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31 allées Jules Guesde – BP 38512 – 31685 TOULOUSE CEDEX 6 - Tél : 05 34 31 34 34 – Fax : 05 34 31 34 43 -e-mail : [email protected]

TOULOUSE, le 18 septembre 2012

Le Président

N/Réf. : DO12 258 01

Monsieur le Président,

Conformément à l'article L. 243-5 du code des juridictions financières, je vous notifie le

rapport d'observations définitives sur le Conseil général des Hautes-Pyrénées accompagné des

réponses écrites qui ont été adressées à la chambre.

Il vous appartient de communiquer ce document à l'assemblée délibérante dès sa

plus proche réunion.

Conformément à la loi, cette communication doit faire l'objet d'une inscription à l'ordre du

jour de la prochaine réunion de l'assemblée. Le rapport, assorti le cas échéant des réponses reçues,

doit être joint à la convocation adressée à ses membres. Il donnera lieu à un débat lors de sa

présentation.

Vous voudrez bien me tenir informé des conditions de cette communication par

tout moyen à votre convenance, par exemple en m'adressant copie d'un extrait du procès-verbal des

débats ou du relevé des délibérations.

Je vous rappelle que ces observations ne sont, selon les dispositions de l'article R. 241-18 du

code précité, communicables aux tiers qu’à l’issue de la première réunion de l'assemblée

délibérante suivant leur réception.

Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l’assurance de ma considération distinguée.

Jean MOTTES

Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées

Rapport à fin d’observations définitives – Conseil Général des Hautes-Pyrénées (65)

2

N/Réf. : DO12 198 01

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

SUR LES COMPTES ET LA GESTION DU

CONSEIL GENERAL DES HAUTES-PYRENEES

Exercices 2005 à 2010



3

SYNTHESE DES OBSERVATIONS DEFINITIVES

DEPARTEMENT DES HAUTES-PYRENEES

1- Le suivi des observations faites au contrôle précédent

Le précédent contrôle avait donné lieu à un rapport d’observations définitives en date du

17 septembre 2007. Les observations avaient porté sur la tenue des comptes et la situation

financière, la mise en œuvre de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), l’hébergement des

personnes âgées, le versement du RMI et la mise en œuvre des actions d’insertion, les aides en

faveur des personnes handicapées, la gestion des ressources humaines, la mise en place d’un

contrôle interne et d’un contrôle de gestion.

La tenue des comptes et la situation financière sont examinées ci-après.

S’agissant des dépenses d’APA, la chambre observait l’importante évolution de la charge

financière du dispositif et invitait la collectivité à en renforcer le suivi et l’évaluation. Le conseil

général a renforcé l’efficacité du dispositif. S’agissant de l’hébergement des personnes âgées, la

chambre notait une amélioration du suivi des établissements conventionnés depuis 2006 et

encourageait à poursuivre dans cette voie. Le contrôle des établissements peut être considéré

comme rigoureux.

S’agissant des aides pour les personnes handicapées, la chambre observait le potentiel

d’évolution du dispositif, et l’obligation corollaire d’en contrôler l’efficacité. Le conseil général a

initié ce contrôle et doit l’intensifier.

Ces deux thèmes, personnes âgées et personnes handicapées, ont été de nouveau examinés

dans le cadre du présent contrôle.

S’agissant du RMI-RSA, la chambre avait déploré l’absence de politique de prévention des

indus. Les procédures de versement de l’allocation ont été modifiées et le service du contentieux

renforcé. L’évaluation des actions d’insertion, qui était peu développée, est désormais bien encadrée

par le plan départemental d’insertion (PDI) et par la convention signée avec chaque opérateur.

En ce qui concerne les ressources humaines, la chambre avait critiqué le maintien d’un

régime de temps de travail non conforme à la réglementation applicable. La collectivité n’a toujours

pas pris les dispositions pour régulariser sa situation. La chambre prend acte de l’engagement de

l’ordonnateur de soumettre à l’assemblée départementale des propositions dans ce sens.

La chambre avait, enfin, invité le conseil général à poursuivre ses efforts pour améliorer le

contrôle, le suivi et l’évaluation de ses différentes activités, ce qui a été fait sous la forme d’audits

des secteurs les plus sensibles.

2- La situation financière

La période analysée se caractérise par un contexte difficile. La conjoncture s’est fortement

dégradée et différents facteurs ont agi à la baisse sur les recettes (stabilisation des dotations,

diminution des recettes fiscales) et à la hausse sur les dépenses (transferts de compétences,

augmentation des dépenses sociales).



4

En 2005, l’autofinancement brut dégagé était de 54,36 M€, en hausse régulière depuis 2001

et le ratio CAF brute sur recettes réelles de fonctionnement (RRF) était de 24,8 %, soit huit points

au-dessus de la moyenne de la strate. En 2010, soit cinq années plus tard, la CAF a diminué mais

reste élevée (41 M€).

Ce niveau d’autofinancement serait rassurant si deux facteurs n’obligeaient désormais le

département à faire preuve d’une grande vigilance. Le premier est l’effet de ciseaux observé entre

recettes et dépenses de fonctionnement, qui conduit à un rétrécissement de la marge dégagée pour

l’autofinancement. La marge de manoeuvre fiscale étant faible, le maintien par le conseil général de

sa capacité d’autofinancement passe par un effort soutenu de maîtrise des dépenses de

fonctionnement.

Le second facteur tient au niveau des engagements financiers de la collectivité, qui ont

fortement augmenté. En apparence, l’encours de la dette du département a diminué puisqu’il

s’élevait à 117, 8 M€ au 31 décembre 2005, et qu’il s’élève à 108 M€ fin 2010. Mais la dette

contractée dans le cadre du contrat de partenariat public privé (PPP) routier est à considérer, depuis

un arrêté du 16 décembre 2010, comme faisant partie intégrante de la dette de la collectivité. Ainsi,

le niveau d’endettement du département augmentera à la date de réception prévue des travaux, soit

en 2013, de 36,1 M€ HT.

Sont également à prendre en compte, même s’ils ne constituent pas une dette à proprement

parler, les engagements financiers plus larges que le département a contractés dans le cadre des

deux PPP, routier et haut-débit. Au titre du PPP routier, l’engagement financier total du

département s’élève à 64,6 M€ HT, créant une dépense moyenne annuelle de 3,2 M€ sur 20 ans,

tandis que l’engagement de la collectivité au titre du PPP haut-débit s’élève à 70,7 M€ HT soit

3,5 M€ HT par an sur 20 ans (frais de fonctionnement de la régie inclus), à laquelle pourrait

s’ajouter le cas échéant la compensation que le département s’oblige à verser en cas d’insuffisance

de recettes commerciales (66 M€ de recettes attendues).

La soutenabilité de la dette et des engagements financiers implique désormais une politique

d’investissement prudente. Globalement, dans un objectif de maîtrise durable des dépenses et

d’équilibre financier pérenne, la chambre recommande que la collectivité départementale recentre

progressivement son activité sur ses compétences obligatoires.

3- La fiabilité des budgets et des comptes

En investissement, la programmation pluriannuelle par autorisations de programme-crédits

de paiement (AP-CP) laisse persister des écarts importants entre prévision et réalisation budgétaire,

écarts qui peuvent être réduits si le département parvient en amont à mieux définir ses besoins.

Le conseil général doit affiner la prévision budgétaire, notamment par une gestion plus précise des

AP-CP. La chambre note les engagements pris dans ce sens.

Le rattachement des produits et des charges est appliqué de façon incomplète. La chambre

rappelle la possibilité offerte par l’instruction comptable M52 de fixer par délibération un seuil en-

deçà duquel les charges et les produits, par hypothèse sans forte incidence sur le résultat, ne sont

pas rattachables à l’exercice porteur du fait générateur. La chambre note l’effort déjà fait par le

département pour rattacher les charges à l’exercice et son engagement pour définir un seuil

minimum de rattachement des charges.

Des remarques ont été faites au stade des observations provisoires sur l’absence de certaines

provisions et la comptabilisation erronée des pertes dues au SWAP. Des rectifications ont eu lieu.



5

4- La gestion du patrimoine immobilier

La gestion du patrimoine a été appréhendée dans le cadre d’une enquête de la juridiction

financière. Trois aspects ont été particulièrement examinés : la connaissance du patrimoine, la

stratégie mise en œuvre et l’organisation de la gestion.

En ce qui concerne la connaissance physique de son patrimoine, le conseil général tient à

jour un inventaire exhaustif de ses biens mais celui-ci manquait encore de cohérence jusque

récemment car il était éclaté entre plusieurs documents. L’ordonnateur a indiqué à la chambre qu’un

un logiciel ad hoc a été mis en place en juin 2011, qui permettra de disposer d’une base

patrimoniale homogène et facile à actualiser.

Au plan comptable, l’inventaire, tenu par l’ordonnateur, et l’état de l’actif tenu par le

comptable, présentent de grandes discordances, qui rendent le bilan actuel non fiable. Cette mise en

concordance, à laquelle l’ordonnateur s’est par ailleurs engagé, doit constituer une priorité.

La connaissance juridique du patrimoine est bonne mais pour autant la gestion patrimoniale

reste peu dynamique alors qu’elle peut constituer un vecteur d’économies pour la collectivité.

L’optimisation peut notamment être recherchée avec l’Etat, en décroisant les biens pour lesquels

propriété et utilisation sont disjointes et parfois source de complications. Elle peut également être

recherchée par un effort de regroupement d’installations nombreuses parfois éparses. Cet effort, qui

a été commencé sur la période, mérite d’être poursuivi.

Durant la période examinée, la stratégie que le conseil général a mis en œuvre pour adapter

son patrimoine aux transferts de compétences intervenus entre l’Etat et les départements, et à

l’augmentation subséquente de ses effectifs, a consisté à saisir les opportunités d’acquisition ou de

restructuration qui se sont présentées. Mais cette adaptation s’est surtout faite au coup par coup,

sans que les actions engagées prennent place dans le cadre d’une politique patrimoniale bien

formalisée. A ce jour, la collectivité déplore elle-même une certaine inadéquation des bâtiments

existants aux besoins des services, désormais occupés pour certains « jusqu’à saturation ».

Le conseil général des Hautes-Pyrénées aurait avantage à développer une approche

immobilière globale en procédant à un état des lieux du patrimoine et en formalisant les objectifs à

atteindre, qui sont divers (réduire les coûts de location et de maintenance, rationaliser les

occupations, améliorer les conditions de travail des agents et d’accueil du public, respecter les

normes très nombreuses) afin d’exploiter pleinement son potentiel de logement et de l’optimiser.

Une telle approche serait facilitée par une programmation plus rigoureuse. Pour les dépenses

d’investissement, une généralisation de la pratique des AP-CP en constituerait un outil efficace.

Pour les dépenses d’entretien-maintenance, l’expérience des autres départements montre qu’une

partie de ces dépenses peut également faire l’objet d’une gestion pluriannuelle.

En termes d’organisation, la gestion du patrimoine est centralisée dans deux directions,

direction des finances et direction des bâtiments, ce qui assure dans l’ensemble une bonne

homogénéité. Mais le cloisonnement des deux directions peut expliquer un niveau de performance

assez faible dans la gestion patrimoniale, caractérisée par une faible formalisation des procédures de

gestion, par un manque d’outils de pilotage et de mesure des coûts et des consommations, et aussi

par un niveau faible d’arbitrage entre régie et externalisation (lui-même lié à une méconnaissance

des coûts). Il semble donc qu’un décloisonnement des organisations, aujourd’hui séparées entre

ingénierie et gestion financière, permettrait un meilleur partage des savoir-faire et des bonnes

pratiques.



6

5- Les contrats de partenariat public-privé

Le département des Hautes-Pyrénées a signé en 2010 deux contrats de partenariat public-

privé (PPP), l’un en matière routière, l’autre dans le domaine du haut débit.

Les articles L.1414-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT)

disposent que le contrat de partenariat est un contrat administratif et soumettent le recours à cette

formule contractuelle, compte tenu de son caractère dérogatoire au droit commun de la commande

publique, à certaines conditions juridiques, économiques et financières. Les conditions juridiques

dans lesquelles ont été passées ces deux contrats n’appellent pas d’observations.

