5.5 4.9 7.9 80.0 20.0 100.0UTU 65.3 4.0 5.3 9.3 84.0 16.0 100.0Magisterio 27.9 0.0 1.6 4.9 34.4 65.6 100.0Universjdad 39.6 8.5 3.4 15.9 67.3 32.7 100.0Militar 23.1 0.0 0.0 0.0 23.1 76.9 100.0Otro 39.5 2.5 2.5 13.6 58.0 42.0 100.0

Total 56.7 5.3 5.8 11.1 78.9 21.1 100.0

Sector privado Total Thiblico Total


(En porcentajespor nivel de educación)

No asistio 1.0 0.6 0.5 1.1 0.9 0.1 0.8Primaria 36.2 32.8 49.2 39.0 37.3 25.6 34.8Secundaria 1 25.7 24.3 20.9 19.5 24.4 22.3 23.9Secundaria 2 12.0 11.3 9.4 7.9 11.2 10.4 11.0UTU 13.0 8.5 10.5 9.5 12.0 8.6 11.3Magisterio 0.9 0.0 0.5 0.8 0.8 5.7 1.8Universjdad 9.4 21.5 7.9 19.2 11.5 20.9 13.5Militar 0.2 0.0 0.0 0.0 0.1 1.4 0.4Otro 1.7 1.1 1.0 3.0 1.8 4.9 2.4

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: ElaboraciOn propia en b ase a Ia encuesta de hogares.

Además del tamaño, el mercado montevideano supone un ámbito dnicodonde confluyen determinados factores condicionantes, que acttIan tanto sobreIa oferta como sobre Ia demanda de empleo. En otros términos, realizar unanálisis solamente de las caracterIsticas de la oferta en su conj unto para el restodel pals, supondria una homogeneidad de condicionantes, que no es válida.


En primer lugar se tratarn esas caracteristicas en general, para latotalidad de las personas ocupadas para centrarnos a posteriori en las doscategorias que más interesan en este análisis: la de los empleados piiblicos y Iade los empleados y obreros privados. Se estudiarán las caracteristicasindividuales: sexo, edad, nivel de instrucción, grado de parentesco y lasvinculadas a la inserción laboral: categorfa de la ocupación, mimero de empleos,horas trabajadas, biisqueda de otro empleo.

1. Las caracteristicas individuales básicas

Como se puede apreciar en el cuadro 6, del total de personas ocupadas enMontevideo, un 21.1 por ciento lo son por parte del sector ptlblico y un 78.9 porciento por el privado. A su vez, el 56.7 por ciento son asalariados privados. Elsector p.1blico absorbe un 22 por ciento de los hombres ocupados y un 19.8 porciento de las mujeres.

En ambos sectores es menor el porcentaje de mujeres ocupadas que el dehombres, sin embargo esta diferericia es más pronunciada en el sector pIblico.En éste airededor de un 40 por ciento de los ocupados son mujeres, mientras queentre los asalariados privados esa proporción es de 45 por ciento. Sin embargo,cuando se considera al sector privado en su totalidad, se advierte que laparticipación de las mujeres es similar a la del sector piblico ya que encategorias tales como patrones y cuentapropistas sin local, la presencia femeninaes bastante escasa.

El cuadro 7 muestra el nivel de educación de las personas ocupadas. Esnatural que aparezca una concentración de ocupados con altonivel relativo de educacidn, cuya fuente básica de empleo sea el sector ptiblico,dado que la provision de determinados servicios en los que el Estado tiene unpeso rnuy importante se debe realizar con personal calificado (ejemplo de elloson los propios servicios educativos). En consecuencia aparece el sector privadocon una mayor absorción relativa de personal con niveles educativos más bajosque el sector pdblico. AsI, el sector privado ocupa un 85 por ciento de laspersonas que solo poseen educación primaria, mientras que el sector ptiiblicoabsorbe un 15.5 por ciento de las mismas. En cambio, el sector privado empleael 67 por ciento de los profesionales universitarios mientras que el ptiblico un 33por ciento de los mismos.

Las caracterfsticas individuales de los trabaj adores por cuenta propia afectansignificativamente los resultados del conj unto del sector privado al estar en estegrupo sobrerepresentados tanto los trabajadores que sOlo asistieron ala educaciOnprimaria, como los profesionales universitarios. Al considerar solo a losasalariados privados, se advierte que los mismos absorben un 59 por ciento deltotal de ocupados con educación primaria solamente y un 40 por ciento de losuniversitarios, porcentajes que se asemejan a la participaciOn de ese segmentoen el mercado (56.7 por ciento).

Con respecto a la estructura interna de ambos sectores, se observa que entrelos asalariados piblicos un 21 por ciento son universitarios, mientras que deltotal de personas ocupadas por el sector privado un 9.4 por ciento lo son.


Cuadro 8: Personas ocupadas por categorla de ocupacidn y parentesco (en porcentajes)

Sector privado Total Ptiblico Total


(En porcentajespor ocupación

Jefe 46.1 9.4 8.4 12.1 75.9 24.1 100.0Conyuge 52.7 3.2 3.3 17.4 76.6 23.4 100.0Hijos(as) 74.4 0.7 3.8 5.3 84.2 15.8 100.0Padre, madre 45.5 0.0 9.1 27.3 81.8 18.2 100.0Otros fanijljares 71.6 15.3 2.8 8.0 84.7 15.3 100.0No parientes 75.7 16.2 0.0 8.1 83.8 16.2 100.0Ss. doméstico 97.6 2.4 0.0 0.0 97.6 2.4 100.0

Sector privado Total Piiblico Total

Empleadou obrero

Patron Cta.prop.s/local

Cta.prop.c/local

Empleadou obrero

General

(En porcentajespor parentesco)

Jefe 38.4 82.6 69.2 51.5 45.5 54.0 47.3Conyuge 18.7 11.8 11.5 31.4 19.5 22.3 20.1Hijos(as) 32.2 3.4 16.2 11.7 26.2 18.5 24.6Padre, madre 0.3 0.0 0.5 0.8 0.3 0.3 0.3Otros farniliares 6.7 2.2 2.6 3.8 5.7 3.9 5.3No parientes 1.5 0.0 0.0 0.8 1.2 0.9 1.1Ss. doméstico 2.2 0.0 0.0 0.0 1.6 0.1 1.3

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: ElaboraciOn propia en base a Ia encuesta de hogares.

El gráfico 3 (en anexo) muestra la distribucidn por nivel educativo de losasalarfados pi.Iblicos y privados. Se aprecia que ambos sectores ocupanporcentajes similares tinicamente de personas con enseflanza media. En cambio,en los demás niveles educativos las diferencias son significativas.Asf, como yase seflaló, a nivel de enseñanza universitaria el Sector Th.iblico absorbenotoriamente más personal que el privado y éste ocupa más personas conenseñanza primaria solamente. El cuadro 8 muestra el parentesco de las personasocupadas. Resulta liamativo el hecho que más de Ia mitad (54.1 por ciento) delos que tienen un empleo ptIblico como principal ocupación sean jefes de hogar.Este hecho contrasta con un 38.5 por ciento en el caso de los empleados yobreros del sector privado.

El sector püblico en el mercado dé trabajo uruguayo 397

Cuadro 9: Fersonas ocupadas por categorfa de ocupaci(in y edad (en porcentajes)

Sector privado Total Ptiblico Total

Empleado Patrón Cta.prop. Cta.prop. Empleado Generalu obrero s/local c/local u obrero

(En porcentajespor ocupación)

Edades0-14 80.0 0.0 20.0 0.0 100.0 0.0 100.015-24 85.4 0.3 2.9 2.9 91.4 8.6 100.025-34 54.4 3.5 4.0 11.0 72.9 27.1 100.035-44 52.1 6.4 6.0 11.1 75.6 24.4 100.045-54 48.5 7.8 6.8 13.4 76.5 23.5 100.055 y más 43.2 9.8 10.2 18.3 81.7 18.3 100.0

Total 56.7 5.4 5.8 11.1 78.9 21.1 100.0

Sector privado Total Pilblico Total

Empleadou obrero

Patron Cta.prop.s/local

Cta.prop.c/local

Empleadou obrero

General

(En porcentajespor edad)

Edades15-24 27.1 1.1 8.9 4.6 20.8 7.3 18.025-34 24.7 16.9 17.8 25.5 23.8 33.0 25.735-44 20.3 26.4 23.0 22.0 21.1 25.5 22.045-54 15.9 27.0 22.0 22.2 18.0 20.6 18.555 y mas 11.9 28.7 27.7 25.7 16.2 13.6 15.6

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Elaboracion propia en base a Ia encuesta de hogares.

