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¿Quién Gobierna?Guatemala

Cinco Años Despuésde los Acuerdos de Paz

Rachel Sieder

Megan Thomas

George Vickers

Jack Spence

Febrero de 2002

Hemisphere InitiativesCambridge, Massachusetts

CONTENIDOIntroducción 1

Guatemala, un gobierno como la hidrade múltiples cabezas 5

La creciente influencia de las fuerzas ocultas 8El debilitamiento de los poderestradicionales 13

Actores civiles 18

Caminos inéditos para el MovimientoMaya 24

Barreras electorales para consolidarla democracia 29

Partidos políticos 30Participación electoral 34

Reformando al sistema de justicia 38Las reformas legales 39Debilidades persistentes 40Impunidad garantizada� Los poderes paralelos 42Problemas en la reforma policial 45

Exclusión económica y social 48Tierra y pobreza 55Las dificultades para recaudar fondos 58

Conclusiones 61

Notas 65

Mapa de Guatemala 71

Derechos de autor © 2001 Hemisphere Initiatives

Las contribuciones de los autores se dieron aproximadamen-te en la misma proporción. Aparte de investigar y elaborarsecciones en particular, cada uno de ellos revisó el documen-to completo. La edición final es responsabilidad de JackSpence, George Vickers y Hemisphere Initiatives. El ordenen la lista de autores reconoce la larga experiencia de investi-gación sobre Guatemala de Rachel Sieder y de MeganThomas.

Rachel Sieder es catedrática de Política en el Instituto deEstudios Latinoamericanos de la Universidad de Londres.Ha trabajado sobre Centroamérica por más de una década ysu investigación más reciente se ha concentrado en el Estadode derecho y los derechos indígenas. Escribió la sección so-bre el sistema de justicia.

Megan Thomas ha trabajado en Guatemala como periodis-ta y se ha desempeñado como analista política, activista dederechos humanos y trabajadora en el área de desarrollo pormás de veinte años. Actualmente estudia en el Smith College.Escribió la sección sobre Actores Civiles y la del Movimien-to Maya.

George Vickers es Distinguished Senior Fellow en el Washing-ton Office on Latin America (WOLA) y ha hecho investiga-ción sobre Centroamérica por más de veinte años. Cuandofungía como director ejecutivo de WOLA hizo varios viajesa Guatemala tras la firma de los acuerdos de paz. Escribió lasección sobre el actual gobierno, actores tradicionales, la po-licía y las conclusiones.

Jack Spence es presidente de Hemisphere Initiatives y pro-fesor asociado de Ciencias Políticas en la Universidad deMassachussets, Boston. Ha hecho investigación en Centro-américa por más de veinte años. Escribió las secciones que secentran en las elecciones y la economía e hizo un primer bo-rrador de la introducción y las conclusiones.

Traductor: Carlos Flores

Diseñador Gráfico: Kathy Sevilla

Agradecemos profundamente a PRODECA por haber finan-ciado este informe. WOLA proporcionó los recursos para elviaje y tiempo de investigación de Vickers y se encarga de ladistribución del informe. Ralph Fine, director ejecutivo inte-rino de WOLA, hizo los arreglos para la distribución. SusanPeacock y Adrián Beltrán de WOLA proporcionaron un va-lioso apoyo a la investigación. Además, Susan hizo comenta-rios detallados sobre el borrador del documento. Tambiénagradecemos a Edelberto Torres-Rivas y a Patricia Ardónpor comentar sobre el borrador en medio de una apretadaagenda. Copias de éste y de otros informes de HemisphereInitiatives (ver contraportada) se pueden obtener en:

Hemisphere Initiatives608 Franklin StreetCambridge, MA 02139http://www.geocites.com/hem_init/[email protected] Office on Latin America1630 Connecticut Avenue NWWashington. DC 20009202 797 [email protected]

¿Quién Gobierna?Guatemala Cinco Años Después

de los Acuerdos de Paz

INTRODUCCIÓN

El Acuerdo para una Paz Firme y Duraderafirmado el 29 de diciembre de 1996 entreel Gobierno de Guatemala y la Unidad Re-

volucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) fi-nalizó con 36 años de conflicto armado y con unproceso de negociaciones de paz de siete años quese extendió a lo largo de tres gobiernos.

El conflicto armado diezmó a la sociedad guate-malteca. En 1979, la población de Guatemala erade 6.8 millones de personas. La Comisión para elEsclarecimiento Histórico (CEH), producto de losacuerdos de paz, documentó 42,275 muertes. Casi trescuartas partes de ellas fueron ejecuciones arbitra-rias y desapariciones forzadas. La población indíge-na, aproximadamente la mitad del total de la pobla-ción (las estimaciones varían), sufrió el 83 por cien-to de las muertes. La CEH estimó que el númerototal de muertes fue de 200,000, que es casi cuatroveces el número de estadounidenses muertos encombate en Vietnam. La violencia desplazó forza-damente a entre 1 y 1.5 millones de personas, de lasque alrededor de 50,000 se refugiaron en México.Miles de dirigentes de base fueron asesinados.1

Cuando alrededor de 1990 empezaron las nego-ciaciones de paz serias, la intensidad de la guerrahabía disminuido y la URNG se encontraba mili-tarmente débil y con poca base de apoyo clara anivel nacional. La situación de los derechos huma-nos había mejorado con relación a los escalofriantesniveles de principios de los años ochenta. Desde1984 se había estado desarrollando una accidenta-

da transición hacia gobiernos civiles tras treinta añosde regímenes militares. Pese a los desequilibrios depoder entre las partes negociadoras, con la ayudade mediadores internacionales y agrupaciones de lasociedad civil se produjo un acuerdo de alcancesambiciosos. La implementación de dichos acuer-dos se convirtió en el eje de la política guatemaltecay del apoyo internacional.2

Cinco años después, los acuerdos han perdidomucha de su fuerza política. Algunos han señaladoque esto se debe a que en general es un documentomuy ambicioso (más de 300 disposiciones) que creóun proceso de implementación muy fragmentado.Sin embargo, el problema central no se encuentraen la arquitectura de los acuerdos ni en sus postula-dos. Para los años noventa, la guerra estaba confi-nada a algunas áreas remotas, por lo que pocosguatemaltecos se veían afectados por ella. Muchosactivistas de la sociedad civil percibieron los acuer-dos como un pacto entre el partido gobernante (elPartido de Avanzada Nacional, o PAN), la URNGy las Naciones Unidas, y manifestaron su temor deque la implementación habría de fortalecer a losfirmantes mientras que podía marginar a voces másrepresentativas.3 La sociedad civil organizada esca-samente hizo suyo los acuerdos. A pesar del entu-siasmo inicial de muchos por las reformas conteni-das en dichos acuerdos, el mismo hecho que éstosno han producido cambios tangibles en las vidasde los ciudadanos comunes ha debilitado aún másel ya de por sí débil apoyo popular. Una encuesta

2 ¿Quién Gobierna?

reciente encontró que el 53 por ciento de losguatemaltecos creía que los acuerdos no habían traí-do ningún beneficio.4

La administración del presidente Álvaro Arzú(1995-1999) fue el cuarto gobierno civil desde elregreso de los regímenes civiles en 1985 despuésde treinta años de gobiernos militares que empeza-ron tras el golpe de Estado organizado por la CIAen 1954 que depuso al gobierno electo de JacoboÁrbenz. Aunque Arzú apoyó las negociaciones depaz e hizo esfuerzos para implementar algunos delos principales acuerdos, al mismo tiempo rehusódarle poder ejecutivo a un amplio espectro de co-misiones de implementación. El mandatario tam-poco ejerció presión con reformas constituciona-les y fiscales. Con la cercanía de las elecciones de1999, el partido de Arzú, el PAN, enfrentó al Fren-te Republicano Guatemalteco (FRG), el cual no seidentificaba mucho con los acuerdos. La erosióndel apoyo popular hacia los acuerdos junto a la cre-ciente oposición de sectores que se sintieron ame-nazados por sus reformas clave se combinaron yterminaron debilitando los esfuerzos de implemen-tación de la administración.

Un indicador de la disminución del apoyo gu-bernamental fue el tibio aval que el PAN dio a loscambios constitucionales que demandaban losacuerdos. Durante el proceso de paz en El Salva-dor, una serie de cambios constitucionales impor-tantes pactados durante las negociaciones fueronadoptados por el Congreso dentro de las 24 horasdespués de haber sido enviados por el Ejecutivo, yprevio a un acuerdo final total. En Guatemala, porel contrario, tras la firma del acuerdo total el Con-greso dominado por el PAN debatió por más dedos años las reformas constitucionales pactadas endicho acuerdo. Finalmente, los diputados entrega-ron para la consulta popular a nivel nacional unconfuso y complejo paquete que contenía cerca de54 diferentes enmiendas divididas en cuatro cate-gorías generales. Muchas de las enmiendas pro-puestas no encontraban siquiera relacionadas conlos acuerdos de paz. El paquete fue rechazado en

mayo de 1999 durante la consulta, la cual se caracte-rizó por contar con una campaña bien financiada ymuy efectiva en contra de las enmiendas, y por unabstencionismo extremadamente bajo en las vota-ciones.5

La administración de Arzú también se resistió ahacer una serie de reformas fiscales e impositivasdemandadas en los acuerdos para proveer de unmayor ingreso al gasto social. Por otro lado, aun-que Arzú inició su periodo controlando a los mili-tares a través del uso calculado de las promociones,con el pasar del tiempo el Ejecutivo fue evitando laconfrontación con los elementos clave del cuerpomilitar y su aparato de inteligencia. Pese a las pre-siones políticas y el apoyo financiero de actores in-ternacionales, el respaldo gubernamental para lasreformas judicial y policíaca demandadas en losacuerdos también fue débil e ineficiente.

Las organizaciones de la sociedad civil (OSC)tuvieron un papel activo en moldear los acuerdos yse esperaba que cumplieran un papel importanteen el proceso de implementación, principalmente através de su participación en comisiones específi-cas. Sin embargo, pese a su papel formal en el pro-ceso y al considerable, aunque algunas veces tardío,apoyo financiero internacional, las OSC se encon-traron con una serie de problemas tales como ladebilidad organizativa, la fragmentación, y las difi-cultades por cumplir con los múltiples requerimien-tos que acompañaban a las donaciones. Aún cuan-do las OSC desarrollaron propuestas consensuadas,no fueron capaces de ejercer presión al gobiernocon sus bases para asegurar su adopción. Con fre-cuencia, el Ejecutivo y el Congreso parecieron ig-norar sus propuestas y les fue difícil responder conalgo más que argumentos.

El FRG y su fundador, el ex dictador militar,general Efraín Ríos Montt, apoyaron muy renuen-temente, en el mejor de los casos, algunos aspectosde los acuerdos de paz. La muy contingente ofertade Ríos Montt de apoyo a las enmiendas constitu-cionales fue a cambio de una enmienda adicionalque hubiera anulado las disposiciones constitucio-

Introducción 3

nales que le impedían participar como candidatopresidencial. El hecho de que el FRG ganara laselecciones con una fuerte mayoría en el Congresojunto con la presidencia del mismo, no representóun buen augurio para que se continuara la imple-mentación de los acuerdos.

Los actores internacionales han representado unpapel importante en este proceso. La comunidadinternacional prometió ayuda por más de 3.2 billo-nes de dólares, de la cual cerca del 68 por ciento fueen forma de donaciones. Las diferentes dependen-cias de la ONU, junto a su organismo verificadorMINUGUA, han presionado persistentemente paraque los acuerdos se implementen. Sin embargo, és-tas tienen un mandato limitado en alcance y tiem-po, y, además, carecen de cualquier base políticaentre la sociedad guatemalteca. Inevitablemente,otros eventos en la arena internacional compitenpor la atención y los fondos del organismo interna-cional. En ese sentido, MINUGUA ha padecidograndes recortes en su presupuesto y personal enlos dos últimos años. Al mismo tiempo que laimplementación de los acuerdos se ha estancado, losdonantes internacionales parecen no estar seguros encómo revigorizar el proceso de reforma y se encuen-tran reevaluando su papel y apoyo futuros. Un en-cuentro de donantes programado para febrero de 2002(tras varios intentos pospuestos), puede que dé algu-nas pistas sobre dicho apoyo para el futuro.

Cualquier intento dirigido a evaluar los proble-mas de democratización en Guatemala y las posibi-lidades para una mayor implementación de losacuerdos de paz, debe empezar, sin embargo, porreconocer la magnitud y complejidad del proble-ma. Para ninguna nación es fácil reformar una cul-tura legal entera, construir una nueva fuerza poli-cial o desarrollar un sistema escolar multilingüe.Esto es particularmente difícil para Guatemala, de-bido a que poderosos intereses albergan grandesesperanzas de mantener la situación de siglos degran desigualdad económica, de discriminación encontra de los indígenas y de impunidad, operandocon un Estado débil y pobremente financiado.

Guatemala tiene una larga historia de baja reco-lección de impuestos, bajo gasto social y gran des-igualdad con relación a las otros países latinoame-ricanos. Las diferencias económicas entre regionesy grupos étnicos son extremas. El área rural, dondese concentran los indígenas, tiene las peores condi-ciones de pobreza, de educación, de salud y de es-casez de tierra. Las instituciones de seguridad pú-blica y el sistema judicial son más débiles allí y elgasto gubernamental es proporcionalmente bajocon relación al área urbana. En la zona rural tam-bién la participación electoral es más baja, en partedebido a que es difícil registrarse y votar.

En un informe reciente, el Banco Interamerica-no de Desarrollo (BID) examinó datos de paísesde todo el mundo para relacionar la calidad degobernabilidad (obviamente algo difícil de medir)con otras características políticas. El estudio encon-tró una relación entre baja calidad de gobernabilidad(poca capacidad para hacer cumplir leyes y contra-tos, altos niveles de corrupción, poca eficiencia enel otorgamiento de servicios públicos y marcos nor-mativos inadecuados), baja participación política yalta diversidad étnica. El informe sugiere que unaescasa participación política crea condiciones favo-rables para el desarrollo de altos niveles de corrup-ción. Una alta corrupción contribuye a una escasaconfianza pública en el gobierno, lo que a su vezmina el apoyo para nuevos impuestos, necesariospara pagar un creciente gasto social. El informe se-ñala que un bajo gasto en seguridad, educación ysalud tenderá a reducir la participación, particular-mente cuando la principal víctima del bajo gastosocial es una gran población étnica que ya ha sufri-do una discriminación de largo plazo. Estas carac-terísticas se parecen mucho a las de Guatemala.6

La cuestión actual no es que los acuerdos de pazhayan sido bruscamente apartados de la escena po-lítica por sectores poderosos concentrados en otrasagendas. El problema tiene que ver más con la de-bilidad general de los diferentes actores políticos.En los últimos años, todos los actores públicos pa-recen estar más débiles y sólo ha habido un avance


marginal en relación con la construcción de insti-tuciones democráticas más fuertes. Las organiza-ciones de la sociedad civil, entre ellas las mayas, seencuentran más débiles con relación a como esta-ban en 1996. Lo mismo sucede en el caso de lospartidos políticos. Incluso el FRG se encuentra másdébil que durante las elecciones de 1999. Institu-ciones importantes como las que mantienen la se-guridad y procesan los casos criminales y legales, elCongreso, los grupos empresariales, e incluso losuna vez todopoderosos militares, se encuentran cadavez más fragmentadas, aunque no todas han perdi-do poder en la misma medida.

El PAN sufrió una dolorosa derrota en 1999 ysu bancada en el Congreso se dividió profundamen-te desde entonces. Los grupos de izquierda, entreellos la URNG, se han caracterizado por el divisio-nismo y dan pocas señales de que su base electoralse está extendiendo. El FRG tiene divisiones inter-nas y ha tenido que enfrentar varios escándalos. Lasencuestas muestran un gran declive en la populari-dad del presidente Alfonso Portillo y de Ríos Montt,quien a sus 75 años sigue siendo el patriarca delpartido. El Congreso muestra muchas debilidadesinstitucionales. Los militares han podido protegeral grueso de sus intereses, pero su influencia políti-ca institucional ha disminuido. El presupuesto mi-litar decreció (en términos reales) durante la admi-nistración de Arzú, aunque aumentó de forma sig-nificativa en 2001. Han habido procesos judicialese incluso fallos condenatorios (en el caso Gerardi)en contra de oficiales militares acusados de gran-des violaciones a los derechos humanos, aunqueéstos no han sido muchos. Aquellos elementos alinterior de las fuerzas armadas que desean una ins-titución más moderna y libre de corrupción se en-cuentran atrapados por una lealtad a la institucióny complicidad del silencio. Sectores de la institu-ción castrense han podido mantener, pese al man-dato contrario de los acuerdos de paz, el poderosoy secreto Estado Mayor Presidencial (EMP), cen-tro de inteligencia militar y de operaciones encu-biertas que opera desde el palacio presidencial. Si

es que los militares siguen siendo un actor políticode primer orden, no queda claro qué objetivos insti-tucionales persiguen.

Esto no significa que existe un vacío políticoque amenace con un retorno inminente del régi-men autoritario. Se dieron rumores creíbles de golpede estado a principios de 2000 y tal situación no sepuede descartar del todo en Guatemala, aunque aho-ra hay un escenario mucho menos factible para elloque diez años atrás. Las encuestas de opinión indi-can que Guatemala tiene un segmento comparati-vamente grande de la población que simpatiza conla idea de una figura fuerte y autoritaria en el gobier-no.7 Sin embargo, no existe un grupo organizado oun individuo que esté dando muestras de que seestá preparando para tomar el poder por la fuerza.

En vez de ello, el escenario es uno en donde to-dos los partidos se debilitan y hay dispersión y frag-mentación política. En el actual ambiente políticoes difícil legislar y aún más problemático imple-mentar las políticas. Por el contrario, el ambienteactual facilita el veto, la demora de cualquier inicia-tiva y la evasión de las políticas existentes.

Guatemala pasa por un momento peligroso. Unfuerte legado de exclusión social, política y de re-presión ha inhibido y limitado el alcance y profun-didad de las reformas democráticas. Sin embargo,las reformas (junto al cambiante mundo en el queGuatemala se encuentra inserta) han bastado paradebilitar el poder de los dos principales pilares tra-dicionales en el país para la toma de decisiones po-líticas �el sector privado y los militares. La pérdidade rumbo junto a la fragmentación política creacondiciones para una mayor influencia de elemen-tos criminales y otros actores ilegales, lo que a suvez erosiona e inhibe la reforma institucional de-mocrática. En la medida que el interés de los do-nantes disminuya y Guatemala sea incapaz de con-cretar los cambios necesarios para convertirse enun miembro aceptado de un mundo crecientemente�globalizado�, la posibilidad de que el futuro delpaís se parezca más a su pasado aumentará �y esasería una situación verdaderamente sombría.

El gobierno de Alfonso Portillo empezó conalto vuelo el 14 de enero de 2000. En unfuerte discurso de toma de posesión, Por-

tillo planteó sus metas básicas: consolidar la demo-cracia y el Estado de derecho, aceptando la obliga-ción del Estado de implementar en su totalidad losacuerdos de paz; descentralizar al gobierno median-te la delegación de poder y recursos a los gobier-nos locales; generar un crecimiento económico sos-tenido basado en reglas claras que habrían de in-crementar la inversión privada, el libre comercio, lacompetencia y el respeto a los derechos laborales,mientras se atacaría a los privilegios que fomenta-ban la concentración de la riqueza, el monopolio yla ineficiencia; reducir la desigualdad social, étnicay de género; y, finalmente, erradicar la impunidad yla corrupción.

Para darle sustento a estas amplias promesas, elnuevo mandatario anunció que estaba por abolir alEstado Mayor Presidencial y nombró a un ex miem-bro de la guerrilla, Ricardo Marroquín Rosada, paraque encabezara al nuevo cuerpo civil que habría dereemplazar al EMP. También nombró a prominen-tes activistas indígenas y de la sociedad civil paraocupar cargos importantes y �de forma aún másaudaz� se saltó la línea de mando militar para nom-brar a un coronel como nuevo ministro de la De-fensa, lo cual requirió que todos los oficiales demayor rango renunciaran a sus puestos.

Sin embargo, una mirada más detenida al abani-co de nombramientos iniciales del gabinete de Por-tillo, reveló un equilibrio político mucho más com-plejo de lo que estos sensibles movimientos suge-rían. Además del vicepresidente, Francisco ReyesLópez, otros activistas o simpatizantes de línea duradel FRG fueron nombrados como ministros en lascarteras de Relaciones Exteriores, Economía, Sa-lud, Energía y Minas, y en los puestos de secretario

GUATEMALA, UN GOBIERNO COMO LA HIDRADE MÚLTIPLES CABEZAS

General y secretario ejecutivo de la Presidencia.Antiguos activistas democristianos, la mayoría ami-gos personales de Portillo, fueron nombrados comoministros de Agricultura, Finanzas, Trabajo y deEducación, y como secretario Privado y secretariode Planeación de la Presidencia. Como ministro deCultura y Deportes y secretario de Análisis Estra-tégico fueron nombrados dos prominentes activis-tas de derechos humanos. Por otra parte, ex inte-grantes de la guerrilla fueron nombrados para en-cabezar la Secretaría de Asuntos Administrativos yde Seguridad (SAAS, establecida para reemplazar alEMP) y la Secretaría de la Paz (SEPAZ, responsa-ble de la implementación de los acuerdos de paz).Los analistas difieren en cuanto a si los ministrosde Comunicaciones y de Gobernación (Interior)eran más cercanos al FRG o a Portillo.

La diversidad política del gabinete reflejó de al-guna manera el peculiar arreglo de la fórmula gana-dora de 1999. El FRG fue fundado por el generalretirado Efraín Ríos Montt, quien fuera jefe de Es-tado de 1982 a 1983 luego de haber tomado el po-der por medio de un golpe de Estado en contra delanterior gobierno militar. Ríos Montt, a su vez, fuederrocado por otro golpe militar en 1983. Durantesu mandato, se dieron varias de las principalesmasacres de la guerra civil. Ríos Montt no pudoparticipar como candidato presidencial luego delretorno del gobierno civil por una disposición de laConstitución de 1984 que prohibía las candidatu-ras de personas que con anterioridad hubieran to-mado el poder por medio de la fuerza.

A principios de los años noventa, el FRG tratóvarias veces de revocar esta disposición constitu-cional. Cuando sus esfuerzos por nombrar a RíosMontt como su candidato presidencial en 1995 fue-ron rechazados tras agotar todas las posibilidadeslegales, el partido sorprendió a todo el mundo al


ofrecer su nominación a Alfonso Portillo. Portilloera un ex izquierdista que pasó gran parte de losaños 80 en México y cuando retornó a Guatemalatras la restauración del régimen civil ya se había uni-do a los democristianos. Siendo un efectivo propa-gandista con fuerte retórica populista, Portillo pa-recía ser un inusual compañero ideológico tanto deRíos Montt como de los activistas de línea dura delFRG. Todos, sin embargo, compartían cierta anti-patía hacia la elite económica tradicional, por lo queel FRG recibió poca ayuda financiera de este sec-tor. En 1995, el apoyo político del FRG era parti-cularmente fuerte en el área rural (especialmentedonde habían habido sólidas estructuras de patru-lleros civiles trabajando con los militares durante elperiodo contrainsurgente de los años ochenta),mientras que el PAN basó su apoyo especialmenteentre los sectores urbanos. Para 1999, el FRG tam-bién supo atraer un apoyo importante de los vo-tantes urbanos pobres y de la clase media.

Además de la antipatía hacia el sector privadoorganizado, Ríos Montt y el FRG también teníanhostilidad hacia ciertos sectores militares que ha-bían apoyado su derrocamiento en 1983. Estas ten-siones se reflejaron con los primeros nombramien-tos de gabinete que marginaron tanto a militarescomo a representantes del sector privado (como severá más adelante). La diversidad ideológica del gabi-nete inicial de Portillo planteó el riesgo de que lasdiferentes y encontradas agendas en su interior di-ficultarían al gobierno el desarrollo e implemen-tación de sus políticas de una forma unificada ycoherente.

Los dos últimos años han demostrado cuán realera este riesgo. Pronto quedó claro que la bancadadel FRG en el Congreso, encabezada por RíosMontt, no estaba tomando sus directrices del Eje-cutivo. Varias propuestas de ley clave enviadas porPortillo al Congreso, entre ellas algunas relaciona-das con el aumento a los salarios y el programa es-colar, fueron completamente cambiadas en el Le-gislativo. Durante los primeros ocho meses de go-bierno de Portillo, ninguna propuesta de ley rela-

cionada con la implementación de los acuerdos depaz fue aprobada (aunque algunas quedaron pen-dientes de serlo). Algunos líderes del FRG en elCongreso lanzaron críticas abiertas a varios miem-bros del gabinete. Tras las elecciones, analistasguatemaltecos estimaban que de 63 diputados delFRG, 47 eran leales a Ríos Montt y 16 a Portillo.Desde entonces, sin embargo, el control de RíosMontt parece que es mucho más absoluto.

La poca de claridad sobre quién estaba dirigien-do el rumbo del país se reforzó con el estilo de go-bierno de Portillo. El mandatario se mantuvo ha-ciendo grandes promesas con lenguaje desafianteen eventos públicos y en ceremonias de gobierno.Lo que parecían ser asuntos presidenciales másimportantes como el anuncio de sus políticas deEstado, presidir sobre las dependencias para la tomade decisiones, o participar en encuentros con dig-natarios clave del exterior, fue dejado en manos delvicepresidente Reyes.

La frecuente rotación de personal también pare-ció reflejar las luchas políticas al interior de la admi-nistración portillista. A principios de mayo de 2000,Portillo anunció que estaba reemplazando al jefedel Estado Mayor de la Defensa Nacional, coronelCésar Augusto Ruiz Morales, por el coronel Eduar-do Arévalo Lacs. Ruiz Morales había sido conside-rado por algunos analistas como alguien cercano aRíos Montt debido a que ambos pertenecían a lamisma iglesia evangélica. Arévalo Lacs, en cambio,había formado parte de la misma promoción en laacademia militar del ministro de la Defensa Juan deDios Estrada Velásquez, y dicho cambio fue perci-bido como un fortalecimiento de la posición dePortillo. Pocos días después, sin embargo, el minis-tro de la Defensa anunció cambios en la directivade la inteligencia militar que parecieron disminuirla influencia del principal asesor de seguridad dePortillo y dirigente efectivo del EMP, Jacobo SalánSánchez. El EMP, contrariamente a las promesasde Portillo, no fue �ni ha sido� reemplazado.

Después de crecientes críticas sobre la incapaci-dad gubernamental para frenar los altos índices de

Guatemala, un gobierno como la hidra de múltiples cabezas 7

delincuencia, Portillo reemplazó al ministro deGobernación a principios de julio de 2000. El man-datario manifestó a diplomáticos extranjeros quenombraría al jefe de la SAAS, Ricardo Marroquín,para tal puesto. Días después, sin embargo, nom-bró al diputado del FRG Byron Barrientos paraocupar el cargo. El contraste no pudo haber sidomás agudo. Barrientos había sido destituido delcuerpo militar en 1989 tras haber participado enun fallido complot militar contra el primer gobier-no civil. Además, nombró a otros dos ex conspira-dores para hacerse cargo de Migración y de la di-rección de la Policía. También sustituyó al jefe de laPolicía. ¡El tercer jefe policial en siete meses!

La prensa presentaba éste forcejeo sobre deci-siones políticas y nombramientos como una luchaentre Ríos Montt y Portillo, ganando el primero lamayoría de las batallas. Sin embargo, el General (comola prensa se refiere con frecuencia a Ríos Montt)tampoco quedó ileso. En junio de 2000, el Congre-so aprobó una ley que establecía nuevos impuestossobre las bebidas alcohólicas. Sin embargo, cuandola ley fue publicada, los niveles impositivos sólo eranla mitad de lo que se había aprobado originalmen-te. Se señaló que la dirigencia del FRG había altera-do ilegalmente dicha ley debido a presiones de lapoderosa industria licorera. Ríos Montt, sin embar-go, aseguró que la ley había sido enmendada legal-mente en una sesión separada del Congreso. Todoslos registros de tal sesión desaparecieron misterio-samente, aunque Prensa Libre obtuvo una grabaciónde audio de dicha reunión que demostraba que nin-gún cambio a la ley había sido discutido. El resul-tante escándalo, el �Guategate�, llevó a que se ini-ciaran investigaciones penales en contra de ladirigencia del Congreso y dio munición a la prensapor buena parte del siguiente año. Al final, los fis-cales decidieron no procesar a nadie. Sin embargo,el escándalo puso al FRG a la defensiva y debilitóaún más la confianza pública hacia el Congreso.

Las constantes luchas internas al interior de laadministración y de ésta con el Congreso handesacelerado o evitado la adopción de políticas efec-

tivas para desarrollar la mayor parte de las prome-sas que Portillo hizo en su discurso inaugural, y tam-bién han generado un desencanto generalizado ha-cia el FRG y hacia Portillo. Una encuesta de opi-nión de noviembre de 2000 encontró, por ejemplo,que el apoyo a los partidos políticos había descendi-do diametralmente, en donde el FRG tenía el 22 porciento de este apoyo, el PAN el 9 por ciento, y todoslos demás partidos el 3 por ciento. El partido máspopular fue �Ninguno�, con el 48 por ciento. Sólo el16 por ciento pensó que el Congreso estaba haciendoun buen trabajo, mientras que otro 29 por ciento opi-nó que estaba haciendo un mal trabajo; únicamenteel 19 por ciento creía que Portillo estaba haciendo unbuen trabajo, mientras que el 32 por ciento pensabaque estaba realizando un mal trabajo.8

Pese a las continuas luchas intestinas y la paráli-sis, el actual gobierno ha logrado responder a lasfuertes presiones de parte de la comunidad inter-nacional (especialmente de los Estados Unidos yde las instituciones financieras internacionales) alaprobar nuevas leyes para proteger los derechos depropiedad intelectual, combatir el lavado de dine-ro, criminalizar la evasión de impuestos y estable-cer un nuevo código de trabajo. También aprobónuevos impuestos para cumplir con algunos de losobjetivos fiscales demandados en los acuerdos depaz (y también para mitigar una severa crisis de li-quidez). Además, en el caso más notorio de dere-chos humanos, el asesinato del Obispo Juan Gerar-di, tres oficiales militares fueron condenados porhaber participado en dicho crimen.

Estos logros no han logrado contener el desen-canto público. Al contrario, las reformas impositivashan fomentado una inusual (e incómoda) alianzaentre sindicatos y grupos de la sociedad civil que seoponen al incremento de los impuestos sobre ven-tas (IVA), con el poderoso sector privado organi-zado en el CACIF que adversa la penalización de laevasión fiscal y a los nuevos impuestos que afectana sectores comerciales específicos. La actitud de losactivistas de derechos humanos en relación con lascondenas en el caso Gerardi es pensar que, en pri-


mer lugar, son el resultado de la extraordinaria pre-sión internacional. Estos sectores, más bien cen-tran su atención ahora en los continuos (e irresuel-tos) incidentes relacionados con misteriosos ata-ques a trabajadores de derechos humanos. Asimis-mo, se encuentran alarmados por la aparente conti-nuidad de la influencia política de los ex oficialesmilitares que participaron en los órganos de inteli-gencia militar y que perpetraron abusos en granescala a los derechos humanos. La prensa guatemal-teca, cuyos principales medios pertenecen a promi-nentes miembros de la elite empresarial, ha llevadoa cabo una incansable campaña para divulgar losseñalamientos de corrupción en contra del gobier-no y denunciar la reforma fiscal.

Tras dos años de gobierno del FRG-Portillo, elpanorama político es de continuo escándalo, de per-manentes luchas intestinas dentro del Gabinete yentre el Ejecutivo y el Legislativo, y de crecientemovilización de sectores marginados o excluidosdel poder formal. En este contexto, se especulamucho sobre qué grupos o individuos están toman-do realmente las decisiones.

LA CRECIENTE INFLUENCIADE LAS FUERZAS OCULTAS

En �Reformando al Sistema de Justicia� de esteinforme describimos los señalamientos de activis-tas de derechos humanos guatemaltecos acerca dela existencia de una red clandestina que se originaen las estructuras de la inteligencia militar y queopera a lo largo del sistema de justicia y de las fuer-zas de seguridad pública para no sólo proteger a in-dividuos poderosos al evitar investigaciones crimi-nales de fondo, sino intimidar a jueces y testigos.La mano detrás de esta red se ha podido observaren varios asesinatos de alto impacto y en ataques aactivistas y oficinas de derechos humanos. Con fre-cuencia, los representantes de organismos huma-nitarios se refieren a esta red como el poder paralelo.La prensa guatemalteca y algunos funcionarios gu-bernamentales, entre ellos el presidente Portillo, han

secundado estas preocupaciones y hablan de las fuer-zas ocultas que están manipulando los sucesos nacio-nales y fomentando la inestabilidad.

Además, existen varios escándalos de corrupciónrelacionados con la malversación de fondos guber-namentales junto con señalamientos de favoritis-mo en los nombramientos políticos y en el otorga-miento de contratos gubernamentales, lo que hadado como resultado que varios funcionarios degobierno hayan sido acusados judicialmente, despe-didos o forzados a renunciar. Recientemente, ennoviembre de 2001, un funcionario de alto nivel enel Ministerio de Gobernación estuvo implicado enla malversación de 90 millones de quetzales. Esteescándalo dio pie a que se diera la renuncia forzadadel ministro de Gobernación, Byron Barrientos, afines de noviembre.

En cierto sentido, claramente, estos señalamien-tos no representan nada nuevo en la vida políticaguatemalteca. Durante el largo conflicto interno ymucho después del regreso de los regímenes civi-les, las estructuras clandestinas de inteligencia perpe-tuaron asesinatos de individuos percibidos comoamenazas a la �seguridad� o a la �estabilidad nacio-nal�, y obstaculizaron las investigaciones por me-dio de la intimidación de testigos y jueces. Esto si-guió dándose en la administración de Arzú.9 Losgobiernos anteriores también estuvieron plagadosde escándalos de corrupción y de acusaciones defavoritismo político.

Quizá la diferencia más significativa acerca delas acusaciones de corrupción de la presente admi-nistración es que los críticos más vociferantes sonlos representantes del sector privado y de la prensaguatemalteca que es una aliada cercana a dicho sec-tor. Durante la administración de Arzú, el partidogobernante PAN fue identificado como cercano alsector privado, y los principales medios de comu-nicación hicieron poco por publicar, investigar odenunciar las acusaciones de corrupción. El actualgobierno del FRG tiene pocos lazos con dicho sec-tor y ha promovido activamente la aprobación de


un paquete que contiene nuevas reformas fiscales eimpositivas que ha sido rechazado encarniza-damente por el CACIF, el poderoso organismo delsector privado.