En revanche, la chambre a noté (cf. supra § 2) l’importance du coût de l’investissement pour

la collectivité, en termes de dette et en termes plus larges d’engagement financier.

La chambre observe également, singulièrement dans le cas du PPP haut débit, l’importance

du risque d’exploitation pour la collectivité, eu égard à la fois au montant des recettes d’exploitation

attendues (66 M€ HT sur 20 ans), et à la faiblesse des pénalités endossées par l’exploitant, ce qui

revient à faire supporter au conseil général l’essentiel du risque commercial. Mis bout à bout,

l’engagement financier du département dans le cadre du plan prévisionnel de financement

(70,7 M€) et le risque commercial représentent un engagement potentiel de 136,7 M€ pour le seul

PPP haut débit.

Partant, la chambre invite le conseil général à faire preuve d’une extrême vigilance dans le

contrôle de l’exécution du contrat, confié entretemps à une régie désignée à cet effet.

6- La prise en charge des personnes âgées et des personnes handicapées

Un schéma directeur des personnes adultes handicapées a été adopté en janvier 2008, pour la

période 2008-2013. La démarche de révision du schéma directeur des personnes âgées, engagée en

avril 2010, a abouti en février 2012 à l’adoption du schéma gérontologique 2012-2016.

L’action sociale départementale est organisée en cinq maisons départementales de solidarité

(MDS), à raison d’une par pays. Les MSD ont une mission générale d’accueil et d’accompagnement

social des personnes en difficulté. Entretemps, des comités locaux d’information et coordination

(CLIC), créés par la loi du 21 juillet 2001, ont été mis en place, mais une bonne articulation entre

les deux dispositifs reste encore à rechercher.

En 2010, avec un montant de 151 M€, les dépenses brutes d’aide sociale représentent 62 %

des dépenses réelles de fonctionnement. 37% des dépenses sociales sont des aides aux personnes

âgées, 18 % des aides aux personnes handicapées, 17 % des aides liées à l’insertion et 18 % des

aides à l’enfance.

La dépense brute d’allocation personnalisée d’autonomie (APA) atteint 36,7 M€ en 2010,

après avoir augmenté de 53 % entre 2005 et 2010. La croissance continue du nombre des

bénéficiaires (de 5 835 à 7 535, soit + 29,1 %) explique en grande partie cette évolution.



7

La proportion entre la dépense d’APA à domicile (70 %) et celle d’APA en établissement

(30 %) diffère nettement de celle nationale (61 % - 39 %), ce qui interroge. Le respect des

conditions d’entrée dans l’APA ne semble pas principalement en cause dès lors que la proportion

des allocataires à domicile classés GIR4, soit des personnes modérément dépendantes, est de 59 %,

proche de la moyenne nationale (57 %, cf. enquête DRESS juin 2009). La raison serait plus à

rechercher dans la faible capacité d’accueil en établissement (v infra).

Le montant moyen mensuel des plans d’aide (536 € en 2010, 524,6 € en 2009) est supérieur

à celui national (494 € en 2009), mais le contenu des plans d’aide est peu diversifié. Ils sont en effet

principalement constitués d’aide domestique (à plus de 90 %) et d’aide à la personne, tandis que les

aides techniques, comme l’adaptation du logement, restent marginales. En revanche, le conseil

général mène une politique relativement dynamique pour prendre en compte les besoins des aidants

(recherche de relais et d’hébergement temporaire). Enfin, parmi les modalités d’emplois offertes

(prestataire, gré à gré, mandataire), la procédure du gré à gré est assez souvent utilisée par les

personnes âgées, et paradoxalement par les plus dépendantes (29 % des GIR1), alors même qu’elle

offre moins de garanties en matière de formation.

Le contrôle de l’effectivité du plan d’aide est effectué depuis plusieurs années. Grâce au

CESU prépayé, mis en œuvre depuis 2007, le conseil général parvient à limiter les indus. Le

montant d’indus récupérés atteint 2,4 M€ en 2010, soit un taux de récupération de 9 % des sommes

mandatées pour l’APA à domicile. Quant au contrôle de la qualité de l’aide, il est bien entamé :

trois services sont autorisés et tarifés par le conseil général qui applique le décret n° 2003-1010 du

22 octobre 2003. Mais aucune démarche de conventionnement n’a encore été engagée, ni avec les

services d’accompagnement, ni avec la CNSA.

Pour la prise en charge en établissement des personnes âgées dépendantes, le département

des Hautes-Pyrénées compte 41 établissements en 2010 pour une capacité de 3 291 lits et places.

Avec un taux d’équipement de 115,46 places pour 1000 habitants en 2009, il est de ceux qui

disposent du moins grand nombre de lits médicalisés dans la région Midi-Pyrénées où la moyenne

est de 122,2.

Le contrôle des EHPAD est effectif, avec 47 contrôles inopinés en 5 ans (2006-2010) et une

procédure de contrôle formalisée et rigoureuse.

La prise en charge des personnes handicapées représente une dépense brute de 7,96 M€ pour

le conseil général en 2010, dont 4,93 M€ pour la prestation de compensation du handicap (PCH) et

3,03 M€ pour l’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP). La première étant plus

avantageuse que la seconde, et bien que n’ayant pas tout à fait le même spectre, un basculement

s’opère progressivement de l’une vers l’autre. En raison d’une centralisation sur Tarbes de l’équipe

médico-sociale, le suivi des plans d’aide est rendu difficile.

Les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) ont rencontré deux types

de difficultés. La première est la relative insécurité de gestion née de l’absence de compensation des

postes mis à disposition par l’Etat jusqu’en 2011, année où un règlement a été trouvé dans le cadre

d’une instruction du 8 avril 2011. La seconde, d’ordre managérial, est dû à la multiplicité des statuts

des personnels. L’effort du conseil général doit tendre à atténuer l’effet de cloisonnement qui en

découle.



8

S O M M A I R E

1 LE SUIVI DES OBSERVATIONS FAITES AU PRECEDENT CONTROLE ................. 10

2 LA PRESENTATION DU CONSEIL GENERAL ET LES ELEMENTS DE

CONTEXTE ............................................................................................................................. 12

3 LA SITUATION FINANCIERE ............................................................................................ 12 3.1 Remarques introductives ........................................................................................................ 12

3.1.1 Comparaison avec la situation constatée lors du précédent contrôle ......................... 12

3.1.2 Part du compte principal et des comptes annexes ...................................................... 13

3.2 La section de fonctionnement ................................................................................................ 13

3.2.1 Les recettes réelles de fonctionnement ...................................................................... 13

3.2.2 Les dépenses réelles de fonctionnement .................................................................... 14

3.2.3 La capacité d’épargne dégagée par la section de fonctionnement ............................. 15

3.3 Les investissements et la dette ............................................................................................... 16

3.3.1 Les investissements .................................................................................................... 16

3.3.2 Le financement de l’investissement ........................................................................... 17

3.4 La prospective ........................................................................................................................ 20

3.4.1 Le scénario au fil de l’eau .......................................................................................... 20

3.4.2 Les scénarii alternatifs ............................................................................................... 21

3.5 Conclusion sur la situation financière .................................................................................... 21

4 LA TENUE DES BUDGETS ET DES COMPTES............................................................... 22 4.1 La tenue des budgets .............................................................................................................. 22

4.1.1 Les annexes budgétaires ............................................................................................. 22

4.1.2 La qualité de la prévision budgétaire ......................................................................... 22

4.1.3 La procédure des autorisations de programmes (AP) ................................................ 23

4.2 La tenue des comptes ............................................................................................................. 23

4.2.1 Le rattachement des charges et des produits .............................................................. 23

4.2.2 Les provisions ............................................................................................................ 24

4.2.3 La comptabilisation des gains et pertes dues au SWAP ............................................ 25

4.2.4 Conclusion sur la tenue des comptes ......................................................................... 25

5 LA GESTION DU PATRIMOINE ......................................................................................... 25 5.1 La connaissance du patrimoine .............................................................................................. 25

5.1.1 La connaissance physique des biens .......................................................................... 25

5.1.2 La connaissance comptable des biens ........................................................................ 26

5.1.3 La connaissance juridique des biens .......................................................................... 29

5.2 La stratégie patrimoniale ........................................................................................................ 32

5.2.1 La démarche stratégique ............................................................................................ 32

5.2.2 La programmation ...................................................................................................... 35

5.2.3 La maîtrise d’ouvrage ................................................................................................ 36

5.3 La gestion du patrimoine immobilier ..................................................................................... 38

5.3.1 L’organisation de la gestion du patrimoine ................................................................ 38

5.3.2 La gestion des risques ................................................................................................ 41



9

6 LES CONTRATS DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE (PPP) ....................................... 43 6.1 Le PPP haut débit ................................................................................................................... 43

6.1.1 Les prémices .............................................................................................................. 43

6.1.2 L’évaluation préalable ................................................................................................ 43

6.1.3 La procédure de choix du titulaire ............................................................................. 45

6.1.4 L’équilibre financier du contrat et l’impact financier pour le conseil général ........... 48

6.1.5 Les interrogations suscitées par le contrat PPP haut débit ......................................... 49

6.2 Le PPP routier ........................................................................................................................ 50

6.3 L’impact des deux contrats de partenariat public privé ........................................................ 50

7 LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES AGEES ET DES PERSONNES

HANDICAPEES....................................................................................................................... 51 7.1 Le pilotage de la politique départementale ............................................................................ 51

7.1.1 Les documents d’orientation ...................................................................................... 51

7.1.2 Le maillage du territoire départemental ..................................................................... 52

7.2 Données de cadrage ............................................................................................................... 53

7.2.1 Le vieillissement de la population des Hautes-Pyrénées .......................................... 53

7.2.2 Le poids des dépenses d’aide aux personnes âgées et aux personnes handicapées ... 53

7.3 La mise en œuvre de l’APA ................................................................................................... 53

7.3.1 La progression du nombre de bénéficiaires, prioritairement à domicile et

majoritairement GIR 4 ............................................................................................................... 54

7.3.2 Le contenu et le niveau du plan d’aide, et du reste a charge ...................................... 55

7.3.3 La mise en oeuvre et le suivi du plan d’aide ; contrôle de l’effectivité et de la

qualité .................................................................................................................................... 58

7.4 La prise en charge en établissement des personnes âgées dépendantes ................................. 62

7.4.1 Etat des lieux de l’offre d’hébergement dans les Hautes-Pyrénées ........................... 62

7.4.2 Un contrôle renforcé des EHPAD par les services départementaux .......................... 63

7.4.3 Un reste à charge important ....................................................................................... 64

7.5 La prise en charge des personnes handicapées ...................................................................... 67

7.5.1 L’impact de la prestation de compensation du handicap ........................................... 67

7.5.2 Le fonctionnement de la MDPH ................................................................................ 71

8 LES RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE ............................................................. 74



10

1 LE SUIVI DES OBSERVATIONS FAITES AU PRECEDENT CONTROLE

Le contrôle antérieur avait porté sur les exercices 2001 à 2004 pour l’examen de la gestion.

Il avait donné lieu à un rapport d’observations définitives en date du 17 septembre 2007. Ces

observations avaient porté sur les domaines suivants :

- la tenue des comptes et l’évolution de la situation financière,

- l’aide sociale,

- la mise en œuvre de l’APA,

- l’hébergement des personnes âgées,

- le versement du RMI et la mise en oeuvre des actions d’insertion,

- les aides en faveur des personnes handicapées,

- la gestion des ressources humaines,

- la mise en place d’un contrôle interne et d’un contrôle de gestion

Au titre de la tenue des comptes, la chambre avait critiqué l’absence de rattachement des

charges et de comptabilité des engagements. Le problème du rattachement, qui a persisté durant la

période examinée, est abordé dans le présent rapport.

En ce qui concerne la situation financière, la chambre avait considéré que celle-ci demeurait

satisfaisante : « le poids de la dette diminuant et les grands équilibres financiers étant globalement,

eux aussi, respectés »…. La situation et le contexte ont beaucoup changé, impactant la gestion à

venir. Ce thème est analysé infra.

Au titre de l’action sociale, la chambre notait une importante évolution des charges. Elle

constatait une augmentation des bénéficiaires de l’APA et en conséquence une charge accrue pour

le département. Elle invitait à renforcer le suivi et l’évaluation du dispositif d’aide. Le conseil

général a poursuivi ses efforts pour en améliorer le suivi. Le présent rapport analyse ce thème.