La diferencia se explica fundamentalmente por el sesgo de edades delempleo piiblico que se observa en el cuadro 9.

Si se examinan las estructuras de edades de ambos tipos de asalariados, seobserva que mientras que un 34.2 por ciento de los empleados ptiblico tienenmás de 45 afios, sOlo se ubican en este estrato de edad 27.8 por ciento de losasalariados privados. En el otro extremo del ciclo vital un 27 por ciento de losprivados tienen menos de 25 años, mientras que para los ptiblicos este porcentajees solo del 7 por ciento. Cuando se considera a Ia totalidad de los ocupados enel sector privado, se observa que su estructura etaria es similar a la del sector


piiblico en lo que se refiere a los mayores de 45 años y similar a Ia del sectorprivado en lo que se refiere a los menores de 24 afios. Ello es asf porque cisector privado es la fuente primordial de empleo juvenil (especialmente desde los14 a los 20 anos), debido a que solo los mayores de 18 ailos, pueden acceder alas ocupaciones estatales. Cuanto más se adelanta Ia edad de incorporaciOn almercado de trabajo, mayor será Ia presiOn hacia el segmento privado solamente.

Es asI que de las personas ocupadas que tienen entre 15 y 24 ailos, un 85por ciento son empleados privados y un 9 por ciento empleados pIiblicos. Sinembargo, entre aquellos que tienen entre 45 y 54 aflos, un 49 por ciento sonempleados privados y un 24 por ciento piiblicos.

El gráfico 4 muestra la distribución de empleados piblicos y privados poredades. Se advierte en general, que los primeros predominan a partir de los 30ailos, mientras que los segundos lo hacen hasta esa edad.

2. Las caracter&icas de Ia inserción laboral

A. Una descripción general

Las variables de inserción laboral que se considerarán se refieren a lascategorlas de ocupaciOn, multiple empleo, horas trabajadas y buisqueda de otroempleo.

Categox-ias Piiblicos (%) Privados (%)

Profesionales y técnicos 22.8 8.5Directivos y gerentes 4.4 3.9Empleados y oficinistas 35.1 19.0Obreros y Jornaleros 11.0 6.2Servicios personales 14.0 20.8Otros 12.7 41.6

La estructura ocupacional de empleados puiblicos y privados6, muestra quelos tres primeros tipos, ocupacionales, representan el 62.4 por ciento de laspersonas ocupadas en ci sector puiblico, en tanto que las dos uiltimas, representanel 25 por ciento. La estructura del sector privado es inversa, dado que concentramás peso relativo en las uiltimas categorfas. Esto significa que ci Estado ocupamás poblaciOn -relativamente al segmento privado - en posiciones profesionalesy directivas de responsabilidad, lo que contribuye a generar esa cierta imagen deprestigio social que tuvo el empleo estatal - y que de cierta manera au.in tiene enesas posiciones ocupacionales. Pero como se vera más adelante, los niveles deremuneración de uno y otro segmento en posiciones jerarquicas de ese tipo, son

6 La estructura de los tipos ocupacionales del sector piiblico, no absorbe un ntlmerosignificativo de empleados en las categorIas intermedias, por ello no se las considera para elanálisis comparativo.


Cuadro 10: Personas ocupadas pot categorfa de ocupación y nilmero de ocupaciones(en porcentajes)



1 88.4 86.4 91.6 89.1 88.6 78.7 86.42 9.2 13.1 7.3 8.7 9.3 19.2 11.53 2.0 0.6 1.1 2.2 1.9 1.7 1.84 y más 0.4 0.0 0.0 0.0 0.3 0.3 0.3

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Elabo raciOn propia en base a datos de Ia encuesta de hogares.

relativamente superiores en el sector privado, lo quh define uno de los másserios problemas que tiene la administración piiblica uruguaya: requiere relativa-mente más mano de obra calificada y Ia ocupa en posiciones funcionales deresponsabilidad, pero Ia remunera por debajo de los niveles del mercado privado.

En el cuadro 10 se encuentran los datos referidos al fenómeno del multipleempleo. Se advierte que de la totalidad de las personas ocupadas, un 86.4 porciento declara tener una sola ocupación mientras que el 13.6 por ciento restantetienen más de un empleo. IDentro de cada segmento del mercado que se analiza,la información muestra que un 21 por ciento de los empleados puiblicosresidentes en Montevideo, tenfa más de un empleo, frente a un 11.5 por cientopara el total de los trabaj adores privados.

Dentro de éstos, los mayores porcentajes se ubican en Ia categorfa de Patrony Cuenta Propia con local y las menores proporciones se encuentran en losasalariados y los Cuenta Propia sin local. Es decir quienes por distintas razonesdeben estar mas atados a esa ocupación. Unos, no pueden acumular ocupacionespor la obligación de cumplir con un hofario y los otros, su escasa capitalizaciónles condiciona la necesidad de mayor dedicación personal para el logro de másingresos en una jornada. Los patrones y cuentapropistas con alguna inversiOn,parecen tener márgenes diversos para el logro de mtiltiples ocupaciones.

Resulta interesante conocer las caracterfsticas distintivas de aquellosempleados pi.iblicos que tienen ms de una ocupación. Para ello se construyó elcuadro 11 que los clasifica segiin su nivel de educación (se tomaron aquf solo losniveles relevantes) y el nuimero de ocupaciones que los mismos tienen.

Como puede apreciarse, entre los empleados piiblicos que tienen ms de unaocupación, el 44 por ciento tieneñ nivel universitario. Si a estos les sumamosaquellos funcionarios que tienen secundaria segundo ciclo se llega al 56.4 porciento. Desde otra óptica del total de empleados puiblicos con nivel universitano,el 32.9 por ciento tienen más de una ocupación. Este porcentaje desciende a 20.3por ciento si se considera los de secundaria segundo ciclo y a 17.1 por ciento en


Cuadro 11: Empleados piiblicos por nivel de educación y ruimero de ocupaciones

N1mero de ocupaciones Una Mas de una Total

(En porcentajespor nivel de educación)

Nivel de educaciónNunca asistió 0.2 0 0.2Primaria 35.9 20.0 32.7Secundaria 1cr. 28.8 23.6 27.8Secundaria 2do. 12.6 12.7 12.6Universidad 22.4 43.6 26.7

Total 100.0 100.0 100.0

(En porcentajespor nümero de ocupaciones)

Priniaria 87.7 12.3 100.0Secundaria 1cr. 82.9 17.1 100.0Secundaria 2do. 79.7 20.3 100.0Universidad 67.1 32.9 100.0

Total 79.9 20.1 100.0


el primer ciclo. Entre aquellos que solo tienen un nivel de primaria ci fenOmenodel doble empieo solo alcanza a Un 12.3 por ciento.

El elevado nivel educativo aparece entonces como la caracteristica dominantede los empleados piibiicos que tienen más de un empleo. Ello se explica porquela exigencia horaria en los escalafones profesionaies; o las horas de docencia quese ocupan en el sector ptIbiico, son más reducidas que para los otros tipos deocupación, posibilitando de esa manera la acumulaciOn de puestos de trabajo, enesas posiciones especfficas.

El gráfico 5 (en anexo) muestra las horas trabajadas en ambos segmentos.En términos generaics puede afirmarse que ia idea dominante de que lostrabajadores pibiicos trabajan menos horas que los privados es cierta, pero ladiferencia no es significativa y está vinculada más que nada a Ia duracidn de iajornada laboral caracterIstica de cada segmento (40 horas semanales en ci sectorpblico y 44 a 48 horns semanaies en ci sector privado). No podria pensarse queIa menor jornada es ci determinante que posibilita un fenOmeno generaiizado demiMtipie ocupaciOn. Dc hecho en ci mercado privado existen diversas formas deinserción, donde ci subempleo cuantitativo también es muy importante.

