rapport de synthese des catastrophes de laurent lamothe (cscca)

8/9/2019 Rapport de Synthese des catastrophes de Laurent Lamothe (CSCCA)

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Cour Supérieure des Comptes et

du Contentieux Administratif

Synthèse et grandes lignes du rapport

Synthèse et grandes lignes du rapport

I. Introduction

La Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif (La Cour) est soumise

à l’obligation constitutionnelle de produire un rapport sur la situation financière et

l’efficacité des dépenses de l’Etat. Cet exercice qui est devenu une routine au cours de

ces dernières années a été reconsidéré cette année, c'est-à-dire l’année fiscale 2013-

14. Une reconsidération qui s’impose par elle-même car un nouveau conseil vient d’être

installé il y a à environ un an et ensuite l’approche sommaire qui caractérisait les

précédents rapports avait besoin d’être repris afin d’écarter l’hypothèse selon laquelle la

majorité des citoyens sont déjà au courant de la situation financière du pays.

La Cour juge cette rupture pertinente pour plusieurs raisons.

D’abord le pays se trouve à la croisée des chemins où le contexte international a des

exigences qui imposent une révision de la stratégie des pays en développement. Les

aléas divers sur les grands marchés internationaux ne laissent pas de place à la gestion

approximative des ressources qui sont subordonnées à une haute efficacité et en


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même temps est soumise à une concurrence dont seulement la productivité peut

assurer une survie.

Ensuite sur le plan local, les dirigeants sont arrivés à une compréhension qu’il fallait

tout au moins tracer la voie pour indiquer où aller et comment y aller. Cette

compréhension a ouvert la voie à l’élaboration d’un Plan Stratégique Pour Haïti (PSDH)dont la connaissance est pour le moins faible sur le plan national. Il faut donc convenir

que ce document est un tournant qui ne manquera pas d’influencer la façon dont la

gestion des finances publiques sera désormais abordée.

Cette double considération a constitué un facteur qui a influencé la nouvelle approche

adoptée par la Cour dans l’élaboration du rapport annuel dont l’ambition est d’avoir

une vue transversale de la situation des finances, regardée également de manière

verticale pour s’assurer que la chaine de commande ne manque pas de maillons.

La Cour a, dans ce contexte, pris en compte la nécessité de transpercer cette globalité

opaque pour parvenir à une décantation claire sur les deux aspects : la situation des

finances publiques vue sous l’angle de la gestion des ressources budgétaires, ou plus

précisément budgétaires, et l’examen des dépenses d’investissement dont l’efficacité

sera évaluée à la fois sur les plan macro et micro.

Cette démarche ne serait pas complète si elle n’était pas située dans son contexte

institutionnel et légal. Même si les plans sont connus et que la voie est tracée, il reste

toutefois à comprendre si l’appareil administratif en place est en mesure d’assumer la

responsabilité qui découle de l’exécution d’un plan, dans le cadre d’une nouvelleapproche et rompre avec la pratique de gestion inefficace et improductive. De multiples

tâches attendent l’appareil administratif et de nouveaux défis émergeront dans un

contexte global difficilement maitrisable.

Autant de raisons qui justifient que la Cour ait pris la décision de présenter un rapport

nettement plus élaboré. Elle a voulu que cela coïncide avec le premier rapport du

nouveau conseil qui souhaite inaugurer un nouvel intérêt dans le champ économique

qui coiffe les ressources financières dont elle a la charge de contrôler les dépenses expost1.

11 Dans ses attributions constitutionnelles, la Cour intervient, contrôle et audite toutes les dépenses qu’exécutentl’Administration publique et les entreprises publiques Haïtiennes. Evidemment, la réalisation du contrôle ex post est

entendue comme une de ses attributions légales.


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Pourtant, malgré son volume, l’étendue des informations à traiter a exigé un grand

effort de synthèse pour en faciliter la bonne assimilation. Mais la complexité de la

question réside dans le fait que le rapport doive déboucher sur des recommandations

aux ordonnateurs et gestionnaires des ressources publiques. Ce qui est soumis à

l’exigence de l’exactitude des données traitées en raison de l’implication des résultatsinterprétés.

