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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
Centre africain des ressources naturellesBanque africaine de développement
RAPPORT PRINCIPAL
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Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
Préparé par Richard Eba’a Atyi
Table des
matièresRésumé analytique 5
1. Contexte 11
2. Méthodologie de l’étude 11
3. Conclusions de l’étude 12
4. Conclusions 44
5. Recommandations : pertinence de l’intervention de la Banque africaine de développement 46
Références 52
Annexe 57
Liste des sigles et acronymes 72
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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
Le présent rapport ici présenté a pour objectif d’enclencher le processus
d’appui aux pays africains exportateurs de bois dans la lutte contre l’exploitation
forestière illégale du bois et le commerce qui y est associé, grâce notamment
à la préparation de stratégies nationales pour l’application des réglementations
forestières et la gouvernance (FLEG) et à la mise en œuvre des accords de
partenariat volontaires conclus au titre du Plan d’action de l’Union européenne
pour l’application des réglementations forestières, la gouvernance et les
échanges commerciaux (APV/FLEGT de l’UE).
L’étude repose en grande partie sur un travail préliminaire qui a fait la lumière
sur le contexte mondial du secteur forestier, en décrivant les aspects techniques
et institutionnels de la conclusion des accords de partenariat volontaire (APV)
et en analysant les contraintes juridiques, financières et institutionnelles
actuelles pesant sur leur ratification. Trois pays ont fait l’objet d’une étude de
terrain (Côte d’Ivoire, Gabon et Liberia), et l’accent a été mis sur l’Indonésie,
un pays considéré comme étant le plus avancé dans le monde en matière
d’application des APV. Au total, 77 représentants de groupes d’intervenants ont
été interrogés, tandis qu’une analyse des données secondaires a été effectuées
en ce qui concerne le Cameroun et de la sousrégion d’Afrique australe.
Le travail effectué ne limite pas la gouvernance forestière à l’application des
réglementations, il fait aussi référence aux cadres politiques, institutionnels et
culturels par lesquels les divers intérêts en matière de ressources forestières
sont coordonnés et contrôlés. il inclut les règles adoptées pour organiser et
gérer des activités afin d’atteindre des objectifs sociaux élargis et de résoudre
des conflits entre groupes de parties prenantes ; le fonctionnement des
institutions et leur acceptation par le public ; et l’efficacité au sens large des
administrations publiques.
En 2013, l’Afrique a exporté pour près de 4,5 milliards de dollars américains
(USD) de produits ligneux. Les trois quarts de ces exportations étaient des
produits bruts (billes de bois, sciages et contreplaqué), le reste étant des
produits transformés.
Au cours de la même année, l’importation de produits ligneux en Afrique s’est
chiffrée à 6,5 milliards d’USD. Les importations intrarégionales en Afrique se
chiffraient à 526 millions d’USD, soit 8 % des importations totales. Les sciages
ont constitué le principal élément d’importation, à hauteur de 31 % du total, soit
deux milliards d’USD.
L’Afrique centrale (le bassin du Congo notamment) abrite les principaux
producteurs et exportateurs africains de produits ligneux, auxquels s’ajoutent
quelques pays situés en Afrique de l’Ouest et en Afrique de l’Est. En revanche,
RÉSUMÉ ANALYTIQUE
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les pays importateurs se recensent en Afrique du Nord, de l’Ouest, de l’Est et
australe. Les marchés d’exportation et d’importation en Afrique présentent une
opportunité pour les échanges commerciaux intraafricains, pouvant générer des
dividendes importants au profit des populations africaines qui vivent dans les
pays exportateurs de bois et dans les pays qui importent cette matière première.
Une telle intégration peut être facilitée en œuvrant avec les communautés
sousrégionales telles que la Communauté économique des États de l’Afrique de
l’Ouest (Cédéao), la Communauté économique des États de l’Afrique centrale
(CEEAC), la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Est (ECEAS) et
la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) pour supprimer
les obstacles tarifaires et réduire les coûts de transaction.
Dans les pays d’Afrique de l’Ouest (à l’exception peutêtre du Liberia), la
quasitotalité des forêts tropicales fermées ont déjà subi au moins une coupe
de bois. Par contre, en Afrique centrale, les forêts facilement accessibles
ont fait l’objet de coupes à blanc. D’une manière générale, les concessions
forestières à long terme et à grande échelle gérées de façon privée dominent
la production de bois en Afrique centrale (dans le bassin du Congo). La plupart
des compagnies forestières actives sont à capitaux étrangers et sont possédées
traditionnellement par des investisseurs originaires d’Europe, mais plus
fréquemment d’Asie. C’est le même modèle qui est reproduit au Liberia. L’origine
du modèle des concessions forestières remonte à l’ère coloniale. Toutefois, le
régime de gouvernance en vigueur actuellement découle largement de deux
processus qui se sont développés au cours des deux dernières décennies :
d’une part, un ensemble d’ajustements structurels macroéconomiques ; d’autre
part, un engagement politique en faveur de la gestion durable des ressources
forestières devenu manifeste dans le programme d’action international adopté
lors du Sommet de la Terre qui s’est tenu à Rio de Janeiro au Brésil en 1992.
Les enjeux et défis liés à la gouvernance, que l’on peut étendre à la majorité des
pays d’Afrique comprennent :
• la mauvaise application des lois et réglementations forestières ;
• l’influence politique inopportune dans la formulation des politiques et la
prise de décisions en matière forestière ;
• le manque de planification de l’utilisation des terres ;
• le manque de coordination entre les divers départements ministériels
concernés ;
• un secteur informel dominant et mal contrôlé.
Outre l’impact sur la diversité biologique et l’environnement, l’exploitation
forestière illégale a un coût social élevé si l’on considère les recettes perdues par
les gouvernements des pays exportateurs de bois. Qui plus est, de nombreux
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éléments factuels montrent les effets négatifs de la dégradation des forêts et
de l’environnement sur les conditions de vie des populations défavorisées qui
tirent leur subsistance de la forêt.
La communauté internationale a lancé plusieurs initiatives pour lutter contre
l’exploitation forestière illégale. On peut citer les conférences ministérielles
régionales sur l’application des réglementations forestières et la gouvernance
qui ont été organisées en Afrique, en Asie et en Europe de l’Est ; le Plan d’action
de la Commission européenne sur l’application des réglementations forestières,
la gouvernance et les échanges commerciaux ; la certification forestière, qui
découle du G8 sur l’exploitation illégale du bois, qui bénéficie d’un appui
massif d’organisations non gouvernementales (ONG) ; ainsi qu’une multitude
d’autres initiatives et déclarations prises ou faites par différents acteurs.
L’Initiative pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance
en Afrique (AFLEG), lancée en octobre 2003 à Yaoundé, au Cameroun, a été
quasiment abandonnée.
En 2003, l’Union européenne (UE) a défini une politique de lutte contre le
problème de l’exploitation forestière illégale du bois et le commerce qui y est
associé, dans le cadre du Plan d’action FLEGT. Une composante essentielle
de la mise en œuvre du Plan d’action FLEGT est un régime d’autorisation
volontaire proposé par la Commission européenne pour faire en sorte que seul
du bois prélevé légalement soit exporté en direction de l’UE. Six pays du monde
ont négocié des APV avec l’Union européenne, dont cinq pays africains – le
Ghana en 2009, le Cameroun en 2010, la République du Congo en 2010, le
Liberia en 2012 et la République centrafricaine en 2012 – et un pays asiatique
(l’Indonésie, en 2013). L’Indonésie est le premier pays en passe d’émettre des
autorisations FLEGT.
Les réalisations les plus importantes semblent liées à « l’équité » dans la
participation des diverses parties prenantes nationales au processus APV. Le
renforcement des capacités de la société civile et des administrations publiques
a été relativement efficace. Pour autant, la participation des parties prenantes
du secteur privé est restée faible, malgré un certain nombre d’initiatives pilotées
par des ONG internationales et des associations professionnelles. Les premières
mesures de réforme des politiques forestières ont été prises dans nombre de
pays. Mais beaucoup reste à faire, surtout pour ce qui est de l’application de la
nouvelle législation.
Deux sousrégions – l’Afrique australe avec la SADC et l’Afrique centrale avec la
Commission interministérielle des forêts d’Afrique centrale (Comifac) – ont pris
l’initiative la plus notable.
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En 2013, la SADC a lancé son plan FLEGT qui visait à renforcer la mise en
œuvre des activités FLEGT dans chaque pays membre et dans la sousrégion,
moyennant la sensibilisation et la mobilisation de ressources, conjuguées
à une meilleure coordination et à un sens élevé des responsabilités. Outre la
lutte contre l’exploitation forestière illégale du bois et le commerce qui y est
associé, le Plan d’action FLEGT de la SADC a été établi pour s’attaquer à la
« formalisation » du commerce informel des produits forestiers.
La Comifac a été créée en 2000. Elle est l’instance politique et technique
d’orientation, de décision et de coordination des actions concernant la
conservation et la gestion durable des écosystèmes forestiers en Afrique
centrale. Cette instance harmonise et coordonne les politiques forestières
et environnementales de ses États membres. L’une des réalisations les
plus remarquables de la Comifac dans le domaine de l’application des
réglementations forestières est l’Accord sousrégional sur le contrôle forestier en
Afrique centrale. L’une des dispositions de l’accord prévoit la coopération entre
les responsables du maintien de l’ordre des pays voisins. D’autres initiatives
régionales et sousrégionales ont été mises en oeuvre par la Comifac, désormais
considérée comme un partenaire fiable en matière de gouvernance forestière.
Néanmoins, les contraintes financières qui pèsent sur la Comifac limitent son
efficacité.
La certification forestière (considérée comme le principal effort du secteur
privé), les projets d’observateurs indépendants, l’adhésion à l’Initiative pour la
transparence dans les industries extractives (ITIE) et plusieurs autres initiatives
en faveur du renforcement des capacités complètent l’éventail de mécanismes
visant au respect de la légalité dans le secteur forestier.
La réglementation FLEGT fait usage de la demande en produits ligneux sur les
marchés européens comme un levier permettant d’obtenir des réformes de la
gouvernance forestière en Afrique. Tous les systèmes en voie d’établissement
sont orientés vers le suivi des exportations de bois à l’étranger. De même,
la certification forestière qui semble stagner en Afrique est un instrument de
marché utilisé pour les marchés écologiquement sensibles en Europe, aux
ÉtatsUnis d’Amérique et au Japon.
Les principaux problèmes restent les marchés nationaux et intraafricains du
bois, qui enregistrent une forte croissance, exerçant ainsi une pression sur
les ressources forestières et la diversité biologique, ainsi que sur les moyens
de subsistance des personnes qui vivent en zone forestière. En vue d’induire
un impact décisif sur la gouvernance forestière et le bienêtre des populations
africaines, la BAD devrait appliquer un programme régional visant à promouvoir
la légalité sur les marchés nationaux et les marchés intraafricains du bois.
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Le programme régional pour la
promotion de la légalité dans le
commerce africain du bois (Proligatt)
devrait s’efforcer d’améliorer la
contribution du secteur forestier à
l’économie africaine par le commerce
de produits ligneux licites entre les
marchés sousrégionaux africains.
L’objectif général du programme
serait de contribuer à l’intégration
de l’Afrique en encourageant la
consommation intérieure et le
commerce intraafricain du bois
produit légalement et de ses produits
transformés.
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gouvernance (FLEG) en Afrique
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1. CONTEXTE Objectifs
L’étude a été initiée pour soutenir les efforts des pays exportateurs de bois
qui luttent contre la récolte et le commerce illicites du bois, notamment par la
préparation des stratégies nationales FLEG et la mise en œuvre des APV/FLEGT
de l’UE. Les résultats de la consultation servent d’orientation aux interventions
futures du Carn dans ce domaine. De manière plus spécifique, l’étude visait
à documenter les systèmes et les processus pour les rendre conformes à la
réglementation des APV/FLEGT de l’UE, ainsi qu’à apporter des contributions
pour appuyer le Carn dans la mise en œuvre du Plan d’action AFLEG, grâce aux
directives pour la préparation des stratégies nationales FLEG.
Centre d’intérêt de l’étude
L’étude examine les mesures pertinentes prises à la fois dans l’Union
européenne (et sur d’autres marchés de consommateurs) et dans les pays
producteurs (pays APV et pays nonAPV), ainsi que le développement de cadres
de coopération multilatérale en vue de lutter contre l’exploitation forestière
illégale, sans oublier des initiatives mondiales telles que REDD+, ni les actions
engagées par l’OIBT, la FAO et le Forum des Nations Unies sur les forêts (FNUF).
Une attention particulière a été accordée à la mise en œuvre du Plan d’action
AFLEG. L’étude devrait par ailleurs fournir une nouvelle occasion de collaborer
avec les principaux intervenants et de compiler, évaluer et résumer les attentes
des différents pays membres régionaux de la BAD et de leurs institutions
partenaires quant aux actions à venir. L’étude fera parallèlement ressortir les
leçons apprises et formulera des recommandations. Au demeurant, l’étude était
conçue pour contribuer à une prise de décision correctement informée au Carn,
dans les pays membres régionaux et chez les parties prenantes clés sur la base
d’une analyse complète des progrès accomplis après douze années de mise en
œuvre du Plan d’action FLEGT et douze années depuis la Déclaration et le Plan
d’action AFLEG.
2. MÉTHODOLOGIE DE L’ÉTUDE L’étude se base principalement sur un tour d’horizon de la documentation
qui devrait permettre de faire la lumière sur le contexte général du secteur
forestier, décrire les aspects institutionnels de la ratification de l’APV et analyser
les contraintes actuelles (le cadre juridique, les ressources humaines et
financières, etc.).
Des voyages d’étude ont été menés dans trois pays, sur les sept initialement
prévus : un pays APV, le Liberia, et deux pays non APV, la Côte d’Ivoire et le
Gabon. Le consultant a aussi analysé les données secondaires générées par
le Cameroun et la sousrégion d’Afrique australe. Dans les trois pays visités,
en tout 77 représentants de groupes de parties prenantes ont été interrogés
(cf. tableau 1). Les perceptions et opinions des divers acteurs ont été recueillies
au moyen d’un entretien semistructuré axé sur : a) les tendances et la dynamique
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du secteur forestier et des ressources forestières ; b) les principaux problèmes
de gouvernance qui se posent dans le secteur forestier ; c) les initiatives prises
par des groupes de parties prenantes pour améliorer la gouvernance et le
respect des réglementations forestières ; d) les impacts induits jusqu’à présent
par les programmes et initiatives en matière de gouvernance forestière ; e) les
chaînes de valeur et les axes prioritaires d’intervention future visant à améliorer
la gouvernance dans le secteur ; et f) des suggestions et recommandations
pour les interventions futures de la BAD. Les rapports détaillés sur les trois
visites de pays sont présentés dans l’annexe 1, infra.
TABLEAU 01
NOMBRE DE GROUPES DE REPRÉSENTANTS DE GROUPES DE PARTIES PRENANTES INTERROGÉS DANS CHAQUE PAYS
Groupe de parties prenantes Côte d’Ivoire Gabon Liberia
Gouvernement 20 7 3
OSC 9 2 1
Secteur privé 5 3 2
Forêts communautaires 5 1 5
Organisations régionales ou internationales 5
Bailleurs de fonds/projets initiés par des bailleurs de fonds 2 1 6
Total 41 19 17
3. CONCLUSION DE L’ÉTUDE 3.1 Au sujet de la gouvernance forestière
La gouvernance a été définie comme tout effort fait pour coordonner l’action
humaine afin d’atteindre des objectifs (Rayner et al., 2010). Dans la distinction
commune entre le « gouvernement » et la « gouvernance », cette dernière
est généralement considérée comme faisant référence spécifiquement à des
mécanismes de coordination ne reposant pas sur l’autorité et les sanctions
dont se prévalent les États (Stoker, 1998). Cela traduit la reconnaissance
que l’État et son appareil bureaucratique ne sont pas suffisants en soi pour
fournir tous les biens publics (Grant et al., 2016), ni du reste tous les autres
engagements inhérents. La gouvernance forestière ne se limite pas à
l’application des réglementations forestières, mais fait référence aux cadres
politiques, institutionnels et culturels par lesquels les divers intérêts dans les
ressources forestières sont coordonnés et contrôlés (Cronkleton et al., 2008).
La gouvernance intègre : a) les règles adoptées pour organiser et gérer les
activités afin de servir des objectifs sociaux plus vastes et de régler les conflits
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FIGURE 01
PILIERS ET PRINCIPES DE LA GOUVERNANCE (BANQUE MONDIALE)
RESPONSABILITÉ
EFFICIENCE
EFFICACITÉ
EQUITÉ
PARTICIPATION
TRANSPARENCE
POLITIQUE,
CADRE
INSTITUTIONNEL
JURIDIQUE ET
RÉGLEMENTAIRE
PROCESSUS DE
PLANIFICATION
ET DE PRISE DE
DÉCISIONS
PLANIFICATION
APPLICATION
DE LA MISE
EN ŒUVRE ET
CONFORMITÉ
entre groupes de parties prenantes ; b) le fonctionnement des institutions et leur
acceptation par le public ; c) et l’efficacité de l’administration publique au sens
large (Laird et al., 2010). Certains principes de bonne gouvernance forestière
comprennent (Higman et al., 2005):
• l’État de droit, ou lorsque des cadres juridiques équitables appliqués
avec impartialité s’avèrent nécessaires ;
• la transparence, ou lorsque les décisions sont prises conformément aux
règles convenues ;
• l’équité, ou lorsque les citoyens ont le sentiment qu’ils font partie
intégrante et ne sont pas exclus de la société ;
• l’efficacité, ou lorsque les citoyens et les institutions produisent des
résultats répondant aux besoins de la société tout en faisant le meilleur
usage des ressources à leur disposition ;
• l’obligation de rendre compte, ou lorsque les institutions
gouvernementales, les entreprises du secteur privé et les organisations de
la société civile rendent des comptes à celles et ceux qui sont affectés par
leurs actions.
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3.2 Le commerce du bois en Afrique
Un rapport récent commis par l’OIBT (Erling et al., 2016) sur les échanges
commerciaux issus du secteur formel du bois (les échanges via les ports
maritimes) estime qu’en 2013, l’Afrique a exporté pour près de 4,5 milliards
d’USD de produits ligneux. Les trois quarts de ces exportations étaient des
produits non transformés (billes de bois, sciages et contreplaqué), contre un
quart de produits transformés. Les billes de bois et les sciages continuent de
représenter plus de la moitié des exportations régionales. Les exportations de
billes de bois sont restées étales, autour de un milliard d’USD, tandis que les
exportations de sciages se sont chiffrées autour de 1,4 milliard d’USD en 2013,
s’inscrivant en légère hausse. Seulement 8,3 % du total (92 millions d’USD)
étaient orientés vers les marchés intrarégionaux. Au cours de la même année,
l’importation de produits ligneux en Afrique s’est chiffrée à 6,5 milliards d’USD.
Les importations intrarégionales sur le continent africain se sont élevées à 526
millions d’USD, soit 8 % du total. Toujours en 2013, la valeur des importations
de billes de bois s’est établie à 445 millions d’USD, affichant une légère baisse.
Les sciages ont constitué la plus grande importation du pays, avec 31 % du
total, soit deux milliards d’USD.
En outre, il existe d’importants flux du volume ligneux par voie terrestre en
Afrique qui ne font pas l’objet d’un suivi systématique. Un rapport d’Eba’a Atyi
et al. (2016) estime que les exportations annuelles du Cameroun en direction des
pays voisins (principalement le Tchad et le Nigeria) se situaient à 200 000 m3 de
sciages. De la même manière, la République démocratique du Congo (RDC) et
la Côte d’Ivoire exportent respectivement 150 000 m3 et 120 000 m3 de sciages
vers les pays voisins. Par ailleurs, l’exportation par voie terrestre de bois et de
produits du bois à partir du Ghana jusqu’aux pays voisins s’établit, selon les
estimations, à 115 000 m3 (Marfo et al., 2014).
Les principaux pays africains exportateurs de produits ligneux (principalement
vers l’Europe et l’Asie) sont issus des sousrégions d’Afrique centrale et de
l’Ouest. Les pays d’Afrique centrale (Gabon, Cameroun, République du
Congo, République centrafricaine et République démocratique du Congo)
exportent annuellement près de cinq millions de m3 d’équivalent bois rond
(EBR), lorsque l’on assiste tous les produits (FAO, 2011). L’Asie (en particulier
la Chine) représente environ 50 % de ce volume. Les principaux exportateurs
vers l’Asie et l’Europe sont le Gabon et le Cameroun, dans cet ordre. Ces deux
pays fournissent également des produits ligneux aux marchés intraafricains.
Toutefois, les exportations totales vers les marchés africains ne représentent
que près de 10 % des exportations moyennes d’EBR provenant de ces deux
pays.
En Afrique de l’Ouest, trois pays – Liberia, Ghana et Côte d’Ivoire – exportent
des produits ligneux. Selon la base de données de l’OIBT, les exportations
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ghanéennes annuelles de produits transformés se situent autour de 448 000 m3.
Les rapports établis par le ministère en charge des forêts en Côte d’Ivoire
montrent que les exportations de bois vers les marchés outremer avoisinent les
350 000 m3 par an. Comme le Ghana, la Côte d’Ivoire n’exporte pas de grumes.
Les forêts du Liberia produisent entre 200 000 m3 et 250 000 m de bois chaque
année, dont l’essentiel est exporté vers la Chine et l’Europe (principalement la
France), en général sous forme de grumes.