Ello visto desde una perspectiva macro. Pero se sabe que Ia dispersion delos promedios es bastante a.ita en algunos organismos del Estado (sobre todoenseñaiiza y salud pib1ica por ejemplo) o dentro de los escalafones para Iageneralidad de las instituciones (entre técnicos profesionales y administrativospara poner otro ejemplo).


Cuadro 12: Proporción de subempleados pot insuficiencia de horas trabajadassobre Ia P.E.A. del grupo (aflo 1988)

Sector privado Piiblico

Empleado Patron Cta.prop. Cta.prop. Otros Empleadou obrero s/local c/local' u obrero

Total Pals 5.8 1.6 15.3 11.1 9.5 3.7Montevideo 4.7 2.7 14.7 10.3 8.7 3.1Interior 3.0 0.3 15.8 11.7 10.2 4.1

Incluye trabajadores no remunerados, miembros de cooperativas de producción y otros.


Para profundizar en este aspecto es necesario considerar además, lainformación sobre los subempleados por insuficiencia horaria, definidos comoaquellos con menos de 30 horas semanales trabajadas y que desean trabajar más.Estos se dan en mayor proporción dentro de los cuenta propia - entre un 11 porciento y un 15 por ciento- mientras que dentro de los empleados privados son un5.5 por ciento, frente a un 3.5 por ciento de los ptIblicos, todas proporcionessobre la PEA del grupo (Cuadro No. 12).

Ambos indicadores, los promedios de horas trabajadas y el subempleorelativo, aiimentan la hipótesis de que efectivamente el empleo pilblico cubre unagama de necesidades de Ia oferta de mano de obra. Para unos, el horarioreducido permite. compatibilizarlos con otras actividades y "jornadas", por ellotienen baja dedicación pero y no desean trabajar más. Para otros, ese empleodebe representar la ilnica actividad y por lo tanto ocupan el mximo horarioposible - más horas extras o la opcion de 8 horas frente a las 6 de base, quepresupuestalmente se consideran para Ia remuneración. Un tercer grupo, semueve entre ocupar su posibilidades de tiempo con distintos empleos.

CUá1eS son las caracteristicas individuales de aquellos para los que elsubempleo piiblico es una condición de ocupación necesaria, cuáles los deaquellos para los que la plena ocupación en el sector pi.Iblico es una necesidad,y quiénes se encuentran en el tercer grupo, para los que dicha inserción le esnecesaria para acumular puestos de trabajo, deberán ser las pistas para avanzaren el análisis. Estas situaciones son también factores condicionantes, desde laoferta, de la movilidad de la fuerza de trabajo entre segmentos del mercado, enel proceso de reestructura que se induzca. El cuadro 13 muestra que un 13 porciento de las personas ocupadas está buscando otro empleo. Lo que resultainteresante es que el porcentaje de empleados piblicos y privados que seencuentra en esta situación es pthcticamente el mismo. Ello estarfa indicando queaunque es menor el mImero de empleados privados que tiene más de Ufl empleo,los mismos estn buscando ocupaciones complementarias. Entre los cuentapropia sin local se da el mayor porcentaje de personas que buscan otro empleo.


Cuadro 13: Personas ocupadas que buscan otro empleo por categorIa de ocupacidn(en porcentajes)


Empleado Patron Cta.prop. Cta.prop. Ernpleado Generalu obrero s/local c/local u obrero


SI 57.6 0.7 8.6 10.8 77.8 22.2 100.0No 54.5 6.4 5.3 11.6 77.8 22.2 100.0Total 54.9 5.7 5.7 11.5 77.8 22.2 100.0


Empleadou obrero

PatrOn Cta.prop.s/local

Cta.prop.c/local

Empleadou obrero

General

(En porcentajessegilu bdsqueda)

SI 13.7 1.7 19.7 1.7 13.1 13.0 13.1No 86.3 98.3 80.3 98.3 86.9 87.0 86.9Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: ElaboraciOn propia en base a la encuesta de hogares.

Si bien entonces parece ms probable acumular ocupaciones a partir de untrabajo en el sector püblico, nuevamente las diferencias no justifican una imagentan generalizada como tiene Ia población y tan arraigada Ia percepción delempleo piIblico como Ia posibilidad ánica de acumular empleos.

Ese 13 por ciento que busca otro empleo en el sector privado, representa el78 por ciento del total de los ocupados que desean tener otro trabajo, por lotanto esa necesidad se presenta claramente más en el mercado privado-considerando Ia proporciones que cada grupo tiene dentro de la PEA -.Necesidad de cambiar de empleo, o acumular ocupaciones por razones deingreso y disponibilidad de tiempo, pueden ser factores que explican esos tanimportantes valores. Solo un 22 porciento de los trabajadores que buscan otroempleo son plblicos. Los otros, o ya lo tienen, o sus disponibilidades de tiempono lo permiten, o están conformes con esa dedicación.

B. Las correlaciones existentes entre las variables consideradas

Luego de esta descripciOn general corresponde profundizar el análisis para


buscar las correlaciones existentes entre algunas de las variables analizadas aefectos de caracterizar ambos mercados desde el punto de vista de la oferta detrabajo. Para ello se construyó el siguiente cuadro de correlaciones:

CategorIa Ntimero de Edad Nivel Sexoocupaciones

Categorfa 1.00 0.08** 0.11°' 0.19** 0.1**Ntlmero de ocup. 0.08** 1.00 0.03 0.21** 0.00Edad O.11' 0.03 1.00 0.21** 0O5*Nivel 0.19** 0.21** 0.21** 1.00 0.05*Sexo -0.10 0.00 O.O5* 0.05* 1.00

Significacidn: * = a! 1 porciento. ** = at 0.1 por ciento.

Los valores hallados muestran las siguientes caracteristicas de los empleadosptiblicos:

a) Hay una proporción levemente mayor a la esperada de hombres en el sectorpiblico. Dicha correlación es muy baja (-0.10).

b) Hay una cierta propensión de los empleados piIblicos a ubicarse en estratosetarios superiores. También en este caso el Indice de correlación es bajo(0.11).

c) Hay una leve tendencia de los empleados pi.'iblicos a tener una o más ocupa-ciones además de la principal. La correlación también es ai.in más débil(0.08).

d) En el sector piiblico tienden a encontrarse estratos de población que hanaccedido a niveles más altos de educación. En este caso la correlacidn entreambas variables es más fuerte que en los casos anteriores (0.19).

Con respecto a las relaciones entre las restantes variables el cuadro muestraque:

1) Las variables edad y nivel de educación se correlacionan inversamente(-0.21). Esto significa que los mayores niveles de educación tienden aconcentrarse en las fajas de edad menores. Se habla observado, que losempleados piIblicos tienen niveles educativos más altos y son de mayor edad quelos privados. Pero como a su vez las variables edad y nivel educativo aparecencorrelacionadas positivamente, esto implica que la poblaciOn de empleadospIblicos se encuentra mucho más diferenciada, existiendo un bloque muyidentificable de nuevos funcionarios que ha alcanzado altos niveles de instruccióny un bloque de funcionarios sesgados hacia edades más avanzadas con un nivelde instrucción relativamente bajo.

2) La variable nivel de educaciOn aparece correlacionada positivamente conel ndmero de ocupaciones (+0.21). Como los empleados piiblicos son los que


tienen mayor nivel educativo, el mayor ntlmero de ocupaciones podria deberseprecisamente a su nivel educativo y no a su condición de empleados piiblicos.

Finalmente para continuar aclarando las relaciones entre variables seprocedió a realizar un estudio de correlaciones al interior de cada una de lascategorlas.

NtImero Edad Nivel Sexoocupaciones

Fri vadosNtiniero de ocupaciones 1.00 0.04 0.18** 0.04Edad 0.04 1.00 0.21** -0.02Nivel O.18** 0.21** 1.00 0.01Sexo 0.04 -0.02 0.01 1.00

PdblicosNiimero de ocupaciones 1.00 0.04 0.23** 0.04Edad -0.04 1.00 0.31** 0.13*Nivel 0.23** 0.31** 1.00 0.21**Sexo -0.09 0.13* 0.21** 1.00

Significacidn: * = a! 1 por ciento. ** = a! 0.1 por ciento.