Además de las críticas empresariales, varios an-tiguos oficiales militares asociados con la facción�institucionalista� del ejército, han expuesto y de-nunciado la supuesta influencia política de otros exoficiales conectados con la inteligencia militar queeran parte del grupo de línea dura que se oponía alproceso de democratización. Muchos de estos crí-ticos tienen lazos cercanos personales y profesio-nales con Otto Pérez Molina, un líder de la faccióninstitucionalista que fue obligado a pasar a retirodurante los cambios en la cúpula militar que efec-tuó Portillo en enero de 2000. Mientras que estogenera sospechas de que las acusaciones más bienrepresentan un esfuerzo por cobrar viejas facturas,resulta importante notar que tanto el hijo como lahija y la esposa de Pérez Molina han sido blanco deataques armados en incidentes separados (e irresuel-tos) en 2000 y 2001. Los hijos y sus familias subse-cuentemente abandonaron el país.

Desde cierto punto de vista, entonces, el alcan-ce y la atención pública dedicados a los señalamien-tos de corrupción y favoritismo del gobierno ac-tual simplemente refleja el hecho de que las dosinstituciones más poderosas de la sociedad guate-malteca �el sector privado y las fuerzas armadas�han perdido su capacidad de influencia y no cuen-tan con el acceso tradicional al poder estatal. Con-flictos que antes eran resueltos por medio de nego-ciaciones a puerta cerrada entre las elites, son aho-ra dirimidos en público y por medio de la moviliza-ción social.

Esto no significa, sin embargo, que dichas acu-saciones carezcan de sustento. Uno de los señala-dos de ejercer influencia detrás de bambalinas so-bre las decisiones gubernamentales es FranciscoAlvarado MacDonald, un banquero y amigo cerca-no del presidente Portillo. Durante 2001, los deta-lles sobre el poder de Alvarado MacDonald se hi-cieron públicos con el colapso de dos de sus ban-

cos y de una compañía prestamista, el Banco Me-tropolitano (Bancomet), el Banco Promotor (Pro-mobanco) y Financiera Metropolitana (Fimesa).10

Alvarado MacDonald es uno de los hombres másricos en Guatemala y controla por lo menos 100compañías que van desde bancos y productoras deazúcar y de leche hasta la concesión de la MercedezBenz. Además, fue consejero y otorgó importanteapoyo financiero a los presidentes Vinicio Cerezo yJorge Serrano, y en 1996 apoyó la fallida campañapresidencial de Alfonso Portillo. AlvaradoMacDonald proporcionó apoyo financiero y em-pleo a Portillo tras su derrota electoral, y fue nue-vamente el principal donante de la exitosa segundacampaña presidencial de Portillo en 1999. Tras lavictoria del FRG, Alvarado MacDonald sirvió comofiador de una casa que el nuevo presidente rentópor 5,000 dólares mensuales, y, además le prestóun Mercedes Benz.11

Este apoyo no quedó sin recompensa. Portillonombró a su hijo mayor para ocupar una posicióngerencial en la oficina presidencial donde jugó unclaro papel en la preparación de reuniones y pararepresentar al Ejecutivo. Su hijo menor quedó a car-go de la Secretaría de Asuntos Particulares de laPresidencia. Ambos siguieron estando activamenteinvolucrados en administrar los bancos de su pa-dre, y fueron obligados a renunciar de sus puestosen el gobierno cuando los bancos colapsaron. Porlo menos ocho dependencias gubernamentales te-nían depósitos en estos malogrados bancos con unsaldo de 470 millones de quetzales, de los cualespor lo menos 176 millones de quetzales estaban encuentas libres de intereses. Además, dependenciasestatales otorgaron 434 millones de quetzales encréditos a los bancos. Cuando auditores descubrie-ron una gran cantidad de préstamos cuestionablesen los bancos,12 el banco central de Guatemala(Banguat) otorgó 1.2 billones de quetzales más pararestaurar su liquidez.

Mientras que los detalles acerca de la influenciade Alvarado MacDonald fueron objeto de un mi-nucioso escrutinio por parte de la prensa tras la


quiebra de los bancos, se sabe mucho menos acer-ca de la influencia de Jacobo Salán Sánchez, un co-ronel destituido del ejército que dirigió la seguridadpersonal de Portillo de 1996 a 2001; o del ex gene-ral Luis Francisco Ortega Menaldo, ex dirigente delEMP y con extensas conexiones con la inteligenciamilitar. Ambos son ex oficiales de las fuerzas arma-das que fueron destituidos en 1996 debido a su pre-sunta participación con una red ilegal comprome-tida con el contrabando generalizado (ver más ade-lante). De igual manera, ambos tienen una largacarrera dentro de la inteligencia militar y del EMP.Luego de haber sido destituido, Salán Sánchez pasóa ser el supervisor de la seguridad personal de Por-tillo. Cuando Portillo asumió el cargo, el ex militarse convirtió en el jefe de facto del EMP. Los EstadosUnidos presionaron decididamente por su remo-ción debido a las acusaciones sobre sus lazos conel narcotráfico. Aunque Portillo terminó dándoleuna posición menor, no queda claro, sin embargo,si su influencia disminuyó junto a su nuevo nom-bramiento.

Ortega Menaldo no ha ocupado ningún puestogubernamental desde que Portillo fue electo. Du-rante el gobierno de Romeo Lucas a fines de losaños setenta y principios de los ochenta, trabajó enla inteligencia militar desde una oficina ubicada enel edificio de Finanzas Públicas (la dependencia querecaudaba los ingresos fiscales). Ortega Menaldollegó a ser el subdirector de la inteligencia militar(D-2) en 1986 y su director de 1987 a 1990. SalánSánchez trabajó bajo su mando como jefe de la sec-ción de contrainte-ligencia de la D-2. De 1991 a1993, Ortega Menaldo encabezó el EMP y supues-tamente respaldó el intento de golpe del presidenteSerrano.

Gran parte de las especulaciones acerca de lainfluencia de Ortega Menaldo sobre Portillo se ba-san en las conexiones pasadas del ex militar conmuchos oficiales de alto rango nombrados porPortillo. Por ejemplo, el recién nombrado ministrode la Defensa, Álvaro Méndez Estrada, fue terceroen mando del EMP cuando Ortega Menaldo era el

jefe. El ex ministro de Gobernación, Byron Ba-rrientos, director de la PNC, Elmer Aguilar More-no, y el ex jefe de Migración, Luis Mendizábal, fue-ron todos destituidos del ejército tras haber parti-cipado en el intento de golpe de Estado contra elprimer gobierno civil de Vinicio Cerezo en 1989, ysupuestamente todos tienen lazos con Salán Sán-chez y Ortega Menaldo.

Mientras que existen muchas evidencias circuns-tanciales sobre la influencia que Salán Sánchez yOrtega Menaldo ejercen sobre la administración dePortillo, lo que resulta más difícil de penetrar sonlos orígenes y naturaleza precisa de dicha influen-cia. ¿Se trata simplemente de influencias basadasen favores recíprocos, o hay una relación más si-niestra y orgánica involucrada?

Resulta imposible dar respuesta a esta preguntacon cierto grado de certeza, pero una investigaciónque se viene desarrollando desde los primeros díasde la administración de Arzú ha producido preocu-pantes revelaciones acerca de los extensos y per-manentes lazos entre elementos de la delincuenciaorganizada con oficiales militares que dirigieron losórganos de la inteligencia militar en los años ochentay noventa y con los máximos líderes políticos delactual gobierno �entre ellos el presidente Portillomismo y el presidente del Congreso, Ríos Montt.

El Grupo Salvavidas. En septiembre de 1996, lapolicía guatemalteca anunció que había logradodesarticular una banda ilegal que supuestamente seencontraba robando un 30 por ciento de los ingre-sos recaudados por el sistema de aduanas del país.En el operativo se arrestó al supuesto jefe de labanda, un funcionario de aduanas poco conocidocon el nombre de Alfredo Moreno Molina. En sucasa descubrieron documentos que identificaban elnombre de muchos funcionarios gubernamentalespresuntamente involucrados en las operaciones ile-gales de la banda. Entre ellos se encontraban otrosfuncionarios de aduanas y oficiales militares y poli-cíacos de alta jerarquía, incluyendo al viceministrode la Defensa.


Sobre la base de la información obtenida duran-te el arresto de Moreno, dieciocho oficiales del ejér-cito, la policía, la Guardia de Hacienda y de Adua-nas fueron despedidos. Además del viceministro dela Defensa (general César Augusto García Gonzá-lez), entre los oficiales del ejército que fueron re-movidos se encontraban el general Ortega Menaldoy el coronel Salán Sánchez junto con otros dos co-roneles, un teniente coronel, dos mayores y un ca-pitán de navío.13

Entre quienes quedaron enredados en la investi-gación se encontraba otro ex funcionario de adua-nas poco conocido, Francisco Javier Ortiz Arriaga,quien había participado como asistente clave de Mo-reno y realizado muchos pagos a otros involucradosen la red. El ex funcionario aceptó cooperar conlos investigadores, y en los dos años siguientes pro-porcionó extensos detalles sobre cómo se estruc-turó la banda y sobre sus operaciones. Su testimo-nio no se ha hecho público aún y no queda clarocuándo será formalmente presentado. Cinco añosdespués del arresto de Moreno el caso aún no hallegado a juicio. A mediados de 2001, la corte acep-tó que Moreno podía obtener su libertad bajo fian-za por un millón de quetzales. Finalmente salió dela cárcel el 11 de diciembre de 2001.

Según Ortiz, el Grupo Salvavidas, como se autode-nominaba la banda, tenía una extensa red al inte-rior del cuerpo militar y del sistema de aduanas.14

Entre quienes supuestamente formaban parte dela red castrense de acuerdo con su testimonio, seencontraba el general retirado Manuel Antonio Ca-llejas y Callejas, quien dirigió la sección de inteligen-cia del ejército (G-2) de 1980 a 1982 y trabajó comojefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional de1987 a 1989. En 1990 y 1991, Callejas y Callejasfungió como director general de Aduanas. OrtegaMenaldo trabajó para Callejas y Callejas cuando ésteúltimo encabezaba la inteligencia militar, la que aprincipios de los años ochenta tenía sus oficinas enel octavo piso del Ministerio de Finanzas Públicas.Según Ortiz, en 1981 y 1982 Moreno dirigió lasoperaciones ilegales en Aduanas e informaba a Or-

tega Menaldo en el ministerio.15 Ortiz afirmó quealguien le dijo en 1981 que la banda también con-trolaba las operaciones ilegales de la Guardia deHacienda, del Ministerio Público, de la ContraloríaGeneral de Cuentas y de otras oficinas estatales.

Mientras que muchos de quienes fueron identi-ficados por Ortiz como supuestos miembros de lared militar han sido incluidos desde el principio enlas especulaciones de prensa acerca del caso More-no,16 su acusación más grave involucra la supuestaparticipación de prominentes civiles. En especial,afirmó que Portillo y Ríos Montt eran miembrosde dicha banda. Según Ortiz, Portillo estaba profun-damente involucrado con la agrupación y que cadados semanas supuestamente recibía 50,000 quetzalesde parte de la oficina de aduanas de Valle Nuevo y20,000 quetzales de la de Pedro de Alvarado. Los50,000 quetzales eran para el FRG y los restantes20,000 para Portillo. Presuntamente, el mandatariotambién actuó como �control� sobre otro partici-pante del círculo criminal.

¿Difamación o conspiración criminal? Las afir-maciones hechas en las declaraciones de Ortiz nopueden ser tomadas a la ligera. Aunque no hay dudade que Ortiz tenía un alto perfil en las operacionesde Moreno, y que dio información muy detalladasobre pagos, actividades y eventos específicos quepueden ser verificados de forma independiente, al-gunas de las acusaciones más sensibles en térmi-nos políticos son más difíciles de confirmar.

No es nada raro que delincuentes busquen ha-cer algún trato con la parte acusadora para mejorarsu posición al implicar a figuras públicas y a otrosque ellos creen pueden ser más interesantes paralos fiscales que ellos mismos. Coincidentemente, ladeclaración fue dada en mayo de 1999, cuando seestaba desarrollando la campaña electoral y las en-cuestas sugerían que Portillo y el FRG tenían unamayoría substancial. Ortiz pudo haber pensado quelos fiscales nombrados por el gobierno del PAN lohabrían de recompensar por dar un testimonio da-ñino en contra de sus oponentes.


Por esta razón, alertamos sobre cualquier acep-tación fácil de las acusaciones de Ortiz acerca de laparticipación de Portillo y de Ríos Montt en esteescándalo. Sin embargo, sí sabemos que por lo me-nos otro de los testigos en el caso Moreno tambiénimplicó a Portillo con la banda, aunque con muchomenos detalle y sin asegurar que éste tenían un pa-pel prominente.17 También es del conocimiento pú-blico que Portillo conocía y era amigo de More-no.18

Existen aún menos evidencias que vinculen aRíos Montt con estas operaciones ilegales. Dos civi-les que fueron identificados por Ortiz como partedel liderazgo de la banda recientemente se han vis-to envueltos con los escándalos en el actual Congre-so: Mario Augusto Morales Mazariegos y Ramónde Jesús Sáenz. En 2000, Morales presentó un am-paro en defensa del FRG y del tercer vicepresiden-te del Congreso en el caso de la ley de bebidas alco-hólicas. Jesús Sáenz fue nombrado por el Ministe-rio Público para investigar las supuestas alteracio-nes a la ley de bebidas alcohólicas y en abril de 2001pidió a la corte no imponer cargos en contra deRíos Montt en conexión con la supuesta alteración.

Un patrón familiar. Existen precedentes históri-cos de la fusión de estructuras clandestinas contra-insurgentes que se desarrollaron durante el conflictointerno con bandas delictivas organizadas. Tras lafirma de los acuerdos de paz en El Salvador en 1992,hubo un incremento substancial de la delincuenciacomún y organizada, que en buena medida rebasóla capacidad de las instituciones salvadoreñas deaplicación de justicia. También hubo una serie deasesinatos y actos de intimidación en contra de tes-tigos y jueces que pudieron haber tenido un origenpolítico y que fueron potencialmente desestabili-zadores.

Entre las razones del incremento de la delincuen-cia en El Salvador se encontraban el desmantela-miento del antiguo aparato represivo, la fragilidadde las nacientes instituciones democráticas, una eco-

nomía débil que no podía proporcionar trabajos yla abundante existencia de armas y de personas quesabía cómo usarlas. Lo que fue más difícil de esta-blecer en términos no exclusivamente políticos, sinembargo, fue el pasado político de algunas de lasvíctimas y la evidencia de que algunos de los perpe-tradores de los crímenes habían formado parte delas estructuras clandestinas paramilitares durante elconflicto interno. La ONU estableció una unidadespecial para investigar algunos de estos casos y lle-gó a la conclusión de que había habido una meta-morfosis de algunas redes de escuadrones de lamuerte hacia la actividad delictiva organizada.

Un fenómeno similar parece estar ocurriendo enGuatemala, aunque pareciera haber penetrado mu-cho más profundamente y a más altos niveles. Ladebilidad relativa de los partidos políticos en Gua-temala y la incapacidad de purgar al antiguo apara-to de seguridad habría facilitado a las bandas crimi-nales enraizadas en las estructuras clandestinas dela contrainsurgencia mantener y extender su influen-cia política en el periodo de posconflicto. Mientrasque la motivación principal de dichos grupos pue-de que sea la ganancia personal, éstos tienen tam-bién interés en mantener la impunidad y evitar eldesarrollo de una aplicación más efectiva de la ley yde las instituciones judiciales, tanto para proteger asus miembros (algunos de los cuales estuvieronimplicados en violaciones a los derechos humanosdurante el conflicto armado) como para asegurarsu continua capacidad de operar libremente.

Lo que resulta más preocupante de este patrónes que es difícil desarrollar estrategias efectivas paraexponer y erradicar tales redes organizadas y ex-tensas en un contexto político de instituciones pú-blicas débiles y de actores civiles también débiles.Existe una especie de círculo vicioso en el que ladebilidad de las instituciones crea oportunidadespara la diseminación de las redes de corrupción, lasque a su vez buscan debilitar aún más la capacidadinstitucional para combatir dicha corrupción.


EL DEBILITAMIENTO DE LOSPODERES TRADICIONALES

Tras el derrocamiento auspiciado por la CIA delpresidente Jacobo Árbenz en 1954, el poder estataly las políticas en Guatemala estuvieron en gran partedominados por dos actores políticos �las fuerzasarmadas y el sector privado organizado. Durante lamayor parte de ese periodo el poder político for-mal fue ejercido por oficiales militares o sus repre-sentantes y aunque las políticas económicas guber-namentales no necesariamente eran designadas porel sector privado, éstas fueron fuertemente influi-das por sus grupos de interés. Cuando se genera-ban conflictos al interior o entre las dos institucio-nes, éstos eran resueltos a puerta cerrada a travésde negociaciones de elite.

La transición hacia el régimen civil electoral en1985 cambió las reglas formales del juego, aunqueno alteró de inmediato el ejercicio de poder de factode los militares y del sector privado. Durante lasnegociaciones de paz, sin embargo, los interesesestratégicos de las dos instituciones empezaron adivergir en ciertos aspectos medulares y el acuerdode paz final contenía medidas que cada uno de ellosencontró no de su agrado y amenazantes. Mientrasque cada uno ha tratado de evitar la implementaciónde las disposiciones que han encontrado más pro-blemáticas, sus esfuerzos han estado a veces con-frontados. Además, los acuerdos crearon oportu-nidades para otros actores (con frecuencia respal-dados por la presión internacional) que de algunaforma han erosionado el histórico dominio políti-co de ambos poderes tradicionales.

Quince años después de la transición formalhacia el régimen civil en Guatemala, el poder políti-co de los militares como institución parece que hadeclinado aun cuando continúa mostrando resis-tencia hacia su disminuido papel y recortados re-cursos como lo establecen los acuerdos de paz. Lainfluencia política de los militares empezó a decaerdurante la administración de Arzú. El actual go-bierno ha ejercido un fuerte control sobre los nom-

bramientos militares y sus promociones, aunque harestaurado mucho de su presupuesto, recortadodurante el gobierno de Arzú.

Mientras que la fuerza política del sector priva-do organizado no ha disminuido significativamentecomo en el caso de los militares, con el triunfo delFRG en 1999 este sector fue excluido del poderformal e imposibilitado de moldear políticas a puertacerrada en la misma forma que lo hizo durante losaños de los regímenes militares. Una consecuenciade esto es que muchos de los conflictos que erananteriormente resueltos a través de negociacionesentre las elites ahora se ventilan en público, en laprensa y, más recientemente, a través de la movili-zación social.

Los Militares. En un informe anterior de HI,20

describimos en detalle cómo la transición de la dic-tadura militar a gobierno civil electo fue un proce-so cuidadosamente manejado desde 1985 hasta1995, donde las fuerzas armadas jugaron un papelcentral.21 Luego Arzú empezó a ejercer una mayorindependencia e incluso algún grado de controlsobre los militares. En un principio el mandatariorehusó utilizar al palacio presidencial como su sedeen un obvio esfuerzo por disminuir la influenciadel EMP. Después, ordenó importantes cambiosen el alto mando militar, oficialmente justificadoscomo algo necesario para aliviar el congestiona-miento generacional. En enero de 1996, estos cam-bios parecieron fortalecer a la facción �instituciona-lista� del ejército, entre cuyos integrantes estaba elnuevo ministro de la Defensa Julio Balconi Turciosy el jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional,Sergio Camargo Muralles.

Por el lado contrario, entre quienes fueron en-viados a �disponibilidad� se encontraban los sietegenerales de línea más dura encabezados por el sa-liente jefe del Estado Mayor de la Defensa, generalCarlos Enrique Pineda Carranza.22 El nombramien-to del general de aviación Marco Tulio Espinozacomo nuevo jefe del EMP pareció, entonces, indicaruna degradación de este organismo, ya que tradi-


cionalmente los oficiales de aviación han tenidopoca influencia sobre la estructura de tierra del ejér-cito.

La sección sobre el fortalecimiento del poder civilde los acuerdos de 1996 contenía un plan para lareconversión de los militares desde una fuerzacontrainsurgente hacia un ejército democrático.Dicho programa confirmaba la subordinación delos militares a la autoridad civil, removía la seguri-dad interna como misión del ejército, mandaba elestablecimiento de una nueva fuerza policial bajodirección civil, y requería la reducción de un terciode su tropa y la desmovilización de cientos de milesde patrulleros civiles (PAC) enrolados por los mili-tares para prestar servicio de medio tiempo. El pre-supuesto militar debía de ser reducido en un 33 porciento (en proporción al PIB) según los niveles de1995 para el 2000. El acuerdo también requería alpresidente que reemplazara el EMP con dos orga-nismos civiles de inteligencia, uno organizado en elMinisterio de Gobernación para combatir al cri-men organizado y el otro, la SAE, para que funcio-nara directamente bajo la Presidencia.

Balconi estuvo directamente involucrado en lasnegociaciones, y su nombramiento pareció asegu-rar que los acuerdos habrían de ser implementados.En vez de ello, los militares se vieron envueltos enuna serie de intrigas que enfrentaron a la faccióninstitucional tanto con los sectores aliados con elEMP y la inteligencia militar, como con los ex ofi-ciales involucrados en el crimen organizado. Arzúparecía estar más interesado en consolidar su con-trol personal sobre los militares que en asegurar laimplementación de los acuerdos, y en julio de 1997reemplazó a Balconi por el general Héctor BarriosCelada como ministro de la Defensa y a Camargocon el hasta entonces jefe del EMP, Espinoza, comojefe del Estado Mayor de la Defensa. El cuñado deEspinoza se convirtió en el nuevo jefe del EMP.Espinosa luego fue promovido a ministro de laDefensa. Finalmente, la reconversión militar fuealgo que no se logró.

Portillo agitó nuevamente las aguas dentro delas fuerzas armadas cuando declaró que iba a aboliral EMP, nombrando a Marroquín para dirigir sureemplazo y al progresista Edgar Gutiérrez paraencabezar la SAE. Cuando nombró al coronel Juande Dios Estrada Velásquez como ministro de la De-fensa, ¡forzó el retiro de trece generales!

A lo largo de la primera mitad de su mandato,Portillo continuó haciendo cambios abruptos en elliderazgo militar. Como se mencionó anteriormen-te, removió al jefe del Estado Mayor del ejército,Ruiz Morales, y nombró a Arévalo Lacs en su lugary también sustituyó a la mayor parte de la direcciónde la inteligencia militar. Arévalo Lacs reemplazódespués a Estrada Velázquez como ministro de laDefensa (luego de una desastrosa actuación de ésteúltimo en una visita oficial a Washington), y ÁlvaroLeonel Méndez Estrada se convirtió en el nuevoJefe del Estado Mayor del ejército. Para fines denoviembre de 2001, Arévalo Lacs renunció y fuenombrado como nuevo ministro de Gobernación,mientras que Méndez Estrada ascendió a ministrode la Defensa.

Uno de los efectos generados por todos estoscambios fue que los militares se volvieron un tantoensimismados y apartados del manejo de procesosinstitucionales mayores de reforma y consolidacióndemocrática. Para la mayoría de los oficiales, so-brevivir en cuanto a carrera se convirtió en su prin-cipal meta. Al mismo tiempo, el cuerpo militar fuepercibido como un terreno fértil para desarrollarlos intereses de actores externos. Desde que el nuevogobierno tomó posesión, por ejemplo, el hijo deRíos Montt ha sido promovido tres veces sobreoficiales de mayor antigüedad (primero fue puestoa cargo de las finanzas del ejército, luego fue pro-movido como comandante de una brigada y másrecientemente fue elevado a subjefe del EstadoMayor de la Defensa Nacional). Además, el nuevoministro de la Defensa, Álvaro Méndez Estrada(apadrinado por Ortega Menaldo), ha tenido unascenso aún más espectacular.


Méndez Estrada, como jefe del Estado Mayor dela Defensa, trató de contrarrestar entre el cuerpode oficiales el sentimiento de estar a la deriva y a ladefensiva, al proponer un nuevo plan de cinco añospara la �modernización y profesionalización� de lasfuerzas armadas. Su plan busca una reafirmacióndel papel tradicional de los militares en la seguridadinterna, contradiciendo a los acuerdos de paz, y pro-yecta un papel activo de los militares en el desarro-llo nacional y en la protección al medio ambiente.Mientras que no queda claro cuánto apoyo tiene alinterior del cuerpo castrense, durante 2001 el papeldel ejército en las funciones policiales y en otrasactividades no contempladas por los acuerdos depaz (por ejemplo, en el transporte de fertilizantes aagricultores) se incrementó substan-cialmente.

Lo que resulta evidente es que las reduccionesen el presupuesto militar que se dieron durante laadministración de Arzú, tal y como lo demandabanlos acuerdos, han dado marcha atrás durante el pre-sente gobierno. Del 0.99 por ciento del PIB en 1995,el gasto militar disminuyó permanentemente hastaalcanzar el 0.68 por ciento del PIB en 1999. Sinembargo, aunque el presupuesto militar aprobadopara 2001 fue de 837 millones de quetzales, a travésde una serie de transferencias el gasto militar estu-vo de hecho cercano a los 1.14 billones de quetzales,lo que es igual a cerca del 0.8 por ciento del PIB.Las proyecciones sobre menores ingresos para 2002llevaron al bloque del FRG en el Congreso a empe-ñarse en reducir el presupuesto propuesto por Porti-llo para ese año en un 8 por ciento, aunque el lideraz-go del partido gobernante dijo que el presupuestopara educación y defensa iba a ser protegido de cual-quier recorte. Finalmente, el presupuesto militaraprobado por el Congreso para 2002 será de alre-dedor de 1.1 billones de quetzales.

La presente situación es, entonces, una dondelos militares continúan teniendo substanciales recur-sos institucionales, mientras no parecen estar con-trolando o dirigiendo la toma de decisiones políti-cas de los gobiernos civiles como lo hicieron desde1985 hasta 1995.

La reducida influencia institucional de los mili-tares como actores políticos no significa, sin em-bargo, que las instituciones políticas civiles se ha-yan fortalecido. No existe un acuerdo claro o cohe-rente entre los funcionarios gubernamentales acer-ca del papel que las fuerzas armadas deberían de ju-gar. En vez de ello, existe la tendencia de emplear alas fuerzas armadas sobre bases ad hoc para apoyaren tareas críticas cuando instituciones civiles no hanpodido solucionarlas por sí mismas. También exis-ten forcejeos y competencia entre ex oficiales mili-tares, políticos e incluso elementos criminales (cate-gorías no necesariamente excluyentes) centrados encultivar favores y ejercer influencia sobre las dife-rentes facciones al interior de las fuerzas armadas.

Mientras que algunos actores de la sociedad ci-vil, que enfocan su análisis en la persistente influen-cia política de las redes clandestinas con lazos conla inteligencia militar, niegan que el poder políticode los militares haya disminuido, otros temen queun abrupto trastorno en la cadena de mando y de laintegridad institucional de las fuerzas armadas puedeplantear peligros significativos al proceso democra-tizador. En los dos últimos años, Bernardo Arévalode León, de la Facultad Latinoamericana de Cien-cias Sociales (FLACSO), ha facilitado un procesode diálogo entre actores clave de la sociedad civil,ex oficiales militares y funcionarios gubernamenta-les entre los que se encuentran oficiales militaresen servicio activo, con el fin de desarrollar un con-senso acerca del futuro papel de las fuerzas arma-das.23 El proceso está en marcha y ha producidovarios documentos marco de entendimiento.

El sector privado: de adentro hacia afuera. ElComité Coordinador de Asociaciones Agrícolas,Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF),fundado en 1957, es la máxima organización delsector privado. Las elites comerciales por lo gene-ral no han participado en política partidaria sinomás bien han operado a través del CACIF, o du-rante tiempos difíciles por medio de comités ad hocde las empresas más poderosas. Si bien no siempre


han sido capaces de lograr exactamente las políti-cas que han querido, sí han podido vetar las inde-seables, en particular el aumento a los impuestos.El CACIF se opuso resueltamente al incrementoen los impuestos y frustró total o parcialmente cua-tro grandes intentos desde mediados de los años80 para elevar el cociente nacional impositivo. Enun penetrante análisis, J. Fernando Valdez y MayraPalencia hicieron un recuento de esta larga historiade resistencia impositiva. Al comparar grupos decabildeo en los EEUU con Guatemala, los autoresencontraron que Guatemala tiene un grupo de in-terés económico altamente concentrado en políti-ca fiscal que prácticamente constituye un sistemainformal de co-gobierno.24 Éste también se oponefirmemente a medidas que podrían atacar a la po-breza por medio de una redistribución directa de lariqueza, y ha sido lo suficientemente poderoso comopara mantener la reforma agraria fuera de la agen-da. La efectividad del CACIF se ha mantenido através de las dictaduras militares y de los gobiernosciviles.25

Durante las negociaciones de paz se invitó alCACIF para que participara en la Asamblea de laSociedad Civil (ASC), una coalición de organiza-ciones de la sociedad civil haciendo propuestas paradarle forma a los acuerdos, pero no aceptó. Con-trariamente a la ASC, el CACIF ha sido una organi-zación compacta, bien organizada y extremadamen-te poderosa con capacidad de rápida maniobra po-lítica. El CACIF centró su atención durante las ne-gociaciones de paz en el capítulo socioeconómicode los acuerdos. Este acuerdo comprometía al go-bierno a: elevar el presupuesto de salud y educa-ción y el ingreso fiscal en un 50 por ciento (conrelación al PIB) para el año 2000 con un sistemaimpositivo más justo y con un impuesto sobre larenta; restaurar las tierras usurpadas a los campesi-nos o compensarlos; promover el desarrollo conun fondo anual de 300 millones de quetzales; crearun Fondo de Tierras para financiar la compra te-rrenos; y promover cambios legales para hacer va-ler las leyes laborales.26

Pese a que el CACIF aceptó el acuerdo socioeco-nómico, pasó la mayor parte del resto de la admi-nistración de Arzú resistiendo, de forma bastanteexitosa, la implementación de varios de sus com-ponentes clave. Se opuso particularmente a las re-formas fiscales e impositivas. Al contrario de su pre-decesor, el presidente interino Ramiro de LeónCarpio (quien llegó al poder tras el intento de auto-golpe de Serrano), en cuyo gabinete el CACIF noestaba representado, Arzú había nombrado a va-rios prominentes representantes más jóvenes delsector privado para ocupar altos cargos. Entre ellosestaban el economista Richard Aitkenhead, la di-rectora de ASIES, Raquel Zelaya, y el empresarioPeter Lamport (quien había encabezado una comi-sión de paz del CACIF). Cuando la presión de lacomunidad internacional se incrementó para llevara la práctica los acuerdos, Lamport fue transferidodesde su posición de embajador en los EstadosUnidos hacia el Ministerio de Economía, desdedonde logró renegociar exitosamente fechas lími-tes para la implementación (ver más abajo).

El triunfo del FRG en las elecciones de 1999 diolugar a un cambio espectacular en cuanto al accesodel CACIF al poder. El FRG no tenía lazos fuertescon los poderes tradicionales del sector privado, quehabían apoyado fuertemente al PAN en las eleccio-nes, aunque sí tenía algún apoyo empresarial de sec-tores no representados en el CACIF. Ríos Montttambién consideraba que el CACIF había apoyadola medida constitucional que le impidió participarcomo candidato presidencial. Durante la campañay luego de que tomara el poder, el FRG prometióeliminar los privilegios especiales de la elite econó-mica tradicional.

La respuesta inicial de los empresarios fue la derecurrir a su estrategia tradicional de demandar algobierno la adopción de políticas designadas por elCACIF, pero se encontró aislado cuando la comu-nidad internacional (en particular las InstitucionesFinancieras Internacionales o IFI) se alineó con elgobierno. El organismo empresarial finalmenteaceptó participar a regañadientes en las negocia-


ciones mediadas por la ONU con otros sectoressociales que culminaron con el consenso sobre elPacto Fiscal en mayo del 2000. Mientras que el pactofue visto como un parteaguas por los donantes in-ternacionales (ver sección sobre la exclusión socialy económica), algunos de sus firmantes principa-les, entre ellos el CACIF, entorpecieron la negocia-ción sobre las medidas puntuales para implementarlos acuerdos generales.

Cuando el gobierno, bajo presión internacionaly amenazado por una severa crisis fiscal, de prontoelevó el impuesto al valor agregado (IVA) y otros yamenazó con fuertes medidas para su cumplimien-to a mediados de 2001, el CACIF vociferó sobrelas nuevas disposiciones y trató de resucitar la estra-tegia que había utilizado en 1998 de renegociar fe-chas límites en vez de renegociar las reformas. Dosdirigentes de alto nivel del organismo empresarialviajaron a Washington para buscar el apoyo de laadministración de Bush y para convencer a las IFIde ser flexibles. Para su sorpresa, encontraron a losEstados Unidos sólidamente detrás de las medidasy con una posición unificada de parte de los do-nantes internacionales insistiendo en la implemen-tación.

El fracaso de su estrategia tradicional de nego-ciaciones de elite llevó al sector privado hacia unaestrategia de coalición y confrontación. El CACIFvarió su perspectiva unilateral utilizada durantemucho tiempo atrás y comenzó a formar alianzascon adversarios tradicionales que también se opo-nían a componentes específicos de las reformas fis-cales. Reconociendo que la penalización de la eva-sión fiscal y que los impuestos que más preocupa-ban a las grandes empresas y a los acaudalados in-dividuos no tenían mucho espacio entre la mayoría

de los guatemaltecos, el CACIF inició una campa-ña masiva centrándose en el incremento del IVA,un impuesto sobre ventas que afecta a la mayoríade los ciudadanos. El CACIF, junto a sindicatos decentro y de izquierda (Unión General de Trabaja-dores, o UGT; y Central General del Trabajadoresde Guatemala, o CGTG), y los estudiantes (Aso-ciación de Estudiantes Universitarios, o AEU) rea-lizaron manifestaciones con cerca de 20,000 parti-cipantes a principios de agosto, y pocos días des-pués el organismo del sector privado encabezó unahuelga nacional que efectivamente cerró casi todoslos negocios.

De cierta forma, ésta fue una acción un tantocínica, ya que los empresarios no se vieron directa-mente afectados por el incremento al IVA �éstospueden transferir los incrementos a los consumi-dores. Los manifestantes hicieron un llamado a fa-vor de la reversión del IVA, la transparencia en elgasto gubernamental, el fin a la corrupción estataly el diálogo nacional. También demandaron que elgobierno regresara a las negociaciones dentro delmarco del pacto fiscal, donde el CACIF y sus alia-dos pudieron evitar acuerdos con los que no esta-ban de acuerdo.