II. Profil et organisation du rapport

Le rapport reflète exactement son nom. L’examen de la situation des finances

publiques ; l’efficacité des dépenses publiques. Deux contenus complémentaires, l’un

expose pour faire l’état de la situation et l’autre évalue pour mesurer les résultats. Mais

les deux sont situés dans le même contexte global donc sont exposés sous le mêmefront juridico-légal qui va déterminer la nature et l’étendue des obstacles et les limites

des résultats obtenus. Cela va expliquer que le rapport soit divisé en quatre parties.

La première partie présente un triple contexte. Le contexte juridico-légal, le cadre

global de l’élaboration du rapport et le cadre de l’évaluation des résultats 2013-14. Trois

contextes en trois chapitres.

Le cadre juridico administratif

Le premier chapitre fait un exposé du contexte juridico-légal et fait ressortir le

paradigme dans lequel évolue l’appareil administratif en place. L’action administrative

est conditionnée et même édictée par le décret de 17 mai 2005 portant sur

l’Administration Centrale de l’Etat qui a défini les contours organisationnels du nouveau

système, lui-même placé dans le cadre de la constitution de 1987, porteuse d’une vision

sociale et territoriale du pays.

Le cadre juridico-administratif en place et constitué dans le nouveau contexte de

gestion, forme la base juridictionnelle de la Cour. Celle-ci, respectueuse du devoir

constitutionnel et soucieuse du respect des lois, lance une mise en garde aux instances

dont les statuts et les conditions d’existence sont encore inachevés et non réunies pour

rejoindre sa juridiction. Si ceci est passé inaperçu pendant un certain temps, le nouveau


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contexte socio-administratif et juridique ne laisse pas de place à une gestion légère des

ressources publiques, face à l’obligation d’efficacité à laquelle le pays doit faire face

dans ce contexte marqué par une rareté de ressources , et la contrainte de la

compétitivité. Par exemple, des Ministères qui naissent et disparaissent entrainant des

affectations de crédits budgétaires ne sont pas de nature à faciliter la poursuite del’efficacité et l’optimisation des ressources rares dans un contexte économique

complexe à tous les niveaux.

La cadre global du rapport

Le rapport est situé dans un double contexte international et national. Sur le plan

international, le rapport rappelle aux dirigeants que Haïti appartient au concert des

nations et entant que petite économie ouverte elle se trouve dans l’obligation de

mesurer aux autres pays de la planète sur la base sa compétitivité.

Arrive le deuxième chapitre qui présente le cadre global du rapport mais s’oriente plutôt

directement vers le contexte économique et financier dans lequel il s’ inscrit. C’est ce

cadre globale qui fait ressortir la nécessité de s’aligner sur le nouveau contexte

économique global afin de pouvoir tirer ses épingles du jeu tant que la question de la

compétitivité et de la productivité s’impose comme un principe de survie dans cette

économie globalisée

Ce chapitre met en relief l’agglutinement du pays dans une approche économique

soumise à des contraintes qu’il n’est pas prêt de pouvoir surmonter, en raison du fait

que les abc ne soient pas encore en place. Pour être compétitif il faut avoir la matière

de la compétition et pouvoir d’abord se mettre sur le marché. Or Haïti n’est pas encore

en mesure de se mettre sur le marché international car son système productif

totalement effondré doit être reconstruit et les finances publiques qui s’y trouvent

greffées sont en difficulté depuis des années déjà, malgré un souffle temporairement

retrouvé après le séisme du 12 janvier qui avait pu mobiliser quelques ressources

importantes sur le plan international, suscitées par un élan de sympathies et de

solidarité.

Sur le plan national, la Cour a retenu le Plan Stratégique de Développement d’Haïti

(PSDH) comme un pas important franchi par les dirigeants. Elle s’en est servi comme

son point de repère pour évaluer la performance du budget 2013-2014 en tenant

compte du fait que ce document porte la vision et la marche à suivre du Gouvernement,

ses grandes orientations, les priorités et les objectifs qu’il propose au pays pour les 21


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prochaines années. La Cour a donc accordé une grande importance à faire comprendre

les résultats du budget en tenant compte de son cadre stratégique et d’exécution.