El análisis de correlación realizado a nivel de cada categoria permite abordarotras caracterIsticas diferenciales insinuadas anteriormente.

1) En ambas categorfas se vuelven a encontrar las correlaciones antesindicadas entre el nivel educativo y el ntimero de ocupaciones por un lado, (entrelos que tienen más de una odupación predominan aquellas personas con mayornivel educativo) y por otro entre el nivel educativo y la edad (entre los quetienen mayor nivel educativo predominan los más jóvenes).

Sin embargo a nivel del sector piblico estas correlaciones son más fuertessobre todo entre nivel educativo y edad (-0.31). En el sector privado, este Indicees menor porque existe un componente de mano de obra joven de bajacalificacidn que no existe en el sector pdblico.

2) En el sector piiblico aparecen correlaciones que no se reflejan cuando seanaliza el total de Ia muestra. Se trata de sexo y nivel educativo (+0.21). Elfndice encontrado muestra que en los estratos de mayor nivel educativo tiendena predominar mujeres.

3) Otra correlación que aparece exciusivamente en el sector ptiblico serefiere a edad y sexo (-0.13). Entre los sectores más jdvenes las mujeres estánlevemente sobrerrepresentadas y especialmente en el tramo de 40 a 49 años.Inversamente entre los sectores de mayor edad tienden a predominar los hombres(gráfico 6 - en anexo). Este fenómeno no se observa en el sector privado lo queimplica que el resultado no puede explicarse iinicamente por una feminizacióncreciente del mercado laboral en general. Es necesario profundizar el análisis


pam explicar un aparente "desvio" de las mujeres jóvenes hacia el empleopiIblico. El mismo confirma la imagen de que ese empleo pudo haber jugado unpapel irnportante en la compatibilizacidn de jornadas dobles entre estudio ytrabajo, y ser al mismo tiempo un mecanismo mas elástico para el ingreso de losjóvenes a la actividad. Esta dinámica tiene importantes connotaciones en losprocesos que seflaláramos más arriba, referentes a los techos alcanzados por elempleo piblico. Los hombres podrfan tener más rápidamente bloqueadas susposibilidades, mientras que las mujeres más educadas pueden tener todavIamárgenes de acceso a dicha ocupación por la rotación sexual de los cargos.

En sintesis, el miuitiple empleo se explica por los más educados yespecialmente por los profesioriales universitarios. Esa acumulacidn se yeposibilitada por las flexibilidades horarias de las profesiones liberales en el sectorprivado y Ia menor carga horaria de los escalafones de profesionales, técnicosy algunos especializados en el sector ptlblico, creando de esta manera lascondiciones para las dobles o triples jornadas laborales entre sectores.

La educación, se confirma entonces, como Ia variable que permite tener unmayor acceso a los mercados de trabajo y mayor movilidad ocupacional dentrode él. El empleo piiblico es el que ha aparecido más permeable al niveleducativo, no solo por las caracterfsticas de determinados bienes y servicios quebrinda el Estado que requieren Ia participación de profesionales y técnicos, sinopor las propias formas de utilizar esa mano de obra, que lo han colocado en elcentro de las presiones de los sectores medios, para el logro de mayores niveleseducativos.

Si ello es asI, podria afirmarse que si bien el empleo pi.iblico dejó de ser unsImbolo de prestigio social, es aim el instrumento para lograrlo. Via lasposibilidades de compatibilizar -y rápidamente-, el estudio y el trabajo, puedeseguir apareciendo como necesario para una cada vez más devaluada clasemedia. Una vez egresados, el empleo pimblico mantiene ese piso de seguridadlaboral, que también es cada vez más necesario cuando se emprende Ia "aventuraempresarial" dentro del sector privado. Es entonces por su instrumentalidad, másque por su prestigio, que el trabajo en el administración pimblica puede estar aimnsometido a presiones de distintos sectores medios de la sociedad. Cualquiercambio que signifique una reducción del volumen de empleados estatales y deno mediar un proceso de fuerte inversion en el sector privado, encontraria seriasresistencias politico-sociales, dado las posibilidades que brinda a estos gruposmedios, a lo que hay que agregar los efectos negativos que tendrIa sobre lasposibilidades laborales de los ocupados en posiciones más bajas y pertenecientesa estratos sociales más desprotegidos.

V. La dfterenciación salarial entre ambos mercados

1. Algunas referencias generates previas desde el sector püblico

El tamaño del empleo pimblico en una economla puede ser examinadotambién en términos del peso de los salarios ptIblicos respecto del IngresoNacional, el PBI y el total de salarios.


Salarios pübiicos

s/Salarios totales s/Ingreso nacional s/PBI

PaIses desarrolladosde Ia OCDE 22.9 17.0 13.4PaIses en desarrollo 32.9 16.7 12.4Africa n.a 18.5 14.2Asia n.a n.a n.aAmerica Latina n.a 15.0 11.0Uruguay 41.0 14.8 11.5

Asi por ejemplo, la participación de los salarios pi.iblicos en la masa total desalarios pagados en Ia economIa es muy superior a la del resto de las regionesconsideradas. Si se tiene en cuenta que los asalariados piIblicos represeritan latercera parte de los totales, se advierte que los mismos se apropian de unaporción significativamente mayor de masa salarial. Ello estarla indicando que enpromedio y considerando toda Ia economfa, los salarios de los empleadosptiblicos son más altos que los de los empleados privados. Este se debe a que elpeso de los salarios rurales vinculados a las ramas de producciOn agricola ypecuaria, asI como los vinculados a ciertos servicios hacen descendersensiblemente el promedio general de Ia economfa (Tryiesinski, 1988).

Considerando el Ingreso Nacional y el Producto Bruto Interno, laparticipación de los salarios ptIblicos se encuentra en los mismos niveles que losde America Latina los que además, son inferiores a los de los palsesdesarrollados.

El manejo de Ia politica salarial en el empleo ptiblico, ha sido en el marcode cualquier polItica fiscal que apunte al equilibrio, una permanente variable deajuste de su volumen. El descenso del salario real ha sido una constante casihistórica en la administración piibiica7.

El 19.5 por ciento de los ingresos de los hogares urbanos, dependen delsalario pdblico. El 17.6 por ciento en Montevideo, y ci 21.6 por ciento en ciInterior del pals. Esa relativa mayor dependencia de los salarios del Estado, conque aparecen los hogares del Interior, por si ya es bastante significativa, lo esmás atm, al compararia con ci 27,5 por ciento de los ingresos que provienen delos salarios privados; con el 17.9 por ciento que está asociada a jubilaciones ypensiones (lo que tambidn son transferencias del Estado) y con el 13.6 por cientodel trabajo por cuenta propia (Cuadro N° 14). Por lo tanto el efecto sobre lasfuentes de ingresos familiares que tiene el salario ptiblico, son más sensibles enel Interior del pals que en Montevideo, vis-a-vis las del sector privado. Aquf ciproblema es en realidad, cual es el peso que tiene ese salario en Ia composiciónde los ingresos familiares, tomando como unidad de análisis a cada famiiia.

' Salvo periodos may cortos, el salario real piiblico ha mostrado un constante descenso hacemás de 30 afios.

El sector pablico en ci mercado de trabajo uruguayo 407

Cuadro 14: Ingresos de los hogares urbanos por fuente de ingreso (en porcentajes)

Salario Salario Cuenta Patrón Otros'privado pdblico propia

Total

Total del pals 31.6 19.5 12.7 8.9 27.3Montevideo 35.3 17.6 11.9 10.4 24.8Interior 27.5 21.6 13.6 7.1 30.2

100100100

Incluye jubilaciones ypensiones, rentas y transferencias e ingresos agropecuarios.


En otros términos, la importancia del empleo plblico, definida desde laperspectiva de lo que dste representa como mecanismo de subsistencia para lafamilia. Aill se definen los impactos sociales que tienen los cambios que seinducen en la estructura y composición del mercado de trabajo.

2. Las variables que inciden sobre las remuneraciones

A. Una vision general

La primera aproximación al análisis de Ia diferenciación salarial entre lossectores püblico y privado, se abordará entre algunas variables referidas a losatributos individuales y de inserción laboral, respecto a una variable definidacomo "ingreso por hora" (Yphora). La comparaciOn debe realizarse para cadauno de los tipos de ocupación y a los efectos que sea válida no se consideran lostipos que no tienen relevancia para Ia estructura del sector piblico.

