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RECURSOS DE RECONSIDERACIÓN
EXPEDIENTES: SUP-REC-90/2017, SUP-REC-91/2017 Y SUP-REC-92/2017, ACUMULADOS
RECURRENTES: HUMBERTO ZÁRATE VÁSQUEZ Y OTROS AUTORIDAD RESPONSABLE: SALA REGIONAL DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, CORRESPONDIENTE A LA TERCERA CIRCUNSCRIPCIÓN PLURINOMINAL, CON SEDE EN LA CIUDAD DE XALAPA, ESTADO DE VERACRUZ
MAGISTRADA PONENTE: MÓNICA ARALÍ SOTO FREGOSO SECRETARIO: EDSON ALFONSO AGUILAR CURIEL
Ciudad de México a once de octubre de dos mil
diecisiete.
VISTOS, para resolver los autos de los recursos de
reconsideración al rubro citados, interpuestos por
Humberto Zárate Vázquez y once personas más, Diego
Aguilar Matías y ochocientas cuarenta personas más y
Alejandro Cruz Hernández García y trescientas cincuenta
y nueve personas más, respectivamente, todas ellas
residentes del municipio de San Sebastián Tutla, Oaxaca,
a fin de impugnar la sentencia de nueve de marzo de dos
mil diecisiete dictada por la Sala Regional del Tribunal
SUP-REC-90/2017 y acumulados
2
Electoral del Poder Judicial de la Federación,
correspondiente a la tercera circunscripción plurinominal
con sede en la ciudad de Xalapa, Estado de Veracruz1,
en el juicio para la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano identificado con la clave de
expediente SX-JDC-17/2017, y
R E S U L T A N D O :
l. Antecedentes.
Hechos ocurridos en dos mil quince.
1. Solicitud de consulta2. El primero de abril, diversos
ciudadanos habitantes del fraccionamiento “El Rosario”3
perteneciente al municipio de San Sebastián Tutla,
Oaxaca, presentaron escrito ante el Instituto Estatal
Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de
Oaxaca4, en que solicitaron la realización de una consulta
ciudadana, para establecer la viabilidad de elegir a los
integrantes del Ayuntamiento mediante sistema de
partidos políticos.
2. Envío de la solicitud al Presidente Municipal de San
Sebastián Tutla, Oaxaca5. El dieciséis de abril, la Dirección
1 En lo sucesivo Sala Xalapa o responsable. 2 Antecedente que se tomó de la foja 16 de la sentencia dictada por esta Sala Superior dentro del juicio electoral SUP-JE-124/2015. 3 En lo sucesivo fraccionamiento. 4 En lo sucesivo Instituto. 5 Antecedente que se tomó de la foja 16 de la sentencia dictada por esta Sala Superior dentro del juicio electoral SUP-JE-124/2015.
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Ejecutiva de Sistemas Normativos Internos del Instituto6
remitió al Presidente Municipal de San Sebastián Tutla,
copia de la referida solicitud para que se atendiera la
petición.
3. Reunión de mediación7. El dieciséis de junio, el Instituto
llevó a cabo reunión entre funcionarios de la Dirección
Ejecutiva, habitantes de la comunidad y el
Fraccionamiento, en que se acordó lo siguiente:
• El Cabildo municipal de San Sebastián Tutla, llevaría
a cabo Asamblea General Comunitaria, a fin de dar
a conocer la petición de los ciudadanos del
fraccionamiento de participar en las próximas
elecciones.
• Los habitantes del fraccionamiento reiteraron la
solicitud de realizar una consulta ciudadana entre los
habitantes del municipio, sobre el régimen de
elección para las autoridades municipales en los
procesos electorales subsecuentes y en el ánimo de
no romper el sistema normativo interno, estar atentos
a cualquier propuesta del Ayuntamiento que
garantizara el ejercicio del voto en sus dos vertientes.
4. Dictamen en que se identificó el método de elección
de Concejales.8 El siete de octubre, la Dirección Ejecutiva
6 En lo sucesivo Dirección Ejecutiva. 7 Antecedente que se tomó de las fojas 16 y 17 de la sentencia dictada por esta Sala Superior dentro del juicio electoral SUP-JE-124/2015, el veintisiete de enero del dos mil quince. 8 Documento que obra en el cuaderno accesorio número 7, folio 0003.
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emitió el dictamen por el que se identificó el método de
elección de las autoridades municipales de San
Sebastián, Tutla, Oaxaca, el cual se aprobó el día
siguiente por el Consejo General del Instituto mediante
acuerdo IEPECO-CG-SNI-4/2015.
5. Sentencia que ordenó llevar a cabo la consulta.
Inconformes con lo anterior, diversos ciudadanos
residentes del fraccionamiento presentaron juicios
ciudadanos ante el Tribunal Electoral del Estado de
Oaxaca9, quien en sentencia10 de veinticinco de
noviembre, ordenó al Instituto que llevara a cabo la
consulta respecto a la continuidad del sistema normativo
interno11.
Hechos ocurridos en dos mil dieciséis.
6 Juicio electoral SUP-JE-124/2015. En desacuerdo con la
resolución, Galdino Federico Reyes García y quinientos
cuarenta y nueve ciudadanos, presentaron, el primero,
juicio electoral y el resto sendos juicios para la protección
de los derechos político-electorales del ciudadano ante
esta Sala Superior, los cuales fueron resueltos el veintisiete
de enero, en el sentido de revocar la resolución
controvertida y dejar sin efecto los actos jurídicos
encaminados a su cumplimiento.
9 En lo sucesivo Tribunal local. 10 Sentencia dictada en el expediente JDC/44/2015 y acumulados. 11 Antecedente que se tomó de las fojas 18 a 45 de la sentencia dictada por esta Sala Superior dentro del juicio electoral SUP-JE-124/2015, el veintisiete de enero del dos mil quince.
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7. Informe del Presidente Municipal. El catorce de julio, el
Presidente Municipal informó al Instituto, que la asamblea
electiva se llevaría a cabo el dieciséis de octubre de dos
mil dieciséis12.
8. Convocatoria y publicación. El primero de octubre, el
Ayuntamiento emitió convocatoria a la Asamblea
General Comunitaria de dieciséis de octubre, para elegir
autoridades municipales para el periodo 2017-2019, la
cual fue publicada el mismo día13.
9. Escritos presentados ante el Ayuntamiento. El tres de
octubre, diversos habitantes del fraccionamiento
presentaron escrito ante el Ayuntamiento de San
Sebastián Tutla, donde solicitaron que se eliminaran
requisitos discriminatorios, se difundiera ampliamente la
convocatoria, la elección se llevara a cabo mediante
boletas depositadas en urnas y se garantizara la
seguridad mediante la presencia de la policía estatal.14
Por su parte, el cuatro de octubre, diversas mujeres que
habitan en el fraccionamiento, presentaron escrito ante la
misma autoridad, donde solicitaron que al menos la mitad
de las regidurías a elegirse fueran ocupadas por el género
femenino, se garantizara la participación de toda la
12Copia certificada del documento que obra en el cuaderno accesorio número 7 con folio 023. 13 Copia certificada del documento que obra en el cuaderno accesorio número 7 con folio 494. 14 Copia certificada del documento que obra en el cuaderno accesorio 6 con folios 88 y 89.
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ciudadanía del municipio y se llevara a cabo la elección
a través de boletas depositadas en urnas.15
10. Escrito de inconformidad contra la convocatoria y
remisión al Presidente Municipal. El cuatro de octubre,
habitantes del fraccionamiento presentaron escrito ante
el Instituto en que se inconformaron contra la
convocatoria a la elección municipal, por estimar que no
fue emitida con noventa días de anticipación, preveía
requisitos discriminatorios por parte de la Asamblea y no
se adoptaron medidas que garantizaran la seguridad de
las personas.
El ocurso fue remitido por la Dirección Ejecutiva al
Presidente Municipal, para que por medio del diálogo, la
concertación y el respeto, se adoptaran los acuerdos
suficientes, necesarios y razonables para satisfacer los
planteamientos de los inconformes.16
11. Respuesta a las inconformidades. El doce de octubre,
el Presidente Municipal y el Síndico dieron respuesta a los
escritos referidos en los antecedentes 9 y 10, en que
consideraron que las objeciones formuladas por los
habitantes del fraccionamiento eran infundadas.17
15 Copia certificada del documento que obra en el cuaderno accesorio número 6 con folios 344 y 345. 16 Copia certificada del documento que obra en el cuaderno accesorio número 6 con folio 560. 17 Copia certificada de los documentos que obran en el cuaderno accesorio número 6 con folios 584 al 593.
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12. Asamblea General Comunitaria. El dieciséis de
octubre, tuvo lugar la Asamblea General Comunitaria en
que se eligió al Cabildo conforme lo siguiente:18
CARGO PROPIETARIO SUPLENTE
Presidente Humberto Zárate
Vásquez
Timoteo Adán Mejía
López
Síndico Felipe Ramón García Julián Fulgencio
García Zárate
Regidor de Hacienda Daniel Urbano Reyes
Matías
Ángel Pablo Navarro
López
Regidor de
Educación
María Elizabeth Reyes
Villanueva Faviola Zárate García
Regidor de Sanidad Adriana Velasco
Parada
Arturo Venustiano
Antonio López
Regidor de Obras Alberto Navarro Cruz Francisco Javier
Navarro Hernández
13. Escritos de inconformidad. El veinte de octubre,
Alejandro Cruz Hernández y otras personas, presentaron
escrito de inconformidad ante el Instituto, en que
medularmente solicitaron la nulidad de la elección19.
En iguales términos fueron presentados ante la misma
autoridad sendos escritos suscritos por ciudadanas y
ciudadanos del fraccionamiento, el día siete de
noviembre.20
18 Copia certificada del documento que obra en el cuaderno accesorio número 6 con folio 600 al 606. 19 Copia certificada del documento que obra en el cuaderno accesorio número 6 con folios 602 al 610. 20 Copia certificada de los documentos que obran en el cuaderno accesorio número 6 con folios 1007 al 1022.
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14. Invalidez de la elección. El trece de diciembre, el
Consejo General del Instituto consideró no válida la
elección ordinaria de Concejales al Ayuntamiento de San
Sebastián Tutla, Oaxaca, al estimar que la convocatoria
no fue debidamente publicitada y se impidió participar a
las mujeres.21
15. Juicio ciudadano ante Sala Xalapa. Contra lo anterior,
Humberto Zárate Vásquez y otras personas, promovieron
per saltum –por salto– juicio para la protección de los
derechos político-electorales del ciudadano ante la Sala
Xalapa, quien lo registró con la clave de expediente SX-
JDC-809/2016.
16. Reencauzamiento a Tribunal local. El veintiocho de
diciembre, la Sala Xalapa reencauzó la impugnación a
juicio electoral de los sistemas normativos internos ante el
Tribunal local, la cual se registró con la clave de
expediente JNI/74/2016.22
Hechos ocurridos en dos mil diecisiete.
17. Sentencia en el juicio electoral de los sistemas
normativos internos. El dieciséis de enero, el Tribunal local
revocó el acuerdo del Instituto y declaró válida la
elección, por estimar que sí se dio publicidad a la
21 Copia certificada del acuerdo IEEPCO-CG-SNI-214/2016 que obra en el cuaderno accesorio número 4 con folios 129 al 160. 22 Copia certificada del acuerdo dictado en el juicio SX-JDC-809/2016 por la Sala Regional Xalapa, mismo que obra en el cuaderno accesorio número 3 folios 4 al 11.
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convocatoria y no se impidió a las mujeres participar en la
elección.
18. Juicio para la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano y sentencia de Sala Xalapa.
Inconformes con esa resolución, Alejandro Cruz
Hernández García y otras personas, presentaron juicio
para la protección de los derechos
político-electorales del ciudadano ante la Sala Xalapa,
quien lo registró con la clave de expediente SX-JDC-
17/2017.
Luego, en sentencia de nueve de marzo, revocó la
diversa dictada por el Tribunal local, confirmó el acuerdo
del Instituto respecto la invalidez de la elección y ordenó
la realización de una extraordinaria, en que al menos una
de las regidurías sea elegida por la Asamblea General
Comunitaria a propuesta del fraccionamiento.
19. Recursos de reconsideración. En contra de esa
determinación se interpusieron ante la Sala Xalapa los tres
recursos de reconsideración que se analizan.
20. Registro y turnos. Recibida la documentación, la
Magistrada Presidenta de este Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación ordenó el registro de los recursos
con las claves de expediente SUP-REC-90/2017, SUP-REC-
91/2017 y SUP-REC-92/2017. Asimismo, los turnó a la
ponencia de la Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
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21. Radiación, admisión y cierre de instrucción. En su
oportunidad, la Magistrada instructora radicó los
expedientes en su ponencia, admitió las demandas y
ordenó el cierre de instrucción para la elaboración del
proyecto de sentencia.
C O N S I D E R A N D O :
Il. Competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación ejerce jurisdicción y esta Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es la
única competente para conocer y resolver los medios de
impugnación al rubro indicados, por tratarse de sendos
recursos de reconsideración interpuestos contra una
sentencia dictada por la Sala Xalapa. 23
lII. Acumulación. En las demandas se recurre la misma
sentencia, de ahí que, para facilitar su resolución pronta y
expedita, deben acumularse los recursos de
reconsideración SUP-REC-91/2017 y SUP-REC-92/2017 al
diverso SUP-REC-90/2017, por ser éste el primero que se
recibió en esta Sala Superior, a efecto de que se
resuelvan de manera conjunta.24
23 De conformidad con lo previsto en los artículos 17, 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción X, y 189, fracción XIX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y, 64 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación. 24 Lo anterior, conforme a los dispuesto en los artículos 199, fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 31 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; y, 79 y 80 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
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Por tanto, deberá glosarse copia certificada de los puntos
resolutivos de la presente ejecutoria a los autos de los
expedientes acumulados.
IV. Sobreseimiento. Esta Sala Superior estima que debe
sobreseerse en el recurso SUP-REC-92/2017, respecto de
Ernesto Abel Vásquez Velasco, Joaquín Ortiz y Ruth Leonor
Silva Sánchez, en virtud de que se actualiza la causa de
improcedencia prevista en el artículo 11, párrafo 1, inciso c)
en relación con el diverso 9, párrafo 1, inciso g), ambos de la
Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral, toda vez que las referidas personas no
estamparon su firma autógrafa.
La falta de ese requisito implica la ausencia de voluntad
para ejercer la acción, al carecer esta Sala Superior de
algún elemento que permita advertir la intención de
quienes presuntamente acuden en defensa de sus
derechos de suscribir el escrito de demanda y solicitar la
intervención judicial para ello.
El acceso a la justicia reconocido en el artículo 17 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
constituye un derecho subjetivo público que debe ejercerse
de forma indubitable por su titular, mediante cualquier
expresión que demuestre claramente su intención de acudir
ante una instancia jurisdiccional.
La ausencia de este elemento, impide que se constituya
válidamente el proceso respecto de las personas indicadas,
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al no existir el ejercicio del derecho en cuestión. De ahí que
deba sobreseerse por lo que hace a ellas.
V. Escrito de ampliación. No debe admitirse el escrito
presentado por Humberto Zárate Vásquez y once
ciudadanas y ciudadanos más, donde realizan
manifestaciones en torno a la incongruencia en que,
desde su óptica, incurrió la Sala Xalapa.
En él manifiestan que a su juicio, en la controversia
vinculada al municipio de San Sebastián Tutla, Oaxaca,
determinó que debía anularse la elección y celebrarse
una extraordinaria en virtud de que la Asamblea General
Comunitaria no es divisible, sin embargo, al resolver el
juicio para la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano SX-JDC-81/2017 relativo a la
comunidad de Santa María Yalina, Oaxaca aplicó un
criterio distinto, pues ahí determinó únicamente dejar sin
efectos la designación de Presidente Municipal.
Esto, porque se trata de manifestaciones que vía alegato
formulan en torno a la ilegalidad de la resolución
recurrida ante esta Sala Superior, sin que se adviertan
elementos adicionales a los que constituyen los agravios
que fueron hechos valer en la demanda que dio lugar a
la integración del expediente SUP-REC-90/2017.
Además, porque la supuesta incongruencia en la que
incurrió la Sala Xalapa al resolver un asunto posterior, en
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sus méritos, no puede tener el efecto de modificar o
revocar la resolución que se combate en esta instancia,
dado que, debe ser el análisis de los agravios lo que
evidencie el actuar indebido en que incurrió la
responsable al apartarse de la constitucionalidad y
legalidad que rige su actuar.
VI. Requisitos de procedencia. En todos los recursos de
reconsideración que se analizan, están satisfechos los
requisitos de procedencia.
a) Forma25. Las demandas están firmadas, se presentaron
por escrito ante la responsable, identifican el acto
impugnado y contienen los hechos, agravios y preceptos
presuntamente violados, así como los nombres y firmas de
los recurrentes.
b) Oportunidad. Los recursos se interpusieron dentro del
término de tres días26, porque la sentencia se dictó el
nueve de marzo de dos mil diecisiete y todas las
demandas se presentaron el doce de marzo siguiente.
c) Legitimación.27 Los recurrentes están legitimados para
interponer los recursos de reconsideración, por tratarse de
ciudadanos que promueven por derecho propio.
25 Artículo 9 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. 26 El plazo para interponer el recurso de reconsideración es de tres días conforme al artículo 66, párrafo 1, inciso a) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. 27 Artículos 13, numeral 1, inciso b) y 45, numeral 1, inciso b), fracciones II y IV de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
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No es óbice que el artículo 66 de la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral,
reconozca como únicos sujetos legitimados a los partidos
políticos y candidatos.
Al respecto, esta Sala Superior ha sostenido que a fin de
privilegiar el pleno goce del derecho fundamental de
acceso a la justicia y para otorgar congruencia al sistema
de medios de impugnación, debe reconocerse
legitimación para interponer recurso de reconsideración a
cualquier persona que haya instaurado juicio, recurso o
cualquier otro ante una sala regional, así como a
cualquier persona que por virtud de una sentencia
dictada por aquélla, resienta una afectación a su esfera
jurídica.