En ce qui concerne l’hébergement des personnes âgées, la chambre notait une amélioration

du suivi des établissements conventionnés depuis 2006 et encourageait à poursuivre dans cette voie,

tout en notant les difficultés rencontrées avec la DDASS, seule à disposer d’agents assermentés

mais en nombre insuffisant. Le présent examen de gestion montre que le contrôle des

établissements est rigoureux (v chapitre VII).

En ce qui concerne le RMI, la chambre rappelait que le département avait acquis depuis

2004 l’ensemble de la compétence, étant à la fois responsable de l’insertion et de l’ouverture des

droits et du paiement de l’allocation, d’où il résultait une charge nouvelle en 2005 pour le

département, au demeurant couverte partiellement par des recettes nouvelles (TIPP), tandis que le

nombre de bénéficiaires augmentait. La création des contrats d’avenir et des contrats RMA laissait

présager un accroissement de l’impact financier du dispositif.

Sur la période, les dépenses de RMI-RSA ont été contenues du fait que le nombre des

bénéficiaires est resté stable. Bien qu’un plan de contrôle sur pièces ait été mis en place, la chambre

déplorait l’absence de politique de prévention des indus et appelait à renforcer les relations avec les

organismes payeurs pour faciliter le remboursement des paiements injustifiés. De fait, depuis 2007,

le dispositif d’insertion a été réorganisé. Un nouveau système de versement basé sur l’abandon des

avances a été mis en place, et le service du contentieux a été renforcé.



11

L’ordonnateur précise que la collectivité a confié depuis 2008 au Comité Départemental de

Développement Economique (CDDE), l’évaluation des revenus professionnels des travailleurs

indépendants, lorsqu’ils déposent une demande d’ouverture de droits au RSA. Ce contrôle s’est

traduit par le rejet de 20 à 25 % des demandes, ce qui a contribué à limiter les indûs.

La chambre regrettait par ailleurs l’absence de programmation des actions d’insertion,

l’absence d’étude préalable sérieuse des besoins, l’absence de suivi au moyen d’indicateurs. Elle

déplorait le manque de données sur le retour à l’emploi des bénéficiaires du RMI comme indicateur

d’efficacité des actions entreprises. Elle actait l’engagement du conseil général pour suppléer ces

lacunes. Il convient de souligner qu’à compter de 2007, le dispositif d’insertion a été réorganisé

dans le cadre du plan départemental d’insertion. Les actions financées dans le cadre du PDI font

l’objet d’un appel à projet qui définit les besoins et fixe des objectifs évaluables ; une fois

l’opérateur choisi, la collectivité signe avec lui une convention prévoyant l’évaluation de l’action, et

les modalités de son paiement, en partie lié aux résultats de cette évaluation.

En ce qui concerne les personnes handicapées et les suites données à la loi du 11 février

2005, la chambre notait la célérité du conseil général pour mettre en place la maison départementale

des personnes handicapées (MDPH) et observait le caractère encore incertain du niveau de

financement offert par la prestation de compensation du handicap (PCH). Ce thème est traité infra.

S’agissant des ressources humaines, la chambre constatait d’abord une augmentation des

effectifs physiques de 37 % (de 558 agents au 31 décembre 1997 à 764 agents au

31 décembre 2005). Durant la période récente (2005-2010), suite aux transferts de personnels

(DDE, TOS et parc routier), et aux recrutements estimés nécessaires dans les services supports, les

effectifs physiques ont augmenté de 86,75 %, de 762 à 1 423 agents (hors assistants familiaux), les

titulaires totalisant 1212 agents, soit 85,2 %. En emplois temps plein (ETP), l’augmentation des

effectifs était de 87,6 % (731,7 à 1372 agents).

La chambre rappelait par ailleurs le maintien par le département de 5 jours de congés, en

contradiction avec les dispositions du décret de 1985, les dits droits à congés ne pouvant être

assimilés à des avantages acquis, ni au sens de la loi du 26 janvier 1984, ni au sens de la loi du

3 janvier 2001. La Cour administrative d’appel (CAA) de Paris, dans un arrêt du 31 décembre

2004, rappelait que « seuls des avantages légaux au moment où ils ont été accordés peuvent être

maintenus ». Elle invitait le département à régulariser la situation. Or, le régime du temps de travail

n’a pas été modifié. La collectivité a simplement indiqué que la mise en place des 35 heures avait

donné lieu à l’instauration d’outils de contrôle de suivi des horaires (pointages, congés…), couplé à

un contrôle d’accès des principaux bâtiments. La chambre observe que près de cinq ans après son

constat initial, aucune initiative n’a été engagée pour mettre le régime horaire de la collectivité en

conformité avec la réglementation, qui prévoit un temps de travail annuel de 1607 heures. Elle

prend acte de l’engagement de l’ordonnateur en poste de soumettre des propositions d’adaptation du

temps de travail lors d’un prochain comité technique paritaire.

Enfin, la chambre notait que l’absentéisme avait été en baisse constante depuis 2004, le

nombre de jours d’absence passant de 21,64 jours en 2003 à 18,9 jours en 2005. Sur la période plus

récente, la chambre note que le nombre de jours d’absence a continué de baisser (15,39 en 2010), le

taux d’absentéisme diminuant de 8,65 % en 2005 à 7,10 % en 2010. Le coût de l’absentéisme (hors

remplacements) s’est élevé en 2010 à 2,08 M€ pour 21 914 jours d’absences, contre 2,59 M€ en

2005 pour un nombre d’agents inférieur (762).



12

Concernant les dispositifs de contrôle interne et de contrôle de gestion, la chambre, après les

avoir recensés, avait invité le département à poursuivre leur développement pour renforcer la

sécurité et l’efficacité de la gestion de la collectivité.

Sur la période récente, la collectivité a lancé plusieurs audits de son organisation. Peuvent

être cités : en 2005, l’audit sur les actions et l’organisation de la direction des solidarités

départementales (DSD) ; en 2007, l’audit de la sous-direction de l’action culturelle ; en 2008,

l’audit des missions locales du département et de la direction informatique, également ceux des

centres de planification familiale et de la maison départementale enfance et familles ; en 2009,

l’audit sur les véhicules de service et les frais de déplacement des agents de la collectivité, et du

comité départemental de développement économique (CDDE) ; en 2010, entre autres audits, celui

de l’ADSEA 65.

2 LA PRESENTATION DU CONSEIL GENERAL ET LES ELEMENTS DE CONTEXTE

Le département des Hautes-Pyrénées présente une superficie de 4 464 km2 et une population

de 229 079 habitants en 2008, soit une densité de 51 habitants au km2. Son relief est montagneux

sur la moitié sud du territoire, moins peuplée, et constitué de coteaux et plaines au nord, où réside la

majorité de sa population. Son économie est d’abord touristique (Lourdes, thermalisme, sports

alpins), également industrielle (orientation récente vers l’aéronautique et l’électronique) et rurale.

Plusieurs évènements externes ont contribué à faire de la période sous revue une période

singulière. Tout d’abord, les transferts des agents de l’Etat aux départements (routes, collèges,

parcs), la réforme de la taxe professionnelle et enfin les réformes en cours touchant l’organisation et

les compétences des collectivités locales. Ensuite, la crise financière apparue en 2008 a eu et

continue d’avoir un impact fort sur les départements, en affectant leurs recettes (notamment les

droits de mutation) et en plaçant au-devant de la scène ces collectivités dont la fonction sociale est

prédominante.

3 LA SITUATION FINANCIERE

3.1 Remarques introductives

3.1.1 Comparaison avec la situation constatée lors du précédent contrôle

La situation, caractérisée par les grands indicateurs, était la suivante :

- l’autofinancement brut dégagé en 2005 était de 54,36 M€, en hausse régulière depuis

2001 ; le ratio CAF brute sur recettes réelles de fonctionnement était de 24,8 % cette

année-là, soit 8 points au-dessus de la moyenne de la strate ;

- l’endettement qui était en baisse continue sur la période, s’élevait à 117, 8 M€ au

31 décembre 2005 ; le taux d’endettement était de 53,7 %, supérieur à la moyenne de la

strate (50,1 %) ;

- le fonds de roulement s’établissait quant à lui à 13,1 M€ cette même année, représentant

12,6 jours de dépenses réelles de fonctionnement.



13

En 2010, soit cinq années plus tard, la CAF a diminué mais reste élevée (41 M€) et

l’encours de la dette, qui atteint 108,4 M€, a diminué de 8 %. La situation financière présente donc

en apparence une relative stabilité sur la période. Mais en apparence seulement, comme il sera

démontré.

3.1.2 Part du compte principal et des comptes annexes

Au plan budgétaire et comptable, l’établissement met en œuvre un budget principal et deux

budgets annexes : la maison de l’enfance et de la famille pendant toute la période, et le laboratoire

d’analyse jusqu’en 2007.

La part représentée par les comptes annexes dans le budget consolidé étant modeste (soit

0,03 % en 2009), seul le compte principal a été analysé de manière détaillée. Le tableau en annexe 1

restitue les recettes et les dépenses consolidées dans ce compte.

3.2 La section de fonctionnement

Sur la période 2005-2010, les recettes réelles de fonctionnement sont passées de 219,3 M€ à

280,2 M€, soit une augmentation de 27,8 % (4,6 % par an), alors que les dépenses réelles de

fonctionnement ont pour leur part augmenté sur la même période de 45,3 % (7,6 %), passant de

164,8 M€ à 239,5 M€, soit + 74,6 M€. Le différentiel d’évolution annuelle est de 3 points.

3.2.1 Les recettes réelles de fonctionnement

La part des dotations de l’Etat et de la fiscalité est restée sur la période relativement

constante : de l’ordre de 60 % pour la fiscalité (40 % pour celle directe, 20 % pour celle indirecte)

et de l’ordre de 25 % pour les dotations de l’Etat.

recettes de fonctionnement

(milliers €) 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Evol.

(en %)

recettes réelles

fonctionnement

219 335 239 293 247 642 263 267 270 339 280 232 + 27,8 %

Evolution (%) + 9 % + 3,5 % + 6,3 % + 2,7 % + 3,7 %

Dont fiscalité directe 89 448 95 938 98 835 103 745 112 410 116 672 + 30 %

Part dans les RRF (en %) 40,8 40 39.9 39.4 41.6 41.6

Dont fiscalité indirecte 44 510 45 583 49 553 57 618 55 673 59 464 + 33,6 %

Part dans les RRF (en %) 20.3 19 20 21.9 20.6 21.2

Dont dotations de l’Etat*

58 265 63 842 66 017 67 659 68 325 68 821

+ 18,1 %

Part dans les RRF (en %)

26,5 26,7 26,6 25,7 25,3 24,6

Dont autres recettes

27 112 33 930 33 237 34 445 33 931 35 275

+ 30 %

Part dans les RRF (en %)

12.4 14.2 13.4 13 12.6 12.6

Source : comptes de gestion

(*) DGF+DGD+Dotation de compensation+Compensation au titre des taxes



14

Les dotations de l’Etat ont augmenté entre 2005 et 2010 de 18 % ; leur part dans les recettes

réelles de fonctionnement a diminué de 26,6 % à 24,6 %. La DGF en représente 45 % en 2010.

Les recettes fiscales, qui représentent environ 60 % des recettes réelles de fonctionnement,

ont quant à elles connu une évolution très dynamique sur la période.

Les recettes d’impôts directs ont augmenté de 30 %, passant de 89,5 M€ en 2005 à 116,7

M€ en 2010. En 2009, elles représentaient 492 €/habitant, soit une valeur bien supérieure à la

moyenne de la strate qui s’établit selon la DGFIP à 369 €/habitant et selon l’ADF à une moyenne

régionale de 437 €. En 2010, elles représentaient 510 €/habitant.

La fiscalité indirecte a également connu une forte progression (+ 33,6 %).

Elle a intégré des transferts de taxes de l’Etat (notamment la taxe intérieure sur les produits

pétroliers « TIPP » et la taxe sur les contrats d’assurances « TSCA ») en vue de financer les charges

transférées au titre des personnels. Les recettes relatives à la taxe sur les contrats d’assurance ont

presque doublé en 2007, de même en 2008. Elles se stabilisaient en 2009 et 2010 (16,9 M€).