En Afrique de l’Est et australe, le Mozambique, qui est également un pays
producteur membre de l’OIBT, exporte environ 250 000 m3 par an, principalement
vers la Chine.
Les principaux pays importateurs de bois se trouvent en Afrique du Nord et
représentent environ 60 % de toutes les importations de produits ligneux
d’Afrique (Erling et al., 2016). L’Afrique australe concentre quant à elle près
de 25 % des importations totales. Les importations de bois en provenance
de l’extérieur du continent africain sont en augmentation. S’agissant de la
composition des produits, la tendance pour les billes de bois est que les pays
d’Afrique du Nord importent des billes de bois non transformées hors d’Afrique,
alors que les pays importateurs de grumes en Afrique de l’Ouest (Ghana,
Mauritanie, Nigeria) et en Afrique de l’Est et australe (Zambie, Mozambique,
Tanzanie, Rwanda, Namibie et Afrique du Sud) se ravitaillent en billes de bois
auprès d’autres pays africains.
La situation est quelque peu différente pour les produits transformés, même si
l’Égypte, le plus gros marché d’importation des produits ligneux en Afrique, tire
la plus grande partie de son approvisionnement hors d’Afrique.
Les producteurs et exportateurs africains de produits ligneux outremer et par
voie terrestre se trouvent principalement en Afrique centrale (dans le bassin
du Congo), en plus de quelques autres pays exportateurs basés en Afrique
de l’Ouest et en Afrique de l’Est (voir la figure 3). En revanche, les pays
importateurs de produits ligneux sont les pays d’Afrique du Nord, de l’Ouest, de
l’Est et australe. Si l’on excepte le Tchad (qui importe principalement le bois scié
artisanal), on peut dire que l’Afrique centrale n’est pas un marché d’importation,
du moins pour ce qui concerne les billes de bois et les produits primaires
transformés tels que le bois d’œuvre ou le contreplaqué. On peut intégrer les
marchés d’exportation et d’importation en Afrique, à condition de favoriser le
commerce intraafricain de produits ligneux qui s’effectuerait dans un cadre
plus légal et moins informel. Cela pourrait générer des dividendes importants
pour les populations africaines, qu’elles vivent dans les pays exportateurs de
bois ou dans ceux qui importent cette matière première. Une telle intégration
peut être facilitée par des communautés sousrégionales comme la Cédéao, la
CEEAC, l’ECEAS et la SADC qui pourraient œuvrer pour éliminer les entraves au
commerce et réduire les coûts de transaction.
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FIGURE 02
PRINCIPALES DESTINATIONS DES EXPORTATIONS DE PRODUITS LIGNEUX ISSUS D’AFRIQUE
FLUX IMPORTANT
FLUX MOVEN
FLUX MOINS IMPORTANTS
TRÈS PETITS FLUX
SOUS-RÉGION DE L’AFRIQUE DU NORD
SOUS-RÉGION DE COMESA
SOUS-RÉGION DE LA SADC
SOUS-RÉGION CEEAC
SOUS-RÉGION CEDEAO
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FIGURE 03
FLUX COMMERCIAUX INTRAAFRICAINS DE PRODUITS LIGNEUX
3.3 La production industrielle de bois en Afrique : le modèle des
concessions forestières
La majeure partie des produits ligneux africains exportés vers les marchés
internationaux provient d’Afrique centrale et d’Afrique de l’Ouest. En Afrique de
l’Ouest (à l’exception peutêtre du Liberia), toutes les forêts tropicales fermées
(ou tout au moins la quasitotalité d’entre elles) ont déjà subi au moins une coupe
de bois. Par contre, en Afrique centrale, les forêts faciles d’accès ont fait l’objet
de coupes à blanc, mais la sousrégion recèle toujours de vastes zones de forêts
primaires (OIBT, 2005). Dans l’ensemble, les concessions forestières à long
terme et à grande échelle gérées de façon privée dominent la production de bois
en Afrique centrale (en l’occurrence dans le bassin du Congo). La plupart des
compagnies forestières actives sont à capitaux étrangers ; leurs actionnaires
traditionnels sont des investisseurs européens, même si les investisseurs
asiatiques sont de plus en plus nombreux.
L’origine du modèle des concessions forestières remonte à l’ère coloniale
(Karsenty, 2007). Toutefois, le régime de gouvernance en vigueur actuellement
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découle largement de deux processus qui ont eu cours deux dernières décennies :
d’une part, un ensemble d’ajustements structurels macroéconomiques ; d’autre
part, un engagement politique en faveur de la gestion durable des ressources
forestières devenu manifeste dans le programme d’action international adopté
lors du Sommet de la Terre qui s’est tenu à Rio de Janeiro au Brésil en 1992
(Cerutti et al., 2016b).
L’OIBT a une opinion plutôt positive des concessions forestières, car elles
font partie du domaine forestier permanent (DFP). Les politiques de l’OIBT
insistent sur la nécessité que les pays établissent un DFP, constitué de certaines
catégories de terre, publiques ou privées, qui doivent être conservées sous
un couvert végétal permanent afin de garantir leur contribution optimale
au développement national. Une telle permanence est l’une des conditions
requises pour une gestion durable des forêts (GDF). Trois catégories de
forêts sont incluses dans le domaine forestier permanent, à savoir : a) les
forêts de protection sur les terres fragiles ; b) les forêts mises de côté pour la
conservation des plantes, des animaux et des écosystèmes ; c) et les forêts
de production (OIBT, 2005 ; OIBT, 2011). Les concessions forestières sont
constituées de forêts de production dans un DFP. En Afrique, les concessions
forestières sont gérées pour les cycles de coupe qui varient de 25 à 40 ans.
Dans le bassin du Congo, le cycle de coupe (autrement dit l’intervalle en années
entre deux récoltes successives de bois sur la même parcelle) s’établit à 30 ans
pour les concessions forestières industrielles. Dans le bassin du Congo, les
concessions forestières répondent à des critères de gestion particuliers et à des
dénominations spécifiques pour chaque pays (voir tableau 2).
Audelà des concessions forestières du DFP et de celles qui n’en font pas partie,
on retrouve des ressources forestières dans la forêt non permanente que l’on
peut convertir en d’autres types d’exploitation des terres tels que l’agriculture.
C’est dans une telle situation que la récolte industrielle de bois s’effectue
également dans des forêts non permanentes.
Le Gabon est un exemple typique des approches de l’aménagement forestier
qui ont cours au niveau du bassin du Congo (voir l’annexe 1c). En 2001, le
Gabon a adopté le principe de la gestion durable des forêts (GDF), moyennant
des concessions forestières conformes à la nouvelle réglementation forestière.
La loi distingue quatre types de permis de coupe, à savoir : a) les permis
forestiers associés (PFA), qui couvrent jusqu’à 15 000 ha ; b) les concessions
forestières d’aménagement durable (CFAD), qui couvrent jusqu’à 200 000 ha ;
c) les forêts communautaires, pour un maximum de 5 000 ha ; et d) les permis
de gré à gré (PGG), qui sont accordés en fonction du nombre d’arbres à couper.
Les CFAD sont généralement accordées aux grandes compagnies forestières à
capitaux étrangers – asiatiques ou européens –, alors que les PFA sont octroyés
19
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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
TABLEAU 02
FOREST CONCESSION TYPES IN CONGO BASIN COUNTRIES
Pays Types de concessionTaille maximale
(hectares – ha)Durée du don Critères de gestion
Cameroun
Concession de bois 200 00015 ans,
renouvelable
Plan d’aménagement forestier
Cycle de coupe de 30 ans
Forêt communale Non déterminée Non déterminéePlan d’aménagement forestier
Cycle de coupe de 30 ans
Forêts communautaires 5 000 Non déterminéePlan d’aménagement simple
Cycle de coupe de 25 ans
Gabon
CFAD (concession forestière
sous aménagement durable)600 000 Non déterminée
Plan d’aménagement forestier
Plan d’industrialisation
PFA (permis forestier associé) 50 000 Non déterminéeÀ intégrer dans une CFAD, ou
Regroupement de plusieurs DFP
RCAPEA (permis d’exploitation et
d’aménagement forestier)Non déterminée Non déterminée
Plan d’aménagement forestier
Compagnie de transformation du bois
République du Congo
Concession de transformation
industrielleNon déterminée
15 ans,
renouvelablePlan d’aménagement forestier
Convention d’aménagement et
de transformationNon déterminée
25 ans,
renouvelablePlan d’aménagement forestier
RDCConcession d’exploitation de
boisPlan d’aménagement forestier
à des entreprises locales de plus petite taille (même si elles peuvent être gérées
conjointement avec des CFAD). Les PGG sont souvent accordés aux élites
locales qui vendent des arbres sur pied aux compagnies forestières ou à des
exploitants à la tronçonneuse. Les forêts communautaires se développent
lentement.
En Afrique de l’Ouest, il existe des différences majeures entre le Ghana
et la Côte d’Ivoire, d’un côté, et le Liberia, de l’autre. Au Ghana et en Côte
d’Ivoire, l’exploitation forestière à des fins de transformation industrielle et
d’exportation outremer se produit principalement dans des forêts secondaires
non permanentes. On estime que plus de 80 % du bois qui approvisionne
l’industrie forestière au Ghana est prélevé en dehors des réserves forestières
(horsréserves).
En Côte d’Ivoire, le domaine forestier est subdivisé en deux catégories : le
domaine forestier permanent et les forêts relevant du domaine rural dont les
terres peuvent être converties pour être utilisées à d’autres fins. Le domaine
forestier permanent comprend 231 forêts classées (voir l’annexe 1A) qui sont
placées sous la gestion de la Société de développement des forêts (Sodéfor),
20
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un organisme parapublic créé en 1966. Même si les forêts classées sont
destinées exclusivement à la production de bois et, en principe, ne peuvent pas
être converties à d’autres types d’utilisation, elles sont tout de même gravement
touchées par la recherche de terres de culture. Selon des estimations, les
taux d’empiètement varient de 50 % (selon le gouvernement) à 90 % (selon la
société civile).
Le domaine rural est constitué de forêts secondaires (à l’exclusion des
forêts galerie), qui ont été subdivisées en 387 lots boisés appelés périmètres
d’exploitation forestière (PEF) qui relèvent de l’administration centrale du
ministère de l’Eau et des Forêts (Minef). Les PEF sont octroyés aux entreprises
privées aux fins d’exploitation forestière, sur la base d’un système de quotas
mis en place par le Minef. On estime que ces PEF sont aussi très dégradés, et
les besoins des entreprises privées augmentent à mesure que le volume de bois
récoltable par zone d’opération diminue fortement.
Le Liberia compte la plus forte densité de forêts en Afrique de l’Ouest, car il recèle
environ 40 % de toutes les forêts denses de la sousrégion (annexe 1B). Certains
acteurs (en particulier la Forestry Development Authority – FDA) estiment que
50 % des forêts libériennes peuvent toujours être considérées comme des
forêts « intactes ». Certes, aucun inventaire complet des forêts n’a été effectué,
mais on estime le couvert forestier du Liberia à quatre millions d’hectares, dont
un million d’hectares d’aires protégées. Outre les accords d’aménagement
des forêts communautaires, trois types de titres d’exploitation forestière
peuvent être accordés à des compagnies ou à des particuliers, à savoir : le
contrat d’aménagement forestier (FMC), qui devrait être assujetti à un plan
d’aménagement forestier adossé sur un cycle de coupe de 25 ans minimum ;
les contrats de vente de bois (TSC) octroyés pour trois ans et couvrant une
superficie maximale de 5 000 ha (après l’exploitation, les autres zones faisant
l’objet de TSC peuvent être converties pour être utilisées à d’autres fins) ; et les
permis d’exploitation privée, qui ne sont assujettis à aucune réglementation.
Jusqu’à présent, aucun plan d’aménagement privé n’est appliqué au Liberia.
3.4 Les enjeux de la gouvernance du secteur forestier en Afrique
Les parties prenantes ont identifié un certain nombre de problèmes de
gouvernance forestière énumérés ciaprès dans tous les pays visités et par
extension dans la majorité des pays africains. Ces problèmes sont décrits
ciaprès.
La mauvaise application des lois et des réglementations forestières. Dans
certains pays africains, les cadres juridiques et réglementaires qui régissent
le secteur des forêts sont obsolètes. Quelle que soit la qualité des lois et des
réglementations en vigueur, le problème de fond semble résider dans la flexibilité
21
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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
au niveau de leur application. Le sentiment général est que l’application des
réglementations forestières laisse à désirer, et cette faiblesse découle des
pratiques de corruption et du trafic d’influence pratiqué par les élites politiques
et économiques des pays.
L’influence politique inopportune dans la formulation des politiques et la prise de
décisions en matière forestière. Malgré la volonté politique si souvent affichée
de lutter contre les pratiques illégales et de favoriser la durabilité dans le secteur
forestier, les ressources forestières attisent beaucoup de convoitises chez les
hommes politiques et sont un objet de pression politique dans tous les pays,
surtout lors de l’octroi de titres d’exploitation forestière. La pression politique
est donc la principale cause du manque de transparence dans la prise des
décisions concernant le secteur forestier en Afrique.
Le manque de planification de l’utilisation des terres. La pression est souvent
exercée sur les ressources forestières en dehors du secteur forestier, y compris
à partir de l’agriculture, des mines et du développement des infrastructures.
Ces secteurs ont un intérêt légitime dans l’utilisation des terres, ce qui signifie
qu’il faudrait engager un processus conscient d’aménagement des terres
pour garantir le développement de tous ces secteurs sur le territoire national.
Malheureusement, dans la majorité des pays africains, il n’existe pas de plans
d’utilisation des terres susceptibles de contribuer à l’existence continue d’un
domaine forestier permanent, concomitamment à d’autres utilisations de la
terre.
Le manque de coordination entre les départements ministériels concernés.
La majorité des pays d’Afrique se sont dotés de stratégies de développement
national pour les dix à vingt prochaines années. Dans la plupart des cas,
ces stratégies se fondent sur le développement agricole et l’utilisation des
ressources naturelles. Toutefois, la coordination entre les politiques sectorielles
par l’intermédiaire des départements ministériels reste faible. Dans bien des cas,
le ministre en charge de l’agriculture alloue les terres boisées au développement
d’agroindustries sans pour autant consulter le ministère des Forêts.
Un secteur informel dominant et mal contrôlé. D’une manière générale,
les systèmes d’exploitation forestière et de transformation du bois utilisés
dans les pays africains ont été conçus pour desservir les marchés outremer.
L’approvisionnement des marchés nationaux est assuré par le secteur informel,
dans lequel quantité de petits exploitants à la tronçonneuse abattent le bois, le
transforment et vendent des produits ligneux sans le moindre suivi. Cependant,
ces vingt dernières années, la croissance sur les marchés nationaux et régionaux
a dépassé celle des marchés internationaux malgré l’émergence de marchés en
Asie. Par conséquent, le secteur informel qui fournit des produits ligneux aux
22
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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
ENCADRÉ 01
RÉSUMÉ DU CAS DE L’INDONÉSIE
L’APV/FLEGT entre l’Indonésie et l’UE embraie sur
les efforts que déploie l’Indonésie pour lutter contre
l’exploitation illégale du bois, en particulier son
système de vérification de l’origine légale du bois
(SVLK). Les deux parties ont négocié l’APV entre
2007 et 2011. En septembre 2013, Bruxelles et
Jakarta ont signé un APV (connu sous l’appellation
de Loi portant régime de l’exploitation du bois) et
ratifié l’accord en 2014. L’APV est entré en vigueur
le 1er mai 2014. Il s’agit d’un accord commercial
juridiquement contraignant. Le but du processus
APV engagé entre l’Indonésie et l’UE est de
mettre en place un cadre juridique garantissant
que tous les produits ligneux (tels que couverts
par l’accord) importés dans l’espace européen à
partir de l’Indonésie aient été récoltés légalement.
En plus de la promotion du commerce légal, l’APV
s’attaque aux causes de l’illégalité en améliorant
la gouvernance forestière et l’application des
réglementations. Une force majeure de cet accord
est qu’il va audelà du commerce pour analyser les
questions environnementales et de développement,
tout comme la façon dont les politiques affectent les
populations locales.
L’APV entre l’Indonésie et l’UE décrit un système
de vérification de l’origine légale du bois capable
de garantir que le bois et les produits ligneux
générés et transformés en Indonésie proviennent
de sources légales et sont pleinement conformes
aux législations indonésiennes, tel que certifié par
un audit indépendant suivi par la société civile.
Le système de vérification de l’origine légale du
bois décrit dans l’APV est fondé sur le SVLK de
l’Indonésie.
Les autorités indonésiennes ont pris un certain
nombre de mesures importantes pour combattre
l’exploitation forestière illégale du bois et le commerce
qui y est associé, particulièrement avec la ratification
de l’APV en 2014. Le processus de négociation de
cet accord a contribué à l’introduction du SVLK et
à la clarification du cadre juridique pertinent. Il a
aussi sensiblement amélioré la collaboration avec
les parties prenantes du secteur forestier. Des
développements importants ont également eu lieu
en ce qui concerne la reconnaissance des droits de
propriété des populations autochtones sur les terres
forestières et les ressources associées. Toutefois, la
mise en œuvre et l’application restent un enjeu. En
particulier, les progrès sont entravés par un système
de gouvernance peu performant et décentralisé, la
corruption rampante et le manque de transparence
dans les informations.
Avant que les autorisations FLEGT ne puissent
démarrer, une évaluation conjointe doit confirmer
que le système de vérification de l’origine légale du
bois exploité en Indonésie fonctionne comme cela
est décrit dans l’APV. En effet, en septembre/octobre
2014, l’évaluation conjointe du système de vérification
de l’origine légale du bois exploité a identifié des
problèmes à résoudre avant l’autorisation. Le 21
avril 2016, le président indonésien et le président
de la Commission de l’Union européenne ont
convenu d’évoluer rapidement vers la réduction de
l’exploitation forestière illégale et la promotion du
commerce du bois récolté légalement entre l’UE et
l’Indonésie, dans le cadre du tout premier régime
d’autorisations FLEGT. L’annonce était fondée sur
l’évaluation conjointe qui a révélé que l’Indonésie
est fin prête pour appliquer son APV, sur la base de
l’inclusion de tous les groupes de produits pertinents
dans le champ d’application de l’accord. Avec cette
avancée probante, les deux parties sont disposées à
évoluer rapidement vers un système d’autorisations
pleinement opérationnel, ce qui fera de l’Indonésie
le premier pays à parachever cette étape finale du
processus FLEGT. L’accord stimulera le commerce
légal, modernisera et formalisera davantage le
secteur forestier indonésien et améliorera les
pratiques commerciales, permettant à de nombreux
milliers d’entreprises de combler la demande des
marchés en bois légal et produits connexes.
23
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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
marchés intérieurs et intraafricains a plus d’impact sur les forêts que le secteur
industriel. Ceci est particulièrement vrai parce qu’il n’existe pas de systèmes de
suivi du secteur informel, où règne l’illégalité.
3.5 L’évaluation des initiatives visant à lutter contre l’exploitation
forestière illégale et à promouvoir la gouvernance forestière en Afrique
La sensibilisation générale aux effets négatifs de la mauvaise gouvernance
forestière sur le développement économique a été étendue au secteur de
l’environnement dans les années 1990, contribuant à faire de l’exploitation
forestière illégale un enjeu politique majeur (Tacconi, 2007). En réalité,
l’exploitation forestière illégale est soupçonnée d’avoir une influence très
négative sur la diversité biologique forestière, l’habitat faunique, la qualité
des sols, l’accès à l’eau, la pauvreté et les émissions de gaz à effet de serre
(EFI, 2011). En outre, l’exploitation forestière illégale a été reconnue comme
ayant un coût social élevé compte tenu des recettes qui échappent aux pouvoirs
publics dans des pays producteurs de bois (Brown et al., 2007) tels que ceux
d’Afrique centrale. Qui plus est, de nombreux éléments factuels attestent que
l’exploitation illégale du bois a des effets négatifs sur les conditions d’existence
des populations pauvres qui tirent leur subsistance de la forêt. Ces effets
négatifs sont liés au fait que ces populations vivent dans le proche voisinage
d’une industrie non réglementée, et sont donc ainsi exposées à la dégradation
des forêts et aux dégâts environnementaux qui l’accompagnent (SAMFU, 2002).
3.5.1 Application des réglementations forestières africaines et gouvernance
L’Initiative pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance
en Afrique (AFLEG) a été lancée lors d’une conférence ministérielle qui s’est
tenue à Yaoundé au Cameroun en octobre 2003. La conférence s’est achevée
par la Déclaration et le Plan d’action AFLEG. Dans la déclaration, les États ont
exprimé leur intention, entre autres, de mobiliser des ressources financières
pour appliquer les réglementations forestières et la gouvernance ; de fournir
des opportunités économiques aux communautés qui tirent leur subsistance
des forêts afin de réduire les activités illégales ; de favoriser la coopération
entre les organismes chargés de l’application des réglementations au sein des
pays et entre eux ; d’impliquer les parties prenantes dans la prise de décision ;
de susciter une prise de conscience des questions relatives à l’application
des réglementations forestières et de la gouvernance ; et d’étudier des voies
et moyens susceptibles de démontrer la légalité et la durabilité des produits
forestiers. Ndikumangenge et al. (2016) identifient un certain nombre de
résultats positifs auxquels l’initiative AFLEG a pu contribuer, et qui comprennent
les réformes juridiques et institutionnelles du secteur forestier dans les pays
du bassin du Congo, la mise en place de nouveaux systèmes de contrôle
de l’exploitation forestière, un meilleur suivi des activités forestières et une
participation accrue des parties prenantes à la gestion forestière.