Lo anterior, porque a partir de la reforma constitucional
de dos mil siete en materia electoral, el recurso de
reconsideración constituye la vía idónea para que la Sala
Superior revise el control de constitucionalidad de normas
que ejercen las salas regionales, por lo que, la
procedencia de aquél no se circunscribe únicamente a
que lo instaure un partido político o candidato, dado que
ello resultaría incongruente con el esquema diseñado por
el Poder Reformador de la Constitución.
d) Interés jurídico.28 Los recurrentes cuentan con interés
jurídico para interponer los medios de impugnación,
28 Artículo 10, numeral 1, inciso b) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
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porque se ostentan como habitantes del municipio de
San Sebastián Tutla, Oaxaca y estiman que la sentencia
de la Sala Xalapa vulnera su esfera jurídica.
Algunos, porque consideran que indebidamente anuló la
elección de Ayuntamiento para el periodo 2017-2019 y
otros porque estiman que no sólo debió anular, sino
también garantizar que en la elección extraordinaria
puedan ser elegidos para cualquiera de los cargos,
incluso el de Presidente Municipal.
e) Definitividad.29 En el caso, se cuestiona una sentencia
dictada por la Sala Xalapa, la cual únicamente admite
ser revisada vía recurso de reconsideración ante esta Sala
Superior, de ahí que el acto se estima definitivo y firme
para efectos de procedencia de los recursos.
f) Requisito especial de procedencia. Se encuentra
satisfecho este requisito, porque los recurrentes aducen
que la responsable realizó una interpretación directa de
los preceptos constitucionales 1, 2 y 135 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Luego, en la sentencia la responsable determinó que se
vulneró el derecho a ser votado de los habitantes del
fraccionamiento y dado que la Asamblea General
Comunitaria no es divisible, consideró necesaria la
29 Artículo 25 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
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realización de una elección extraordinaria, en que al
menos una de las regidurías distintas a las ya constituidas
en el Ayuntamiento, sea ocupada por una persona
propuesta por la primera de las comunidades
mencionadas.
En concepto de los actores en los juicios SUP-REC-90/2017
y SUP-REC-91/2017, ello constituye una violación al sistema
normativo interno del municipio, porque se aparta de las
prácticas comunitarias y priva de efectos jurídicos a un
acto que, en su concepto, la propia sala responsable
reconoció que se ajustó a aquéllas.
En contraposición, los recurrentes que comparecen en el
expediente SUP-REC-92/2017, estiman que la decisión de
la Sala Xalapa avala la violación al derecho de ser
votado, pues los constriñe únicamente a la posibilidad de
ser elegidos para ocupar al menos una regiduría, cuando
el derecho humano en cuestión les garantiza la
posibilidad de ser electos para cualquier cargo, incluso el
de Presidente Municipal.
Luego, a juicio de esta Sala Superior, es evidente que en
el caso subsiste un tema de constitucionalidad respecto a
la validez del sistema normativo interno que impera en
San Sebastián Tutla, Oaxaca, así como los alcances del
derecho a ser votado en las elecciones que se celebran
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en esa comunidad para elegir a las autoridades del
municipio.
Por ello, en observancia a la jurisprudencia 19/2012, de
rubro: “RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE
CONTRA SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES CUANDO
INAPLIQUEN NORMAS CONSUETUDINARIAS DE CARÁCTER
ELECTORAL”, los planteamientos de los recurrentes deben
examinarse.
VII. Síntesis de agravios.
En el recurso de reconsideración SUP-REC-90/2017, se
hacen valer los agravios siguientes:
1. Que la responsable violó en su perjuicio los artículos 1, 2,
14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, porque aun cuando reconoció que debe
prevalecer el sistema normativo interno y constató que el
proceso para elegir a los concejales se ajustó a este
último, lo cierto es que determinó anular la elección, lo
que a juicio de los recurrentes evidencia denegación de
justicia, incongruencia e inobservancia al principio de
legalidad.
Esto, porque soslayó que los habitantes del
fraccionamiento en todo tiempo estuvieron en aptitud de
ejercer sus derechos político-electorales, con la única
restricción o condicionante de reunir los requisitos
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impuestos por la Asamblea General Comunitaria, los
cuales fueron declarados válidos por esta Sala Superior e
incluso pueden ser excusados si así lo determina la citada
autoridad comunitaria.
Sin embargo, aun cuando a su parecer quedó
demostrada la falta de interés de participar y ajustarse a
las reglas que rigen la elección del cabildo, la Sala Xalapa
declaró la nulidad de esta última con el propósito de que
se integre al Ayuntamiento una regiduría cuyo titular será
electo por los residentes del mencionado
fraccionamiento, cuestión que estiman contraria a los
usos y costumbres protegidos por la normas
constitucionales y convencionales.
2. Que la responsable actuó de forma oficiosa y en
contravención a los artículos 1 y 2 de la Constitución
federal, porque aun cuando los impugnantes en aquella
instancia no lo solicitaron, ésta decidió que debía
incorporarse una regiduría al Ayuntamiento para darle
representatividad al fraccionamiento, además que, por
esa razón no podía declararse válida la elección y debía
efectuarse una extraordinaria, porque dividir el proceso
electivo –declarar válida la designación de concejales y
designar un regidor por el fraccionamiento– afectaría el
sistema normativo interno, lo que estiman viola sus
derechos político-electorales al imponerse la máxima
sanción, como es la nulidad.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
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Lo anterior, a juicio de los recurrentes, constituye una
indebida suplencia de la queja, dado que ésta debe
aplicarse en beneficio de los integrantes de la comunidad
indígena y no en provecho de quienes no lo son –
habitantes del fraccionamiento–, puesto que estos últimos
son los que han decidido abstenerse de participar y
ceñirse a las reglas que rigen la elección.
3. Que la exigencia de ser originario nativo, prestar
servicios religiosos y prestar servicios municipales, no son
inasequibles para los ciudadanos del fraccionamiento. El
primero, porque no constituye una barrera jurídica o
tradicional conforme a lo razonado por esta Sala Superior
en la sentencia dictada en el juicio de revisión
constitucional electoral SUP-JRC-174/2016 y acumulados.
Los segundos, porque en todo caso los inconformes no
acreditaron que intentaron colmarlos; más aún, porque la
convocatoria establecía que podían ser exentados si así
lo determinaba la Asamblea General Comunitaria.
En el recurso de reconsideración SUP-REC-91/2017, se
plantean los agravios siguientes:
1. Que se vulneró lo establecido en el artículo 17 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
porque la sala regional introdujo aspectos ajenos a la litis y
consecuentemente incurrió en incongruencia, en virtud
de que los impugnantes en aquella instancia jamás
plantearon un cambio en el sistema de elección y
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tampoco solicitaron que se creara una regiduría para los
habitantes del fraccionamiento.
2. Que la responsable reconoció el sistema normativo
interno, así como el proceso efectuado con apego a éste
para elegir a los concejales, sin embargo, no se pronunció
sobre la legalidad de aquél, sino que decidió invalidar la
elección con base en la presunta afectación a los
derechos de votar y ser votado de diversas personas que
no pertenecen a la comunidad indígena, a quienes, en
todo caso, corresponde integrarse a ésta conforme a sus
normas y tradiciones para tener derecho a participar en
la vida política.
3. Que la sentencia impugnada vulnera el derecho a la
autonomía de la comunidad indígena, porque al ser la
Asamblea General Comunitaria el máximo órgano de
dirección, es ésta quien ha determinado que aquellas
personas que no sean originarias o indígenas no puedan
participar en las elecciones, lo que ha derivado en que
los habitantes del fraccionamiento intenten en diversas
ocasiones cambiar el sistema normativo interno por el
sistema de partidos políticos.
Por otra parte, sostienen que en el resto de las elecciones
no existe impedimento alguno para que los ciudadanos
que radican en el fraccionamiento participen, sin
embargo, la designación de las autoridades municipales
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es distinta, porque ésta se ajusta a las prácticas
ancestrales, lo que a su parecer demuestra que la sala
regional quiere imponer derechos que no se “usan”
dentro de la comunidad.
Asimismo, aducen que lo relativo a la forma de elegir
concejales en San Sebastián Tutla, Oaxaca es cosa
juzgada, dado que ya se estableció por esta Sala Superior
que la elección debe efectuarse mediante el sistema
normativo interno y no a través de cualquier otro
mecanismo.
4. Que se vulneraron en su perjuicio las formalidades del
procedimiento, así como el derecho al voto de los
habitantes del municipio, porque al ordenarse la
realización de una elección extraordinaria, existe la
posibilidad de que no se den las condiciones necesarias
para que se lleve a cabo.
Asimismo, que ellos son habitantes del fraccionamiento
que en su mayoría participaron, o en su caso, no lo
hicieron por no reunir los requisitos de la convocatoria, sin
embargo, estiman que las personas electas conforme al
sistema normativo interno deben fungir como sus
autoridades.
Los agravios en el SUP-REC-92/2017, son los siguientes:
1. Que la responsable no tomó en consideración que la
intención no es cambiar el sistema normativo interno por
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el sistema de partidos, sino que, ante la posibilidad de que
voten doce mil electores que habitan el municipio de San
Sebastián Tutla, Oaxaca, resulta inviable que se realice a
través de pizarrón, aun cuando no desconocen que
históricamente así se ha hecho.
Por lo que, la utilización de urnas y boletas en nada
afecta, dado que constituye una forma que se ha
utilizado en municipios como Chiquihuitlán, San Sebastián
Tecomaxtlahuaca y Santa María Atzompa, lo que
posibilitaría una amplia participación acorde con el
principio de progresividad.
2. Que los requisitos exigidos para participar en las
elecciones no proceden de tiempos remotos, sino que
fueron establecidos a partir del año dos mil cuatro con
dedicatoria a los habitantes del fraccionamiento, con el
propósito de impedir su inclusión en las elecciones.
Así, ser nativo es un requisito que excluye su participación.
Asimismo, la imposición del sistema de servicios que
prevalece en la cabecera municipal es indebido, porque
el fraccionamiento tiene su propio sistema de cargos y
servicios. Además, la estipulación de servicios de orden
religioso es un requisito que atenta contra la libertad de
credo tutelada en el artículo 24 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
23
En suma, el respeto al sistema normativo interno tiene
como presupuesto la observancia de los derechos
fundamentales, por lo que, tampoco es válido aseverar
que la superioridad numérica de los habitantes del
fraccionamiento podría suprimir aquél, porque al amparo
de esa premisa, su preservación sería a costa de los
derechos fundamentales de los ciudadanos a quienes no
se permite participar en las elecciones.
3. Que fue indebido que sólo se les permita participar
para designar al menos un regidor, excluyendo al
Presidente y síndico, así como a los regidores de
educación, hacienda, sanidad y obras públicas, pues en
realidad ello no constituye una tutela efectiva al derecho
de voto pasivo, sino únicamente un premio de
consolación que preserva el estado de discriminación en
que se encuentran.
Por ello, consideran acertado que la sala regional haya
revocado la sentencia del tribunal electoral local y
ordenado que se lleve a cabo una nueva elección, sin
embargo, estiman que en ella se les debe garantizar el
derecho a ser votado para todos los cargos y no
únicamente para alguno o algunos de ellos.
VIII. Argumentos de la sentencia recurrida.
La sala regional razonó lo siguiente:
SUP-REC-90/2017 y acumulados
24
a) Abordó las características territoriales, sociales y
culturales del municipio de San Sebastián Tutla,
Oaxaca. Al respecto destacó que el
fraccionamiento “EL ROSARIO” se fundó en mi
novecientos ochenta y ocho, principalmente, con
personas que no pertenecían a la comunidad
asentada en el municipio, razón por la que, desde
esa fecha, este último se compone de la cabecera
municipal, la agencia de policía “EL ROSARIO” y el
fraccionamiento del mismo nombre.
Así, desde esa época comenzó a suscitarse el
conflicto entre los habitantes del fraccionamiento y
la cabecera municipal, el cual se ha sustentado en
el respeto al derecho de los primeros y la
conservación del sistema normativo interno que rige
a los segundos, lo que ha derivado en diversas
impugnaciones respecto de las elecciones
celebradas hasta la fecha, así como en intentos de
realizar una consulta para que se defina si el
municipio debe elegir a sus autoridades conforme a
los denominados usos y costumbres, o bien mediante
el sistema de partidos.
b) Enseguida, examinó el marco constitucional,
convencional y legal que instaura un régimen
específico para el reconocimiento y protección de
los pueblos y comunidades indígenas, lo que le
SUP-REC-90/2017 y acumulados
25
permitió concluir, en esencia, que está reconocido
su derecho a la autodeterminación, el cual abarca
la posibilidad de organizar sus formas de gobierno o
representación, siempre que las elecciones
apegadas al sistema definido por la comunidad se
ajusten a la universalidad del sufragio, no
discriminación, igualdad y libertad.
c) En octubre de dos mil quince, el Instituto aprobó el
acuerdo en que identificó el método de elección
comunitaria. Posteriormente, el Presidente Municipal
emitió la convocatoria para la elección de
concejales al ayuntamiento para el trienio 2017-2019,
en observancia a lo decidido por esta Sala Superior
respecto de la elección previa, donde se estableció
que en todos los casos debía estar dirigida a las y los
integrantes del municipio, para que se realizara en el
ámbito geográfico que éste comprende, así como
ser difundida mediante la colocación de carteles en
lugares visibles y perifoneo, garantizando la
participación de todos los integrantes de la
comunidad que conforme al derecho indígena ahí
reconocido puedan hacerlo.
d) A continuación, la sala regional sintetizó los agravios
de los actores, así como las razones que tuvo el
tribunal electoral local para revocar el acuerdo del
Instituto y considerar válida la elección efectuada
SUP-REC-90/2017 y acumulados
26
en San Sebastián Tutla, Oaxaca y esbozó algunas
consideraciones en torno a la actividad jurisdiccional
protectora y maximizadora de la autodeterminación
de los pueblos y comunidades indígenas por parte
de este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación.
e) Enseguida, emprendió el estudio de los agravios. En
el primer apartado, consideró infundados aquellos
dirigidos a cuestionar la convocatoria y el método
de elección, esencialmente por lo siguiente:
• Conforme al sistema normativo interno, la
convocatoria corresponde emitirla al
Ayuntamiento, por lo que no existió la violación
aludida en torno a que fue expedida de forma
unilateral, dado que no existía obligación de que
en ese punto participaran los habitantes del
fraccionamiento.
• Acorde con las elecciones celebradas
anteriormente, el sistema normativo interno no
exige que la convocatoria establezca el orden
del día y los requisitos para ocupar un cargo, sino
que, únicamente debe contener la invitación a
todos los habitantes del municipio y especificar la
fecha en que se llevará a cabo la Asamblea, por
SUP-REC-90/2017 y acumulados
27
lo que no existió la violación alegada por los
ciudadanos inconformes.
• Consideró acreditado mediante documentales
públicas –fe de hechos notariales y documentos
por los que se contrató el servicio de perifoneo–
que la convocatoria fue difundida mediante
carteles y perifoneo, utilizados tanto en la
cabecera municipal como en el fraccionamiento,
por lo que resultó infundado el agravio en que se
adujo la falta de publicidad. Asimismo, la
autoridad municipal no tenía obligación de
difundirla en radio y/o televisión, porque no se
advierte que esa sea la costumbre en la
comunidad.
• La mesa de los debates está reconocida en el
sistema normativo interno y fue designada en la
Asamblea, por ello, consideró infundado que
dicho órgano sea parcial al haberse conformado
únicamente por ciudadanos que radican en la
cabecera municipal, porque la posibilidad de
participar en la elección fue para todos los
habitantes del municipio y no existían elementos
probatorios que demostraran que se impidió
integrarla a cualquier persona del
fraccionamiento.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
28
• Acorde con el sistema normativo, la elección se
lleva a cabo en la explanada municipal y la
forma de elegir a los concejales es determinada
por la propia Asamblea, quien usualmente
establece que sea a través de ternas y a mano
alzada o pizarrón, por lo que, aceptar que se lleve
a cabo mediante urnas y en votación secreta,
entrañaría una modificación al sistema y se
asimilaría al sistema de partidos, lo cual es
contrario a lo decidido por esta Sala Superior en la
sentencia dictada en el juicio electoral SUP-JE-
124/2015.
• No advirtió que la elección haya sido
antidemocrática, en virtud de que, al garantizarse
la participación de todos los habitantes del
municipio, el hecho de que algunas personas no
acudan a la Asamblea o se abstengan de
participar, no constituye un obstáculo para su
validez.
Asimismo, respecto al reducido número de
personas que finalmente eligieron al Presidente
municipal y los regidores, la sala igualmente tomó
en consideración que la Asamblea inició a las
doce horas con treinta minutos del dieciséis de
octubre de dos mil dieciséis y concluyó a las dos
horas con treinta minutos del día diecisiete.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
29
Luego, abordó el estudio de los agravios vinculados a los
requisitos de elegibilidad, conforme a lo siguiente:
• Razonó que este tribunal ha establecido que se
debe proteger y conservar el sistema normativo
interno de los pueblos y comunidades indígenas
como expresión de su derecho a la
autodeterminación, por lo que, la comunidad y
comunalidad, la asamblea u otras instancias
colectivas de deliberación y toma de decisión, el
servicio comunitario, el sistema de cargos, la
equidad en el cumplimiento de obligaciones, el
derecho a la diversidad, a la diferencia y la
conservación de las normas e instituciones
comunitarias deben ser respetados.