C’est dans ce contexte économique que l’on doit placer la situation des finances

publiques dont le rapport porte le nom. Comprendre celle-ci est la tâche que se fixent

deux parties du rapport sur le budget et son exécution, l’analyse de l’efficacité des

dépenses publiques.

III. Le budget 2013-14 et la performance macro-économique

Elaboré selon les grandes lignes du PSDH, le budget de cet exercice a pourtant

démarré dans la tourmente pour n’avoir été approuvé que seulement au milieu de

l’exercice de son application. Le budget s’annonce compliqué car il doit compter avec la

baisse des ressources internationales devenues plus rares ces derniers temps et se

reposer sur des ressources propres projetées à la hausse.

Le budget de 118.6 milliards de gourdes a été exécuté à hauteur de 85% : un total de

dépenses de 100.5 milliards couvrant à la fois les dépenses de fonctionnement et

d’investissement ont été enregistrées. Les ressources propres du Trésor ont été

éprouvées et celui-ci n’a pas pu générer la totalité des ressources prévues. Elles ont été

de 3.8 milliards de gourdes en dessous des prévisions, malgré une progression de 6%

par rapport à l’exercice antérieur.

C’est surtout les dépenses d’investissement qui ont été les plus affectées en raison

des ressources qui se sont raréfiées au niveau des Fonds Petro Caribe, des recettes

publiques en dessous des prévisions. L’exécution du budget s’est donc soldée par un

déficit de 8.9 milliards de gourdes.

Ce solde déficitaire a été financé en partie par les retraits de la BRH et en partie par

l’émission des bons du trésor public qui ont été achetés principalement par le secteur

bancaire.

Ce solde a en effet contribué à augmenter la dette d’Haïti qui est passée à 88.1

milliards de gourdes. Composée de deux volets, la dette externe et la dette interne, le

premier compte au 30 septembre 2014 pour 1.6 milliards de dollars ou environ 72

milliards de gourdes alors que le second compte 16.1 milliards de gourdes.


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Des résultats de l’exécution du budget

Des objectifs macro-économiques sont fixés. Un taux de croissance de 4.5% du PIB est

poursuivi. Mais l’ exécution de ce plan ne s’est pas réalisée sans peine.

C’est dans ce décor financier que l’économie nationale allait évoluer. Les résultats ont

été très modestes par rapport aux prévisions car le PIB n’a pu croitre que de 2.8%, soit

62.22% des prévisions, les investissements n’ont cru que d’un maigre 1.% en termes

réels.

Les analyses économiques conduites par la Cour révèlent des contradictions

structurelles qui appellent à des considérations plus approfondies en vue de parvenir à

la construction d’un modèle prévisionnel où les effets d’entrainement peuvent être

activés et produire des résultats sur le plan global.

Offre Objectif Résultats

Croissance économique 4.50% 2.80%

Agriculture en % PIB 2.10% 1.43%

Industrie en % PIB 8.90% 2.20%

Commerce 3.50% 4.46%

Construction 9.50% 7.90%

Transferts 5% 2.50%

Importation en % PIB

Demande

Investissement Trésor Public(MDG)

14 9.9

investissement public, % PIB 17%

Investissement public sur PIB

Investissement privé 13% 1%

Exportation en % PIB 17.60% 1.91%

Consommation 5.32%

Mais les résultats obtenus sur le plan macro-économique deviendront plus clairs quand

sera conduite l’étude d’efficacité des dépenses publiques, qui est en fait une analyse

approfondie du programme d’investissement public ou l’instrumentalisation du premierPTI.