24
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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
Même si elle a pu inspirer certaines réformes des politiques forestières
sousrégionales (surtout en Afrique centrale et australe) et nationales, l’AFLEG
a été purement et simplement abandonnée car la volonté politique ne s’est pas
traduite en mobilisation de ressources financières.
3.5.2 Le Plan d’action pour l’application des réglementations forestières, la
gouvernance et les échanges commerciaux (FLEGT)
La politique de l’Union européenne visant à régler le problème croissant posé
par l’exploitation forestière illégale du bois et le commerce qui y est associé a
été définie en 2003, dans le cadre du Plan d’action FLEGT. Le plan a abouti à
l’élaboration de deux instruments clés (CE, 2011), à savoir :
• la publication 2005 de la réglementation FLEGT, qui régule l’entrée dans
l’espace européen du bois provenant des pays ayant négocié des APV/
FLEGT avec l’UE ;
• la réglementation du bois 2010, une mesure phare prise par l’Union
européenne pour interdire le placement du bois et de produits ligneux
illicites dans les marchés internes de l’Union.
a) Contexte et justification du Plan d’action FLEGT
Le Plan d’action FLEGT met sur pied un processus et un ensemble de mesures par
lesquelles la Commission européenne se propose de lutter contre l’exploitation
forestière illégale du bois et le commerce qui y est associé (CE, 2003). La
Commission européenne a considéré le plan comme l’une des priorités dans
le cadre du suivi du Sommet mondial de 2002 sur le développement durable.
Le Plan d’action FLEGT met l’accent sur la réforme de la gouvernance et le
renforcement des capacités et inclut des mesures axées sur la demande,
destinées à réduire la consommation du bois récolté illégalement dans l’UE et
à travers le monde. Le plan d’action a été adopté pour traiter uniquement de la
question de la légalité, même si l’objectif plus large de l’UE est d’encourager
la gestion forestière durable. L’on espère qu’une meilleure application des
réglementations aboutira dans l’absolu à une gestion forestière plus durable,
conformément à la recommandation formulée lors du Sommet de la Terre qui
s’est tenu à Rio en 1992.
Le plan d’action comprend des dispositions sur l’appui aux pays exportateurs
de bois, la lutte contre le commerce illicite de bois, les politiques de passation
de marchés publics pour les États membres de l’UE, le soutien aux initiatives du
secteur public fondées sur les principes de la responsabilité sociale d’entreprise,
le financement et l’investissement, ainsi que les liens avec les instruments
législatifs existants dans l’espace de l’UE et le « bois de la guerre ».
Une composante essentielle de la mise en œuvre du Plan d’action FLEGT est un
régime d’autorisation volontaire proposé par la Commission européenne. Les
25
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exportations de bois de chaque pays partenaire devraient être accompagnées
d’un permis d’exportation émis si le bois a été récolté conformément à la
législation nationale en vigueur. Le bois issu d’un pays partenaire FLEGT qui arrive
à un point d’importation de l’UE ne devrait pas être autorisé à circuler librement
dans l’espace européen sans un tel permis. En 2005, la Commission européenne
a adopté une réglementation sur la création d’un régime d’autorisations FLEGT
pour les importations de bois en direction de l’espace européen (CE, 2005). La
réglementation définit les produits couverts, décrit le permis ou l’autorisation
nécessaire pour vérifier que le bois a été prélevé légalement, et précise la nature
tout comme le mandat de tout organisme consultatif ou de gestion mis en place
pour assister la Commission européenne.
b) Application de l’APV/FLEGT
Le processus APV/FLEGT se déroule en quatre phases essentielles, à savoir la
prénégociation, la négociation, la mise en œuvre de l’APV/FLEGT et le pilotage,
le suivi et l’évaluation de l’émission des autorisations FLEGT (Comifac, 2016).
La prénégociation regroupe l’ensemble des actions nécessaires pour créer des
conditions propices au lancement de négociations. La phase de prénégociation
est caractérisée par des consultations informelles. Cette phase est constituée
d’un certain nombre d’études et de diagnostics visant à déterminer le statut de
la gouvernance forestière et l’application des réglementations forestières dans le
pays partenaire FLEGT potentiel de l’UE, à identifier les groupes d’intervenants
potentiels en vue de la constitution de plateformes de négociation et à informer
toutes les parties du Plan d’action FLEGT afin de trouver un consensus national
préalablement aux négociations avec l’UE. Souvent, le résultat principal de la
prénégociation est une lettre d’intention que le pays partenaire FLEGT potentiel
envoie à la Commission européenne, ainsi que la signature d’une déclaration
commune pour le lancement des négociations formelles.
La phase de négociation. Les négociations se déroulent aux niveaux politique
et technique. Au niveau politique, les points discutés concernent les principes
de base de l’accord, la mise en place d’institutions de négociation au sein
desquelles tous les groupes de parties prenantes doivent être représentés, les
mécanismes de fonctionnement interne et l’élaboration de feuilles de route et
de chronogrammes pour les négociations. Au niveau technique, les principaux
points comprennent la définition d’une grille de légalité et la mise en place des
systèmes de vérification de la légalité (SVL). La deuxième phase devrait se
traduire par la signature de l’accord, qui pourrait être ratifié plus tard..
La phase de mise en œuvre commence par les organes d’exécution de
l’APV et l’institution des SVL. En outre, des mesures habilitantes sont prises
en vue d’émettre des autorisations FLEGT dans un environnement crédible.
Les conditions propices concernent les aspects techniques, administratifs,
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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
juridiques et éthiques. La troisième phase devrait aboutir à l’émission des
autorisations FLEGT et des procédures connexes à l’accès aux marchés du
bois de l’UE.
Le suivi et l’évaluation comprennent un audit indépendant du système mis en
place, le suivi des institutions créées pour l’application conjointe de l’accord et
l’évaluation des impacts des accords, ainsi que les enseignements tirés et les
recommandations formulées dans le but d’améliorer le système.
c) L’évaluation générale du Plan d’action FLEGT
Le processus FLEGT a fait l’objet de multiples évaluations internes et externes
ces dernières années. L’un des rapports d’évaluation les plus récents et les
plus complets a été publié par TERREA en avril 2016. Depuis le lancement
de FLEGT en 2003, six pays ont conclu des APV avec l’UE : il s’agit de cinq
pays africains – le Ghana (en 2009), le Cameroun (en 2010), la République
du Congo (en 2010), le Liberia (en 2012) et la RCA (en 2012) – et d’un pays
asiatique (l’Indonésie, en 2013). Malgré le fait que les pays africains étaient
les premiers à négocier des APV avec l’UE, l’Indonésie est en bonne voie pour
devenir le premier pays à émettre des autorisations FLEGT (encadré 2). Outre
les pays qui ont signé des APV, neuf autres ont entamé des négociations avec
l’Union européenne, à savoir la Malaisie (depuis 2006) ; le Gabon, la RDC et le
Vietnam (depuis 2010) ; Guyana et le Honduras (depuis 2012) ; la Côte d’Ivoire,
la République démocratique populaire lao, ainsi que la Thaïlande (depuis 2013).
L’évaluation globale effectuée par TERREA (en 2016) montre que, dans les
pays producteurs, le Plan d’action FLEGT a effectivement contribué à une
« meilleure gouvernance », même si la grande diversité des pays rend difficile
toute généralisation. Les réalisations les plus importantes semblent liées à
« l’équité » dans la participation des diverses parties prenantes nationales au
processus APV. Cependant, Eba’a Atyi et al. (2013) ont fait observer que les
petits aménagistes forestiers pourraient être réduits à la faillite si les APV étaient
appliqués de façon stricte sans bénéficier d’un concours complémentaire des
pouvoirs publics ou des autres partenaires.
L’opinion globale de TERREA (2016) sur l’impact de l’initiative FLEGT est reflétée
dans l’affirmation que de nombreux pays ont réalisé des progrès remarquables
sur le front de la transparence, même si les travaux effectués sur le système de
vérification de la légalité ont été moins efficaces. Le renforcement des capacités
de la société civile et des administrations publiques a été relativement efficace,
mais la participation effective des parties prenantes du secteur privé est
restée faible, en dépit d’un certain nombre d’initiatives menées par des ONG
internationales et des associations professionnelles. Dans nombre de pays,
les premières mesures de réforme des politiques forestières ont été prises,
27
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ENCADRÉ 02
RÉSUMÉ DE L’INITIATIVE APV/FLEGT AU CAMEROUN
Les négociations de l’APV entre le Cameroun et l’Union
européenne ont démarré en novembre 2007 et se sont
poursuivies pendant plus de deux ans. L’APV/FLEGT
entre la République du Cameroun et l’UE a été signé le
6 octobre 2010. L’objectif de cet accord est de renforcer
la gouvernance forestière et promouvoir le commerce du
bois légal vérifié. Cet accord prévoit l’établissement d’un
régime d’autorisation FLEGT qui s’appuie sur un ensemble
de critères définis dans la législation camerounaise et
applicables au secteur forestier, ainsi que les processus de
contrôle et de vérification renforcés, en plus du mécanisme
d’audit indépendant dont l’objectif est de garantir la
légalité du bois et de ses produits dérivés exportés vers
l’UE. L’accord est entré en vigueur le 1er décembre 2011.
Il établit également les mesures à prendre pour assurer la
participation des principales parties prenantes dans sa mise
en œuvre et formule les engagements visant à renforcer la
transparence et à faire en sorte que le public soit mieux
informé. L’APV est un accord commercial juridiquement
contraignant qui établit les engagements et les mesures
que les autorités camerounaises prendront pour combattre
l’exploitation illicite du bois et le commerce qui y est
associé, afin de renforcer la gouvernance forestière et de
promouvoir la gestion durable des forêts. Toutefois, la mise
en œuvre de l’APV au Cameroun a rencontré un certain
nombre de défis auxquels il faut répondre avant la mise
en œuvre du système de validation de la légalité. L’entrée
en vigueur du Règlement bois de l’Union européenne rend
une telle réflexion encore plus urgente, pour les raisons
suivantes :
• Les procédures de vérification de la légalité. La
garantie de la conformité légale des bois exportés
dans le territoire de l’UE dès le début effectif du
régime d’autorisation FLEGT constitue l’un des
défis majeurs auxquels les parties à l’accord doivent
faire face. Ainsi, l’Accord prévoit la mise en place
d’un système de vérification de la légalité (SVL)
entièrement décrit dans son annexe IIA et dont le but
est d’assurer la crédibilité des autorisations FLEGT.
En outre, le système de traçabilité, sur lequel repose
le SVL des bois et des produits dérivés, est encore en
cours d’élaboration.
• La définition de la légalité et évolution de la
réglementation. L’APV a pour objet de fournir un
cadre juridique permettant de s’assurer que seuls des
bois et produits dérivés légalement produits ou acquis
sont importés par l’UE à partir du Cameroun. L’accord
prévoit que des réformes juridiques et réglementaires
à court et moyen terme soient réalisées dans l’optique
d’assurer une meilleure cohérence du cadre juridique
applicable au secteur forestier. Ces réformes sont
encore en préparation.
• Le marché intérieur du bois. Le marché intérieur du
bois a été créé afin de mieux organiser et canaliser la
chaîne d’approvisionnement du marché local par un
cadre formel. Au cours de l’année 2014, le ministère
des Forêts et de la Faune a déployé d’importants
efforts pour rapprocher le marché intérieur du bois
des opérateurs de la chaîne d’approvisionnement du
marché local.
• Commerce de bois autorisé FLEGT. L’Accord de
partenariat volontaire vise à établir un commerce
exclusivement légal en bois et produits dérivés entre
le Cameroun et l’Union européenne. On ne peut parler
de commerce de bois FLEGT sans faire allusion aux
autorisations FLEGT dont la délivrance n’est pas
encore effective au Cameroun en raison du niveau de
développement et de mise en place des composantes
du régime d’autorisation FLEGT.
• Renforcement institutionnel. L’APV/FLEGT entre le
Cameroun et l’Union européenne instaure un système
de vérification de la légalité (SVL) dont l’efficacité
est tributaire non seulement de la mise en place de
structures, mais aussi de la disponibilité de moyens
humains, matériels et financiers appropriés pour sa
mise en œuvre.
• Implication des parties prenantes et communications.
L’APV/FLEGT est un processus multiacteurs. Par
conséquent, sa mise en œuvre devait être participative
et transparente, et s’adosser sur la disponibilité des
informations et l’accès facile et continu à cellesci.
L’APV est officiellement en cours de mise en œuvre, mais
le pays reste confronté à de nombreux obstacles et défis.
Il est dès lors raisonnable de conclure que le Cameroun se
trouve encore dans la phase préparatoire.
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mais beaucoup reste à faire, particulièrement sur le plan de l’application de la
nouvelle législation.
L’organisation non gouvernementale Fern a réalisé une évaluation plus
systématique de l’initiative FLEGT, en utilisant les cinq piliers de la bonne
gouvernance (à savoir l’obligation de rendre compte, la transparence, la
coordination, la participation et les capacités) qui sont aussi en cohérence avec
le cadre FAOPROFOR institué pour l’évaluation et le suivi de la gouvernance
forestière (FAO, 2011). L’évaluation a mis en évidence les résultats suivants
(Fern, 2016) :
• la société civile considère l’APV comme une partie intégrante des
améliorations de la gouvernance forestière dans les pays, dont la
portée va audelà du processus APV (notamment la réforme juridique, la
responsabilisation et la coordination) ;
• la société civile décrit le rôle de l’APV dans l’amélioration de la gouvernance
forestière comme consistant à fournir la marge de manœuvre politique et
les structures dans lesquelles les organisations de la société civile (OSC)
étaient mieux outillées pour être des agents du changement ;
• le renforcement des capacités et de la participation des OSC génère les
améliorations les plus marquantes ;
• le changement marquant le moins perçu réside dans la coordination
gouvernementale.
Une analyse plus critique a été faite par Mediapart, un média en ligne français,
qui estime qu’avec l’initiative FLEGT, l’Europe a échoué à lutter contre le trafic
illégal de bois (Pigeaud, 2016). L’article de Médiapart estime que la Commission
européenne et les États membres de l’UE ont dépensé environ un milliard
d’euros (en fait 935 millions d’euros entre 2003 et 2014) au titre de FLEGT. Pour
l’auteur de l’article, l’argent dépensé n’a pas permis d’atteindre les objectifs
ciblés. L’article de Mediapart s’inspire largement du rapport publié par la Cour
des comptes européenne (2015), qui a conclu que :
• le soutien de FLEGT aux pays producteurs de bois n’était pas suffisamment
bien pensé ;
• le soutien de l’UE aux pays producteurs de bois n’était pas assez efficace.
La Cour des comptes européenne a ensuite fait quatre recommandations
principales concernant le plan de travail 20162020 : a) il doit être plus clair pour
ce qui est de ses objectifs, de ses échéances et de son budget ; b) la mise en
œuvre de la réglementation forestière de l’UE doit être plus stricte dans tous les
États membres de l’Union ; c) les régimes de certification privés peuvent être
mieux utilisés ; d) et l’allocation des ressources doit tenir compte des scénarios
dans lesquels existe une probabilité d’un impact majeur.
29
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
d) Leçons tirées du processus APV/FLEGT en Afrique
Le processus FLEGT a été lancé quasiment au même moment que l’AFLEG, mais
avec de meilleures perspectives financières, ce qui a peutêtre eu pour résultat
l’engagement pris par certains pays africains d’entamer des négociations en
vue d’un APV avec l’UE. Jusqu’à présent, cinq pays africains ont conclu des
APV avec l’UE. Aucun de ces cinq pays n’a achevé la troisième phase, ce qui
signifie qu’aucune autorisation FLEGT n’a été délivrée par les pays partenaires
FLEGT en Afrique. Néanmoins, en s’appuyant sur l’achèvement des deux
premières phases du processus et sur les efforts déployés dans le cadre de la
troisième phase, on peut tirer un certain nombre d’enseignements.
Pour la phase de prénégociation, les principaux enjeux sont les suivants :
• veiller à ce que toutes les parties prenantes aient des informations exactes
et une bonne compréhension des objectifs et des impacts ciblés du
processus APV/FLEGT ;
• obtenir le consentement de tous les groupes de parties prenantes avant
que le pays ne s’engage dans le processus APV/FLEGT ;
• obtenir l’accord des représentants de tous les groupes d’intervenants
sur les modalités organisationnelles et de fonctionnement, en vue de
négociations justes et équitables pour toutes les parties impliquées ;
• avoir une vue d’ensemble claire de la situation de la gouvernance forestière
et de l’application des réglementations forestières dans le pays partenaire
FLEGT potentiel concerné ;
• élaborer, de concert avec tous les groupes d’intervenants, une approche
méthodologique et un calendrier pour les négociations.
L’expérience des pays africains partenaires FLEGT a montré que les activités
suivantes sont essentielles pour définir une approche efficace, participative et
inclusive dans la préparation des négociations de l’APV :
1. recenser tous les groupes d’acteurs concernés par le processus APV/
FLEGT ;
2. renforcer les capacités des acteurs dans chaque groupe d’intervenants
identifié ;
3. créer des plateformes pour permettre à chaque groupe de parties
prenantes de choisir librement ses représentants en vue des négociations
et encourager la communication au sein de chaque groupe, ainsi qu’entre
les plateformes ;
4. réquisitionner des personnes ressources ayant une meilleure connaissance
du Plan d’action FLEGT pour qu’elles s’occupent du volet technique du
processus ;
5. élaborer une stratégie de communication sociale constructive qui utilise
différents canaux adaptés aux divers groupes de parties prenantes ;
30
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
6. promouvoir la transparence et l’équité entre les acteurs institutionnels
nationaux ;
7. adopter le consensus comme principale méthode de prise de décisions
entre les parties prenantes ;
8. appliquer le principe de la bonne gouvernance dans la prise de décisions.
Concernant la phase de négociation, les principaux enjeux sont les suivants :
• maintenir la dynamique, l’intérêt et la participation de tous les groupes
d’intervenants ;
• miser sur les forces et le potentiel des différents acteurs institutionnels ;
• parvenir à un accord final qui prend en compte toutes les conditions
juridiques nationales applicables requises dans le secteur forestier et
assigner des responsabilités claires aux autres administrations publiques
sectorielles (travail, environnement, commerce, industrie, transport, forces
de l’ordre, etc.) ;
• garantir l’appropriation de l’accord et ses annexes par tous les groupes de
parties prenantes ;
• répondre aux deux questions suivantes : 1) Quels sont les avantages de
l’APV pour le pays ? et 2) Quels sont les objectifs poursuivis par l’UE :
développement ou commerce ?
Afin de relever ces défis, l’élément clé utilisé a été la préservation et le renforcement
de l’approche participative établie au cours de la phase de prénégociation et
l’accroissement de l’intérêt des acteurs politiques. Suite à une analyse plus
scientifique du processus de négociation de l’APV au Cameroun (encadré 1),
Wodschow et al. (2016) ont recommandé que l’on accorde davantage d’attention
: a) aux personnes chargées d’identifier les parties prenantes ; b) au processus
d’identification de ces acteurs ; c) et à la manière dont ces acteurs devraient
participer. En outre, le processus de participation devra être adapté au contexte
précis. Par exemple, il doit s’appuyer sur les réseaux existants. Les responsables
du processus doivent tenir compte du fait que les ONG ne représentent pas
toujours de manière légitime des groupes sociaux précis tels que les populations
indigènes, et d’autre part elles n’adoptent pas systématiquement des méthodes
culturellement appropriées pour impliquer et soutenir les parties prenantes. Il
est important, au cours de la phase de négociation, de tenir compte des coûts
et du temps, en particulier lorsque l’on sait que la plupart des pays tropicaux
producteurs de bois disposent de ressources limitées. De plus, l’accès aux
informations pertinentes est primordial afin de permettre aux parties prenantes
de participer et d’exprimer leurs opinions.
Même si aucun pays africain n’a achevé une phase de mise en œuvre en
délivrant des autorisations FLEGT, pour ladite phase, les points suivants sont
les principaux problèmes qu’il convient de résoudre :
1 Accord sousrégional sur le contrôle forestier en Afrique centrale
31
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
TABLEAU 03
SUPERFICIES DE FORÊTS CERTIFIÉES PAR LE SYSTÈME FSC EN AFRIQUE
Pays Superficie certifiée (ha) Nombre de certificats
Afrique centrale
Cameroun 940,945 4
République du Congo 2,625,003 4
Gabon 2,033,627 3
Total, Afrique centrale 5,559,575 11
Afrique de l’Ouest
Ghana 3,367 1
Total, Afrique de l’Ouest 3,367 1
Afrique australe
Madagascar 1,298 1
Mozambique 49,132 2
Namibie 147,851 4
Afrique du Sud 1,477,119 23
Swaziland 56,556 3
Total, Afrique australe 1,731,956 33
Afrique de l’Est
Tanzanie 172,052 3
Ouganda 38,975 3
Total, Afrique de l’Est 211,027 6
Total, Afrique 7,545,925 51
32
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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
• Développer, consolider et opérationnaliser tous les outils du système de
vérification de l’origine légale du bois (SVL), qui comprennent la grille
de légalité, le système de traçabilité, un système de suivi des activités
forestières fondé sur une base de données informatisée, un système
de contrôle forestier national avec des contributions d’observateurs
indépendants, un système de délivrance d’autorisations FLEGT et le
système d’audit du SVL.