A pesar de las demostraciones de fuerza por partede esta peculiar alianza, el gobierno rehusó revertirlas reformas impositivas. El CACIF ha continuadocon su estrategia de alianzas multisectoriales, y du-rante el otoño de 2001 se unió a representantes sin-dicales y de otras organizaciones de la sociedad ci-vil para demandar un �diálogo nacional� con elgobierno. El grupo empresarial ha seguido deman-dando que se congele la implementación de las re-formas impositivas como precondición para tal diá-logo (ver Conclusiones).

Décadas de guerra contrainsurgente diezmaron a la sociedad civil organizada ydebilitaron a las instituciones guberna-

mentales. Dicho impacto todavía se resiente en unmomento en que las nuevas organizaciones de lasociedad civil (OSC) luchan por que las principalesmetas de los acuerdos de paz se cumplan: fin de larepresión, fortalecimiento de la democracia y ma-yores posibilidades para el desarrollo socioeconó-mico. Existe un desencanto generalizado entre lasociedad civil debido al lento avance sobre estasmetas, aunque las OSC, por su parte, están tenien-do problemas en desarrollar una estrategia clara paraavanzar en dicho proyecto. Muchos activistas du-dan que sea posible recobrar el ímpetu anterior exis-tente en el proceso de paz. Otros, incluso cuestio-nan si esto es algo que vale la pena ya que el gobier-no y otros sectores poderosos han desviado su aten-ción hacia otros asuntos.

Aunque algunos participantes de vieja guardiasiguen estando presentes en la arena nacional, tam-bién ha habido una proliferación de nuevos actoresciviles con diferentes expectativas y estrategias. Lastácticas y estrategias que una vez obligaron a quie-nes toman las decisiones gubernamentales a hacercompromisos, con frecuencia ya no producen losresultados deseados. Además, la toma de decisio-nes jerárquicas y cupulares al interior de las OSC,que antes era algo aceptado como necesario en elcontexto de la guerra contrainsurgente, ahora ge-nera resentimiento y mayor fragmentación. El pro-ceso para establecer las agendas de las OSC guate-maltecas se complica aún más por las diversas prio-ridades y estilos de trabajo de las dependencias in-ternacionales de desarrollo y de otros donantesforáneos cuyo apoyo económico es fundamentalpara su sobrevivencia organizativa.

El impacto de la guerra en la sociedad civil.Los protagonistas del movimiento social de los años

ACTORES CIVILES

setenta fueron organizaciones con participaciónmayoritariamente indígena, sindicatos, trabajadoresdel Estado, estudiantes de secundaria y universita-rios, activistas católicos de base y otros actores �po-pulares�. En su gran mayoría, la represión selectivay las campañas militares contrainsurgentes destru-yeron a este movimiento a fines de los años setentay principios de los ochenta.

En los primeros años de transición de dictadu-ras militares a gobiernos civiles, los protagonistaspopulares principales tendieron a ser organizacio-nes de derechos humanos de base (en su mayoríarepresentando a los familiares de desaparecidos) quehabían surgido durante los años ochenta junto connuevas organizaciones sindicales y campesinas.También hicieron su aparición las organizacionesindígenas al igual que el uso generalizado del térmi-no maya para nombrar a la población indígena con-temporánea. Las primeras organizaciones de muje-res igualmente demandaron su espacio en la esferapública. Contrariamente a los movimientos de basecon alta organización y gran capacidad de movili-zación de fines de los años setenta, la sociedad civildurante el periodo de transición de 1985 a 1996 sefragmentó en sectores, donde cada uno ganó expe-riencia y realizó cabildeo alrededor de demandasespecíficas. Al poner el énfasis en la resolución deconflictos y la negociación en vez de en las protes-tas y la movilización social, la sociedad civil volvióa las organizaciones �populares� aceptables y noamenazantes para los militares, la oligarquía y elgobierno, los cuales se encontraban trabajando suspropias transiciones. Este proceso abrió espaciospolíticos en un contexto todavía marcado por elmiedo.

Muchas de estos organismos se convirtieron eninterlocutores sociales en los primeros momentosdel proceso de paz y eventualmente se unificaronen la Asamblea de la Sociedad Civil (ASC), juntocon instituciones de investigación, de periodistas,

Actores civiles 19

de representantes religiosos y de partidos políticos.La ASC era una especie de híbrido político en cuantoreunió a organizaciones de la sociedad civil con otrasque se encontraban vinculadas orgánicamente a laURNG. Mientras que esto produjo frecuentes dis-putas sobre las propuestas, la ASC, sin embargo,jugó un importante papel en la canalización de laspreocupaciones e intereses de la sociedad civil den-tro del proceso de negociación.

Los acuerdos de paz y sus demandas sobre lasociedad civil. Tanto en el espíritu como en la le-tra, los acuerdos de paz promovieron la participa-ción de la sociedad civil en la implementación de lopactado. Los acuerdos demandaron el estableci-miento de más de una docena de comisiones, cadauna con organizaciones de la sociedad civil, pararealizar propuestas concretas para la implemen-tación. Entre ellas estaban las comisiones para elfortalecimiento del poder judicial, la reforma fiscal,el reasentamiento de los grupos desarraigados porla guerra, la reforma educativa, las mujeres y losasuntos indígenas. Había ocho comisiones separa-das sobre asuntos indígenas: la oficialización de losidiomas indígenas; los sitios sagrados, la reformaeducativa y diversidad cultural; la participación y lareforma legal; los derechos indígenas y el acceso ala tierra; las mujeres; las reformas constitucionales;y el derecho consuetudinario.

Esto requirió que las OSC desempeñaran nue-vos papeles en escenarios no familiares para los quese encontraban técnica y políticamente mal prepa-radas y en los que se necesitaban estrategias efecti-vas para operar donde no había senderos claros.Además, tuvieron que decidir quién habría de par-ticipar en las comisiones, encontrar los recursos paraapoyar su participación, desarrollar un conocimien-to especializado en el mosaico de asuntos tratadospor los acuerdos y muchas cosas más. Por ejemplo,aunque la Comisión para el Esclarecimiento Histó-rico no incluyó directamente a los grupos de la so-ciedad civil, su trabajo necesitó de los esfuerzosprevios de los grupos de derechos humanos que

desde mucho tiempo atrás habían comenzado aregistrar los abusos a las garantías individuales. Re-tos similares se encontraron en la Comisión para laReforma Electoral (integrada por representantes delos partidos políticos y por funcionarios del Tribu-nal Supremo Electoral). Algunas OSC también sin-tieron la necesidad de cabildear alrededor de las re-formas policial y judicial, así como en las reformasal cuerpo militar en tiempos de democracia.

El alcance y complejidad de las demandas inter-puestas sobre las OSC por los acuerdos de paz acre-centaron la especialización y la fragmentación deestos grupos civiles. Las demandas y temas cultu-rales mayas se separaron de los temas campesinosy de tierra, y de los asuntos de las mujeres. Al respon-der a estas demandas que requieren de conocimientoespecializado, las OSC han tenido poco tiempo paradedicarle más atención al �gran esquema.�

Esta tendencia también se ha incrementado de-bido a las prioridades financieras de los donantesinternacionales, quienes han reconocido la necesi-dad de las OSC de nuevos recursos para cumplircon los retos interpuestos por los acuerdos. Do-nantes como la AID, el PNUD, el BID, la UniónEuropea (UE) y numerosas ONG europeas de de-sarrollo, apoyaron programas para desarrollar lacapacidad técnica de las OSC, aunque no respalda-ron plenamente los aspectos políticos del activismode la sociedad civil. Sin embargo, la multiplicidadde actores internacionales y sus diferentes agendascontribuyeron a que se desarrollara esta compleji-dad organizativa y escasa cohesión entre los acto-res de la sociedad civil. Pese al flujo de ayuda, sinembargo, los recursos han sido escasos, lo que hagenerado competencia entre los grupos de la so-ciedad civil y entre los dirigentes individuales.

Falsas expectativas llevan a mutuos desencan-tos. Gran parte del entusiasmo inicial alrededor delos acuerdos de paz disminuyó durante los prime-ros años de confusiones, procesos de aprendizaje yretardos en la ayuda económica. Esto se aceleró porel proceso de toma de decisiones del gobierno que


con frecuencia supo aprovechar la fragmentaciónde los actores de la sociedad civil para no incluirlosen sus planes, ya fuera ignorando sus propuestas oimponiendo las propias, posiblemente tras una au-diencia cortés.

Para muestra un botón: se organizó un gruporepresentativo de organizaciones de mujeres paradiseñar el Foro Nacional de la Mujer, como lo de-mandaban los acuerdos de paz. Sin embargo, envez de operar sobre la base de las propuestas emiti-das en el proceso, el gobierno nombró unilateral-mente a Aracely Conde de Paiz, una política sinningún lazo con el movimiento de mujeres, paradirigir tal Foro. Esto enfrió el entusiasmo y generóuna relación tensa.

Por medio de intensos esfuerzos organizativos,el Sector de Mujeres pronto se convirtió en el actorde la sociedad civil más representativo y activo enel Foro, aunque con frecuencia su trabajo fue en-torpecido por la falta de fondos. Mientras se espe-raba que dicho Sector hablara por su base, los recur-sos para viajar, organizar y realizar talleres a lo lar-go del país no estaban disponibles. Para cuandoestos asuntos ya habían sido resueltos y se contaba

con suficientes recursos y lecciones asimiladas,muchos de sus grupos constitutivos se involucraronen la campaña electoral de 1999 y nunca retomarondel todo el trabajo en el proceso de paz.

Muchas OSC vieron en el gobierno del PAN unadoble agenda. Primero, el PAN parecía apoyar losacuerdos, pero en la práctica el gobierno de Arzúfue percibido más bien como promotor de políti-cas económicas pro empresariales y que reducía elpapel del gobierno de una forma que iban en con-tra del espíritu y la letra de los acuerdos.

El desencanto se ha profundizado durante elgobierno actual. Portillo nunca retomó las nego-ciaciones donde la administración de Arzú las ha-bía dejado y prácticamente discontinuó el diálogorelacionado con el proceso de paz. Durante las pro-testas en contra del incremento a los impuestos demediados de 2001, el gobierno ignoró un llamadode la ONU para realizar un diálogo nacional, enparte porque no creía que las OSC tenían la capaci-dad de movilizar a sus bases.

El Congreso tampoco ha estado muy interesadoen realizar consultas y diálogos con la sociedad ci-vil. Cuando a mediados del 2001 los diputados fi-

Los asuntos y derechos de las mujeres han recorrido un largocamino. Los grupos de mujeres, especialmente basados en lacapital, tienen vínculos regionales, continentales e internaciona-les. Esto ha fructificado y ha dado como resultado un personal yun activismo cada vez más profesionales.

Muchos grupos se originaron a fines de los años ochenta,cuando la primera dama Raquel Blandón de Cerezo los apoyódecididamente. La esposa del mandatario creó la FundaciónGuatemala, un grupo que promueve la participación y educaciónpara las mujeres. Por otra parte, activistas exiliadas en Costa Rica,Nicaragua, México y los Estados Unidos que estuvieronexpuestas a las ideas feministas empezaron a retornar a Guate-mala en el contexto del nuevo gobierno civil, y formaron TierraViva y el Grupo Guatemalteco de Mujeres (GGM), ambos centrales alinterior del movimiento de mujeres. Además, las mujeres en lossindicatos empezaron a organizar sus propias secciones.

Un liderazgo femenino maya también surgió de la violencia.Viudas como Rosalina Tuyuc o jóvenes sobrevivientes como

Rigoberta Menchú, adquirieron experiencia política y alcanzaronuna prominencia nacional e internacional. Sin embargo, las acti-vistas mayas de derechos humanos con frecuencia se distanciaronde las organizaciones de mujeres ya que ningún grupo apoyabalos asuntos del otro.

En los años noventa se encontraban más mujeres que nuncaocupando altos puestos gubernamentales o que habían sido elec-tas a cargos públicos. Un programa radial diario de la Universi-dad de San Carlos Voces de Mujeres discute temas de salud,política, arte y cultura. La Cuerda, una publicación mensualfeminista, tiene cinco años de estar circulando y se inserta dentrodel diario de gran circulación El Periódico. La Asociación MujeresVamos Adelante, desarrolla un proyecto llamado �El papel de lamujer rural en la consolidación de la democracia� (con fondosnoruegos y del BID), y también otro sobre la violencia en contralas mujeres (con apoyo del la AID).

Mientras que ninguno de los grupos de mujeres urbanos trabajacon organizaciones de base, cada vez es más posible hablar de un

MUJERES MOVILIZADAS

Actores civiles 21

nalmente emitieron un proyecto de ley para la refor-ma electoral, éstos no realizaron consultas con lasOSC indicadas e ignoraron sus propuestas vertidasen la comisión de reforma electoral. El Congresodominado por el FRG también había marginado alTribunal Supremo Electoral en este proceso.

El desencanto no se da de un solo lado. Los re-presentantes gubernamentales vieron que la socie-dad civil demandaba un lugar en la mesa de nego-ciaciones cuando con frecuencia no tenían muchoque aportar cuando se les daba tal espacio. Más aún,la proliferación y fragmentación de las organiza-ciones de la sociedad civil demandaban cada vezmás recursos de una estructura gubernamental concapacidad muy limitada. Desde el punto de vista delos actores gubernamentales, las OSC de dudosocarácter representativo y débil capacidad institucio-nal no parecían ser contrapartes ideales.

En esto tenían razón. Muchas de las nuevas OSChan tenido éxito en cuanto a su desarrollo institucio-nal y en obtener recursos, pero no tanto para desa-rrollar estrategias de largo plazo y propuestas polí-ticas concretas. Como respuesta a las presiones desus donantes, muchas han alcanzado ahora su per-

sonería jurídica y cuentan con una estructura jerár-quica formal. Sin embargo, estos organismos nor-malmente no rinden cuentas más allá de informar alos donantes.27 Los directores institucionales �comolos líderes políticos� no tienden a dejar sus puestosvoluntariamente, ni tampoco existen mecanismospara el recambio. Además, estas organizacionesdesarrollan propuestas políticas y negocian con elgobierno en nombre de sectores sociales ampliosque, en la mayoría de los casos, no han sido consul-tados o ni siquiera informados.

Muchas OSC nacieron con lazos con la URNGy recibieron gran parte de sus análisis políticos ysus tomas de decisiones de parte de cuadros delpartido. La URNG, por su parte, enganchó su ca-rro político a los acuerdos de paz y ha estado total-mente absorbida por actividades relacionadas consu implementación. La ex guerrilla ha ganado pococon esta estrategia pues no ha tenido los recursosorganizativos suficientes para construir simultánea-mente un partido político efectivo y mantener fuer-tes relaciones de trabajo con la mayoría de las OSC.Como consecuencia, las OSC se han vuelto cadavez más independientes, lo que quizá es algo posi-

movimiento como tal. Asuntos, grupos y proyectos de mujeresse han generalizado, y un grupo de organizaciones femeninascomo el Sector de Mujeres incluye a mujeres educadas, experimen-tadas y organizadas en todo el país. Las activistas han desarro-llado una red nacional e informal de grupos de mujeres quealgunas veces se establecieron a nivel de la comunidad y tienenuna representación multiétnica.

Huehuetenango es un departamento montañoso y multiétnicoen el altiplano occidental. La sección local del Foro de la Mujerfue constituida paso a paso en todo el departamento, enalgunos casos a lo largo de líneas étnicas y basado en mujeresmayas que habían adquirido experiencia organizativa en loscampos de refugiados de México. La sección organizó talleres,desarrolló redes y sus participantes hacían viajes con regulari-dad a la capital para recibir capacitación adicional, todas estasactividades eran anteriormente desconocidas para ellas.Mientras que la sección se ha debilitado debido a tensionesentre las mujeres ladinas y las indígenas, la pérdida de energíaen el Foro de la Mujer nacional y recortes en su financiamiento, laexperiencia ha cambiado las vidas de innumerables mujeres, aúnen comunidades remotas.

Recientemente, jóvenes mujeres mayas frecuentementeuniversitarias formaron Kaqla, un grupo que debate asuntosculturales y de género. Kaqla ha brindado un espacio seguropara mujeres intelectuales y activistas de un movimiento mayadominado por hombres, el cual todavía enfatiza el papel de lasmujeres en el hogar y en la preservación del idioma y la culturaindígena.

Los grupos de mujeres se han vuelto cada vez más efectivos enabogar, de forma unificada, por una agenda de políticas públicasalrededor de temas de salud, violencia intrafamiliar, educación yparticipación política. Como resultado de este cabildeo y de susalianzas con mujeres participando a lo largo del espectro político,ahora existe una legislación que provee servicios y protege a lasmujeres en casos de violencia doméstica y de otras formas deviolencia basadas en género. Otro avance vino cuando Portilloestableció la gubernamental Secretaría de la Mujer para darleseguimiento a los compromisos internacionales pertinentes a lasmujeres. Aunque la Secretaría no se constituyó como un institutoindependiente con fondos gubernamentales como se demandaba,su dirigente, Lily Caravantes, tiene considerable experiencia ylazos cercanos con muchas activistas.


tivo pero que al mismo tiempo contribuye al pro-ceso de fragmentación. Cuadros partidistas clavededicados anteriormente al movimiento hanincursionado en la arena política y ahora son alcal-des, diputados o funcionarios gubernamentales,28

o simplemente han dejado al partido. Esto es parti-cularmente cierto a nivel local, donde los activistasse involucraron en asuntos de desarrollo comuni-tario de los que la URNG tiene poco qué decir.

Hoy en día, muchas organizaciones de la socie-dad civil sobreviven solamente de nombre, con pocorecursos humanos y lugares en algunas mesas nego-ciadoras. Sin embargo, continúan recibiendo apo-yo económico de donantes internacionales o cuen-tan con el patrocinio de la URNG. Por ejemplo, laInstancia de Unidad y Consenso Maya (IUCM) y laUnidad del Pueblo Maya de Guatemala (UPMAG)son dos grupos que nacieron para darle cobijo aorganizaciones indígenas y campesinas que fueroncreadas por organizaciones de la URNG para con-centrar y fortalecer su influencia durante el proce-so de paz. Mientras que ambas continúan existien-do en el papel y ocupan lugares en el directorio delgrupo mayor de organizaciones mayasCOPMAGUA, en la práctica muchos de sus gru-pos participantes no se encuentran activos, han rotolazos con la URNG o sus dirigentes están trabajan-do en otras actividades.

La fragmentación llevó a un patrón de alianzasde corto plazo y con poco trabajo de base. Los asun-tos indígenas son dejados a las organizaciones ma-yas, mientras las mujeres deben de promover suagenda por sí mismas. Sin embargo, ambos secto-res creen fehacientemente que sus asuntos debe-rían de ser retomados por la sociedad en su conjun-to. El problema, como lo ven muchos activistas, esque la suma de las demandas sectoriales no nece-sariamente contribuye al establecimiento de unasociedad más incluyente, igualitaria y democrática.Al mismo tiempo, desde su punto de vista, la frag-mentación significa que pocas o ninguna de las de-mandas sectoriales pueden ser solucionadas.

¿Hacia dónde va la sociedad civil? Pese a estosproblemas, las organizaciones de la sociedad civilsiguen siendo vehículos importantes para desarro-llar y profundizar la participación popular en lasfrágiles instituciones democráticas guatemaltecas.Por ejemplo, las OSC se encuentran jugando unpapel crucial en el fortalecimiento de la participa-ción popular en los procesos electorales y promo-viendo un entendimiento de la cultura democráticaentre la sociedad, tareas que los partidos políticosno han sido capaces de asumir. En la campaña elec-toral de 1999, numerosos activistas no partidistasse movilizaron para promover el registro de muje-res, la participación electoral y para organizar deba-tes en los que los candidatos se comprometían aasuntos específicos. Sí vamos por la paz (patroci-nada por una agencia canadiense), Kuchuj�Voz Ciu-dadana (patrocinada por la AID), la Coordinaciónde ONGs y Cooperativas, CONGCOOP (patroci-nada por el PNUD) y Acción Ciudadana (tambiénpatrocinada por la AID), desarrollaron campañasque se traslapaban y competían entre sí. Estas orga-nizaciones, juntas, obtuvieron mucho más dinerodel que tenía la coalición electoral de izquierda, laAlianza Nueva Nación (ANN), para su propia cam-paña.

El movimiento ecologista surgió en los añosochenta y ahora tiene una generación de activistasaguerridos, con frecuencia sólidamente formadosy con presencia pública. Con frecuencia, el organis-mo ha dirigido su atención hacia la preservación delos bosques y las áreas protegidas, y más reciente-mente en el controversial asunto del desarrollo eco-nómico y la protección del medio ambiente (la per-foración petrolera en las áreas protegidas es un ejem-plo de ello).

Muchas ONG de desarrollo que tuvieron un pa-pel importante con la población desplazada y conlos proyectos de reasentamiento de refugiados hanvariado su enfoque hacia el desarrollo rural, el go-bierno local y la participación ciudadana. El Forode ONGs forjó alianzas con grupos campesinos

Actores civiles 23

que negociaban asuntos de tierras y se está preparan-do para jugar un papel mayor en la defensa y apoyotécnico de proyectos locales de desarrollo. Tambiénse encuentra realizando esfuerzos pioneros para inte-grar la perspectiva maya en sus actividades.

Estos esfuerzos exitosos, sin embargo, no hansuperado el creciente escepticismo entre muchosparticipantes de la sociedad civil acerca de la estrate-gia básica de especialización y cabildeo político.Frustrados por la intransigencia gubernamental, al-gunos actores civiles cuestionan el concepto mis-mo de sociedad civil. Los activistas debaten sobrelas implicaciones de haber �dejado atrás� al pueblo ya las organizaciones del movimiento popular a cambio dela sociedad civil y de las organizaciones de la sociedad civil.Términos como movimientos sociales están reapare-ciendo. De forma creciente, las organizaciones en-frentan una contradicción entre las estrategias queenfatizan la organización y movilización de sus sim-patizantes alrededor de demandas �y las implica-ciones de ellas para sus bases de apoyo� o negociar

agendas y propuestas con las elites gubernamenta-les y otras organizaciones de la sociedad civil.

En estas condiciones, los activistas cada vez máshablan de demarcar una línea entre los intereses ydemandas populares, y los de la oligarquía. Esto dealguna manera está reviviendo el fantasma del pa-sado reciente en donde parecía haber más enfren-tamiento de clase. Durante un coloquio organiza-do por los donantes sobre el fortalecimiento de lasociedad civil, un participante señaló que ��laselites son uno de los principales obstáculos para lademocracia y el desarrollo en la región. Las elitesen estos países se resisten al cambio. Así han actua-do a lo largo de la historia y su conducta sigue sien-do la misma.� 29

Las fuerzas y factores divergentes que moldeanla capacidad de la sociedad civil guatemalteca parajugar un papel decisivo en el impulso de las opcio-nes democráticas para el país se pueden ver clara-mente en la experiencia de las organizaciones indí-genas de la década pasada.

El movimiento maya pareció ser el movimien-to social de mayor ascenso en Guatemalaen los años noventa. Su perfil se elevó signi-

ficativamente por los acuerdos de paz y desarrollóuna agenda combativa basada en los escritos de in-telectuales mayas. También desarrolló una serie deactividades creativas para llamar la atención sobrela Década de los Pueblos Indígenas de las Nacio-nes Unidas (1994), y luego cabildeó hábilmente paraganar la aprobación en el Congreso del Convenio169 de la Organización Internacional del Trabajo(OIT) sobre derechos indígenas.31 Se percibían en-tonces grandes esperanzas de cambio y una energíageneralizada lo cual tuvo un efecto ejemplar ymultiplicador.

Las organizaciones mayas en la ASC lucharonvigorosamente en el Acuerdo sobre Identidad yDerechos de los Pueblos Indígenas (AIDPI), y cre-cieron en fuerza y estatura durante las negociacio-nes. La creación de COPMAGUA, la mayor coali-ción de grupos mayas, fue considerada como unpaso crucial para la unidad maya. Los acuerdos depaz reconocieron a COPMAGUA como contrapar-te oficial del gobierno para la implementación de lapaz. Estos eventos hicieron creer a muchos que elmomento de las mayas finalmente había llegado.Sin embargo, en ese contexto también hubo mu-cha autosuficiencia e incluso soberbia, lo cual, sindarse cuenta, fue algo estimulado por los donantesinternacionales al otorgar fondos a proyectos quecon frecuencia habían sido mal concebidos y eran téc-nicamente deficientes. Además, fueron pocos los nomayas quienes tuvieron voz en los asuntos del AIDPI,agrandando la división entre indígenas y ladinos, envez de fortalecer al movimiento a través de alianzas.

Cinco años después, las comisiones del AIDPIsobreviven como entidades oficiales de los acuer-dos de paz, aunque su papel se encuentra severa-mente disminuido debido a que el Congreso ha ar-

CAMINOS INÉDITOS PARA ELMOVIMIENTO MAYA30

chivado sus propuestas y el Ejecutivo nos les pres-ta mucha atención. Las reformas propuestas al Có-digo Municipal por la Comisión de Participacióntienen el apoyo del presidente Portillo, por ejem-plo, pero es difícil que el Congreso dominado porel FRG las apruebe (si es que las trata algún día).Las reformas electorales consideradas a mediadosdel 2001 ni siquiera tomaron en cuenta las propues-tas de la Comisión en asuntos clave como la rees-tructuración de los distritos electorales a lo largode líneas étnicas y lingüísticas, o la posibilidad deque los comités cívicos se conviertan en fuerzaspolíticas locales permanentes.32

Sin embargo, la Comisión para la Reforma Edu-cativa del AIDPI sí tiene un lugar en la ComisiónConsultiva Nacional sobre Educación. En la prác-tica, sus participantes trabajan como consejeros yaliados del viceministro de Educación e intelectualmaya, Demetrio Cojtí. El programa de educaciónbilingüe del Ministerio de Educación es manejadoen la actualidad por educadores mayas, aunque elapoyo económico y político de dicho ministerio estodavía incierto. Docentes no indígenas junto conlos numerosos sindicatos de maestros se oponenvelada o abiertamente a la educación bilingüe debi-do a que la consideran una amenaza para su cate-goría de servidores públicos y la escala salarial. Enla reforma curricular se han dado ciertos avances,aunque la inercia política y las luchas interguberna-mentales no presagian acciones positivas para suimplementación.

La Comisión de Tierras tuvo éxito en alcanzar elestablecimiento del Fondo de Tierras. Dicho Fon-do provee créditos para la compra de parcelas yasistencia técnica a campesinos sin tierra. Los dele-gados de la Comisión tienen un lugar en consejodel Fondo. Sin embargo, las agrupaciones campesi-nas mayas y ladinas que se encuentran fuera de laComisión han jugado un papel más combativo y

Caminos inéditos para el Movimiento Maya 25

central en organizar y movilizar a los campesinossin tierra. Los recursos del Fondo de Tierras sonimportantes, aunque desgraciadamente minúsculosen comparación con la dimensión del problema (vermás abajo).

El mayor reconocimiento por haber sabido ne-gociar exitosamente el Fondo de Tierras lo tiene laCoordinadora Nacional de Organizaciones Cam-pesinas (CNOC).33 Sin embargo, su participantemás fuerte es sin duda CONIC,34 debido a su ex-tenso trabajo de base con campesinos necesitados,sin importar su etnicidad o afiliación política, y porsu capacidad de ejercer presión, algunas veces a tra-vés de invasiones de tierra. Durante la última déca-da, CONIC ha organizado y ofrecido asesoría legala campesinos que se encontraban prácticamenteatados en una relación servil a las propiedades degrandes terratenientes. A lo largo de los años noven-ta, los dueños y �sus� campesinos llegaron a acuer-dos donde se rompió la relación servil entre ellos.En Alta Verapaz, y en cierta medida en la CostaCuca, en el departamento de Quetzaltenango, y enotras partes de región cafetalera del Pacífico, loscampesinos recibieron tierra en vez de una indem-nización, y los dueños de las plantaciones dejaronde tener la responsabilidad de proveer servicios bá-sicos y de extender los derechos de usufructo so-bre la tierra. El CONIC articula las demandas detierra dentro del marco de los derechos e identidadmayas. Según informes provenientes de su más re-ciente congreso, pareciera ser que la organizacióncampesina se está radicalizando cada vez más enasuntos de cultura maya.

Pese a estos éxitos parciales, la sensación preva-leciente al interior del movimiento maya es de frus-tración, al igual que entre las OSC no mayas. Lainactividad gubernamental ha significado que losactivistas alcancen pocos resultados tras invertirmucho tiempo en el desarrollo de propuestas y enla negociación. La derrota de mayo de 1999 de lasreformas constitucionales dejó a muchos activistasmayas y votantes con una sensación de derrota,confirmando su larga creencia de que más allá de

los confines de sus comunidades, Guatemala siguesiendo hostil o, en el mejor de los casos, indiferentea las demandas étnicas y culturales. Las leccionesobtenidas por este primer intento indígena de cam-biar la Constitución nunca fueron discutidas ni asi-miladas y los activistas desviaron su atención haciala campaña electoral de 1999 inmediatamente des-pués de que la consulta popular tuviera lugar.

En 2001, las organizaciones mayas y sus dirigen-tes estuvieron prácticamente ausentes del escena-rio nacional debido a que con frecuencia fueronincapaces de articular su agenda y debido a que elCongreso y el gobierno optó por ignorarlos. Elapoyo financiero internacional se está agotando, yel que aún sigue fluyendo viene acompañado demuchas más condiciones políticas y administrati-vas. Muchos dirigentes mayas trabajan ahora paraagencias internacionales o para el gobierno.

El robusto movimiento maya del proceso de pazparece estar ahora estancado y sin capacidad deprotesta hacia la pasividad gubernamental. Tantolas organizaciones mayas como los frustrados do-nantes se han alejado de COPMAGUA, la que prác-ticamente ha dejado de funcionar y virtualmenteha perdido su categoría de contraparte del gobier-no. Docenas de activistas anteriormente trabajan-do para ésta están desempleados o apenas sobrevi-viendo en otras organizaciones. Ninguna de las Co-misiones Nacionales Permanentes (CNP) estableci-das en 1996 durante la asamblea general masiva deCOPMAGUA (con el mandato de negociar y moni-torear la implementación del AIDPI) sobrevive enla práctica.35 Tampoco lo hacen las oficinas regio-nales de COPMAGUA, establecidas en 1998 y 1999para desarrollar una cobertura nacional. Ningunode los otros grandes grupos coordinadores de orga-nizaciones sigue funcionando, salvo quizá COMG.36

¿Por qué el movimiento maya se ha frenado?El estado tan débil del movimiento maya se atribu-ye con frecuencia a las luchas internas, a la incapa-cidad por desarrollar conocimientos técnicos y po-líticos necesarios para su actividad y a la ausencia


de metas y estrategias claras. Mientras que estos se-ñalamientos tienen algún sustento, lo mismo es cier-to para gran parte de la sociedad civil y del gobier-no. Las mayores frustraciones alrededor de las de-ficiencias del movimiento probablemente se ori-ginan de una visión romántica hacia los mayas y defalsas expectativas.

En el contexto de rápidas dinámicas políticas, elmovimiento tendió a ir de una etapa y asunto alsiguiente sin que conscientemente fuera incorpo-rada la experiencia de trabajo alcanzada previamentea las nuevas iniciativas. Esto dio como resultadouna escasa continuidad y retrocesos en áreas don-de se habían logrado algunos logros importantes.Por ejemplo, no se vigiló el cumplimiento guberna-mental con el Convenio 169, lo que significó queciertos espacios legales para ahondar en los dere-chos indígenas no fueron utilizados. En vez de ello,las organizaciones que antes habían participado enesto, se lanzaron más bien a trabajar en las nume-rosas comisiones demandadas en el AIDPI.

Quizá el problema más importante ha sido la es-casa capacidad por implementar las transformacio-nes que el movimiento mismo ha reconocido como

UNA HISTORIA DE CONFLICTO

Los conquistadores españoles encontraron múltiples gru-pos étnicos, cada cual con su propio territorio, idioma ygobernantes. Con frecuencia, había conflictos entre ellos,una característica que los conquistadores usaron a su favor.Las diferencias lingüísticas y conflictos siguen estando pre-sentes, y los no indígenas siguen aprovechándose de ello.

La comunidad de Los Cimientos, en el área ixil (posible-mente el grupo más golpeado por la guerra), es unamuestra trágica de un conflicto agravado por los militares.En el siglo XIX el gobierno concedió tierra en la profundi-dad del territorio ixil a una comunidad k�iche� de lalocalidad de Chiul, quienes llegaron a ser conocidos por losixiles como los Chiules, fuereños que se habían asentado enmedio de su territorio. La cohabitación durante la mayorparte del siglo fue, en el mejor de los casos, incómoda, peroen 1981 los militares atacaron a una comunidad en elcorazón del territorio guerrillero (Los Cimientos),destruyendo hogares y cultivos y forzando a los k�iche� ahuir. El ejército instaló una base militar e instaló a 70

familias ixiles alrededor del perímetro, las cuales pertenecíana las patrullas de autodefensa civil.

Los chiules regresaron a Los Cimientos a principios de losaños noventa como parte del proceso de reasentamientosde refugiados y establecieron un campamento en las afuerasde la comunidad con el apoyo de agencias internacionales.Pese a la intervención de numerosas instituciones guberna-mentales y no gubernamentales, muchos estudios e infinitasrecomendaciones, no se tomaron medias para disipar unconflicto potencial. En junio de 2001, ex patrulleros civilesixiles asaltaron a la comunidad de los chiul, violaron a porlo menos dos mujeres, hirieron a varios hombres yobligaron a toda la población a abandonar el lugar.

Los conflictos también se dan al interior del mismo grupoétnico, como es el caso de comunidades k�iche� que luchanpor derechos del bosque en Argueta, Totonicapán. En elnorteño Huehuetenango, también existen desde hacetiempo tensiones entre los chuj urbanos (del pueblo prin-cipal) con los rurales (de las aldeas de los alrededores).

necesarias. Como muchas OSC, COPMAGUA lle-vó a cabo varias autoevaluaciones y alcanzó un diag-nóstico adecuado de sus propias fortalezas y debi-lidades junto con una serie de recomendaciones bienfundadas. Sin embargo, la mayoría nunca fueronimplementadas. Existen muchas razones para ello,estando los conflictos políticos entre las más rele-vantes.