Par contre, les droits de mutation qui ont constitué une recette très dynamique jusqu’à la

crise économique en automne 2008 (ils ont généré cette année-là une recette de 18,2 M€), ont connu

une chute brutale en 2009 (13,6 M€). La reprise relative du marché immobilier en 2010 ne leur a

pas permis de rattraper leur niveau de 2007 (16,5 M€ en 2010).

3.2.2 Les dépenses réelles de fonctionnement

Entre 2005 et 2010 (cf. tableau ci-après), les dépenses réelles de fonctionnement ont évolué

de 45,3 %, soit une augmentation annuelle moyenne de 7,6 %.

Cette forte progression est due à plusieurs facteurs, dont deux structurels :

les transferts de personnels de l’Etat aux départements suite à l’acte II de la décentralisation

d’une part, à l’origine d’une augmentation très forte des effectifs (transferts de l’Etat, TOS et DDE,

depuis 2007). Suite à ces transferts, la part des dépenses de personnel dans le total des dépenses

réelles de fonctionnement a augmenté de plus de cinq points (de 18,4 % en 2006 à 23 % en 2010).

l’augmentation des dépenses d’action sociale d’autre part, en raison de l’évolution

réglementaire (loi du 11 février 2005 sur le handicap, loi du 1er

décembre 2008 généralisant le

revenu de solidarité active).

Les dépenses au titre des aides à la personne ont augmenté de 46,3 %, dont 4,2 % en 2009 et

7 % en 2010. L’année 2009 a été marquée par la mise en place du RSA au 1er

juillet 2009 et la

disparition progressive du RMI. Dans les dépenses réelles de fonctionnement, la part des dépenses

d’action sociale, qui intègrent les frais de séjour et d’hébergement, diminue, passant ainsi de 50,4 %

à 47 % :



15

dépenses de fonctionnement

(en milliers €) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Evol (%)

Dépenses réelles de

fonctionnement 164 971 185 165 198 592 218 984 232 886 239 549 45.2

Evolution (%) 12.2 7.2 10.8 6,3 2,9

Dont dépenses de personnel

(compte 64) 30 392 33 142 38 632 49 047 53 625 55 216 81,7

Part dans les dépenses

réelles de fonctionnement

(en %)

18.4 17.9 19.5 22.4 23 23

Dont C/651- Aides à la

personne 47 161 53 247 58 422 61 956 64 546 69 014 46,3

Dont C/652- Frais de séjour et

d’hébergement 35 922 40 269 39 907 41 244 44 942 43 684 21,6

Sous-total Action sociale 83 083 93 516 98 329 103 200 109 488 112 698 35,6



(en %)

50.4 50.5 49.5 47.1 47 47

Dont autres dépenses 51 496 58 507 61 631 66 737 69 773 71 635 39



(en %)

31.2 31.5 31 30.5 30 30


Les bases nationales offrent des éléments de comparaison des performances du département.

Selon la base du ministère de l’Economie (Bercy Colloc), la part des dépenses de personnel dans le

total des dépenses réelles de fonctionnement du département des Hautes-Pyrénées, bien qu’elle ait

sensiblement augmenté entre 2005 et 2009, est restée inférieure à celle des départements de même

strate (16,3 % contre 18 % en 2005, 20,8 % contre 23,1 % en 2009). En revanche, la part des

dépenses d’aide sociale, inférieure en 2005 (25 % contre 25,3 % pour les départements de la même

strate démographique) leur est devenue supérieure en 2009 (24,6 % contre 23,8 %).

3.2.3 La capacité d’épargne dégagée par la section de fonctionnement

L’évolution décalée des produits et des charges de fonctionnement (effet de ciseaux) est à

l’origine d’un tassement de l’épargne.

De fait, la capacité d’autofinancement brute dégagée par la section de fonctionnement n’a

cessé de diminuer au cours de la période examinée, passant de 54,4 M€ en 2005 à 41 M€ en 2010,

ne représentant plus cette année là que 14,8 % des produits réels de fonctionnement, contre 24,8 %

en 2005. Alors que le taux d’épargne était situé en 2005 huit points au-dessus de la moyenne de la

strate (16,9 %), soit une situation particulièrement favorable, le département des Hautes-Pyrénées

n’était plus en 2009 qu’à 13,9 %, soit seulement 2,5 points au-dessus de la moyenne de la strate.



16

L’épargne nette, soit après remboursement de l’annuité en capital de la dette, permet de

financer une partie des dépenses d’investissement, mais dans une proportion qui a un peu baissé,

de 33,2 M€ en 2005 à 27 M€ en 2010 :

En milliers €

2005 2006 2007 2008 2009 2010 Evol.

(%)

CAF brute 54 363 54 128 49 050 44 283 37 454 41 043 -24,5

CAFB/ RRF 24,8 % 22,6 % 19,8 % 16,8 % 13,9 % 14,6 %

Remboursement

du capital des

emprunts

21 143 39 805 23 364 18 360 16 336 13 960

CAF nette 33220 14323 25686 25923 21118 27083 -18,5

Soit en €/h 146 63* 111 114 92 118

Moyenne strate 94 106* 102 78 73 75


* En 2006, non significatif car renégociation de la dette (A voir avec les services).

En conclusion, la section de fonctionnement présente comme caractéristique un effet de

ciseaux important (différentiel de 3 points) entre les recettes et les charges de fonctionnement, qui

entraîne un tassement de l’épargne brute dégagée. En l’absence de marge de manœuvre fiscale, le

maintien par le conseil général de sa capacité d’autofinancement passe par un effort soutenu de

maîtrise des dépenses de fonctionnement.

3.3 Les investissements et la dette

3.3.1 Les investissements

Le conseil général des Hautes-Pyrénées a consenti sur la période 2005-2010 un effort

d’investissement réel hors dette de 55,9 M€, soit une dépense moyenne par habitant de l’ordre de

249 €, proche des montants moyens constatés sur cette période pour l’ensemble des départements.

Les investissements directs ont représenté 29,9 M€ en moyenne annuelle et les subventions

d’équipement versées aux communes et autres structures locales 26 M€. Le département a donc un

peu plus investi pour les autres collectivités du département que pour lui-même.

L’effort a été maintenu après la survenue de la crise économique en 2008-2009, le conseil

général ayant adhéré au plan de relance et satisfait aux conditions posées par le gouvernement pour

percevoir le FCTVA de façon anticipée (maintien en 2009 d’un niveau d’investissement au moins

égal à la moyenne des trois années précédentes).

L’évolution de l’investissement est retracée dans le tableau ci-après :

(en milliers €) 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Dépenses réelles

d’investissement, dont : 70 677 102 299 76 305 71 503 79 781 73 894

Remboursement de la dette 21 143 39 805 23 364 18 360 16 336 13 960

Inv. réel hors dette 49 534 62 494 52 941 53 143 63 445 59 934

Investissements directs

(c21 et 23) 27 779 29 622 28 554 26 500 37 378 29 314

Subventions versées 19 692 32 455 23 817 25 799 24 574 29 769



17

3.3.2 Le financement de l’investissement

Pour financer ses investissements, le conseil général a d’abord pu compter sur l’épargne

dégagée par sa section de fonctionnement, la CAF nette ayant permis de financer une partie des

dépenses d’investissement, mais dans une proportion moindre, de 33,2 à 27,1 M€.

Les dépenses d’investissement direct (288,5 M€) ont été financées à hauteur de 102,5 M€

par de l’emprunt, soit un taux de 35,5 %. Le tableau ci-après restitue l’évolution des principales

recettes réelles d’investissement :

(en milliers €) 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Recettes réelles d’INV hors

emprunt, dont : 13 352 43 444 18 466 25 530 48 070 34 508

Dotations Etat (DGE) 3 041 1 984 0 0 0 0

FCTVA 3 183 3 170 4 117 4 142 8 794 5 672

Subventions (c13) + c45 4 405 3 435 2 878 2 988 3 176 5 459

Participations (aux pgm inv) 1 156 13 310 390 175 883 738

Emprunt 908 20 000 10 860 18 000 35 000 18 600

Produits cession immob. 11 1 321 12 2 16 540

Autres (remb. créances) 643 223 200 149 130 3 499

Le stock de la dette est passé sur la période 2005-2010 de 117,7 M€ à 108 M€. Suite à la

renégociation de la dette 2006, l’annuité en capital a fortement diminué (de 25,4 M€ en 2005 à

16,6 M€ en 2010).

Les reports de crédits d’investissement s’élevaient au 31 décembre 2009 à 55,7 M€ en

dépenses et 64,4 M€ en recettes, dont 45 M€ d’emprunt.

L’endettement moyen par habitant est passé de 426 € fin 2006 à 454 € fin 2009, niveau

nettement inférieur à celui atteint par les départements de la même strate démographique

(615 €/hab) et par l’ensemble des départements (451 €). En 2010, le niveau de dette par habitant est

de 474 €, pour une moyenne de la strate de 638 €/hab.

Le ratio de solvabilité (ou durée apparente de la dette), qui rapporte l’encours de dette à la

capacité d’autofinancement brute, a évolué de 2,2 ans fin 2007 à 2,6 ans fin 2010. Il est plus

favorable que dans les départements de la même strate (4,8 ans).

Toutefois les ratios ci-dessus n’intègrent pas la dette contractée au titre du PPP routier. Ils ne

prennent pas non plus en compte l’importance des engagements financiers du département dans le

cadre des deux PPP, routier et haut-débit.

Dette (en milliers €) 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Dette au 31 12 117 783 97 978 85 474 85 115 103 778 108 418

Annuité 25 377 38 944 27 006 22 553 19 016 16 639



18

3.3.2.1 L’impact sur la dette départementale du contrat de partenariat public privé

(PPP) routier

Les conditions dans lesquelles la collectivité doit transcrire dans ses comptes l’impact d’un

contrat de partenariat public privé ont été définies par l’arrêté du 16 décembre 2010 relatif à

l’instruction comptable M14, qui traite la dette contractée dans ce cadre comme partie intégrante de

la dette de la collectivité et la comptabilise dans un compte 1675 « dettes afférentes aux METP et

PPP » créé à cet effet.

Alors que deux PPP ont été contractés par le département, seul le PPP routier entre dans ce

cadre et constitue une dette départementale. Si l’on prend en compte la dette générée par ce contrat,

le niveau d’endettement du département augmentera à la date de réception prévue des travaux, soit

en 2013, de 36,1 M€ HT.

Dans le cas du PPP haut-débit, le contrat a été transféré à une régie personnalisée, à laquelle

il incombe d’enregistrer la dette dans ses comptes. Pour le département, l’engagement au titre de ce

contrat ne constitue pas une dette, mais la collectivité s’oblige à verser une contribution obligatoire

à la régie afin de lui permettre de faire face au paiement des loyers à la société Hautes-Pyrénées

Numérique (HPN). Cette contribution est appréhendée ci-après.

3.3.2.2 L’impact global sur les finances du département des contrats de partenariat

public privé

Au titre du PPP routier, l’engagement financier total du département s’élève à 64,6 M€ HT,

correspondant à un loyer d’investissement de 57,5 M€ HT et un loyer d’exploitation de 7,1 M€.

Le paiement de ces loyers se traduira par une rémunération annuelle du titulaire de 1,9 M€ HT en

2013, puis de 3,2 M€ HT entre 2014 et 2032, enfin de 1,3 M€ HT en 2033. Soit en moyenne sur 20

ans une dépense annuelle de 3,2 M€.

Au titre du PPP haut-débit, le versement des loyers dus par la régie à la société HPN s’élève

à 132,5 M€ HT. Compte tenu d’un montant de recettes escomptées de 66 M€, la contribution

obligatoire du département s’élève à 66,5 M€, qui se traduit par le versement annuel moyen de

3,3 M€ HT sur 20 ans (du 1er

mars 2012 au 28 février 2032). Si l’on ajoute à la contribution

obligatoire du département les charges de fonctionnement de la régie, qui s’élèvent à 4,2 M€, la

dépense annuelle moyenne au titre du PPP Haut-débit est de 3,5 M€. Mais en cas de non-réalisation

des recettes commerciales (66 M€ de recettes attendues), et compte tenu de la faiblesse des

pénalités susceptibles d’être endossées par l’exploitant, le département pourrait être amené à

supporter bien plus que la seule contribution prévisionnelle, sa garantie s’étendant à la presque

totalité des dépenses d’exploitation (cet aspect est traité dans le chapitre sur les PPP).