IV. Etude de l’efficacité des dépenses publiques


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La troisième partie du rapport est placée directement dans le cadre du PSDH où tous

les axes d’action ont été présentés de manière détaillée et les principaux piliers de

construction du pays sont ressortis. En fait, il s’agit pour le gouvernement d’intervenir

sur quatre piliers fondamentaux dans sa démarche de reconstruction : la refondation

territoriale, la refondation économique, la refondation sociale et la refondationinstitutionnelle. Selon la logique du PSDH, il resterait un total de cinq PTI et 16 budgets

encore à élaborer pour atteindre 2030, objectif qui devrait passer par la mise en place

de ces piliers stratégiques.

Ce sont ces piliers qui sont appelés à constituer le guide de la reconstruction qui doit

accompagner le pays dans sa trajectoire vers le statut de pays émergent en 2030. Au

total dix-sept budgets seront élaborés, dont le premier a été en 2013-2014, pour jeter

les bases qui s’imposent au processus de construction des différentes fondations.

Des dépenses d’investissement public

La Cour a passé en revue l’ensemble des investissements publics consentis par l’Etat

Haïtien. Pour mieux former sa compréhension, la Cour s’est penchée principalement sur

les dépenses d’investissement effectuées dans le cadre du Fonds Petro Caribe et

examiner globalement la façon dont les contrats ont été signés et les firmes

bénéficiaires. Ces contrats ont totalisé 1.1 milliards de dollars américains entre mai

2012 et septembre 2014 dont des décaissements de 861 millions de dollars sur la

même période. La Cour a approfondi sa connaissance de l’efficacité en passant en

revue un échantillon de 30 contrats exécutés sur l’ensemble du pays.

A.

Etude des contrats

Tableau III.26. Contrats au niveau des firmes Haïtiennes; 2008-2014

Firme Haïtiennes Qté Montant %

Un seul contrat 49 23.50%


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5,991

Plus d'un contrat 24 8,912 34.96%

14 contrats 1 5,851 22.95%

27 contrats 1 4,736 18.58%

Total 75 25,490 100.00%

Sources: BMPAD, MPCE; montants en millions de gourdes

Tableau III.27 Attribution des contrats au niveau des firmes internationales

FIRMES ETRANGERES Contrat MontantPoids dutotal

CONSORCIO MMC RENTER 1 54 0.19%

GRUPO SJTA S.R.L 1 74 0.26%

ENCOTRA 1 122 0.43%

GROUPE IBI-DAA 1 723 2.54%

GRUPO SJTA S.R.L 1 168 0.59%

Tropic build WW Holding & JED CONS 1 140 0.49%

AMACA DISCONSA 1 112 0.39%

Costantino MEUCCI 1 5 0.02%

TRUXTON S.A 2 101 0.35%

CONSTRUCCIONES Y DISENOS R.M.N.S.A 3 1,031 3.62%

CONSTRUCTORA ROFI 16 7,692 27.00%

HADOOM CONSTRUCTORA 3 3,778 13.26%

IBT,LLC 4 1,752 6.15%

Ingeneria Estrella 23 9,963 34.97%

Wenling Hongyuan traffic Engineering Co.Ltd 7 2,773 9.73%

Total 66 28,487 100.00%

Sources: BMBAP, MPCE; montants en millions de gourdes


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L’exécution des contrats a été un point fort dans l’exécution du budget. En plus d’avoir

été passés sur un front de légalité étriquée en se faisant couvrir par la loi d’urgence

pour bénéficier de la couverture de gré à gré permise par la loi sur la passation des

marchés publics, l’analyse de ce volet a pu mettre en relief les incohérences de lagestion gouvernementale par rapport aux objectifs qu’il se propose de poursuivre pour

sortir le pays de sa léthargie économique caractérisée par sa compétitivité très faible et

la désarticulation de ses secteurs d’activités. En fait, l’analyse a montré que plus de

50% des travaux ont été exécutés par des firmes étrangères qui déposaient les

ouvrages au pays sans un transfert de savoir et de savoir faire, ce qui aurait la vertu de

contribuer à rendre le pays et son économie plus compétitif et mieux apte à répondre

aux défis à surmonter dans le contexte national et international.