• En esa lógica, el tequio es una expresión de
solidaridad cuya preservación requiere el respeto
de los derechos fundamentales de cada miembro
de los pueblos indígenas, lo que evidencia que el
examen de los requisitos de elegibilidad debe
efectuarse desde una perspectiva intercultural,
porque la eliminación de aquellos puede
redundar en la afectación al sistema normativo
interno.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
30
• Luego, consideró infundados los agravios, porque
la ciudadanía del fraccionamiento es
numéricamente muy superior a la que radica en
la cabecera municipal, incluso, han pretendido
que se emigre hacia un sistema de partidos
políticos, por lo que, la participación política de
los primeros en su vertiente de sufragio pasivo no
se puede salvaguardar mediante la erradicación
de requisitos, dado que tal análisis prescindiría
cuando menos de la perspectiva intercultural
necesaria para ese tipo de casos.
Finalmente, la responsable analizó lo relativo al derecho
de participación política en su vertiente de sufragio
pasivo, conforme a lo siguiente:
• Los ciudadanos del fraccionamiento
legítimamente insisten en su derecho a participar
en el cabildo mediante el ejercicio del derecho al
sufragio pasivo, lo cual estimó sustancialmente
fundado.
• Las normas constitucionales, convencionales y
legales garantizan el derecho a ser votado. Los
ciudadanos del fraccionamiento, en atención al
sistema normativo interno y los requisitos de
elegibilidad que en él se contemplan –ser
originario, prestar servicios religiosos y prestar
SUP-REC-90/2017 y acumulados
31
servicios municipales–, están fácticamente
imposibilitados para ejercer ese derecho, lo que
impide que participen políticamente en la
integración de un órgano sumamente relevante
en la comunidad, como lo es el ayuntamiento del
municipio.
• Toda vez que los ciudadanos del fraccionamiento
no han podido integrarse al ayuntamiento,
advirtió una violación al derecho fundamental de
ser votado. Luego, si bien debe respetarse el
sistema normativo interno, no apreció
impedimento para que puedan incorporarse
mediante la creación de cuando menos una
regiduría.
• Esa posición, en su concepto, es acorde al marco
normativo en el Estado de Oaxaca, donde se
establece la posibilidad de crear regidurías
conforme a las necesidades del municipio. En el
caso, no constató obstáculo para proceder de
esa forma, dado que no está controvertido que la
población ha crecido y esto ha evidenciado más
necesidades.
• Al respecto, determinó que el municipio de San
Sebastián Tutla, a través de la autoridad
competente y para efecto de la asamblea
SUP-REC-90/2017 y acumulados
32
general electiva extraordinaria, deberá crear
cuando menos una regiduría, para que sea
encabezada e integrada por la ciudadanía del
fraccionamiento, la cual deberá contar con
facultades, atribuciones y presupuesto, acorde a
las demás regidurías constituidas. El número de
regidurías creadas, deberá observar la
subsistencia del sistema normativo interno.
• Asimismo, que el titular o los titulares de esas
regidurías, deberán ser electos por quienes asistan
a la Asamblea extraordinaria, al tratarse de
cargos municipales que involucran a todo el
electorado.
• Conforme a lo razonado, estimó necesaria una
elección extraordinaria para el nombramiento de
todos los cargos edilicios, porque la Asamblea
General electiva no es divisible, por lo que, de
aceptarse que subsistan los cargos electos daría
lugar a efectos indeseables, como una indudable
afectación al sistema normativo interno vigente,
al generarse una diferencia evidente entre los
cargos. Además, con su realización buscó
incentivar la participación de los ciudadanos del
fraccionamiento en la Asamblea para todos los
cargos edilicios.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
33
• Luego, razonó que los candidatos propuestos por
el fraccionamiento, no deben estar sujetos a los
requisitos de elegibilidad que fija el sistema
normativo interno, lo que permitirá que los
intereses de los habitantes de aquél, se vean
representados en el cabildo. Esa posición jurídica,
a su parecer, permite la coexistencia del sistema
normativo con el derecho político de votar y ser
votado que asiste a los ciudadanos actualmente
excluidos.
Así, la Sala Xalapa determinó revocar la sentencia
dictada por el Tribunal Electoral del Estado de
Oaxaca en el juicio JNI/74/2016 y confirmar el
acuerdo IEEPCO-CG-SNI-214/2016 del Instituto que
declaró la no validez de la elección celebrada en el
municipio de San Sebastián Tutla, Oaxaca.
Además, ordenó dar vista a la instancia competente
para la designación de un administrador municipal,
que en coordinación con las autoridades
tradicionales convocara de forma inmediata a una
elección extraordinaria conforme al sistema
normativo interno, donde se garantice que al menos
una regiduría sea electa mediante una terna
conformada exclusivamente por ciudadanos del
fraccionamiento.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
34
Asimismo, para que se observe el pleno ejercicio del
derecho de las mujeres a ser postuladas como
candidatas a cualquier cargo electivo en
condiciones de igualdad; que la elección se realice
dentro de los sesenta días siguientes a la emisión de
la convocatoria; que el Instituto coadyuve en la
construcción de consensos y preparación de la
elección; exhortar a la Secretaría de Asuntos
Indígenas del Gobierno del Estado para que
coadyuve y asesore sobre el contenido de la
sentencia, así como la solución de las diferencias
que pudieran surgir; exhortar a la Subsecretaría de
Fortalecimiento Municipal para que coadyuve a
superar cualquier diferencia que surja hasta en tanto
se efectúe la elección extraordinaria; exhortar al
Gobernador del Estado para que, por conducto de
la Secretaría de Seguridad Pública, genere las
condiciones de orden y paz social que permitan
cumplir la sentencia; y, ordenar al Instituto y al
administrador municipal, que informen sobre los
avances en la organización de la elección
extraordinaria.
IX. Estudio de fondo.
a) Antecedentes del caso.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
35
Es un hecho no controvertido que el municipio de San
Sebastián Tutla, Oaxaca se rige por sistema normativo
interno para la elección de sus autoridades municipales,
acorde con el derecho reconocido en el artículo 2 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 16
de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Oaxaca.
Asimismo, que acorde con el dictamen de la Dirección
Ejecutiva, aprobado por el Consejo General del Instituto,
en que se identificó el método de elección, se aprecia,
en lo que interesa, que el sistema se integra conforme a lo
siguiente:
CARGOS COMUNITARIOS
Cargos que existen en la comunidad.
En el sistema de cargos de San Sebastián Tutla, existen los cargos por usos y costumbres. Los cargos que existen en la comunidad son: Presidente Municipal Síndico Municipal Regidor de Hacienda Regidor de Educación Regidor de Sanidad Regidor de Obras
Edad a la que empiezan a cumplir los cargos.
18
Quiénes participan en el sistema de cargos.
En el sistema de cargos de San Sebastián Tutla, Centro, Oaxaca, participan los hombres y las mujeres, sólo de la cabecera municipal.
Características para cumplir los cargos.
Ser originario y nativo de la comunidad.
Forma en la que van subiendo en los cargos.
Por escalafón, iniciando por policía municipal, comité del agua potable, comité de
SUP-REC-90/2017 y acumulados
36
alumbrado público, comisariado ejidal, servicios religiosos como topil de campaña, topil del Alcalde Único Constitucional, comité parroquial, Cofradía del Santísimo Rosario y asociaciones religiosas.
ASAMBLEA DE ELECCIÓN Fecha en la que se realiza la Asamblea.
En el mes de noviembre antes de que termine el trienio.
Quién conduce la Asamblea. Conducen el proceso electoral la autoridad municipal en funciones y la Asamblea General Comunitaria es presidida por una mesa de los debates.
Quiénes participan. Ciudadanos de la cabecera municipal.
Localidad en que se realiza la Asamblea.
En la cabecera municipal.
Espacio físico donde se realiza la Asamblea.
Explanada municipal.
Qué método se utiliza para la realización de la elección.
Por medio de Asamblea Comunitaria.
Cómo se vota. A mano alzada. Requisitos para poder votar. Haber cumplido 18 años, ser
originario de la comunidad. Cómo se propone a los candidatos/candidatas.
Se proponen en forma de ternas.
Quiénes votan. Participan en la elección las ciudadanas y ciudadanos del Municipio de San Sebastián Tutla, Centro, Oaxaca.
Qué requisitos debe cumplir la persona para ser electa.
Ser originario y nativo de la localidad, ser responsable en sus servicios tanto municipales como religiosos, como son: policía municipal, comité de agua potable, comité de alumbrado público, comisariado ejidal; Servicios religiosos: topil de campana, topil del Alcalde Único
SUP-REC-90/2017 y acumulados
37
Constitucional, comité parroquial, Cofradía del Santísimo Rosario y asociaciones religiosas, tener un modo honesto de vivir, no tener adeudos en impuesto predial, haber cumplido con sus cooperaciones tanto municipales como religiosas. Haber cumplido con los tequios.
Cuántos cargos se eligen. 12 Cargos que se eligen y su duración.
Se elige a: Presidente Municipal propietario Presidente Municipal suplente Síndico Municipal propietario Síndico Municipal suplente Regidor de Hacienda propietario Regidor de Hacienda suplente Regidor de Educación propietario Regidor de Educación suplenteRegidor de Sanidad propietarioRegidor de Sanidad suplente Regidor de Obras propietario Regidor de Obras suplente La duración del cargo es por tres años.
Con independencia de lo anterior, acorde con el Acta de
Asamblea General Comunitaria30 celebrada el dieciséis
de octubre de dos mil dieciséis, los requisitos establecidos
para ocupar el cargo de concejal, fueron los siguientes:
• Ser originario y nativo de la comunidad.
• Ser responsable tanto de los servicios municipales
como religiosos.
30 Acta que obra a fojas 600 a 606 el cuaderno accesorio 6, correspondiente al expediente SUP-REC-90/2017.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
38
• Tener un modo honesto de vivir.
• No tener antecedentes penales, con motivo de
haber sido sentenciado por delito considerado
grave o por falta que moralmente se considere
grave.
• Haber sido mayordomo de las diversas imágenes
religiosas del templo católico.
• No tener adeudos por impuestos o derechos.
• Haber cumplido con las cooperaciones municipales
y religiosas.
• Haber cumplido con los tequios.
• Que no desempeñe actualmente algún cargo
municipal, religioso y educativo dentro de la
población.
• Asimismo, se estableció que en caso de que alguna
persona no cumpliera con alguno de los requisitos,
quedaría a juicio y criterio de la Asamblea su
aceptación.
Por otra parte, en el punto séptimo del orden del día se
determinó por la Asamblea, que el Presidente Municipal
fuera elegido mediante opción múltiple y a pizarrón
abierto, de la cual surgiría el primero de los funcionarios
mencionados y el resto de los integrantes del
Ayuntamiento.
Lo anterior evidencia, en forma relevante, que el sistema
normativo interno se desarrolla a partir de prácticas
comunitarias sustentadas en la prestación de servicios
mediante un sistema de escalafón, lo que permite que las
SUP-REC-90/2017 y acumulados
39
personas aspiren a desempeñar el cargo de concejal en
el Ayuntamiento.
Asimismo, que se establecen requisitos vinculados con el
arraigo a la comunidad, particularmente, el de ser
originario de ésta y que la elección se lleva a cabo en la
cabecera municipal, en un procedimiento que
usualmente se desarrolla mediante la propuesta de ternas
y votación a mano alzada o en pizarrón.
Por otra parte, el fraccionamiento “EL ROSARIO” se fundó
en mil novecientos ochenta y ocho en el territorio del
referido municipio, esencialmente con personas que, en
su mayoría, originalmente no pertenecían a éste, lo que
derivó en conflictos de carácter político-electoral que
hasta la fecha subsisten.
Luego, que conforme al Censo de Población y Vivienda
2010 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, el
municipio tenía a esa fecha dieciséis mil doscientos
cuarenta y un habitantes, distribuidos conforme a lo
siguiente: cuatro mil quinientos treinta y cuatro en la
cabecera municipal y once mil setecientos en el referido
fraccionamiento.
En adición a lo anterior, que conforme al Catálogo de
Comunidades Indígenas de la Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas, setecientas ochenta y
siete personas que habitan en la cabecera municipal y
mil trescientas diez en el fraccionamiento, son
consideradas población indígena.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
40
Además, desde la fecha de fundación del
fraccionamiento, surgió conflicto entre los habitantes de
éste y quienes residen en la cabecera municipal, ante la
prevalencia del sistema normativo interno para la
elección de las autoridades municipales, con lo cual, los
primeros aducen violación a sus derechos político-
electorales.
Esto ha propiciado diversos intentos de cambio de
régimen y conflictos post-electorales, relacionados con la
renovación periódica de las autoridades municipales.
Solicitudes de cambio de régimen y/o de participación política
Solicitud formulada en 2007.
El 16 de agosto de dos mil siete, diversos ciudadanos
presentaron escrito ante el entonces Instituto Electoral del
Estado de Oaxaca, donde solicitaron que se les permitiera
ejercer sus derechos y prerrogativas de votar y ser votados
en la elección de concejales del Ayuntamiento.
Luego, el doce de octubre siguiente, exhibieron escrito en
la oficialía de partes de esta Sala Superior, en que
solicitaron a la entonces Magistrada Presidenta que
instruyera a la autoridad administrativa electoral local a
que resolviera la petición formulada, porque a más de
once mil ciudadanas y ciudadanos pertenecientes al
fraccionamiento no se les permitía participar y ejercer sus
derechos, dado que el municipio se rige por usos y
costumbres.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
41
Asimismo, señalaron que lo anterior no se apega a la
realidad, porque el territorio que ocupa aquél está
conurbado con la ciudad de Oaxaca y no se asienta
población indígena, lo que propicia que la autoridad
municipal sea designada, en cada ocasión, con la
participación de menos de trescientas personas.
Al respecto, esta Sala Superior determinó que debía
desecharse la demanda por haberse presentado de
forma extemporánea, dado que el Instituto local sí dio
contestación a la solicitud y la respuesta no fue
impugnada en el término de cuatro días que establece la
Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral.31
Vísperas de la elección de 2013.
El dieciséis de noviembre de dos mil doce, diversas
ciudadanas del municipio de San Sebastián Tutla,
presentaron escrito ante el Instituto local en que
solicitaron que se consultara a los habitantes del
municipio, respecto del régimen de elecciones que debía
aplicarse para la renovación de las autoridades
municipales en el año dos mil trece.
Luego, ante la supuesta omisión en torno a la realización
del procedimiento respectivo, presentaron demanda de
juicio para la protección de los derechos político-
31 Sentencia dictada en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano identificado con la clave de expediente SUP-JDC-1658/2017.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
42
electorales del ciudadano, cuyo conocimiento y
resolución correspondió a esta Sala Superior.
Así, el diecinueve de diciembre de dos mil doce se dictó
sentencia por este órgano jurisdiccional en el juicio
indicado, donde se estimaron infundados los agravios,
esencialmente porque la solicitud formulada resultó
inoportuna, al haberse presentado una vez que habían
iniciado las diversas fases que componen las elecciones
municipales por sistema normativo interno en el Estado de
Oaxaca.32
Sin embargo, también se estableció que la convocatoria
a las elecciones que en su momento se emitiera, debía ser
amplia y adecuadamente difundida, tanto en la
cabecera municipal como en las agencias, con el
propósito de que todas las personas que conforme al derecho indígena tuvieran derecho a participar, lo
hicieran.
Asimismo, las autoridades municipales en turno debían
realizar las acciones necesarias tendentes a garantizar
que todas las mujeres y todos los hombres mayores de
dieciocho ocho años, originarios o avecindados con
residencia mayor a un año, estuvieran en posibilidad de
participar.
Vísperas de la elección 2016.
32 Sentencia dictada por esta Sala Superior en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-3185/2012.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
43
El primero de abril de dos mil quince, diversos ciudadanos
del fraccionamiento presentaron escrito ante el Instituto,
en que solicitaron la realización de una consulta a los
habitantes del municipio, para determinar si las
elecciones debían llevarse a cabo mediante sistema
normativo interno o sistema de partidos políticos.
En aquella ocasión el tribunal local ordenó que se llevara
a cabo la consulta33, sin embargo, dicha sentencia fue
impugnada ante esta Sala Superior y finalmente
revocada.
Al efecto, en la resolución se razonó, entre otras cosas,
que la consulta es una institución para la protección del derecho sustantivo de los pueblos indígenas y un medio para garantizar su observancia, de ahí que sólo puede
llevarse a cabo a petición de quienes se ostentan como
integrantes de esas comunidades y se auto adscriben
indígenas.34
Por ello, la solicitud formulada por los habitantes del
fraccionamiento que no gozan de esa característica
resultaba improcedente, dado que la pretensión de
modificar el sistema de elección se apartaba de la
protección al derecho de libre determinación de la
comunidad.
Conclusión
33 Sentencia dictada por el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano JDC/44/2015 y acumulados. 34 Sentencia dictada por esta Sala Superior en el Juicio Electoral SUP-JE-124/2015 y acumulados.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
44
Los antecedentes evidencian que los habitantes del
fraccionamiento, han intentado en al menos dos
ocasiones, que el sistema normativo interno de la
comunidad sea abandonado para transitar a un sistema
de partidos políticos, regulado conforme al orden jurídico
común u ordinario.
Luego, esa misma problemática se ha trasladado a las
elecciones realizadas para la designación de quienes
deben fungir como concejales en el Ayuntamiento. Esto
ha generado que constantemente sea cuestionada la
validez de las elecciones en sede judicial, con el propósito
de que no se excluya a las comunidades distintas a la
cabecera municipal en el proceso electivo.
Conflictos post-electorales.
Elección 2002-2004.
El treinta de septiembre de dos mil dos, tuvo lugar la
Asamblea para la elección de Concejales bajo el sistema
de usos y costumbres, la cual fue declarada válida por el
entonces Instituto Estatal Electoral de Oaxaca el veintiuno
de diciembre del mismo año.
Inconformes, diversos ciudadanos presentaron sendos
escritos de inconformidad, donde manifestaron que debía
invalidarse, entre otras cosas, porque se les impidió
participar y ejercer sus derechos a votar y ser votados,
SUP-REC-90/2017 y acumulados
45
porque sólo se permitió que lo hicieran los nativos de la
cabecera municipal y no los avecindados.