3.3.2.3 Le SWAP conclu en 2005 en substitution d’un emprunt structuré et le

CONTRE-SWAP contracté en 2008

En ce qui concerne la structure de la dette, la part d’emprunts contractés en taux fixe

représentait 23 % du stock de dette en 2010, et celle en taux variable 66 % (index Euribor) tandis

qu’une part de 11 % constitue des emprunts structurés. Parmi ces derniers, un contrat de couverture

du risque (SWAP) a retenu l’attention de la chambre.



19

En juin 2004, en refinancement de deux contrats de prêts structurés basés sur les index

monétaires de la zone euro, le département a contracté un nouvel emprunt structuré nommé « Tip

Top USD » pour un montant de 14 776 655,22 € sur une durée de 13 ans dont les caractéristiques

financières sont les suivantes à compter du 01 janvier 2005 :

taux fixe de 4,08 % si l’index Libor USD 12 mois est inférieur à 6 % sinon le taux

d’intérêt est le suivant : Libor USD 12 mois

à partir du 1er janvier 2013, l’emprunt bascule de la phase structurée à la phase

monétaire pour la durée résiduelle de 5 ans avec le paiement d’un taux d’intérêt basé sur

l’index Euribor 12 mois.

Or, au cours de l’année 2005 le taux du Libor USD 12 mois a connu une hausse importante

(environ 200 points de base). Pour se couvrir de cette fluctuation des taux et de l’éventuel

dépassement de la barrière fixée à 6 % sur le Libor USD 12 mois, le département a mis en place un

instrument de couverture avec l’établissement bancaire IXIS CIB, sous la forme d’une opération

d’échange de conditions d’intérêts dans laquelle les 2 contreparties paient ou reçoivent à chaque

échéance le différentiel des intérêts calculés en fonction du sens du contrat.

D’après ce contrat de couverture Natixis (SWAP), cette dernière société paye au

département les intérêts calculés selon les conditions financières du contrat « TipTop USD » de

Dexia crédit local, et le département paye à IXIS CIB les intérêts calculés en fonction du taux

structuré déterminé comme suit :

pour les échéances au 01 janvier 2006 et 01 janvier 2007 : un taux fixe de 3,95 % est

garanti ;

à partir de janvier 2008 jusqu’au 01 janvier 2018 : si (CMS30-CMS5) est > 0.30 %, le

département paye un taux de 3.95 % ; sinon le taux payé est égal à

8.92 %-5*(CMS 30ans-CMS 5 ans).

Fin novembre 2008, le seuil de 0,3 % a été largement franchi. Le 4 décembre 2008, l’écart

entre CMS 30 ans et CMS 5 ans était de -0,448 et l’application de la formule du SWAP donnait un

taux applicable de 11,16 %, générant un important surcoût. Pour se prémunir du risque de taux, le

conseil général a opté pour une stratégie plus sécurisante et signé le 16 décembre 2008 un

CONTRESWAP, gelant à taux fixe (6,30 %) l’échéance du 1er

janvier 2009.

A la fin de l’année 2011, la perte subie par le département était de 459 000 €. Le bilan

financier de l’opération sur la période 2006/2011 est retracé dans le tableau en annexe 1, qui montre

que les exercices 2008 et 2009 ont respectivement enregistré une perte de 330 773 € et de

175 570 €.

Le département a envisagé de sortir de ce SWAP, mais y a renoncé finalement pour les

raisons ci-après.

Tout d’abord, au 11 mars 2011, le coût de sortie ressortait à 360 014,91 €. Or, au 1er

janvier

2012, le capital restant dû (CRD) s’élevait avant échéance à 3 580 872,70 €. Si l’index de référence

venait à s’inverser à nouveau, il faudrait que le taux d’intérêt soit de l’ordre de 10 % pour que

l’opération de sortie anticipée du SWAP soit neutralisée. Or, le conseil général a estimé que cette

hausse du taux présentait une faible probabilité.



20

De plus, au 1er

janvier 2013, le montant du CRD ressortira à 2 566 666,54 € et, quel que soit

le scénario, le montant des intérêts dus resterait inférieur au coût de sortie évalué à cette date.

En 2008, le taux moyen de la dette s’établissait à 3,72 % et l’incidence de la perte due au

SWAP a été de 0,39 %. En 2010, ce taux moyen était de 2,8 % et l’incidence du SWAP n’était plus

que de 0,2 %.

3.4 La prospective

Le conseil général des Hautes-Pyrénées a réalisé une analyse financière prospective sur la

période 2010-2014 (v. annexe 2). Le scénario au fil de l’eau montre une dégradation rapide du

résultat, obligeant à envisager un ou des scénarii alternatifs.

3.4.1 Le scénario au fil de l’eau

Dans ce scénario d’évolution au fil de l’eau, les dépenses de fonctionnement évoluent sur un

rythme annuel de l’ordre de 2,6 % à 2,8 % et les recettes de fonctionnement sur un rythme de 1,2 %

à 2,1 % par an, d’où il résulte une diminution de 34,5 % en quatre ans (de 30,6 M€ à 20 M€) de

l’épargne brute. L’épargne disponible, mesurée en déduisant de l’épargne brute l’annuité

correspondant aux emprunts en cours et celle correspondant aux emprunts nouveaux, devient

négative dès 2014.

En milliers d’euros 2011 2012 2013 2014

Epargne brute 30 622 26 975 23 159 19 982

Annuité 2011 2012 2013 2014

Emprunts en cours 16 294 14 010 12 619 11 904

Emprunts nouveaux 3 689 6 274 9 048 12 016

Epargne nette 10 639 6 691 1 492 -3 938

Source Conseil général des Hautes-Pyrénées

Dans ce scénario « au fil de l’eau », le rythme des dépenses d’investissement, intégrant

l’effet des PPP, est financé sur la base d’emprunts mobilisés chaque année à hauteur de 30 M€. Le

scénario « au fil de l’eau » est élaboré sans prendre en compte les recettes nouvelles accordées au

département. Les conséquences de l’effet de ciseaux constaté en section de fonctionnement

apparaissent nettement, sous la forme d’une dégradation rapide du fonds de roulement, qui

enregistre un déficit consolidé de 65 M€ en 4 ans.

Investissement

(en milliers d’euros)

2011 2012 2013 2014

dépenses 52 585 57 474 60 203 61308

recettes 7 630 7 459 7 861 8 086

Besoin de financement 44 955 50 015 52 342 53 222

Epargne disponible 10 639 6 691 1 492 -3 938

Emprunts 30 000 30 000 30 000 30 000

FR début d’exercice 1 - 4 314 - 17 639 - 38 489

FR fin d’exercice - 4 314 -17 639 - 38 489 -65 649

Source Conseil général des Hautes-Pyrénées



21

3.4.2 Les scénarii alternatifs

Les scénarii alternatifs n’ont pas été mesurés et finalisés. Néanmoins, il ressort de la

démonstration que pour maintenir une capacité d’investissement constante, le conseil général doit

contenir l’augmentation des dépenses de fonctionnement, d’autant qu’il ne peut plus compter sur les

recettes fiscales, sur lesquelles son autonomie a été fortement réduite.

Dans le nouveau cadre particulièrement contraint dans lequel évolue le département, la

collectivité devra certainement recentrer progressivement son activité sur les compétences que le

législateur a identifiées comme obligatoires.

3.5 Conclusion sur la situation financière

Au 31 décembre 2010, le niveau de l’autofinancement dégagé par la section de

fonctionnement a un peu diminué par rapport à la fin de la période précédente mais il reste

satisfaisant. La tendance est toutefois nettement négative, compte tenu de l’effet de ciseaux constaté

entre recettes et dépenses de fonctionnement. Il est vrai que, depuis 2005, les comptes de

l’ensemble des départements ont été fragilisés sous l’effet des transferts de personnels de l’Etat

(collèges, routes), de la croissance continue des dépenses sociales, notamment APA et PCH, et des

variations des recettes fiscales (baisse des droits de mutation en 2009). Mme DURRIEU,

ordonnateur en fonction entre mars 2008 et mars 2011, indique qu’elle a mené une politique

d’économies et de contrôle des dépenses.

En apparence, le niveau de la dette est resté modéré, mais c’est sans tenir compte de la dette

née du PPP routier (36,1 M€ HT) qui viendra à réception des travaux (2013) s’imputer au compte

16. En outre, les engagements financiers que le département a contractés dans le cadre des deux

PPP, routier et haut-débit, sont très élevés, respectivement de 64,6 M€ HT et 70,7 M€ HT, frais de

fonctionnement de la régie en charge du haut-débit inclus, soit un total de 135,3 M€ HT. Il existe au

surplus un risque pour le département d’être appelé à compenser l’insuffisance de recettes

commerciales, attendues à hauteur de 66 M€ HT, dans le cas du PPP haut-débit.

L’analyse prospective réalisée par les services du conseil général montre que la projection

de la situation existante conduit à une situation d’impasse financière. En l’absence de marge de

manœuvre fiscale significative, la collectivité n’a donc d’autre choix, si elle veut maintenir son taux

d’autofinancement, que d’engager un effort de maîtrise de ses charges de fonctionnement et une

diminution de ses dépenses d’investissement. La maîtrise durable des dépenses et un équilibre

financier pérenne ne seront possibles que si la collectivité départementale recentre progressivement

son activité sur ses compétences obligatoires.



22

4 LA TENUE DES BUDGETS ET DES COMPTES

4.1 La tenue des budgets

4.1.1 Les annexes budgétaires

Dans l’ensemble, les annexes obligatoires prévues par l’instruction comptable M52 sont

bien tenues. Toutefois certaines lacunes ont été observées :

- l’état des engagements donnés par le département en matière de garanties d’emprunts ne

comporte pas les éléments de calcul des ratios de l’article L.3231-4 ;

- les AP/CP sont présentées par programmes sans détail des opérations.

La chambre prend acte de l’engagement de l’ordonnateur de régulariser chacun de ces deux

points.

4.1.2 La qualité de la prévision budgétaire

En fonctionnement, les taux d’exécution budgétaire dépassent souvent 100 % en recettes et

se situent entre 87,4 % et 94,5 % en dépenses selon les exercices. En matière de dépenses, une

amélioration de la prévision est notée au cours de la période (de 88,4 % en 2005 à 96,2 % en 2010).

En investissement (cf tableau ci-après), les taux d’exécution demeurent en revanche assez

faibles : le taux d’exécution en dépenses varie entre 64 et 76 % jusqu’en 2009 mais se dégrade

fortement en 2010 (45,7 %) ; cette année-là, la consommation des crédits aurait été ralentie ; parmi

les difficultés rencontrées, ont été mis en avant des problèmes de ressources humaines dans le suivi

des dossiers de travaux ; le taux d’exécution en recettes suit les mêmes variations.

Section

d’investissement


2005 2006 2007 2008 2009 2010

Crédits votés recettes 175 454 208 237 276 483 253 895 331 278 216 559

Recettes réalisées 122 863 138 827 193 036 194 003 254 700 103 053

Taux exécution en

recettes (%)

70,0 % 66,7 % 69,8 % 76,4 % 76,9 % 47,6 %

Crédits votés dépenses 208 237 208 237 276 483 253 895 331 278 216 559

Dépenses réalisées 132 775 143 923 192 415 189 676 251 133 98 871

Taux exécution en

dépenses (%)

63,8 % 69,1 % 69,6 % 74,7 % 75,8 % 45,7 %

Source : comptes administratifs (opérations réelles)

La conséquence du faible niveau d’exécution budgétaire est un volume important de reports

de crédits sur la gestion suivante. A titre d’illustration, l’exercice 2010 enregistre un total de

58,5 M€ de restes à réaliser en dépenses et de 72,4 M€ en recettes, dont 54,4 M€ d’emprunt.

La chambre note que le département a engagé un travail d’apurement des reports et que les

restes à réaliser non adossés à un engagement juridique ont été annulés.