Los problemas políticos estuvieron presentesdesde el principio. La dirección de COPMAGUAfue nombrada por cinco cuerpos coordinadores queacompasaron a un número importante de organi-zaciones mayas existentes involucradas en desarro-llo, educación, derechos mayas, cabildeo y trabajode poder local. De las cinco, tres se encontrabanmuy influenciadas por los diferentes grupos ex gue-rrilleros que conformaban a la URNG: La Instan-cia de Unidad y Consenso Maya (IUCM) agrupabaa varios organismos bajo influencia del EGP; LaUnidad del Pueblo Maya de Guatemala (UPMAG)eran grupos más bien inclinados hacia las FAR;mientras que Tukum Umam representaba a agru-paciones que eran en su mayoría simpatizantes deORPA. Los otros dos miembros de la dirección eran

Caminos inéditos para el Movimiento Maya 27

COMG, una central de organizaciones culturalesmayas políticamente diversas, y la semioficial y esta-talmente financiada Academia de Lenguas Mayasde Guatemala (ALMG). Las últimas dos pusieronun mayor énfasis en los derechos culturales y la iden-tidad maya que en asuntos políticos generales, y ten-dieron a ignorar temas clave como los relacionadoscon la tierra.

El acuerdo que llevó a esta composición del direc-torio de COPMAGUA fue negociado en secreto. Trassu establecimiento, la URNG con frecuencia utilizósu tres a dos mayoría para tomar decisiones unila-terales que estaban más de acuerdo con sus propiasprioridades que con las necesidades y esperanzas delos activistas mayas. Esto contribuyó al desarrollode disputas internas, intrigas y descontento.

En la medida en que las diferencias al interior dela URNG se agravaban y quedaban sin resolver,éstas eran trasladadas a COPMAGUA y a otros es-cenarios. Durante un encuentro en el ProyectoINCIDENCIA, una iniciativa sobre sociedad civilpatrocinada por la AID, cerca de 30 dirigentes de lasociedad civil y empleados del proyecto presencia-ron cómo dos hombres mayas (uno miembro y otrodisidente de la URNG) se adjudicaba cada cual ellugar de la UPMAG dentro de la directiva deCOPMAGUA. Otros incidentes similares tuvieronlugar en la IUCM, la cual expulsó a su representan-te ante la Comisión de Reforma Constitucional. Losconflictos se incrementaron considerablementedurante las elecciones de 1999, cuando el FrenteDemocrático Nueva Guatemala (FDNG), la coali-ción de izquierda que participó en las elecciones de1995, no acompañó a la coalición dirigida por laURNG, la ANN.

La elección del equipo de COPMAGUA, desdeel principio, se hizo con frecuencia sobre la base deafiliaciones políticas en vez de capacidad técnica. ACOPMAGUA le fueron dados 30 millones de quet-zales entre 1995 y 1999, dinero que no siempre fueadecuadamente vigilado ni utilizado en proyectostécnicos y políticamente sólidos. La dirección mane-jó los fondos, mientras que las organizaciones afi-

liadas se quejaban ante los donantes sobre el pocoacceso que tenían en la toma de decisiones y a di-chos recursos.

Las ocho comisiones nacionales permanentes(CNP) formadas por la coalición de organizacio-nes para monitorear los acuerdos tuvo suficienteautonomía para desarrollar sus propios planes detrabajo, proyectos y fuentes financieras. Pronto, sinembargo, las CNP se encontraban enfrentadas en-tre sí, duplicando el trabajo y compitiendo por losrecursos. Hoy en día, las CNP no tienen financia-miento y no se encuentran desarrollando ningúnproyecto. Sin embargo, muchos miembros indivi-duales siguen activos en las comisiones correspon-dientes establecidas por el AIDPI.

¿Hacia dónde se dirige el Movimiento Maya?Pese a los problemas, el activismo y la causa mayaimpulsados por el mismo pueblo maya sigue cre-ciendo. Diez años de experiencias y frustracioneshan proporcionado una nueva generación de diri-gentes nacionales y locales que es bastante sofisti-cada, aunque aún relativamente joven e inexperta.Esto ha tendido a romper la tradicional barrera departicipación confinada a la población local. El mo-vimiento ha ayudado a desarrollar un nuevo enten-dimiento sobre la diversidad étnica de Guatemala.Más importante aún, éste ha realizado grandes avan-ces en forjar un sentimiento compartido de identi-dad para los veinte grupos étnicos de raíz maya quehabitan Guatemala. También ha articulado valoresy demandas, y servido como voz para una pobla-ción indígena anteriormente silenciada e ignorada.Aunque la visión de cambio delineada en el AIDPIno se ha materializado, mucho ha cambiado, confrecuencia en direcciones insospechadas en los mis-mos acuerdos.

El pueblo maya está desarrollando una ampliagama de formas de participación política. En lamedida en que las estructuras comunitarias tradi-cionales se están dislocando, los activistas mayas, yalgunos gobiernos locales, están intentando redi-señar algunas funciones tradicionales. Dirigentes


locales se encuentran organizando a la comunidadmaya para que dialogue con el gobierno local y par-ticipe en los proyectos de desarrollo municipal. Lasmujeres mayas participan cada vez más fuera de losconfines de sus hogares en espacios abiertos por elmovimiento de mujeres y los acuerdos de paz. Nue-vos maestros mayas, formados en educación bilin-güe en escuelas locales privadas establecidas parasalirle al paso a la pasividad gubernamental, se es-tán convirtiendo en líderes en numerosas comunida-des. La dirigencia y el activismo religioso en áreasrurales es más indígena ahora, y los sacerdotes ex-tranjeros y misioneros están siendo cada vez másuna cosa del pasado. En algunas áreas indígenashan sido reemplazadas las elites ladinas locales ylos propietarios de negocios que huyeron por la vio-lencia por mayas, quienes con frecuencia utilizancomo capital inicial las remesas enviadas por fami-liares trabajando en los Estados Unidos.

Los intentos por construir partidos políticosmayas siguen adelante, y se sigue discutiendo alrede-dor de la conveniencia de participar en los proyec-tos políticos ladinos mayores. El dos veces alcaldede Quetzaltenango, Rigoberto Quemé, se encuen-tra encabezando un proyecto para construir un par-tido político pluricultural con mayas y ladinos quecompartan valores y puntos de vista comunes. Serumora que Alfredo Tay Coyoy,37 miembro de unaacaudalada familia k�iche� de Quetzalte-nango y elprimer maya en dirigir un ministerio de Estado, seencuentra formando también un partido político.

Asimismo, los mayas también se encuentran par-ticipando activamente en el gobierno a nivel nacio-nal y local. Portillo nombró para ocupar elevadoscargos a Otilia Lux de Cojtí, anteriormente miem-bro de la Comisión para el Esclarecimiento Histó-rico; al antiguo educador, Virgilio Alvarado, de laprominente ONG maya CDRO; y al intelectualmaya, Demetrio Cojtí. El conservador HaroldoQuej, un maya-q�eqchi� protegido de Ríos Montt,fue alcalde de San Pedro Carchá, después fue elec-to para el Congreso y luego nombrado por Portillopara encabezar el nuevo Ministerio del Medio Am-

biente antes de ser enviado nuevamente al Congre-so desde donde salió una vez más para dirigirFONAPAZ. Como se preguntaba en su columnaen el diario Siglo XXI el controversial maya neolibe-ral y analista político educado en los Estados Uni-dos, Estuardo Zapeta, �¿Quién decretó que paraser un verdadero maya uno debía ser de izquier-da?� Algunos activistas mayas incluso fueronreclutados para trabajar en la SAE, la agencia deinteligencia civil del gobierno. A nivel regional, losmayas encabezan los programas gubernamentalesde educación bilingüe y de salud.

Muchas de estas nuevas áreas de activismo refuer-zan las demandas del movimiento maya por el reco-nocimiento a sus derechos e identidad. Sin embar-go, dicho apoyo no ha cristalizado en la reconstruc-ción de organizaciones mayas más fuertes, en vo-tos o en movilización general. Existe poca articula-ción entre las demandas culturales y los urgentesasuntos socioeconómicos. Pese a estas dificultades,los activistas indígenas creen que es sólo cuestiónde tiempo para que el movimiento maya genere lasnuevas organizaciones, estructuras y liderazgo ne-cesarios.

IDIOMAS MAYAS EN GUATEMALA YNÚMERO APROXIMADO DE HABLANTES

Q�ECHI� (361,000), POQOMCHI� (50,000),POQOMAM (31,000)

(De la rama K�iche�) K�ICHE� (926,000),SIPAKAPENSE (3,000), SAKAPULTEKO (21,000),TZ�UTUJ; IL (80,000), KAQCHIKEL (405,000),USPANTEKO (2.000)

(De la rama Mam) MAM (686,000), TEKTITEKO(2,500), AWAKATEKO (16.000), IXIL (71,000)

( De la rama Q�anjob�al) POPTI (32,000), AKATEKO(20,000), Q�ANJOB�AL (112,000), TOJOLABAL(58,000), CHUJ (29,000), (de la rama Chol) CH�ORTI�(52,000), (de la rama Yakateca ) MOPAN (5,000), IZTA(3,000).

Existen chalchitecos en Uspantán que aseguran que elsuyo es un idioma separado. También hay un númeropequeño de hablantes de idiomas no mayas: losgarífunas y los xincas.

Democracia y elecciones no son la mismacosa. Mientras que las elecciones son uningrediente necesario, la noción de demo-

cracia formal requiere el derecho de los ciudadanosa participar de una manera equitativa en la selec-ción de su dirigencia, y en la elaboración e imple-mentación de las políticas. Esto demanda la exis-tencia de un Estado de derecho y de una estructurainstitucional para respaldar dichos procesos. Con-ceptos más amplios de democracia que son perti-nentes para Guatemala toman en cuenta la desigual-dad social entre las clases sociales y los gruposétnicos y también los niveles de pobreza. Estas con-diciones pueden minar la práctica democrática realsin importar la estructura formal de poder.

Las elecciones contribuyen a la consolidación dela democracia cuando las decisiones importantesse hacen a través del proceso electoral y con parti-cipación amplia. Las elecciones pueden ayudar agenerar estabilidad política y una cultura de acepta-ción de los valores democráticos. Esto no se dacuando algunos sectores sociales se encuentran engran desventaja en el proceso electoral.

La evolución reciente de la democracia electoralen Guatemala empezó en 1984, treinta años des-pués del derrocamiento auspiciado por la CIA delgobierno electo de Jacobo Árbenz. Una AsambleaConstituyente electa diseñó una Constitución a laque le siguieron las elecciones generales de 1985.Sin embargo, los grupos de izquierda seguían sien-do ilegales. Algunos comentarios críticos señalabanque entonces los militares dirigían al nuevo gobier-no y virtualmente controlaban la agenda diaria delpresidente Vinicio Cerezo. Los abusos a los dere-chos humanos continuaron campeando.38

Pese a este desfavorable comienzo, la elecciónde civiles continuó y esto ayudó a crear la expecta-tiva de que los gobiernos pueden ser cambiadospor medio del voto. Con pocas excepciones, los

BARRERAS ELECTORALES PARA CONSOLIDARLA DEMOCRACIA

partidos contendientes han aceptado los resultados.Sin embargo, aunque los observadores no han en-contrado muestras de serias anomalías electorales,grandes segmentos de la población (40 por ciento)aún creen que las elecciones en Guatemala son frau-dulentas.39

La estabilidad de la elección de gobiernos civilesno pueden darse por sentado. Hubo dos intentosde golpe de Estado durante el régimen de Cerezo.Su sucesor, el presidente Jorge Serrano, intentó unautogolpe con algún apoyo militar que fracasó trasgrandes protestas de parte de las OSC, de la pre-sión internacional y por una eventual oposición delos militares �institucionalistas.� El prominente excandidato presidencial Jorge Carpio Nicolle fue ase-sinado en 1993. Más recientemente, en 2001, huborumores de golpe de suficiente credibilidad comopara propiciar una visita y pronunciamientos de laSecretaría General de la Organización de EstadosAmericanos.

El Congreso guatemalteco ha sido un obstáculopara la efectiva consolidación democrática. La prin-cipal justificación del presidente Serrano para in-tentar el golpe de Estado fue la rampante corrup-ción en el Congreso y en eso tenía razón. A raíz delfallido golpe, muchos de los diputados señaladoscomo corruptos se vieron obligados a renunciar.Aún así, subsecuentes equipos legislativos se hanvisto desacelerados por debilidades severas: pocacapacidad de investigación, reglamentos internosque generan inconsistencias, alta rotación, inexpe-riencia de personal y poca memoria institucional.El Congreso confundió de tal manera el procesode enmiendas constitucionales que terminó con-tribuyendo a su derrota en la consulta popular. Ade-más, el escándalo del �Guategate� minó aún mássu legitimidad. Ha habido un mar de divisiones enlas bancadas partidistas y en los nuevos partidos enformación. El ciudadano que votó por la planilla del


PAN para el Congreso ha visto a su bancada enco-gerse a la mitad debido a deserciones masivas.40

Los gobiernos municipales tienen más poder ypresupuesto que antes, aunque ahí también existeuna alta rotación. Además, unos cuantos alcaldeshan sido expulsados violentamente de sus puestostras ser señalados de corrupción. Sin embargo, exis-ten buenas experiencias municipales como la cre-ciente elección de candidatos indígenas y el desa-rrollo de formas más amplias de participación. Losciudadanos consideran mejores a los gobiernosmunicipales que a cualquier otra institución guber-namental, aunque una encuesta reciente mostró cier-ta disminución en ese sentido.41

Estas debilidades generales son parte de un cír-culo vicioso que involucra tres elementos electora-les: los partidos políticos tienen poca permanenciay por lo tanto no son capaces de �representar� enel largo plazo mientras los votantes constantemen-te se topan con nuevos grupos poco conocidos;por otra parte, la participación electoral ha ido, com-parativamente, de baja a extremadamente baja, aun-que hubo cierta mejora en 1999; finalmente, el sis-tema pone en desventaja a las mujeres, a los indíge-nas y a los habitantes rurales, un patrón que se re-fleja en la esfera económica.

PARTIDOS POLÍTICOS

En muchos países las campañas televisadas y otrosfactores han reducido la importancia de los parti-dos políticos. Sin embargo, existe consenso de quela democracia electoral funciona mejor con un sis-tema estable de partidos políticos. Las eleccionesse organizan alrededor de los partidos políticos. Lacontinuidad da a los votantes por lo menos un sen-tido simbólico. Un sistema de partidos estable norepresenta o canaliza las demandas de la poblaciónde la forma en que a las versiones ideales de demo-cracia desearía, pero parece funcionar mejor queun sistema de partidos inestable.42

Durante los últimos 15 años, Guatemala ha te-nido una extrema rotación de partidos, incluso si

se le compara con otros países con estructuras par-tidistas irregulares, fluidas o �incoherentes� (comoBolivia, Brasil y Ecuador).43 Es común que en paí-ses que usan la representación proporcional lospartidos pequeños desaparezcan o decaigan luegode una elección o dos. Sin embargo, en Guatemalagrandes partidos políticos han desaparecido o decaí-do rápidamente al grado de llegar a ser irrelevantes.Para 1995, el país daba la impresión de que estabacomenzando de nuevo con toda una nueva serie departidos. El PAN, el gran ganador de 1995, decayóseveramente para la siguiente elección. Por otraparte, el FRG ha sufrido un declive pronunciadoen su popularidad desde las elecciones de 1999.

Los democristianos. La Democracia CristianaGuatemalteca (DCG) ganó indiscutiblemente en1985. Para entonces, la derecha guatemalteca la per-cibía como peligrosamente izquierdista, aunque enrealidad su ideología era centrista o de centro�de-recha. Al igual que en otras partes de Centro ySudamérica, los partidos democristianos fueronconcebidos como una alternativa centrista a lasinsurgencias marxistas y a las dictaduras militaresde derecha (algunas veces con el apoyo estadouni-dense). La DCG sufrió una severa represión a ma-nos de los escuadrones de la muerte derechistas deGuatemala. El candidato presidencial Vinicio Ce-rezo ganó el 70 por ciento de la votación, y la DCGobtuvo 51 de los 100 curules del Congreso, másdel doble que las de su contendiente más cercano.

Sin embargo, fue derrotada en 1990 y recibiósolamente el 40 por ciento de los votos presiden-ciales que obtuvo en 1985. Su número de diputa-dos decayó a menos de la cuarta parte del númerooriginal. En 1995, la DCG tuvo que aliarse con laUnión de Centro Nacional (UCN), y, aún así, ter-minó en un distante tercer lugar. Los democristianosganaron tres curules en el Congreso y otros dos encoalición. Para 1999 el partido apenas sobrevivía.

La Unión del Centro Nacional. La UCN fue engran parte un vehículo personal de las ambiciones

Barreras electorales para consolidar la democracia 31

políticas de su fundador y lí-der Jorge Carpio Nicolle,quien era dueño de varios ne-gocios incluyendo un periódi-co nacional. En 1990, la UCNganó la mayor bancada de di-putados (41 de 116) en unCongreso en el que 5 partidostenían doce o más curulescada uno. También ganó 127municipalidades y quedó ensegundo lugar en otras 86.Ningún otro partido, aparte dela DCG, ganó en más de dosdocenas de municipalidades.Tras una cerrada contienda enla primera vuelta electoral,Carpio perdió dos a uno encontra de Jorge Serra-no delMovimiento de Acción Soli-daria (MAS). Luego del asesi-nato de Carpio en 1993, elpartido decayó drásti-camente.

El Movimiento de AcciónSolidaria. En 1990 el MASera un partido de reciente for-mación que basó mucho de sucaudal electoral en el crecien-te número de evangélicos delpaís y también se apoyó fuer-temente en su candidato Jor-ge Serrano. Ese año ganó 8 di-putados en el listado nacional y sólo otros diez di-putados en 7 de los 23 distritos electorales. La UCN,por el contrario, ganó por lo menos un diputadoen cada departamento. Tras el intento de golpe deEstado de Serrano, el MAS desapareció.

El Partido de Avanzada Nacional. El PAN eraun partido nuevo en las elecciones nacionales de1990 y mucho de su apoyo se encontraba en la ca-

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0991 %41 611ed81 %42 %86 02

pital. Además, contaba con un fuerte respaldo departe de los dirigentes �modernizadores� del sec-tor privado. En 1990, el PAN obtuvo 15 curules enel Congreso y ganó en 18 municipalidades, inclu-yendo la capital. En 1995, Álvaro Arzú, un promi-nente empresario, ganó la presidencia tras una ce-rrada segunda vuelta electoral en contra de Alfon-so Portillo del FRG. El PAN obtuvo 43 de los 80asientos en el Congreso y ganó en 105 municipali-


dades, incluyendo nuevamente la capital. Sin em-bargo, 1999 se convirtió en un año desastroso. Elcandidato presidencial del PAN, Oscar Berger, al-calde de la Ciudad de Guatemala, quedó rezagadopor cerca de 400,000 votos en la primera vuelta eincluso perdió por 30,000 votos en la capital.

El Frente Republicano Guatemalteco. El fun-dador y principal dirigente del partido fue el ex ge-

neral y ex dictador Efraín Ríos Montt. Al FRG lefue casi tan bien como al PAN en las elecciones de1990. Sin embargo, su fuerza la basó principalmen-te en el área rural donde se esforzó en reclutar a exmiembros de las patrullas civiles. También contócon el apoyo de muchos ex oficiales militares. Aun-que Ríos Montt ha mantenidoaltos niveles de popularidad se-gún las encuestas de opinión,constitucionalmente tiene prohi-bido participar como candidatopresidencial.

En 1995 Ríos Montt eligiócomo candidato presidencial aAlfonso Portillo, un ex izquierdis-

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5991 %3.43 08ed34 %6.63 %2.15 501

9991 %0.72 311ed73 %3.03 %7.13 801

ta que pasó gran parte de los añosochenta en México antes de re-gresar al país para unirse a losdemocristianos. Esta peculiaralianza fue un gran acierto y Por-tillo perdió por poco margen du-rante la segunda vuelta electoralen contra de Arzú. El partido ob-tuvo 19 curules en el Congreso yganó en 47 municipalidades. En1999 Portillo ganó, normalmen-

te con gran ventaja, en cada departamento. El FRGobtuvo una cómoda mayoría en el Congreso y másde la mitad de las municipalidades.

La izquierda. En 1995, los partidos de izquierdapudieron participar por primera vez en la arena elec-toral en casi medio siglo. La coalición Frente De-mocrático Nueva Guatemala (FDNG) ganó seis

curules en el Congreso utilizan-do mínimos fondos de campaña.Tras los acuerdos de paz, la coa-lición insurgente, la URNG, setransformó en partido políticolegal. Tras prácticas políticas frag-mentarias previas a las elecciones,participó en las elecciones de1999 como parte de la Alianza

Nueva Nación (ANN), pero evitó hacerlo con elFDNG. La ANN ganó la misma proporción decurules que el FDNG en 1995. El FDNG ganó encinco municipalidades en 1999. Su 3 por ciento delvoto en el listado nacional no fue suficiente paraasegurarle un lugar en el Congreso.

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9991 %24 311ed36 %7.74 %3.86 151

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9991 %11 311ed9 %4.21 � 31


A nivel local, los Comités Cívicos fueron nume-rosos (174 en 1999), aunque han tenido sólo éxitosmodestos. En 1999, los comités cívicos ganaron en25 municipalidades y terminaron en segundo lugaren otras 14.44

¿El pasado como prólogo? Tres partidos políti-cos mayores han desaparecido. Sus malogrados des-tinos no anticipan, sin embargo, que el agudo de-clive del PAN en 1999 seguirá la misma senda haciael olvido. Los votantes guatemaltecos no necesa-riamente tiran por la borda al último partido enganar las elecciones.

El declive del PAN no fue tan pronunciado comoel de la DCG en 1990, o como el de la UCN en1995. Las caídas de la DCG, la UCN y del MASestuvieron caracterizadas cada una por circunstan-cias históricas particulares. La derrota de la DCGen 1990 siguió la misma tendencia de otros paíseslatinoamericanos en la que los partidos triunfantestras el retorno de gobiernos civiles limitados, per-dieron en las siguientes elecciones debido a que nofueron capaces de llenar las expectativas económi-cas generadas por el movimiento hacia la democra-cia electoral. Por su parte, el MAS desapareció de-bido a su nefasto líder. Finalmente, el dirigente másvisible de la UCN fue asesinado, un evento pocousual aún en un país tan violento como Guatemala.

Sin embargo, el declive de cada uno de estos par-tidos también puede ser atribuido a otros factoresque siguen estando muy presentes. Ninguno dejóun recuerdo significativo sobre su capacidad porresolver la situación económica de la gran mayoríade los pobres. Tampoco lo hizo el PAN ni lo hahecho el FRG hasta ahora. El declive de estos pri-meros partidos se aceleró, en parte, por las percep-ciones existentes de corrupción generalizada quepesaban sobre ellos. Las encuestas todavía mues-tran que el Congreso y los partidos políticos nocuentan con mucho respeto entre la población. Unaencuesta de abril de 2001 encontró que un 67 porciento de los encuestados opinaba que la adminis-tración de Portillo era la más corrupta desde la tran-

sición al régimen civil, mientras que el 80 por cien-to señalaba que Ríos Montt era corrupto y desho-nesto.45

Por otra parte, los partidos existentes muestransignos de fragmentación. La bancada del PAN enel Congreso se dividió después de las elecciones de1999, cuando 16 de sus 37 diputados salieron deella para iniciar el Partido Unionista. Luego, dosdiputados salieron del FRG, dejándolo con 61.Después hubo otras deserciones. El PAN se quedócon 18 diputados y los unionistas con 13. La coali-ción de izquierda de la ANN (con la URNG) per-dió a su candidato presidencial de 1999, ÁlvaroColom, quien formó un nuevo partido (la UnidadNacional de la Esperanza o UNE). La UNE redujola bancada de la ANN de 9 a 8 diputados y atrajo aotros seis congresistas del PAN y unionistas. Otrosdos miembros del PAN se declararon independien-tes. Asimismo, otros cuatro diputados permanecencon 3 partidos pequeños. Estos eventos, induda-blemente desconcertantes para los ciudadanosguatemaltecos, han dejado a un Congreso fragmen-tado y plantea serias dudas acerca del significadoúltimo de emitir un voto por un partido y tambiénacerca de la cohesión de los partidos como futurosvehículos electorales.

Aunque el FRG sigue siendo relativamente másfuerte, dadas las divisiones en los otros partidos,en su interior existen también claros síntomas dedebilidad. La imagen de Ríos Montt, ahora con 75años, se vio considerablemente afectada por un añode notas de prensa acerca de él, pese a su sobresei-miento en el escándalo Guategate. Cuando un añoatrás pospuso su participación en otro ciclo comopresidente del Congreso, miembros de su partidoseñalaron que el FRG se desintegraría sin él. Talvez tenían razón.

Sin embargo, si es que el PAN y el FRG decaenaún más, no queda claro qué o quiénes los puedensustituir. El sistema electoral ha hecho relativamentefácil que un partido grande capture la mayoría en elCongreso. Con sólo cerca de un tercio del voto, laDCG ganó 51 de 100 curules, y el PAN 43 de 80.


El FRG en 1999 obtuvo el 42 por ciento del voto yel 56 por ciento de las curules.46 En elecciones an-teriores, los partidos medianos podían obtener bue-nos resultados y, como los casos del PAN y del FRG,eventualmente convertirse en partidos mayores.Esto no se dio en 1995 y 1999. En 1985 los parti-dos ubicados en el tercer y cuarto lugar obtuvieroncasi una cuarta parte de las curules; en 1990 lospartidos que ocuparon el tercero, cuarto y quintolugar ganaron más de un tercio de los asientos en elCongreso. Sin embargo, en 1995 y 1999 los parti-dos que obtuvieron el tercer y cuarto lugar logra-ron de forma combinada sólo el 10 por ciento deestas diputaciones. Así pues, no parece existir mu-cha fuerza de parte de los grupos opositores en elCongreso. Una posibilidad, dado el escenario de�debilidad partidaria�, pudiera ser un Congreso di-vidido entre varios partidos medianos y pequeños,sin un partido en mayoría.

Existen serias dudas sobre si la URNG lograráconvertirse en una fuerza electoral mayor. La tradi-cional tendencia de conflictos internos incluye unagudo pleito para seleccionar al candidato vicepresi-dencial en 1999. La URNG dejó escapar la oportu-nidad de que participara la muy respetada e inter-nacionalmente conocida mujer maya, RosalinaTuyuc, posiblemente porque pensó que una candi-data maya habría de disminuir sus oportunidadesde ganar. Las luchas in-testinas eran evidentesen 2001.

Por ahora no hay se-ñales claras sobre laformación de un parti-do maya unificado, o deuna tendencia para quelos mayas voten en blo-que. Sin embargo, sunúmero puede hacerlosun bloque de votantesextremadamente pode-roso. Dado el actual es-cenario de dos partidos

divididos, conservadores y dominados por ladinos,una gran cantidad de votantes mayas pudiera yafuera decidir la suerte de los partidos ladinos, o po-tencialmente ganar una elección o una gran por-ción de las curules en el Congreso. Sin embargo,existen grandes divisiones y los mayas se encuen-tran poco representados en el padrón electoral.

PARTICIPACIÓN ELECTORAL

Gran cantidad de guatemaltecos no vota o anulasus votos.

La participación en las dos consultas popularesfue del 16 y 18 por ciento de todos los votantesempadronados. Algunos afirman que la campañamasiva de 1999 en contra de las enmiendas consti-tucionales generó un gran voto por el �no�. Sinembargo, desde el punto de vista del problema departicipación, la campaña fue ineficiente ya que elmargen de derrota fue de sólo 75,000 votos, o sea,alrededor del 1 por ciento de la población en edadde votar (PEV). Esto difícilmente representó unvoto masivo movilizado.47

Barreras para la participación. Al hacer una com-paración sobre participación electoral (como por-centaje de la población en edad de votar) en 20 paí-ses latinoamericanos, Guatemala quedó en último

GRÁFICA 1: PARTICIPACIÓN ELECTORAL COMO PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN EN EDAD DE VOTAR 1990-1997 (Fuente: IDEA 1998, 17)

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lugar. Esta participación, sin embargo, sí se incre-mentó en las elecciones generales de 1999, debidoa efectivas campañas electorales llevadas a cabo porlas autoridades electorales y por las organizacionesde la sociedad civil. Para que esta tendencia positi-va continúe, el gobierno necesita facilitar el empa-dronamiento y la votación.

Para un gran número de guatemaltecos registrar-se y votar es difícil, especialmente para los pobresrurales, los analfabetos, las mujeres y los mayas.Quienes más carecen de servicios estatales, en teo-ría, deberían estar más interesados en votar por unnuevo gobierno. Sin embargo, es a ellos a quieneses más difícil estar informados, empadronarse yvotar.

Para registrarse uno necesita una cédula de ve-cindad y para obtenerla se requiere de un acta denacimiento o fe de edad. La mayoría de los naci-mientos en el área rural no se dan en institucionesmédicas, así que muchos de los habitantes del cam-po tienen que viajar a la cabecera municipal paraobtener una. El proceso de obtener un acta de na-cimiento y después una cédula de vecindad puedeser muy complicado y caro para un pobre rural.Con estos dos documentos, luego se tiene que ir alcentro municipal para inscribirse en el listado devotantes. Finalmente, se debe regresar otro día pararecoger la credencial de elector, sin que se sepa exac-tamente cuándo estará lista.

MIDIENDO LA PARTICIPACIÓN ELECTORAL

Medir la participación electoral por porcentaje devotantes registrados subestima y distorsiona la naturalezadel problema. Una razón para dicha distorsión, señalanHoracio Boneo y Edelberto Torres-Rivas en ¿Por qué novotan los guatemaltecos?, se debe a las inexactitudes delpadrón electoral:48

• No existe un método sistemático para eliminar elnombre de personas fallecidas �una distorsión que seirá agrandando cada año. Los autores estiman que hayunos 300,000 ciudadanos que murieron y todavía estánempadronados, o sea, un 6 por ciento del total.

• En las listas se encuentran varias miles de personas quehan migrado a los Estados Unidos y que no puedenvotar (dado que no existen medidas para votar enausencia aún para los guatemaltecos en Guatemala).Los autores citan cálculos sobre migraciones que men-cionan a unas 450,000 personas (incluyendo niños)entre 1985 y 1995, con posiblemente otros 120,000más en los próximos cuatro años.

• Si un votante se traslada a una nueva municipalidad,éste debe o regresar a la antigua a votar o realizarnuevamente un arduo proceso de empadronamiento.Los autores estiman que del 8 al 11 por ciento de losempadronados se han trasladado de lugar y no seencuentran registrados en sus nuevas localidades.Además, una elección en noviembre significa quecientos de miles se encuentran lejos del hogarlevantando las cosechas anuales.

• El empadronamiento es un proceso de dos pasos, y elpadrón contiene a quienes se han registrado (paso 1)pero no necesariamente a quienes tienen la credencial deelector (paso 2). En 1999 estos eran un 8.6 por ciento delos empadronados, o sea, unas 382,000 personas.

Los autores concluyen que el porcentaje de quienes estánen edad de votar que no se encuentran efectivamenteregistrados (no están empadronados, no tiene la creden-cial de elector, o están fuera de su municipalidad) no era de19 por ciento como lo estimó el TSE sino del orden del 36por ciento. Esto significa que la abstención de quienes seencuentran efectivamente registrados es relati-vamentepequeña, un 18 por ciento.49 El abstencionismo medidopor población en edad de votar (PEV) es mucho mayor.

El padrón electoral contiene datos sobre género, edad, yalfabetismo, que puede ser usado para determinar quiénesde todos los empadronados tienden a votar. Comparacio-nes con el censo de 1994 (el cual no está libre de proble-mas, pero contiene relativamente buena información anivel departamental) ofrecen una base para estimar quésectores de la población tienden a no quedar empadrona-dos o a no votar.

Como ejemplo ilustrativo, aunque posiblemente extremo,se tiene que la participación electoral de 1999 de laspersonas entre 18-19 años de edad fue de 60.5 por cientocomo porcentaje de quienes estaban empadronados. Sinembargo, su participación electoral medido comoporcentaje de la PEV para ese grupo de edad fue de 22.7por ciento.


Las votaciones se dan sólo en las cabeceras mu-nicipales. Esto significa un viaje considerable paracientos de miles de votantes rurales. Lehouc y Wall,en un estudio sobre participación electoral usandoinformación a nivel municipal de tres elecciones,encontraron que el tamaño geográfico de la muni-cipalidad se correlaciona de forma negativa con laparticipación electoral en niveles estadísticamentesignificativos. Otro estudio de Boneo y Torres-Rivasutilizó dos grandes encuestas, aunque no represen-tativas a nivel nacional, en las que del 77 al 81 porciento de quienes no votaban dijeron que votaríansi los centros electorales fueran llevados a sus co-munidades. En una encuesta nacional de 1999 he-cha por Borge y Asociados, el 53 por ciento de losentrevistados dijo que le había tomado más de 20minutos ir a los centros de votación desde sus ca-sas y el 5 por ciento dijo que le había llevado de unaa tres horas.50 Por ejemplo, en Santa Cruz de ElQuiché, dos terceras partes de una población de30,000 vive en 62 centros comunales, 38 de los cua-les se encuentran entre ocho y treinta y dos kilóme-tros del centro municipal. En Santa Eulalia, el 80por ciento de sus 30,000 habitantes vive fuera delos centros municipales en 57 poblados, de los queunos 20 se encuentran entre cuarenta y sesenta ycuatro kilómetros de distancia.51

Las dificultades para empadronarse dan comoresultado una baja votación para algunos grupos.Si los menores de 35 años votaran en la misma pro-porción que quienes tienen entre 35 y 55 años, laparticipación electoral se incrementaría en diez pun-tos. Las mujeres se abstienen en una proporción 50por ciento mayor que los hombres. Si las mujeresvotaran en la misma proporción al voto masculino,la participación se elevaría en 11 puntos. Una vezempadronada, la población indígena vota en casilos mismos niveles que los no indígenas, y al pare-cer votó en una mayor proporción en la consultapopular sobre las enmiendas constitucionales de1999. Las encuestas hechas en el estudio de Boneoy Torres-Rivas sugieren que el empadronamientoes menor entre los indígenas por diez puntos (53-

44 por ciento en dos encuestas). Existen variacio-nes, sin embargo, en los niveles de participaciónentre los diferentes departamentos de alta concen-tración indígena. Sololá, con una población indíge-na de 94 por ciento, tuvo la mayor participaciónelectoral del país durante las elecciones generalesde 1990, 1995 y 1999 (medida en relación a los vo-tantes empadronados).52

De acuerdo con el estudio de Boneo y Torres-Rivas, los niveles de empadronamiento se elevaron(aunque no siempre de manera uniforme) según elgrado de educación. Los casos extremos, según di-cha encuesta, comparan a los hombres no indíge-nas con al menos educación primaria con las muje-res indígenas que no habían ido a la escuela. De losprimeros, el 81 por ciento dijo que sí había votado,mientras que sólo el 51 por ciento de las segundasdijeron que lo habían hecho.53

Los votos nulos y en blanco. Guatemala tambiénha tenido altos niveles de votos nulos o en blanco.Estos votos pueden que representen alguna pro-testa, poco interés o falta de educación y confusiónacerca del proceso electoral �cuestiones que setraslapan con el problema de la participación elec-toral. En prácticamente todas las elecciones desde1984, con excepción de las segundas vueltas en lascontiendas presidenciales, la combinación de votos

CUADRO 7: VOTOS NULOS Y EN BLANCO

Elección N+B %

1984 Asamblea Constituyente 221985 Presidencial 1era vuelta 121985 Presidencial 2da vuelta 91990 Diputado (lista nacional) 111990 Presidencial 1era vuelta 141991 Presidencial 2da vuelta 51995 Diputado (lista nacional) 141995 Diputados distritales 131995 Presidencial 1era vuelta 111999 Diputado (lista nacional) 121999 Presidencial 1era vuelta 81999 Presidencial 2da vuelta 4


nulos y en blanco como porcentaje del número to-tal de votos ha sido de doble cifras.