Finalmente, las demandas fueron desechadas por esta
Sala Superior, toda vez que el acto reclamado se
consumó de manera irreparable, dado que los concejales
electos comenzaron el ejercicio de sus funciones.35
Elección 2014-2016.
Para la elección del Ayuntamiento por el periodo 2014-
2016, surgieron inconformidades basadas en la difusión de
la convocatoria y la exclusión de los habitantes del
fraccionamiento para ejercer sus derechos de votar y ser
votado.
En aquella ocasión la Sala Xalapa anuló la elección y esa
determinación fue revocada por esta Sala Superior, al
considerar que no se vulneraron las disposiciones del
sistema normativo interno que regulan la publicidad en
torno a la convocatoria y tampoco existió prueba alguna en torno a la exclusión alegada.36
Elección 2017-2019 (caso en estudio)
35 Sentencias dictadas por esta Sala Superior en los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-001/2002, SUP-JDC-002/2002, SUP-JDC-003/2002 y SUP-JDC-004/2002. 36 Sentencia dictada por esta Sala Superior en el recurso de reconsideración SUP-REC-18/2014 y acumulados.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
46
La controversia que se analiza es compleja y gira en torno
a las mismas pretensiones y resistencias históricas de las
partes en pugna, en tanto que, para la elección de los
concejales que deben desempañarse para el trienio 2017-
2019, los ciudadanos del fraccionamiento estiman que
fueron discriminados y se vulneraron sus derechos político-
electorales, mientras que, en contraposición, los
habitantes de la cabecera consideran que la sala
responsable transgredió su derecho a la
autodeterminación y la prevalencia de su sistema
normativo interno.
A juicio del Instituto local la citada elección resultó
inválida, particularmente porque no se difundió la
convocatoria y se impidió participar a una mujer como
candidata. Por su parte, el Tribunal local arribó a la
conclusión contraria, porque a su juicio existían elementos
suficientes para demostrar que tales aseveraciones eran
incorrectas.
Finalmente, la Sala Xalapa determinó invalidar la
elección, al reconocer una violación al derecho de participación política en perjuicio de los ciudadanos que radican en el fraccionamiento y advertir la necesidad de
que los intereses de ese núcleo poblacional se vean
representados en la conformación del Ayuntamiento
mediante al menos una regiduría, sin que ello signifique
erradicar el sistema normativo interno.
b) Examen de los agravios.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
47
Agravios inoperantes.
Tal como se advirtió al analizar la procedencia de los
recursos, el artículo 61 de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral, limita la
materia de la reconsideración a la constitucionalidad de
normas, cuando la sentencia impugnada se dictó en un
asunto distinto al juicio de inconformidad.
Por ello, aquellos agravios que no guarden relación con
ese tema, en alguna de las múltiples vertientes
reconocidas jurisprudencialmente por esta Sala Superior37,
• 37 Jurisprudencia 10/2011 de rubro: “RECONSIDERACIÓN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES CUANDO SE OMITE EL ESTUDIO O SE DECLARAN INOPERANTES LOS AGRAVIOS RELACIONADOS CON LA INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS ELECTORALES.” Visible en Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 4, Número 9, 2011, páginas 38 y 39.
• Jurisprudencia 19/2012, de rubro: “RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES CUANDO INAPLIQUEN NORMAS CONSUETUDINARIAS DE CARÁCTER ELECTORAL.” Visible en Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 5, Número 10, 2012, páginas 30, 31 y 32.
• Jurisprudencia 32/2015 de rubro: “RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES EN LAS CUALES SE DESECHE O SOBRESEA EL MEDIO DE IMPUGNACIÓN DERIVADO DE LA INTERPRETACIÓN DIRECTA DE PRECEPTOS CONSTITUCIONALES.” Visible en Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 8, Número 17, 2015, páginas 45 y 46.
• Jurisprudencia 26/2012 de rubro: “RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE SALAS REGIONALES EN LAS QUE SE INTERPRETEN DIRECTAMENTE PRECEPTOS CONSTITUCIONALES.” Visible en Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 5, Número 11, 2012, páginas 24 y 25.
• Jurisprudencia 5/2014 de rubro. “RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE CUANDO SE ADUZCA LA EXISTENCIA DE IRREGULARIDADES GRAVES QUE PUEDAN AFECTAR LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y CONVENCIONALES EXIGIDOS PARA LA VALIDEZ DE LAS ELECCIONES.” Visible en Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 7, Número 14, 2014, páginas 25 y 26.
• Jurisprudencia 20/2013 de rubro: “RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE PARA CONTROVERTIR SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES
SUP-REC-90/2017 y acumulados
48
deben calificarse inoperantes, al existir impedimento
jurídico para que puedan ser revisados en esta sede.
Así, los conceptos relativos a la actuación oficiosa de la
sala responsable e indebida suplencia de la queja, la falta
de pronunciamiento en torno a la legalidad del proceso
para elegir a los concejales, la vulneración al derecho de
autonomía por ser cosa juzgada lo relativo al mecanismo
de elección, la violación a las formalidades esenciales del
procedimiento y la votación secreta y en urnas, son
inoperantes.
Esto, porque no guardan vinculación con aspectos de
constitucionalidad de normas o del sistema normativo
interno que rige en el municipio de San Sebastián Tutla,
Oaxaca, sino que, se vinculan con cuestiones de
legalidad que no pueden ser analizadas en recurso de
reconsideración.
En efecto, la aludida actuación oficiosa e indebida
suplencia de la queja que se atribuye a la Sala Xalapa,
implica la posible vulneración al artículo 23 de la Ley
CUANDO EJERZAN CONTROL DE CONVENCIONALIDAD.” Visible en Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 6, Número 13, 2013, páginas 67 y 68.
• Jurisprudencia 12/2014 de rubro: “RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE PARA IMPUGNAR SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES SI SE ADUCE INDEBIDO ANÁLISIS U OMISIÓN DE ESTUDIO SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS LEGALES IMPUGNADAS CON MOTIVO DE SU ACTO DE APLICACIÓN.” Visible en Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 7, Número 14, 2014, páginas 27 y 28.
• Jurisprudencia 32/2009 de rubro: “RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE SI EN LA SENTENCIA LA SALA REGIONAL INAPLICA, EXPRESA O IMPLÍCITAMENTE, UNA LEY ELECTORAL POR CONSIDERARLA INCONSTITUCIONAL.” Visible en Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 3, Número 5, 2010, páginas 46 a 48.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
49
General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral, lo que evidencia la ausencia de un
tema de constitucionalidad de aquellos que pueden ser
revisados en esta instancia.
Lo mismo ocurre con la omisión de pronunciarse sobre la
legalidad del proceso implementado para la elección de
concejales, dado que, en todo caso, tal cuestión está
relacionada con la observancia a los principios de
exhaustividad y congruencia, más no respecto a la
validez de normas.
Por otra parte, la existencia de cosa juzgada en cuanto al
mecanismo de elección y consecuentemente la
vulneración a la autonomía de la comunidad indígena,
igualmente se inscribe en el ámbito de legalidad, porque
se vincula con los argumentos esbozados por la Sala
Xalapa para sustentar que la elección no fue válida. Es
decir, a juicio de los recurrentes la premisa empleada por
ella para anular genera las violaciones indicadas, porque
se aparta de lo decidido previamente por esta Sala
Superior, sin que ello se considere un tema de
constitucionalidad de normas o del sistema normativo
interno.
Lo mismo acontece en torno a las violaciones esenciales
del procedimiento, así como la votación secreta y en
urnas, porque tales aspectos se inscriben en la
observancia de las disposiciones legales que aplicó la
autoridad responsable, así como de lo resuelto por esta
SUP-REC-90/2017 y acumulados
50
Sala Superior en el juicio electoral SUP-JE-124/2015, sin que
al efecto se advierta un tema de constitucionalidad.
Agravios respecto a la constitucionalidad del sistema normativo interno y la violación a los derechos fundamentales.
Ahora, lo procedente es analizar los agravios en que se
aduce una violación por inaplicación del sistema
normativo interno, frente aquellos en que se sostiene la
violación por inobservancia del derecho fundamental a
ser votado.
En esencia, los recurrentes en los recursos 90 y 91, aducen
que la Sala Xalapa inobservó el sistema normativo interno,
porque las condiciones de participación en la integración
de la autoridad municipal, están delimitadas por las
prácticas comunitarias instituidas ancestralmente y que se
inscriben en los derechos a la libre determinación y
autonomía.
Por su parte, los recurrentes en el expediente 92, señalan
que la responsable igualmente violentó su derecho a ser
votados, pues no basta que al menos una regiduría sea
presidida por alguna persona del fraccionamiento, sino
que, se les debe garantizar el derecho a ser votado para
cualquiera de los cargos que conforman el Ayuntamiento,
incluso el de Presidente Municipal.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
51
Así, con base en los planteamientos relatados, es claro
que la controversia se deriva de una tensión o
confrontación entre dos derechos fundamentales; por
una parte, aquel que garantiza la libre determinación de
los pueblos y comunidades indígenas y, por la otra, el que
tutela el derecho político-electoral de ser votado para un
cargo de representación política.
Colisión de derechos fundamentales.
En principio, es necesario precisar que los motivos de
queja se concentran exclusivamente en los alcances de
los derechos de libre determinación y de ser votado,
dado que los recurrentes no abordan aspectos atinentes
al derecho de votar, lo que implica la permanencia de lo
decidido al respecto por la responsable, esto es, que no
se configuró una violación a la citada prerrogativa y,
consecuentemente, se da por sentado que los habitantes
del fraccionamiento se encuentran en aptitud de
ejercerla.
Luego, la controversia esencialmente versa sobre la
exclusión de quienes radican en el fraccionamiento de
poder ser elegidos como concejales del Ayuntamiento. La
sala regional consideró que se configuró una violación al
derecho fundamental y que resultaba necesario que
aquéllos tuvieran representación en el órgano de
gobierno mediante la creación de al menos una
regiduría, cuya designación, al margen de que fuera
SUP-REC-90/2017 y acumulados
52
realizada por la Asamblea General Comunitaria, se
basaría en una terna propuesta por el mencionado
centro poblacional.
Ahora bien, en atención al contexto político y social que
caracteriza al municipio de San Sebastián Tutla, Oaxaca,
esta Sala Superior observa que en el caso existe una colisión de derechos fundamentales, entre aquel que
protege la libre determinación que asiste a la comunidad
indígena y el que pertenece a la ciudadanía que aun
cuando no tiene esa característica, radica en ella, el cual
garantiza su derecho de participación política como
candidatos a un cargo de elección popular.
En el caso, como se explicará a continuación, los
derechos que se contraponen son de igual rango, no
existe una previsión legislativa en torno a cuál debe
prevalecer, no pueden ejercerse a plenitud de forma
simultánea, pues necesariamente el ejercicio de uno
supone la restricción del otro y, ambos tienen como
ámbito de aplicación y observancia la integración de la
representación política municipal.
Por ello, en el caso se torna necesario realizar un juicio de
ponderación que permita dilucidar la controversia
planteada y otorgar el mayor grado de protección a los
derechos involucrados, en aras de preservar y respetar el
bloque de constitucionalidad que rige en el Estado
Constitucional Democrático de Derecho.
Derechos de igual rango.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
53
En cuanto al primer aspecto, en principio es indispensable
delimitar el marco normativo que reconoce, ampara y
protege tanto el derecho de las comunidades indígenas
a la libre determinación como el de cualquier ciudadano
a participar en la integración de la representación política
en los órganos de gobierno.
Derecho de las comunidades indígenas.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El artículo 2 reconoce que la nación mexicana tiene una
composición pluricultural sustentada originalmente en sus
pueblos indígenas y establece la conciencia de su
identidad como criterio fundamental para la aplicación
del régimen normativo que se establece para su
protección y conservación.
Asimismo, consagra el derecho a la libre determinación, el
cual debe ejercerse en un marco constitucional de
autonomía que asegure la unidad nacional. Por ello,
existe el mandato de que las constituciones y leyes locales
reconozcan a esas comunidades, para lo cual deben
tomar en consideración no sólo los principios que emanan
de la propia Constitución federal, sino también aquellos
de orden etnolingüístico y de asentamiento físico.
También precisa que los derechos a la libre determinación y autonomía, entre otras cosas, abarcan la
capacidad para decidir sus formas internas de
convivencia y organización política; la posibilidad de elegir conforme a sus normas, procedimientos y prácticas
SUP-REC-90/2017 y acumulados
54
tradicionales a sus autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno, siempre que
se respeten los derechos de las mujeres y hombres para
votar y ser votados en condiciones de igualdad; la previsión de que en ningún caso, las prácticas comunitarias podrán limitar los derechos político-electorales de la ciudadanía en la elección de autoridades municipales; el derecho a preservar la
integridad de sus tierras; el uso y disfrute preferente de los
recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan,
salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas;
y, la obligación del Estado de establecer instituciones y
políticas que garanticen la vigencia de sus derechos, así
como el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades.
Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos y Comunidades Indígenas y Tribales.38
El artículo 2, impone a los Estados parte la obligación de
realizar acciones coordinadas y sistemáticas para
proteger los derechos de los pueblos indígenas y el
respeto a su integridad, garantizando, entre otras cosas, la
plena efectividad de los derechos sociales, económicos y
culturales, respetando su identidad social y cultural, así como sus costumbres, tradiciones e instituciones.
38 Adoptado en Ginebra, Suiza, el veintisiete de junio de mil novecientos ochenta y nueve, durante la Septuagésima Sexta Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo. Aprobado por la Cámara de Senadores el once de julio de mil novecientos noventa y ratificado por México mediante instrumento depositado el cinco de septiembre del mismo año. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de enero de mil novecientos noventa y uno.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
55
Por su parte, los numerales 5 y 6 establecen la obligación
de reconocer y proteger los valores, prácticas sociales,
culturales, religiosas y espirituales, así como tomar en
consideración la índole de los problemas que se les
plantean tanto colectiva como individualmente y
reconocen el derecho a la consulta de los pueblos y
comunidades indígenas, cuando se prevean medidas
legislativas o administrativas susceptibles de afectarles en
forma directa. Aquélla deberá efectuarse de buena fe y
de una forma apropiada conforme a las circunstancias,
con el propósito de llegar a un acuerdo o lograr el
consentimiento sobre las medidas propuestas.
Luego, el artículo 8 reconoce su derecho a conservar las costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no
sean incompatibles con los derechos fundamentales
definidos por el sistema jurídico nacional ni con los
derechos humanos internacionalmente reconocidos, por
lo que, siempre que sea necesario, deberán preverse los procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de ese principio.
Finalmente, en lo que al caso interesa, los diversos 14 y 17
imponen a los Estados la obligación de reconocer a los
pueblos interesados los derechos de propiedad y posesión
sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, así como
tomar las medidas necesarias para determinar cuáles son
aquéllas. Por lo tanto, se prohíbe que sean trasladados o
reubicados, salvo que haya necesidad, exista
consentimiento otorgado libremente y éste sea con pleno
SUP-REC-90/2017 y acumulados
56
conocimiento de causa, o bien, se haya realizado el
procedimiento previsto en la legislación nacional.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.39
El artículo 27 estipula que en aquellos Estados en que
existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se
negará a las personas que pertenezcan a ellas el derecho
que les corresponde a tener su propia vida cultural,
profesar y practicar su religión, así como emplear su
propio idioma.
Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas.40
El artículo 4 establece que los Estados adoptarán las
medidas necesarias para crear condiciones favorables a
fin de que las personas pertenecientes a minorías puedan
expresar sus características y desarrollar su cultura, idioma,
religión, tradiciones y costumbres, salvo en el caso de que
tales prácticas violen la legislación nacional y sean
contrarias a las normas internacionales.
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.41
39 Se abrió a firma el diecinueve de diciembre de mil novecientos sesenta y seis, en la ciudad de Nueva York, Estados Unidos de América. Fue aprobado por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión el dieciocho de diciembre de mil novecientos ochenta. El instrumento de adhesión fue depositado ante la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas el veinticuatro de marzo de mil novecientos ochenta y uno. Fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de mayo del mismo año. 40 Aprobada en resolución 47/135 de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas el dieciocho de diciembre de mil novecientos noventa y dos.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
57
Los artículos 3, 4 y 5 estipulan que éstos tienen derecho a la libre determinación, lo que significa establecer
libremente su condición política y perseguir su desarrollo
económico, social y cultural. Asimismo, implica el derecho a la autonomía o autogobierno en lo relativo a sus asuntos internos y locales, así como la conservación y el
reforzamiento de sus instituciones políticas, jurídicas,
económicas, sociales y culturales.
El diverso numeral 8, dispone que los pueblos e individuos
indígenas tienen derecho a no ser sometidos a una asimilación forzada ni a la destrucción de su cultura, por
lo que, los Estados deben adoptar mecanismos eficaces
para la prevención y resarcimiento de todo acto que
tenga por objeto o consecuencia privarlos de su
integridad como pueblos distintos, desposeerlos de sus
tierras, territorios o recursos, o bien, que constituya una
forma de asimilación o integración forzada.
El artículo 10 prohíbe el desplazamiento forzoso de sus
tierras o territorios. El traslado sólo puede llevarse a cabo
con el consentimiento libre, previo e informado de los
pueblos indígenas interesados, siempre que exista un
acuerdo sobre una indemnización justa, equitativa y sea
posible la opción de regreso.
El artículo 18 reconoce el derecho de los pueblos
indígenas para participar en la adopción de las
decisiones en cuestiones que afecten sus derechos, a
41 Aprobada en resolución 61/295 de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas el trece de septiembre de dos mil siete.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
58
través de sus representantes elegidos conforme a sus procedimientos y, mantener y desarrollar sus propias
instituciones de adopción de decisiones.