23

4.1.3 La procédure des autorisations de programmes (AP)

La procédure des AP-CP est en principe de nature à améliorer l’exécution budgétaire. Le

département vote des autorisations de programme (AP) pour réaliser certaines dépenses

d’investissement présentant une exécution sur plusieurs années. Cette procédure permet au conseil

général de ne pas inscrire à son budget l’intégralité d’une dépense pluriannuelle, mais les seules

dépenses à régler au cours de l’exercice concerné.

La M52 définit les autorisations de programme (AP) comme la limite supérieure des

dépenses pouvant être engagées pour le financement des investissements, tandis que les crédits de

paiement (CP) correspondent à la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant

l’exercice.

Au plan formel, la M52 prévoit qu’une AP doit comporter une répartition prévisionnelle des

CP correspondants et être assortie d’un échéancier prévisionnel de CP. En l’état, les tableaux de

suivi des AP/CP ne disposent pas d’un échéancier d’exécution, rendant impossible le suivi annuel

de la consommation des crédits pour chaque AP. La situation consolidée des AP/CP à la date du 31

décembre 2009 ne permet pas de mesurer le nombre d’années moyen nécessaire pour exécuter les

AP. Par ailleurs, un nombre important d’AP ouvertes depuis 2001 n’ont connu qu’une exécution

très faible.

L’ordonnateur a informé la chambre des mesures qui ont été prises pour assurer un

fonctionnement optimal en AP/CP, le dispositif étant étendu à l’ensemble de la politique

d’investissement, et de la décision prise d’élaborer avec les directions un plan pluriannuel

d’investissement.

4.2 La tenue des comptes

4.2.1 Le rattachement des charges et des produits

Le rattachement des charges et produits est l’application du principe de l’annualité

budgétaire et d’indépendance des exercices. Il consiste à imputer à un exercice donné les charges

correspondant à un service fait (dépenses engagées non mandatées) et les produits correspondant à

des droits acquis. Le rattachement ne vise que la section de fonctionnement.

Le tableau ci-après restitue les rattachements effectués au titre des exercices 2008, 2009 et

2010 (en euros) :

Dépenses 2008 Recettes 2008 Rattachements dépenses 2008 Rattachements recettes 2008

243 327 827 265 425 192

3 207 597

dont 1 702 406 opérations ventilées

dont 1 505 189 ICNE

0


251 202 777 273 880 433

2 659 969

dont 1 839 168 opérations ventilées

dont 820 800 ICNE

582 790

dont 582 639 opérations ventilées

dont 150 opérations non ventilées


269 193 356 285 305 732 2 583 815 1 276 988



24

Au titre des dépenses rattachées, le rattachement des ICNE, obligatoire, est réalisé. Le

conseil général rattache également les opérations dites ventilées, identifiables par chapitre (elles

concernent les services généraux, l’action sociale, le RMI et l’APA), qui ont représenté par exemple

en 2009 un montant de 1 839 169 €. Le département des Hautes-Pyrénées ne pratique donc en l’état

qu’un rattachement partiel de ses charges.

De plus, les dépenses à classer ont représenté au début de la période des montants très

importants, allant jusqu’à 10 M€ (2005), modifiant fortement le résultat. Il s’agit essentiellement de

dépenses concernant des paiements avant mandatement de secours d’urgence, d’APA et de PCH.

Des efforts ont été conduits pour les résorber, ce qui a permis de ramener le solde de ces dépenses

non régularisées à 1,6 M€ au 31 décembre 2009.

La chambre encourage le département à mener à bonne fin son effort de résorption des

dépenses à classer. Concernant le rattachement partiel des charges et des produits, elle rappelle le

principe du rattachement posé par la M52 qui prévoit la possibilité de fixer par délibération un seuil

en deçà duquel les charges et produits, par hypothèse sans forte incidence sur le résultat, ne sont pas

rattachables à l’exercice porteur du fait générateur. Elle note l’engagement de l’ordonnateur dans ce

sens.

4.2.2 Les provisions

La réglementation comptable rend obligatoire la constitution d’une provision dans un certain

nombre de cas d’apparition d’un risque financier. Ainsi, en matière de litiges et contentieux, la

provision du même nom est à constituer dès la naissance du risque et à maintenir tant que celui-ci

subsiste. Celle constituée pour dépréciation des comptes de redevables permet d’étaler dans le

temps l’incidence des décisions d’admission en non-valeur.

Jusqu’en 2009, le conseil général n’a inscrit de provision pour aucune de ces raisons. Dans

le cas des admissions en non-valeur, qui représentent une somme supérieure à 60 000 € en 2009, la

somme est simplement budgétée.

Dans le cas du contentieux avec la SOGEBA, entreprise de travaux routiers qui s’est

pourvue devant les tribunaux après avoir été exclue à tort d’un marché public en 1997, l’inscription

d’une provision aurait été plus conforme à l’instruction comptable M52. En effet, les indemnités

payées pour litiges et contentieux, qui représentaient en 2009 une somme de 602 042,68 € (intérêts

moratoires inclus), trouvent leur origine dans une décision de la cour administrative d’appel de

Bordeaux, datée du 3 juillet 2003, annulant un premier jugement du tribunal administratif de PAU

qui rejetait la requête de la société. Le principe de la responsabilité de la collectivité départementale

était donc clairement posé, même si le montant de l’indemnité finale n’a été déterminé que

nettement plus tard, en 2009, par le même tribunal administratif de Pau, après avoir homologué le

travail de l’expert qu’il avait désigné en 2007.

L’ordonnateur en fonction précise qu’il constitue désormais des provisions pour litiges et

contentieux, ainsi que pour les admissions en non-valeur, conformément aux règles de l’instruction

comptable M52.



25

4.2.3 La comptabilisation des gains et pertes dues au SWAP

Les pertes des intérêts dues au SWAP (cf supra § 3.3.2.3) ont été comptabilisés au compte

66111 « intérêts des emprunts et des dettes réglées à l’échéance », de telle façon qu’elles ont été

noyées dans la masse des intérêts des emprunts.

Cette pratique n’est pas conforme à l’instruction comptable M52, qui précise que « le

compte 668 enregistre notamment les pertes sur échange de taux d’intérêt (S.W.A.P.) » et que « le

compte 768 enregistre notamment les gains sur échange de taux d’intérêt (S.W.A.P.). »

L’ordonnateur en fonction indique que la comptabilisation des pertes et gains liées aux

SWAP s’effectue désormais de manière régulière.

4.2.4 Conclusion sur la tenue des comptes

En conclusion sur la fiabilité des budgets et des comptes, les remarques à caractère ponctuel

étant mises à part (provisions pour litiges, comptabilisation des pertes dues au SWAP), la chambre

invite le conseil général à affiner la prévision budgétaire, notamment par une gestion plus précise

des AP-CP, et à mener à bien l’effort de rattachement des charges.

5 LA GESTION DU PATRIMOINE

5.1 La connaissance du patrimoine

5.1.1 La connaissance physique des biens

Le conseil général des Hautes-Pyrénées dispose d’une liste des biens composant son

patrimoine immobilier. Les biens immobiliers y sont classés en sept domaines :

- administratif (par ex : hôtel du département, conseil des prud’hommes, villa DGS, sous-

préfectures, palais de justice Tarbes et Bagnères-de-Bigorre, hôtel des services, …),

- culture sports (p ex : archives départementales, maison des Pyrénées, SDAC, base

départementale de plein air, abbaye de l’Escaladieu, médiathèque, …),

- éducation (collèges essentiellement…),

- routes (centres d’exploitation, agences des routes, garages, parc routier, …),

- santé (EPIC Labo des Pyrénées, …),

- sécurité (gendarmerie),

- solidarité (maison de la solidarité, centres médico-sociaux).

L’inventaire physique comprend tous les biens du patrimoine du département : actifs

d’exploitation (actifs historiques, actifs destinés aux services publics, ceux destinés aux services

internes, voirie et réseaux, divers), actifs de développement, locaux désaffectés et réserves

foncières, enfin actifs de rendement (logements, concessions). Les biens concernent le budget

principal ainsi que le budget annexe de la maison départementale de l’enfance et de la famille

(MDEF).



26

Sont répertoriés les immeubles en pleine propriété, les biens mis à disposition et ceux

donnés à bail. Le département a vérifié la conformité de son patrimoine immobilier en pleine

propriété par rapport au cadastre, les parcelles cadastrées étant répertoriées dans l’inventaire. Dans

sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en fonctions a indiqué qu’un logiciel

d’utilisation des données cadastrales communiquées par les services fiscaux est opérationnel depuis

la fin de l’année 2010.

L’inventaire comporte un large éventail d’informations de gestion, où les données

d’identification (numéro d’identification, domaine d’activité) et les caractéristiques

physiques (photographie, adresse, références cadastrales, surface du terrain, surface développée),

côtoient les caractéristiques juridiques (propriétaire, locataire, mise à disposition, propriétaire,

occupant, nature du domaine public ou privé) et financières (loyers payés ou perçus, charges de

copropriété, taxes).

La surface des immeubles est précisée. Les surfaces indiquées sont celles du cadastre pour

les terrains et de la SHON pour les bâtiments (comme c’est le cas dans les contrats d’assurance). La

saisie des surfaces des immeubles du conseil général des Hautes-Pyrénées a été déléguée à un

cabinet privé en 2000, date de leur dernière mise à jour.

Jusque récemment, la collectivité départementale ne disposait pas d’une base inventaire

unique permettant un accès facile à l’information et une mise à jour rapide de nature à assurer la

cohérence de la base. Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a indiqué qu’une

base décloisonnée est mise en œuvre depuis juin 2011. Il a été précisé que chaque site faisait l’objet

d’un référentiel unique et que les biens composant les collèges étaient entièrement inventoriés, un

complément de saisie étant toutefois nécessaire pour les autres sites.

La chambre prend acte des améliorations apportées par le département à son dispositif

d’inventaire patrimonial pour disposer en temps réel d’une parfaite connaissance de ses biens.

5.1.2 La connaissance comptable des biens

L’instruction comptable M52 dispose que « la responsabilité du suivi des immobilisations

incombe, de manière conjointe, à l’ordonnateur et au comptable. Le premier est chargé plus

spécifiquement du recensement des biens et de leur identification … le second est responsable de

leur enregistrement et de leur suivi à l’actif du bilan ; à ce titre, il tient l’état de l‘actif ainsi que le

fichier des immobilisations, documents comptables justifiant les soldes apparaissant à la balance et

au bilan. »

5.1.2.1 Les documents que doit tenir l’ordonnateur

Le code général des collectivités territoriales prescrit à l’ordonnateur la production d’un

certain nombre de documents réglementaires. L’état de variation des immobilisations, prévu à

l’article R.3313-7 dudit code, matérialise les flux annuels affectant le stock. Une délibération doit

fixer les durées et les catégories d’amortissements, ainsi que les méthodes d’amortissement.



27

Ces états sont normalement tenus. Par diverses délibérations, le conseil général des Hautes-

Pyrénées a défini le régime d’amortissement de ses biens de la collectivité. Les durées

d’amortissement retenues (v. annexe 3) respectent les préconisations de la M52 et les

amortissements pratiqués respectent ces durées.

En 2000, le conseil général des Hautes-Pyrénées s’est porté candidat auprès de l’assemblée

des départements de France pour être « département expérimentateur » de la M52 durant la phase

d’expérimentation 2000-2002. Ce faisant, il s’est engagé dans l’axe recherché par la réforme, à

savoir l’adaptation au plan comptable général de 1982 et la « patrimonialisation » des comptes, qui

intégre les amortissements, les provisions, les rattachements des charges et des produits, la

détermination et l’affectation des résultats.

La production d’un inventaire « comptable » a été initiée mais elle n’a pas abouti. Un peu

plus de dix ans plus tard, l’inventaire requis par la réglementation est produit avec des distorsions

importantes par rapport à la réglementation.

5.1.2.2 La concordance entre l’inventaire et l’état de l’actif

Les différents documents tenus par le comptable dans le compte de gestion, qu’il s’agisse de

la comptabilité de flux (balance des comptes) ou de stock (état de l’actif au bilan), doivent

correspondre entre eux.

Ces états comptables sont cohérents entre eux mais ils peuvent ne pas correspondre à la

réalité physique des biens, qui exige de l’ordonnateur qu’il informe le comptable sur les

mouvements affectant les biens, en entrée comme en sortie (cessions, mises en réforme).