B. Conclusions tirées de l’étude des contrats

1. La violation de la loi sur la passation des marchés sous le couvert de la loi sur l’état

d’urgence et un abus dans l’usage de cette dernière pour contourner la première

sont à relever.

2. Les faiblesses de la loi sur l’état d’urgence qui méritent d’être corrigées pour éviter

d’autres dérapages à venir et le détournement des fonds publics qui les

accompagnent

3. Des abus divers qui ont été observés au niveau de la distribution des contrats entre

l’Etat haïtiens et les exécutants. Des concentrations excessives sont à souligner tant

du côté haïtien que du côté étranger. En fait, des suspicions sérieuses sont

soulevées à l’analyse du mode d’attribution des contrats du côté étranger, avec

trois firmes mobilisant 68% des engagements

4. Du côté de l’Etat, des engagements ont été pris sur la base des anticipations dont

on n’était pas certain de leur réalisation et sur lesquelles on comptait pour financer

la phase opérationnelle du PSDH. Les résultats ont été très courts en ce sens,comme le montre la performance financière de ce fonds, entre 2012 et 2014, qui

s’est traduite par l’incapacité à soutenir le financement programmé.

5. Des projets qui sont restés inachevés et n’ont pas pu être livrés dans les délais

impartis


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6. Des contrats d’exécution qui n’ont pas été respectés et on rencontre des cas où des

retards de deux ans ont été enregistrés alors que les exécutants ont déjà reçu la

plus grande portion des montants de leurs contrats

7.

Les ressources dépensées pour le financement des contrats qui ne sont pasexécutés et qui demeurent des fonds sur lesquels des intérêts sont accumulés et de

ce fait deviennent des investissements à rendement négatif pour l’Etat car ne

pouvant pas être mis en exploitation et poursuivre les objectifs qui avaient justifié

leur lancement et financement tout au départ.

8. Les faiblesses de gestion diverses qui ont été généralisées et que l’on constate tant

du côté des ordonnateurs que de celui des exécutants des contrats. Un laisser aller

qui a abouti à des cas qui méritent des investigations sérieuses pour comprendre

comment les fonds de l’Etat ont été effectivement dépensés

9. Partant de ces constatation on arrive à la compréhension selon laquelle ni les

ordonnateurs ni les exécutants ne se sont sentis vraiment liés par l’obligation du

respect stricte des procédures et des clauses contractuelles.

10. La conclusion ici est simple : les dépenses publiques engagées et exécutées au

cours des deux dernières années et dont les résultats auraient dû se faire sentir au

cours de l’exercice 2013-2014 ont été globalement inefficaces sur le plan interne. En

fait, les abus divers qui ont été relevés ne sont pas susceptibles de garantir ni la

performance interne des contrats, ni la performance économique encore moins

mettre le pays sur la route de 2030.

C. Etude d’un échantillon de projets de projets visités l’appréciation de la Cour.

Ces études ont été complétées par des visites de terrain qui ont donné à la Cour

l’occasion d’apprécier l’exécution des projets inscrits dans le cadre du PIP et supportés

par les ressources Petro Caribe. Ces visites ont permis à la Cour de conclure sur la

pertinence et l’ utilité des projets exécutés et aussi de noter les problèmes de gestion

ayant affecté négativement les résultats à la fois sur le plan global et sur les milieux

bénéficiaires.

Effectué sur 9 des dix départements géographiques du pays, ces visites de l’ échantillon

de 30 projets ont permis à la Cour de tirer les conclusions suivantes : 1) 37.93%

d’entre eux étaient des projets jugés utiles ou considéré comme ayant apporté une

solution aux problèmes qui existaient auparavant, c'est-à-dire qui ont atteint les


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objectifs poursuivis dans les milieux bénéficiaires ; 2) 17% étaient susceptibles

d‘apporter une solution aux problèmes confrontés si leur exécution était arrivée à terme

en surmontant les problèmes internes de gestion venant surtout de la part de l’Etat,

abstraction faite des questions de régularité et de violation des lois ; 3) 31% étaient

jugés sans aucun fondement pour des raisons diverses de planification, de mauvaisesappréciations, d’absence d’études préalables pouvant permettre de saisir la vrai nature

de la problématique en question ou du problème à résoudre ; 4) 13.79% de ces projets

étaient à signaler en raison des anomalies reflétant des problèmes de gestion internes,

de non transparence, des retards inquiétants par rapport aux montants reçus comme

avance sur les couts des projets et qui pourraient même conduire, après des audits, à

des conclusion de détournement de fonds publics tant les constats étaient accablants.