Los numerales 19 y 20 establecen la obligación para los
Estados de celebrar, consultar y cooperar de buena fe
con los pueblos indígenas interesados por medio de sus
instituciones representativas, antes de adoptar y aplicar
medidas legislativas o administrativas que los afecten, con
el propósito de obtener su consentimiento libre, previo e
informado. En esa lógica, reconoce el derecho a mantener y desarrollar sus sistemas o instituciones políticas.
El 26 consagra el derecho de los pueblos indígenas sobre
las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han
poseído, ocupado, utilizado o adquirido, por lo que, los
Estados deben asegurar el reconocimiento y protección
jurídicos de aquéllos, respetando las costumbres,
tradiciones y sistemas de tenencia de la tierra que ellos
tengan.
El 32 establece la obligación para los Estados de celebrar
consultas y cooperar de buena fe con los pueblos
indígenas a través de sus instituciones representativas,
para obtener su consentimiento libre e informado antes
de aprobar cualquier proyecto que afecte sus tierras o
territorios.
El diverso 34 reconoce el derecho a promover, desarrollar
y mantener sus estructuras institucionales y costumbres,
SUP-REC-90/2017 y acumulados
59
tradiciones, espiritualidad, procedimientos, prácticas y sistemas jurídicos, acorde con las normas internacionales
de derechos humanos.
El artículo 35 prevé el derecho de los pueblos indígenas
para determinar las responsabilidades de los individuos
para con sus comunidades.
El 40 estatuye que tienen derecho a procedimientos
equitativos y justos para el arreglo de conflictos y
controversias con los Estados u otras partes, así como a
una pronta decisión de esas controversias, donde
deberán tomarse en consideración sus costumbres,
tradiciones, normas y sistemas jurídicos, así como las
normas internacionales de derechos humanos.
Por su parte, los artículos 43 y 44, establecen que los
derechos reconocidos en la Declaración constituyen las normas mínimas para la supervivencia, dignidad y
bienestar de los pueblos indígenas del mundo. Asimismo,
que todos los derechos y libertades reconocidos en ella se
garantizan por igual al hombre y la mujer indígenas.
Derechos político-electorales del ciudadano.
Los derechos político-electorales del ciudadano,
reconocidos sin distinción alguna para todos los
mexicanos, son objeto de tutela y protección en el
sistema jurídico nacional, así como en diversos tratados
SUP-REC-90/2017 y acumulados
60
internacionales de los que el Estado mexicano forma
parte.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El artículo 35 establece que son derechos del ciudadano,
entre otros, poder ser votado para todos los cargos de elección popular, siempre que se cuente con las
calidades que establezca la ley; asociarse individual y
libremente para tomar parte en forma pacífica en los
asuntos políticos del país; y, la posibilidad de ser
nombrado para cualquier empleo o comisión del servicio
público, siempre que se tengan las calidades que
establezca la ley.
Declaración Universal de los Derechos Humanos.42
El artículo 21 reconoce el derecho de toda persona para participar en el gobierno de su país, directamente o a
través de representantes libremente escogidos. Asimismo,
el derecho para acceder en condiciones de igualdad a
las funciones públicas y participar en elecciones
auténticas y periódicas realizadas mediante sufragio
universal, igual y secreto.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.43
El artículo 25 dispone que todos los ciudadanos gozarán,
sin distinción o restricciones indebidas, del derecho a participar en los asuntos públicos, ya sea directamente o 42 Adoptada y proclamada por la Asamblea General en su resolución 217 A (III), de 10 de diciembre de 1948. 43 Ídem.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
61
a través de representantes libremente elegidos, Asimismo,
el derecho a votar y ser elegidos en elecciones periódicas
y auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por
voto secreto que garantice la libre expresión de la
voluntad de los electores, así como el tener acceso en
condiciones generales de igualdad a las funciones
públicas de su país.
Convención Americana sobre Derechos Humanos.44
El artículo 23 estatuye que todos los ciudadanos tendrán
derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos; votar y ser elegidos en elecciones
periódicas auténticas, realizadas mediante sufragio
universal e igual y por voto secreto que garantice la libre
expresión de voluntad de los electores; y, tener acceso en
condiciones generales de igualdad a las funciones
públicas de su país. Asimismo, dispone que la ley sólo
puede reglamentar el ejercicio de esos derechos por
razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o bien por condena
de juez competente en proceso penal.
El marco constitucional y convencional reseñado,
evidencia en términos generales, lo siguiente:
44 Adoptada el veintidós de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve en la ciudad de San José de Costa Rica. Aprobada por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión el dieciocho de diciembre de mil novecientos ochenta. El instrumento de adhesión fue depositado ante la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos el veinticuatro de marzo de mil novecientos ochenta y uno. Fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de mayo del mismo año.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
62
a) En el Estado Mexicano se reconoce el derecho a la
libre determinación de las comunidades indígenas
que, en lo que al caso interesa, se traduce en la
capacidad para definir su forma de organización
política y elegir conforme a su sistema normativo
interno a sus autoridades o representantes para el
ejercicio de sus propias formas de gobierno.
b) Lo anterior implica la coexistencia de diversos
sistemas jurídicos, los cuales, sin embargo, se
inscriben en un marco de unidad nacional, donde el
respeto a los derechos fundamentales es condición
para su aplicación.
c) El principio de menor intervención en cuanto al
régimen interno de las comunidades indígenas,
debe orientar la actividad estatal. No obstante,
también existe la obligación de realizar acciones
tendentes a la conservación y desarrollo de los
núcleos poblacionales protegidos.
d) Los pueblos originarios tienen derecho a no ser
desplazados, ser consultados respecto de cualquier
acción gubernamental que pueda afectarles, no ser sometidos a una asimilación forzada y, en general, preservar sus instituciones y prácticas comunitarias.
e) Todos los ciudadanos, sin distinción alguna, tienen el
derecho a participar en el gobierno de su país, ya
SUP-REC-90/2017 y acumulados
63
sea directamente o a través de representantes
libremente elegidos.
f) El ejercicio de ese derecho sólo puede ser
reglamentado por razones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o
mental, o bien por condena de juez competente en
proceso penal.
Como se aprecia, el derecho de libre determinación que
asiste a las comunidades indígenas y el de sufragio en
ambas vertientes para todos los ciudadanos, tienen la
naturaleza de fundamentales, se encuentran
consagrados en los ámbitos interno e internacional y
gozan de la misma jerarquía.
Entonces, las reglas generales en torno a la forma en que
deben decidirse las antinomias o contradicciones no
resultan aplicables, pues los criterios de jerarquía,
cronología o especialización no resuelven la
problemática planteada con motivo de la colisión de
derechos fundamentales.
Ausencia de previsión legislativa.
Hay casos en que la ley misma establece la forma de
superar una colisión de derechos o principios. El propio
legislador dispone la solución cuando entran en
controversia aquéllos.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
64
En lo que al caso interesa, el artículo 2 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos impone a la
validez y prevalencia de los sistemas jurídicos de las
comunidades indígenas, el respeto a las garantías
individuales y los derechos humanos, así como la dignidad
e integridad de las mujeres.
Así, el derecho reconocido no tiene carácter absoluto,
pues el diseño del sistema normativo encuentra límites,
entre otras cosas, frente a los derechos fundamentales, los
cuales no pueden verse relegados o transgredidos al
amparo del orden comunitario.
En otras palabras, las prácticas establecidas en las
comunidades para la designación de sus autoridades, no
deben vulnerar el derecho de todos los ciudadanos a
participar en las elecciones, ya sea para votar o bien
para ocupar un cargo de elección. Tampoco pueden
entrañar discriminación contra las mujeres, adultos
mayores, personas con discapacidad o cualquier otro
grupo que, por razones históricas o de cualquier otra
índole, esté colocado formal o materialmente en una
situación de inequidad o desigualdad frente al resto de la
población.
Luego, en aquellos casos que los límites antes referidos no
se observan por los sistemas normativos internos, la
actuación de la autoridad judicial es necesaria para
preservar el bloque de constitucionalidad, por lo que, en
observancia al principio de menor intervención, debe
ordenar los ajustes mínimos necesarios para garantizar,
SUP-REC-90/2017 y acumulados
65
por una parte, que prevalezca el orden comunitario y, por
la otra, que se respeten los derechos humanos.
Sin embargo, usualmente los problemas han tenido lugar
porque en un mismo municipio radican diversas
comunidades indígenas, cuyas distintas cosmovisiones y
prácticas han derivado en exclusión y separatismo en
torno a la designación del órgano municipal de gobierno.
Este aspecto no es menor, pues no debe pasar
inadvertido que el municipio como célula de la
organización política y administrativa, tratándose de
comunidades indígenas, puede considerarse una figura
impuesta. Es decir, la delimitación territorial que conforma
la unidad municipal, no necesariamente se ajusta al
ámbito de influencia de cada una de ellas, lo que
propicia que en no pocas ocasiones, dentro de aquélla,
queden comprendidos diversos núcleos poblacionales
con prácticas distintas.
No obstante, como lo ha sostenido esta Sala Superior en
diversas ocasiones,45 el municipio libre, en el contexto de
pueblos y comunidades indígenas, es una institución
flexible, de conformidad con una interpretación
sistemática de los artículos 2 y 115 de la Constitución
Federal.
De esta forma, la norma prevé que al interior de aquéllos
debe existir un respeto a los derechos humanos de los
propios integrantes de la comunidad. En esa lógica, la
45 SUP-JDC-1865/2015 y SUP-JDC-1966/2016.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
66
disposición asume que el régimen interno es aplicable a
todos por virtud de su condición indígena, o al menos,
que la gran mayoría de la población goza de esa
característica.
Visto así, en apariencia la propia norma constitucional,
obsequia la solución a la problemática planteada y la
respuesta al conflicto normativo está dada de antemano,
bajo la tesis de que deben prevalecer invariablemente los
derechos fundamentales por encima de la aplicación
estricta del sistema normativo.
Sin embargo, debe tenerse en consideración que la
previsión constitucional se enfoca en conflictos de orden
interno, es decir, que involucran sistemas normativos.
Esto es, la norma asegura que al interior del propio sistema
comunitario, no existan disposiciones o prácticas que
violen los derechos fundamentales que pertenecen a los
integrantes del mismo núcleo, personas que son indígenas
y que participan del mismo sistema jurídico particular al
que la Constitución reconoce y protege.
Entonces, la norma asume que una vez garantizado el
orden interno en determinado núcleo poblacional que
goza de la protección constitucional de carácter
específico por su condición indígena, éste no puede
transgredir los derechos fundamentales de sus propios
integrantes, pues de lo contrario, deberá ser modificado y
armonizado en el mínimo indispensable para garantizar
aquéllos.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
67
Por esa razón, en principio la misma solución no resulta
plausible cuando se trata de proteger los derechos
fundamentales de personas ajenas a la comunidad y al
sistema jurídico particular imperante en ella, dado que el
alcance, protección y ejercicio de esos derechos no se
pide que sean fijados en el contexto del sistema
normativo interno, sino a partir del sistema jurídico
convencional y ordinario que le resulta ajeno.
Asumir la posición contraria, implicaría disminuir
notablemente la efectividad del derecho a la libre
determinación y las medidas proteccionistas de los
pueblos originarios, si no es que erradicarlas, pues sus
prácticas ancestrales y organización política, analizadas a
la luz de la concepción de un sistema jurídico no
pluralista, en la mayoría de los casos se apartarían del
orden constitucional.
Por tanto, el reconocimiento a la diversidad de sistemas
jurídicos y formas de organización política y administrativa
en el Estado Mexicano sustentada en los pueblos
originarios, implica, entre otras cosas, que la vigencia y
observancia de los derechos fundamentales debe
analizarse conforme al sistema jurídico en que se inscribe
su ejercicio y no conforme aquel bajo el cual se rige la
generalidad de la población en el país.
Luego, no es posible aplicar de forma tajante la solución
prevista por el Poder Reformador de la Constitución en
cuanto a los límites del sistema normativo frente a los
derechos humanos, porque, se insiste, está diseñada en la
SUP-REC-90/2017 y acumulados
68
lógica de salvaguardar el régimen interno y, a su vez,
proteger igualmente los derechos fundamentales de las
personas que se asumen igualmente indígenas dentro de
aquél.
Lo contrario, propiciaría la transculturización de los
pueblos y comunidades indígenas, o incluso su asimilación
forzada, al imponer el sistema jurídico tradicional sobre
aquél que de forma particular ha sido definido
históricamente por ellos.
Imposibilidad de ejercer ambos derechos simultáneamente.
Como se aprecia, las comunidades indígenas gozan de
una protección específica tanto en el ámbito nacional
como internacional, sustentada en la necesidad, así
reconocida, de preservar todos los aspectos inherentes a
su cultura y forma de vida. La expresión más acabada de
esa protección se encuentra en la conservación de su
sistema normativo interno que conduce a la integración
de su propia representación política, lo cual constituye un
elemento que garantiza la libre determinación, entendida
ésta como su autonomía y el derecho al autogobierno.
Al respecto, esta Sala Superior ha sostenido que este
último, como manifestación concreta de la autonomía,
comprende el reconocimiento, mantenimiento y defensa
de las comunidades para elegir sus autoridades y
representantes acorde con el sistema normativo interno;
SUP-REC-90/2017 y acumulados
69
el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno,
acorde con sus normas, procedimientos y prácticas
tradicionales, a efecto de conservar y reforzar sus
instituciones políticas y sociales; la participación plena en
la vida política del Estado; y, la intervención efectiva en
todas las decisiones que les afecten.46
Así, en la medida que la autonomía se observa por el
Estado, el resto de los objetivos e ideales constitucionales
y convencionales en torno a los pueblos originarios
encuentran un contexto óptimo para su realización y
desarrollo, porque la cosmovisión y los intereses reales de
esos pueblos, alcanzan el mayor grado de
representatividad en la interacción gubernamental y
pública.
Bajo esa premisa y en lo que al caso interesa, el Estado
asume un doble compromiso frente a las comunidades
indígenas. Por una parte, está obligado a realizar
acciones tendentes a garantizar de forma efectiva el
respeto a sus formas de gobierno y elección, mientras
que, por la otra, está llamado a observar el principio de
menor intervención en todo lo que atañe a su régimen
interno.
Por ello, el caso de San Sebastián Tutla, Oaxaca es
paradigmático, porque la pugna no ha tenido lugar entre
comunidades que se ostentan indígenas ni a raíz del
46 Jurisprudencia 19/2014 de rubro: “COMUNIDADES INDÍGENAS. ELEMENTOS QUE COMPONEN EL DERECHO DE AUTOGOBIERNO.” Visible en Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 7, Número 14, 2014, páginas 24, 25 y 26.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
70
enfrentamiento entre sus prácticas comunitarias, sino
entre la cabecera municipal que sí tiene esa
característica y el fraccionamiento, que está conformado
mayoritariamente por personas que no la tienen. Además,
este último tiene una población notoriamente mayor que
la cabecera municipal, lo que agrava notoriamente la
problemática.
En el caso, el hecho jurídicamente relevante se sustenta
en una realidad social vinculada con el fenómeno de la
migración y el crecimiento poblacional, donde diversos
ciudadanos que no pertenecen la etnia o pueblo
originario, decidieron radicar en un municipio que se rige
por sistema normativo interno, lo cual ha propiciado una
situación constante de conflicto en la integración de la
representación política y administración municipal.
Por lo tanto, es evidente que se suscita una colisión de
derechos fundamentales, pues no existe posibilidad de
que los derechos involucrados puedan ejercerse a
plenitud de forma simultánea. Esto es, no hay forma de
garantizar plenamente la prevalencia del derecho a la
libre determinación y, a su vez, hacer lo propio respecto al
derecho político-electoral de ser votado que asiste a los
ciudadanos del fraccionamiento.
El diseño del sistema normativo comprende una serie de
requisitos y prácticas comunitarias que resultan ajenas a
las personas que no se asumen como indígenas. El
erradicar o modular ese tipo de elementos para permitir la
plena participación de los ciudadanos no indígenas en
SUP-REC-90/2017 y acumulados
71
respeto a sus derechos fundamentales de orden político,
resulta plausible pero afecta gravemente el derecho
constitucional y convencionalmente reconocido a la libre
determinación y pone en riesgo la subsistencia del sistema
mismo.
Por otra parte, la permanencia incondicional del sistema
supone suprimir el derecho de votar que asiste a los
integrantes del fraccionamiento, porque estarán
supeditados a integrarse al sistema de cargos que
prevalece en la cabecera municipal –lo cual, si bien
resulta posible, es de difícil realización– y a cumplir los
distintos requisitos impuestos por la Asamblea General
Comunitaria para ser designados concejales, como ser
originario del municipio –requisito imposible de cumplir por
depender de un hecho que no está en la esfera decisoria
del ciudadano–.
Por otra parte, aun cuando se realizaran algunos ajustes
para hacer más laxos las condicionantes jurídicas para ser
electo concejal, lo cierto es que subsiste una diversa
problemática, que atiende a la preservación del régimen
constitucional específico que se establece en favor de las
comunidades indígenas, como lo es, la integración de
una verdadera representación política que vele por sus
intereses.
No se puede desconocer que el reconocimiento a la libre
determinación y al sistema normativo interno, no
constituye un fin en sí mismo, sino que, tal como se
apuntó, en realidad se trata de una herramienta que
SUP-REC-90/2017 y acumulados
72
permite generar un contexto favorable para la
consecución de los fines últimos perseguidos por el marco
normativo constitucional y convencional, esto es, la
preservación de la cultura y forma de vida de los pueblos
originarios.
Luego, la evidente superioridad numérica de los
ciudadanos que no se asumen indígenas y que habitan
en el fraccionamiento, frente a los que sí lo son y radican
en la cabecera municipal, implicaría que al garantizar a
plenitud el derecho a ser votado de los primeros, se
pusiera en riesgo evidente la subsistencia del régimen
normativo interno a que se sujetan los segundos, al
trastocar en forma clara la manera en que los intereses,
creencias, prácticas y forma de vida en general, se ven
representadas a través del órgano de gobierno municipal.