En el gráfico 7 (en anexo) se ordenan en forma creciente los Yphoracorrespondientes a cada una de estas categorIas, tanto para los empleadospéblicos como privados. La pendiente de la curva es una medida de Iadiferenciación salarial existente entre las distintas categorfas.

En tdrminos generales Ia mayor pendiente se verifica en la curva querepresenta al sector privado, respecto a la que representa al sector piblico. Elloestarfa indicando una mayor diferenciación salarial por tipo de ocupación alinterior del sector privado.

Se observa que no existen diferencias significativas entre las categorfas demenor Yphora y a excepcion del grupo de empleados en servicios personales yafines tampoco es significativa Ia diferencia existente entre los salarios piblicosy los privados, aunque en esta categorIa ocupacional la remuneración en el sectorptThlico aparece como algo más elevada.

Al mismo tiempo se observa, que en las categorfas de menor Yphora noexisten diferencias en los niveles salariales que sean significativas entre ambosmercados e incluso al interior de cada uno de ellos. No obstante los salariospi.iblicos aparecen siendo superiores. En otros tdrminos en los tipos de ocupacióncon ingresos más bajos, los mercados discriminan poco, a excepción del grupode empleados en servicios personales y afines.


A medida que el Yphora aumenta, la situación se revierte. Cuando se tratade empleados de oficina, técnicos y profesionales (categorfas 2 y 0), laremuneración del sector privado es más elevada que la del piiblico, pero Iadiferencia más significativa, aparece en el estrato gerencial (categoria 1). Noobstante, debe tenerse en cuenta que este segmento constituye solo el 4.4 porciento del total de funcionarios pIblicos, en tanto las categorfas 0 y2 representanel 57.9 por ciento del total de funcionarios y en estas categorias la diferenciasalarial es reducida.

B. La dferenciación por tipo de ocupación

Seguidamente se analizará los diferenciales de ingreso al interior de cada unade las categorlas ocupacionales relevantes. Para ello se han construido unconjunto de gráficos que muestran el porcentaje de personas por categoriaocupacional que acceden a determinado ingreso por hora para cada uno de losniveles de ingreso.

La discriminaciOn entre privados y püblicos servirá además para comprobarsi existen diferencias en la "distribución" al interior de cada una de lascategorfas.

El gráfico 7A, se construyó para profesionales y técnicos empleados en lossectores piiblico y privado. Se advierte que hasta el nivel medio de ingreso ladistribución es muy similar y estarlan comprendidos alrededor del 80 por cientode los profesionales y técnicos y eso tanto para el sector piblico como para elprivado. A partir de allI Ia curva se "achata" más para los dependientes pi.iblicosque privados, lo que significa que el 20 por ciento restante accede a mayoresingresos por hora en el sector privado que pilblico, aunque esta diferencia enningün caso es demasiado significativa.

En los niveles más elevados de ingreso por hora se encuentran el 12 porciento de los profesionales y técnicos que trabajan en el sector privado mientrasque solo acceden a ese nivel el 6 por ciento de los empleados en el sectorptiblico.

El gráfico 7B (en anexo) muestra el ingreso por hora de los empleadospiiblicos y privados en las categorfas gerenciales. Como se habla observadoanteriormente es aqul donde se encuentran las mayores diferencias. La similitudsolo se presenta en los niveles más bajos de remuneraciOn, pero ya a partir delnivel 4 se advierte que los gerentes empleados por el sector ptiblico reciben uningreso menor. Poco más del 40 por ciento de los gerentes empleados en elsector privado tienen un Yphora inferior al estrato medio, mientras que eseporcentaje es de 60 por ciento para los püblicos. Esa diferencia subsiste alanalizar los estratos superiores. Si se tomaran por ejemplo, los ingresos entre losniveles 12 y 14 se apreciarIa que sOlo un 10 por ciento de los gerentes piblicosacceden a los mismos, mientras que ese porcentaje es del 30 por ciento para losprivados.

En el caso de los empleados de oficina (gráfico 7C - en anexo), se advierteque airededor del 90 por ciento de los mismos tanto en el sector ptiblico comoen el privado estarfan percibiendo Ufl Yphora que no supera al medio. A partirde ese nivel comienzan a darse diferenciaciones a favor del sector privado,


aunque al tratarse de un porcentaje tan bajo de trabajadores esa diferencia no esdemasiado significativa. Por lo tanto, se puede concluir que habria másempleados de oficina en el sector privado que pueden acceder a niveles salarialesaltos que en el sector ptiblico.

En lo que se refiere a los obreros y jornaleros (gráfico 71) - en anexo), el90 por ciento de los mismos percibe un ingreso por hora que no supera los 4,aunque en los estratos inferiores a 2 se ubica airededor del 65 por ciento de losprivados y un 55 por ciento de los piiblicos. Los obreros pdblicos puedenacceder a niveles de ingreso superiores a los privados. Esto confirma loobservado en el primer gráfico, donde se constataba que en los estratosocupacionales de menor jerarquIa existla una pequena diferenciación positiva afavor de los empleados püblicos.

En el gráfico 7E (en anexo) se muestra la distribución del ingreso por horade la categorfa más baja: los servicios personales. Se advierten aquf algunasdiferencias entre el sector püblico y privado. La forma más "empinada de Iacurva de los empleados privados etá mostrando una peor distribución que la delos empleados pi:iblicos. En efecto, el 90 por ciento de los privados se encuentraen niveles que no superan el estrato 3, mientras que en el sector privado sOlo lohacen un 70 por ciento.

El análisis anterior estarfa avalando las conclusiones que se extrajeron apartir del gráfico 7: solo en los niveles ocupacionales más altos y más bajosexiste una diferenciación en las remuneraciones entre el sector pilblico y elprivado: en la másalta a favor del sector privado y en la más baja a favor delsector páblico.

C. Las dferencias por nivel de instrucciOn

Una segunda variable explicativa de las diferencias existentes en lasremuneraciones es el nivel de instrucción de las personas.

El gráfico 8 muestra la variable Ingreso por hora de los empleados pdblicosy privados por nivel de instrucción. La curva es creciente, a mayor niveleducativo, mayor ingreso por hora, sin embargo la pendiente de Ia misma, aligual que en el caso de categorIa ocupacional es más suave en el sector pOblicoque en el sector privado lo que implica una menor diferenciación de ingresosentre los distintos niveles educativos.

En el sector pOblico la remuneración es más alta en los niveles de enseflanzaprimaria, Universidad del Trabajo y Secundaria primer ciclo, siendoespecialmente significativa la diferencia en aquellas personas con nivel deenseiianza técnica. A partir del nivel Secundaria segundo ciclo el ingreso porhora es ms elevado en el sector privado pero en ningOn caso la diferencia essignificativa.

AsI, el sector pOblico aparece remunerando mejor en los niveles educativosmás bajos y peor en los más altos.

D. La dferenciación de remuneraciones por sexo

Finalmente, se estudiará la existencia de algimn tipo de relación entre el nivelde remuneraciones y el sexo de los asalariados. Para ello se realizó un anáiisis


de los ingresos por hora segin categorfa ocupacional para hombres y mujeres enel sector piiblico y privado.

En el caso de las mujeres solo se consideraron cuatro categoriasocupacionales: la de servicios personales, empleadas de oficina, profesionales ytécnicas y niveles gerenciales que son las más significativas dentro del sectorpiiblico. Para los hombres la información permitiO incluir a todas las categorfasdefinidas (gráficos 9A y 9B).

La comparaciOn entre ambos gráficos muestra que, tanto en el sector püblicocomo en el privado y para todas las categorias, los hombres ilegan a niveles deingreso por hora superiores a las mujeres. Este fenOmeno, que se daindistintamente en el sector pOblico y privado, se acentiia más las categoriassuperiores. Este hecho, hace necesario profundizar en el análisis al interior decada una de las cuatro categorfas ocupacionales para las que existe un ntlmerosignificativo de mujeres ocupadas.