• Mettre en œuvre des mesures de facilitation pour l’APV, y compris des
mécanismes de financement, les réformes nécessaires, le suivi du
fonctionnement du SVL, la publication d’informations, le suivi des impacts
de l’APV et un cadre institutionnel de mise œuvre de l’APV.
• Dans le cas du Cameroun, par exemple, Wodschow et al. (2016) ont noté
que cinq ans après la signature et la ratification de l’APV, le pays n’a
toujours pas mis en œuvre les réformes du cadre juridique promises dans
l’APV. Il manque également le système global de traçabilité du bois qui
constitue pourtant un élément clé du système de vérification de la légalité.
L’on a relevé que, depuis la clôture des négociations, les acteurs externes
à l’administration forestière ont éprouvé bien des difficultés à avoir voix au
chapitre dans les processus de prise de décisions pertinentes pour ces
questions particulières.
e) Contraintes du processus APV en Afrique
Dans la période qui a suivi la signature, la mise en œuvre de l’APV s’est avérée
plus complexe que prévu. Les pays africains partenaires FLEGT qui ont signé
les APV ont été confrontés à des difficultés de plusieurs ordres (Bigombe, 2016),
notamment technique, structurel, institutionnel et financier. Ces contraintes les
ont empêchés d’achever la troisième phase du processus qui inclut la délivrance
des autorisations FLEGT.
Contraintes techniques
Les difficultés techniques portent sur trois points : i) difficultés à mettre en place
des systèmes nationaux de traçabilité fiables et adaptés ; ii) les insuffisances
des limites des tests des grilles de légalité ; et iii) l’absence des systèmes de
compilation, de centralisation et d’archivage des informations et des données.
L’échec dans l’élaboration des systèmes nationaux de traçabilité des bois.
Dans tous les cas, des cabinetsconseil internationaux issus d’Europe, tels que
la Société générale de surveillance (SGS) ou Helvetas, ont été recrutés pour
élaborer des systèmes de traçabilité du bois, qui se sont avérés difficiles à
opérationnaliser dans la majorité des pays.
Les consultants ont développé des systèmes compliqués et inadaptés aux
besoins et aux réalités locales. De plus, les systèmes conçus ne prenaient pas
33
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
en compte toutes les exigences des systèmes de vérification de la légalité (SVL).
Les systèmes mis en place en République du Congo et au Cameroun n’étaient
pas entièrement adossés sur les systèmes existants et les composantes de
la légalité ont été traitées de façon isolée dans l’ensemble du système, par
exemple la gestion des titres d’exploitation forestière qui n’était pas liée à la
fiscalité forestière. Les consultants internationaux se sont engagés à instituer
des systèmes entièrement électroniques, sans tenir compte de l’environnement
technologique du pays, qui peut éprouver des problèmes d’électricité. Les
opérateurs économiques locaux se sont sentis frustrés de n’avoir jamais vu
fonctionner effectivement sur le terrain les systèmes pour lesquels ils avaient
pourtant été formés.
Les insuffisances des tests des grilles de légalité. Des tests à blanc des grilles
de légalité ont été réalisés dans plusieurs pays, notamment dans le bassin du
Congo. Ces tests ont permis d’apporter des ajustements aux grilles de légalité
et d’identifier les indicateurs qui n’ont aucune importance sur le terrain. Ils ont
aussi permis de vérifier le niveau de légalité des compagnies forestières actives
dans les pays partenaires FLEGT et d’évaluer la capacité des administrations
forestières à assurer la vérification de la légalité sur le terrain. Toutefois, dans
tous les cas, les tests n’ont pas couvert tous les titres d’exploitation forestière
concernés par l’APV. Pour le Gabon, lors des négociations de l’APV, les tests de
terrain de la grille de légalité n’ont pas été effectués, faute de moyens financiers.
L’absence de systèmes de gestion d’informations et de données. La mise en
œuvre de l’APV va générer beaucoup d’informations et de données qui devront
être partagées entre les différentes administrations et entre les différentes parties
prenantes. Par conséquent, la disponibilité des données et des informations
est déterminante pour atteindre les objectifs de transparence définis dans les
accords. Les APV prévoient la création et la gestion des bases de données.
À ce jour, aucun pays ne dispose d’une base de données centralisée sur les
activités forestières, même si tous ces pays collaborent avec des cabinets
internationaux.
Contraintes structurelles
Les contraintes structurelles sont de deux ordres, à savoir : le fonctionnement
des systèmes nationaux de vérification de la légalité ; et la mauvaise organisation
des marchés intérieurs du bois.
Le fonctionnement des systèmes nationaux de vérification de la légalité.
Le système de vérification de la légalité est le principal pilier de la mise en
œuvre de l’APV. Il est l’outil qui permet d’identifier, de suivre et de délivrer les
autorisations pour le bois produit légalement, et de veiller à ce que seul le bois
légal soit exporté vers, ou importé par, l’UE. Toutefois, tous les APV négociés
jusqu’à présent vont audelà de cette conditionnalité, en couvrant tout le bois
34
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
2 Origine légale du bois.
destiné à l’exportation (sans égard à la destination) et certains APV couvrent
tout le bois, y compris celui qui est destiné à l’usage domestique (Cooney et al.,
2012). Le SVL est un outil qui distingue le bois légal du bois illégal. Il repose sur
cinq éléments principaux, à savoir : i) la définition du bois produit légalement,
ii) le contrôle de la chaîne de surveillance, iii) la vérification, iv) l’émission des
autorisations FLEGT, v) et l’audit indépendant du système.
La mise en œuvre efficace du SVL nécessiterait la contribution d’administrations
publiques autres que l’administration forestière. La plupart du temps,
l’administration forestière jouit d’une expérience suffisante en ce qui concerne
le SVL sur lequel sera fondé l’APV. C’est moins le cas pour les administrations
publiques concernées. Dans bien des cas, les manuels sur la mise en œuvre
des SVL sont élaborés et testés sans tenir compte des contributions d’autres
administrations publiques. La nécessaire coordination entre l’administration
forestière et d’autres administrations publiques n’est pas encore fluide. Il ne s’agit
pas d’une question de technologie de l’information ou de la communication,
mais plutôt d’une nouvelle approche et d’un changement de mentalités dans le
fonctionnement des administrations publiques.
La faible organisation des marchés domestiques du bois. Les marchés
domestiques du bois, principalement alimentés par les filières de production
artisanale, représentent une part importante du secteur du bois. Cette affirmation
ne s’appuie pas seulement sur les quantités des produits du bois concernés,
mais également sur le nombre d’acteurs impliqués, la couverture géographique
de l’activité et la complexité de la structure de la chaîne de valeur. Dans certains
pays, il existe des liens entre le soussecteur de l’exploitation artisanale du bois
et celui de l’exploitation industrielle formelle du bois qui pourraient intégrer les
produits du bois venant du soussecteur artisanal. De plus, les produits du bois
issus du soussecteur artisanal sont souvent exportés par voie terrestre vers les
pays voisins (Eba’a Atyi et al. 2016).
Sur les cinq pays africains ayant signé des APV avec l’UE (Ghana, Cameroun,
République du Congo, République centrafricaine, Liberia), seule la République
centrafricaine n’a pas inclus le marché intérieur dans son APV (pour simplifier
la mise en vigueur des APV). Toutefois, cela pourrait également être considéré
comme une occasion manquée de résoudre des problèmes de gouvernance
dans le pays. En outre, il pourrait ne pas être aisé de distinguer les produits du
bois provenant du soussecteur artisanal et ceux issus du soussecteur industriel
à l’entrée et à la sortie de chaque usine de transformation de bois.
Pour les quatre autres pays qui ont choisi d’intégrer le marché intérieur dans
l’APV, on note que le marché continue de pâtir du commerce illégal de bois. Il
est difficile de savoir comment concevoir un système de suivi fiable pouvant
aider à formaliser les activités de la chaîne de valeur des marchés intérieurs du
bois.
35
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
Contraintes institutionnelles
Les difficultés institutionnelles sont de deux types, à savoir les contraintes liées
au pilotage politique et stratégique du processus APV ; et les difficultés relatives
aux retards accusés dans la réforme du secteur forestier et la révision du cadre
juridique régissant le secteur forestier.
Le pilotage politique et stratégique du processus APV. Les APV sont des
accords bilatéraux conclus entre deux parties : l’UE d’une part ; le pays africain
partenaire FLEGT signataire d’autre part. C’est donc dire que ces accords
engagent la responsabilité des États signataires et de leurs gouvernements,
et pas seulement celle des administrations en charge des forêts. Toutes les
administrations publiques œuvrant dans les domaines de la récolte, du transport
et de la transformation des produits du bois doivent partager les responsabilités
liées à l’exécution de l’APV.
Dans les pays signataires et ceux dans lesquels les négociations sont en cours,
ce sont les autorités gouvernementales de premier plan, telles que les services
du Premier ministre, qui généralement pilotent les négociations. Toutefois,
lorsque l’accord est conclu, le pilotage de la mise en œuvre est transféré à
l’administration en charge du secteur forestier, qui n’a aucun pouvoir sur les
autres administrations publiques et ne participe pas à la définition des priorités.
Des incompréhensions, des conflits d’autorité et le manque de coordination
entre les différentes administrations publiques rendent encore plus difficile la
mise en œuvre des APV. La prise en main politique et stratégique du processus
doit incomber à une autorité gouvernementale de premier plan telle que le chef
du gouvernement. Un tel positionnement politique et stratégique doit pouvoir
faciliter la prise de décisions concernant l’exécution de l’APV.
Les retards dans la réforme du secteur forestier et la révision du cadre juridique
régissant le secteur forestier. Les négociations de l’APV menées dans les pays
partenaires FLEGT ont mis en évidence la nécessité de réformer le secteur
forestier, ainsi que le besoin de réviser les législations et réglementations
forestières. En fait, dans la plupart des pays ayant conclu un APV, il importe
même de réviser la déclaration de politique forestière au cas où il en existe, ou
d’en rédiger une dans le cas contraire. Dans de nombreux cas, les intervenants
du secteur forestier, sous la conduite de l’administration forestière, ont élaboré
les versions révisées des législations et réglementations forestières, mais
ils n’ont pas pu les faire promulguer par les autorités gouvernementales et
législatives appropriées. Par conséquent, plusieurs décisions administratives
de niveau inférieur doivent être prises pour faire avancer le processus.
Contraintes financières
Les contraintes financières se posent à deux niveaux : l’insuffisance des moyens
financiers affectés à la mise en œuvre du processus APV actuel ; et le manque
d’un mécanisme de financement conjoint durable des APV.
36
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
L’insuffisance des moyens financiers affectés à la mise en œuvre des APV
actuels. De manière générale, les accords prévoyaient des mécanismes de
financement et des mesures d’accompagnement de la mise en œuvre des
accords. Il en ressort que les parties ont identifié les domaines dans lesquels
des ressources techniques et financières complémentaires sont plus que jamais
nécessaires. Les ressources financières supplémentaires sont assujetties aux
mécanismes classiques de l’aide au développement de l’UE, ainsi qu’aux
mécanismes relatifs au budget public des pays partenaires FLEGT. De plus, les
ONG internationales ont contribué à la mobilisation des financements afin de
soutenir le processus APV. Toutefois, toutes les ressources financières affectées
au processus APV se sont avérées insuffisantes pour combler les besoins sur le
terrain. Au Gabon, par exemple, les négociations ont été interrompues à cause
de l’insuffisance des fonds nécessaires à la réalisation des tests de terrain des
grilles de légalité.
L’absence d’un mécanisme conjoint de financement durable de la mise
en œuvre des APV. Dans la plupart des cas, la question d’un mécanisme
de financement durable pour les APV à court, moyen et long terme n’a pas
été examinée en substance. Aucune estimation du volume des ressources
financières nécessaires n’a été faite. Sur le terrain, on découvre progressivement
les nombreuses activités qui auraient dû être financées. Aucun pays partenaire
FLEGT ne dispose de données chiffrées sur les besoins financiers pour les cinq
à dix prochaines années.
3.5.3 Initiatives sousrégionales de promotion de l’application des réglementations
forestières et de la gouvernance en Afrique
Des groupes de pays ou des sousrégions en Afrique ont lancé plusieurs projets et
programmes en vue d’encourager l’application des réglementations forestières
et de la gouvernance en Afrique. Néanmoins, deux sousrégions, notamment
l’Afrique australe avec la SADC et l’Afrique centrale avec la Comifac, ont pris les
initiatives les plus remarquables.
Initiative régionale pour l’application des réglementations forestières,
la gouvernance et les échanges commerciaux de la SADC (FLEGT/
SADC)
La SADC regroupe 15 pays africains dans la partie la plus au sud de l’Afrique,
incluant Madagascar et les Seychelles. Sa mission est de promouvoir une
croissance économique durable et équitable, ainsi que le développement
socioéconomique en passant par des systèmes de production efficaces, une
coopération et une intégration plus importantes, la bonne gouvernance, une
paix et une sécurité durables entre ses États membres.
37
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
La SADC a lancé l’initiative FLEGT/SADC en 2013 afin de renforcer la mise
en œuvre des activités du processus FLEGT aux niveaux national et régional,
moyennant la sensibilisation et la mobilisation des ressources, tout comme
l’amélioration de la coordination (SADC, 2013). En plus de la lutte contre
l’exploitation forestière illégale et le commerce illégal du bois, l’initiative FLEGT/
SADC s’est engagée à traiter de la « formalisation » du commerce informel des
produits forestiers.
L’objectif déclaré de l’initiative FLEGT/SADC est de s’assurer que les produits
forestiers sont récoltés et commercialisés avec et au sein de la région SADC
et d’autres pays en s’appuyant sur un cadre juridique conjoint convenu
conformément aux principes de gestion durable des forêts, avec la participation
de toutes les parties prenantes, y compris les communautés, et avec des
agences d’application des réglementations efficaces, indépendantes et
transparentes. Plus spécifiquement, l’initiative FLEGT/SADC vise à harmoniser
la politique FLEGT et le cadre réglementaire dans un délai de cinq ans afin de
promouvoir la récolte et le commerce légaux des produits forestiers au profit
durable des États membres de la SADC.
Par rapport au Plan d’action FLEGT de l’UE, l’initiative FLEGT/SADC va audelà
de la promotion de la légalité de la récolte et du commerce du bois pour intégrer
le domaine plus vaste de la gestion durable des forêts. L’initiative FLEGT/SADC
ne privilégie pas spécifiquement le commerce du bois avec l’UE, même si elle
a reçu le soutien financier des États membres de l’Union et du programme
FLEGT FAOACP (également financé par l’UE). L’initiative FLEGT/SADC met
plutôt l’accent sur le commerce dans la sousrégion SADC et ensuite au sein du
continent africain.
La Commission des forêts d’Afrique centrale (Comifac)
La Comifac a été créée en 2000, à la suite du sommet des chefs d’États et de
gouvernement d’Afrique centrale sur les forêts, qui s’est tenu à Yaoundé au
Cameroun, et après la signature de la Déclaration de Yaoundé. La Comifac était
à l’origine la Conférence des ministres en charge des forêts d’Afrique centrale,
avant de devenir une institution intergouvernementale sousrégionale suite à la
signature du traité éponyme en 2005. La Comifac est constituée de dix États
membres, à savoir le Burundi, le Cameroun, la République centrafricaine, le
Tchad, la République du Congo, la République démocratique du Congo, la
Guinée équatoriale, le Gabon, le Rwanda et Sao ToméetPrincipe.
Dirigée par le Conseil des ministres, la Comifac est l’organe politique et
technique en charge de l’orientation, de la coordination et la prise de décisions
concernant la conservation et la gestion durable des écosystèmes forestiers
d’Afrique centrale. Elle harmonise et coordonne les politiques forestières et
38
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
environnementales de ses États membres. La Comifac possède un plan de
convergence qui définit les stratégies communes d’intervention des États et
des partenaires au développement de l’Afrique centrale.
Le premier Plan de convergence de la Comifac a été officiellement adopté en
2005, et une version révisée a été publiée en 2015. Le Plan de convergence
comprend six domaines de priorité : i) l’harmonisation des politiques forestières
et environnementales ; ii) la gestion et la valorisation durables des ressources
forestières ; iii) la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique ;
iv) la lutte contre les effets du changement climatique et la désertification ;
v) le développement socioéconomique et la participation multiacteurs ;
vi) et les financements durables. En outre, le plan comporte des priorités
transversales, à savoir : i) la formation et le renforcement des capacités ; ii)
la recherchedéveloppement ; iii) et la communication, la sensibilisation,
l’information et l’éducation.
L’une des réalisations les plus remarquables de la Comifac dans le domaine
de l’application des réglementations forestières est l’élaboration de l’Accord
sousrégional sur le contrôle forestier en Afrique centrale1, qui a été signé en
2008 par huit des dix pays membres de la Comifac (à l’exception notable du
Rwanda et de Sao ToméetPrincipe). L’accord sur le contrôle forestier de la
Comifac s’applique à l’abattage, à la transformation, au suivi, à l’évaluation et
au transport des produits forestiers de la sousrégion au plan national comme à
l’échelle sousrégionale. L’une des dispositions de l’accord prévoit la coopération
entre les responsables du maintien de l’ordre des pays voisins, ce qui suppose
des activités mixtes d’application des réglementations en vigueur.
Une autre initiative se trouve être la gestion des aires protégées transfrontalières
et des paysages tels que le paysage DjaOdzalaMinkebe entre le Cameroun, le
Gabon et la République du Congo. Il existe aussi un paysage d’aires protégées
géré communément entre le Cameroun, la République du Congo et la République
centrafricaine, dénommé la Trinationale de la Sangha. Les experts d’accordent
à dire que la Comifac a joué un rôle primordial dans la facilitation, la gestion et
la coordination de ces paysages transfrontaliers (Grant et al., 2013).
La Comifac a pu asseoir son autorité et sa légitimité en renforçant sa réputation
auprès des partenaires du réseau et en s’imposant comme une organisation
fiable qui représente les intérêts régionaux et prend au sérieux l’activité de
gouvernance forestière. Les fortes caractéristiques organisationnelles de
la Comifac lui ont permis de prendre des décisions avisées et d’avoir des
interactions positives avec des acteurs étatiques et non étatiques dans les
instances appropriées (Grant et al., 2013). Les parties prenantes membres de
la Comifac se sont engagées à mettre en place un dispositif de financement
39
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
autonome susceptible de garantir la viabilité des opérations sans avoir recours
à des financements externes. Toutefois, les promesses non tenues ou tardives
entravent l’efficacité de la Comifac.
3.5.4 Autres initiatives de gouvernance forestière
Un certain nombre d’autres initiatives prônent la légalité et la durabilité dans le
secteur des forêts en Afrique. On peut notamment citer la certification forestière
(considérée comme le principal effort mené par le secteur privé), les projets
d’observateurs indépendants, l’adhésion à l’ITIE et plusieurs autres initiatives
en faveur du renforcement des capacités ciblant les collectivités locales et
les organisations de la société civile. Deux de ces initiatives – la certification
forestière et les observateurs indépendants – sont reconnues internationalement
pour leur impact sur la gouvernance du secteur forestier et mises en œuvre
dans la majorité des pays africains producteurs de bois.
Certification forestière
La certification forestière a été initialement conçue comme une réponse au
déboisement et aux impacts sociaux, économiques et environnementaux du
secteur forestier (Rametsteiner et Simula, 2003). La certification forestière traite
des externalités sociales et environnementales liées aux pratiques non durables
de gestion environnementale dans le cadre de la régulation du secteur privé.
Cette régulation est appliquée par le marché, soit par des incitations offertes par
le marché soit par la menace de boycotts brandie par des groupes d’acheteurs
et de consommateurs (Cornelis van Kooten et al., 2005). La certification
forestière vise à s’assurer que la gestion des forêts est conforme aux principes
socioéconomiques et environnementaux qui sont renforcés par les audits
conduite par des tierces parties. Grâce à l’utilisation d’un label ou d’un logo,
la certification forestière entend donner aux consommateurs des garanties
crédibles que les produits sont issus d’une gestion forestière respectueuse de
l’environnement, socialement bénéfique et économiquement viable (Araujo et
al., 2009 ; Cashore et al., 2004). De nombreuses ONG, en particulier le Fonds
mondial pour la nature (WWF), plaident pour la certification, considérée comme
une solution idoine à la gouvernance limitée et souvent inefficace des ressources
forestières et halieutiques dans les pays en développement (Cashore et al.,
2006).
La certification forestière comprend trois principales composantes : les normes
de gestion forestière, la certification et les processus d’accréditation. Toutes les
normes de gestion forestière prévoient la conformité aux lois et réglementations
nationales, infranationales et locales des pays dans lesquelles les activités de
gestion forestière sont menées. La certification forestière favorise la légalité et
l’application des réglementations forestières, qui figurent au demeurant parmi
les questions fondamentales abordées par le Plan d’action FLEGT. Trois types
de certification sont appliqués dans le secteur forestier :
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Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
• la légalité permet de s’assurer que la gestion forestière se déroule dans le
plein respect de toutes les lois et réglementations forestières pertinentes
en vigueur dans le pays concerné. Dans ce cas, les normes de certification
comprennent uniquement les exigences juridiques couvrant les différents
aspects des activités de gestion forestière ;
• la gestion forestière exige que la gestion des forêts soit conforme aux
principes de « bonne gestion forestière » en plus de respecter les critères
définis par la loi. Dans certains cas, ce type de certification promeut les
pratiques de gestion durable des forêts ;
• la chaîne de contrôle garantit la traçabilité des produits des forêts
certifiées jusqu’au consommateur final. Elle permet aux consommateurs
écologiquement sensibles de choisir dans les marchés les produits
provenant des forêts certifiés.