En otra palabras, la integración del ayuntamiento estaría
sujeta esencialmente a lo que decida el fraccionamiento,
lo que a su vez, implica que la administración municipal y
el resto de las funciones públicas que se relacionan
estrechamente con las prácticas comunitarias, queden a
cargo de personas que no son originarias, no se asumen
indígenas y no tienen interés alguno en preservar los
aspectos sociales y culturales más relevantes de la
comunidad, ni en la propia gestión pública territorial ni
frente al resto de los poderes públicos que conforman los
distintos niveles de gobierno.
Por el contrario, tampoco es posible privar de
participación en la integración de la representación
SUP-REC-90/2017 y acumulados
73
política municipal a los ciudadanos que habitan en el
fraccionamiento, porque como se advirtió, al margen de
que los fenómenos migratorios explican en gran medida
la situación de conflicto y el problema jurídico, lo cierto es
que tanto en el orden nacional como internacional se
garantiza el derecho de toda ciudadana o ciudadano a
participar en los asuntos públicos y formar parte de los
órganos de gobierno.
Por tanto, si el derecho de las comunidades indígenas a la
libre determinación y el derecho político-electoral a ser
votado tienen el mismo rango, se garantizan en
instrumentos jurídicos de igual naturaleza y jerarquía,
constituyen normas que tiene condiciones de aplicación
abierta, en tanto que sus límites o condiciones de
aplicabilidad ordinariamente no están plenamente
delineados en las hipótesis jurídicas que los contemplan y,
su observancia no puede relegarse en ningún caso,
entonces esta Sala debe realizar un juicio de
ponderación, para determinar, en el particular, cuál
derecho debe ceder frente al otro, sin que esto implique
que este último quede relegado, inobservado, o
erradicado por completo.
Ambos derechos inciden sobre la integración de la representación política.
En el caso, tanto el derecho a la libre determinación de la
comunidad indígena en San Sebastián Tutla, como el
SUP-REC-90/2017 y acumulados
74
derecho a ser votado que en principio asiste a todos los
habitantes del municipio, cobran aplicación en la
integración de la representación política en el
Ayuntamiento.
El primero garantiza que las elecciones se efectúen
conforme al sistema normativo interno, el cual constituye
un sistema jurídico de la comunidad, que define los
términos de participación, los procesos para que ésta se
materialice, así como las condicionantes para estar en
aptitud de ejercer el derecho al sufragio en ambas
vertientes.
El segundo, constituye un elemento fundamental de
cualquier sistema democrático, que tutela el derecho de
todas las personas a intervenir en el gobierno, en este
caso, mediante la posibilidad de ser electo para ejercer
un cargo dentro del órgano municipal.
Lo anterior demuestra que el ejercicio de ambos derechos
afecta de forma clara y evidente un mismo objeto o
hecho jurídico, que se materializa en la integración del
Ayuntamiento.
De ahí que el ejercicio pleno de cada uno de ellos,
colisiona ante las circunstancias que actualmente privan
en el ámbito municipal, donde, como se explicó,
coexisten una comunidad indígena con otra que no lo es.
Solución.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
75
En el caso a estudio, dado el contexto actual del municipio de San Sebastián Tutla, Oaxaca debe prevalecer el derecho a la libre determinación de la comunidad indígena para elegir conforme a su sistema normativo interno a la autoridad municipal y, por tanto, el derecho político-electoral de ser votado que asiste a los ciudadanos del fraccionamiento debe limitarse en cuanto a sus alcances para la integración de la representación política de ese órgano de gobierno.
Para arribar a esa conclusión, primeramente es necesario
realizar algunas consideraciones sobre la problemática y
solución propuesta.
• Tratándose de comunidades indígenas, el municipio
es una figura impuesta.
Acorde con el artículo 115 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, la base de la división
territorial, así como de la organización política y
administrativa es el municipio libre, el cual será
gobernado por un ayuntamiento electo popularmente
que ejercerá sus competencias de manera exclusiva sin
que exista autoridad intermedia entre éstos y los
gobiernos estatales.
Esta previsión no encuentra excepciones tratándose de
pueblos originarios, es decir, invariablemente el municipio
constituye la célula de organización estatal, por lo que, el
régimen constitucional específico que se reconoce a
SUP-REC-90/2017 y acumulados
76
favor de los primeros, se implementa y desarrolla a partir
de la organización municipal.
Así, hay casos donde coincidentemente una comunidad
indígena se asienta en todo el territorio municipal y, por lo
tanto, tiene el derecho de nombrar al ayuntamiento
conforme al sistema normativo interno.
En contraposición, hay otros escenarios en que un mismo
municipio comprende diversas comunidades indígenas, o
bien, en que la población indígena constituye una minoría
frente a quienes no lo son.
Esto, sin duda, añade complejidad a las relaciones que
guardan las comunidades indígenas entre sí, así como
frente a la población que no tiene esa característica, lo
que genera tensiones entre derechos pertenecientes a
sistemas jurídicos diversos, particularmente en los ámbitos
de la representación política y gestión pública.
Luego, en el caso de Oaxaca, el Código de Instituciones
Políticas y Procedimientos Electorales, reconoce el
derecho de las comunidades indígenas de llevar a cabo
sus elecciones mediante sistema normativo interno.
Este último, está definido en el artículo 255, numeral 4
como los principios generales, normas orales o escritas,
instituciones y procedimientos que los municipios y
comunidades indígenas reconocen como válidas y
vigentes, para la aplicación el desarrollo de su
autogobierno, particularmente, en la definición de los
SUP-REC-90/2017 y acumulados
77
cargos y servicios, así como la elección y nombramiento
de autoridades comunitarias del gobierno municipal.
En lo que al tema electoral atañe, el propio precepto, en
su numeral 6, estipula que el procedimiento electoral en el
régimen de sistemas normativos internos, comprende los
actos realizados por los ciudadanos y autoridades
competentes de los municipios, para la renovación y
prestación de cargos y servicios municipales, los cuales
abarcan, entre otras cosas, la preparación de las
asambleas electivas, su desarrollo y la elaboración de las
actas correspondientes.
Además, el diverso 256 establece que serán considerados
municipios regidos electoralmente por sistemas
normativos, aquellos que han desarrollado históricamente
instituciones política propias, inveteradas y diferenciadas
en sus principios de organización social, que incluyen
reglas y procedimientos específicos para la renovación e
integración de sus ayuntamientos; asimismo, aquellos
cuyo régimen reconoce como principal órgano de
consulta, asignación de cargos y elección de autoridades
electorales a la Asamblea General Comunitaria; y,
finalmente, los que obtienen esa condición por resolución
judicial.
Entonces, al analizar y resolver los conflictos electorales
que se suscitan en las comunidades indígenas, este
tribunal debe tomar en consideración la situación
particular que guarda el municipio en cuanto a la
elección del Ayuntamiento, tomando en consideración
SUP-REC-90/2017 y acumulados
78
que la forma de organización municipal tradicional, no
necesariamente se ajusta a las necesidades de esos
núcleos poblacionales.
• Protección a las comunidades indígenas.
El análisis jurídico en torno a las controversias que
involucran comunidades indígenas, debe efectuarse
desde una perspectiva intercultural, orientada en la
protección de su cultura y forma de vida.
No debe pasar inadvertido que el andamiaje
constitucional, convencional y legal que establece un
régimen específico en favor de los pueblos originarios,
tiene como último propósito la preservación, protección y
desarrollo de aquéllos, frente a las dinámicas estatales
que frecuentemente los han excluido de la agenda
pública, han propiciado un proceso de transculturización
o asimilación forzada, e incluso, en algunos casos, han
permitido el desplazamiento de su territorio.
En esa lógica, los objetivos perseguidos deben orientar
invariablemente la aplicación de las medidas
proteccionistas, en forma que, se garantice a los núcleos
poblaciones la posibilidad de decidir conforme a sus
instituciones y prácticas el destino de su comunidad.
Desde esa perspectiva, para el caso a estudio es
importante resaltar que la población asentada en San
Sebastián Tutla, históricamente se ha identificado y ha
sido reconocida como indígena, con todas las
consecuencias jurídicas que ello conlleva.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
79
Este aspecto resulta de suma relevancia, porque aun
cuando actualmente la mayoría de los habitantes no
tienen esa característica, lo cierto es que ello, como se
apuntó, ha sido producto de fenómenos migratorios que
han propiciado la ocupación, en principio legítima, de
territorios pertenecientes al municipio por personas que
son ajenas a las instituciones, prácticas, procedimientos,
sistema jurídico, cosmovisión y, en general, todos aquellos
elementos que definen al pueblo originariamente
asentado en esos territorios.
Por lo tanto, el derecho a la libre determinación,
vinculado con el resto de los derechos reconocidos, tales
como la prohibición de desplazamiento o asimilación
forzada, cobra especial relevancia, pues en principio, no
resulta admisible jurídica o fácticamente, que los
regímenes jurídicos propios de las comunidades indígenas
se vean afectados por fenómenos migratorios, frente a los
cuales, el Estado debe garantizar la preservación de
aquéllas.
• El órgano de gobierno como expresión de voluntad.
La protección de las comunidades indígenas exige que
los intereses, cosmovisiones, instituciones, creencias,
prácticas y cualquier elemento relevante de su cultura, se
encuentre debidamente representado a través de sus
órganos de gobierno.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
80
En los municipios que se rigen por sistema normativo
interno, esto implica que las elecciones se efectúen
conforme al sistema jurídico y político definido por la
propia comunidad. En otras palabras, quienes ejercen las
funciones gubernamentales deben ser producto de la
decisión comunitaria, lo que en principio, asegura el
entendimiento y comprensión de los intereses y
necesidades que estarán obligados a representar y
solventar.
Por ello, lo relativo a los procesos electorales para la
integración del ayuntamiento y las condiciones de
participación ciudadana, son de vital importancia para la
preservación de las comunidades indígenas, pues debe
existir un nexo claro entre sus autoridades e intereses, que
garantice una correcta representación en la esfera de lo
público y frente al resto de instituciones estatales.
Así lo ha sostenido esta Sala Superior, al aseverar que en el
marco de aplicación de los derechos individuales y
colectivos indígenas, los órganos jurisdiccionales deben
privilegiar el principio de maximización de la autonomía,
salvaguardando y protegiendo el sistema normativo
interno que rige en cada pueblo o comunidad, lo que
conlleva la posibilidad de establecer sus propias formas
de organización y su regulación, pues ambos aspectos
constituyen la piedra angular del autogobierno
indígena.47
47 Jurisprudencia 27/2016 de rubro: “COMUNIDADES INDÍGENAS. EL PRINCIPIO DE MAXIMIZACIÓN DE LA AUTNOMÍA IMPLICA LA SALVAGUARDA Y PROTECCIÓN DEL
SUP-REC-90/2017 y acumulados
81
• El ejercicio de los derechos en el marco del sistema
normativo interno.
El ejercicio de los derechos fundamentales debe ser
examinado en el contexto del sistema jurídico imperante
en la comunidad para la elección de sus autoridades
municipales.
Al reconocer el pluralismo jurídico basado en los
esquemas propios de las comunidades indígenas, el
estudio en torno al alcance y los límites de los derechos,
no puede ni debe efectuarse conforme al sistema jurídico
tradicional, sino que, en todos los casos, debe realizarse
conforme a las normas y principios que emanan de las
prácticas comunitarias.
De esta forma, la validez de las disposiciones comunitarias
y la forma en que se respetan y ejercen los derechos
humanos, estará delineada por la manera en que el
sistema normativo interno dota de contenido a aquéllos,
sin que ello signifique hacer nugatorio el núcleo esencial
que los define.
Juicio de ponderación.
Para establecer la preferencia en torno al derecho a la
libre determinación que asiste a la comunidad indígena,
es necesario determinar el agrado de satisfacción que SISTEMA NORMATIVO INTERNO.” Visible en Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 9, Número 19, 2016, páginas 13 y 14.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
82
obtiene ese derecho frente al grado de restricción que
sufre el diverso a ser votado que asiste a los habitantes del
fraccionamiento, así como la justificación que en el caso
adquiere esa medida.
Para ello, en primer término, debe analizarse el grado de
restricción del que será objeto el derecho afectado, para
posteriormente establecer la importancia que tiene la
satisfacción del derecho prevaleciente y, finalmente
concluir si ello se encuentra justificado.
Grado de restricción.
En el caso, el derecho a ser votado es objeto de una
restricción leve, puesto que únicamente se ve limitado
para la conformación de la representación política
municipal y no para el resto de los órganos de gobierno.
En efecto, el derecho de las personas que habitan en el
fraccionamiento para ser postuladas a un cargo de
elección popular, sólo se restringe por lo que hace a la
conformación del Ayuntamiento, sin que ello implique que
esté impedidos para participar en el resto de las
elecciones que se organizan para la designación de las
diversas autoridades.
Esto significa que, acorde con los artículos 24 de la
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Oaxaca y 35 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, tienen expedito su derecho para
SUP-REC-90/2017 y acumulados
83
aspirar a un cargo de elección popular en el Congreso
del Estado, el Poder Ejecutivo del Estado, el Congreso de
la Unión o la Presidencia de la República.
Es decir, el núcleo esencial del derecho a ser votado, no
se ve relegado o afectado de manera sustancial, sino
que, únicamente se modula en cuanto a sus alcances en
la integración de la autoridad municipal, sin que ello
signifique, por una parte, que la comunidad asentada en
el fraccionamiento esté impedida para participar en la
designación de la máxima autoridad municipal y, por la
otra, que esa modulación se extienda a otros ámbitos.
Satisfacción del derecho a la libre determinación.
La restricción al derecho de ser votado permite la plena
observancia del derecho a la libre determinación, en la
medida que posibilita la prevalencia del sistema
normativo interno, garantiza que la integración de la
representación política se logre conforme a ese sistema
jurídico y permite que la gestión gubernamental
obedezca a las prácticas comunitarias.
Como se explicó, el efecto útil del voto en las elecciones
populares se traduce en la designación de
representantes, quienes guardan vínculo indisoluble con el
electorado y los intereses de quienes los eligen.
Tratándose de comunidades indígenas, los mecanismos y
requisitos definidos en el orden interno para la
SUP-REC-90/2017 y acumulados
84
designación de los concejales, constituyen un aspecto
fundamental en el reconocimiento al derecho a la libre
determinación, en tanto que no se erigen como simples
procedimientos de orden electoral, sino que, están
estrechamente relacionados con las prácticas que
caracterizan a la comunidad indígena.
Luego, la forma en que el derecho a ser votado se ejerce
al interior de aquélla, está definida por principios distintos
a los que privan en el sistema jurídico común, pues la
prestación de servicios municipales y religiosos, por citar
un aspecto relevante, garantiza desde su óptica el
compromiso social de los aspirantes y demuestra la
solidaridad comunitaria como condicionante para el
desempeño de un cargo de autoridad.
En esa lógica, el pleno ejercicio del derecho a ser votado
por los habitantes del fraccionamiento, tendría como
presupuesto la modificación o erradicación de los
requisitos que ha estatuido la Asamblea General
Comunitaria para ser concejal, lo que, por sí mismo,
implicaría una intromisión en el orden normativo interno y
afectaría el derecho a la autodeterminación.
Sin embargo, esto no constituye el aspecto más relevante
a considerar, sino que, lo primordial radica en que una
determinación de esa naturaleza trastocaría el derecho
en cuestión en un ámbito más sustancial, al impedir que la
comunidad nombre a sus propias autoridades y afectar
gravemente el derecho a ser representadas.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
85
La evidente superioridad numérica de la población que
radica en el fraccionamiento y que no tiene el carácter
de indígena, puede ser un factor decisivo en la
integración del Ayuntamiento y posibilitar que personas
ajenas al pueblo originario, ocupen los puestos de
gobierno de mayor relevancia, con la consecuente
disociación o rompimiento con el esquema comunitario.
Esto no sólo tiene implicación en la conformación de la
autoridad municipal, sino que también se traduce en una
vulneración al régimen específico que constitucional y
convencionalmente se garantiza a los núcleos
poblacionales indígenas, al erradicar las condiciones
necesarias para su conservación y desarrollo.
Por lo tanto, la restricción que se impone al derecho de
ser votado, es evidente que en el caso resulta idónea
para proteger el derecho a la libre determinación como
expresión de autonomía, en un ámbito que resulta de
suma relevancia para la consecución de los fines trazados
en torno a la tutela y protección de las comunidades
indígenas.
Justificación de la medida.
La importancia de preservar la cultura y forma de vida de
la comunidad indígena que se asienta en San Sebastián
Tutla, Oaxaca, con base en el régimen específico que el
Estado Mexicano ha reconocido, justifica que se restrinja
SUP-REC-90/2017 y acumulados
86
el derecho a ser votado de las personas que radican en el
fraccionamiento.
Al ser incompatible el pleno ejercicio de los derechos en
colisión, la protección que se otorga obedece a un
interés público superior que tutela no sólo derechos en lo
individual, sino también aquel de índole colectivo, cuya
observancia, asimismo es condición para la realización
del resto de los derechos fundamentales de las personas
indígenas.
La preservación de los pueblos originarios y el
reconocimiento de su relevancia para la humanidad, sólo
puede llevarse a cabo mediante la protección efectiva
del derecho que les asiste a determinar su régimen interno
y designar a sus propias autoridades, en el ámbito
geográfico en que históricamente se han desarrollado.
El asentamiento de personas ajenas a las prácticas
comunitarias, no debe tener el efecto de modificar el
sistema normativo interno y propiciar fenómenos de
transculturización o asimilación forzada, con motivo de la
tutela irrestricta de los derechos fundamentales.