Como ya se expresara el ingreso por hora de la categorfa servicios perso-nales (categorfa 9), es superior en el sector püblico que en privado. Además enel caso de los hombres, se agrega que su ingreso por hora es aiIn superior al delas mujeres. Por lo tanto, los hombres ocupados en las categorfas de serviciospersonales, por ser hombres y por ser empleados püblicos, ganan una remu-neración significativamente mayor que las mujeres empleadas ptiblicas, y muchomás akin que las mujeres empleadas privadas realizando tareas similares. AsI elmayor ingreso relativo encontrado en éste tipo de ocupación en el sector de Iaadministración pilblica, se explica básicamente por el ingreso de los hombres.

En los estratos profesionales y técnicos comienzan a observarse niveles deremuneracidn diferentes en los sectores pOblicos y privados. Las mujeresalcanzan niveles de ingreso por hora muy similares en ambos segmentos delmercado mientras que en los hombres comienza a darse una diferenciación claraa favor del sector privado, pero en• ambos casos con niveles de ingresosuperiores. Lo cierto es que en el sector privado los profesionales del sexomasculino pueden lograr un ingreso por hora hasta 30 por ciento superior quesus colegas femeninas. En el sector pOblico estas diferencias no existen, habrfapor lo tanto, un menor grado de "discriminación" contra la mujer profesional.Finalmente en las categorfas gerenciales el fenómeno recién descrito se agudizay las diferencias salariales entre hombres y mujeres y sector ptiblico y privadoson mucho más marcadas. El ingreso por hora de las mujeres no tienediferencias sistemáticas en uno u otro subsector, en cambio entre los hombrestambién es clara Ia ventaja de los privados y obviamente en niveles de ingresosensiblemente superiores.

Se puede concluir, entonces, que la diferenciaciOn salarial de empleadosptIblicos y privados para las distintas categorfas se debe fundamentalmente a lasdiferencias existentes entre los hombres, ya que las empleadas pOblicas percibenniveles de remuneración muy similares a las privadas en casi todas las categorfasocupacionales aunque en los servicios aparecen algo mejor remuneradas.

Se puede apreciar también que por categoria existen diferencias salarialesentre hombres y mujeres, independientemente de que se trate de empleadospüblicos o privados.

El sector páblico en el inercado de trabajo uruguayo 411

E. Una medición de la dferenciación salarial encontrada mediante elcoeficiente de correlación

Para sistematizar la información referida a las relaciones existentes entre elingreso por hora y las variables que se han venido mencionando se realizó elcálculo de los coeficientes de correlación entre las mismas.

A continuación se presentan separadamente los resultados obtenidos para losempleados privados y piiblicos.

Ingreso Sexo Edad Nivel Ocupaciónpfhora

Fri vados

Yphora 1.00 O.17** 0.20** 0.25** 0.38**Sexo 0.17** 1.00 0.01 -0.01 0.06*Edad 0.20** 0.01 1.00 0.21** 0.12**Nivel 0.25** -0.01 0.21** 1.00 0.48**Ocupación 0.38** 0.06* 0.12** 0.48** 1.00

Füblicos

Yphora 1.00 0.03 0.18 O.34** - 0.35**Sexo 0.03 1.00 0.11* 0.24** 0.39**Edad 0.18** 0.11* 1.00 0.26** 0.05Nivel 0.34** 0.24** 0.26** 1.00 -0.50Ocupación 0.35** J339** 0.05 0.50** 1.00

Significación: * al 1 pot ciento. '° al 0.1 por ciento.

En ambos grupos de asalariados, el signo de las correlaciones resultapositivo para Ia edad y el nivel de educación. En el caso de la variable querefleja las categorfas ocupacionales, como la misma se ordenó de acuerdo alingreso por hora en forma creciente y las categorlas mãs altas son las que tienenmenor ingreso, la correlación es negativa.

Por su parte, en el sector privado, las cuatro variables consideradas estáncorrelacionadas con el Ingreso por hora mientras que en el sector piiblico lavariable sexo no lo está. Las diferencias encontradas en los valores de loscoeficientes de correlación para la edad y la categorfa ocupacional entre lossectores piThlicos y privados no son significativas. El nivel educativo aparecernás fuertemente correlacionado al ingreso por hora en el sector ptIblico que enel sector privado y lo contrario sucede con Ia categorla ocupacional.

Además en el sector privado existe cierta correlación entre el ingreso y elsexo y dado el signo de Ia misma, implica que las mujeres estarfan siendo menosremuneradas que los hombres, fenómeno que ya habla sido visualizado en elanálisis gráfico por categorfa. También se habla advertido la inexistencia de unarelación de ese tipo en el sector privado, lo que es corroborado por Iainexistencia de correlación entre Ingreso Pi.iiblico y sexo.


3. La diferenciación salarial: una medición

La existencia de diverso grado de correlación entre las variablesconsideradas y el nivel de remuneraciones muestra parcialmente las relacionesexistentes entre cada una de ellas y el ingreso por horn y por lo tanto un análisisbasado en las mismas constituye una primera aproximación al tema de ladiferenciaciOn salariai.

La respuesta a las preguntas planteadas requerirá de Ia consideraciónsimultánea de todas las variables. Para ello seth necesarlo utilizar otro abordajemetodológico al tema.

Se parte de la base que a igualdad de calificación, los empleados piiblicosy privados deberian recibir la misma remuneración. Si ello fuera asf, si se losremunerara de acuerdo a Ia misma estructura de salarios con respecto a lasdistintas caracteristicas que explican su nivel de productividad, las diferenciasexistentes en sus saJiarios y obtenidas como residuos representarian el grado dediscriminación salarial.

Para cuantificarlo se parte de un modelo explicativo de los ingresossalariales, en este caso del Ingreso por hora, tanto para empleados piiblicos comoprivados. El mismo se formula de Ia siguiente manera:

Log (Ypri) = E (flpri * Xpri) (1)

Log (Ypub) = (I3pub * Xpub) (2)

donde Ypri, y Ypub representan el Ingreso por hora de los empleados privadosy piIblicos respectivamente, f3 los coeficientes de la regresión y X el conjunto delas variables explicativas de los niveles de Ingreso horario.

Dichas variables son, por un lado, las que generalmente se toman comodeterminantes del grado de calificación de los individuos: los aflos de educaciónformal (EDTJC), Ia edad (EDAD) y Ia edad elevada al cuadrado (EDAD2). Laedad se tomó como proxy de la experiencia8. Por su parte, el cuadrado de laedad permite detectar la existencia de una relación no lineal.

Por otro lado, se utilizO la categorIa de la ocupación (OCUP2) comovariable referida a Ia inserción laboral de los individuos. Finalmente también setomó al sexo como variable explicativa.

Se supuso que los asalariados privados tienen un ingreso por hora mayor,o sea que existirfa una especie de 'tdiscriminación" hacia los empleados piiblicossimilar a Ia que existe con respecto a las mujeres en el mercado de trabajouruguayo (Diez de Medina, Rossi 1989).

En base a este supuesto y con los valores medios de las variablesexplicativas del Ingreso por hora de los empleados pilbilcos, se calculan los

8 En algunos trabajos se define a Ia variable experiencia" como: Experiencia = Edad- Afiosde estudio - 5. El supuesto dave es que hasta que el individuo no termina de estudiar no trabaja.Las correlaciones calculadas entre esta variable y el ingreso por hora (0.15 pam el total, 0.15para los privados y 0.13 para los empleados püblicos) indica que se trata de una variable nosignificativa.

El sector piThilco en el mercado de trabajo uruguayo 413

salarios estimados de los mismos (Ypub) suponiendo que no existe ningiin tipode diferencia por el hecho de ser dependiente de uno u otro sector. Para ello semultiplican los valores medios por los parámetros que representan la estructurasalarial del sector privado:

Log (Ypub) = E (3pri * Xpub) (3)

Las diferencias entre los ingresos que realmente perciben los asalariadospilblicos (Ypub) y los ingresos estimados sin que exista discriminaciOn (Ypub*)reflejan Ia brecha atribuible a este fenómeno:

Log (Ypub) - Log (Ypub) (j3pri * Xpub) - (pub * Xpub)= E (pri - f3pub) Xpub (4)

Por otra parte, la diferencia entre el ingreso por hora estimado de losempleados piiblicos en ausencia de discriminación salarial y el ingreso queefectivamente perciben los privados, muestra las diferencias en las caracteristicascualitativas y de inserción laboral de Ia mano de obra piblica y privada. 0 sea:

Log (Ypri) - Log (Ypub) = (i3pri * Xpri) - .(/3pri * Xpub)= E /3pri (Xpri - Xpub) (5)

La suma de las ecuaciones (4) y (5) permite descomponer las diferenciasglobales en aquellas atribuibles a las distintas caracterfsticas e inserción laboralde la mano de obra por un lado, y las que son atribuibles al fendmeno dediscriminación salarial, por otro.