Por el contrario, en El Salvador (otro país deposguerra con baja educación, votos centralizadosy altos niveles de abstencionismo) la proporción devotos en blanco, mal marcados o arruinados en laselecciones para diputados de marzo de 2000 fue de3.7 por ciento. Durante la guerra salvadoreña, es-tos niveles eran mayores, posiblemente debido aque la guerrilla imponía boicots en las elecciones.En 1988 los niveles fueron del 14 por ciento y seredujeron al 7.4 por ciento en la primera elecciónde diputados de posguerra en 1994.

En Guatemala, los votos nulos y en blanco sonmucho más altos en los departamentos rurales. Enla planilla nacional de elecciones para el Congresode 1990 a 1999, los 22 distritos electorales fuera dela capital tuvieron un nivel de votos nulos y en blan-co del 14 por ciento o más en la mayoría de laselecciones (35 de 66). Durante las elecciones paradiputados de 1999, el 45 por ciento de las 330 mu-nicipalidades de Guatemala tuvieron niveles de vo-tos nulos y en blanco del 14 por ciento o más. Unapoyo relativamente mayor para los gobiernos lo-cales puede que explique el por qué los niveles devotos nulos y en blanco en 1999 fueron del 8.5 porciento en las elecciones locales.

Si uno se imagina que existe un partido políticoen Guatemala llamado el Partido de Votos Nulos yen Blanco, sus �votos� en las elecciones para diputa-dos de 1999 hubieran sido suficientes para obtener7 de las 13 curules que no fueron ganadas por elPAN o el FRG.54 �Nulos y en Blanco� hubiera si-do el tercer partido en importancia en el Congreso.

Participación electoral y cultura política. Notodo el problema de la participación electoral sepuede atribuir a las inconveniencias del sistema. Enel estudio de Boneo y Torres-Rivas, al preguntarpor qué algunos ciudadanos no se habían empa-

dronado, el 24 por ciento de los encuestados dije-ron que no tenían interés en las votaciones o en lapolítica. La confianza hacia las instituciones guber-namentales es relativamente baja. Un estudio de1999 sobre cultura política encontró poco cambiogeneral sobre dicha confianza desde 1993, aunquesí hubo algunos cambios con respecto a institucio-nes particulares.55

El mismo estudio encontró un modesto incre-mento en una medición que combina el apoyo alsistema con apoyo a la tolerancia política entre 1993y 1999 (de 22 a 28 por ciento), sugiriendo un pe-queño crecimiento de la cultura política que apoyaa la democracia. Esto se contradijo, sin embargo,por un aumento desde 1993 de quienes prefierenun gobierno de �mano dura�, del 48 al 60 por cien-to. Quienes por el contrario se pronunciaban poruna �participación para todos� decayó del 40 al 29por cineto.56

Datos comparativos recientes no son tampocoalentadores. En estudios �latinobarómetros� sobrepaíses de América Latina entre 1996 a 1998, Gua-temala terminó en los últimos lugares (junto conotros 5 países) entre las naciones que preferían lademocracia (cerca del 55 por ciento comparado conun promedio del 63 por ciento) y en un segundolugar compartido (con México) en cuanto a la pre-ferencia por gobiernos autoritarios (cerca del 25 porciento).57

Sin embargo, puede ser que algunos cambios enlas reglas del juego aumenten la participación elec-toral. El Congreso ha considerado pero no apro-bado una ley de reforma electoral. El borrador dela legislación ignora muchos de los temas propues-tos por varios grupos cívicos, aunque sí demandauna descentralización del proceso electoral. Sinembargo, el tribunal electoral no tendrá la capaci-dad o el tiempo para implementar la ley (si es quese aprueba) sin que se le dé un considerable au-mento a sus recursos.

La mayoría de los guatemaltecos ha tendi-do, con razón, a ver a la ley como algo queopera en beneficio de los poderosos en vez

de como un recurso para proteger sus derechosfundamentales. Durante el conflicto armado, los mi-litares controlaron el poder judicial. Con frecuen-cia, las disputas eran dirimidas por medio de meca-nismos extrajudiciales que hacían uso de la violen-cia extrema.58 La CEH afirmó que el sistema judi-cial fue incapaz de controlar el ejercicio de poder defacto militar y el sistemático abuso a los derechoshumanos perpetrado por el Estado, y por lo tantofacilitó activamente la violencia.59 Además, el régi-men militar de Ríos Montt (1982-1983) adoptó unaforma �cuasi legal� cuando aplicó justicia sumariaa través de los tribunales de fuero especial (juzgadosdirigidos por militares en donde no existían las máselementales garantías al debido proceso). Pese a im-portantes intentos por modernizar al sistema de jus-ticia a principios de los años noventa, éste siguiócontando con pocos recursos y se mantuvo inefi-ciente e inaceptable �particularmente para los indí-genas, las mujeres, los niños y los pobres.60 Dichosistema judicial, además, ha estado plagado de ac-tos de corrupción y cuenta con poca independen-cia. Sus poco capacitados y motivados funciona-rios están sujetos a la influencia de los grupos deelite. Sin embargo, el relativamente débil Estado dederecho también es algo que afecta a la elite y alfuncionamiento de la economía en general al crearincentivos para arreglos personales y sobornos, envez de apoyarse en relaciones impersonales refor-zadas por un sistema judicial eficiente.

Para mediados de los años noventa, el sistemade justicia se encontraba sobrecargado por un in-cremento vertiginoso de la delincuencia. Mientrasque las violaciones estatales a los derechos civiles

REFORMANDO AL SISTEMA DE JUSTICIA*

* Rachel Sieder quisiera agradecer a Federico Andreu, Albane Prophette, Luis Ramírez, Jack Spence y Tracy Ultveit-Moe por susútiles comentarios y apoyo con materiales bibliográficos. Ninguno de ellos tiene, sin embargo, responsabilidad sobre las opionesexpresadas en esta sección.

se redujeron,61 los asaltos armados, el robo de ca-rros, los secuestros, los robos de niños para adopcio-nes ilegales,62 el tráfico de drogas, los homicidios,las violaciones, la violencia de bandas o maras y ellavado de dinero son ahora algo común. Las cifrasoficiales son en general poco realistas, sin embar-go, una fuente estimó que el número total de deli-tos reportados se incrementó en un 50 por cientoentre 1996 y 1998.63 Encuestas hechas en 17 paíseslatinoamericanos señalaron que Guatemala tenía,por mucho, el nivel más alto (55 por ciento) de per-sonas entrevistadas que afirmaban que un miem-bro de su familia había sido víctima de algún delitodurante el año anterior.64 La tasa anual de muertesviolentas se estimó en 77 por 100,000 personas en1998, algo superado únicamente por El Salvador(82 por 100,000), mientras que en los Estados Uni-dos esta tasa fue de aproximadamente 10 por100,000.65 La ola de delincuencia se vincula a la desi-gualdad socioeconómica, al incremento en el tráfi-co de drogas, y a la participación de ex miembrosde las fuerzas armadas y las redes de la inteligenciamilitar en la misma. El crimen organizado es unade las principales razones del por qué las reformasjudiciales no han producido mejores resultados.

El acuerdo de paz de 1996 se proponía transfor-mar la tradición legal autoritaria, discriminatoria yaltamente punitiva del país. Para ello, buscaba alcan-zar la modernización del sistema judicial, la resolu-ción judicial pacífica de los conflictos, la rendiciónde cuentas de los funcionarios e instituciones ofi-ciales y el respeto a los derechos humanos y las ga-rantías al debido proceso. Los acuerdos insistieronen el reconocimiento oficial de la naturaleza multi-cultural y multiétnica de Guatemala. Es decir, el ac-ceso libre a una justicia imparcial y eficiente; el de-recho a ser juzgado en el idioma materno y el uso

Reformando al sistema de justicia 39

de mecanismos de resolución de conflictos alter-nativos y culturalmente apropiados (o derecho con-suetudinario indígena). Esto requirió reformar laConstitución de 1985, específicamente el Artículo203, que daba a los juzgados el derecho exclusivode ejercer jurisdicción. Tales cambios habrían degenerar una transformación fundamental de la cul-tura legal de Guatemala.

Los acuerdos demandaron aumentar al doble elpresupuesto destinado al sector justicia para el año2000 (comparado con los niveles de 1995). Bajodichos acuerdos, en 1997 se estableció la multisecto-rial Comisión para el Fortalecimiento de Justicia, lacual realizó un proceso único de consultas con gru-pos profesionales y civiles, e hizo propuestas paraabordar estos temas.66

LAS REFORMAS LEGALES

Al igual que otros países latinoamericanos en losaños noventa, Guatemala reformó su Código Pro-cesal Penal (CPP) para establecer el debido proce-so �particularmente la presunción de inocencia, elhabeas corpus y el derecho a una defensa legal pú-blica y autónoma. Hasta entonces, los jueces ha-bían sido responsables de investigar, llegar a un ve-redicto y garantizar los derechos civiles (funcionesmúltiples que con frecuencia desembocaban en con-flictos de interés). El CPP, sin embargo, asignó lainvestigación y la persecución judicial exclusivamen-te al Ministerio Público. Anteriormente, los juicioseran asuntos secretos dominados por documentosen los que el acusado con frecuencia no sabía delos cargos impuestos hasta la etapa de sentencia. ElCPP introdujo procedimientos públicos y orales.También estableció el derecho a ser oído en su pro-pio idioma. Además, permitió que otros actores ci-viles tomaran parte en casos criminales, tales comolos familiares de las víctimas o las ONG, los quedespués se convirtieron en querellantes adhesivosen casos clave de derechos humanos.

Las nuevas reformas también incluyeron una leyque regula la formación judicial, un Consejo de

Carrera Judicial, y un cuerpo disciplinario para jue-ces para la aplicación del Código de Ética Judicial.Lo que aún se necesitan son reformas en la capaci-tación universitaria y en el proceso de selección dejueces, fiscales públicos, defensores y abogados, paracombatir el nepotismo. Esto puede llevar muchosaños.67

El acceso al sistema judicial ha mejorado, parti-cularmente para los indígenas, gracias a la conside-rable ayuda de donantes internacionales como elBanco Mundial, la Organización de Estados Ame-ricanos (OEA), el PNUD, la AID, la Unión Euro-pea (UE) y MINUGUA. Desde 1996 se han abier-to 102 nuevos tribunales con 35 puestos para intér-pretes legales, y juzgados de paz, que hasta enton-ces sólo cubrían dos tercios del territorio nacional,en todas las 330 municipalidades. Entre 1994 y 1999,el número total de jueces y magistrados se incre-mentó de 400 a 753.68 En enero de 2001, el presi-dente de la Corte Suprema de Justicia, Hugo Maúl,anunció un plan para construir otros Juzgados dePaz.69

Entre 1995 y 1998, MINUGUA estableció pro-yectos piloto para la administración de justiciamultilingüe en los seis departamentos con mayorcantidad de población indígena. El programa capa-citó a noventa intérpretes y llevó a cabo tallerespúblicos. Desafortunadamente, la ONU suspendiódicho programa luego de que surgieran conflictosinternos sobre su dirección.70 La AID otorgó 10millones de dólares a la Universidad Rafael Landívarpara formar a los traductores legales, y apoyó unprograma de �centros de justicia� diseñado para co-ordinar el trabajo de policías, fiscales, jueces, defen-sores públicos, abogados y grupos locales de la so-ciedad civil, y para otorgar formas alternativas deresolución de conflictos y traductores en áreas es-pecíficas.71

Las propuestas originales de las formas alterna-tivas para la resolución de conflictos reconocieronel derecho de los indígenas a recurrir al derechoconsuetudinario como demandaban los acuerdosde paz. Sin embargo, los diputados del PAN sospe-


chaban de ello y vetaron esta cláusula en 1997.72

En vez de eso, un nuevo �juzgado de paz comuni-tario� o �tribunal comunitario� bloqueó el recono-cimiento de las instituciones y prácticas indígenasexistentes para la resolución de conflictos alsobreimponer sin muchas consultas el nuevo juz-gado en unas cuantas municipalidades indígenas.73

Sin embargo, los tribunales piloto han tenido algúnéxito en proveer acceso a una resolución de con-flictos culturalmente más apropiada y bilingüe, yen algunos casos se han coordinado con las autori-dades tradicionales y municipales.

DEBILIDADES PERSISTENTES

La expansión de los juzgados no podido llenar lasexpectativas alrededor de una aplicación más efec-tiva del Estado de derecho ni ha frenado la oladelictiva, debido a que se necesita de una reformainstitucional más profunda y de un esfuerzo efecti-vo para enfrentar la impunidad. La cultura judicialsigue estando caracterizada por la ineficiencia, laviolación rutinaria del debido proceso y por sesgosde género, étnicos y de clase. La implementacióndel CPP es parcial. Muchos jueces, fiscales y defen-sores no cuentan con una formación adecuada pesea importantes donaciones internacionales en esesentido. Otros simplemente se resisten a innovar.

Mientras tanto, el CPP se ha visto bajo ataquedebido a la ola de criminalidad, pues quienes propo-nen medidas de línea dura critican su protección alos derechos civiles y al debido proceso. El tema escomplejo. Los abogados defensores efectivamentecrean dilaciones excesivas a través del uso del dere-cho constitucional al amparo (una apelación a laCorte de Constitucionalidad que afirma que unadecisión judicial ha violado los derechos del acusa-do). La Corte escucha todas estas apelaciones, sinimportar su mérito, así que con frecuencia el recur-so de amparo es formal o inexacto.

El uso del amparo es con frecuencia una tácticadilatoria efectiva. Por ejemplo, en el caso de los pa-trulleros civiles acusados de participar en la masacre

de Agua Fría en 1982, El Quiché, y Río Negro, BajaVerapaz, los abogados defensores presentaron pe-ticiones de amparo logrando retardar el proceso poraños. Las condenas finalmente llegaron en octubrede 1999. Sin embargo, el caso continúa atrapado enun largo proceso de apelaciones, mientras que acu-saciones en contra de otros 45 patrulleros y milita-res involucrados en dichas masacres aún están pen-dientes de ser resueltas.74 En 2001, la Corte deConstitucionalidad recibió aproximadamente cin-co peticiones de amparo diarias.75

El acceso a la justicia bilingüe sigue siendo esca-so. Muchos empleados judiciales desconfían profun-damente de la adopción de procedimientos legalesmulticulturales. El nuevo servicio de defensorespúblicos sigue siendo muy débil y sus empleadoshan sido criticados por su poca motivación.76 Elrechazo en 1999 a las reformas constitucionales enla consulta popular fue un retroceso masivo paralos esfuerzos tendientes a multiculturalizar el siste-ma de justicia. Muchas de las propuestas aún sepueden llevar adelante por medio de la legislaciónordinaria, pero el reconocimiento efectivo del dere-cho consuetudinario indígena es imposible sin unaenmienda constitucional, particularmente al Artícu-lo 203, que da jurisdicción exclusiva al OrganismoJudicial. Sin duda, combinar leyes estatales con elderecho consuetudinario es algo complejo. Sin em-bargo, la incapacidad para incorporar dentro de laConstitución este derecho legal internacionalmentereconocido dio como resultado la pérdida de unaoportunidad histórica para crear una estructura ju-dicial más accesible y aceptada.77 Dados los nivelesactuales de resistencia a tal cambio y a la debilidaddel movimiento maya organizado, un progreso eneste tema en el mediano plazo parece poco factible.

El Ministerio Público. El MP es débil. Sólo en laciudad capital el MP procesa 90,000 casos por añosegún un estudio de la AID de 1999. Los oficinis-tas receptores, sin tener ningún criterio oficial, re-chazaron más de un tercio de éstos bajo la creenciade que no tenían ningún mérito. Alrededor de la


mitad de los casos restantes también quedaron fueradel proceso debido a que los querellantes no pudie-ron identificar claramente a la parte supuesta cul-pable. Los casos que quedaron fueron divididosentre 35 equipos de investigadores. Solamente unos1,100 de éstos terminaron como expedientes en losjuzgados. Una muestra de casos indicó que cerca del100 por ciento de las víctimas y los testigos cambia-ron su testimonio o rehusaron a cooperar con losinvestigadores, posiblemente debido a amenazas re-cibidas. De las 90,000 quejas registradas, cerca delcero por ciento terminó en un enjuiciamiento exito-so.78

Durante la administración de Portillo, el MP haevitado de forma manifiesta iniciar procedimien-tos en contra de funcionarios y dependencias gu-bernamentales acusados de corrupción o de actosilegales. En el anteriormente mencionado notorioescándalo bancario, tuvieron que transcurrir mesesantes de que el MP empezara a investigar los car-gos de corrupción y enriquecimiento ilícito en con-tra del aliado cercano de Portillo, Francisco Alva-rado.79

El MP y la Policía Nacional Civil (PNC) rara vezcoordinan sus esfuerzos. Aunque el Código Penalestablece claramente que la PNC debe estar subordi-nada a las investigaciones del MP, las relaciones entreambos cuerpos están llenas de ineficiencias y rivali-dades profesionales. La PNC está pobremente capa-citada en cuanto a la recolección y análisis de evi-dencias, y con frecuencia carece del equipo técnicoadecuado.

Corrupción e intimidación. Jueces, abogados yfiscales sufren intimidación, interferencia y corrup-ción. Un estudio reciente del Instituto de EstudiosComparados en Ciencias Penales de Guatemala(ICCPG) encontró que el 25 por ciento de los jue-ces y el 87 por ciento de los fiscales públicos reco-nocieron que habían sido presionados por sus su-periores o por grupos de influencia.80 La Corte Su-prema de Justicia y los niveles más altos del aparatojudicial controlan las promociones y por lo tanto

pueden ejercer una presión considerable. Sin em-bargo, muchos jueces que han denunciado la inter-ferencia de la Corte Suprema han terminado ellosmismos siendo investigados bajo cargos de corrup-ción. Por ejemplo, la juez Delmy Castañeda fuedestituida tras acusaciones de que había liberadode responsabilidad penal a narcotraficantes.81

Bajos salarios y pobre capacitación fomentan lacorrupción. Los procedimientos disciplinarios si-guen siendo inadecuados y los funcionarios acusa-dos de corrupción rara vez enfrentan un procesocriminal. Una sección del MP creada en abril de2000 para encargarse de la corrupción, ha procesa-do cargos en sólo 13 de 2,200 acusaciones, y deéstos, sólo emitió condena en dos casos. Los hosti-gamientos y amenazas constantes dan como resul-tado que muchos funcionarios tengan miedo detestificar, investigar o juzgar imparcialmente. Unanueva oficina al interior del MP para darle protec-ción a los trabajadores del sector justicia (la Fiscalíade Amenazas) había acumulado 55 casos a tan solodos meses después de su creación.82

En mayo de 2001 el Relator Especial de la ONUsobre la Independencia de Jueces y Abogados con-denó la reciente ola de intimidación en contra dejueces y fiscales, lo cual incluía asesinatos, ataques yamenazas de muerte. Entre septiembre de 1996 yjunio de 1999 la Fundación Myrna Mack documentó158 casos de amenazas, intimidaciones y ataquesen contra de jueces, fiscales, abogados y otras perso-nas vinculadas al sistema de justicia.83 Por lo me-nos trece jueces fueron asesinados entre marzo de2000 y marzo de 2001. Los delincuentes organiza-dos, la policía, el ejército y los ex patrulleros civilesfueron quienes perpetuaron estos ataques. Sin em-bargo, en estos casos las investigaciones y los pro-cesos judiciales son raros. Pese a la recomendaciónde la Comisión para el Fortalecimiento de la Justi-cia, la protección estatal para el personal judicial opara testigos es totalmente inadecuada. Los juecesy magistrados son considerados de tan alto riesgoque no pueden ni siquiera obtener un seguro devida.84


El sistema carcelario.85 El sistema carcelario estáen crisis. Una encuesta de 1999 encontró que el 67por ciento de la población en prisión no había sidosentenciada.86 La detención preventiva con frecuen-cia excede la máxima sentencia que se hubiera apli-cado si se hubiera alcanzado una condena. A pesarde la creación del Instituto de la Defensa Pública lamayoría de los detenidos tiene un escaso o ningúnacceso a abogados defensores. El CPP otorga al-ternativas al encarcelamiento, tales como fianza oarresto domiciliario, aunque esto es algo poco utili-zado. La presiones alrededor de sentencias más du-ras se encuentran exacerbando la sobrepoblacióncarcelaria y por lo tanto hay poca higiene allí. Losprisioneros sufren de abusos físicos y sexuales yextorsión. No existen iniciativas por rehabilitarlos,así que la reincidencia es alta. La corrupción entrelos funcionarios carcelarios también se traduce enfugas frecuentes �entre junio de 1996 y junio de2001 se escaparon unos 203 prisioneros.87 Cuando78 reos de alta peligrosidad se fugaron en junio de2001, algunos comentaristas señalaron que los mi-litares deberían de ser quienes controlaran las pri-siones. Diez de los 78 reos murieron luego en dis-tintas circunstancias violentas, indicando el uso deejecuciones extrajudiciales.88

IMPUNIDAD GARANTIZADA—LOS PODERES PARALELOS

La Fundación Myrna Mack, la Oficina de DerechosHumanos del Arzobispado (ODHA) y otros acti-vistas de derechos humanos han señalado repeti-damente que una red clandestina opera a lo largodel sistema de justicia y de las fuerzas de seguridadpara proteger a individuos poderosos al bloquearinvestigaciones criminales de fondo y presionar ajueces. La justicia es blanco de sobornos, particu-larmente, aunque no exclusivamente, en casos don-de oficiales militares se han visto implicados en vio-laciones a los derechos humanos. Esta red, con fre-cuencia conocida como los �poderes paralelos�, seorigina en las estructuras de la inteligencia militar y

es apoyada por miembros de la PNC, del MP y delos tribunales. Además, realiza investigaciones para-lelas;89 oculta, altera o inventa evidencias; sobornaa la policía, a los fiscales y a los jueces; y presenta a�chivos expiatorios� para asumir los cargos. Cuan-do es necesario, testigos y funcionarios son amena-zados o asesinados. Estas redes tienen grandes inte-reses en círculos criminales. En casos de alto perfil,como el juicio Gerardi (ver recuadro), han emergidométodos como la utilización de delincuentes pararecabar información y la amenaza y ataques en con-tra de personas vinculadas al proceso judicial.

La evolución de los casos de derechos humanosde alto perfil en los tribunales indican una efectivi-dad permanente de los militares para obstruir losprocesos judiciales:• El juicio de 25 soldados acusados de asesinar a

tiros a 11 civiles desarmados en la comunidadde refugiados retornados de Xamán, Chisec, AltaVerapaz, en octubre de 1995 tomó más de cua-tro años y fue considerado por observadores in-ternacionales como una parodia de justicia. Lasaudiencias fueron retardadas repetidamente, losmilitares retuvieron información vital y se ejer-ció presión sobre los testigos con sobornos yamenazas de muerte. El juez mantuvo que a lossoldados habían sido provocados para disparary finalmente los sentenció con un cargo menor,el de homicidio. Los militares fueron condena-dos a cumplir entre cuatro y cinco años en pri-sión, aunque después el juez les permitió con-mutar su sentencia por un pago de 5 quetzalesdiarios, lo que les posibilitó comprar su libertadpor alrededor de 1,000 dólares cada uno.

• En abril de 2000 el Estado guatemalteco aceptóresponsabilidad por la masacre de 1982 de másde 300 personas en Dos Erres, Petén, ante laCorte Interamericana de Derechos Humanos yofreció compensar a los familiares de las vícti-mas. Algunas de estas familias rechazaron dichainiciativa y siguieron buscando justicia a travésde los tribunales domésticos, donde cualquier


progreso ha sido penosamente lento. Se han ver-tido amenazas de muerte en contra de indivi-duos y organizaciones de derechos humanos queestán apoyando el proceso. En abril de 2001, laCorte de Constitucionalidad anuló las órdenesde captura en contra de los 19 militares acusa-dos de la matanza sobre la base de que el tribu-nal que emitió las órdenes no les había permiti-do solicitar una amnistía bajo los términos de laLey de Reconciliación Nacional de 1996. El 10

de diciembre de 2001, el Estado entregó 14.5millones de quetzales a 176 familiares de quie-nes habían muerto en la masacre.

• La antropóloga Myrna Mack fue asesinada en1990. Más de diez años de tenaces esfuerzos porparte de su hermana, Helen Mack, no han logra-do justicia. En 1993 un miembro de baja gradua-ción del EMP, Noel de Jesús Beteta fue conde-nado por haber llevado a cabo el asesinato. Sinembargo, los esfuerzos por enjuiciar a tres ofi-

EL CASO GERARDI

La notable investigación sobre el asesinato del obispocatólico Juan Gerardi Conadera ilustra, segúnMINUGUA y la ODHA, un patrón seguido por cuerposde seguridad ilegales y estructuras clandestinas paraobstruir la justicia.91 Gerardi fue asesinado el 26 de abrilde 1998, dos días después de que presentara el informede la iglesia católica Guatemala: Nunca Más, la Recupera-ción de la Memoria Histórica (REMHI), un detalladohistorial sobre los abusos a los derechos humanoscometidos durante los 36 años de conflicto armado. Elinforme sostuvo que el ejército fue responsable del 90por ciento de las graves violaciones. Pese a una presióndoméstica e internacional sin precedentes sobre elgobierno de Arzú para resolver el caso, lo siguienteacompañó a todo el proceso:

La escena del crimen fue contaminada y evidenciasforenses cruciales fueron destruidas o perdidas por el MP.Unidades del EMP entraron a la escena del crimen yfotografiaron a quienes se encontraban presentes.

• Nueve testigos o testigos potenciales fueron asesinados.Otros salieron al exilio y amenazas constantesobligaron a jueces y fiscales públicos a abandonar elcaso.

• El segundo fiscal público evadió utilizar evidenciascruciales y pasó un año investigando rumores hechoscircular por la inteligencia militar de que el crimenhabía sido pasional cometido por el padre MarioOrantes, el sacerdote que compartía la casa con elobispo.92

• En enero de 1999 el fiscal público Celvin Galindoretomó el caso y siguió la teoría de que el motivo fuepolítico, una posición mantenida por los querellantesadhesivos y la ODHA, y también recibió constantesamenazas anónimas. Galindo ordenó a que se llevaran acabo en los Estados Unidos pruebas de ADN amuestras de sangre encontradas en la escena delcrimen, y presentó una orden legal para que el EMP

mostrara los registros sobre el movimiento de supersonal. Repetidas amenazas de muerte lo obligaron asalir al exilio en octubre de 1999.

• En enero de 2000, el caso pareció entrar en una nuevaetapa. El presidente Portillo había prometido durantesu campaña electoral que resolvería el asesinato. Tressemanas después de que asumiera el cargo, el excoronel Byron Lima Oliva, su hijo, capitán Byron LimaEstrada, y el especialista del ejército Obdulio VillanuevaArévalo del EMP fueron arrestados. El juicio finalmen-te empezó en marzo de 2001. El día anterior al juicio,desconocidos lanzaron granadas de fragmentación a lacasa de uno de los jueces, mientras que otros jueces y elfiscal Leopoldo Zeissig fueron amenazados de muerte.Entre quienes fueron llamados para dar testimonio seencontraban los ex ministros de la Defensa, generalesHéctor Barrios Celada y Marco Tulio Espinosa, y elsecretario de Análisis Estratégico de Portillo, EdgarGutiérrez. En un fallo sin precedentes, los juecesencontraron culpables de la muerte del obispo a los tresacusados y los sentenció a 30 años de prisión. El padreOrantes fue encontrado culpable de complicidad yrecibió una sentencia de veinte años.

Ésta fue la primera vez que oficiales militares padecieronuna condena judicial por un asesinato político. Lima Olivaencabezó la inteligencia militar (G-2) durante el gobiernodel general Lucas García (1978-1982) y es el militar demayor graduación en ser condenado por violaciones a losderechos humanos en un tribunal nacional. Durante eltiempo de preparación de este material, dichas condenasestaban por ser apeladas. Cargos en contra otros oficialesmilitares del EMP todavía se estaban investigando,aunque no se ha hecho ningún intento por investigarquién ordenó el asesinato de Gerardi. Es poco probableque el resultado hubiera sido el mismo sin la excepcionalpresión nacional e internacional que existió para resolverel caso. Un mes después del veredicto, el fiscal Zeissigsalió al exilio tras recibir amenazas de muerte.


ciales de alta jerarquía, Juan Valencia Osorio, JuanGuillermo Oliva Carrera y el general Edgar Au-gusto Godoy Gaitán, por haber ordenado y pla-neado el crimen han sido bloqueados por años,mientras que el MP ha cuestionado el procedi-miento legal y extraviado evidencias cruciales.90

Más de dos docenas de jueces han renunciado ohan sido removidos del caso. Testigos y fiscalesdel caso han sufrido hostigamientos constantesy amenazas de muerte. El caso ha podido conti-nuar sólo porque han habido recursos económi-cos privados y cuenta con el apoyo de la comuni-dad internacional. En mayo de 2001, tras 20 me-ses de deliberación, la Corte de Constitucionali-dad determinó que los tres oficiales debían ser en-juiciados en un tribunal civil. Sin embargo, en elmismo mes debido a un tecnicismo se determi-nóque el caso debía de pasar a un tribunal menor.Finalmente, se estableció una fecha para el juicioen octubre de 2001, pero la defensa interpuso tresamparos y retardó los procedimientos una vezmás. En este contexto, los activistas tienen pocasesperanzas de que haya una resolución rápida.

• En abril de 1999, una corte de apelaciones revo-có las sentencias de 30 años a dos ex patrullerosciviles de San Pedro Jocopilas, El Quiché, con-denados en 1997 por el asesinato del candidatopresidencial opositor y periodista Jorge CarpioNicolle en 1993. Constantes intentos por partede la familia Carpio para reabrir los cargos encontra de altos ex funcionarios gubernamenta-les de quienes se sospecha ordenaron o encubrie-ron el asesinato, se han visto empantanados enretardos burocráticos. Los fiscales han recibidoamenazas de muerte y los militares han sido acu-sados de ocultar evidencias importantes. En abrilde 1999, la corte de apelaciones revocó las sen-tencias contra los dos patrulleros civiles por fal-ta de evidencias. En octubre de 1999, la viuda deCarpio Nicolle presentó el caso ante la Comi-sión Interamericana, señalando que la justicia ha-bía sido negada en los tribunales guatemaltecos.

Desencanto y privatización de la justicia. Unaencuesta de 1997 encontró que el 62 por ciento dela población tenía poca confianza en los tribunalesmientras que el 18 por ciento no tenía nada de con-fianza. Otra encuesta de 1998 indicó que el 94 porciento de la población pensaba que el sistema dejusticia sólo favorecía a los ricos y poderosos. Unanueva encuesta hecha por ASIES en 2000 conclu-yó que sólo el seis por ciento de la población sentíaque sus derechos básicos se encontraban protegi-dos por el sistema legal.93

Posiciones de línea dura alrededor de la crimina-lidad son electoralmente populares, aunque no exis-ten pruebas de que esto resuelva el problema. Elgobierno de Arzú extendió la pena de muerte paraincluir los casos de secuestro. En mayo de 2000, elCongreso anuló la ley que permitía al presidenteotorgar indulto en casos capitales, violando el Con-venio Interamericano de Derechos Humanos y laConvención Internacional sobre Derechos Inter-nacionales y Civiles.94 Un mes más tarde, dos se-cuestradores condenados por los tribunales fueronejecutados frente a las cámaras de la televisión na-cional: una muestra palpable de justicia punitiva parapotenciales linchadores (ver abajo). Los abogadosque han apelado en contra de las sentencias de muer-te han sido amenazados de muerte.95

Sólo el diez por ciento de todos los casos dehomicidio son enviados a juicio, y muy pocos termi-nan en una condena.96 Esfuerzos poco efectivospara combatir la criminalidad han generado unaproliferación de firmas privadas de seguridad, dearmas individuales, de vigilantes y de ejecucionesextrajudiciales en prácticas de �limpieza social� olinchamientos.

En junio de 2001 la Asociación de Empresas deSeguridad Privada informó que alrededor de 85 fir-mas de seguridad privada con unos 45,000 agentesse encontraban registradas legalmente; en 1999MINUGUA, por su parte, estimó que cerca de 200firmas de seguridad privada se encontraban en ope-ración.97 Guardias de seguridad privados superan a


la policía de 3 a 1.98 Estos individuos con frecuen-cia carecen de entrenamiento o supervisión y se hanvisto implicados en actos de violencia. A otros gru-pos se les ha vinculados con el crimen organizado.Por otra parte, su uso refuerza las desigualdades yaque los ricos pueden comprar su propia seguridady por lo tanto se sienten menos incentivados parapagar impuestos para mejorar los servicios de se-guridad pública.

Todas las clases sociales se han visto arrastradasen las ejecuciones extrajudiciales. Un estudio recien-te encontró que los índices de homicidio en Guate-mala son mucho más altos en la capital y en losdepartamentos costeros y menores en el altiplanomayoritariamente indígena.99 Sin embargo, las eje-cuciones colectivas por turbas o �linchamientos�de sospechosos perpetradas por comunidades in-dígenas han dominado los encabezados de prensa.