La gouvernance est principalement axée sur les deux premiers types de
certification forestière. En Afrique, la certification de la légalité est mise en œuvre
en particulier par deux organismes de certification : SGS, par son programme
« Légalité et traçabilité du bois » (TLTV) ; et Veritas, grâce à son programme
« Origine légale du bois » (OLB)2. En ce qui concerne la certification de la
gestion forestière, il existe deux principaux systèmes au niveau international :
le Forest Stewardship Council (FSC) ; et le Programme de reconnaissance des
certifications forestières (PEFC). Même si le PEFC prétend être le plus grand
système de certification forestière au monde (PEFC, 2016), la certification FSC
est la plus utilisée en Afrique. Au total, il existe plus de 7,5 millions d’hectares de
forêts certifiées FSC en Afrique, dont la plupart se trouvent en Afrique centrale
(tableau 3).
Il ressort d’une évaluation scientifique récente des impacts sociaux de la
certification FSC dans le bassin du Congo (Cerutti et al. 2016a) que les
entreprises d’aménagement de forêts certifiées :
• offrent de meilleures conditions de vie et de travail aux ouvriers des
compagnies forestières et à leurs familles ;
• possèdent des institutions inclusives et mieux gouvernées pour les
négociations entre la population locale et les compagnies forestières, sauf
en ce qui concerne les mécanismes de résolution de conflits ;
• disposent de mécanismes de résolution de conflits mieux gérés et plus
efficaces ;
• utilisent des façons plus innovantes d’aborder les problèmes relatifs aux
pratiques coutumières, souvent illégales.
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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
Les entreprises d’aménagement forestier qui exportent une grande partie de
leurs produits ligneux sont plus disposées à obtenir une certification (Cornelis
van Kooten, 2004). Toutefois, leur potentiel à améliorer la gouvernance dans
l’ensemble du secteur forestier, ou même dans la filière bois, reste plutôt
limité. La certification forestière en Afrique tend à stimuler la création de petits
groupes de compagnies forestières « vertueuses », qui exportent les produits
ligneux vers des marchés sensibles sur le plan environnemental en Europe,
en Amérique du Nord et au Japon, tandis que la majorité des compagnies
forestières continuent à mener leurs activités sans gêne. De plus, la certification
forestière étant un instrument de marché, les entreprises du secteur privé
seraient motivées à s’engager dans la procédure de certification s’il existait
des avantages financiers évidents. Par contre, la certification peut s’avérer être
une procédure onéreuse, et les retombées économiques pourraient ne pas
être perceptibles dès le départ. Les trois avantages les plus importants de la
certification forestière pour les entreprises du secteur privé sont : l’accès aux
marchés, l’amélioration de l’image de marque ; et les bonifications. Toutefois,
les bonifications se sont révélées difficiles à réaliser (Chen et al., 2010).
Observation indépendante
Des initiatives d’observation indépendante (OI) ont été menées en Afrique, surtout
depuis le début des années 2000. Le principe de base est qu’une organisation
non gouvernementale (un observateur indépendant) travaille en collaboration
avec les services gouvernementaux en charge de la surveillance des activités
forestières et de l’application des réglementations forestières. L’objectif de l’OI
est d’améliorer la crédibilité des activités d’application des réglementations
forestières à travers l’identification transparente et indépendante des lacunes
systématiques dans le système de gouvernance forestière. Le Cameroun est
l’un des premiers pays à avoir lancé une initiative d’OI, en s’inspirant des
réussites enregistrées dans le cadre de l’OI menée au Cambodge. Par la suite,
la République du Congo, la RDC et la Côte d’Ivoire ont également lancé des
initiatives d’observation indépendante dans le secteur forestier.
Dans la majorité des cas en Afrique, les observateurs indépendants sont choisis
parmi les ONG internationales œuvrant dans le secteur de l’environnement.
Sur la base de leur analyse de la situation au Cameroun, Fomete et Cerutti
(2008) justifient l’implication des observateurs indépendants dans les efforts
d’amélioration de la gouvernance forestière et présente les leçons à tirer pour
réussir. Le recours aux ONG internationales pour l’observation indépendante a
été fondé sur l’affirmation que ces organisations, contrairement aux secteurs
public et privé, n’auraient aucun intérêt direct dans les résultats du processus
et auraient des idéaux à défendre en termes de bonne gouvernance. Elles ont
également une réputation à maintenir et sont généralement considérées comme
étant plus crédibles par la communauté internationale. Cependant, la nécessité
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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
de choisir parmi le très petit nombre d’ONG pouvant assurer ce service souligne
les limites du marché.
De plus, plusieurs accusations ont été lancées, surtout de la part des ministères
et des entreprises d’exploitation forestière, selon lesquelles le choix d’une
ONG conduit à une utilisation abusive des informations et au nonrespect des
conditions contractuelles. Toutefois, ces plaintes sont difficiles à apprécier
puisqu’il n’existe pas de système d’agrément professionnel des observateurs
indépendants des forêts ni de mécanisme institutionnel par lequel une évaluation
pourrait avoir lieu.
Une leçon que l’on peut tirer de l’expérience camerounaise est que les systèmes
de contrôle et de vérification doivent s’appuyer sur des procédures objectives
assorties de dispositions juridiques claires en matière de prise de décisions
en des points clés du système. En l’absence de critères objectifs, on observe
d’énormes frustrations chez les fonctionnaires, ce qui pourrait compromettre
l’efficacité de l’ensemble du système de vérification. La subjectivité concernant
ces sujets d’importance peut se traduire par un traitement peu équitable
des entreprises d’exploitation forestière, et, en fait, par des phénomènes de
corruption.
Un autre enseignement important est que si le ministère n’adhère pas au
processus de réforme ou si les réformes sont réalisées en posant des conditions,
même l’application de critères objectifs ne permettra pas nécessairement
d’aboutir à de véritables améliorations sur le plan de la gouvernance.
3.6 Évaluations de l’impact des initiatives de promotion de l’application
des réglementations forestières et de la gouvernance.
Même si aucune autorisation FLEGT n’a été délivrée à ce jour par un pays
africain, le processus FLEGT et d’autres initiatives de promotion de l’application
des réglementations forestières et de la gouvernance ont eu un impact sur le
secteur forestier africain. Les effets les plus évidents sont les suivants :
La participation accrue de tous les groupes de parties prenantes dans la prise
de décisions concernant le secteur forestier et le dialogue entre les intervenants
du secteur. L’implication du secteur privé et des OSC dans les négociations
FLEGT a marqué le démarrage d’une nouvelle approche dans laquelle tous les
groupes de parties prenantes participent et ont voix au chapitre dans la prise
de décisions et l’élaboration de politiques concernant le secteur forestier. Dans
tous les pays visités, les représentants du secteur privé et des OSC travaillent
en étroite collaboration avec les responsables gouvernementaux pour réviser
les lois et réglementations forestières, selon les besoins. Le dialogue instauré
a permis de réduire les conflits entre différents groupes d’intervenants.
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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
Malheureusement, ce dialogue n’a presque jamais impliqué les intervenants
extérieurs au secteur forestier qui ont un impact considérable sur les ressources
et terres forestières.
L’accroissement de l’intérêt politique accordé au secteur forestier. Dans de
nombreux pays africains (à l’exception du Liberia), la contribution du secteur
forestier au produit intérieur brut (PIB) ne dépasse pas 5 %, même si la plupart
du temps ces estimations ne prennent en compte que le secteur industriel du
bois. Le secteur forestier n’est généralement pas considéré comme prioritaire
dans le monde politique, il est plutôt perçu comme une source de recettes qui ne
nécessite aucun investissement. L’implication de la communauté internationale
dans plusieurs initiatives de promotion de la gouvernance forestière a permis
d’attirer l’attention des responsables politiques nationaux sur l’importance du
secteur.
La mobilisation de fonds pour soutenir le secteur forestier. La mise en œuvre du
Plan d’action FLEGT a permis de mobiliser des ressources financières auprès
de l’UE pour appuyer les réformes dans le secteur forestier. Chaque pays ayant
signé un APV avec l’UE a reçu dix millions d’euros pour soutenir ce processus.
De plus, dans tous les cas, un soutien bilatéral a été obtenu de pays comme le
RoyaumeUni, la France et l’Allemagne pour renforcer les initiatives en matière
forestière. En Afrique centrale, par exemple, l’Allemagne a décaissé plus de
10 millions d’euros pour appuyer la certification forestière.
L’identification des faiblesses dans les cadres techniques et juridiques du
secteur forestier. Le grand nombre d’analyses conduites pendant la phase
des négociations de l’APV ont souvent permis aux pays africains concernés
d’identifier des lacunes dans leurs cadres techniques et juridiques. Ceci a donné
lieu à des révisions des lois et réglementations dans le nouveau contexte et à
la conception des nouveaux systèmes techniques, par exemple pour satisfaire
aux attentes du système de vérification de la légalité et de la traçabilité.
Les meilleures pratiques de gestion forestière sur le terrain et l’amélioration de
l’impact social de l’exploitation forestière. La certification forestière a favorisé
de meilleures pratiques d’exploitation forestière dans le domaine de la durabilité
et permis d’améliorer l’impact social de l’exploitation forestière, moyennant
le renforcement des régimes de partage des avantages à proximité des
concessions forestières. Néanmoins, cet impact demeure limité parce que la
certification forestière FSC ne couvre que 10 % de l’ensemble des concessions
forestières en Afrique centrale et en Afrique de l’Ouest.
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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
Le renforcement des capacités des acteurs forestiers. Toutes les initiatives
de gouvernance forestière comprenaient une composante « renforcement
des capacités » ciblant non seulement les responsables gouvernementaux,
mais aussi les OSC et les communautés locales. D’une manière générale, le
renforcement des capacités a porté sur la gestion, le suivi et la légalité des
activités forestières.
4. CONCLUSIONS Le secteur forestier continue à jouer un rôle déterminant pour l’économie
africaine dans l’ensemble, et pour certains pays et sousrégions en particulier.
Certains pays africains peuvent améliorer leurs balances des paiements grâce
aux exportations de produits ligneux vers les marchés internationaux, alors
que d’autres importent des produits dérivés du bois (en particulier d’Europe)
pour des valeurs considérables. Si les questions relatives aux potentiels de la
demande et de l’offre des produits entre différentes régions en Afrique sont
réglées, non seulement le secteur forestier augmentera sa contribution à
l’amélioration de la qualité de vie des populations africaines, mais il contribuera
aussi à une intégration accrue du continent sur le plan politique à la faveur du
commerce intraafricain des produits ligneux.
La demande de produits ligneux exprimée par les marchés africains est en
augmentation, alors que la demande de produits dérivés des bois tropicaux
exprimée par les pays développés d’Europe, d’Amérique du Nord et du Japon
est en baisse. Malheureusement, l’offre des marchés africains en produits
ligneux provenant des pays africains est largement dominée par les chaînes
de valeur informelles via les flux commerciaux terrestres qui, à ce jour, ont
été contrôlés avec très peu d’efficacité. L’impact de la récolte de bois sur la
demande des marchés intérieurs des pays africains et des marchés régionaux
est difficile à estimer, en particulier quand on en vient à la dégradation des forêts
et à la capacité de production future de bois.
La production de bois provenant du secteur industriel dans le bassin du Congo
se caractérise par le modèle des concessions. Les concessions forestières sont
accordées aux entreprises étrangères, certes, mais le modèle de concession
a le potentiel de garantir le domaine forestier permanent et de contribuer à
l’instauration d’une industrie durable.
Le secteur forestier conserve le potentiel d’apporter un concours appréciable
à l’industrialisation de l’Afrique. Pour que le secteur puisse augmenter sa
contribution aux économies africaines et au bienêtre des populations du
continent, il doit surmonter un ensemble de problèmes de gouvernance. Au
sein du secteur, les deux problèmes majeurs sont l’application inappropriée des
réglementations et lois forestières, et le secteur informel non contrôlé et peu
surveillé. Le secteur forestier est confronté à des enjeux encore plus grands,
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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
notamment : l’influence inopportune que les responsables politiques exercent
sur la politique forestière et la prise de décisions ; le manque de planification de
l’utilisation des terres ; et le manque de coordination entre les ministères.
Plusieurs initiatives visant à améliorer la gouvernance forestière en Afrique ont
été mises en œuvre à partir de l’Afrique, en collaboration avec des partenaires
internationaux. L’un des efforts les plus remarquables menés à ce jour est le
processus FLEGT de l’UE, enclenché à l’initiative de l’Union européenne et mis
en œuvre dans le monde entier. Le Plan d’action FLEGT propose un cadre aux
pays producteurs de bois pour combattre conjointement, en partenariat avec
l’UE, l’exploitation forestière illicite et le commerce des produits ligneux récoltés
illégalement, grâce à la signature des APV et à leur mise en application. Sur les
six accords de partenariat volontaire qui ont été conclus dans le monde, cinq
l’ont été avec des pays africains. Toutefois, aucun pays africain n’est jusqu’ici
parvenu à la phase de mise en œuvre de l’APV. Des contraintes techniques,
structurelles et institutionnelles ont empêché les pays africains d’avancer dans
le processus. Globalement, le Plan d’action FLEGT de l’UE n’a pas encore
permis d’atteindre l’étape de délivrance d’autorisation FLEGT après plus de dix
années d’activités.
Néanmoins, le processus FLEGT de l’UE a facilité la mobilisation de financements
importants (se chiffrant autour d’un milliard d’euros) pour appuyer les efforts
de lutte contre l’exploitation forestière illégale dans les pays producteurs de
bois tropicaux par le biais du renforcement des capacités, de l’amélioration
technique des systèmes de vérification de légalité, de l’amélioration de l’équité
entre les parties prenantes et du renforcement de la transparence des activités
forestières.
Les pays africains ont lancé d’autres initiatives telles que la Comifac en Afrique
centrale la FLEGT/SADC en Afrique australe. Le secteur privé a également joué
un rôle actif à travers la certification forestière volontaire. De manière générale,
on note une amélioration de la gouvernance forestière en Afrique.
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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
5. RECOMMANDATIONS :
PERTINENCE DE L’INTERVENTION
DE LA BANQUE AFRICAINE DE
DÉVELOPPEMENT
Les réglementations FLEGT, grâce aux APV et à d’autres initiatives de
gouvernance forestière, y compris la certification forestière, ont permis
d’enregistrer des améliorations dans la mise en place des systèmes d’application
des réglementations forestières et de la gouvernance en Afrique. Toutefois, le
Plan d’action FLEGT s’appuie sur la demande en bois tropicaux exprimée par
les marchés européens comme principal levier. Dans certains cas, les APV
ont pris en compte les marchés nationaux. Toutefois, le doute plane encore
sur la manière dont le régime d’autorisation sera appliqué pour les marchés
nationaux. Tous les systèmes en cours d’élaboration sont orientés vers le suivi
des exportations de bois vers les marchés d’outremer. De même, la certification,
en pleine stagnation en Afrique, est un outil utilisé pour les marchés sensibles
aux questions environnementales en Europe, aux ÉtatsUnis et au Japon.
Un écart subsiste entre les marchés nationaux du bois et les marchés
intraafricains du bois, qui connaissent une croissance remarquable caractérisée
par un impact accru sur les ressources forestières et la diversité biologique,
ainsi que sur les moyens de subsistance des populations vivant dans les
zones forestières. Il serait nécessaire de mener des études sur les flux de bois
à l’intérieur des pays, ainsi que sur les exportations terrestres des produits
ligneux entre les pays africains.
Pour avoir un impact décisif sur la gouvernance forestière et le bienêtre des
populations africaines, la BAD doit exécuter un programme régional visant à
promouvoir la légalité dans les marchés nationaux et intraafricains du bois. Le
programme régional pour la promotion de la légalité dans le commerce du bois
en Afrique (Proligatt) viserait à améliorer la contribution du secteur forestier aux
économies africaines par l’intermédiaire du commerce des produits ligneux
légaux entre les marchés sousrégionaux africains. La figure 4 présente la
théorie de changement à travers laquelle le programme Comifac produirait des
résultats et des impacts.
L’objectif global du programme serait de contribuer à l’intégration de l’Afrique.
Le programme viserait trois principaux objectifs, à savoir : 1) promouvoir
l’approvisionnement des marchés intérieurs du bois en produits légaux ; 2)
définir les conditions qui facilitent le commerce des produits du bois licite
entre les pays africains et les sousrégions africaines ; et 3) faciliter le dialogue
politique de haut niveau sur le commerce du bois et produits dérivés entre les
pays africains et les sousrégions.
Le premier objectif spécifique serait axé sur l’élaboration de systèmes de
surveillance fiables pour les marchés intérieurs du bois et leurs impacts sur les
stocks de ressources forestières et l’environnement ; et sur la formulation de
politiques publiques d’approvisionnement en bois au sein des pays participants.
47
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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
Le deuxième objectif serait centré sur le renforcement des capacités des
organisations régionales (notamment la Comifac) et des communautés
économiques régionales (Cédéao, CEEAC, SADC et ECEAS) en tant que
facilitateurs commerciaux afin de mieux intégrer le continent africain. Le
troisième objectif serait poursuivi dans le cadre des conférences ministérielles
régionales qui visent à inciter les gouvernements à harmoniser les politiques
relatives au commerce du bois et à éliminer les écueils que rencontrent les
négociants en bois.
En vue de réaliser ce programme, il convient d’adopter une démarche
progressive, en commençant par deux sousrégions, notamment l’Afrique
centrale et l’Afrique de l’Ouest. Le programme Proligatt serait dans un premier
temps mis en œuvre en collaboration avec deux communautés économiques, à
savoir la CEEAC et la Cédéao. Toutefois, le programme serait coordonné avec
le cadre de l’Union africaine pour une gestion durable des forêts africaines. Une
première étape consisterait à réviser les cadres juridiques des pays participants
afin d’atteindre un certain niveau d’harmonisation. La valeur ajoutée du
programme Proligatt viendrait de l’inclusion des petites et moyennes entreprises
(PME) de commercialisation du bois dans ce processus.
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Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
FIGURE 04
THÉORIE DU CHANGEMENT ET CHEMIN D’IMPACT POUR LE PROLIGATT
Raisonnement
La bonne gouvernance et l’application de la
loi réduisent l’exploitation illégale.
Des processus d’octroi de licences clairs
facilitent / renforcent les marchés du bois
intra-africain et améliorent la biodiversité
et les moyens de subsistance des
communautés locales.
Groupes d’intervenants impliqué
Gouvernements
Organisations de la société civile
Secteur privé
Forêts communautaires
Organisations régionales / internationales
Donateurs
Activités
Activités de coproduction de connaissances
• Pratiques de gestion forestière
• Mécanisme de résolution de conflit
• Système de traçabilité du bois
• Systèmes de surveillance
• Développement de politiques
d’approvisionnement public en temps
différé
Renforcement des capacités des ONG
locales, des organisations de la société civile
et des organisations régionales
Facilitation des forums multipartites
Plateforme politique pour assurer une prise
de décision inclusive avec les OSC et les
gouvernements
Facilitation des réunions des communautés
économiques régionales :
• Sensibilisation au rôle du commerce
des produits forestiers / minuteur
• Sensibilisation au rôle du commerce
« régional »
Facilitation des réunions interministérielles,
ciblant les gouvernements :
• Harmonisation du commerce du bois
et des politiques commerciales et
élimination des obstacles
Facilitation des parties prenantes pour,
ciblant les partenaires financiers et le secteur
privé :
• Amélioration de la collecte de fonds et
des initiatives du secteur privé
Assumptions
Mauvaise application des lois et règlements
forestiers
Influences politiques envahissantes sur la
politique forestière et la prise de décision
Manque de planification d’aménagement du
territoire
Secteur informel important et mal contrôlé
Contraintes VPA : (a) techniques : pas
de systèmes de traçabilité du bois , tests
limités des grilles de légalité ; (b) structure l:
système de vérification , faiblesse des
marchés intérieurs du bois ; (c) institutionnel :
pilotage stratégique de l’APV , retards dans
les réformes (d) insuffisances financières
pour l’APV , pas de structure de joint-venture
durable
ÉNONCÉ DU PROBLÈME UNE GOUVERNANCE FAIBLE CONTRIBUE À LA MONTÉE DE L’EXPLOITATION ILLÉGALE EN TANT QUE
PROBLÈME POLITIQUE MAJEUR, CE QUI A UN IMPACT SUR LA BIODIVERSITÉ FORESTIÈRE, L’HABITAT FAUNIQUE, LA QUALITÉ DU
SOL, L’ACCÈS À L’EAU ET LA PAUVRETÉ / MOYENS DE SUBSISTANCE DES COMMUNAUTÉS. LE FLEGT ET D’AUTRES INITIATIVES
(CERTIFICATION FORESTIÈRE) ONT ÉTÉ INSUFFISAMMENT CONÇUS ET LE SOUTIEN DE L’UE ÉTAIT INSUFFISAMMENT EFFICACE
OBJECTIFS INITIER LE PROCESSUS DE SOUTIEN AUX PAYS AFRICAINS EXPORTATEURS DE BOIS DANS LA LUTTE CONTRE
L’ILLÉGALITÉ DANS LA RÉCOLTE ET LE COMMERCE DU BOIS, À TRAVERS LA PRÉPARATION DES STRATÉGIES NATIONALES FLEG ET LA
MISE EN ŒUVRE DE L’APV UE-FLEGT
49
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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
Intermédiaire résultats
CONNAISSANCES Coproduction et forums
multipartites :
Acteurs engagés
• Apprendre les compétences, les
méthodes et les outils
• Intérioriser la valeur du bois et le rôle du
commerce régional du bois
• Comprendre comment les preuves
peuvent soutenir la prise de décision
Résultats à long terme
Les acteurs utilisent des informations, des
outils et des analyses pour:
1. Créer des conditions favorables pour
2. Concevoir et mettre en œuvre
3. Surveiller et renforcer FLEGT,
certification forestière et autres
initiatives.