A continuacidn se presentan los resultados de la estimación de lasregresiones para los empleados privados y püblicos:

Privados Piiblicos

Media Coef. Media Coef.

OCUP2 5.03

(-11.7)

-0.0657 3.75

(-5.8)

-0.0353

SEXO 0.44(-8.7)

-0.2431 0.39

(-4.2)

-0.1407

EDAD 36.34(11.5)

0.0641 39.88

(5.3)

0.0465

EDTJC 8.85

(10.5)

0.0483 11.01

(11.8)

0.0447

EDAD2 1511.4(-8.7)

-0.0006 1728.83

(-3.9)

-0.0004

CONST. 1 4.344 1 4.53

R2 = 0.34 = 0.36


En la primera columna de cacla ecuación se observa el valor medio de lacaracteristica considerada. En la segunda se presenta el valor estimado de loscoeficientes con su respectivo estadIstico "V'.

La observacidn de los valores de ambas regresiones permite confirmaralgunas conclusiones primarias que se hablan extraIdo a partir de los anJisis delas correlaciones parciales. En este sentido, puede verse que el término constantees un 20 por ciento mayor en el caso del sector pi.iblico mientras que el valorabsoluto todos los coeficientes son menores. Esto implica que en ausencia detodos los factores que diferencian los salarios, el salario pib1ico serfa mayor queel privado. Cuando se introducen dichos factores, Ia situación se revierte, ya queel hecho de que los coeficientes del sector privado sean más fuertes, implica unamayor elasticidad de la remuneración frente a las variables explicativasseleccionadas.

Se debe tener en cuenta que, de todas formas, el valor de R2 encontradoimplica que este modelo explica solamente un tercio de los salarios.

También se calcularon los valores promedio de las variables explicativasseleccionadas. Los mismos muestran, que en promedio los empleados privadosse encuentran insertados en las categorfas laborales más bajas, que en el sectorprivado hay más hombres, que los empleados plblicos tienen más edad y que enpromedio los alias de educaciOn formal de los empleados piiblicos son 11, lo queequivale a Ufl alio del segundo ciclo de Secundaria. Para los privados estepromedio es de casi 9 alios.

Utilizando los valores estimados de los coeficientes $ y de los valoresmedios de las variables independientes, se elaboró el cuadro siguiente, en el quese descomponen las diferencias salariales entre los empleados pt:iblicos y privadosen aquellas que corresponden a las caracteristicas personales y de inserciónlaboral (ecuacidn 5), y en la correspondiente a Ia discriminacidn de los salarios(ecuación 4).

Caractei-fsticas indivi-duales y de inserción

Discriminación Debido aambas

OCUP2 -0.084096 -0.114 -0.198096SEXO -0.012155 -0.039936 -0.052091EDAD -0.226914 0.701888 0.474974EDUC -0.104328 0.039636 -0.064692EDAD2 0.130482 -0.345766 -0.215284CONST. 0 -0.186 -0.186

Total -0.297011 0.055822 -0.241189

El signo de la suma de ambos componentes es negativo, lo que implica, deacuerdo a coma fue construido el modelo, que cuando se considera al total deempleados piIblicos, los mismos tienen en promedio un ingreso por hora un 27.3par ciento más alto que los privados.

El sector pablico en el mercado de trabajo uruguayo 415

Esta diferencia es explicada en su totalidad por las caracteristicasindividuales y de inserciOn laboral. El signo positivo de la discriminaciónpropiamente dicha, significa que la misma es favorable al sector privado, aunqueel valor es muy poco significativo9. 0 sea, que cuando se aIslan lascaracteristicas individuales y de inserción, no existe una mayor remuneración enel sector ptiblico y en todo caso, la remuneración es levemente superior en elsector privado.

En sintesis, las caracterfsticas individuales y de inserción laboral explicarfanun 34.5 por ciento de diferencia a favor del sector plblico. Sin embargo ladiferencia constatada es del 27.3 por ciento. 0 sea que hay un 5 por ciento quees compensado por la discriminación del sector privado.

La observación de la segunda columna del Cuadro muestra que, Si bien Iasuma de factores de diferenciacidn es poco significativa, no ocurre lo mismo consus componentes. A nivel de los factores individuales la discriminación a favordel sector privado es positiva y en el caso de Ia edad es muy significativa. Enel sector privado también es mayor la diferenciación por insercidn laboral (elsigno negativo se debe a la forma en que se definieron las variables). Con Iavariable sexo ocurre algo similar. Finalmente, la éonstante ("remuneracidnbsica") discrimina a favor del sector pblico.

VI. Conclusiones generales

El empleo en el sector pdblico, alcanzó un techo de absorción de lapoblación econdmicamente activa, que si no media un dinamismo económico,solo tiene alternativas en el autoempleo, con la consiguiente precarizaciOn queella implica. A lo que se agrega que dicha opciOn sOlo es posible en sectores debaja productividad.

En cuanto a las caracterfsticas diferenciales de los empleados en uno y otrosector, lo mas relevante es el alto nivel educativo de la fuerza de trabajoempleada en el sector pilblico.

Más allá que algunos servicios que brinda el Estado, requieran mano de obraaltamente capacitada, lo cierto es que a partir de ello no es posible afirniar queen el sector privado solo se ocupe trabajadores relativamente menos calificados.Es probable que el sistema de educaciOn formal, no se adecue a losrequerimientos del empleo privado y por lo tanto se tenga que recurrir al sistemaparaformal a informal, a los efectos del logro de niveles mayores de formación.

Por otro lado estos altos niveles relativos de educaciOn que presenta elempleo en la administración pOblica, significan un desafIo para el Estado, en lamedida que ello deberfa asociarse con mej ores niveles de remuneración;estfmulos a Ia productividad y programas permanentes de reciclaje... lo que noocurre y es diffcil de compatibilizar con las medidas de reducciOn del gastoptiblico y reestructuración de los aparatos del Estado en general.

El diferencial es equivalente al 5.7 por ciento del ingreso por hora promedio del sectorprivado.


Respecto a las remuneraciones, se vio que el sector piiblico distribuye "másequitativament&' el ingreso o, dicho en otras palabras, presenta una menordispersion salarial. Ello ocurre tanto entre categorIas laborales como entre losdistintos niveles de instrucciOn. Por lo tanto si bien la diferenciación existe esmenos acentuada que en el sector privado. Lo que ello significa es que en elsector páblico habrfa menores incentivos para asumir mayores responsabilidadeso para lograr niveles educativos más altos.

Por otra parte el sector piblico discrimina en menor forma el ingresosalarial femenino que el sector privado. Sin embargo al interior de las categoriasy al igual que en el sector privado, se registra una discriminaciOn en términosde ingreso salarial en detrimento de las mujeres (excepto en Ia categorfa deprofesionales y técnicos).

De los resultados de las regresiones econométricas planteadas, se haobservado que las diferencias que existen en las remuneraciones promedio decada sector, sOlo pueden explicarse por factores individuales, como ser sexo,edad, nivel de instrucción y categoria de la ocupación. A igualdad decaracterIsticas individuales y de inserciOn laboral, no existe una diferenciaciónsalarial significativa entre los empleados del sector pdblico y del sector privado.Sin embargo esta falta de diferenciaciOn es producto de una compensaciOn entreun "salario básico" mayor en el sector pdblico y una mayor elasticidad de lasremuneraciones respecto a sus factores explicativos en el sector privado'°. Losmenos educados, los de categorlas más bajas y los más jóvenes logran una mayoringreso en el sector ptiblico. Pero a medida que se comienza a subir en dstascategorfa, el salario privado es mayor.