V. Conclusions et recommandations

Ces considérations de manière générale portent la Cour à tirer un ensemble de

conclusions par rapport à l’approche même du rapport, son contexte et les grands

moments qui ne devraient pas échapper à l’attention de tous les concernés,

particulièrement les gestionnaires publics qui sont les acteurs les plus engagés dans le

pilotage du pays vers sa voie économique et sociale, et dans la gestion des ressources

publiques qui y est associée.

La Cour a tiré six séries de conclusions qui portent sur tous les volets qui ont été

examinés, allant du cadre légal aux projets visités, en passant par l’exécution du budget

et le cadre macro-économique.Les recommandations faites dans le rapport, suite aux constats et analyses produites

dans les différents chapitres, sont destinées à attirer l’attention sur les anomalies

constatées et à indiquer des voies alternatives qui sont susceptibles d’apporter des

solutions à ces problèmes.

Recommandations globales du rapport

La Cour a fait huit recommandations susceptibles d’améliorer la gestion des finances

publiques et d’augmenter l’efficacité des dépenses. Elles portent spécifiquement sur :

1. Le cadre légal de la gestion des finances publiques dont un certain nombre de

ministère est en situation d’illégalité et qui gère les fonds de l’Etat

2. La gestion des finances publiques et la capacité prévisionnelle de l’Etat qui est

faible


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3. L’économie de manière générale dont la structure est désarticulée et qui dépend

à 60% des importations pour satisfaire la demande globale.

4. La gestion du Fonds Petro Caribe qui aujourd’hui est la principale source de

financement du PSDH mais qui a deux problèmes : a) la source d’alimentation du

fonds est fragile car elle provient de l’évolution du cours non maitrisable dupétrole sur le marché international b) les ressources sont allouées à 50% aux

firmes internationales sans la participation effective des structures et ressources

humaines locales pour assurer le transfert de connaissance nécessaire.

5. La baisse de l’aide externe qui mérite une alternative si le pays doit prendre en

main sa destinée. Il faut une reconsidération de l’élimination de la capacité

d’endettement du pays qui aujourd’hui se situe aux environ de 20% du PIB, taux

qui peut être bien plus élevé dans le cadre d’une bonne gestion de économique

et financière

6. L’amélioration de la capacité de gestion et de prévision de l’apport de l’Etat dans

le financement de l’enveloppe du PIP. Les retards dans les décaissements et le

non respect des engagements risquent de réduire la crédibilité de l’Etat

7. L’utilisation abusive de la loi d’urgence qui sert à couvrir des contrats dont les

montants dépassent le seuil de passation des marchés publics et qui sont signés

sur la base de gré à gré

8. Des contrats d’exécution de projets assortis d’avance de démarrage mais dont

l’exécution effective souffre des retards trop grands et dans certains cas n’ont

pas été lancés un an après leur signature.

VI. Les limites du rapport

En dernier lieu, il est important de souligner que ce rapport sur la situation financière et

l’efficacité des dépenses publiques n’est pas un rapport d’audit technique, encore moins

financier. Tout en plaçant les dépenses dans le contexte d’un plan global qui a été

élaboré par le gouvernement, assorti d’un objectif précis celui de faire d’Haïti un pays

émergent en 2030, sous l’hypothèse que les autres gouvernements qui vont suivre

durant les années à venir emprunteront la même stratégie, il se propose de saisir la

situation des finances des publiques du pays et à rendre compte aux citoyens de la

manière dont le gouvernement utilise leurs contributions à la formation de la richessenationale.

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