Niveau d’impact
Les résultats du programme contribuent aux
efforts mondiaux pour :
• La biodiversité des forêts
• Habitat faunique
• Qualité du sol et de l’eau
• Accès à l’eau et aux activités du
marché du travail
• Moyens de subsistance des
communautés forestières / rurales
• Éviter les émissions de gaz à effet de
serre
• Réduire la déforestation
52
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Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
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annexeAnnexe 1. RAPPORTS PORTANT SUR LES PAYS VISITÉS
1a. Rapport sur la Côte d’Ivoire 58
1b. Rapport sur le Liberia 64
1c. Rapport sur le Gabon 68
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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
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Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
ANNEXE 1 RAPPORTS PORTANT SUR LES PAYS VISITÉS
1a. Rapport sur la Côte d’Ivoire
Entretiens
Des discussions ont eu lieu avec 41 acteurs clés représentant
le gouvernement (au nombre de vingt), les OSC nationales
(neuf), le secteur privé (cinq), les chefs traditionnels (cinq) et les
organisations internationales (deux). La plupart des entretiens
se sont déroulés avec des groupes de deux à neuf personnes.
Perception de l’état des forêts en Côte d’Ivoire
De l’avis unanime de tous les groupes d’intervenants, le couvert
forestier de la Côte d’Ivoire a connu une réduction considérable,
passant de la superficie souvent avancée d’environ 16 millions
d’hectares au cours de la période coloniale à une estimation
actuelle de moins de deux millions d’hectares. De plus, les
parcelles de forêt restantes sont fortement dégradées. La
situation est souvent décrite comme catastrophique. En réalité,
pendant les premières années de l’indépendance, le secteur
forestier constituait l’un des piliers majeurs du développement
économique du pays et le moteur de son industrialisation.
Actuellement, la Côte d’Ivoire compte toujours près de cent
entreprises qui opèrent dans la transformation du bois, et
l’industrie du bois reste active dans plusieurs régions du pays.
Le secteur forestier est divisé en deux catégories, à savoir : le
domaine forestier permanent de l’État ; et les forêts du domaine
rural qui peuvent être converties pour être utilisées à d’autres
fins. Le domaine forestier permanent de l’État comprend 231
forêts classées (figure 1) gérées par la Sodéfor, une société
parapublique créée en 1966. Bien que les forêts classées soient
consacrées uniquement à la production de bois et qu’elles ne
puissent pas être converties pour être utilisées à d’autres fins
en principe, elles sont gravement affectées par la recherche de
terres de culture. Les taux d’empiètement estimatifs varient de
50 % (d’après le gouvernement) à 90 % (selon la société civile).
Tous les acteurs s’accordent à dire que si l’État décide d’y
consacrer les ressources nécessaires, au maximum dix forêts
classées pourraient être restaurées et protégées en tant que
forêts naturelles.
Le domaine forestier rural comprend les forêts secondaires
éloignées des galeries forestières qui ont été subdivisées en
387 exploitations forestières (également appelées PEF, pour
« périmètres d’exploitation forestière ») et qui sont gérées par
l’administration centrale du ministère des Eaux et Forêts (Minef).
Le Minef attribue des PEF aux entreprises d’exploitation forestière
privées en utilisant un système de quotas. Pour chaque PEF
attribué, un « quota » de récolte spécifique est accordé. Selon
des estimations, ces PEF sont eux aussi fortement dégradés
et les besoins des entreprises privées sont en augmentation
alors même que la quantité de bois récoltable par périmètre
est en forte baisse. La dégradation est tellement grave que
certaines espèces de bois à forte valeur comme l’iroko (milecia
excelsa) sont en voie de disparition et actuellement, les espèces
à très faible valeur, notamment le fromager (bombax spp.) qui
poussent dans des jachères sont abattues.
De même, les populations animales ont baissé de façon
notable, tout comme les forêts (habitats de plusieurs espèces),
en particulier en dehors des parcs nationaux. Les parcs sont
gérés par une agence gouvernementale spéciale, tandis que les
ressources fauniques hors parcs nationaux relèvent du Minef,
par l’intermédiaire de sa Direction de la faune. Curieusement,
selon les estimations, le braconnage et les atteintes à la faune
n’ont cessé d’augmenter depuis 1974, bien que la chasse soit
interdite en Côte d’Ivoire. Depuis l’apparition de la maladie à
virus Ebola en 2014, le braconnage a diminué, non seulement
en raison des efforts déployés par le gouvernement, mais aussi
grâce à la prise de conscience des populations ivoiriennes.
Les principaux problèmes de gouvernance
Plusieurs problèmes de gouvernance forestière ont été relevés
par les représentants des groupes de parties prenantes en Côte
d’Ivoire. Les plus évoqués, et peutêtre les plus importants, sont
énumérés ciaprès.
Le cadre réglementaire et juridique du secteur forestier et
faunique est obsolète, inadapté et inefficace. Contrairement à
59
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
la majorité des pays africains qui ont révisé leur code forestier
après le Sommet de la Terre qui s’est tenu à Rio de Janeiro
en 1992, la Côte d’Ivoire a maintenu sa loi forestière de 1965,
jusqu’en 2014. En outre, en dépit de l’adoption d’une nouvelle
loi en 2014, les règlements d’application subséquents (décrets
et décisions) ne sont pas encore signés, ce qui signifie que la
loi ne peut pas être appliquée. Autant dire que la loi de 1965
demeure en vigueur. Compte tenu de l’aggravation de la
situation des domaines forestiers nationaux en Côte d’Ivoire
et de l’évolution de la gouvernance du secteur forestier ou
environnemental international, quelques décisions et directives
ministérielles ont été prises afin de moderniser les cadres de
gouvernance du secteur forestier. Ceci a créé une situation dans
laquelle un consensus non officiel prévaut quant à la flexibilité
de l’application de la loi. Pendant de longues années, la gestion
des ressources forestières a été perçue comme une question
d’arrangements entre les acteurs concernés au sein et en
dehors du gouvernement, au lieu d’être considérée comme une
application contraignante des lois et réglementations adoptées.
Un exemple probant en est le soussecteur faune, dans lequel la
chasse a été interdite en 1974. À ce jour, aucune réglementation
n’a été promulguée en ce qui concerne la gestion des ressources
fauniques en dehors des parcs nationaux, et chaque acteur
interprète à sa façon l’intention du gouvernement.
La flexibilité dans l’application des lois et réglementations
forestières a abouti à une corruption généralisée dans le secteur.
Tous les groupes d’intervenants interrogés ont cité la corruption
comme l’un des principaux problèmes de gouvernance
auxquels se heurte le secteur forestier en Côte d’Ivoire. Même
le ministre en charge des forêts, dans un entretien télévisé le 16
juin 2016, a soulevé la question de la corruption au sein de son
administration.
L’absence d’un plan national d’utilisation et de zonage des terres
qui limiterait l’extension des activités agricoles et protègerait
les 20 % prévus du territoire national couvert de forêts. D’une
part, la Côte d’Ivoire a basé son développement économique
sur le secteur agricole en s’appuyant sur les cultures de rente
(cacao, café, huile de palme, caoutchouc) et les cultures
vivrières. D’autre part, les activités agricoles demeurent
importantes et l’augmentation de la production signifie encore
une augmentation des superficies cultivées. Par conséquent,
les agriculteurs recherchent en permanence de nouvelles
superficies à cultiver, et ces terres ne peuvent être disponibles
que dans les zones boisées, qu’elles soient classées comme
forêts ou PEF.
Le manque de transparence dans les décisions des autorités
gouvernementales en matière de gestion forestière. Cela est
particulièrement vrai au niveau local ou décentralisé où s’effectue
la récolte du bois. Les représentants locaux de l’administration
forestière rechignent à divulguer les informations officielles ;
ils répondent aux demandes d’informations en orientant les
demandeurs vers l’administration centrale à Abidjan. Par
conséquent, au niveau local, là où le bois est récolté, il est difficile
de distinguer les activités légalement autorisées de celles qui
ne le sont pas. Pour illustrer l’importance de cette question, les
représentants d’un groupe de parties prenantes ont relevé que
l’ancien représentant de la Banque mondiale avait déclaré, lors
de la cérémonie d’adieu organisée en son honneur en présence
du Premier ministre, que la Banque mondiale n’avait pas été
encouragée à soutenir le secteur forestier faute de transparence
dans ce secteur. Il avait ajouté que cette situation devait changer.
Les responsables politiques à tous les niveaux cherchent
à influencer ou à empêcher l’application des lois et
réglementations forestières afin de protéger ou de favoriser
des acteurs spécifiques du secteur. Malgré le fait que le
secteur forestier ne soit pas une composante clé de l’économie
nationale (contribuant à moins de 1 % au produit intérieur brut),
il est considéré par plusieurs personnes comme stratégique
parce qu’il soutient la croissance économique, en particulier
dans le secteur du logement. Il est également perçu comme une
source traditionnelle pour obtenir facilement de l’argent à partir
de la récolte de grumes.
Le manque de volonté politique d’engager des réformes dans
le secteur forestier et de promouvoir la bonne gouvernance. Il
est admis par tous les groupes d’acteurs du secteur forestier
qu’il n’existe aucune véritable volonté politique d’effectuer des
réformes dans le secteur et de promouvoir la gouvernance, en
dépit de certaines déclarations publiques tendant à prouver le
contraire. C’est la raison pour laquelle les États généraux du
secteur forestier, qui se sont tenus du 16 au 19 novembre 2015,
ont invité le gouvernement à ériger officiellement le secteur
forestier au rang de priorité. Le secteur forestier est sensible
aux réformes, étant donné qu’il est largement perçu comme
étant en concurrence avec l’agriculture en ce qui concerne
les ressources foncières. Un chef traditionnel a déclaré que
« la menace la plus sérieuse à la paix et la stabilité en Côte
d’Ivoire est liée au régime foncier rural. Dans notre pays, tout le
monde (y compris les étrangers) cherche à acquérir un lopin de
terre dans une forêt, le seul endroit où il est encore possible de
trouver des terres fertiles. »
60
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
La faiblesse des capacités institutionnelles de l’administration
forestière qui manque de ressources humaines qualifiées et de
logistique nécessaires pour surveiller les activités forestières sur
tout le territoire national. L’exemple le plus probant est le fait que
la Direction centrale de la faune qui, contrairement à la Direction
de l’exploitation forestière et de l’industrie, n’est représentée
dans aucune des 31 régions du pays.
L’instabilité politique. La Côte d’Ivoire a connu plus de dix
années d’instabilité politique à partir de 2003. Pendant cette
période difficile, les institutions publiques ont été affaiblies,
tout comme la capacité du gouvernement à appliquer les lois
et réglementations forestières. En outre, les forêts classées sont
devenues des cibles privilégiées des parties au conflit armé,
certaines parties ayant élu domicile dans les forêts en utilisant
leurs ressources à des fins financières. La situation évolue
progressivement, mais le gouvernement hésite encore à mener
des opérations militaires pour déloger ces occupants qui vivent
dans les forêts classées et pillent leurs ressources.
La connaissance insuffisante des ressources forestières et
fauniques existantes. Aucun inventaire forestier n’a été mené
depuis plus de 45 ans. Par conséquent, lors de l’allocation
des ressources telles que les PEF aux opérateurs privés,
l’administration forestière ignore l’étendue des ressources
nationales, et peut sans le savoir contribuer à leur épuisement.
Initiatives menées pour traiter des questions de gouvernance
pour aborder les problèmes de gouvernance forestière, la
Côte d’Ivoire a décidé d’adhérer au processus FLEGT initié par
l’UE. Le projet d’observation indépendante (OI) lié au processus
FLEGT a permis de promouvoir la transparence dans le secteur.
Dans le secteur privé, quelques entreprises ont adopté la
certification forestière afin de démontrer leur volonté de mettre
en œuvre la loi et la réglementation forestières.
a) Le processus FLEGT en Côte d’Ivoire
La Côte d’Ivoire a entamé les négociations avec l’UE en vue
de l’adhésion du pays au processus FLEGT en juin 2013. Une
feuille de route initiale établie durant la première sessions a été
révisée un an plus tard à Bruxelles lorsque les deux parties
ont convenu de réétudier le champ d’application du processus
FLEGT en Côte d’Ivoire et de créer trois groupes thématiques :
définition de la légalité et système de vérification de la légalité
(SVL) ; marché domestique et mesures d’accompagnement ; et
stratégie de communication et informations à rendre publiques.
Le processus FLEGT a enregistré des avancées, en particulier
depuis l’adoption d’un nouveau code forestier en 2014.
Néanmoins, il est envisagé que l’APV, dont la signature était
prévue pour 2017, soit retardé principalement en raison du fait
que le décret d’application du code forestier de 2014 n’a pas
encore été finalisé (en réalité, sa rédaction n’est même pas encore
achevée). Par conséquent, la définition de la légalité (moyennant
l’élaboration de la grille de légalité) n’est pas encore possible.
Les contraintes supplémentaires comprennent : les faibles
capacités de certains acteurs impliqués dans le processus ;
des difficultés à maintenir la dynamique et l’intérêt de tous les
groupes d’acteurs pour le processus ; et des problèmes liés à la
circulation des informations parmi les intervenants.
b) Le projet observateur indépendant
Le projet observation indépendante (OI) a été financé par la
facilité FAOFLEGT dans le but d’améliorer la crédibilité des
activités d’application des réglementations forestières, par une
transparence accrue et une identification indépendante des
défaillances systémiques de la gouvernance forestière. La Wild
Chimpanzee Foundation (WFC Fondation pour les chimpanzés
sauvages) a été retenue pour exécuter le projet IP. À ce jour, le
projet OI a conduit six missions dans la forêt classée du Cavally,
en compagnie d’équipes de représentants communautaires
formés et en présence des agents de la Sodéfor. Les missions
d’observation indépendante ont identifié un certain nombre de
problèmes concernant l’application actuelle des procédures
juridiques et directives par la Sodéfor et les opérateurs privés.
Certains problèmes sont suffisamment graves pour mettre en
danger la pérennité des ressources forestières du Cavally. Par la
suite, la mission OI a fait des recommandations pour améliorer
l’application des procédures sur le terrain.
Impact de l’initiative de gouvernance forestière
La Côte d’Ivoire et l’UE n’ont pas signé d’APV et la phase de
délivrance des autorisations FLEGT est loin d’être atteinte.
Néanmoins, tous les groupes d’intervenants reconnaissent que
le simple fait d’avoir signé l’APV a eu des effets positifs sur la
gouvernance du secteur forestier. Les principaux impacts de la
signature de l’APV sont les suivants :
La participation de tous les groupes d’acteurs aux négociations
de l’APV et éventuellement aux prises de décisions sur les
politiques à mettre en œuvre dans le secteur. Un exemple
frappant est l’élaboration en cours des textes d’application du
code forestier de 2014. Par le passé, les arrêtés, les décisions
61
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
ministérielles et les directives officielles étaient unilatéralement
conçus et adoptés par les services publics. Aujourd’hui, même
si ces textes sont encore élaborés par le gouvernement, les
OSC, le secteur privé et les chefs coutumiers sont invités à faire
des observations et à proposer des amendements. Au cours de
la visite sur le terrain, il a été constaté que l’atelier organisé par
l’administration forestière pour examiner les projets de textes
d’application avait été reporté à une date ultérieure parce que
les représentants du secteur privé s’étaient plaints de n’avoir
pas eu suffisamment de temps pour analyser les projets de
textes élaborés par le gouvernement.
Le processus FLEGT a permis d’établir un dialogue politique sur
l’avenir des forêts de Côte d’Ivoire. Le dialogue est aujourd’hui
possible non seulement entre le gouvernement et d’autres
parties prenantes, mais aussi entre les OSC, le secteur privé
et le milieu rural traditionnel qui pourraient avoir des intérêts
contradictoires dans l’utilisation des ressources forestières.
De plus, le secteur forestier dans son ensemble est en train de
s’organiser de façon à ce que le dialogue puisse être étendu à
d’autres secteurs plus puissants tels que l’agriculture, les mines
et la construction d’infrastructures.
Le processus FLEGT a mis en exergue les faiblesses du cadre
juridique. Face à l’exigence de définir la légalité et d’élaborer
une grille de légalité, tous les acteurs du secteur forestier se
sont rendus à l’évidence que le cadre juridique nécessitait une
révision approfondie.
Le processus FLEGT a permis d’identifier les problèmes
techniques et d’engager l’autorité forestière à rechercher des
solutions à ces problèmes. Il s’agit notamment de la nécessité
de mettre en place et de maintenir une base de données
statistiques et de l’impératif d’instituer un SVL ou encore un
système de traçabilité pour les produits ligneux.
Le processus FLEGT a permis de mobiliser des ressources
financières auprès de bailleurs de fonds internationaux afin de
soutenir le secteur forestier.
Outre le financement principal fourni par la Commission
européenne, cinq nouveaux projets ont été financés en vue du
renforcement des capacités, de la promotion de la légalité, du
marché intérieur du bois, de la participation des communautés
au contrôle de la mise en œuvre des réglementations forestières
et de la collecte des statistiques relatives au secteur forestier.
Le processus FLEGT a permis d’accroître le profil politique
du secteur forestier dans le pays, grâce au soutien de la
communauté internationale.
Le processus FLEGT a contribué au renforcement des capacités.
Cette affirmation s’avère particulièrement vraie pour les OSC
et les représentants des communautés locales qui étaient
membres de la mission d’observation indépendante. Ils ont été
formés à la détection des activités frauduleuses menées par les
acteurs de l’exploitation forestière et par la Sodéfor, en utilisant
des analyses documentaires et des observations de terrain.
La certification forestière a déjà eu un impact sur les entreprises
certifiées. Leurs bois et produits dérivés ont bénéficié d’un accès
facile aux marchés européens et tous les groupes d’acteurs
forestiers reconnaissent qu’ils ont donné un exemple à suivre.
Toutefois, il paraît évident que trois entreprises représentent
uniquement une infime minorité du secteur privé. Il serait utile
que les entreprises privées élaborent un code de conduite pour
encadrer leurs pratiques professionnelles.
Chaînes de valeur prioritaires dans le secteur des forêts en vue
des interventions
La filière bois en Côte d’Ivoire comporte trois principales chaînes
de valeur, en fonction des marchés finaux vers lesquels les
produits du bois sont destinés : i) la chaîne de valeur industrielle
fournissant les marchés européens, asiatiques ; ii) les marchés
intérieurs ; iii) et les marchés régionaux. Les représentants
des groupes d’intervenants interrogés ont unanimement défini
les priorités suivantes en faveur lesquelles des interventions
pourraient être effectuées afin d’améliorer la gouvernance
forestière en Côte d’Ivoire :
La plus haute priorité est accordée au marché domestique ou
intérieur du bois,
qui est alimenté par : i) des produits de qualité inférieure
provenant d’entreprises industrielles ; ii) des déchets industriels
du bois, qui sont transformés par les ateliers de menuiserie ;
iii) et les sciages provenant d’utilisateurs de tronçonneuses,
une activité illégale en vertu des réglementations en vigueur
dans le pays. Selon une nouvelle étude réalisée par Eba’a Atyi
et al. (2016), la consommation de bois du marché intérieur de
Côte d’Ivoire est estimée à quelque 1,5 million de m3 par an,
quatre fois le volume de bois et produits dérivés expédiés à
l’étranger (350 000 m3). Sur ce volume total, la consommation
nationale de bois et de produits dérivés, soit 27 % (515 000 m3),
62
Rapport principal
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provient des scieries artisanales illégales. La majorité des
acteurs estiment que l’approvisionnement illégal représente
plus de 27 % de l’approvisionnement total. Même si la Côte
d’Ivoire envisage d’inclure les marchés intérieurs dans l’APV en
cours de négociation avec l’UE, il n’existe actuellement aucun
système de surveillance du marché national. La consommation
nationale peut être répartie en deux catégories : la souschaîne
des marchés publics ; et la souschaîne de la consommation
privée. Les intervenants ont estimé que s’il faut que la légalité
soit promue par le marché, il serait nécessaire de commencer à
concevoir une politique appropriée en matière de passation des
marchés publics, qui prévoit que seuls le bois et les produits
dérivés légaux doivent être utilisés dans les travaux publics et le
mobilier des administrations publiques.
La deuxième priorité est accordée au marché régional, qui est
approvisionné aux moyens d’exportations par voie terrestre
de la Côte d’Ivoire vers les pays voisins. Après huit mois de
contrôle minutieux, Eba’a Atyi et al. (2016) ont conclu que les
flux de bois transportés par voie terrestre chaque année, en
provenance de la Côte d’Ivoire, sont estimés à environ 113 000
m3. À peu près 70 % du volume total des exportations par voie
terrestre proviennent des scieries artisanales, pourtant interdites
en Côte d’Ivoire. Les statistiques sur les importations de bois
du Liberia vers la Côte d’Ivoire sont généralement divulguées,
mais aucun chiffre n’a été rendu public du fait qu’en 2015, la
frontière entre la Côte d’Ivoire et Liberia a été fermée en raison
de l’épidémie Ebola. Ainsi, les flux de bois entre les pays voisins
sont importants, même si les transactions illégales dominent.