Por ello, el reconocimiento al sistema normativo interno
como expresión del derecho a la libre determinación, si
bien no soslaya el contenido de la carta fundamental que
organiza al Estado, sí implica límites al ejercicio típico de la
acción estatal con miras a evitar la destrucción del
patrimonio cultural, mediante una actividad orientada a
salvaguardar el régimen interno de las comunidades
SUP-REC-90/2017 y acumulados
87
indígenas, garantizar su inclusión en todos los ámbitos de
la sociedad y la coexistencia de regímenes jurídicos
diferenciados.
Luego, el derecho a elegir a sus autoridades conforme a
sus prácticas comunitarias, impone un límite razonable al
ejercicio convencional de los derechos político-
electorales de los ciudadanos, precisamente porque el
proceso de preservación involucra la no imposición de
reglas que resultan ajenas a la vida comunitaria, así como
frenar cualquier proceso no consensuado de
transculturización que afecte la esencia de las
comunidades y, por ende, los fines constitucionales que
en última instancia persigue el régimen específico.
En suma, conforme a las circunstancias que actualmente
imperan en el municipio, debe prevalecer el derecho a la
libre determinación, sin que esto implique que
invariablemente será así en cualquier escenario, pues en
cada caso, deberán ponderarse los hechos que delimitan
la controversia para resolver en consecuencia.
Por esa misma razón, resulta innecesario el análisis de los
agravios específicos dirigidos a cuestionar la validez de los
requisitos impuestos por la Asamblea General Comunitaria
para ser electo concejal, dado que, como se apuntó,
debe prevalecer el sistema normativo interno que rige en
la comunidad indígena frente al derecho a ser votado de
las personas que habitan en el fraccionamiento, lo que
implica que en esta ocasión, tales planteamientos no
deban ser analizados.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
88
Designación de al menos un regidor es improcedente en esta oportunidad.
Como se explicó, el hecho de que en el caso, la libre
determinación resulte preferente sobre el derecho de ser
votado, no significa que este último deba ser relegado,
disminuido o erradicado, sino que, únicamente implica
que debe ceder en el grado mínimo necesario para que
el otro pueda ejercerse razonablemente en función del
bien jurídico que tutela.
Esto, porque las restricciones impuestas al derecho de ser
votado, no deben conducir en forma alguna a la tesis de
que, los intereses y necesidades del resto de los habitantes
ajenos a la cabecera municipal, carezcan de una
representación efectiva en el órgano municipal.
No obstante, se estima que la decisión adoptada por la
Sala Xalapa, fue igualmente incorrecta en cuanto a la
determinación de ordenar la incorporación de al menos
un regidor que sea designado por la Asamblea General
Comunitaria a propuesta del fraccionamiento, porque
ello implica desconocer el derecho a la libre
determinación de la comunidad indígena y constituye
una intromisión en el orden interno.
Tal como se narró en el apartado correspondiente, las
autoridades, cualquiera que sea su naturaleza, están
obligadas a ponderar cualquier decisión que pueda
afectar a las comunidades indígenas e incluso, a llevar a
SUP-REC-90/2017 y acumulados
89
cabo consultas con el propósito de recabar su opinión
informada sobre aquélla.
Al respecto, resulta aplicable la razón esencial que
informa la jurisprudencia 10/2014, de rubro:
“COMUNIDADES INDÍGENAS. DEBERES ESPECÍFICOS DE LAS
AUTORIDADES JURISDICCIONALES EN CONTEXTOS DE
CONFLICTOS COMUNITARIOS (LEGISLACIÓN DE
OAXACA)”48, donde esta Sala Superior ha sostenido que a
fin de respetar el derecho a la autodeterminación de los
pueblos y comunidades indígenas, las autoridades que
conozcan de controversias donde se vean involucradas
aquéllas, deben adoptar las medidas necesarias y
suficientes para garantizar la efectividad de los derechos
que les asisten, tomando en consideración las
circunstancias específicas de cada caso acorde con el
conflicto comunitario que se presente.
Desde esa óptica, pese a la problemática que se advierte
en la comunidad, en el caso no resulta factible que en
este momento, a partir de una decisión judicial, se
imponga la creación de una regiduría, pues ello implicaría
insertar una figura distinta al sistema normativo interno, sin
que antes se hayan efectuado las mediaciones y
consensos que permitan las condiciones necesarias u
óptimas para ese propósito.
Cobra aplicación la tesis 37/2016, de rubro:
“COMUNIDADES INDÍGENAS. EL PRINCIPIO DE
48 Visible en Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 7, Número 14, 2014, páginas 14 y 15.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
90
MAXIMIZACIÓN DE LA AUTONOMÍA IMPLICA LA
SALVAGUARDA Y PROTECCIÓN DEL SISTEMA NORMATIVO
INTERNO”, así como la tesis VIII, 2015, de rubro:
“COMUNIDADES INDÍGENAS. TODA RESTRICCIÓN DE SU
AUTONOMÍA DEBE SER ESTRICTAMENTE NECESARIA Y
RAZONABLE”.
Así, aun cuando no se desconoce la necesidad de que
los habitantes del fraccionamiento tengan una
representación activa y efectiva en el órgano de
gobierno municipal, ello debe ser producto de una
intensa labor basada en reuniones de trabajo que
permitan la estrecha colaboración entre los núcleos
poblacionales involucrados, con el objetivo de sensibilizar
a las comunidades y generar el contexto pertinente para
que dicha representación se pueda materializar en la
incorporación a la representación política del sector
parcialmente excluido. Todo ello con la finalidad de
alcanzar un consenso legítimo.
Con base en lo anterior, es necesario ordenar a la
Asamblea General Comunitaria que, con miras a la
siguiente elección de carácter municipal, desde este
momento y por los conductos que ella determine,
comience a realizar reuniones de acercamiento y
colaboración con los habitantes del fraccionamiento,
para que en aquélla se logre la incorporación de un
regidor que sea propuesto por este último, armonizando y
respetando el sistema normativo.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
91
Asimismo, se considera necesario ordenar al Instituto
Estatal Electoral y de Participación Ciudadana del Estado
de Oaxaca, que coadyuve con la autoridad comunitaria,
para que se comiencen de inmediato las labores de
conciliación y mediación con la finalidad de que se
cumpla la directriz trazada en esta ejecutoria.
Así, la autoridad electoral referida, deberá hacerse cargo
de generar las condiciones para que se lleven a cabo las
reuniones de trabajo, elaborar las actas correspondientes,
generar espacios de diálogo y consenso y, en general,
adoptar todas aquellas medidas idóneas y suficientes
para que se cumpla lo aquí decidido.
Igualmente, se estima necesario vincular al Poder
Ejecutivo del Estado de Oaxaca, a través de las distintas
dependencias a su cargo, para que acorde con las
atribuciones de cada una de ellas, coadyuve con la
autoridad electoral y los núcleos poblacionales asentados
en el municipio de San Sebastián Tutla, generando
condiciones de seguridad, brindando asesoría y en
general, atendiendo los requerimientos necesarios tanto
de la comunidad como de la autoridad electoral, para
que se dé cumplimiento a lo ordenado en esta ejecutoria.
X. Efectos.
En base a lo expuesto, lo conducente es lo siguiente:
a) Revocar la sentencia dictada por la Sala Xalapa en
el juicio para la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano SX-JDC-17/2017 y dejar
SUP-REC-90/2017 y acumulados
92
insubsistentes todos los actos realizados en
cumplimiento a ella.
b) Declarar la validez de la elección efectuada
mediante Asamblea General Comunitaria
celebrada el dieciséis de octubre de dos mil
dieciséis, en que se eligieron concejales al
Ayuntamiento de San Sebastián Tutlta, Oaxaca.
c) Ordenar a la Asamblea General Comunitaria, a los
habitantes del fraccionamiento, al Instituto Electoral
y de Participación Ciudadana y al Poder Ejecutivo,
todas ellas en Oaxaca, que acorde con lo expuesto
en la parte considerativa de esta ejecutoria, lleven a
cabo las medidas necesarias, idóneas y eficaces
que permitan generar los consensos y conciliaciones
necesarias entre los grupos poblacionales de San
Sebastián Tutla, para que en la elección del
ayuntamiento que habrá de fungir en el periodo
2020-2022, se incorpore una representación efectiva
del fraccionamiento a través de un regidor.
Por lo expuesto y fundado, se
R E S U E L V E
PRIMERO. Se acumulan los recursos SUP-REC-91/2017 y SUP-
REC-92/2017, al diverso SUP-REC-90/2017. En
consecuencia, glósese copia certificada de los resolutivos
a los expedientes acumulados.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
93
SEGUNDO. Se revoca la sentencia dictada por la Sala
Regional Xalapa en el juicio para la protección de los
derechos político-electorales del ciudadano SX-JDC-
17/2017 y se dejan sin efectos todos los actos realizados
en cumplimiento a ésta.
TERCERO. Se declara válida la elección de concejales al
Ayuntamiento de San Sebastián Tutla, Oaxaca,
efectuada mediante Asamblea General Comunitaria
celebrada el dieciséis de octubre de dos mil dieciséis.
CUARTO. Se ordena a las autoridades comunitarias,
municipales, electorales y estatales en Oaxaca, realizar los
actos descritos en la parte considerativa y apartado de
efectos de esta ejecutoria.
Notifíquese, como en Derecho corresponda.
Devuélvanse los documentos atinentes y, en su
oportunidad, archívese el expediente como asunto total y
definitivamente concluido.
Así, por mayoría de votos, lo resolvieron las Magistradas y
los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto
en contra de los Magistrados Felipe Alfredo Fuentes
Barrera y José Luis Vargas Valdez, ante la Secretaria
General de Acuerdos quien autoriza y da fe.
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MAGISTRADA PRESIDENTA
JANINE M. OTÁLORA MALASSIS
MAGISTRADO
FELIPE DE LA MATA PIZAÑA
MAGISTRADO
FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA
MAGISTRADO
INDALFER INFANTE GONZALES
MAGISTRADO
REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN
MAGISTRADA
MÓNICA ARALÍ SOTO FREGOSO
MAGISTRADO
JOSÉ LUIS VARGAS VALDEZ
SECRETARIA GENERAL DE ACUERDOS
MARÍA CECILIA SÁNCHEZ BARREIRO
SUP-REC-90/2017 y acumulados
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VOTO PARTICULAR QUE FORMULAN LOS MAGISTRADOS
FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA Y JOSÉ LUIS VARGAS
VALDEZ, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA DICTADA EN LOS
EXPEDIENTES SUP-REC-90/2017 Y ACUMULADOS, CON
FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 187, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE
LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN
Y 11 DEL REGLAMENTO INTERNO DE ESTE TRIBUNAL
ELECTORAL.
Respetuosamente disentimos del criterio mayoritario expresado en el
presente asunto, por lo que, con el debido respeto a las señoras y
señores magistradas y magistrados que integran la Sala Superior
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y con pleno
reconocimiento a su profesionalismo, nos permitimos formular voto
particular, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 199,
fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
así como 11 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, por las razones siguientes:
• Posición de la mayoría
El criterio de la mayoría consiste en que debe prevalecer el derecho
a la autonomía y libre determinación de la comunidad indígena para
elegir conforme a su sistema normativo interno a la autoridad
municipal, de San Sebastián Tutla, Oaxaca; en tanto que el derecho
político-electoral de ser votado que asiste a los ciudadanos del
fraccionamiento “El Rosario”, puede válidamente limitarse en cuanto
a sus alcances y respecto la integración del Ayuntamiento.
Para sustentar dicha posición, se realiza un juicio de ponderación,
afirmando que con esta decisión el derecho a ser votado es objeto
de una restricción leve, puesto que únicamente se ve limitado para la
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conformación de la representación política municipal y no para el
resto de los órganos de gobierno.
Además, argumenta que el grado de restricción al derecho de ser
votado es idóneo porque permite la plena observancia del derecho a
la libre determinación, en la medida que posibilita la prevalencia del
sistema normativo interno y garantiza que la integración de la
representación política se logre conforme a ese sistema permitiendo
que la gestión gubernamental obedezca a las prácticas del sistema
normativo interno evitándose trastocar los intereses, creencias,
prácticas y forma de vida de la comunidad indígena.
Adicionalmente, se indica que la importancia de preservar la cultura
y forma de vida de la comunidad indígena que se asienta en la
cabecera municipal de San Sebastián Tutla, Oaxaca, con base en el
régimen específico que el Estado Mexicano ha reconocido, justifica
que en cierto grado, se restrinja el derecho a ser votado de las
personas que radican en el fraccionamiento.
Por otra parte, el criterio de la mayoría establece que dicha
ponderación no se traduce en que el derecho a ser votado de los
ciudadanos del fraccionamiento sea relegado, disminuido o
erradicado, sino que, únicamente implica que debe ceder en el grado
mínimo necesario para que el otro pueda ejercerse razonablemente
en función del bien jurídico que tutela.
Por lo anterior, se constriñe a que las autoridades y dependencias
del Ejecutivo, así como las diversas autoridades electorales, lleven a
cabo reuniones de acercamiento y colaboración con la finalidad de
realizar los trabajos de mediación y conciliación, y así lograr que la
comunidad indígena cuente con una opinión informada y se
incorpore un regidor propuesto por los habitantes del
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fraccionamiento “El Rosario”, en la elección del ayuntamiento para el
periodo dos mil veintidós, respetando el sistema normativo interno.
Ahora bien, para una mejor comprensión de los motivos en que se
sustenta el disenso de quienes suscriben este voto, deben quedar
establecidos los siguientes hechos:
1) Solicitud de inclusión de 10 de septiembre de 2013. Habitantes
del fraccionamiento El Rosario, de San Sebastián Tutla, Oaxaca,
comparecieron por escrito ante el cabildo de dicha municipalidad a
manifestar que se les permitiera ejercer sus derechos de votar y ser
votados, y se les informara oportunamente la fecha de emisión de la
convocatoria, que la misma se difundiera ampliamente entre los
habitantes del fraccionamiento “El Rosario”.
2) Elección de 2013. El 13 de octubre de 2013 se publicó la
convocatoria en diversos puntos de la cabecera municipal y en diez
puntos del fraccionamiento. En la asamblea electiva ningún
habitante del fraccionamiento cumplía los requisitos para ser electo.
La asamblea electiva tuvo lugar los días 13 y 20 de octubre, así
como 10 de noviembre de 2013.
3) Vísperas de Elección 2016. El 16 de abril de 2015, la Dirección
Ejecutiva de Sistemas Normativos Internos del Instituto local atendió
la petición; se iniciaron una serie de reuniones y mesas de diálogo
en los meses de mayo y junio, las cuales culminaron el 16 de junio
con un acuerdo en el que los integrantes de la cabecera se
comprometieron a someter a consideración de la Asamblea General
la petición de participación de los ciudadanos del fraccionamiento en
las siguientes elecciones y a su vez los ciudadanos del
fraccionamiento solicitaron al Instituto local emprender una consulta
sobre el régimen y método de elección de las autoridades.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
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Lo anterior, pone de relieve que existen sendos antecedentes
respecto de la controversia por el ejercicio del derecho al voto en su
vertiente tanto activa como pasiva, por parte de los integrantes del
fraccionamiento.
Como se advierte en la sentencia aprobada por la mayoría, el
conflicto entre los ciudadanos del municipio de San Sebastián Tutla,
Oaxaca tiene antecedentes claros, y se han realizado diversos actos
dirigidos a buscar una conciliación entre los ciudadanos integrantes
de la comunidad indígena y los residentes del fraccionamiento
solicitando ante el Instituto local e instancias jurisdiccionales evaluar
la imposibilidad en que se encuentra la población no indígena de
participar en la elección de sus autoridades Municipales, bajo el
argumento de que el método de elección de la comunidad indígena y
el sistema de cargos que lo integra no pueden ser modificados.
Aun cuando la otrora integración de esta Sala Superior en el recurso
de reconsideración 18/2014 y juicio electoral 124/2015 y
acumulados, consideró que el derecho de autonomía y libre
determinación de la comunidad indígena asentada en la cabecera de
dicho municipio, cuenta con una tutela reforzada de derechos que
conlleva la toma de decisiones que mejor los proteja; esto no es una
justificación suficiente que dé lugar a la vulneración al derecho
fundamental del voto, en su vertiente de sufragio pasivo de los
ciudadanos del fraccionamiento.
Como parte del cumplimiento de dichas ejecutorias se han
emprendido trabajos de mediación, a efecto de zanjar la solicitud de
consulta efectuada por los habitantes del fraccionamiento de contar
con posibilidades reales de ejercer su derecho al voto en su vertiente
pasiva, y fue justamente en abril de dos mil quince cuando la
Dirección Ejecutiva de Sistemas Normativos Internos del Instituto
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local atendió dicha petición, inició una serie de reuniones y mesas de
diálogo en mayo y junio siguientes.
Dichos trabajos de mediación, culminaron el dieciséis de julio del
mismo año, mediante un acuerdo en el que los integrantes de la
cabecera se comprometieron a someter a consideración de la
Asamblea General Comunitaria la petición de participación de los
ciudadanos del fraccionamiento en las siguientes elecciones y a su
vez, los ciudadanos del fraccionamiento solicitaron al Consejo
General de Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana
emprender una consulta sobre el régimen y método de elección de
las autoridades.
• Respecto a la ponderación entre derechos fundamentales
Al respecto, no compartimos la medida que se propone, en primer
lugar, porque a nivel analítico consideramos que en la especie no se
actualiza una colisión de derechos que obligue a este Tribunal
Constitucional a determinar bajo el principio de ponderación y la ley
del peso, cuál de los derechos en pugna debe prevalecer por un
efecto de jerarquía móvil respecto al otro.
Efectivamente, la ponderación se considera como una técnica para
resolver conflictos de derechos fundamentales, que se proyecta de
modo que los jueces constitucionales determinen en un caso
concreto, cuál es el derecho que debe prevalecer en una hipótesis
de conflicto por intermedio de la ponderación de principios, la que en
concepto de Robert Alexy, se sintetiza mediante el siguiente
enunciado: “cuanto mayor sea el grado de no satisfacción o
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restricción de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia
de la satisfacción del otro”49.