En l’occurrence, les deux états tenus respectivement par l’ordonnateur et le comptable

présentent des différences très importantes. A titre d’illustration, sont restituées ci-dessous les

différences entre la valeur nette comptable (VNC) figurant à l‘état de l’actif immobilisé et celle

figurant à l’état de l’actif du comptable :

Situation au 31 décembre 2009 :

En € Etat des

immobilisations

Etat de l’actif différence

c21311 - constructions bâtiments

administratifs

26 045 726,63 24 634 156,27 -1 411 570,36

c217312 - constructions bâtiments

scolaires - collèges

16 043 817,62 46 349 500,71 30 305 683,09

c21313 - bâtiments sociaux et

médico-sociaux

3 402 222,13 7 184 723,17 3 782 501,04

c21314 - bâtiments culturels et

sportifs

page non imprimée 5 842 894,15 5 842 894,15

Deux raisons expliquent ces différences. La première raison est historique, l’état de

l’inventaire ne recensant pas la totalité des immobilisations acquises avant 2001. Cette première

distorsion sur les immobilisations antérieures à 2001 reste donc à résorber.



28

La seconde raison, actuelle et récurrente, tient à l’absence de comptabilisation régulière par

l’ordonnateur des flux affectant le patrimoine. En entrée, les acquisitions sont mal comptabilisées,

et en sortie, les informations concernant les mouvements sont transmises au comptable avec retard.

5.1.2.3 La comptabilisation des flux affectant l’immobilier

La comptabilisation des flux affectant l’immobilier, que ce soit en entrée ou en sortie, n’est

pas assez rigoureuse.

5.1.2.3.1 La comptabilisation des acquisitions

La mise à jour des fiches d’inventaire n’est effectuée de manière conforme à la

réglementation qu’en matière d’acquisition de parcelles pour réseaux de voirie : c’est le seul

domaine où les frais d’étude et d’insertion sont transférés sur la fiche d’encours correspondante

(c23) lorsqu’ils sont suivis de réalisation.

La comptabilisation des subventions d’équipement est par contre correcte. Une fois amorties

(en 5 ans comme le prévoit la délibération du conseil général), elles sont sorties de l’inventaire. Les

subventions dites transférables font bien l’objet d’une reprise en section de fonctionnement.

Pendant la période, le département n’a pas réalisé de travaux en régie à caractère

d’investissement, les travaux d’entretien ne constituant pas une masse assez importante pour

justifier la création d’une régie de travaux.

Une seule opération d’acquisition d’immobilisation par crédit-bail a été réalisée avec la

commune de Cauterets en 2008, pour l’acquisition d’un terrain et de deux bâtiments. Elle n’a pas

donné lieu à un engagement hors-bilan, comme le prévoit la M52.

Une seule donation en patrimoine immobilier est intervenue, à savoir le château de Ségur à

Arreau, reçu en donation en 1983. Seuls les travaux réalisés figurent à l’état de l’actif. Cette

situation reste donc à régulariser (adjonction des frais annexes).

5.1.2.3.2 La comptabilisation des sorties

Les cessions donnent lieu aux écritures comptables réglementaires en ce qui concerne les

cessions à titre onéreux (ex cession de la maison des Pyrénées de Nantes, ou cession de la caserne

de Maubourguet). Une illustration en a été donnée pour la cession intervenue en 2010, de la maison

des Pyrénées de Nantes et de la caserne Maubourguet.

En revanche, la cession à titre gratuit intervenue en 2009 au profit de la commune d’Arrens-

Marsous n’a pas donné lieu à régularisation comptable. Il reste donc à mettre à jour.

5.1.2.3.3 Les mesures envisagées par les deux acteurs

Les deux acteurs, ordonnateur et comptable, ont pris conscience de la nécessité de lancer ce

chantier commun sans plus tarder.



29

Les travaux de mise en cohérence de l’inventaire et de l’état de l’actif ont commencé début

2011. Il est prévu de formaliser cet objectif dans la convention de service comptable et financier en

cours d’élaboration entre les services du département et de la DGFIP. Aucune échéance n’a

cependant été communiquée. Et, à ce jour, la future convention de service comptable et financier

reste à l’état de projet.

En conclusion, la connaissance comptable des biens connaît encore d’importantes lacunes

qu’il appartient à la collectivité de combler. Dans sa réponse aux observations provisoires,

l’ordonnateur en fonctions s’est dit conscient du problème et a pris l’engagement de mettre à jour

l’inventaire et d’assurer la concordance avec l’état de l’actif tenu par le comptable de façon à

garantir la qualité du suivi comptable du patrimoine.

5.1.3 La connaissance juridique des biens

La collectivité dispose des actes de propriété des biens dont elle est propriétaire, et dispose

des contrats par lesquels elle met ses biens à la disposition d’autres personnes, et de ceux par

lesquels elle-même utilise des biens ne lui appartenant pas.

Pour preuve de sa propriété, la collectivité dispose des actes de propriété des biens figurant

dans son inventaire immobilier postérieurs à 1956, date à partir de laquelle la publication aux

hypothèques est devenue obligatoire.

Quel que soit le patrimoine, (routier, DDE, bâti collèges et bâti hors collèges), le conseil

général a indiqué n’avoir pas identifié de propriété incertaine pour laquelle une régularisation

foncière aurait été nécessaire. Dans la réalité, s’il est vrai que les biens sont connus, leur suivi et

leur gestion sont parfois approximatifs, faute d’une politique patrimoniale et d’une volonté

clairement exprimée.

5.1.3.1 Un cas de propriété fortuite

Un seul cas de propriété fortuite a été relevé. Le conseil général s’est aperçu qu’il était

propriétaire de paillotes installées en montagne sur la commune d’Aragnouët, après que l’utilisateur

lui eut demandé de prendre en charge certains travaux (toitures, assainissement). Ne pouvant

invoquer la prescription acquisitive que le code de la propriété réserve à l’acquéreur sans titre, la

collectivité départementale a engagé une consultation avec un cabinet spécialisé dans la perspective

d’une régularisation.

5.1.3.2 La problématique des décroisements

Le décroisement de propriété vise à faire coïncider les qualités d’utilisateur et de

propriétaire, afin d’en simplifier la gestion. La question des décroisements se pose dans les

domaines où des compétences ont été transférées, comme en matière scolaire (collèges) et en

matière routière. Le décroisement ne présente pas un caractère obligatoire.



30

Pour le patrimoine bâti des collèges, la loi n°2004-809 du 13 août 2004, entrée en vigueur le

1er

janvier 2005, dispose que « les biens immobiliers des collèges appartenant à une commune ou à

un groupement de communes peuvent être transférés en pleine propriété au département à titre

gratuit et sous réserve de l’accord des parties. Lorsque le département effectue sur ces biens des

travaux de construction, de reconstruction ou d’extension, ce transfert est de droit, à sa demande,

et ne donne lieu au versement d’aucune taxe ou honoraire. »

Deux collèges sont déjà la propriété du conseil général (collège Victor Hugo à Tarbes et

collège des trois vallées à Luz-Saint-Sauveur).

Par une délibération du 27 mars 2009, le conseil général des Hautes-Pyrénées a donné un

accord de principe au transfert de propriété des biens immobiliers des collèges, en donnant la

priorité aux trois collèges publics pour lesquels les communes ont déjà sollicité le transfert au

conseil général.

En 2010, le conseil général est devenu propriétaire des trois collèges suivants : Astarac-

Bigorre à Trie sur Baïse (acte passé le 6 septembre 2010), Blanche Odin à Bagnères-de-Bigorre

(acte passé le 12 avril 2010) et du Haut-Lavedan à Pierrefitte-Nestalas. Dans la réponse aux

observations provisoires, il a été précisé qu’un quatrième collège a été transféré en pleine propriété

le 7 septembre 2011 (collège Jean Jaurès à Maubourguet) et que 9 collèges sont actuellement en

cours de transfert, la procédure étant plus ou moins avancée selon les cas.

En ce qui concerne les biens du domaine routier, aucune initiative n’a encore été prise par le

département en matière de décroisement, contrairement à ce qui a pu être observé dans d’autres

départements.

En l’occurrence, en Hautes-Pyrénées, de nombreux terrains et bâtiments (centres

d’exploitation, garages) sont encore mis à disposition du conseil général par l’Etat. C’est

notamment le cas pour les centres d’exploitation de Capvern, Fabian, Gavarnie, La Mongie et Trie-

sur-Baïse.

A l’inverse, des bâtiments routiers propriété du conseil général sont mis à la disposition de

l’Etat. C’est notamment le cas pour trois sites partagés où sont implantés des centres d’exploitation

du conseil général (unités territoriales du Pays-de-Gaves à Argelès-Gazost, du Pays-des-Coteaux à

Trie-sur-Baïse, et du Pays du Val d’Adour à Vic en Bigorre), pour l’unité territoriale du Pays-de-

Nestes ainsi que pour la direction départementale des routes sud-ouest à Séméac.

S’il est vrai que le décroisement ne présente pas un caractère obligatoire, il n’en demeure

pas moins que le conseil général des Hautes-Pyrénées pourrait trouver avantage à se rapprocher de

l’Etat pour étudier dans quelle mesure leurs installations respectives pourraient être partagées,

chacun devenant propriétaire des installations qu’il utilise. Dans la réponse aux observations

provisoires, l’ordonnateur en fonction souligne que l’Etat sera prochainement conduit à supprimer

ses unités territoriales (DDE, DDEA, DDT), ce qui réduit l’intérêt d’un décroisement.



31

5.1.3.3 Le patrimoine non utilisé directement par la collectivité

5.1.3.3.1 La situation des biens donnés en hébergement ou en location

L’inventaire détaille les biens dont la collectivité est propriétaire, en distinguant ceux qu’elle

utilise pour son propre usage et ceux qu’elle met à disposition de tiers.

Le conseil général a indiqué n’avoir procédé à aucune procédure de désaffectation ou

déclassement depuis 2005. Les biens dont la collectivité n’est pas propriétaire mais qu’elle utilise

sont également détaillés et leur base juridique précisée.

Deux biens font l’objet d’une convention d’occupation à des fins privatives simples (centre

médico-social de Castelnau-Rivière Basse, château de Ségure).

Un droit d’occupation temporaire (DOT) a été conféré à l’Armée dans le cas de l’Hôtel des

services de garnison de Tarbes (2134 m2 pour la seule partie louée), après que le conseil général

l’eut acquis le 5 mai 2008 pour un coût de 900 000 €. Une convention a été passée pour entériner

l’occupation temporaire du bâtiment durant les trois premiers trimestres de l’année 2010,

moyennant une redevance de 2166,66 € par mois. Toutefois, le bâtiment n’est plus occupé depuis

fin 2010.

Deux baux emphytéotiques administratifs (BEA) ont été signés par le conseil général, dont

un avec la Société nationale d’immobilier (SNI) concernant 9 gendarmeries (chiffre ramené à 8

depuis que la gendarmerie de Saint-Pé a été désaffectée). Dans ce cas, le preneur, la SNI (SAEM),

engagé pour 99 ans (jusqu’en 2105), prend à sa charge les travaux de grosses réparations et de gros

entretien et encaisse les loyers en contrepartie. Dans le cas de la gendarmerie de Charraz, gérée

directement par le département dans le cadre d’un bail avec l’Etat, une négociation avec l’Etat est

en cours pour évaluer l’incidence des travaux sur le prix des loyers.

5.1.3.3.2 La distinction entre le domaine public et le domaine privé

Le domaine public et le domaine privé de la collectivité sont bien déterminés et recensés

dans le tableau d’inventaire et la cartographie. E titre d’exemple, les biens immobiliers ci-après sont

classés dans le domaine privé :

- le logement du directeur général des services (surface de 342m2 sur un terrain de

1365m2) ;

- la maison des Pyrénées à Paris (surface de 582m² au 75 rue Ste-Anne et au 17 rue st-

Augustin 75002 Paris) ;

- les logements des Armées situés sur la promenade du Prado à Tarbes (4 logements de

65m² en moyenne) ;

- le terrain situé à Héches-du-Castet (lac de Cap de long), commune d’Arreau.