On estime que la demande de bois dans les marchés régionaux
augmentera fortement à l’avenir, en raison de la croissance
démographique et économique.
La dernière priorité en termes de besoins en gouvernance
est axée sur la chaîne de valeur des exportations de bois à
l’étranger. La Côte d’Ivoire exporte encore environ 350 000 m3
de bois à l’étranger chaque année (DEIF, 2014). Toutefois, cette
quantité représente une forte diminution par rapport au volume
estimatif de 960 000 m3 il y a dix ans. Les administrations
publiques semblent avoir mis en place un système fiable pour
contrôler les exportations à partir des ports maritimes, alors qu’il
n’existe aucun système analogue pour les marchés intérieurs
et régionaux. De plus, le règlement de l’UE sur les vérifications
d’usage dans le commerce du bois permet de s’assurer que le
bois qui entre dans les marchés de l’UE est d’origine légale. En
réalité, l’ensemble du processus FLEGT auquel la Côte d’Ivoire
adhère actuellement est conçu en premier lieu pour les marchés
de l’UE, du point de vue de l’offre comme de la demande.
Conclusion provisoire sur la Côte d’Ivoire
Les forêts de Côte d’Ivoire ont été utilisées par le passé pour
promouvoir l’industrialisation du pays. Toutefois, en raison de
facteurs tels que le développement du secteur agricole et une
faible gouvernance, le couvert forestier de la Côte d’Ivoire a été
gravement dégradé et l’on a observé un déboisement à grande
échel.
Actuellement, on observe une tendance vers une meilleure
gouvernance forestière. L’initiative la plus importante a été
l’adhésion du pays au processus FLEGT en 2012. Le processus
n’a pas encore abouti à la signature d’un APV certes, mais la
majorité des acteurs du secteur forestier sont d’avis que des
effets positifs sont déjà perceptibles en termes d’amélioration
de la gouvernance. Il s’agit notamment : i) de la participation
de tous les intervenants au processus de prise de décisions
concernant les forêts du pays ; ii) de l’établissement d’une
plateforme de dialogue politique sur l’avenir des forêts de
Côte d’Ivoire ; iii) de la dynamique observée sur la nécessité
de réviser le cadre juridique actuel, qui s’est avéré obsolète et
suranné ; iv) et de l’amélioration des outils techniques à utiliser
dans le suivi du secteur forestier et la gestion des forêts.
Toutefois, malgré ces impacts positifs du processus FLEGT, qui
est davantage axé sur les exportations de bois vers l’étranger,
il n’existe aucune initiative clairement menée pour traiter
des questions de gouvernance liées à l’augmentation de la
demande de bois des marchés intérieurs et régionaux, qui sont
les plus touchés par l’illégalité. Toute nouvelle initiative en faveur
de la gouvernance forestière en Côte d’Ivoire devrait cibler les
marchés intérieurs et régionaux.
63
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
FIGURE 05
FORÊTS CLASSÉES DE CÔTE D’IVOIRE
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1b. Rapport sur le Liberia
Entretiens
Des discussions ont eu lieu avec 17 acteurs clés représentant le
gouvernement, notamment la Forestry Development Authority
FDA (trois entretiens), les bailleurs de fonds (un ), le secteur privé
(deux), les communautés forestières (cinq), les OSC (un) et les
projets financés par des bailleurs de fonds (cinq). La plupart
des échanges ont eu lieu avec des groupes de deux ou trois
personnes, mais également individuellement dans le cas de
deux acteurs.
Perception de l’état des forêts de Liberia
Un certain consensus s’est établi sur le fait que le Liberia possède
encore d’importantes ressources forestières par rapport aux
autres pays d’Afrique de l’Ouest. En réalité, il s’agit bien du pays
le plus densément couvert de forêts de la sousrégion, et il recèle
environ 40 % de l’ensemble des forêts d’Afrique de l’Ouest.
Certains acteurs (principalement la FDA) estiment que près de
50 % des forêts du Liberia sont encore considérées comme «
intactes ». Même si aucun inventaire exhaustif des forêts n’a
été réalisé, le couvert forestier du Liberia est estimé à quatre
millions d’hectares, dont un million d’hectares d’aires protégées.
Globalement, le pays compte actuellement dix contrats de
gestion forestière communautaire, dont la moitié porte sur la
conservation des forêts et l’autre moitié sur la production de
bois. Pendant la mission, nous avons été informés de ce que
125 demandes de gestion des forêts communautaires avaient
été reçues, et 86 avaient franchi les deux premières étapes du
processus de sélection qui en compte neuf. Les retombées
financières découlant de la gestion des forêts communautaires
sont entièrement destinées aux communautés concernées, à
l’exception des taxes qui sont reversées à l’État. De plus, les
communautés touchées par l’exploitation forestière industrielle
doivent recevoir une partie des frais de location de forêt
collectés par l’État. Par exemple, les frais de location de forêt
pour les contrats de gestion de forêt sont de 1,5 USD/ha/an.
Une part de 30 % de ce montant est versée aux communautés
par l’intermédiaire d’un fonds d’affectation spéciale. Toutefois, le
passage à la phase opérationnelle a pris du temps, mais le fonds
est déjà fonctionnel. Aujourd’hui, la question qui fait débat est
de savoir si les frais supplémentaires de location de terre que les
entreprises versent au moment du dépôt de leurs soumissions
pour les contrats de concession devraient être partagés, en
reversant 30 % du montant total aux communautés.
Les forêts du Liberia produisent entre 200 000 m3 et 250 000
m3 de bois chaque année, dont l’essentiel est exporté vers la
Chine et l’Europe (principalement la France), en général sous
forme de grumes, car l’industrie de la transformation du bois
reste au stade embryonnaire. Les exportations de billes de bois
représentent autour de 95 % de la production totale de bois
rond issue du secteur industriel formel, sans aucune valeur
économique ajoutée découlant de la filière bois. Il n’existe
aucune usine de fabrication de contreplaqué dans le pays.
Environ un million d’hectares de forêts sont actuellement
attribués pour une durée de 25 ans (à compter de 20072008) à
des entreprises privées, sous forme de concessions forestières
(figure 2) réparties en sept contrats. Au total, 13 entreprises
sont enregistrées, et seules quatre sont actives sur le terrain.
Une compagnie forestière est à capitaux européens, alors que
le reste est détenu par des investisseurs asiatiques. Outre les
accords d’aménagement des forêts communautaires, trois
types de titres d’exploitation forestière peuvent être accordés
à des compagnies ou à des particuliers, à savoir : i) le contrat
d’aménagement forestier (FMC), qui devrait être assujetti à un
plan d’aménagement forestier adossé sur un cycle de coupe de
25 ans minimum ; ii) les contrats de vente de bois (TSC) octroyés
pour trois ans et couvrant une superficie maximale de 5 000
ha (après l’exploitation, les autres zones faisant l’objet de TSC
peuvent être converties pour être utilisées à d’autres fins) ; iii) et
les permis d’exploitation privée, qui ne sont assujettis à aucune
réglementation. Jusqu’à présent, aucun plan d’aménagement
privé n’est appliqué au Liberia.
Le marché intérieur est presque entièrement approvisionné par
le bois produit clandestinement. Ce secteur illégale est surveillé
par le gouvernement grâce à un réseau de points de contrôle qui
couvre la quasitotalité de la zone forestière, et où sont perçues
les taxes publiques. Le montant de la taxe publique s’élève
à 0,60 USD/bille de bois, indépendamment de la taille ou du
prix de la bille transportée. Toutefois, aucune initiative ne vise à
quantifier systématiquement le volume concerné, même si tous
les acteurs forestiers interrogés estiment que le secteur informel
récolte à peu près le double du volume produit par l’industrie
forestière formelle.
Les principaux problèmes de gouvernance
Le Liberia est confronté à des problèmes liés à la gouvernance
de son secteur forestier. Les défis les plus évoqués sont les
suivants :
a) Les faibles capacités des acteurs forestiers
Les capacités de la FDA demeurent insuffisantes en ce qui
concerne les ressources humaines et la logistique. Les aires
65
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
protégées sont envahies par des exploitants miniers et il n’y
a pas suffisamment de gardiens formés pour empêcher ces
incursions. De même, les communautés ont une grande part
de responsabilité dans la gestion et la protection des forêts du
Liberia. Pourtant, elles n’ont pas les capacités requises pour
assurer une surveillance forestière ô combien nécessaire. À
titre d’illustration, les communautés pourraient soustraiter les
activités de récolte de bois dans leurs forêts communautaires
à des compagnies forestières industrielles. Toutefois, étant
donné que les communautés sont autorisées à se regrouper,
une compagnie forestière pourrait les inciter à créer un
regroupement artificiel. Ainsi, une compagnie forestière peut
obtenir des droits de récolte d’arbres dans une vaste zone
de forêts communautaires et faire ce qu’elle veut, parce que
la plupart des communautés ne possèdent pas les capacités
nécessaires pour contrôler les activités de récolte.
b) La mauvaise application des réglementations sur le
terrain
Ces dernières années, le Liberia a pu adopter un cadre juridique
et réglementaire judicieux avec le concours de la communauté
des bailleurs de fonds. Aujourd’hui, ce cadre doit être mis en
œuvre. Certains acteurs du secteur privé estiment même que le
secteur est surréglementé. Toutefois, la pratique ne cadre pas
avec les lois et réglementations en vigueur. L’un des acteurs
interrogés a fait remarquer que « les gens ne réalisent pas que
les lois adoptées doivent être appliquées. Les lois sont plutôt
considérées comme un assortiment de produits cosmétiques,
mais ce constat n’est pas spécifique au secteur forestier. »
Par exemple, les communautés touchées devraient bénéficier
des retombées des activités prévues par la loi. Pourtant ces
avantages ne pas encore perceptibles. Par conséquent, les
communautés riveraines des concessions forestières ont parfois
recours à la violence parce que les conventions en matière de
responsabilité sociale ne sont pas respectées.
c) Le manque de coordination entre les politiques
forestières et agricoles
Un enjeu important concerne les concessions agricoles qui sont
accordées dans les zones forestières. Malgré le fait que la culture
sur brûlis demeure la principale pratique agricole et le facteur le
plus déterminant du déboisement, des concessions (figure 2)
couvrant une certaine superficie sont accordées à des sociétés
de production d’huile de palme. De plus, ces sociétés sont
censées ouvrir des exploitations de palmiers à huile uniquement
sur une fraction de la zone concédée. Elles doivent identifier les
forêts à haute valeur pour la conservation (FHVC) et éviter de les
convertir en plantations. Les opérateurs agroindustriels doivent
laisser les aires communautaires intactes, même s’ils pourraient
être autorisés à utiliser le bois des forêts dégradées. Pour mettre
en œuvre ces politiques, il est nécessaire d’établir une meilleure
coordination entre la FDA et le ministère de l’Agriculture.
Malheureusement, une telle coordination n’existe pas encore.
d) Les droits d’utilisation des terres
Il n’existe pas de système d’immatriculation foncière digne de
ce nom au Liberia. La plupart des terres sont utilisées par les
communautés, et ces dernières souhaitent devenir propriétaires
des forêts et concéder des permis d’exploitation forestière.
Toutefois, le peu de titres fonciers existants appartiennent à
des personnes extérieures aux communautés. Une loi sur la
réforme foncière est en cours d’élaboration, qui accorderait plus
de pouvoir aux communautés (tribus) sur les terres et pourrait
éventuellement aboutir au retrait des concessions, ce qui rend
cette question hautement sensible sur le plan politique.
e) Un secteur informel prédominant et mal contrôlé
Le secteur informel du bois produit environ 200 000 à 250
000 m3 de bois chaque année. On estime que le secteur informel
récolte au bas mot le double de ce qui est produit par le secteur
industriel formel. Le soussecteur du sciage de bois d’œuvre
artisanal semble être une cause de déforestation majeure,
mais il est aussi l’unique fournisseur de bois et de produits
dérivés au marché intérieur. Contrairement au secteur industriel,
le secteur artisanal n’est pas réglementé. Il est dirigé par les
communautés locales, mais nul ne sait de quelle manière. Le
sciage à la tronçonneuse n’est pas interdit et la FDA perçoit des
taxes sur les produits ligneux provenant du secteur artisanal (0,5
USD/bille de bois, quelle qu’en soit la taille) par l’entremise des
postes de contrôle disséminés à travers le pays. Il ne collecte
pas toutefois les données sur les quantités concernées.
f) Les pressions politiques sur les décisions prises dans
le secteur
Le secteur forestier du Liberia a toujours été et reste
politiquement sensible. La préservation des forêts ne semble
pas constituer une priorité pour les autorités politiques. La
FDA subit continuellement des pressions de la part des élites
politiques qui souhaiteraient concéder plus de forêts à des fins
d’exploitation, même si aucun plan d’aménagement forestier
n’existe en ce moment. De même, les forêts communautaires
subissent de fortes pressions politiques.
66
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
g) Le manque de politique de passation des marchés
publics concernant les produits du bois
Le marché national des produits du bois du Liberia est
approvisionné dans son ensemble à partir de sources
informelles. En ce qui concerne la construction d’infrastructures
de développement financées par les pouvoirs publics, il
n’existe aucune stratégie pour promouvoir la légalité dans
l’approvisionnement en produits du bois utilisés par l’État. Les
bâtiments publics, les infrastructures et le mobilier acheté par
l’État utilisent dans une grande mesure les produits ligneux
illégaux.
Initiatives prises pour régler les problèmes liés à la gouvernance
forestière
Compte tenu du fait que le secteur du bois a été utilisé ces
dernières années pour alimenter la guerre civile, le secteur
forestier du Liberia a suscité un certain nombre d’initiatives
ambitieuses visant à améliorer la gouvernance, dont les plus
remarquables sont décrites ciaprès.
1. L’initiative pour la transparence dans les industries
extractives au Liberia (LEITI). L’Initiative pour la
transparence dans les industries extractives (ITIE) est
un projet mondial qui vise à instaurer la transparence
dans la gestion des industries extractives. L’ITIE est une
association fonctionnant par adhésion volontaire, basée à
Oslo en Norvège. Elle met généralement l’accent sur les
secteurs miniers et pétroliers. Le Liberia a adhéré à l’ITIE en
2007 et a créé le LEITI en tant qu’agence gouvernementale
autonome en 2009. L’agence LEITI regroupe des
représentants du gouvernement, des OSC et du secteur
privé, les organisations internationales et représentants des
communautés jouant le rôle d’observateurs. La particularité
de LEITI est que, contrairement aux autres processus
de l’ITIE, en plus des industries minières, pétrolières et
gazières, l’initiative libérienne inclut les secteurs forestier
et agricole (en particulier les concessions agricoles). Le
Liberia a intégré le secteur forestier suite à des accusations
faisant état d’activités illégales dans ce secteur et suite aux
pertes de recettes enregistrées. Dans le secteur forestier,
l’initiative LEITI divulgue des informations sur les questions
suivantes : le processus d’adjudication des marchés et
tous les droits d’accès aux ressources forestières ; les
recettes, par l’intermédiaire de la publication de rapports
de rapprochement en utilisant des données provenant des
services publics, comparées avec celles provenant des
entreprises privées ; l’affectation des recettes recueillies et
la gestion des ressources ; et la sensibilisation du public
sur les contrats.
2. Le processus APV/FLEGT. Le Liberia a démarré les
négociations sur le processus FLEGT en 2009 et a signé son
APV avec l’UE en 2011. Le pays avait initialement prévu de
délivrer les autorisations FLEGT en 2014. Le Liberia a reçu
d’importants financements pour soutenir les améliorations
dans le domaine de la gouvernance de vue de la délivrance
des autorisations FLEGT. Un exemple d’initiative liée au
processus APV/FLEGT est l’élaboration d’un système de
traçabilité de la chaîne de contrôle (CCTS) mis en œuvre
par la Société générale de surveillance (SGS). La SGS a
établi un système de contrôle des activités d’exploitation
du bois qui couvre la chaîne : des inventaires des forêts
où des arbres sur pied sont étiquetés, jusqu’à l’exportation
de bois brut. Ce système permet au gouvernement de
percevoir des recettes étant donné que la SGS délivre des
factures aux compagnies forestières en son nom sur la
base des données recueillies grâce aux CCTS. Le projet
mené en collaboration avec la SGS devrait prendre fin en
2018, mais il recèle une composante « renforcement des
capacités » qui devrait permettre à la FDA de prendre le
relais de la gestion du système de contrôle.
3. Le Forest Sector Program (programme relatif au secteur
forestier) a été récemment signé entre le Liberia et la
Norvège, pour un montant de 120 millions d’USD, avec
pour objectif de lutter contre le déboisement au Liberia. Le
fonds norvégien sera géré par la Banque mondiale et utilisé
pour : i) apporter un appui budgétaire au gouvernement
du Liberia ; ii) renforcer les capacités institutionnelles (la
principale composante gouvernance) ; iii) et soutenir la
rémunération en suivant un modèle similaire à la REDD+.
Le programme comprend deux principaux éléments
déclencheurs, à savoir un moratoire sur l’allocation des
nouvelles concessions d’exploitation de palmiers à huile et
l’intégration d’un plan d’aménagement forestier dans les
concessions forestières.
4. Les initiatives supplémentaires pour soutenir le secteur
forestier. Plusieurs autres initiatives financées par des
bailleurs de fonds, visant à améliorer la gouvernance
du secteur forestier, sont en cours. Il s’agit notamment
: du projet GIS sur la conservation transfrontalière ; le
projet d’appui à la gestion environnementale mondiale
(GEMS) de l’USAID qui fournit un soutien institutionnel
à plusieurs secteurs ; et le projet Forest Incomes For
3 Opinion tirée de l’initiative LEITI.
67
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
Environmental Sustainability (recettes forestières pour la
durabilité environnementale) pour soutenir les activités de
conservation dans les forêts communautaires.
Impact des initiatives en faveur de la gouvernance forestière
De nombreuses initiatives mises en œuvre au Liberia pour
améliorer la gouvernance du secteur forestier semblent avoir eu
des effets perceptibles. Comme l’a relevé un acteur interrogé, les
impacts positifs du processus FLEGT et d’autres initiatives de
gouvernance forestière vont audelà du secteur, en contribuant
à l’amélioration de la gouvernance en général. Les principaux
avantages identifiés par la majorité des parties prenantes sont
les suivants :
La participation ou la consultation des acteurs. Grâce au
processus APV/FLEGT, un dialogue sur la gouvernance
forestière a été initié ; les acteurs du secteur échangent plus
fréquemment et des conflits ont été apaisés.
Le renforcement des capacités. Plusieurs initiatives en matière
de gouvernance forestière ont contribué au renforcement
des capacités des communautés sur les questions juridiques
(Client Earth, Fern, Global Witness) ; de même, les capacités
techniques de la FDA ont été renforcées grâce à la mise en
place du système de vérification de la légalité et de la traçabilité
du Liberia.
La collecte de recettes par le gouvernement. Grâce à l’initiative
LEITI et au processus FLEGT, les recettes forestières perçues
par le gouvernement ont augmenté de manière substantielle.
La transparence. Certains acteurs estiment que le secteur
forestier est devenu le secteur le plus transparent du Liberia.
Un exemple souvent cité est la suspension de certains contrats
de récolte de grumes (en particulier les permis d’exploitation
privée) qui n’avaient pas été attribués dans les règles de l’art.
L’accroissement de l’attractivité pour le Liberia3. Un plus
grand nombre d’investisseurs sont plus confiants à l’égard du
Liberia, ce qui permet d’améliorer la croissance économique
du pays. Il en est de même pour les bailleurs de fonds, qui
sont plus disposés à soutenir le secteur forestier, et même le
développement économique du pays.
Chaînes de valeur prioritaires dans la foresterie en vue des
interventions
Sur les trois chaînes de valeur pouvant être identifiées au Liberia
(marchés d’exportation, marchés régionaux, marchés intérieurs),
comme dans la majorité des pays africains, celle concernant les
exportations vers l’Asie et l’Europe a énormément bénéficié des
initiatives de gouvernance forestière menées au Liberia ces dix
dernières années. Il y a eu peu de valeur ajoutée pour un nouveau
programme de gouvernance visant à soutenir le secteur du bois
industriel formel dans le pays. Plutôt, un développement accru
du secteur industriel aurait été obtenu grâce au développement
de l’infrastructure du pays dans son ensemble.
Par ailleurs, le secteur informel qui fournit les produits ligneux
aux marchés intérieurs aurait plus d’impact sur les ressources
forestières. Il demeure cependant non structuré et non contrôlé.
La viabilité du secteur forestier dans le pays pourrait être
menacée à cause du soussecteur informel ou artisanal. Plus
d’initiatives doivent être menées en direction du soussecteur
informel.
De plus, les exportations régionales de bois par voie terrestre
sont plus ou moins connues. Elles restent néanmoins une
occasion à saisir pour l’avenir du secteur du bois libérien, à
condition qu’un dialogue régional soit lancé et que les questions
de gouvernance soient abordées par les pays de l’Afrique de
l’Ouest.