De esta forma, siguiendo la doctrina alemana la ley de ponderación
se divide en tres etapas:
1. Determinar el grado de no satisfacción o restricción de un principio
2. Determinar la importancia de la satisfacción del principio contrario;
y,
3. Determinar si la importancia del principio contrario, justifica la no
satisfacción o restricción del otro principio.
Estas etapas implican juicios racionales, a saber: el primero, atinente
a la intensidad del desplazamiento o restricción de uno de los
derechos en contienda; el segundo, que atiende a la importancia de
las razones que justifican la interferencia; y, el tercero, la justificación
de la relación entre ambas.
Conforma igualmente la técnica de la ponderación para dirimir la
colisión entre derechos fundamentales, la denominada ley del peso y
fórmula de jerarquía móvil, que permite determinar la escala en los
grados de desplazamiento o intervención en los derechos en juego,
lo cual está directamente relacionado, por una parte, con el grado de
intensidad de dicha afectación, que se puede producir como leve,
medio o grave, así como con el peso de la importancia de las
razones que justifican la interferencia.
49 R. ALEXY, La Construcción de los Derechos Fundamentales, Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 2012, pp. 30 y 31.
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101
Sentado lo anterior, no compartimos la forma en que en la sentencia
se definen los subprincipios relativos a la ley del peso, porque al
momento de determinar el grado de restricción del derecho al
sufragio, en la resolución se dice que la misma es leve, en tanto
únicamente se limita la posibilidad de elegir a la representación
política a nivel municipal, pero no así para el resto de los órganos de
gobierno.
Tal postura a nuestro parecer no justifica el desplazamiento del
derecho al sufragio en su vertiente pasiva sin dimensionar que el
grado de restricción no corresponde con la necesidad de privilegiar
los derechos de la comunidad indígena.
• Preferencia de una interpretación
constitucional que armonice los derechos en pugna
Ahora bien, no compartimos las consideraciones que se sostienen
respecto de la ponderación entre el derecho fundamental del voto
deba ceder frente al de autonomía y libre determinación de la
comunidad, ya que, desde nuestra perspectiva, implica una
restricción desproporcionada, irrazonable e innecesaria.
Para nuestra forma de razonar es pertinente advertir que uno de los
argumentos torales del reclamo de los habitantes del
fraccionamiento es que el Ayuntamiento es una autoridad que debe
representar a la totalidad de la población que habita en el Municipio
que representa y por tanto, debe tomarse en cuenta para su
integración, que la mayoría de la población del Municipio de San
Sebastián Tutla, Oaxaca de acuerdo con el Censo de Población y
Vivienda 2010 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, es
población no indígena, pues de los 16,241 habitantes; 4,534 están
asentados en la cabecera municipal y los 11,707 restantes
SUP-REC-90/2017 y acumulados
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conforman la población del fraccionamiento “El Rosario”, pero según
el Catálogo de Comunidades Indígenas de la Comisión Nacional
para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas la población indígena
total del municipio es de 2,097, lo que implica que 14,144 habitantes
del municipio no lo son (87.09% de los habitantes).
Lo anterior, porque a nuestro parecer se debió optar por una
interpretación constitucional que en lo posible logre armonizar los
principios y ejes rectores que involucran los derechos de la
comunidad indígena y del fraccionamiento.
Esta Sala Superior, en diversas controversias planteadas vinculadas
con la tensión de derechos que se presentan cuando converge el
derecho de autonomía y libre determinación de los pueblos y
comunidades indígenas, frente al derecho al sufragio tanto activo
como pasivo, ha desarrollado una línea jurisprudencial mediante la
cual ha establecido la necesaria armonización, lo cual implica un
cambio de paradigma atendiendo a las condiciones fácticas de cada
caso, a efecto de poder solventar la tensión que se presenta entre
estos derechos fundamentales y diversos principios
Constitucionales.
En efecto, no se debe soslayar lo establecido en el artículo 2º
constitucional, el cual reconoce y garantiza a los pueblos y
comunidades indígenas la libre determinación y autonomía para,
entre otras cuestiones:
- Decidir sus formas internas de convivencia y organización social,
económica, política y cultural.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
103
- Elegir, de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas
tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de
sus formas propias de gobierno interno.
- Elegir, en los municipios con población indígena, representantes
ante los ayuntamientos.
Sin embargo, en el caso, la situación actual del municipio implica
que esta Sala Superior emprenda el estudio de la controversia desde
la óptica de la armonización del derecho al voto de los ciudadanos
del fraccionamiento “El Rosario” y de autonomía y libre
autodeterminación de la comunidad indígena de la cabecera; lo que
exige una justificación objetiva y razonable para que el juzgador
analice escrupulosamente las particularidades del caso, a la luz del
valor social que tiene la diversidad cultural.
Se debe optar por mecanismos que permitan que quienes no
comparten la misma condición alcancen el efectivo ejercicio de sus
derechos; esto es, en la razonabilidad de que una propuesta sea
compatible la esencia y fines de los derechos humanos, a fin de
lograr la armonización de los derechos.
Así, la adecuada solución se sustenta en la materialización del
derecho de participación de los ciudadanos del fraccionamiento para
tener una representación en la integración del ayuntamiento, sin
soslayar la especificidad del sistema normativo.
Acudir a una interpretación que restrinja el derecho a ser votados de
los residentes del fraccionamiento, se aparta de los fines de la
Norma Suprema, en la que supone lograr una determinada igualdad
sustantiva, que en el caso exige que el sistema normativo no
desconozca otros derechos con idéntica fuente como lo es el
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104
sufragio pasivo de quienes no tienen la condición de integrantes de
una comunidad originaria y pertenecen estructuralmente a la misma.
Lo anterior, sin pasar por alto que los órganos jurisdiccionales deben
privilegiar el principio de maximización de la autonomía,
salvaguardando y protegiendo el sistema normativo interno que rige
a cada pueblo o comunidad, siempre que se respeten los
derechos humanos.50
Así como que los tribunales deben respetar la decisión de las
asambleas respecto al método de elección, siempre que se
garanticen los derechos de los integrantes de la comunidad.51
• Incorporación de la Regiduría como medida provisional
Por otra parte, tampoco acompaños las consideraciones relativas a
que fue incorrecto que la Sala Xalapa ordenara que la Asamblea
General Comunitaria eligiera, al menos un regidor a propuesta del
fraccionamiento, sobre la base de que ello implicaría desconocer el
derecho a la libre determinación de la comunidad indígena y
constituiría una intromisión en su orden ancestral, al introducir una
figura no prevista en su sistema normativo interno, sin que
previamente se hubieran realizado las mediaciones y consensos que
permitieran las condiciones necesarias u óptimas para ese propósito.
50 Jurisprudencia 37/2016, de rubro “COMUNIDADES INDÍGENAS. EL PRINCIPIO DE MAXIMIZACIÓN DE LA AUTONOMÍA IMPLICA LA SALVAGUARDA Y PROTECCIÓN DEL SISTEMA NORMATIVO INTERNO”. 51 Tesis XXVIII/2015, de rubro: “SISTEMAS NORMATIVOS INDÍGENAS. LAS AUTORIDADES MUNICIPALES DEBEN RESPETAR LA DECISIÓN DE UNA ASAMBLEA, SOBRE EL MÉTODO DE ELECCIÓN ADOPTADO POR LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES, CUANDO ÉSTE GARANTICE LOS DERECHOS DE SUS INTEGRANTES”
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105
No obstante, se aclara en el proyecto, no se desconoce la necesidad
de que los habitantes del fraccionamiento tengan una representación
activa y efectiva en el órgano de gobierno municipal; empero, ello
debe ser producto de una intensa labor basada en reuniones de
trabajo que permitan la estrecha colaboración entre los núcleos
poblacionales involucrados, con el objetivo de sensibilizar a las
comunidades y generar un consenso legítimo.
Atento a lo anterior, el criterio mayoritario consideró oportuno
ordenar a la Asamblea General Comunitaria, a los habitantes del
Fraccionamiento, al Instituto Electoral y de Participación Ciudadana
y al Poder Ejecutivo, todas ellas en Oaxaca, que lleven a cabo las
medidas necesarias, idóneas y eficaces que permitan generar los
consensos y conciliaciones necesarias entre los grupos
poblacionales de San Sebastián Tutla, para que en la elección del
ayuntamiento que habrá de fungir en el periodo 2020-2022, se
incorpore al ayuntamiento una representación efectiva del
fraccionamiento a través de un regidor.
Contrario a lo sostenido por la mayoría, en nuestro concepto fue
correcto que la Sala responsable declarara inválida la elección de
concejales en San Sebastián Tutla, Oaxaca al haberse acreditado
una violación injustificada del derecho político electoral a ser votado
en perjuicio de los habitantes del fraccionamiento, quienes están
impedidos para postularse como candidatos a integrar el
ayuntamiento, a pesar de tener una residencia en el municipio de al
menos un par de décadas, contar con las calidades que exige la ley
y cumplir con sus obligaciones tributarias.
Por tal motivo, consideramos que fue correcto que la Sala Xalapa,
en términos de lo previsto en el artículo 1° constitucional
implementara como medida para restituir el derecho político-electoral
conculcado a la ciudadanía del Fraccionamiento “El Rosario”, que en
SUP-REC-90/2017 y acumulados
106
la elección extraordinaria a realizarse en San Sebastián Tutla,
Oaxaca se eligiera, al menos una regiduría representada por un
ciudadano residente en éste.
Ello, porque tal acción no pondría en riesgo la subsistencia del
sistema normativo interno, pero sí daría voz y voto en el Cabildo a
un importante segmento de población que quiere y tiene derecho a
participar en su gobierno municipal.
En ese sentido, consideramos que la solución propuesta por la
responsable permitía que coexistieran y se garantizaran, tanto el
sistema normativo interno vigente como el derecho a la participación
política en su vertiente a ser votado de los habitantes del
fraccionamiento, además de constituir una efectiva transición hacia
la protección del derecho a ser votados de los residentes del
fraccionamiento.
Lo anterior, sin desconocer la especial protección que debe
observarse en aquellos asuntos que involucren derechos de las
comunidades indígenas o sus miembros, lo que tampoco constituye
un obstáculo para hacer prevalecer los principios que se consagran
en la Constitución; en la medida que todo sistema normativo implica
la sujeción al marco constitucional, del cual se predica una igualdad
en la ley y en su aplicación; de ahí que la interpretación propuesta
por la responsable convalida los derechos tanto de la comunidad
como del fraccionamiento, en aras de equilibrar las desventajas
fácticas en que se colocan estos últimos, sobre todo, a fin de lograr
su integración real a la comunidad.
De otra manera, si se omite diferenciar positivamente el derecho a
una auténtica representación política de las personas que habitan en
el fraccionamiento, simultáneamente se permite que la condición
SUP-REC-90/2017 y acumulados
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natural de desigualdad y desprotección en que se encuentran
actualmente continúe, impidiendo el ejercicio de sus derechos
humanos, la corresponsabilidad de participar e integrarse
adecuadamente, así como de asumir obligaciones.
Así, no se estima constitucionalmente válido admitir un criterio de
restricción al ejercicio del derecho de participación política de las
personas que habitan en el fraccionamiento, porque atiende a un
criterio de diferenciación irrazonable, lo que vulnera el principio de
igualdad; por tanto, es necesario que el derecho que les asiste a
integrar el ayuntamiento, redunda en una auténtica representación
en la conformación del órgano municipal, sin desconocer el régimen
del sistema de usos y costumbres.
Por todo lo expuesto, insistimos, actuar en un sentido contrario,
implicaría desconocer un derecho necesario y vital en un estado
democrático de Derecho, que se encuentra reconocido tanto en la
Constitución como en Tratados Internacionales, en perjuicio de la
mayoría de habitantes del municipio en cuestión, a pesar de que, de
las constancias se desprende que, por lo menos tienen veinte años
asentados en el mismo.
• Modulación de los requisitos para ser votado
Sin duda, el mecanismo de solución debe nacer en el seno de la
asamblea general con la participación de los habitantes del
fraccionamiento como resultado del diálogo entre todos los
integrantes del ayuntamiento generando bajo la convicción de que
debe atemperarse la restricción desproporcionada del derecho a ser
votado sin afectar el núcleo del derecho de la comunidad indígena.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
108
La medida que en el caso debe implementarse tendría que
garantizar que los requisitos de elegibilidad no configuren un
obstáculo insuperable para que cualquiera de los ciudadanos
residentes en el fraccionamiento “El Rosario” se encuentren en
posibilidad de acceder a los cargos de elección popular que integran
el ayuntamiento; de ahí que se requiera establecer mecanismos
análogos y flexibles para permitir su participación.
En este supuesto, lo que tendría que someterse a consideración de
la Asamblea General es la modificación de aquellos requisitos que
sean un impedimento real para que los residentes del
fraccionamiento ejerzan efectivamente su derecho a ser votados, de
tal forma que se modulen atendiendo a la necesaria convivencia que
en el municipio presentan los dos sectores en conflicto, sin que
implique una afectación que anule el derecho de autodeterminación
de la comunidad indígena.
Resulta claro que, en tanto ambos colectivos se encuentren en el
mismo esquema de organización municipal, y compartan el mismo
espacio, no basta con negociaciones para lograr la protección del
derecho a ser votados bajo el esquema de elección por sistema
normativo interno.
Por esto, consideramos que una modulación del sistema normativo
interno dirigida a permitir que efectivamente los ciudadanos que no
forman parte de la comunidad indígena accedan a los cargos
municipales, contrario a lo que afirma la mayoría, en modo alguno se
traduce en la extinción del derecho de la comunidad, sino que
permite un esquema de armonización para que se respete el
derecho individual en el marco del derecho colectivo.
SUP-REC-90/2017 y acumulados
109
Por tal motivo, es que, el acuerdo al que llegaron en el proceso de
mediación evidencia que ambas comunidades a través de
modulación de las reglas establecidas para elegir a las autoridades
del Ayuntamiento, pueden válidamente logar el ejercicio de ambos
derechos sin que uno deba desplazar al otro.
Con ello, en modo alguno se estarían derogando las normas del
sistema normativo interno, en tanto prevalece su vigencia respecto
de los miembros de la comunidad indígena, pero se construye una
vía de armonización que permite que quienes no son indígenas
cuenten con una representatividad que se traduzca en el mejor
gobierno y administración del municipio para todos.
Bajo este esquema se lograría que el sistema orgánico-
administrativo que contempla el sistema federal, logre amalgamar la
cosmovisión de la comunidad indígena y su forma de organización
del Estado Mexicano materializando que todas las voces y
expresiones de los ciudadanos que integran el Ayuntamiento tengan
cabida en el Municipio, tal como lo dispone nuestra Carta Suprema.
Aunado a lo anterior, no debe perderse de vista que es mandato
constitucional que la autonomía y libre determinación de nuestros
pueblos y comunidades indígenas se ejerza dentro del marco
constitucional que asegure la unidad nacional y que se respeten
irrestrictamente los derechos y principios establecidos para el
ejercicio de las prerrogativas político electorales de todo ciudadano,
por lo que como Tribunal Constitucional, esta Sala Superior tiene la
encomienda de analizar de manera prudente y ponderada cada caso
concreto, a efecto de emitir una solución que constituya una vía de
armonización que permita que quienes no son indígenas cuenten
con una representatividad que se traduzca en el mejor gobierno y
administración del municipio para todos.
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• Papel que deben desempeñar las autoridades electorales
locales y el Ejecutivo a través de sus dependencias
En el contexto de los diálogos mencionados entre los miembros de
la comunidad, es exigible un papel efectivo, proactivo y eficaz de las
autoridades estatales, que no se limite a conciliadores; sino que,
desde el campo de las políticas públicas y el ejercicio de las
facultades legislativas y administrativas, den solución a una
problemática que mantiene al municipio en constante conflicto.
Es decir, resulta patente que el devenir histórico y el crecimiento
poblacional han colocado al municipio en una situación que agudiza
el conflicto entre el derecho de una amplia mayoría a ser votados,
frente a la implementación del sistema normativo interno; de ahí que,
la solución real a esta cuestión necesita que las autoridades
desplieguen sus facultades para verificar si es viable una mejor
solución que impacte en la conformación del municipio o la
integración del ayuntamiento.
Para tal efecto, con fundamento en los artículos 34 de la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, en relación con
el artículo 44 de la Ley de derechos de los pueblos y comunidades
indígenas de dicha entidad las citadas autoridades cuentan con
facultades para facilitar la conciliación, acuerdos y resolución de
conflictos políticos y/o sociales, proveyendo lo necesario para
mantener relaciones armónicas entre sus habitantes.
• Conclusión
Con sustento en todo lo previamente expuesto, desde nuestra óptica
en el presente asunto, lo procedente era incorporar desde la actual
integración del ayuntamiento un regidor electo a propuesta de los
residentes del fraccionamiento, tal como lo estableció la Sala
Regional Xalapa; llevar a cabo reuniones de conciliación a fin de
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modular los requisitos previstos en las disposiciones del sistema
normativo interno para permitir que los ciudadanos del municipio que
no pertenecen a la comunidad indígena vean respetado
efectivamente su derecho a votar, y vincular a las autoridades
estatales a ejercer sus facultades con el propósito de dar una
solución a largo plazo en el presente asunto.
En ese sentido, no compartimos la propuesta de dejar en una
especie de suspensión provisional la posibilidad de que los
residentes del fraccionamiento integren el cabildo, para hacerla
efectiva a partir de la próxima elección, pues implicaría tolerar que
sus derechos político-electorales permanezcan restringidos
injustificadamente.
En virtud de las consideraciones que han queda expuestas, de
manera respetuosa, nos apartamos del criterio aprobado por la
mayoría y emitimos el presente voto particular.
MAGISTRADO
FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA
MAGISTRADO
JOSÉ LUIS VARGAS VALDEZ