Entre 1996 y 2000 se dieron 337 linchamientoso intentos de linchamiento, lo que dejó 187 perso-nas muertas y 448 heridas.100 No sólo supuestosdelincuentes han sufrido esto, en marzo de 2001un juez local fue asesinado por una turba en AltaVerapaz luego de que emitió un veredicto impopu-lar.101 Los linchamientos proceden de la recientehistoria violenta del país. La guerra rompió con sis-temas comunales, contribuyó a aumentar la descon-fianza en las estructuras estatales y minó la acepta-ción al derecho al debido proceso. La tortura y lasejecuciones extrajudiciales fueron comunes y los mi-litares forzaron a comunidades enteras a observare incluso a participar en las atrocidades. Una gene-ración completa de hombres mayas tuvo que parti-cipar en las patrullas civiles y se entrenaron en for-mas violentas de resolución de conflictos. Muchosde los instigadores de los linchamientos han sidoidentificados como ex jefes de patrullas civiles.102

PROBLEMAS EN LA REFORMA POLICIAL

En enero de 2000, el Washington Office on LatinAmerica (WOLA) publicó un informe tituladoRescuing Police Reform: A Challenge for the New

Guatemalan Government (Rescatando la Reforma Po-licial: un Reto para el Nuevo Gobierno de Guatema-la).103 Dirigido a la entrante administración del pre-sidente Alfonso Portillo, el informe revisaba el pro-greso hecho durante la administración anterior delpresidente Álvaro Arzú alrededor de la implementa-ción de las reformas a la seguridad pública deman-dadas en el acuerdo de paz de 1996 sobre el Forta-lecimiento del Poder Civil y Función del Ejércitoen una Sociedad Democrática. Aunque el informetomaba nota de que efectivamente había progresossignificativos en cuanto a la expansión del númerode policías, en el mejoramiento de la percepcióndel público sobre estas fuerzas, y de alguna formaen la efectividad policial para combatir el crimen,también señalaba que:

�la reforma policial en Guatemala sigue siendoun proceso profundamente deficiente que reque-rirá de mucha más atención y voluntad políticadel gobierno y de la comunidad internacional.El gobierno de Arzú tomó medidas apresuradasque a la larga pueden contribuir al desarrollo deproblemas de disciplina, de corrupción, de bru-talidad y de criminalidad en la fuerza policial. Elproceso de reforma se ha caracterizado por se-rias deficiencias en el reclutamiento, la selección,el entrenamiento, el liderazgo y la disciplina inter-na. En resumen, acciones apresuradas han to-mado precedente sobre medidas profundas queson necesarias para asegurar un profesionalismode largo plazo y eficiencia en la PNC.104

Dos años después, han habido pocos avancesen cuanto a las deficiencias señaladas en el informede WOLA. Rotaciones frecuentes en el liderazgopolítico e institucional han inhibido el desarrollode una planificación sistemática: ha habido tresministros de Gobernación (el ministerio que con-trola a la policía) y cuatro jefes policiales desde quela nueva administración tomó el poder. El enfoqueprincipal se ha mantenido en el incremento del ta-maño de la fuerza policial, en vez de mejorar su


calidad. El plan original fue el de aumentar el tama-ño de la fuerza a 20,000 agentes para fines de 1999.Para abril de 2001, había 18,314 agentes y pareceposible de que el objetivo original se alcanzó a fi-nes de 2001.105 Siguen habiendo importantes defi-ciencias con respecto al reclutamiento y la selec-ción, la educación y capacitación, el liderazgo, loscontroles internos y externos, y las investigacionescriminales.

Reclutamiento y selección. El reclutamiento deciviles para la PNC sigue siendo un problema serioy existe poca publicidad cuando se abren plazas enla academia policial. La forma principal de anun-ciarlas es por medio de desplegados en el boletínoficial de la PNC. De los más de 19,000 alumnosque han pasado por la academia, cerca de 11,000habían sido policías reciclados del cuerpo anterior.Debido al bajo número de aspirantes, los requeri-mientos han bajado y se han dado problemas con-tinuos de tráfico de influencias y favoritismo en elproceso de selección. En la selección de alumnospara el curso más reciente (décimo) estos proble-mas han continuado.

Un paso positivo tomado durante 2000 fue elestablecimiento de la Unidad de Verificación deAntecedentes (UVEA) para revisar y verificar lascredenciales de los solicitantes. Dicha Unidad es fi-nanciada por MINUGUA y por el Institute for Cri-minal Investigation Training and Assistance Pro-gram (ICITAP), y suspendió en 2001 a 979 solici-tantes para su octavo curso y 1,028 para el novenodebido a que habían falsificado sus documentos.

También han habido algunos progresos alrede-dor de la expansión del carácter étnico de la policía.Mientras que el porcentaje de policías indígenas esde sólo un 18 por ciento del total, en 2001 la acade-mia empezó a desarrollar un módulo dirigido aampliar el conocimiento sobre costumbres indíge-nas. También abrió tres oficinas piloto para llegar alas comunidades indígenas en Cobán, Quetzalte-nango y Petén.

Educación y capacitación. El informe de WOLAseñala que el mandato del acuerdo de paz de darseis meses básicos de capacitación básica a losmiembros de la fuerza policial fue interpretado porla administración de Arzú como algo para ser apli-cado sólo en los nuevos reclutas. Los policías reci-clados del antiguo cuerpo recibieron sólo un cursode tres meses, mientras que algunas unidades espe-cializadas recibieron aún menos capacitación. Tam-bién hubo problemas con la calidad de la enseñan-za, que ponía mayor énfasis en un entrenamientoteórico y poca práctica operativa. No ha habido unamejora real en estas áreas. En su informe de abrilde 2001 sobre la policía, MINUGUA expresó nue-vamente serias dudas acerca de la calidad de la ca-pacitación.

Liderazgo. Los cambios frecuentes en el ministe-rio y en la dirección de la policía también han sidoacompañados por rotaciones similares a más bajosniveles. El Congreso aún no ha aprobado una leyde carrera para regular los procesos de promocióny esto ha creado incertidumbre y temores de prác-ticas arbitrarias entre los oficiales y agentes. Du-rante el periodo de Lécsan Mérida como jefe poli-cial existieron numerosas quejas sobre la necesidadde pagar cuotas ilegales o sobornos a oficiales dealta jerarquía a cambio de nombramientos a posi-ciones de mando, lo que a su vez alentaba la corrup-ción de parte de los oficiales ascendidos para recu-perar los fondos que habían tenido que pagar.

La moral de los oficiales policíacos también seha visto dañada por tener un pobre equipo, hora-rios inconvenientes y constantes abusos de partede sus superiores. MINUGUA reportó cierto me-joramiento en los horarios, aunque los otros pro-blemas seguían inhibiendo el desarrollo de unamejor moral.

Disciplina interna y controles externos. El sis-tema disciplinario interno de la PNC fue diseñadopor asesores de la Guardia Civil Española y se basa


en el sistema usado por los españoles. Éste partede una fuerza policial altamente militarizada que esnotable por permitir abusos al personal de parte delos mandos superiores y, a la vez, no provee canalesadecuados para manejar las quejas de los ciudada-nos en contra de la institución. El sistema tambiénes algo confuso, en el sentido de que provee tresprocedimientos diferentes para distintos tipos demal comportamiento.

El procedimiento para manejar violaciones me-nores da a los oficiales superiores el poder de ini-ciar, investigar y resolver acusaciones. Dicho pro-cedimiento también permite la detención preventi-va a oficiales acusados y les niega el derecho a unadefensa legal por delitos menores. Una consecuen-cia de esto es que pocos oficiales apelan a sus sen-tencias, ya que por lo general han cumplido todo ocasi todo el periodo de detención impuesto.

El Instituto de Estudios Comparados en Cien-cias Penales de Guatemala analizó el sistema disci-plinario interno y encontró que pocos policías en-tienden los reglamentos y que los procedimientosallí estipulados con frecuencia no se siguen en lapráctica.106 El estudio indicó también que los su-pervisores tienden a ver los reglamentos sólo comouna herramienta para mantener una estricta disci-plina. Aunque la PNC no entregó estadísticas actua-lizadas al Instituto, un examen de los datos existen-tes desde la adopción de las regulaciones en 1997hasta 1999 encontró que ni una sola de las quejasiniciada por un ciudadano contra agentes terminóen un castigo y que tampoco se aplicó algún correcti-vo por abusar de un ciudadano. La mayor parte delos casos que sí terminaron en castigo fueron ini-ciados por superiores y se dieron por violaciones ala disciplina o por no haberse utilizado los canalesapropiados. Mecanismos alternativos para resolverdisputas establecidos en los reglamentos no fueronutilizados.

Por el lado positivo, los investigadores del Insti-tuto entrevistaron a miembros del público generalen áreas acomodadas y de trabajadores en la capitaly en el departamento rural de Huehuetenango, y

encontraron que todos los entrevistados en todaslas áreas percibían una mejoría en el tratamiento alpúblico de parte de la policía desde que la PNC sehabía formado. Ninguno de los entrevistados teníaconocimiento alguno de lo que eran los procedi-mientos disciplinarios internos.

Con respecto a la supervisión externa de la poli-cía, los acuerdos de paz demandaron la creación deun Consejo Asesor de Seguridad que debía incluira representantes de la sociedad civil. Cinco añosdespués de la firma de los acuerdos, dicho consejoaún no se ha establecido.

Investigaciones criminales. El Servicio de Inves-tigación Criminal (SIC) ha estado plagado de pro-blemas de poco personal, de entrenamiento inade-cuado y de pobres procedimientos. A principios de2000, el SIC tenía cerca de 500 investigadores, quie-nes formaban aproximadamente un tercio del nú-mero requerido para una cobertura nacional efecti-va. Para abril de 2001 este número se había incre-mentado a 742 operando en 14 departamentos. Ensu informe de abril, MINUGUA encontró que se-guían existiendo serias debilidades en la planeacióne investigación, y que procedimientos inadecuadospara manejar la escena del crimen junto a una po-bre documentación de parte de los investigadoresdel SIC continuaban inhibiendo a las investigacio-nes y los juicios.107 ICITAP ha estado ofreciendo uncurso de capacitación para los reclutas del SIC aun-que han habido dificultades permanentes para lo-grar una evaluación e investigación de los partici-pantes en el curso debido a la pobre cooperación conel ministerio de Gobernación. A fines del 2001, losinstructores del ICITAP se retiraron temporalmentede Guatemala tras recibir amenazas de muerte.108

Como se mencionó anteriormente, también si-guen habiendo serias deficiencias en la cooperacióninstitucional entre la PNC y el Ministerio Público.Los investigadores del MP con frecuencia tardanen llegar a la escena del crimen y cuando lo hacenordenan a los investigadores del SIC a que abando-nen el lugar.


Remilitarización. La respuesta de corto plazo delgobierno a las debilidades en la PNC ha sido el incre-mento constante del uso de las fuerzas armadas paraque cumplan con funciones policiales, lo cual violalos acuerdos de paz. En junio de 2000, el Congresoaprobó una ley que autorizaba al Ejecutivo el des-pliegue del ejército para apoyar a la policía, lo cualse ha hecho con cada vez más frecuencia durante elpresente gobierno. A principios de 2001, el minis-tro de Gobernación, Byron Barrientos, anunció un�plan de saturación� destinado a calmar a la pobla-ción por medio de un incremento sustancial de lapresencia visible de policías y soldados patrullandopor las calles de la capital. Tras la fuga masiva dereos más tarde en el año, decenas de miles de sol-dados fueron enviados a ejercer funciones policiales.

Durante la administración de Arzú, tambiénhubo apoyo del ejército a la policía en las llamadas�patrullas conjuntas�, en las que unidades del ejér-cito participaban bajo el mando de oficiales de la

policía. Al principio éstas estuvieron normalmentecompuestas por un oficial policial de baja jerarquíay un pelotón del ejército bajo el mando de un te-niente. Sin embargo, al final del periodo de Arzú elpatrón más común fue tener un oficial de la policíay uno del ejército en la patrulla conjunta. Bajo elgobierno actual ni siquiera se pretende que la poli-cía se encuentre al frente de dichas patrullas.

Con razón, los activistas de derechos humanosse preocupan sobre esta �remilitarización� de lasfunciones policíacas, y la perciben como parte deuna tendencia mayor hacia la remilitarización entodo el gobierno. Por otra parte, entrevistas a ofi-ciales del ejército sugieren que las fuerzas armadasno están interesadas en encargarse de funcionespolicíacas. Además, todos admiten que el proble-ma del crimen rebasa la capacidad de la PNC paracontrolarlo efectivamente. Al menos por ahora, sinembargo, el sentimiento popular parece aprobar eluso del ejército para respaldar a la policía.

La exclusión económica y social fue una delas principales causas del conflicto armadointerno de Guatemala. Las consecuencias de

tal exclusión continúan inhibiendo los procesos dedemocratización y modernización del país y, ade-más, erosionan los esfuerzos por implementar lasmedidas incluidas en los acuerdos de paz. Existeun círculo vicioso en el que las consecuencias de laexclusión inhiben el desarrollo de instituciones gu-bernamentales y civiles fuertes que se necesitan paradesarrollar reformas capaces de reducir la severi-dad y la amplitud de la exclusión.

Como medida de la severidad de la exclusiónsocial y de la desigualdad en Guatemala se tieneque a pesar de que las instituciones financieras in-ternacionales tiene como práctica común el presio-nar a los países para que reduzcan el tamaño del

EXCLUSIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL

gobierno y recorten sus gastos, estas mismas insti-tuciones han estado urgiendo a Guatemala para queincremente su gasto social y la recaudación fiscal.Efectivamente, por décadas Guatemala se ha resis-tido exitosamente a seguir los lineamientos del Ban-co Mundial de incrementar la recaudación fiscal,según lo indica un informe de dicho banco de1978.109 Durante las negociaciones de los acuerdosde paz, el Banco Mundial, el Banco Interamericanode Desarrollo (BID) y el Fondo Monetario Inter-nacional (FMI) ejercieron presiones para que seacordaran medidas para elevar en un 50 por cientoel gasto en salud y educación, junto a aumentosequivalente en la recaudación fiscal para financiarla serie de reformas establecidas en los acuerdos.La fecha señalada para alcanzar estos incrementosera el año 2000.

Exclusión económica y social 49

En general, Guatemala efectivamente cumpliócon sus metas de gasto anual. Sin embargo, hastamediados de 2001, tanto la administración de Arzúcomo la de Portillo mostraron poco interés en in-crementar los impuestos. A mediados de 2001, sinembargo, el Congreso aprobó un paquete de refor-mas impositivas que incluía el aumento al impues-to al valor agregado (IVA) del 10 al 12 por ciento,en medio de protestas generalizadas y de una som-bría crisis fiscal. Las clases populares protestarondebido a la naturaleza regresiva del IVA, mientrasque el sector privado objetó los impuestos especí-ficos por sector y por las reformas que penalizabanla evasión fiscal. Todos losoponentes señalaban que los in-crementos en los impuestos sólohabrían de alimentar la rampantecorrupción gubernamental. Algu-nos críticos de derecha manifesta-ron que los métodos más durospropuestos para la recaudación fis-cal venían siendo una especie de�fascismo�.110

Las protestas mostraron la di-ficultad de llevar adelante las re-formas fiscales en Guatemala y laforma en que el Estado es perci-bido como parte del problema envez de la solución. Sin reformasfiscales, sin embargo, es difícil verpor dónde puede Guatemala em-pezar a reducir sus vastasdisparidades que promueven la po-larización política e inhiben la de-mocratización.

De hecho, las metas de la refor-ma fiscal en los acuerdos de paz sonun tanto modestas cuando uno lascompara con otros países latinoa-mericanos. Además, quienes se en-cuentran más en desventaja dentrode la actual estructura fiscal de Gua-temala tienden a ser los habitantes

rurales, los indígenas y las mujeres �precisamentelos grupos en desventaja dentro del sistema electo-ral.

Guatemala y Latinoamérica. De 16 países lati-noamericanos, el coeficiente impositivo de 1996 deGuatemala era, por mucho, el más bajo con 7.7 porciento del PIB. Chile, el modelo estelar en círculosneoliberales, tenía un coeficiente impositivo del 18.3por ciento. El coeficiente impositivo de Guatemalaera más bajo incluso en relación a por lo menosotros tres países cuyos PIB per cápita eran meno-res (Nicaragua, Bolivia y Ecuador).111

GRÁFICA 3: PIB PER CÁPITA (EN DÓLARES PPP), 1999(Fuente: PNUD, Informe del Desarrollo Humano 2001, Cuadro 1)

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En comparación conotros países del hemisferio,Guatemala ha gastado pocoen salud y educación, y pa-dece las consecuencias deello.112 El gasto público eneducación de Guatemalafue de cerca del 1.7 porciento del PIB en 1997, elmismo que en 1980 y el másbajo en la región. Cuatropaíses con niveles de gas-tos en educación de al me-nos el doble que Guate-mala tienen un PIB percápita más pequeño. Gua-temala tiene el segundo lu-gar en niveles de analfabe-tismo (31.9 por ciento) yla mayor disparidad entrehombres y mujeres. Susniveles de analfabetismoson por lo menos el doblede los existentes en 14 paí-ses del continente.113

En 1980, Guatemala te-nía el segundo porcentajemás bajo de niños en edadescolar secundaria estu-

diando los grados corres-pondientes a ese nivel, ypara 1997 esto había em-peorado para convertirse enel más bajo, con Hondurasy El Salvador en una situa-ción similarmente mala.

En cuanto al gasto públi-co en salud, Guatemala estáagrupada en los últimos lu-gares con otros cinco paísesy significativamente sóloarriba de Haití. Si uno com-

GRÁFICA 4: GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN COMO PORCENTAJE DEL PIB EN 1980 Y 1997 (Fuente: Banco Mundial 2000/2001, Cuadro 6)

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GRÁFICA 6: INSCRIPCIÓN NETA EN EDUCACIÓN SECUNDARIA COMO PORCENTAJE DEL GRUPO DE EDAD CORRESPONDIENTE,

1980 Y 1997 (Fuente: Banco Mundial 2000/2001, Cuadro 6)

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1980

1997

GRÁFICA 5: ANALFABETISMO MASCULINO Y FEMENINO COMO PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN MAYOR DE 14 AÑOS, 1998

(Fuente: Banco Mundial 2000/2001, Cuadro 2)

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bina el gasto público y privado en salud, Guatema-la está sólo un poco por en-cima de Haití (4.4 y 4.2 porciento respectivamente) yun poco más arriba queEcuador (3.7 por ciento).Las mediciones del gastoen salud muestran a Gua-temala, con 155 dólares percápita, marcadamente ade-lante sólo en relación aHaití y muy por debajo desus vecinos pobres: Hon-duras (210 dólares) y Nica-ragua (266 dólares).

Las consecuencias so-ciales de un gasto bajo ensalud son evidentes.Mientras que los nivelesde mortalidad infantilmejoraron dramática-mente en el último terciodel siglo: de 115 por1,000 en 1970 a 45 por1,000 en 1999, sus nive-les de 1999 no fueron tanbuenos como la mayoríade países, entre ellosHonduras y Nicaragua.La probabilidad en Gua-temala de morir antes delos 40 años era reciente-mente del 15.6 por cien-to, situación mucho me-jor que en Haití, aunqueapenas mejor que Hon-duras (16 por ciento) yBolivia (18.4 por ciento),cuyo PIB per cápita es dealrededor de 1,300 dóla-res menos que el de Gua-temala (ver Gráfica 10).

El PNUD calcula unÍndice de Desarrollo Humano (IDH) que combina

GRÁFICA 7: GASTO EN SALUD COMO PORCENTAJE DEL PIB, 1998(Fuente: PNUD, 2001, Cuadro 6)

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GRÁFICA 8: GASTO EN SALUD POR CABEZA EN DÓLARES (PPP), 1998 (Fuente: PNUD, 2001, Cuadro 6)

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GRÁFICA 9: MORTALIDAD INFANTIL POR MIL NACIMIENTOS VIVOS, 1999 (Fuente: PNUD, 2001, Cuadro 8)

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medidas de educación, expectativa de vida y nivelesde vida. En la edición de 2001, Guatemala alcanzóel nivel número 108, junto con otros países peque-ños latinoamericanos. En un esfuerzo por relacio-nar el IDH con el tamaño y poder de la economíade una nación, el PNUD resta el rango de IDH porpaís de su PIB per cápita. Niveles negativos signifi-can que el desarrollo humano permanece detrás deltamaño de la economía. De todos los países lati-noamericanos, Guatemala y República Dominica-na tuvieron los dos niveles más bajos (-16).

Pobreza y desigualdad. Los niveles de pobrezade Guatemala declinaron de 63 por ciento (1989) a57 por ciento (1998), pero para 1998 había medio

GRÁFICA 10: PROBABILIDAD AL NACER DE NO LLEGAR A LOS 40 AÑOS (PORCENTAJE DE GRUPOS DE EDAD), 1995-2000

(Fuente: PNUD, 2001, Cuadro 3)

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GRÁFICA 11: NIVELES DE DESARROLLO HUMANO DEL PNUD MENOS EL NIVEL DE PIB PER CÁPITA (Fuente: PNUD, 2001, Cuadro 1)

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millón más de personas debajode la línea de pobreza (aunqueen promedio no se encontrabantan por debajo de esta líneacomo era el caso en 1989). Losniveles de extrema pobreza tam-bién se redujeron, aunque losnúmeros absolutos siguen sien-do los mismos (2.8 millones depersonas).

El grado de pobreza rural fuecerca de 3 veces mayor que elde la urbana (77 y 29 por cientorespectivamente), y cuatro veces

mayor a los de la capital. El nivel de extrema pobre-za en el área rural (40 por ciento) fue cerca de seisveces mayor que el existente en las localidades ur-banas (7 por ciento).

Los niveles de pobreza entre los pueblos indíge-nas (74 ciento) fue casi del doble que los de los noindígenas (41 por ciento). Quince por ciento de losno indígenas viven en extrema pobreza comparadocon el 39 por ciento de los indígenas.114

Como se muestra en el Cuadro 8, muchos másindígenas vivían con piso de tierra, aún en las áreasrurales y no tenían electricidad, agua potable o dre-najes, teléfono o televisión. Como se indica en lasdos últimas hileras, las diferencias únicamente seexplican parcialmente por el mayor porcentaje de

indígenas viviendo enel área rural.

En cuanto a laeducación, ha habidonotables avances en lareducción de la bre-cha entre grupos so-ciales, aunque todavíafalta mucho por haceren ese sentido. Losniveles de personasque sabían leer y es-cribir fueron del 63.1por ciento en 1989 y


del 68.7 por ciento en 1998. Sin embargo, como enel caso de la pobreza, estos avances dejan un nú-mero absoluto similar de analfabetos como el exis-tente en 1989.115

Los niveles de alfabetismo de 1989 de 28.1 porciento entre las mujeres indígenas era abismalmentebajo e indicaba, en forma estadística, un profundolegado de cinco siglos de discriminación étnica y degénero. Aún con una ganancia de 20 puntos, lasmujeres indígenas en 1998 todavía se encontraban30 puntos por debajo de los no indígenas. Hay va-riaciones entre regiones con porcentajes altas deindígenas. Dos departamentos con poblaciones in-dígenas que se acercan al 95 por ciento (Sololá yTotonicapán) tenían niveles más bajos de analfabe-

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tismo por 15 puntos en relación a los tres departa-mentos con más analfabetismo del país.116

Muchos niños tienen que trabajar. La situaciónparece haber empeorado en el último lustro, puesel porcentaje de niños trabajando fue de 28.6 porciento en 1994 y de 36.7 por ciento en 1999.117 Ladeserción escolar rural es de más del doble de la delárea urbana. Las mujeres asistieron a la escuela enniveles inferiores a los hombres. En dos departa-mentos rurales con gran cantidad de población in-dígena (El Quiché y Alta Verapaz), sólo el 40 porciento de los estudiantes eran mujeres.118

Según la Organización Panamericana de la Sa-lud (OPS), cerca del 80 por ciento de los médicosdel país ejercen en la capital. Más de tres cuartas

CUADRO 9: ALFABETISMO SEGÚN GRUPOÉTNICO Y ÁREA GEOGRÁFICA

1989 1998Indígenas 40.9 57.5No indígenas 76.0 78.6Área Urbana 81.5 84.5Área Rural 52.2 57.4Indígenas rurales 36.5 50.9No Indígenas rurales 65.6 66.2

Fuente: La fuerza incluyente Table 5.4

CUADRO 10: ALFABETISMO

1989 1998Hombres 71.2 74.7Mujeres 55.5 63.1Hombres de rurales 61.8 66.0Mujeres rurales 42.8 49.1Hombres indígenas 53.2 67.3Mujeres Indígenas 28.1 48.5Hombres no indígenas 81.3 81.1Mujeres no indígenas 71.0 76.2

Fuente: La fuerza incluyente, Table 5.4


partes de los hospitales y clínicas privadas se encuen-tran en el área metropolitana y atienden principal-mente a la pequeña proporción de la población quetiene seguro médico.119 En las áreas rurales la in-fraestructura de salud no puede ofrecer calidad enlos servicios y, en algunos casos, ningún servicio.Más de un tercio de la población rural debe cami-nar un promedio de 12 kilómetros para encontrarun centro de salud. Una vez allí, las posibilidadesde que el equipo no esté funcionando son altas y deque no haya un médico o una enfermera profesio-nal son extremadamente altas.120

Entre 700,000 y un millón de guatemaltecos seven obligados a migrar en tiempos de cosecha denoviembre a abril. La OPS encontró problemas desalud en el 80 por ciento de estas familias quemigran. No existe infraestructura de salud o edu-cación para los trabajadores estacionales.121

Como lo demuestran estas cifras, la dimensióndel reto que enfrentan las autoridades guatemaltecases enorme. La ONU estima que con el fin de redu-cir la pobreza y la extrema pobreza por diez puntos(sin que haya cambio en las desigualdades), el paísnecesitaría de un crecimiento económico suficien-te como para incrementar el ingreso per cápita enun 24 por ciento. El crecimiento del PIB per cápitade 1998/1999 fue de medio punto porcentual (0.5por ciento).122

Aunque la desigualdad de alguna forma dismi-nuyó entre 1989 y 1999, Guatemala tiene uno delos niveles más altos de desigualdad en el mundo,compitiendo en una dudosa carrera con Sudáfrica yBrasil. La ONU estima que si la desigualdad se re-dujera al nivel de Costa Rica (sin ningún cambio enel tamaño relativo de las economías), los índices depobreza descendería en 13 puntos porcentuales.123

Estos hallazgos sugieren que centrarse en el cre-cimiento económico, solamente, no parece tenerimpactos significativos en la reducción de la pobre-za en Guatemala. Aunque el crecimiento económi-co es importante, un componente esencial de cual-quier estrategia para reducir la pobreza debe con-templar políticas dirigidas hacia la reducción de los

niveles extremos de desigualdad. Esta lógica se en-cuentra en la base de las disposiciones sociales yeconómicas establecidas en los acuerdos de paz ymoldearon las muy modestas metas del gasto acor-dadas en dichos acuerdos.

Gasto social. Entre 1995 y 1999, el gobierno gua-temalteco rebasó las expectativas de las metas con-templadas en los acuerdos de paz. El mayor incre-mento anual del gasto general y del social fue en1999, un año electoral. Este aumento se financióen parte con lo obtenido de la privatización deempresas estatales (lo cual no es una fuente establede financiamiento) y con la disminución, en térmi-nos reales, del gasto militar.

Sin embargo, estos incrementos tienen puntosde partida muy bajos �un reflejo de la trayectoriahistórica de Guatemala. Por ejemplo, en educaciónel incremento fue del 48 por ciento, o sea de 157 a233 quetzales por cabeza. Si alguien quisiera poneren práctica su nueva habilidad para leer por mediode la compra diaria del periódico, los 76 quetzalesde incremento durarían alrededor de 6 semanas.

Se suponía que el gasto en las dependencias gu-bernamentales iba a ser redirigido hacia las regio-nes más pobres del país, pero los resultados hansido variados. El porcentaje del gasto social dirigi-do a la capital se redujo del 56 al 44 por ciento mien-tras que el destinado a las regiones con un Índicede Desarrollo Humano más bajo se incrementó de24 a 32 por ciento. Sin embargo, en términos per

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cápita el área metropolitana (con 23 por ciento dela población) siguió recibiendo mucho más que lasregiones más pobres (con el 47 por ciento de lapoblación).

También ha habido una descentralización gene-ral de los fondos a nivel municipal, aunque no que-da claro si las municipalidades le están dando altaprioridad a la reducción de la pobreza. El financia-miento de los gobiernos municipales fue de 464millones de quetzales en 1995 a 1.3 billones en 1999.Los recursos asignados a 8 fondos sociales se incre-mentaron de una proporción del PIB del 4 por cien-to en 1996 a un poco más del 12 por ciento en1999, con lo que posiblemente se logró una imple-mentación más eficiente de los programas.124

Mientras que la falta de voluntad política y la malafe parecen ser parte de las razones por las que per-manecen los desequilibrios en el gasto social y enlos altos niveles de pobreza y desigualdad, las debi-lidades institucionales también representan un fac-tor significativo en ese sentido. En 1997, el BancoMundial alertó sobre que los planes gubernamen-tales para el gasto e inversión en salud eran proba-blemente mayores que la capacidad del ministerioen absorberlo. En 1996, por ejemplo, el ministrode Salud subutilizó su presupuesto en un 44 porciento, mientras que en Educación esta incapaci-dad de gastar los recursos asignados fue del 21 porciento.125 Cambiar la cultura organizativa y capaci-dad administrativa de las instituciones gubernamen-tales es algo muy difícil que normalmente tomamucho tiempo.

TIERRA Y POBREZA

La falta de acceso a la tierra es la base de la pobrezarural. Desde la época colonial los indígenas fueronperdiendo las tierras que los conquistadores espa-ñoles les habían �otorgado� al aparecer acapadoresmás poderosos. Este proceso se aceleró, pese a laoposición organizada de los indígenas, durante elauge cafetalero de fines del siglo XIX. Además, for-mas coloniales de trabajo forzado fueron reempla-

zadas por otras como las leyes contra la vagancia yel endeudamiento obligatorio.126

Los gobiernos electos de la década de 1945-1954rompieron con este patrón histórico. El presidenteJuan José Arévalo reguló las rentas agrarias y auspi-ció una legislación laboral que trajo más libertadpara la organización sindical. El presidente JacoboÁrbenz decretó una reforma agraria que permitióla expropiación de grandes tierras ociosas, con com-pensaciones basadas en su valor establecido en baseal impuesto a la propiedad. Se expropiaron cercade 600,000 hectáreas, entre ellas más de 300,000hectáreas de propiedades extranjeras, particular-mente de la estadounidense United Fruit Company.El gobierno también dispuso de 280,000 hectáreasde grandes fincas cafetaleras que habían sido ex-propiadas durante la Segunda Guerra Mundial afinqueros alemanes.

Se estima que una 100,000 familias resultaronbeneficiadas con esta reforma, cerca de la sexta partede la población. Tras el derrocamiento de Árbenzauspiciado por la CIA, la reforma agraria fue rever-tida y tierras de las antiguas propiedades alemanasfueron privatizadas en grandes parcelas para due-ños individuales.127

Este recuento ofrece un punto de partida paraevaluar lo que se ha hecho desde entonces. Lospatrones de propiedad de la tierra hoy en día sonsimilares a los existentes justo antes del gobiernode Árbenz. Los programas gubernamentales actua-les son comparativamente pequeños en relación aesa época.

Estancamiento. Un censo de tierra de 1950 ante-rior a la reforma agraria encontró que el 72 porciento de la tierra en Guatemala estaba controladapor el 2 por ciento de los propietarios agrarios,mientras que el 88 por ciento de quienes poseíanuna parcela tenían sólo el 14 por ciento de la tie-rra.128 Un censo de 1979 mostró que sólo el 2.5 porciento de las fincas ocupaban el 65 por ciento de latierra para la agricultura, mientras que en el otroextremo, el 88 por ciento de las fincas sólo tenían el


16 por ciento de esta tierra. El estudio de 1979 en-contró que más de 400,000 propietarios tenían enpromedio sólo 1.63 hectáreas de tierra. Otras164,000 familias rurales no tenían ningún acceso ala tierra. La práctica de las comunidades de poseerpropiedades agrarias comunales se redujo de 12.3de la tierra cultivada en 1950 a 1.1 por ciento en1979. Un estudio de la AID de 1982 señaló queentonces el 31 por ciento de las fincas tenían me-nos de 0.7 hectáreas.129 El índice Gini de desigual-dad en la tenencia de la tierra fue el más alto deLatinoamérica.130 La escasez de tierras surtió de ma-no de obra barata a las grandes plantaciones, conlas resultantes migraciones en masa durante las épo-cas de cosecha.131

No ha habido un censo integral de tierra desde1979. Varios estudios más pequeños señalan cam-bios significativos, aunque también sugieren que laaguda desigualdad y escasez de tierra son peoresque en 1979. Eduardo Baumeister ha resumido al-gunos hallazgos.132 La proporción de familias rura-les involucradas en la agricultura pero sin accesodirecto a la tierra (ya sea como propietarios o comorentistas) se incrementó entre 1979 y 1998 del 22 al33 por ciento respectivamente. La proporción defamilias que poseían tierra declinó del 61 al 49 porciento, y de quienes rentaban un pedazo de tierra seincrementó del 8 al 17 por ciento (Baumeister en-contró diferencias importantes entre regiones).Estudios de caso indicaron que el tamaño de lastierras poseídas o rentadas por pequeños agriculto-res disminuyó.133

Baumeister también encontró un gran aumentoen la cantidad de tierra al servicio de la agriculturadesde 1979; cerca de 1.1 millones de hectáreas. Unaparte de este incremento (de 36,000 a 69,000 hectá-reas) se dio en pequeñas propiedades que cultiva-ban productos no tradicionales para la exportación:quizá unos 140,000 productores con un promediode ½ hectárea por parcela, quienes posiblementetenían mayores ingresos que los que cultivaban gra-nos básicos. El gran aumento, sin embargo, se dioen las tierras de frontera con la selva (872,000 hec-

táreas), principalmente en El Petén, aunque la ma-yoría se destinan para el ganado y emplean pocagente.134 Sin embargo, este incremento ofrece cier-to alivio a la población rural en constante expan-sión a costo de una destrucción generalizada delmedio ambiente.