Conclusion provisoire sur le Liberia
Le Liberia est, sembletil, le pays le plus densément couvert de
forêts de l’Afrique de l’Ouest. Le secteur forestier continue de
jouer un rôle important dans l’économie nationale, car il contribue
à plus de 10 % au PIB libérien. Pendant très longtemps, le
secteur forestier était connu pour les activités illicites qui y étaient
menées et considéré comme une importante source de perte de
recettes pour le gouvernement. Depuis 2007, plusieurs efforts
sont déployés pour améliorer le secteur forestier au Liberia. Des
résultats encourageants ont été obtenus, notamment en matière
de renforcement des capacités, de transparence et de dialogue
sectoriel.
Néanmoins, des obstacles subsistent, dont les plus importants
sont : le secteur informel qui approvisionne les marchés
intérieurs ; l’interface forêt/agriculture ; l’utilisation générale des
terres et le régime foncier ; et les intérêts politiques qui exercent
des pressions sur le secteur. Ces obstacles doivent être
68
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
éliminés pour que le secteur forestier puisse mieux contribuer
à l’économie nationale et à une utilisation durable des forêts au
Liberia.
1c. Rapport sur le Gabon
Entretiens
Des discussions ont eu lieu avec 19 acteurs clés représentant le
gouvernement et notamment les ministères chargés des forêts
et de la planification économique (sept entretiens), les bailleurs
de fonds (un), le secteur privé (trois), les représentants de
forêts communautaires (un), les OSC (deux) et les organisations
régionales ou internationales (cinq). La plupart des échanges
ont eu lieu avec des groupes de deux à trois personnes, bien
qu’il y ait eu des discussions individuelles avec deux acteurs.
Perception de l’état du secteur forestier au Gabon
Le Gabon recèle des forêts denses qui couvrent plus de
80 % du territoire national. En raison d’une très faible densité
de la population, le pays a le couvert forestier le plus élevé
par habitant en Afrique centrale, et pratiquement le taux de
déboisement le plus faible d’Afrique. Près de 13 % du territoire
national est affecté aux aires protégées, en dehors des 11 %
affecté aux parcs nationaux. Bien que l’économie nationale
repose fortement sur l’exploitation et l’exportation de pétrole
brut, le secteur forestier joue aussi un rôle important. Ce
secteur occupe actuellement le deuxième rang en termes de
recettes d’exportation du pays et reste le principal pourvoyeur
d’emplois dans le secteur privé. La politique d’industrialisation
du gouvernement gabonais repose à 90 % sur la transformation
du bois.
En 2001, avec l’adoption d’une nouvelle loi forestière, le Gabon
a adopté le principe de la gestion durable des forêts (GDF) par
l’intermédiaire des concessions forestières. La loi forestière
distingue quatre différents types de permis forestiers : le permis
forestier associé (PFA) qui peut couvrir jusqu’à 15 000 ha ; la
concession forestière sous aménagement durable (CFAD),
couvrant jusqu’à 200 000 ha ; les forêts communautaires pour
un maximum de 5 000 ha ; et le permis de gré à gré (PGG) délivré
pour les pieds d’arbres à couper. La CFAD est généralement
attribuée aux grandes sociétés détenues par des Asiatiques
ou des Européens, tandis que les PFA sont délivrés aux petites
entreprises locales (même s’ils peuvent être conjointement
gérés avec les CFAD). Les PGG sont le plus souvent délivrés aux
élites locales qui vendent des arbres debout à des compagnies
forestières ou à des exploitants forestiers à la tronçonneuse.
La foresterie communautaire se développe lentement et reste
plutôt embryonnaire.
Le code forestier de 2001 a mis l’accent sur l’attribution de
permis forestiers, mais il comprend quelques lacunes en ce
qui concerne la mise en œuvre des plans d’aménagement. Une
nouvelle législation forestière est donc en préparation, laquelle
devrait mettre l’accent sur l’aménagement des concessions
et la transformation du bois. Le code forestier en préparation
devrait également mieux intégrer les conventions internationales
signées par le Gabon au cadre juridique du pays.
En 2009, le gouvernement du Gabon a décidé d’interdire les
exportations de grumes à partir de 2010. L’interdiction des
exportations de billes de bois a eu d’importantes répercussions
tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du secteur forestier. La capacité
de transformation du bois a augmenté, mais la contribution de ce
secteur au PIB a baissé, passant de 1,4 % en 2009 pour s’établir
autour de 1 % en 2015. Le temps nécessaire à l’ajustement de
ce secteur s’est avéré plus long que prévu. Par coïncidence,
l’application de l’interdiction des exportations de grumes s’est
accompagnée d’un intérêt accru des investisseurs chinois pour
l’industrie du bois. À l’heure actuelle, ils gèrent près de 50 %
des forêts affectées à la production de bois. Les nouveaux
investisseurs chinois éprouveraient plus de difficultés à appliquer
la réglementation en matière de gestion durable des forêts. Une
récente étude de la Banque mondiale présente les faiblesses
et les atouts de l’interdiction des exportations de grumes au
Gabon. Elle propose la mise en œuvre d’un programme d’appui
dans six sections afin de renforcer la contribution du secteur
forestier à l’économie gabonaise.
Les principaux problèmes de gouvernance
L’absence d’une déclaration de politique forestière. En théorie,
avant l’élaboration et l’application des lois, il est recommandé
d’avoir une déclaration de politique forestière énonçant la
vision du pays en ce qui concerne la gestion des ressources
forestières. Cette déclaration devrait en outre guider et
déterminer les décisions et les actions actuelles et à venir dans
le secteur. Une déclaration de politique forestière élaborée
de manière participative devrait faciliter la mise en œuvre et
l’application des lois qui découlent de la politique. La législation
et la réglementation forestières sont parfois élaborées pour
satisfaire et atténuer la pression exercée par la communauté
internationale, afin d’atteindre les objectifs ciblés à court terme.
69
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
L’attribution des permis forestiers. Le Gabon est censé avoir
officiellement affecté 11 millions d’hectares à la production
durable de bois. Cependant, il ressort des estimations actuelles
que 15 millions d’hectares sont en concession forestière, ce qui
suscite des préoccupations au sujet de la surexploitation des
ressources forestières. La superficie allouée aux concessions
forestières est trop grande, faute de coordination entre les
administrations forestière et fiscale. L’administration forestière
est censée procéder à l’attribution et au retrait des concessions
forestières, le cas échéant. Cependant, l’administration fiscale a
été impliquée dans l’attribution des droits de coupe forestière en
octroyant un moratoire aux sociétés, à leur demande.
L’interface forêts/agriculture. Pour doper son développement
économique, le Gabon a encouragé l’ouverture de grandes
exploitations agricoles industrielles (des agroindustries) de
palmier à huile et de caoutchouc. L’administration actuelle
s’est engagée à convertir quatre millions d’hectares de forêts
en plantations agricoles industrielles. La multinationale
singapourienne Olam a reçu une concession forestière de
100 000 ha pour créer des plantations de palmier à huile
et de caoutchouc. De même, 200 000 ha ont été réservés
aux petites exploitations de palmier à huile sous la forme
de coentreprises avec Olam ou avec d’autres investisseurs
étrangers. L’attribution de concessions agricoles relève de la
compétence du ministère de l’Agriculture, qui ne travaille pas en
synergie comme il conviendrait avec le ministère en charge des
forêts. Ce manque de coordination a entraîné l’octroi de millions
d’hectares aux multinationales, au détriment du couvert forestier
et sans un aménagement judicieux du territoire. Il n’existe pas
de normes techniques ni juridiques pour guider les activités des
agroindustries.
L’application des lois et règlements au sein et en dehors du
secteur forestier est très souple et fortement influencée par les
intérêts de l’élite politique et économique. Un fait anecdotique
concerne le scandale de Kevazengo (Guibourtia spp.) qui
s’est produit en 2016. L’essence dénommée Kevazengo
(encore appelée Bubinga) est une essence forestière de très
grande valeur, très appréciée par les marchés chinois. Mais
sa régénération pose problème. Son exploitation est donc très
limitée dans la plupart des pays d’Afrique centrale. Au Gabon,
l’exploitation de Kevazengo a été interdite, mais l’exportation
de produits en bois dérivés de cette essence s’est néanmoins
poursuivie. Le réseau des personnes impliquées a été découvert,
et quelques responsables en service au ministère en charge
des forêts ont été jetés en prison pendant quelques semaines.
Finalement, ces responsables ont repris leurs fonctions, et
certains d’entre eux ont même été promus.
L’approvisionnement du marché local en bois. Le marché local
du Gabon n’est pas énorme au vu de la faible population du
pays. Cependant, la majeure partie du marché (y compris les
marchés publics) est approvisionnée par les scieries, dont les
activités ne sont pas contrôlées.
Un cadre juridique et technique insuffisant pour la gestion des
ressources fauniques. Le Gabon compte 13 parcs nationaux
bien protégés contre le braconnage et l’exploitation de la faune.
Néanmoins, dans toutes les autres parties du territoire, la
viande de brousse est chassée sans contrôle. Dans l’ensemble,
les responsables de l’administration gabonaise en charge
des forêts pensent que la gestion de la faune ne saurait être
réduite aux aires protégées et aux mesures de lutte contre
le braconnage. Selon eux, traditionnellement, l’élevage est
faible, et la population s’appuie sur le gibier comme source de
protéines animales.
Le déséquilibre entre la mission assignée aux services publics
et les moyens qui leur sont alloués. Ce déséquilibre concerne
les ressources humaines, la logistique et les moyens financiers.
Initiatives prises pour régler les problèmes de gouvernance
forestière
Le processus APV/FLEGT. Le Gabon s’est engagé dans le
processus APV/FLEGT en 2010 en lançant des négociations
avec l’UE. Cette phase a conduit à la création d’un comité
de coordination technique (CCT). Au début, l’objectif était de
signer l’APV avant décembre 2012, mais les négociations ont
été suspendues en 2012 sans que des progrès notoires aient
été réalisés. Officiellement, la suspension était mue par le fait
que le gouvernement gabonais n’avait pas alloué de ressources
financières à ce processus. À titre d’exemple, le CCT a élaboré
une grille de légalité, qui devait être testée sur le terrain, mais
il n’y avait pas de fonds pour réaliser des tests sur le terrain.
Les négociations ont été relancées en 2015 lorsque le Gabon a
bénéficié d’un concours financier de l’UE pour mettre en œuvre
le Programme d’appui à la gouvernance sectorielle (Pagos). Ce
programme permet de travailler sur le système de vérification
de la légalité. À l’heure actuelle, aucun délai n’est fixé pour la
signature de l’APV, même si le processus fonctionne sur la base
de feuilles de route de six mois.
70
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
La certification forestière. La certification forestière est une
initiative du secteur privé qui non seulement améliore la
gouvernance forestière, mais qui contribue également à la
gestion durable des concessions forestières. Certes, le Gabon
est le premier pays à avoir accueilli une compagnie forestière
certifiée, en 1996, mais ce certificat a été retiré quelques
semaines plus tard. À l’heure actuelle, le Gabon compte près
de 1,9 million d’hectares de forêts certifiées par le FSC pour une
gestion durable (Cerutti et al., 2014), gérées par trois compagnies
forestières. De plus, près de 600 000 ha sont certifiés selon des
systèmes de certification de la légalité, tels qu’OLB ou TLTV. La
certification FSC a fait l’objet d’une grande promotion au Gabon
de la part d’ONG internationales, notamment le WWF.
Le projet conjoint de l’Organisation africaine du bois (OAB) et
de l’Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT) sur les
principes, les critères et les indicateurs (PCI) régissant la gestion
durable des forêts. Depuis 2003, l’OAB et l’OIBT exécutent un
projet visant à promouvoir la gestion durable des forêts dans
leurs pays membres conjoints en Afrique grâce à l’utilisation
des PCI. Les PCI offrent un cadre d’évaluation des pratiques
de gestion dans les concessions forestières (et au niveau
national) sur la base des normes de gestion durable. Le projet
conjoint OAB/OIBT a élaboré un manuel d’audit. Au Gabon, 16
concessions forestières ont été contrôlées volontairement sur
la base des normes de l’OAB/OIBT afin de faire la lumière sur
les dissimilitudes entre leurs pratiques de gestion et les normes
de GDF.
Le renforcement des capacités de la société civile et des
communautés locales. À l’initiative d’ONG internationales telles
que le WWF, il y a eu un certain nombre de projets et d’activités
visant à renforcer les capacités des organisations locales
autour de questions juridiques et de la surveillance des activités
forestières, afin d’améliorer le partage des avantages.
Impact des initiatives relatives à la gouvernance forestière
L’amélioration des pratiques de gestion durable. Peutêtre que
l’impact le plus important sur le secteur forestier au Gabon
ces 15 dernières années a été l’adoption de pratiques plus
durables (comme effets de la certification forestière et d’autres
initiatives relatives à la gouvernance forestière) dans la gestion
des concessions forestières. L’amélioration observée concerne
précisément la CFAD et le nombre de PFA. Toutes les parties
prenantes ont convenu que les concessions forestières certifiées
sont plus prédisposées à faire appliquer les lois et règlements
du Gabon et suscitent moins de conflits avec les communautés
locales. Il faut souligner que les améliorations observées dans
les pratiques de gestion forestière et la gouvernance des
concessions forestières ne sont pas liées au processus FLEGT,
mais plutôt à la certification forestière, promue par l’OIBT et des
ONG internationales (en l’occurrence le WWF). Néanmoins, la
certification forestière semble être en perte de vitesse, car de
nouvelles compagnies forestières ne souhaitent pas s’engager
dans le processus. En effet, ces sociétés approvisionnent les
marchés émergents asiatiques qui sont moins sensibles aux
problèmes environnementaux. Le WWF Chine et Le WWF Gabon
ont commencé à travailler avec les principaux importateurs
de bois tropicaux en Chine pour promouvoir la demande de
produits certifiés provenant d’Afrique centrale. La certification
forestière a un sérieux handicap : elle semble favoriser un
groupe d’entreprises vertueuses tandis que la majeure partie du
secteur privé reste en deçà du niveau de gouvernance requis.
En revanche, le processus APV/FLEGT vise à changer la façon
de faire des affaires, du moins avec les entreprises exportatrices
de bois du Gabon.
Dialogue entre les acteurs du secteur forestier. Au cours des cinq
dernières années, la prise de décision dans le secteur forestier
a considérablement changé. Le gouvernement demande
désormais aux représentants du secteur privé et de la société
civile de contribuer à la préparation de politiques publiques
destinées à façonner ce secteur. Le dialogue entre les acteurs
du secteur forestier a été particulièrement renforcé depuis
que le Gabon a commencé à négocier l’APV en 2010. À titre
d’illustration, les représentants d’entreprises privées et d’OSC
travaillent avec les agents publics pour préparer des révisions
de la loi forestière permanente. Malheureusement, le dialogue
entre les acteurs du secteur forestier n’est pas suffisant pour
s’attaquer aux facteurs extrasectoriels (pression exercée par
les industries minières ou agroindustrielles) qui pourraient avoir
un impact négatif sur les activités et les ressources forestières.
Un dialogue devrait aussi être établi entre d’autres secteurs du
développement rural afin d’aboutir à une compréhension et à
un accord communs sur les principaux problèmes d’utilisation
des terres.
Amélioration des capacités des OSC et des communautés
locales. Un certain nombre d’organisations locales ont fait
leur apparition ces deux dernières décennies, en nouant des
partenariats avec des organisations internationales en vue
du renforcement des capacités en matière de défense de
71
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
l’environnement, de la conservation des forêts et de la promotion
des populations rurales qui tirent leur subsistance de la forêt.
Les problèmes liés au partage des avantages de la gestion des
concessions forestières ont donc été mis en évidence. Des
accords ont été conclus avec le gouvernement pour mieux tenir
compte des besoins des communautés locales lors du partage
des revenus du secteur forestier.
Les chaînes de valeur prioritaires du secteur forestier devant
bénéficier d’une intervention
En raison de sa faible densité de population, l’exportation de
produits ligneux a toujours été plus importante par rapport au
marché domestique, ce qui devrait être toujours le cas dans les
années à venir. Pour cette raison, le pays a à juste titre élaboré
des politiques destinées à tirer le meilleur parti de sa chaîne de
valeur des exportations de bois. Avant 1992, le Gabon était le
seul pays d’Afrique centrale à avoir dans son gouvernement
un ministère chargé de l’économie forestière. Jusqu’à présent,
toutes les tentatives visant à améliorer la gouvernance
du secteur forestier devaient accroître les bénéfices des
exportations de bois ayant des répercussions sur les recettes
publiques. Cependant, la demande nationale de produits
ligneux doit être examinée, d’autant plus que l’illégalité prévaut
dans la chaîne de valeur et que l’impact de l’exploitation du bois
sur l’approvisionnement du marché national demeure inconnu.
Le Gabon a le potentiel pour jouer un rôle important dans le
commerce intraafricain du bois en raison de ses ressources
forestières abondantes. Cependant, un tel rôle n’a pas été
étudié, et les exportations de bois du Gabon vers d’autres pays
africains restent des cas isolés.
Conclusion provisoire sur le Gabon
Le Gabon recèle de nombreuses ressources naturelles
(y compris les ressources forestières) et sa population reste
faible (1,6 million d’habitants). Dans ces conditions, il a l’un
des revenus par habitant les plus élevés d’Afrique. L’économie
repose en grande partie sur ses ressources pétrolières, même
si la production pétrolière a diminué ces dernières années.
Compte tenu de ses revenus, le Gabon est moins éligible que
d’autres à l’aide publique au développement. Ces dernières
années, il a essayé de diversifier son économie. Le secteur du
bois joue un rôle important dans l’économie nationale, car il est
l’un des principaux pourvoyeurs d’emplois, mais il représente
aussi un pilier important de la politique d’industrialisation du
pays. Au Gabon, le secteur forestier est en grande partie axé
sur l’aménagement de concessions forestières industrielles
destinées à approvisionner des marchés internationaux de
bois. Il est par conséquent sensible aux exigences des marchés
internationaux comme l’UE. En vue de répondre aux normes des
marchés dominants, un certain nombre de sociétés forestières
au Gabon ont adopté la certification forestière, ce qui a eu
une influence positive sur la gouvernance. Cela dit, le Gabon
a adopté une interdiction des exportations de grumes en 2010
qui a eu des répercussions mitigées sur ce secteur. De même,
le Gabon a lancé l’APV/FLEGT en 2010, mais le processus a
été suspendu deux ans plus tard pour cause de contraintes
financières.
Le secteur forestier au Gabon fait face à un certain nombre de
problèmes : la mauvaise application des lois et règlements ;
la faible capacité de l’administration forestière à surveiller et à
s’acquitter de ses fonctions ; le manque de coordination entre le
secteur forestier et les autres secteurs du développement rural ;
et l’omniprésence de l’élite politique dans ce secteur.
Le Gabon doit encore réformer le secteur forestier pour que
celuici contribue plus à l’économie nationale. Le processus
APV/FLEGT doit être mené à son terme pour permettre à toutes
les entreprises de la filière bois de continuer à approvisionner les
marchés internationaux. La réforme devrait également englober
les marchés nationaux qui, s’ils sont peu importants, n’en
constituent pas moins des poches d’anarchie. Il faut renforcer le
potentiel du Gabon pour que celuici devienne un acteur majeur
du commerce intraafricain de bois.
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Liste des sigles et acronymes
ACPFLEGT Programme d’application des réglementations forestières et de la gouvernance dans les
pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique
AFLEGT Application des réglementations et gouvernance forestières en Afrique
ANRC Centre africain des ressources naturelles
APV Accords de partenariat volontaire
BAD Banque africaine de développement
CAF Contrôle de l’aménagement forestier
CCTS Système de traçabilité de la chaîne de contrôle
CE Commission européenne
CEDEAO Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest
CEEAC Communauté économique des États de l’Afrique centrale
CFAD Concession forestière d’aménagement durable
CGF Contrat d’aménagement forestier
COMIFAC Commission interministérielle des forêts d’Afrique centrale
CTC Comité technique de coordination
EBR Équivalent bois rond
ECEAS Communauté économique des États de l’Afrique de l’Est
FAO Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture
FDA Autorité de développement forestier
FLEG Application des réglementations forestières et gouvernance
FLEGT Application des réglementations forestières, gouvernance et échanges commerciaux
FNUF Forum des Nations Unies sur les forêts
FSC Forest Stewardship Council
GDF Gestion durable des forêts
GEMS Projet d’appui à la gestion environnementale mondiale
HCVF Forêt à haute valeur de conservation
ITIE Initiative pour la transparence dans les industries extractives
LEITI Initiative libérienne pour la transparence dans les industries extractives
OAB Organisation africaine du bois
OIBT Organisation internationale des bois tropicaux
ONG Organisation non gouvernementale
OSC Organisation de la société civile
PAGOS Programme d’appui à la gouvernance sectorielle
PAPPFG Projet aménagement des petits permis forestiers gabonais
PCI Principes, critères et indicateurs
PEF Permis d’exploitation forestière
PEFC Programme de reconnaissance des certifications forestières
PFA Permis forestier associé
PFE Domaine forestier permanent
PGG Permis de gré à gré
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
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PIB Produit intérieur brut
RCA République centrafricaine
RDC République démocratique du Congo
REDD Réduction des émissions issues de la déforestation et de la dégradation des forêts
RU RoyaumeUni
SADC Communauté de développement de l’Afrique australe
SGS Société générale de surveillance
SVL Système de vérification de l’origine légale du bois
UE Union européenne
USA ÉtatsUnis d’Amérique
Rapport principal
Évaluer les progrès accomplis dans la réalisation du Plan d’action pour l’application des réglementations forestières et la gouvernance (FLEG) en Afrique
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pas nécessairement les opinions et politiques de la Banque africaine de développement
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