De esto se deriva Ia aparente perversidad e ineficacia de un sistema queincentive el retiro de los funcionarios pdblicos indiscriminadamente. En este casoel estfmulo solo podrfa ser efectivo a nivel de cargos gerenciales y profesionaleso tdcnicos. Puesto que la posibilidad de obtener una inserción laboral en el sectorprivado a niveles de ingreso iguales o superiores es, por lo menos, significativa.

Esta realidad Ileva a plantearse que una reestructura del sector pdblico nopasa sOlo por la problemática salarial. La reducción del gasto ptiblico no se lograreduciendo Ia nOmina de funcionarios de forma indiscriminada, en todo caso esareducción deberfa operarse de forma muy selectiva. Por otro lado no se lograuna mayor eficiencia, aumentando indiscriminadamente las retribuciones, en lamedida que uno de los aspectos que aparece como perverso es la falta dediferenciación salarial al interior de Ia administración ptiblica. Quizás ese sea eldesaffo de la reforma del Estado uruguayo.

'° Hipótesis similares ya habfan sido manejadas en otros trabajos. Pini y Sayagués (1988)y Bensión (1990).

El sector pablico en ci mercado de trabajo uruguayo 417

Anexo I

MetodologIa utilizada

La metodologla utilizada para realizar este estudio se basó en Ia realizaciónde un reprocesamiento ad-hoc de la Encuesta de Hogares. En este sentido seutilizó la experiencia de varios autores que han tratado el tema de losdiferenciales de ingreso entre trabaj adores ptiblicos y privados a partir de unanálisis de esta fuente de información. (Lindauer y Sabot 1982 para Tanzaniautilizando una muestra de airededor de 5000 individuos, Van der Gaag, Stelcnery Vijverberg 1989, para Costa de Marfil y Peni con una muestra de 500personas para Costa de Marfil y de 1013 para Lima).

En el Uruguay la Encuesta de Hogares ha sido utilizada para realizarestudios generales sobre la evolución del mercado de trabajo (ocupación,desocupación, tasas de actividad), sobre distribución del ingreso y para trataralgunos temas más especIficos como el de la participación de la mujer en elmercado de trabajo o el tema de la identificación de los segmentos de poblaciónque se encuentran en situación de pobreza. El tema del empleo pi.iblico y sobretodo el de la diferenciación salarial entre empleados plblicos y privados no hasido especfficamente abordado sobre Ia base de esta fuente de información.

La Encuesta de Hogares es elaborada por la Dirección General deEstadIstica y Censos y los relevamientos se lievan a cabo desde 1981 paraMontevideo y las localidades del interior del pals con más de 10.000 habitantes.Esta Encuesta es realizada en forma mensual y recoge información de airededorde cinco mu personas cada vez. Se trata de datos referidos a atributospersonales, familiares, tipos de vivienda e información sobre empleo e ingresos.

En este trabajo se están utilizando los datos correspondientes al tercertrimestre de 1988 para el departamento de Montevideo que contienen 7738observaciones, centrándose en dos tipos ocupacionales: los empleados y obrerospi.lblicos y los empleados y obreros privados, los que en conjunto constituyen el33.3 por ciento de Ia muestra. De dstos se estudian una serie de atributosindividuales: sexo, edad, nivel de instrucción y de inserción laboral: horastrabajadas, ingreso percibido y categorla de la ocupación.

La tarea realizada consistió en un reprocesamiento de la Encuesta mediantela utilización del paquete estadIstico SPSS. El producto obtenido contiene enprimera instancia una caracterización general del mercado de trabajo y luego unestudio más detallado de dos de las categorfas ocupacionales: la de los empleadosy obreros püblicos y Ia de los empleados y obreros. privados.

En base a ellos se estudiaron las siguientes caracterfsticas: sexo, edad, nivelde instrucción, mimero de ocupaciones, bisqueda de otro empleo, horastrabajadas.

Respecto a los niveles de instrucción se tomaron cinco categorlas: enseñanzaprimaria (6 años), enseflanza secundaria primer ciclo (4 afios), enseñanzasecundaria segundo ciclo (2 años), universidad del trabajo (enseñanza tdcnicaequivalente a secundaria primer ciclo) y universidad.


Las categorfas de Ia ocupación utilizadas están detailadas explicitamente enel anexo II. Las mismas fueron reordenadas segiin el nivel de ingreso por hora.

Para la edad se realizó una recodificación de la muestra en estratos.Una vez obtenida la información bsica que permitió una caracterización de

la población ocupada se procediO a un estudio más sistemático de lascorrelaciones existentes entre variables.

Para estudiar el tema de Ia diferenciación salarial fue necesario construir unindicador homogéneo del nivel de ingresos mediante el cálculo una variabledenominada ingreso por hora (Yphora). Esta variable recoge la remuneraciónhoraria básica, depurada de diferenciales por horas extraordinarias. Se trata detodas maneras de un proxy de Ia variable objetivo pues Ia encuesta relevaingresos del ültimo mes y horas trabajadas en Ia tiltima semana. Esto implica queel perfodo de tiempo no coincide y por esta via puede introducirse algunadistorsión aunque difIcilmente puede pensarse que el sesgo resulteestadfsticamente significativo. Se tomaron catorce niveles para esta variable.

El aflo 1988 fue elegido por tratarse de un aflo de relativa estabilidad y enel cual se habIan consolidado ciertas lIneas de poiftica económica generadas enel primer gobierno democrático que asumiera en 1985, luego del periododictatorial que comenzara en 1973. Dicha poll tica puso énfasis en el control delos desequilibrios macroeconómicos básicos y en particular, la preocupaciOn secentró en el abatimiento del deficit fiscal y el control de la ocupación en elsector piliblico.

Por otra parte ya estaba consolidado el proceso de restitución defuncionarios ptiblicos, que el gobierno encaró dentro de sus primeras medidasy que implicó el restablecimiento en sus cargos, o en los que les correspondlapor antiguedad, a todos aquellos destituidos por razones polIticas por el gobiemomilitar. Mediante esa medida se restituyeron y recompusieron las carrerasadministrativas a 10321 funcionarios al 31 de diciembre de 198711.

Anexo II. Las categorIas ocupacionales utilizadas

Categorfa 0 .... Profesionales y técnicosCategorfa 1 .... Directivos y gerentesCategorfa 2 .... Empleados y oficinistasCategorfa 3 .... Comerciantes y vendedoresCategorfa 4 .... Actividades agropecuariasCategorfa 5 .... Conductores de medios de transporteCategorfa 6 .... Artesanos y operariosCategorfa 7 .... Otros artesanos y operariosCategorfa 8 .... Obreros y jornalerosCategorfa 9 .... Servicios personales

A esa fecha el total de funcionarios p.Iblicos era de 272.200.


BibllografIa

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El empleo pábllco frente a Ia crisis:estudios sobre America Latina

por Adriana Marshall, comp.

Estos estudios, referidos a nueve palses, permiten situar Iaproblemätica de Ia reestructuración del empleo estatal en elmarco de un conocimiento más exacto sobre Ia situación en Iaregián. Se examinan, entre otros, aspectos como las tendenciashistc5ricas y evolución reciente del empleo püblico, prestandoaterición a sus determinantes económicos, sociales y poifticos; Iaestructura distintiva del empleo estatal; su impacto sobre losmercados del trabajo y Ia economIa global y regional; y las remu-neraciones, formas de contratación y facetas de Ia regulaciónlaboral en el sector püblico.

1990, viii + 251 pags. ISBN 92-9012-469-625 francos suizos

CircUmventing labour protection:Non-standard employment in Argentina and Peru

by Adriana Marshallwith contributions by Francisco Verdera V.

and Isabel Yépez del Castillo

This book explores the "circumventing" of labour protection fromits various dimensions and identifies the different forms of non-standard employment, its differentiated diffusion in the privateand public sectors, the role played by trade unions and labourassociations, and the socio-economic characteristics of "de-graded" working conditions as well as the workers access tosocial protection in general.

Research Series No. 88 ISBN 92-9014-474-21992, viii + 149 pp. (only in English) 25 Sw. frs.

Estas publicaciones pueden obtenerse dirigiendose a: Publicaciones de a OIT,Oficina Internacional del Trabajo, CH-1 211 Ginebra 22 (Suiza).

PUBLICATIONS OF THEINTERNATIONAL INSTITUTEFOR LABOUR STUDIES

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