Otra �válvula de escape� económica y social hasido la creciente migración de guatemaltecos hacialos Estados Unidos. El cálculo anteriormente men-cionado estima en 570,000 el número de estas per-sonas. El Banco Mundial calculó que en 1998 losguatemaltecos viviendo en los Estados Unidos en-viaron a sus casas 456 millones de dólares, lo queequivale a cerca del 13 por ciento de las gananciaspor exportación de Guatemala o a 42 dólares percápita. Estas significativas cifras, sin embargo, nollegan al nivel de El Salvador, líder mundial enremesas. En 1988 los salvadoreños en EEUU en-viaron a su país 1.338 billones de dólares o 228dólares per cápita.135

Sin embargo, estas válvulas de escape y la migra-ción hacia las ciudades no parecen resolver el pro-blema de la pobreza rural. La población viviendoen el campo se ha incrementado casi tan rápidocomo la población urbana (1.86 millones de aumen-to rural comparado con 1.936 millones de urbano),y se mantiene en un 58 por ciento del total de lapoblación. El nivel de urbanización es relativamen-te bajo en Guatemala.136

Es difícil justificar que las grandes plantacionesutilizadas para cultivar los productos tradicionalesde exportación o ganado han salvado a la econo-mía nacional. El crecimiento en la producción agrí-cola fue muy alto entre 1965 y 1980, con un pro-medio del 5.1 por ciento anual.137 En los añosochenta, en gran parte debido al conflicto armado,dicho crecimiento se estancó y luego se recuperóligeramente con un 2.7 por ciento anual en la pri-mera mitad de los años noventa, aunque fue menorque el índice de crecimiento de la población. Granparte del aumento se debió a las pequeñas y media-nas propiedades familiares de exportadores no tra-dicionales.138


Los programas de tierra y los acuerdos. La in-seguridad en la tenencia de la tierra es substancial,especialmente para los indígenas. Existen varios ti-pos de reclamos sobre la propiedad de la tierra.Algunos refugiados retornados, por ejemplo, en-contraron que otros estaban ocupando sus tierras.En los años sesenta y setenta, los regímenes milita-res también distribuyeron áreas del Petén y de laFranja Transversal del Norte a oficiales de alto ran-go. El registro de la propiedad es un verdadero des-orden. Probablemente el 40 por cineto de las pro-piedades agrarias no están registradas. El problemaha sido particularmente grave en El Petén, dondenuevos ocupantes han nulificado los derechos depropiedad privados y gubernamentales.139

Los acuerdos de paz demandan procedimientosrápidos para resolver los conflictos de tierra. Exis-te considerable apoyo internacional para respaldarel registro catastral. Además, el gobierno creó unadependencia, CONTIERRA, para que mediara enlas diferentes disputas agrarias. En sus inicios, am-bos esfuerzos generaron grandes controversias.Algunos afirmaban que el catastro protegería losderechos de los pequeños propietarios, aunque di-rigentes de organizaciones campesinas han señala-do que dicho proceso más bien sellará usurpacionespasadas. A CONTIERRA se le criticó por sus po-bres recursos organizativos y por tener más capaci-dad para escuchar que resolver las disputas.140

Los acuerdos también demandaron el uso de lastierras estatales y ociosas para aliviar la escasez detierra, aunque esta medida será difícil de implemen-tar. No existen indicios claros de que el gobiernode Guatemala tenga mucha tierra apta para la agri-cultura. Los expertos creen que la expansión siste-mática de cultivos de exportación en años recien-tes ha dado como resultado que las grandes planta-ciones, fuera de los ranchos ganaderos, tengan pocatierra ociosa. Sin embargo, aún cuando toda la tie-rra ociosa en manos de grandes terratenientes sedividiera en parcelas, ésta no sería suficiente paraproveer de una base económica sólida al crecientenúmero de habitantes rurales sin o con poca tierra.

Una serie de programas para la compra de tie-rras han hecho poca mella en el problema general.Con anterioridad a los acuerdos de paz, un bancogubernamental de tierras compró grandes propieda-des y las revendió, con financiamiento, a gruposorganizados de personas con poca tierra a preciosde mercado. Sin embargo, para 1992 sólo 16,000hectáreas en 18 fincas habían sido compradas paraser distribuidas a familias en forma de microparcelascon un promedio de 0.65 hectáreas cada una.141

Un programa similar para refugiados de guerraretornados adquirió entre 1992 y 1999, 34 propie-dades que totalizaban 57,840 hectáreas para 4,665familias (cerca de 43 mil refugiados regresaron deMéxico en grupos organizados). Muchas de las pro-piedades carecían de infraestructura básica y no sepodían poner a producir de inmediato.142 Por otraparte, no se ha hecho virtualmente nada para losentre 1 y 1.5 millones de personas que se estimaabandonaron las zonas de guerra para asentarse enotras regiones de Guatemala.

El Fondo de Tierras descrito en la sección deActores Civiles ha sido más significativo. Ademásde la compra de tierras privadas y su venta finan-ciada junto con las gubernamentales a grupos or-ganizados de campesinos sin tierra, dicho Fondorecuperará terrenos ilegalmente adquiridos en ElPetén y en la Franja Transversal del Norte. En susprimeros 26 meses de operación, cumplidos el 31de marzo de 2000, el Fondo de Tierras había finan-ciado la adquisición de 13,408 hectáreas para 2,467familias (o 5.41 hectáreas por familia).

Sin embargo, el Fondo de Tierras ha recibidosolicitudes de 531 grupos que representan unas35,457 familias. Al promedio de entonces de pro-cesar menos de 100 familias por mes, tomaría cercade tres décadas para darle solución a estos requeri-mientos y, según se estima, la demanda de parte degrupos organizados es de entre 55,000 y 60,000 fa-milias. Además, existen muchas más personas sintierra que no están organizadas en ningún grupo.143


LAS DIFICULTADES PARA RECAUDARFONDOS

Mientras que ha habido un considerable éxito encumplir con las metas del gasto social (que fueronrelativamente modestas), el gobierno ha sido mu-cho menos efectivo en adoptar medidas para elevarsus ingresos. El problema se ha dado tanto por lafalta de voluntad de parte de los actores políticoscomo por la tenaz resistencia de quienes se ven afec-tados por tales incrementos.

La meta en los acuerdos de paz fue elevar losingresos impositivos de cerca del 8 al 12 por cientodel PIB para 2000. Los acuerdos no señalaron, sinembargo, las estrategias y acciones específicas queel gobierno habría de tomar para lograr dicha meta.La administración de Arzú se centró en mejorar laeficiencia de la recaudación fiscal, un problema delargo plazo y menos controversial, que en aumen-tar impuestos.144 Sin embargo, en la comunidad in-ternacional hubo consenso general de que una re-caudación más eficiente no resolvería el problema.Un estudio del Banco Mundial señaló que: �Entre1995 y 1998 la relación impositiva se incrementóen cerca del 1 por ciento del PIB �apenas una cuar-ta parte de las metas de los Acuerdos de Paz� y esteincremento se debió en parte a un activo impositi-vo temporal�.145 En 1998, el gobierno efectivamentecreó la Superintendencia de AdministraciónTributaria (SAT) para intentar mejorar la recauda-ción fiscal.

Los desafíos que enfrenta cualquier iniciativagubernamental para aumentar los impuestos se hi-cieron evidentes en 1997 cuando la administraciónde Arzú trató de incrementar los impuestos sobrelas propiedades rurales. El cambio propuesto hu-biera permitido dejar atrás la absurda práctica depermitir a los dueños valorar por sí mismos el pre-cio de sus propiedades agrarias e imponer un im-puesto modesto y gradual. Como consecuenciahubo una explosión de protestas, con el FRG en-cabezando la oposición y organizando manifesta-ciones en el área rural. Arzú de inmediato retiró la

propuesta y cambió su táctica al posponer la fechalímite para que la medida se implementara para des-pués de que dejara el cargo.

En octubre de 1998, los firmantes de los acuer-dos pactaron extender la fecha límite del aumentoen los impuestos del 12 por ciento hasta el año 2002como parte de una negociación mayor sobre unaserie de asuntos relacionados con los impuestossobre gastos, administración, aplicación y deudainterna. Un año y medio después de estar nego-ciando, con la participación de diversos grupos dela sociedad civil, se culminó con el Pacto Fiscal demayo de 2000. Dicho pacto estableció sesenta acuer-dos alrededor del incremento impositivo, la reduc-ción de exenciones y privilegios individuales, unamejora en la recaudación y administración de losfondos, y una transparencia en el gasto y el presu-puesto.

El logro del Pacto Fiscal, en muchos sentidos,reflejó los procesos que se dieron en las últimasetapas de las negociaciones de los acuerdos de paz.La participación se extendió a una serie de OSC yhubo considerable apoyo internacional (en mediode cierto escepticismo) y constante mediación in-formal.

El proceso dio como resultado un acuerdo com-plejo y multifacético. Este ejemplo de la capacidadde los guatemaltecos y de los persistentes actoresinternacionales para convocar a los grupos repre-sentativos para iniciar el diálogo y negociar temas,metas y acuerdos concretos durante un periodosostenido fue un todo un logro en el proceso dedemocratización.

Sin embargo, los factores políticos también ju-garon un papel crucial. La comisión preparatoriatrabajando sobre el pacto fiscal no presentó suspropuestas sino hasta después de las elecciones de1999, por lo que la mayoría de las negociacionesprincipales se dieron luego de que el nuevo gobier-no tomara el poder.

Un buen análisis sobre los detalles del procesose publicó un año después en un libro bellamente


diseñado y fotografiado, la Guatemala Posible: la sen-da del pacto fiscal, que celebraba el proceso.146 El li-bro fue financiado por MINUGUA, organismo quejugó un papel clave en facilitar el proceso, por loque en cierto sentido esta publicación fue tanto unanálisis como una culminación del proceso. Sinembargo, como lo han demostrado los acuerdosde paz, la implementación de lo pactado es algoque muy difícilmente se puede garantizar.

Un año después del Pacto Fiscal, MINUGUAtambién publicó (esta vez en un folleto con un di-seño un tanto modesto) un Informe de Verificación:El Pacto Fiscal un año después. Su hallazgo principalfue que muy poco a cambiado en ese sentido. De60 acuerdos, dos se habían implementado, otrossiete se encontraban bien encaminados y 22 habíantenido por lo menos alguna acción (entre ellos 6que trataban el proceso presupuestario anual). Nin-gún progreso se había logrado en los otros 29. Elestudio también encontró que de 802 casos lleva-dos a los tribunales para obligar a cumplir con lasleyes impositivas sólo tres culminaron en algunasentencia (otros 58 terminaron en órdenes paradecomisar automóviles). Las sentencias fueron lue-go conmutadas. Las recomendaciones del documen-to rebasaron la normalmente legalista, objetiva ycalmada prosa de la ONU. El Informe tenía ora-ciones resaltadas en negro �exhortando� a las par-tes a ver lo �indispensable� o la �importancia tras-cendental� de completar el proceso.147 El documen-to reflejó la frustración de MINUGUA que invir-tió cinco años en un proceso sobre impuestos conescasos resultados.

La incapacidad para implementar el pacto ponecada vez más al gobierno en una seria encrucijadafiscal. Las instituciones financieras internacionalesy los donantes bilaterales han sido muy claros enseñalar que un nuevo apoyo financiero no llegaráhasta que las reformas fiscales sean implementadas,mientras el gobierno se está quedando literalmentesin dinero. Por otra parte, además de este desequi-librio fiscal está lo que el Banco Mundial ha llama-do �el apaleado sistema bancario�. En 2001 esto

incluía a los dos bancos quebrados (con considera-ble corrupción como se analizó anteriormente). Elgobierno rescató a los bancos. Finalmente, los ín-dices de crecimiento estaban decayendo. De 1997 a1998, el PIB promedió 4.5 por ciento, pero en 1999bajó a 3.6 por ciento. Para fines de 2000, el creci-miento del PIB para ese año se estimó que sería del3.3 por ciento. Para mediados de 2001 (esto era antesdel 11 de septiembre) la proyección fue de 3.0 porciento.148

Esta combinación de factores puso en aprietosa Portillo. El mandatario propuso y luego el Con-greso aprobó un incremento en el IVA del 10 al 12por ciento junto con otras medidas para endurecerlas penas alrededor de la evasión, las llamadas tele-fónicas, la importación de carros usados, y algunastransacciones financieras. La reacción del CACIF aestas medidas se describió anteriormente en el ca-pítulo sobre los poderes tradicionales.149 La oposi-ción de izquierda al incremento del IVA se basó enel argumento, en general correcto, de que éste esun impuesto regresivo, aunque el impacto de he-cho es un poco más complicado que eso. La Gráfi-ca 12 indica que el IVA es progresivo en los prime-ros seis deciles, y luego se convierte en regresivoparticularmente para los grupos más ricos.150

El problema que enfrenta Portillo, o cualquiergobierno guatemalteco que busca generar rápidosingresos adicionales, es que el IVA, por mucho, seha convertido en la principal fuente de ingreso. De1995 hasta 1999, los impuestos se incrementaronde 7.96 a 9.85 por ciento del PIB. Durante ese tiem-po, el IVA se incrementó del 2.86 al 4.62 por cien-to del PIB, y representó el 93 por ciento del incre-mento total. Todos los demás impuestos, aparte delpetróleo, disminuyeron con relación al PIB.151

Aunque el gobierno no ha cedido a las deman-das de la oposición para revertir las reformas impo-sitivas, éstas no parecen tener la capacidad para ali-viar la severa crisis económica pronto. Los cálculospara el crecimiento del PIB tras el 11 de septiem-bre fueron del 2.2 por ciento para el año 2001. Aúnantes del 11 de septiembre, las exportaciones esta-


ban por debajo de las del año anterior por cerca de6 por ciento. Se esperaba que la producción de caféiba a ser 15 por ciento menor que la de 2000. Elturismo, una fuente de divisas incluso mayor que ladel café, había tenido un descenso del 15 por cien-

to y tras el 11 de septiembre los hoteles reportaronun 40 por ciento de cancelaciones. Estos eventosllevaron al gobierno a disminuir el presupuesto degastos para 2002 a los niveles de 2001.152

Entonces, el círculo vicioso parece que sigueoperando.

GRÁFICA 12: IMPUESTO AL VALOR AGREGADO COMO PORCENTAJE DE INGRESO POR DECILES DE INGRESO POR HOGAR, 1998

(Fuente: Gamboa y Trentavizi, 2001, 28)

1.96

2.29

2.66

3.03

3.373.61 3.53 3.47

3.28

2.14

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

4

D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D10

Guatemala se encuentra en una encrucijada difícil. El proceso de democratizaciónha debilitado al monopolio del poder

político anteriormente ejercido por el ejército y laelite económica tradicional, aunque las alternativasmás representativas y democráticas no se han for-talecido de forma evidente. Los partidos políticosson débiles al igual que los actores de la sociedadcivil, y las instituciones gubernamentales carecentanto de capacidad como de voluntad política nece-sarias para profundizar el proceso de reforma de-mocrática a menos que el apoyo social y la presiónpolítica se incrementen.

Como consecuencia, se ha generado una crecien-te frustración popular, una mayor fragmentaciónpolítica y una renovada polarización. Los acuerdosde paz, que ofrecen una agenda nacional negociadapara consolidar la democracia y asegurar su imple-mentación, no han sido capaces de desarrollar laamplia base de apoyo social necesaria para asegurarsu implementación. En vez de ello, las agendas sec-toriales y particulares compiten por alcanzar venta-jas transitorias.

En este contexto de debilidad y fragmentación,existen crecientes llamados por un nuevo �diálogonacional� para forjar un consenso más amplio so-bre lo que debería de ser la sociedad guatemalteca yen formas de alcanzarlo. La noción de tal diálogoparece atractivo para salir del actual estancamiento.Sin embargo, un examen detenido sobre el debatealrededor del diálogo muestra una serie de obstácu-los muy fundamentales que serán difícil de superar.

Los llamados por un nuevo diálogo nacionalempezaron a ser oídos a mediados de 2001, al tiem-po que los conflictos sobre las reformas fiscalesiban encontrando su límite. En julio, un grupo deprominentes individuos compuesto por académi-cos, activistas de derechos humanos, dirigentesempresariales, intelectuales y otros activistas de lasociedad civil de distintas tendencias políticas for-

maron el Grupo Barómetro, e hicieron un llamado algobierno para que dialogara sobre la política eco-nómica, fortaleciera el liderazgo y carácter demo-crático de las instituciones gubernamentales y des-terrara la corrupción. Los miembros de Barómetroparticiparon a título individual y no como repre-sentantes de sus organizaciones.

Casi al mismo tiempo, monseñor Rodolfo Que-zada Toruño, recientemente nombrado arzobispode Guatemala, inició un proceso de consultas conalrededor de cincuenta dirigentes de la sociedad ci-vil para explorar si existía la voluntad o la posibili-dad de algún tipo de diálogo nacional.

Ambos esfuerzos para abrir un debate acerca dela necesidad de un diálogo nacional reconocieronque eran necesarias tres condiciones para que di-cho diálogo tuviera algún éxito:• debe de existir un acuerdo sobre la agenda del

diálogo y éste no debe ser ni muy reducido queno tenga apoyo amplio ni muy grande que nosea posible alcanzar acuerdos;

• debe de haber acuerdo acerca de quién participaen el diálogo, y la participación debe ser lo sufi-cientemente amplia para darle legitimidad a losacuerdos y suficientemente reducida para per-mitir el diálogo y encontrar solución en los pun-tos enfrentados;

• debe de haber acuerdo acerca de quién mediaráen el diálogo, y el mediador debe contar con laconfianza de quienes se encuentren involucradosy la habilidad para ayudar a resolver las disputas.En el debate público de julio y agosto parecía ha-

ber consenso de que Monseñor Quezada Toruñodebía de ser el mediador. Los principales diarioscon lazos cercanos a las grandes empresas alaba-ron su anterior proceso consultivo (al mismo tiem-po que lo recordaron en términos muy parciales) ypublicaron comentarios favorables en ese sentidode parte de ciudadanos prominentes. Asimismo,tanto Portillo como los dirigentes de Barómetro tam-

CONCLUSIONES


bién manifestaron de forma privada su apoyo a estaposibilidad.

El apoyo fue tanto personal como institucional.La iglesia católica fue severamente debilitada por laguerra. El catolicismo ya no es hegemónico, puesse estima que cerca del 40 por ciento de la pobla-ción se ha pasado a otras iglesias. La iglesia tam-bién es menos centralizada que antes y cuenta condos arzobispos, una Conferencia Episcopal para latoma de decisiones y diócesis que son cada vez másindependientes. Sin embargo, el organismo eclesialsigue siendo una importante fuerza institucional ypuede jugar un papel fundamental en ayudar a li-mar las diferencias entre sectores y construir unapoyo popular para cualquiera de los acuerdos.Monseñor Quezada, a sus 69 años, es un experimen-tado administrador y un mediador capaz de nave-gar por las agitadas aguas nacionales y eclesiales.En los primeros momentos de las negociacionesde paz fue un mediador clave.

Lo que quedó menos claro es sobre qué tantoconsenso había sobre las otras condiciones. La ideadetrás de Barómetro era que un grupo de individuosmedianamente representativo sería más manejabley le sería más fácil forjar acuerdos que si hubierauna estructura basada en organizaciones formaleso en la representación sectorial. Portillo estuvo deacuerdo en encontrarse con representantes del gru-po, el cual le sugirió que Ríos Montt y el vicepresi-dente Reyes también deberían de participar paraasegurar de que cualquier acuerdo iba a reflejar algobierno por entero y no sólo a una parte del Eje-cutivo. Portillo dijo que sí.

Cuando se llevó a cabo el encuentro, Ríos Monttno apareció y Reyes procedió a darles lecciones acer-ca de lo poco representativos que ellos eran y queel gobierno no necesitaba tener un diálogo con ungrupo de individuos.153 Quedó claro que la estrate-gia de Barómetro para resolver el problema de la par-ticipación no iba a funcionar.

En respuesta a las críticas de Reyes, se formó unnuevo grupo para presionar por el diálogo nacio-nal, el Foro Guatemala. Contrariamente a Barómetro,

el nuevo organismo tiene un carácter representati-vo. Los participantes representan formalmente asus organizaciones, aunque el Foro contiene bási-camente los mismos sectores y grupos existentesen Barómetro. El CACIF es uno de los participantesy los moderadores del Foro son los rectores de lasuniversidades. Portillo acordó en noviembre esta-blecer un diálogo formal con el Foro y nombró aEdgar Gutiérrez para organizarlo y encabezar alequipo de gobierno. En diciembre, Gutiérrez anun-ció que el diálogo empezaría la segunda semana deenero y se centraría en tres temas: la reactivacióneconómica y el combate a la pobreza; la transparen-cia y la lucha en contra de la corrupción; y el forta-lecimiento de la democracia.

Aunque han habido progresos importantes al-rededor del inicio de un proceso formal de diálogonacional, no parece que las condiciones esencialespara que se desarrolle se hayan alcanzado. Por ejem-plo, en noviembre Ríos Montt anunció que cual-quier acuerdo alcanzado durante tal diálogo no ata-ría al Congreso. El CACIF y el Foro han continua-do demandando una reversión de las reformas fis-cales como una precondición para participar encualquier diálogo, y el gobierno no ha estado deacuerdo. Tampoco queda claro de que el Foro serácapaz de hablar con una voz. Las evidencias hastael presente sugieren que posiblemente habrán mu-chas voces diferentes y divergentes. Los temas anun-ciados para el diálogo son muy amplios y el retoserá tratar de acordar una agenda mucho más deta-llada y específica.

La esperanza depositada en el nuevo diálogonacional es que ayudará a forjar un consensomultisectorial sobre políticas específicas para pro-fundizar la democratización y reducir la exclusiónsocial (tal y como sucedió con las negociaciones depaz y las del pacto fiscal). Sin embargo, el riego deun nuevo diálogo nacional es que, como en el pasa-do, no habrá la voluntad política o la capacidad paraimplementar los acuerdos que de allí surjan. Tam-bién existe la posibilidad de que algunos partici-pantes usarán la mera existencia del diálogo como

Conclusiones 63

una razón para congelar cualquier paso dirigido aimplementar las medidas de los acuerdos de paz odel pacto fiscal hasta que se hayan alcanzado nue-vos acuerdos. Conviene recordar que las negocia-ciones para el pacto fiscal ¡tardaron más de año ymedio!

Entonces, un nuevo proceso de diálogo nacio-nal puede que rompa la creciente parálisis del siste-ma político de Guatemala, aunque también puede re-forzarla. Lo que ocurra dependerá en mucho de labuena voluntad de quienes participen, aunque en losúltimos años esta buena voluntad ha sido escasa.

En ausencia de buena voluntad, pareciera queGuatemala pudiera estar dirigiéndose hacia un pe-riodo de creciente confrontación y movilizaciónsocial de parte de los nuevos �frentes� multisecto-riales que trabajan fuera del esquema electoral.Como se describiera en el capítulo sobre los acto-res sociales, existe una creciente sensación en algu-nos sectores de la sociedad civil de que el cabildeopolítico con alcances limitados no será suficientepara avanzar en los intereses sectoriales. Al mismotiempo, existe un creciente reconocimiento sobrela debilidad política de la mayoría de los actores so-ciales y sobre la necesidad de hacer alianzas con otrosgrupos para generar suficiente fuerza para lograrsus demandas. También hay una creciente percep-ción entre el abanico más o menos divergente deactores no gubernamentales (incluido el sector pri-vado) de que el gobierno actual o no quiere o nopuede negociar ni implementar los acuerdos en suspolíticas.

Puede que también ya sea muy tarde para evitarun escenario de creciente conflicto social y es im-portante ubicar claramente los factores clave ope-rando es esa dirección. Primero, el sistema políticoha sido incapaz de otorgar mecanismos institucio-nales efectivos a los ciudadanos para participar enla elaboración de sus políticas. El sistema de parti-dos es inestable y voluble. Los ciudadanos no sa-ben que es lo que están obteniendo con sus votos yel sistema de partidos no provee canales efectivospara equilibrar los divergentes o enfrentados inte-

reses. La intrincada red de intereses políticos y per-sonales compitiendo entre sí en el gobierno actualha producido una parálisis en sus políticas en vezde compromisos negociados.

Segundo, los sucesivos gobierno han simplemen-te fracasado en cuanto proporcionar cambios efec-tivos en términos de empleos y otros pasos parareducir la pobreza y la desigualdad. Esto es debidoa que se han combinado: mala suerte (cambios enla economía mundial y regional que han impactadonegativamente en Guatemala), mala fe (particular-mente el rechazo de la elite económica tradicionalde cumplir con sus compromisos hechos en losacuerdos de paz), poca capacidad (institucionesdébiles incapaces de diseñar políticas y otorgar ser-vicios), y una difícil historia (la severidad de la ex-clusión social y económica en Guatemala fue tangrande que aunque existan incrementos significati-vos en el gasto social, éstos tiene relativamente pocoimpacto en el corto plazo).

Un tercer factor, menos tangible, es el legadocultural de una historia de exclusión y represión.No existe tradición de resolver conflictos por me-dio de una negociación y luego implementar lo pac-tado. Hay poca identificación con cualquier interésnacional que trascienda los intereses sectoriales opersonales. Además, existe poca confianza en la bue-na voluntad o buena fe los otros, y ajustar cuentases con frecuencia más importante que avanzar enel proceso.

No hay una �solución rápida� a estos proble-mas. Existen, sin embargo, algunas prioridades es-tratégicas que deberían guiar los esfuerzos de largoplazo para resolverlas. El diálogo multisectorial y lanegociación deben de ser alentados, y los acuerdosalcanzados en estos procesos implementados deinmediato. El desarrollo de liderazgo y el fortaleci-miento de la capacidad institucional es algo muynecesario para todos los sectores, aunque promo-ver los valores (y prácticas) democráticos junto auna tolerancia hacia la diversidad deben de ser com-ponentes esenciales de cualquier programa de asis-tencia técnica dirigido a solucionar estas necesida-


des. El proceso de reforma institucional que empe-zó bajo los acuerdos de paz no sólo debe continuarsino acelerarse, y se debe prestar mayor atención ala protección de estas reformas de la influencia sec-torial o personal. El fortalecimiento de las institucio-nes estatales por un lado y de la sociedad civil porel otro no se debe percibir como diferentes estrate-gias en competencia ya que ambas son esenciales.La separación de poderes es menos importante parael fortalecimiento de la democracia guatemaltecaque el desarrollo de controles más efectivos y el ba-lance entre los poderes de Estado. Además, traba-jar sobre estos desequilibrios requiere de estrate-gias de toda la sociedad y no sólo del gobierno. Sinembargo, la impunidad prevaleciente de las �fuer-zas ocultas� y los �poderes paralelos� erosiona to-das estas prioridades.

Finalmente, es importante evitar centrarse mu-cho en los problemas del momento para no perderla dimensión del proceso histórico. Desde ciertaperspectiva, las debilidades institucionales y la frag-mentación política que caracteriza a la políticaguatemalteca hoy en día es el resultado esperado decerca de cincuenta años de exclusión y represión.Desde otro punto de vista, las mismas característi-cas señalan una nivelación parcial de los desequi-librios extremos de poder que dominaron duranteel periodo de las dictaduras militares. El reto serásaber aprovechar los poderes más equilibrados paraalcanzar consensos con suficiente fuerza para ga-rantizar su rápida implementación.

1 Para población ver Banco Mundial, Informe de DesarrolloMundial 1980, Cuadro 1. Guatemala: Memoria del Silencio: Informede la Comisión para el Esclarecimiento Histórico y Recomendaciones (enadelante la CEH), 1999.

2 Para una descripción detallada de los acuerdos de paz ylos retos para su implementación, ver Jack Spence, David R.Dye, Paula Worby, Carmen Rosa de Leon-Escribano, GeorgeVickers y Mike Lanchin, Promise and Reality: Implementation of theGuatemalan Peace Accords, Hemisphere Initiatives, Cambridge,MA, agosto de 1998.

3 Para una discusión más completa de las reacciones de lasociedad civil, ver Promise and Reality..., op. cit.

4 Vox Latina, Friedrich Ebert Foundation, abril de 2001.

5 Grupos conservadores de la oposición retardaron el pro-ceso con apelaciones judiciales, así que la fecha para la votaciónse estableció solamente unas semanas antes de que se llevara acabo. Educar a los votantes fue, entonces, una tarea formida-ble. Los votantes en el mayoritariamente indígena altiplanooccidental aprobaron las reformas indígenas. Ver CynthiaArnson (ed.), The Popular Referendum (Consulta Popular) and theFuture of the Peace Process in Guatemala, Cuaderno de TrabajoNo. 241, Woodrow Wilson Center Latin American Program,Washington DC 1999; Susanne Jonas, Of Centaurs and Doves:Guatemala�s Peace Process, Westview Press, Boulder and London2000, capítulo 8; Víctor Ferrigno, �La nación a debate: consti-tución y derechos indígenas� en Jueces para la Democracia, Libroblanco sobre la Independencia del Poder Judicial y la Eficacia de la Admi-nistración de Justicia en Centroamérica, San José de Costa Rica 2000,261-302.

6 Banco Interamericano de Desarrollo, Desarrollo: Más Alláde la Economía: Progreso económico y social en América Latina: Informe2000 (en adelante BID 2000), 2000, 205-212.

7 En las páginas 185 y 186 del BID 2000 las encuestas delLatinobarómetro muestran que Guatemala, entre 17 países la-tinoamericanos, tenía el tercer lugar en preferencia (cerca del27 por ciento) por la autocracia y una deseo relativamente bajopor la democracia. Para un análisis de los diferentes significa-dos de las preferencias por una �mano dura� y su crecientenúmero en Guatemala, ver Development Associate, Inc.,University of Pittsburgh y Asociación de Investigación y Estu-dios Sociales (ASIES), La Cultura Democrática de los Guatemaltecos,(Cuarto Estudio, 1999), (en adelante ASIES 2000), Guatemala2000, 114-120.

8 Prensa Libre, 13 de noviembre de 2000. La encuesta fueconducida por CID-Gallup.

9 Ver, por ejemplo, la discusión sobre el caso �Mincho� enPromise and Reality..., op, cit., 59-62.

10 El diario Siglo Veintiuno, en particular, publicó una largaserie de artículos de investigación en julio de 2001, que detalla-ba la compleja red financiera de Alvarado MacDonald y exami-

naba los lazos entre las dependencias y entidades estatales queformaban parte de dicha red.

11 Ver �Ingeniero de infortunios y presidentes�, Siglo Vein-tiuno, 2 de julio de 2001. También �Las Chamuscas del poder�,Siglo Veintiuno, 6 de julio de 2001.

12 De los 488 millones de quetzales en préstamos dePromobanco, por ejemplo, los auditores concluyeron que 448millones serían �difíciles de recuperar.� De los 509 millones dequetzales en préstamos de Bancomet, los auditores concluye-ron que 376 millones �no eran recuperables�, 64 millones eran�dudosamente� recuperables y sólo 69 millones �posiblemen-te� recuperables. Siglo Veintiuno, 10 de julio de 2001. El mismoartículo informó que de los 580 millones de quetzales en prés-tamos de Fimesa, 99.3 por ciento se habían dirigido a negociosasociados con Alvarado MacDonald.

13 Prensa Libre, 16 de septiembre de 1996.

14 La información aquí presentada sobre el testimonio deOrtiz fue tomada de una declaración jurada que éste dio a losfiscales en mayo de 1999. HI tiene una copia de tal declaración.Parte de esa información también apareció en los medios decomunicación de Guatemala. Ver, por ejemplo, �Otorgan li-bertad a Alfredo Moreno� en Prensa Libre, 12 de diciembre de2001.

15 Declaración jurada de otro funcionario de aduanas, 26 demayo de 1999. HI tiene una copia de tal declaración.

16 Otros miembros clave de la red militar, según Ortiz, eranel general Roberto Eduardo Letona Hora (también ex jefe delEstado Mayor del Ejército), coronel José Luis FernándezLigorría (igualmente ex jefe del Estado Mayor del Ejército),coronel Giovanni Valerio Cárdenas, coronel Hugo FranciscoMorán Carranza, coronel Rolando Augusto Díaz Barrios, co-ronel Mario Roberto García Catalán (implicado en el asesinatode Michael Devine), mayor Luis Alvarado Batres y el capitánRomeo Guevara Reyes. Los últimos cuatro, junto con OrtegaMenaldo, fueron destituidos por su involucramiento en el casoMoreno.

17 Declaración de Ortiz, op. cit.

18 Ver, por ejemplo, la fotografía de Portillo y Moreno jun-tos en un partido de fútbol en el estadio de La Pedrera dos díasdespués de la derrota electoral de 1996 publicada en El Periódi-co, 15 de noviembre de 2001. Moreno y Portillo también visita-ron juntos Disney World.

19 Para una discusión completa del contexto de los casos enEl Salvador y sobre el trabajo de la ONU en ese sentido ver:Jack Spence y George Vickers, A Negotiated Revolution? A TwoYear Progress Report on the Salvadoran Peace Accords, HemisphereInitiatives, 1994. También ver Jack Spence, George Vickers yDavid Dye, The Salvadoran Peace Accords and Democratization: AThree Year Progress Report and Recommendations, HemisphereInitiatives, 1995.

NOTAS


20 Promise And Reality, op. cit.

21 Para un análisis detallado del papel de los militares en elgobierno y luego en moldear la transición a la democracia, verJennifer Schirmer, The Guatemalan Military Project: A ViolenceCalled Democracy, University of Pennsylvania Press, 1998.

22 Crónica, �Purga en el ejército�, 6 de febrero de 1996. Lapurga se dirigió a eliminar la resistencia en las negociacionesalrededor del acuerdo sobre el poder civil, tal como lo confir-mó Balconi al señalar que los cambios eran �una reestructura-ción que tiene mucho que ver con lo que se está discutiendo enla mesa de negociaciones...� Ver entrevista con Balconi, �Elejército está en sintonía con Álvaro Arzú,� Crónica, 26 de enerode 1996.

23 También ha escrito un excelente análisis sobre los milita-res guatemaltecos desde la transición a los gobiernos civiles.Ver Bernardo Arévalo de León, Transición Democrática yReconversión Militar en Guatemala: limitaciones y retos de un procesoinconcluso, FLACSO, 2001.

24 J. Fernando Valdez y Mayra Palencia Prado, Los Dominiosdel Poder: La Encrucijada Tributaria, FLACSO, 1998.

25 Para un punto de vista diferente que analiza de formapositiva el papel de las elites empresariales en la transición ha-cia la democracia, ver Rachel M. McCleary, Dictating Democracy:Guatemala and the End of Violent Revolution, University Press ofFlorida, 1999. Su versión sobre el Serranazo es muy sólida.

26 Para una descripción del papel del CACIF y de sus posi-ción durante las negociaciones de paz, ver Promise And Reality,op. cit., 46-56.

27 Las organizaciones civiles no lucrativas deben de tenerun consejo de socios o directores, así como un director ejecu-tivo. Sólo unas cuantas organizaciones tienen de hecho un con-sejo operativo, así que los directores ejecutivos manejan lasorganizaciones con poca o ninguna supervisión.

28 Pablo Ceto, un indígena ixil y uno de los dos mayas en ladirección de la URNG, fue electo como diputado como partede la planilla de la ANN. El dirigente maya jugó un papel claveen el establecimiento de COPMAGUA y dirigió mucha de lasdecisiones tomadas tras bambalinas. Su papel en el Congresolo absorbió mucho, por lo que tuvo que dejar atrás tanto aFUNDAMAYA, la organización que fundó tras los acuerdosde paz, como su estrecha relación con COPMAGUA. EdgarPalma Lau, miembro de la directiva de la ORPA y de la URNG,encabezó la estatal CONTIERRA, una oficina para la resolu-ción de conflictos sobre disputas de tierra.

29 Manfredo Marroquín, director de Acción Ciudadana, unaorganización financiada por la AID que monitorea al Congre-so y trabaja en asuntos de transparencia y participación civil.AC es considerada como una de las OSC más modernas, y estáencabezada por una generación más joven que no participó enla guerra. La Federación Luterana Mundial auspició el colo-quio y publicará el diálogo como parte de una serie de debatessobre sociedad civil en Centroamérica.

30 El término �Movimiento Maya� se usa en el sentido quele dan los mismos activistas mayas en Guatemala.

31 Para una visión general ver Las Organizaciones Mayas a fina-les de 1996, Guatemala, FLACSO mimeo, 1996, y Víctor GálvezBorrel y Alberto Esquit Choy, El Movimiento Maya y las Organi-zaciones Mayas, Asociación Danesa de Cooperación Internacio-nal, Borrador, Centroamérica 1997. Para un análisis de los inte-lectuales del movimiento maya ver Kay B. Warren, IndigenousMovements and Their Critics: Pan-Maya Activism in Guatemala,Princeton University Press, 1998. También a Richard Wilson,Maya Resurgence in Guatemala: Q�eqchi� Experiences, University ofOklahoma Press, 1995.

32 Los Comités Cívicos pueden participar solamente en laselecciones para gobiernos municipales y dejan de existir legal-mente tras cada contienda electoral. Sólo los partidos con co-bertura nacional pueden participar con candidatos para el Con-greso. El movimiento maya y muchos otros actores de la socie-dad civil señalan que si los comités cívicos tuvieran un manda-to más amplio pudieran mejorar la calidad de la participaciónpolítica y la representación regional y étnica.

33 La Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesi-nas (CNOC), también está encabezada por cuadros de organi-zaciones bajo influencia de cada uno de los organismos inte-grantes de la URNG.

34 El Consejo Nacional de Organizaciones Indígenas y Cam-pesinas (CONIC), se origina de una fractura del Comité deUnidad Campesina (CUC) a principios de los noventa, genera-da precisamente en relación a la autonomía política y priorida-des acordadas para las demandas culturales mayas.

35 Estas Comisiones Nacionales Permanentes no son lasmismas que las Comisiones establecidas por los acuerdos depaz. COPMAGUA estableció 8 CNP (3 más que las comisio-nes en el AIDPI) para canalizar la participación indígena en laimplementación. Los temas de las CNP eran: Educación, Tie-rra, Participación, Espiritualidad y Sitios Sagrados, Reconoci-miento Oficial de los Idiomas Mayas, Mujeres Indígenas, De-recho Consuetudinario, y Reforma Constitucional.

36 El Consejo de Organizaciones Mayas de Guatemala(COMG), fundado en 1990, se constituyó con organizacionesdesarrollistas y culturalistas.

37 Alfredo Tay Coyoy fue ministro de Educación durante laadministración de Ramiro de León Carpio, 1993-1995.

38 Sobre el derrocamiento de la CIA ver Richard Immerman,The CIA in Guatemala: The Foreign Policy of Intervention, Universityof Texas Press, 1982; Stephen Schlesinger and Stephen Kinzer,Bitter Fruit: The Untold Story of the American Coup in Guatemala,Doubleday 1982 (republished by Harvard University Press in1999); Piero Gleijeses, Shattered Hope: The Guatemalan Revolutionand the United States, 1944-1954, Princeton University Press, 1991.Sobre la transición de finales de los años ochenta ver SusanneJonas, The Battle for Guatemala: Rebels, Death Squads, and U.S.Power, Westview Press 1991; Robert Trudeau, Guatemalan Politics:The Popular Struggle for Democracy, Lynne Rienner, 1993; JimHandy, Gift of the Devil, South End Press, 1984; Inforpress,Guatemala 1986: The Year of Promises, Guatemala City, enero de1987.

Notas 67

39 Ver los datos de la encuesta en René Poitevin y RodolfoCerdas, �En Busca de un Camino: Gobernabilidad Democrá-tica y Reforma del Estado� en IDEA, Democracia en Guatemala:La Misión de un Pueblo Entero, (en adelante IDEA 1998)Estocolmo, 1998, 61-63 (cuarenta por ciento opinó que las elec-ciones eran fraudulentas mientras que un 30 por ciento pensa-ba que eran limpias).

40 Ibid., 64-71.

41 ASIES 2000, op. cit., 31-54.

42 La fuente fundamental es Scott Mainwaring y Timothy R.Scully, eds., Building Democratic Institutions: Party Systems in LatinAmerica, Stanford University Press, 1995. Sus estudios de casono incluyen transiciones en el contexto de guerra y postguerra.

43 Ibid., 8-21.

44 En 1995 los comités cívicos ganaron en 22 municipalida-des y quedaron en segundo lugar en otras 32. Pequeños parti-dos políticos (que no fueron nombrados específicamente en eltexto) ganaron en 38 municipalidades ese año y 17 en 1999.Los datos son del TSE y del Sistema de Naciones Unidas enGuatemala, Guatemala: la fuerza incluyente del desarrollo humano,2000 (en adelante la fuerza incluyente) 184.

45 ASIES 2000, op. cit., 32.

46 Quince de los 23 distritos tienen tres o menos curules.Los partidos políticos pequeños no ganan mucho aquí. Endepartamentos más grandes el método de proporcionar lascurules entre los partidos, aunque más o menos proporcional,tiende a favorecer al partido político mayor y dejar fuera a lospequeños. Comparar el método de Guatemala con el de ElSalvador para ver la diferencia.

47 De los cuatro paquetes de reformas, los márgenes de de-rrota fueron de 39,000 votos (53-47 por ciento en la Pregunta1 con relación a la definición de la nación y de los pueblosindígenas) a 107,000 (58-42 por ciento en la Pregunta 2, rela-cionada al Congreso). Ver el análisis de la votación de DinorahAzpuru en Arnson, op. cit.

48 El libro publicado en febrero de 2001 por el TSE, PNUDy el Institute for Democracy and Electoral Assistance es delectura obligada.

49 Ibid., 58.

50 Fabrice Lehoucq y David L. Wall, Institutional or Sociological?Explaining Voter Turnout Rates in New Democracies, 24 de abril de2001, documento inédito (contactar a David Wall en:[email protected].); Boneo y Torres-Rivas, op. cit., 136-139.

51 Fundación Centroamericana de Desarrollo (FUNCEDE),editor de los cuatro estudios: Diagnóstico y plan de desarrollo delmunicipio de Santa Cruz del Quiché, de San Gaspar Ixchil, deJacaltenango y de Santa Eulalia, 1995. En Jacaltenango, el estudioestimó que un 40 por ciento de la población se moviliza duran-te la época de cosecha.

52 Boneo y Torres-Rivas, op. cit., 181 e IDEA, 1998, op. cit.,33, 61�73.

53 Ibid., 92-97.

54 El hipotético �Partido de Nulos y en Blanco� hubierareducido la bancada de la ANN (DIA-URNG) de 9 a 5, y eli-minado las dos curules de los democristianos y una más de lasdos obtenidas por partidos muy pequeños.

55 ASIES 2000, op. cit., 18,32, 40-47.

56 ASIES 2000, 25-40, 116; Mitchell A. Seligson y Joel M.Jutkowitz, Guatemalan Values and the Prospects for DemocraticDevelopment, Development Associates, Inc., marzo de 1994, 58.Sin embargo, en 1993 los que combinaban lo opuesto �pocoapoyo al sistema y poca tolerancia política� se encontraban enporcentajes notablemente más altos en relación con otros paí-ses centroamericanos y 7 veces más que en Costa Rica.

57 BID 2000, op. cit., 186-187.

58 Para un análisis detallado del aparato legal del Estadocontrainsurgente ver Alberto Binder et al., �Informe sobre la par-ticipación del sistema judicial en la violación de los derechos fundamentalesdurante el enfrentamiento armado�, borrador preparado para la CEH.

59 Informe CEH, op. cit.

60 Las reformas han sido promovidas por elementos domés-ticos y por donantes internacionales como la AID, el BID, elBanco Mundial y el PNUD. Ver Hugh Byrne, �Trials andTribulations of Justice Reform in Guatemala�, ponencia pre-sentada en la conferencia del Latin American StudiesAssociation (LASA), marzo de 2000, 7-9 y WOLA, La reformajudicial en Guatemala, 1997-1998: Una guía básica sobre los proble-mas, procesos y actores, Guatemala, mayo de 1998, 28-38.

61 En abril de 1998, la Comisión de Derechos Humanos dela ONU dejó a Guatemala fuera de la lista de países violadoressistemáticos de derechos humanos.

62 Un estudio del PNUD encontró que el nivel de secues-tros de 1997 se aproximó al de Colombia: cerca de 17 por100,000 habitantes; PNUD Proyecto Regional de Justicia, Ac-ceso a la justicia en Centroamérica: seguridad jurídica e inversión, 2daedición, San José de Costa Rica 2001, 45.

63 Charles T. Call, Sustainable Development in Central America:The Challenges of Violence, Injustice and Insecurity, Central America2020 Working Paper No.8, Hamburgo 2000, 9.

64 BID 2000, 14-15. Sólo Panamá y Uruguay tuvieron me-nos de 30 por ciento de personas diciendo que sus familiareshabían sido víctimas del crimen. El Salvador quedó en segun-do lugar con 46 por ciento. Otros estudios con preguntas másprecisas han encontrado resultados más bajos. Una encuestade 1999 de Borge y Asociados encontró resultados de 42 porciento en las áreas urbanas y 27 por ciento en las rurales. Paraun mayor análisis ver ASIES 2000, 86-89. Latinoamérica teníaen los años noventa, por mucho, los índices de homicidio másaltos en relación con otras seis regiones mundiales.

65 Call, op. cit., 9.

66 Comisión para el Fortalecimiento de la Justicia, Una nuevajusticia para la paz: Informe Final, Guatemala 1998.

67 Sobre la debilidad de los fiscales públicos ver Luis Pásara,Manuel Garrido, Antonio Maldonado y Karin Wagner, Funcio-


namiento del Sistema de Justicia en Guatemala: un análisis de comporta-mientos institucionales, MINUGUA, Guatemala 2000.

68 PNUD, Guatemala: Informe del Desarrollo Humano 2000, 109.

69 Prensa Libre, 5 de enero de 2001.

70 MINUGUA, Noveno Informe de Derechos Humanos de la Mi-sión de Verificación de la ONU en Guatemala, del 1 de abril de 1998 al31 de diciembre de 1998, 10 de marzo de 1999, 3.

71 La AID tiene un proyecto más amplio para capacitar adirigentes mayas. Para una discusión detallada desde el puntode vista de la AID ver Steven E. Hendrix, �Guatemalan ́ JusticeCenters´: The Centerpiece for Advancing Transparency,Efficiency, Due Process, and Access to Justice�, AmericanUniversity International Law Review, 2000, v.15, no.4, 813-868.

72 La propuesta original insistió en que los �mecanismos al-ternativos� para la resolución de conflictos indígenas no de-bían violar las garantías constitucionales o internacionales so-bre derechos humanos y propuso que todos los reglamentosconstitucionales debían de ser validados por un juez. Ver LuisRamírez, Justo Solórzano y Mario Caxaj, Informe. TribunalesComunitarios, borrador, INECIP, 1999.

73 En 1998 se establecieron cinco juzgados comunitariospiloto en cinco departamentos con tres �jueces de paz� cadauno �dos personas de la comunidad y el juez de paz local. Losprocedimientos tenían que ser de acuerdo con el CPP. En lapráctica, sin embargo, éstos procesaban todo tipo de casos,incluyendo conflictos familiares, los que no se encontrabandentro de su jurisprudencia. Ver Luis Ramírez, Justo Solórzanoy Mario Caxaj, Informe: Tribunales Comunitarios, borrador,INECIP, 1999; Jorge Murga Armas, Análisis del funcionamientode los Juzgados de Paz Comunitarios. Reformas al Código Procesal Pe-nal, borrador, PNUD, Guatemala 1999.

74 Central America Report, 4 de febrero de 2000.

75 Prensa Libre, 26 de agosto de 2001.

76 En 2000 habían sólo 91 defensores públicos con empleopermanentemente, más un grupo de 78 abogados defensoresen la capital y 25 en ocho departamentos. MINUGUA, Suple-mento al décimo informe sobre derechos humanos de la Misión de Verifi-cación de las Naciones Unidas en Guatemala: Funcionamiento del siste-ma de justicia, enero de 2000, 10. Ver Luis Pásara, et. al., op. cit.,y Aylín Ordóñez, �Investigación sobre el acceso a la justicia enla República de Guatemala� en BID-IIDH, Acceso a la justicia yequidad: Estudio en siete países de América Latina, Instituto Intera-mericano de Derechos Humanos, San José de Costa Rica 2000.

77 El Convenio 169 de la Organización Internacional delTrabajo aprobada por el Congreso guatemalteco en 1995, re-conoce el derecho de los pueblos indígenas al uso del derechoconsuetudinario.

78 Hendrix, Guatemala �Justice Centers,� op. cit., 837.

79 El MP reaccionó sólo tras una considerable presión pú-blica. Las deficiencias del MP han sido señaladas repetidamen-te por MINUGUA y el Procurador de Derechos Humanos(PDH). Éste último manifestó que �el progreso en casos cri-minales es más lento y más tardado cada día, y se encuentra

entrampado en una red de corrupción.� MINUGUA, Suple-mento al décimo informe�, op. cit; Informe del Procurador de losDerechos Humanos (PDH) citado en ASIES, Informe combinadosobre la situación de los derechos humanos en Guatemala durante 1999,en http://www.asies.org.gt/informe-combinado.htm

80 Central America Report, 17 de agosto de 2001.

81 Central America Report, 17 de agosto de 2001; Prensa Libre22 de agosto de 2001.

82 Central America Report, 17 de agosto de 2001.

83 Fundación Myrna Mack, Hechos que afectan la independenciajudicial y administración de justicia en Guatemala: amenazas,intimidaciones y atentados contra jueces, fiscales y abogados, FMM, agostode 1999, Guatemala.

84 Ibid. Las compañías de seguro establecieron cláusulas queanulan las compensaciones en el caso de muerte por arma defuego.

85 Pese a los esfuerzos de los reformadores penales a princi-pios de los años noventa, hasta la fecha no se ha aprobadoningún nuevo Código Penitenciario.

86 PNUD Proyecto Regional de Justicia, Acceso a la justicia enCentroamérica: población privada de libertad, San José de Costa Rica2000, 87.

87 El Periódico, 19 de junio de 2001.

88 Central America Report, 31 de agosto 2001.

89 La existencia de estructuras de investigación paralelas alproceso judicial oficial salieron a luz durante la administraciónde Arzú cuando los familiares de víctimas de secuestro, frus-trados por la incapacidad de la policía y del sistema de justiciacriminal para garantizar la liberación de las víctimas recurrie-ron a la inteligencia militar, dejando al descubierto una redmanejada desde la Presidencia que coordinaba operaciones entreel Ministerio Público y el Estado Mayor Presidencial (EMP).Ver declaraciones de Hugo Ordóñez Porta en �Secuestro yasesinato de Ordóñez Porta�, Prensa Libre, 13 de agosto de2000.

90 Al comentar sobre el caso Mack, el Lawyers Committeefor Human Rights (Comité de Abogados de Derechos Huma-nos) señaló que �tomó cuatro años lograr una orden para quelos tribunales investigaran el posible involucramiento de losacusados; otros quince meses adicionales para iniciar el juicio;dos años para determinar qué código procesal debía de seraplicado; y más de un año para resolver dos peticiones de am-nistía idénticas pero separadas...las que, contra toda lógica, seles permitió a los acusados interponer.� Lawyers Committeefor Human Rights, Advocacy Alert. Update/Guatemala, octubrede 1999. www.lchr.org/121/mack1099.htm

91 Prensa Libre, �Laberinto de la impunidad� 13 de agosto2000.

92 El fiscal Otto Ardón luego ocupó un puesto en el Minis-terio de la Defensa. Prensa Libre, 13 de agosto de 2000.

93 ASIES, La cultura democrática de los guatemaltecos, Guatemala1997. Un estudio de 1997 del PNUD encontró que el 50 porciento de la población no tenía confianza en el sistema judicial

Notas 69

y un 60 por ciento no lo tenía en la policía, niveles encontradosen otras partes de Centroamérica. Ver PNUD, Proyecto Regio-nal de Justicia, Acceso a la justicia en Centroamérica: seguridad jurídi-ca e inversión, 2da edición, San José de Costa Rica 2001, 44. Losdatos de 1998 se encuentran en Luis Pásara, �La justicia enGuatemala�, Diálogo, FLACSO, No.3 (2) 1998, p.4; ASIES, �Lacultura democrática de los guatemaltecos� citado en PNUD,Guatemala: Informe del Desarrollo Humano 2000, 112.

94 Human Rights Watch, World Report 2001: Guatemala, 4.

95 Amnesty International, Guatemala Informe Anual 2001, 4.

96 Informe del Relator Especial de la ONU sobre la Inde-pendencia de Jueces y Abogados, Param Cumaraswamy, mar-zo de 2000, citado en Human Rights Watch, World Report 2001:Guatemala, en www.hrw.org/wr2k1/americas/guatemala.html.

97 Prensa Libre, 17 de junio de 2001; MINUGUA, NovenoInforme de Derechos Humanos de la Misión de las Naciones Unidaspara Guatemala, Guatemala 1999.

98 Para junio de 2001 la PNC había realizado 18,314 ope-rativos; Sexto Informe del Secretario General de las Naciones Unidassobre la Verificación de los Acuerdos de Paz de Guatemala, Guatema-la, junio de 2001. En www.minugua.guate.net.

99 Este estudio incluye una útil comparación estadísticainterregional de homicidios. Ver Carlos Mendoza, �Collectiveviolence: an answer to the absence of justice and security inGuatemala�, borrador, Stanford University, abril de 2001.

100 MINUGUA, �Los linchamientos: un flagelo contra la dignidadhumana,� diciembre de 2000. En www.minugua.guate.net.

101 Prensa Libre, 1 de abril de 2001.

102 Para una visión más detallada ver Marta Gutiérrez y PaulKobrak, Los linchamientos: posconflicto y violencia colectiva en Huehue-tenango, Guatemala, Centro de Estudios y Desarrollo de la Fronte-ra Occidental de Guatemala (CEDFOG), Huehuetenango, 2001.

103 Hugh Byrne, William Stanley y Rachel Garst, Rescuing PoliceReform: A Challenge for the New Guatemalan Government, Washing-ton Office on Latin America, enero 2000.

104 Ibid., 2.

105 La cifra de 18,314 fue reportada por MINUGUA en, LaPolicía Nacional Civil: un nuevo modelo policial en construcción,MINUGUA, abril de 2001. En junio de 2001, la Comisión deAcompañamiento recomendó priorizar el gasto de parte del Eje-cutivo para 2001 con el fin de incluir los fondos necesariospara cumplir con las 20,000 metas fijadas.

106 Mecanismos de control sobre la Policía Nacional Civil, Institutode Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala, 2001.

107 MINUGUA. La Policía Nacional Civil..., op. cit.

108 Según comentó un funcionario de la Embajada Norte-americana en noviembre de 2001.

109 Banco Mundial, Guatemala: Economic and Social Position andProspects, agosto de 1978, 48-57, Cuadro 4.2; Banco Mundial,Guatemala: Building Peace with Rapid and Equitable Growth, (enadelante BM 1996) 26 de abril de 1996, 6-16.

110 Siglo XXI, 5 de junio de 2001, 12.

111 El Informe del Desarrollo Mundial 2000/2001 del BancoMundial (en adelante BM 2000/2001) no tiene datos sobreimpuestos para Guatemala así que los datos provienen del In-forme del Desarrollo Mundial 1998/1999, Cuadro 14. Los datosdel PIB per cápita provienen del Informe del Desarrollo Mundial2001 del PNUD (en adelante PNUD 2001) Cuadro 1.

112 Latinoamérica se encuentra por debajo del Sudeste Asiá-tico y de Europa del Este en cuanto a personas que saben leery escribir, promedio de años de educación y enrolamiento eneducación secundaria, y por debajo del Medio Oriente en esteúltimo. BID 2000, 10-12.

113 PNUD 2001, Cuadro 3.

114 La fuerza incluyente op. cit., 42-45. La ONU estima quecostaría cerca de 13 billones de quetzales por año para extin-guir la pobreza de 1998 o sea cerca del 4 por ciento del PIB.

115 La población se incrementó de 8.7 a 10.6 millones. Sin to-mar en cuenta la edad, un cálculo rápido daba 3.2 millones depersonas que saben leer y escribir en 1989 y 3.3 millones en1998.

116 IDEA, 1998, op. cit., 27-33. Ver Harry Anthony Patrinos,�Differences in Education and Earnings across Ethnic Groupsin Guatemala, The Quarterly Review of Economics and Finance, v.37, no. 4, 1997, 809-821. Por ejemplo, en 1998 los hombres tra-bajadores ladinos promediaban 6 o más años de escolaridad;en El Quiché era de 2.9 años, y los Q�eqchi� promediaban 3.7años. El grupo Q�eqchi� tiene los ingresos indígenas más altos(sólo el 73 por ciento del captado por los ladinos). Sin embar-go, los hombres k�iche� ganaban más que cualquier �otro� grupoindígena, aunque su educación promediaba 0.6 años menos.

117 La fuerza incluyente, op. cit., datos a partir del Cuadro 5.16.

118 Ibid., 136-138.

119 OPS, Health of the Americas 1998, Washington, D.C., 302.

120 La fuerza incluyente, op. cit., 180-182.

121 OPS, op. cit., 296; La fuerza incluyente, op. cit., 165-166.

122 La fuerza incluyente, op. cit., 48-49; Banco Mundial 2000/2001, op. cit., Cuadro 1.

123 La fuerza incluyente, op. cit., 49-50. El ingreso del 10 porciento más rico en 1989 fue de 20 a 23 veces más alto que el delos pobres, y de 16 a 17 más alto en 1999.

124 La fuerza incluyente, op. cit., 194-200; Banco Mundial, Gua-temala: Expenditure Reform in a Post-Conflict Country, (en adelanteBM Expenditure Reform) Informe No. 19617-GU, 4 de febrerode 2000, 4-6, 29-44.

125 Banco Mundial, Guatemala: Investing for Peace: A PublicInvestment Review, Informe No. 16392-GU, 15 de julio de 1997,8, 18-21.

126 Ver ensayos en J. C. Cambranes ed., 500 años de lucha por latierra, Guatemala, Flacso, 1992; J.C. Cambranes, Coffee andPeasants: The Origins of the Modern Plantation Economy in Guatema-la, 1853-1897, Plumstock Mesoamerican Studies, SouthWoodstock, Vermont; David McCreery, Rural Guatemala, 1760-1940, Stanford University Press, 1994.


127 Jim Handy, Revolution in the Countryside, University of NorthCarolina Press, 1994, 92-95. También ver datos en José Aylwin,�El acceso de los indígenas a la tierra en los ordenamientos jurídicos deAmérica Latina: el caso de Guatemala�, MINUGUA, 2001.

128 Handy, Revolution..., op. cit., 82-83.

129 Aylwin, op. cit., 56-58. Los datos sobre las personas sintierra y las tierras comunales fueron tomados de EduardoBaumeister, �Formas de Acceso a la Tierra y al Agua en Gua-temala,� Cuadernos de Desarrollo Humano, Sistema de NacionesUnidas en Guatemala, 2001, 19, 9. El estudio de la AID estácitado en MINUGUA, La Problemática de la tierra en Guatemala,1995, 6.

130 Banco Mundial, Guatemala: An Assessment of Poverty, abril17, 1995, 11.

131 Aylwin, op. cit., 57.

132 Baumeister, op. cit.

133 Ibid., 7-14. En una región ecológicamente variada de losCuchumatanes, Huehuetenango, el 32 por ciento de las parce-las tenían un promedio de 0.7 hectáreas en 1979 y en 1994éstas ya eran el 38.7 por cineto. En Totonicapán el número deparcelas menores de 0.7 hectáreas se incrementó de 20,701 a36,000.

134 Ibid., 5-7.

135 La fuerza incluyente, op. cit., 170-171; World Bank DevelopmentIndicators 2000 (CD-Rom) datos de 1998 . Para una visión críti-ca sobre las remesas ver Jack Spence, Mike Lanchin y GeoffThale, From Elections to Earthquakes: Reform and Participation inPost-War El Salvador, abril de 2001.

136 En Centroamérica, sólo El Salvador tiene niveles de cre-cimiento urbano menores que Guatemala, aunque El Salvadortiene una migración mucho mayor al exterior. Banco Mundial,Reporte del Desarrollo Mundial 1997, Cuadro 9.

137 BM, 1996, op. cit., 28-29.

138 BM, 1996, op. cit., 28.

139 Charles Clark, �The Delegitimation and Evolution ofLand Tenure in Tropical Petén, Guatemala, ponencia presenta-da en la conferencia de LASA, Chicago, abril de 1998.

140 Rosalinda Hernández Alarcón, La Tierra en los Acuerdos dePaz: Resumen de la Respuesta Gubernamental, y ¿A quién servirá elcatastro? Las dificultades para convertir el censo territorial en un recursopara atender la añeja demanda de tierra en Guatemala, ambos enInforpress Centroamericana, 1998; MINUGUA, Informe de Ve-rificación: La situación de los compromisos relativos a la tierra en los

Acuerdos de Paz, mayo de 2000, 13-23; y CONGCOOP, El ca-tastro: Instrumento para el desarrollo nacional, febrero de 2001.



143 MINUGUA, �...compromisos relativos a la tierra,� op. cit.,10-12.

144 En un lenguaje decoroso, un informe del Banco Mundialde 1996 se refirió a esto como �un apoyo discontinuo para...lareforma de administración de impuestos� y un �código impo-sitivo que desalienta el cumplimiento del pago de impuestos.�BM 1996, op. cit., 14-16.

145 BM, Expenditure Reform, op. cit., 9.

146 Nuria Gamboa y Bárbara Trentavizi, la Guatemala Posible:la senda del pacto fiscal, Asociación Centroamericana Hombresde Maíz, Ciudad de Guatemala, abril de 2001. Fuentes deMINUGUA informaron a HI que Juan Pablo Corlazzoli, JefeAdjunto de Misión invirtió una gran cantidad de tiempo du-rante más de un año en la negociación. En relación al escepti-cismo internacional, Gamboa y Trentavizi citaron al econo-mista Alex Segovia, quien en agosto de 2000 señaló que lasactitudes de las organizaciones financieras internacionales eran:�hemos estado en Guatemala por 25 años y ellos nunca cum-plieron, así que por qué debemos creer que ahora sí cumpli-rán?�), 32-33.

147 Ver páginas 19-22, 27-35.

148 BM 4 de febrero de 2000, 9-15, Anexo B; Latin AmericanMonitor, Central America, agosto de 2001.

149 MINUGUA, El Pacto Fiscal un año después, mayo de 2001,32, 36.

150 Gamboa y Trentavizi, op. cit., cita a José I. Larios, �Cómose distribuye la carga tributaria por clase de ingreso en Guatemala,� enComisión Preparatoria del Pacto Fiscal, ed., La Política Fiscal enGuatemala, 2000. El Pacto Fiscal de MINUGUA, op. cit., tam-bién cita el trabajo de Larios sobre la carga tributaria general, lacual es medianamente progresiva hasta alrededor del decil 9, yluego declina agudamente, de tal forma que la carga impositivaes casi igual al decil 7. Con 13 por ciento es una carga muyligera.

151 La fuerza incluyente, op. cit., 192-193.

152 Latin American Monitor, Central America, noviembre de2001, 3-4.

153 Entrevista con un participante en la reunión, 14 de no-viembre de 2001.

Publicaciones de Hemisphere Initiatives

Establishing the Ground Rules: A Report on the Nicaraguan Electoral Process, Jack Spence, George Vickers, Ralph Fine and DavidKrusé, August, 1989.

Nicaragua�s Elections: A Step Towards Democracy?, Ralph Fine, Jack Spence, George Vickers and David Krusé, January 1990.

Endgame: A Progress Report on Implementation of the Salvadoran Peace Accords, George Vickers and Jack Spence with David Holiday,Margaret Popkin and Philip Williams, December 3, 1992, 16,500 words.

Justice Impugned: The Salvadoran Peace Accords and the Problem of Impunity, Margaret Popkin with Vickers and Spence, June 1993,11,000 words.

Las Elecciones de 1994 en El Salvador: El enredo del registro electoral, Madalene O'Donnell con George Vickers and Jack Spence, juliode 1993, 12,000 palabras.

Risking Failure:The Problems and Promise of the New Civilian Police in El Salvador, Bill Stanley with Vickers and Spence, September1993, 15,000 words.

*Voter Registration and the Tasks Ahead, Madalene O�Donnell with Vickers and Spence, November 1993, 11,000 words.

¿Está el terreno de juego nivelado? Un informe sobre el proceso electoral salvadoreño de posguerra, Jack Spence y George Vickers, enero de1994, 16,000 palabras.

¿Una Revolución negociada? Un informe sobre dos años de progreso de los acuerdos de paz en El Salvador, Jack Spence y George Vickers conMargaret Popkin, Philip Williams, Kevin Murray, marzo de 1994, 26,000 palabras.

Rescatando la Reconstrución: El Debate sobre la reconstrución económica posguerra en El Salvador, Kevin Murray, con Ellen Coletti y JackSpence, y Cynthia Curtis, Garth David Cheff, René Ramos, José Chacón, Mary Thompson, mayo de 1994, 38,000 palabras.

El Salvador: Las Elecciones del Siglo: Resultados, Recomendaciones y Analisis, Jack Spence, David Dye, y George Vickers, con GarthDavid Cheff, Carol Lynne D'Arcaangelis y Ken Ward, julio de 1994, 28,000 palabras.

El Salvador: Los Acuerdos de Paz y la Democratización: Situación de tres años: Informe y Recomendaciones, Jack Spence, George Vickers yDavid Dye, marzo 1995, 26,000 palabras.

Conflictos Difíciles, Soluciones Parciales: La búsqueda del consenso en Nicaragua 1990-1995, David R. Dye, Judy Butler, Deena Abu-Lughod, Jack Spence con George Vickers, junio de 1995, 30,000 palabras.

Chapúltepec: Cinco años despúes. La realidad política salvadoreña y un futuro incierto, Jack Spence, David R. Dye, Mike Lanchin, GeoffThale con George Vickers, 16 de enero de 1997, 33,000 palabras.

La democracia y sus descontentos: Los nicaragüenses en la hora de las elecciones, Judy Butler, David R. Dye, Jack Spence con GeorgeVickers, octubre 1, 1996, 29,000 palabras.

*Democracy Weakened: A Report on the October 20, 1996 Nicaraguan Elections, Jack Spence, November 1997, 15,000 words. A co-production of Hemisphere Initiatives and the Washington Office on Latin America.

*Promise and Reality: Implementation of the Guatemalan Peace Accords, Jack Spence, David R. Dye, Paula Worby, Carmen Rosa deLeon-Escribano, George Vickers, and Mike Lanchin, August 1998, 37,000 words.

Retazos de democracia: La política nicaragüense diez años después de la derrota, David R. Dye con Jack Spence y George Vickers,diciembre del 2000, 33,000 palabras.

De Elecciones a Terremotos: Reforma y participación en El Salvador de la posguerra, Jack Spence, Mike Lanchin, Geoff Thale, abril del2001.

¿Quién Gobierna? Guatemala cinco años después de los Acuerdos de Paz, Rachel Sieder, Megan Thomas, George Vickers, Jack Spence,febrero de 2002.

Todos los títulos en español están disponbles en inglés.

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Hemisphere Initiatives es una organización que se dedica a la investigación y el análisis, y seespecializa en los procesos de paz, la resolución de conflictos y la democratización. Conformadaen 1989, fue la primera organización de este tipo en iniciar un proceso, sin precedentes, de nuevemeses de monitoreo sobre las históricas elecciones de 1990 en la Nicaragua devastada por laguerra. Poco tiempo después se unieron a este proceso las Naciones Unidas, la Organización deEstados Americanos y el Centro Carter.

Hemisphere Initiatives ha monitoreado los procesos electorales y de pacificación en El Salva-dor desde la firma de los Acuerdos de Paz de Chapúltepec, y ha publicado trece informes comple-tos, casi todos en español y en inglés, sobre varios aspectos de los acuerdos y de las elecciones.

Desde 1995 ha publicado cuatro informes en inglés y en español sobre las crisis institucionalesy los procesos electorales en Nicaragua. En 1998 publicó un análisis detallado sobre el primer añode implementación de los acuerdos de paz en Guatemala.

En la actualidad Hemisphere Initiatives está preparando informes sobre las reformas electora-les e institucionales en Guatemala y Honduras.

Los miembros de Hemisphere Initiatives visitan la región con frecuencia para documentareventos y reunirse con una amplia gama de actores políticos que abarca todo el espectro político,observadores independientes, periodistas y representantes de organizaciones internacionales.Hemisphere Initiatives utiliza la capacidad investigativa y de redacción de conocidos expertos enuna variedad de temas, todos los cuales están comprometidos a largo plazo con los países del área,además de tener experiencia en los mismos.

El objetivo de los informes de Hemisphere Initiatives es dar a conocer las opiniones de ungrupo diverso de actores políticos, hacer su propio análisis independiente y formular recomenda-ciones. Estas publicaciones, que se editan en inglés y español, llegan a una audiencia de formuladoresde política nacionales e internacionales, organismos no gubernamentales, intelectuales y académi-cos, y grupos de activistas.

Para su trabajo, Hemisphere Initiatives ha recibido donaciones por parte de fundaciones, ONGinternacionales e individuos.

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