32

Le conseil général tend progressivement à se libérer d’un certain nombre de propriétés de

son domaine privé, dont l’utilité n’est plus avérée. Les maisons des Pyrénées en fournissent

l’illustration. Elles ont été créées pour promouvoir l’image du département et contribuer au

développement du tourisme, mais leur utilité s’avère moindre aujourd’hui suite au développement

d’internet. Leur cession pouvant dégager des économies, le conseil général a vendu en 2010 une

première maison des Pyrénées située à Nantes (196 000 €). Il cherche désormais à céder la

deuxième, implantée à Paris, mais en est momentanément empêché en raison de constructions faites

à l’époque sur un local voisin, qui l’obligent à réaliser des travaux de remise en l’état initial.

D’une manière générale, le conseil général a une bonne connaissance juridique des biens qui

composent son patrimoine, mais leur gestion reste peu dynamique. Dans l’ensemble, la

configuration de ce patrimoine est assez composite et éclatée, ce qui ouvre des possibilités de

rationalisation et d’optimisation. Cet effort, commencé sur la période, mérite d’être poursuivi et

systématisé, par un diagnostic, notamment économique, et l’élaboration d’une stratégie de gestion

mieux formalisée.

5.2 La stratégie patrimoniale

5.2.1 La démarche stratégique

La démarche stratégique vise à préparer l’avenir, à améliorer la situation existante, à la

reconfigurer si besoin est. Elle procède par conséquent d’un état des lieux, ou diagnostic initial, où

les points forts et faibles sont analysés, les scénarii d’évolution imaginés, et en fin de compte les

choix stratégiques décidés. Comme les autres départements, le conseil général des Hautes-Pyrénées

a dû adapter ses bâtiments aux transferts décidés suite à l’acte II de la décentralisation, mais la

configuration initiale des implantations et les choix effectués lui sont singuliers.

5.2.1.1 Le choix initial du centre ville

L’implantation des locaux du conseil général en centre ville remonte à 1983, année

d’occupation de l’hôtel du département par la collectivité départementale.

A Tarbes, l’immobilier de bureau identifié dans le tableau d’inventaire du patrimoine,

comprend quelques grands ensembles, parmi lesquels l’hôtel du département, rue G. Manent

(environ 4 000 m²) ; l’annexe de l’hôtel du département, rue G. Manent (4 847 m²) ; le bâtiment de

la direction des solidarités départementales (DSD) Place Ferré (7 172 m²) ; l’ensemble immobilier

Gaston Dreyt, qui abrite notamment la Maison des solidarités (MDS), l’aide sociale à l’enfance et la

PMI (8 014 m²).

Au sein du territoire départemental, les unités et services ont été réparties de manière aussi

équitable que possible, l’implantation de l’immobilier de bureau ayant notamment pris en compte

les besoins des usagers et les caractéristiques du territoire.



33

Dans l’agglomération tarbaise, la réflexion a conduit, pour les services au contact des

usagers, à un zonage par quartier visant une meilleure proximité avec les publics concernés. La

sectorisation existant à Tarbes date d’avant 2007. Il y avait à l’origine trois maisons

départementales de la solidarité (MDS) distinctes, dont les implantations géographiques

correspondaient aux bassins d’usagers. Ces implantations ont été conservées en 2007 avec la

création de l’unité territoriale d’insertion (UTI) et la création d’une seule MDS sur le territoire de

l’agglomération tarbaise, répartie sur trois sites avec un seul responsable, dans un objectif de

simplicité et de cohérence vis-à-vis des partenaires.

Pour ses services déconcentrés (agence des routes et maisons départementales de la

solidarité) le conseil général a créé des unités d’accueil déconcentrées correspondant au découpage

du territoire en pays. L’implantation des maisons départementales de solidarité (MDS) sur le

territoire vise également à assurer un maillage suffisant du territoire en services de proximité.

5.2.1.2 Une adaptation difficile à l’augmentation des compétences et des effectifs

Bien qu’il n’ait pas défini à proprement parler de politique patrimoniale, le conseil général a

été amené à faire des choix en matière d’implantation.

A Tarbes, le premier choix a été le maintien de l’implantation des bureaux en centre ville où

le souhait était de maintenir une activité. Concomitamment, la deuxième motivation a été de

favoriser leur regroupement.

Les transferts successifs de compétences et de personnels ont entraîné une forte

augmentation du nombre des agents, créant un besoin de logement. Pour y répondre, le conseil

général a acquis ou restructuré des bâtiments en centre ville à proximité des propriétés existantes :

- en 1998, l’ancien collège Victor Hugo, 5 rue Gaston Dreyt, a été restructuré pour

accueillir une partie des services du département (8000 m²) ;

- en 2000, l’annexe à l’hôtel du département, au 11 rue Gaston Manent (5000 m²), a été

construite ;

- en 2008, l’hôtel des services de garnison (8000 m² au sol) a été acquis au prix de

900 000 €, suite à sa désaffection par les armées.

Par ses choix initiaux et successifs, le département des Hautes-Pyrénées a pu éviter

l’éparpillement de son immobilier de bureau. Actuellement, chaque service est regroupé dans une

seule entité géographique, de telle manière que si l’implantation des directions est parfois multi-

sites, cette dispersion a un impact faible compte tenu de la proximité des bâtiments.

Toutefois, la politique d’adaptation conduite par le conseil général en matière patrimoniale a

été davantage subie qu’elle n’a constitué une politique mûrement réfléchie et planifiée. Ceci peut

expliquer une relative inadéquation des locaux actuels aux besoins de logement.



34

5.2.1.3 En matière d’occupation, certains des principaux bâtiments occupés sont

saturés, tandis que des locaux achetés restent inoccupés

D’un côté, une partie importante des bâtiments occupés est saturée. De fait, les principaux

bâtiments administratifs du conseil général situés à Tarbes sont décrits comme exigus et saturés, la

première conséquence des transferts de compétences ayant été l’occupation des locaux existants

« jusqu’à saturation », occasionnant la transformation de nombreuses salles de réunion en bureaux.

C’est le cas de l’hôtel du département, mais aussi de son annexe située au 11 rue Gaston Manent. Le

bâtiment qui abrite le service départemental de l’action culturelle (SDAC) et celui abritant la

direction des solidarités départementales (DSD), situé place Ferré, sont eux-mêmes présentés

comme peu fonctionnels et saturés.

Dans le même temps, plusieurs bâtiments restent inoccupés ou inexploités. Le bâtiment des

Armées acheté à l’Etat en 2008 est inoccupé totalement depuis fin 2010. De même, place Ferré,

l’ancien centre de transfusion sanguine (devenu EFS) a quitté l’immeuble en juin 2009 et libéré 900

m² sur deux niveaux et demi, seuls 150 m² ayant été réaménagés sous forme de locaux

administratifs. Sur le même site, les deux étages mis à disposition de l’agence régionale de santé

(ARS) présentent une faible occupation depuis la centralisation du dispositif sanitaire régional.

S’agissant du bâtiment des Armées, les réponses des ordonnateurs sur la période ont mis en

exergue la volonté du département de saisir une opportunité foncière et le souhait de différer toute

décision intempestive, à la fois en raison des contraintes budgétaires et des incertitudes quant à

l’évolution des compétences départementales. S’agissant du bâtiment place Ferré, la collectivité a

manifesté l’intention d’engager un dialogue avec l’Etat.

Par ailleurs, le conseil général continue d’étudier les opportunités foncières qui se

présentent. Des prospections sont en cours pour reloger les archives départementales. Des contacts

ont été pris avec la fédération du bâtiment public en vue de la location ou de l’acquisition de 215m²

de bureau au 13 rue Gaston Manent.

Au fil du temps, les normes d’occupation définies initialement ont connu une forte dérive.

En effet, les constructions et aménagements initiaux avaient pris en compte des normes

d’occupation, basées sur les besoins de logement des services à partir de la définition d’une surface

par agent. Ces normes ont été bousculées avec les transferts de compétences et l’augmentation

continue des effectifs, au point que la plupart des bâtiments sont devenus exigus au regard du

nombre d’agents qu’ils abritent.

5.2.1.4 Les cas de cohabitation avec d’autres collectivités

Le conseil général des Hautes-Pyrénées ne partage pas de bureaux avec d’autres collectivités

territoriales. Il n’a donc pas à faire face à une situation de cohabitation obligée dans les mêmes

locaux. En revanche, comme bien d’autres collectivités, il met à disposition d’autres collectivités

des immeubles lui appartenant ; il en est ainsi pour :

- le bâtiment « centre de santé » place Ferré dont une partie des locaux est occupé par l’ARS

conformément à la convention passée avec l’ancienne DDASS,

- le château de Ségure à Arreau dont une partie des locaux est mise à disposition de la

communauté de communes d’Aure et du syndicat mixte des vallées d’Aure et du Louron.



35

Dans ces deux exemples, le département travaille sur plusieurs pistes pour optimiser son

patrimoine. Dans le premier cas, surdensité et sous-densité cohabitent sur le même site. Dans le

second, la collectivité s’interroge sur le relogement possible dans l’agence d’Arreau du centre

médico-social actuellement logé dans le château de Ségure, ce qui libèrerait ce dernier de toute

occupation et rendrait envisageable une cession.

5.2.1.5 Un manque de lisibilité de l’action départementale

Le degré de formalisation de la politique patrimoniale est faible s’agissant du patrimoine

bâti hors collèges, le thème de la politique patrimoniale ne donnant lieu qu’à de rares écrits. Aucun

diagnostic n’existe, encore moins de politique corrective. Aucun objectif qualitatif ou quantitatif

n’est défini (constat d’inadéquation, correction des inadéquations, recherche d’optimisation en

termes d’implantation et d’occupation, prise en compte des normes, recherche d’économies…), ni

indicateur de suivi.

Une politique patrimoniale serait donc à mettre en place pour donner une meilleure visibilité

et mieux tirer parti du potentiel de logement existant.

En conclusion, la chambre souligne trois points relatifs à la stratégie immobilière du Conseil

général des Hautes-Pyrénées :

- la collectivité a fait le choix en 1983 de loger l’administration départementale en centre

ville, choix non remis en cause à la suite des transferts de compétence et de l’augmentation des

effectifs, auxquels la collectivité a fait face au coup par coup, en saisissant les opportunités

d’acquisition qui se sont présentées,

- à ce jour, les principaux bâtiments abritant les services ont été occupés jusqu’à saturation,

tandis que d’autres demeurent inexploités,

- le conseil général des Hautes-Pyrénées aurait avantage à définir une politique patrimoniale,

c’est-à-dire une approche immobilière globale procédant d’un état des lieux du patrimoine et d’une

formalisation des objectifs à atteindre, afin d’exploiter pleinement son potentiel de logement et

l’optimiser.

L’actuel président du conseil général a indiqué, en réponse aux observations provisoires, son

intention d’engager un travail d’analyse puis de programmation sous la forme d’un plan patrimoine,

dans le but d’optimiser l’usage des locaux et leur fonctionnalité pour la travail au quotidien des

agents.

5.2.2 La programmation

Deux catégories de dépenses sont identifiées : celles d’entretien-maintenance et celles

d’investissement.

5.2.2.1 Les dépenses d’entretien-maintenance

Les dépenses d’entretien-maintenance sont celles nécessaires au bon fonctionnement et à la

sécurité des bâtiments. Elles sont budgétées en section de fonctionnement.



36

Les dépenses de maintenance sont notamment liées aux obligations réglementaires : contrats

de maintenance des installations de chauffage, des appareils de levage, des portails, équipements de

sécurité incendie et contrôles périodiques obligatoires. Ces dépenses présentent un caractère

relativement encadré compte tenu du caractère obligatoire de nombreuses interventions de

maintenance, qu’elles soient préventives ou correctives.

Les dépenses d’entretien recouvrent les travaux d’entretien courant des bâtiments, réalisés

par des entreprises extérieures. Le remplacement de menuiseries ou la création d’une cloison entrent

dans cette catégorie de dépenses. La gestion de l’entretien est elle-même centralisée.

Ces dépenses ne donnent pas, ou peu, lieu encore à une programmation pluriannuelle, alors

qu’une telle programmation est développée progressivement dans certains départements.

Sur ce point, l’ordonnateur en fonctions a fait savoir son engagement de généraliser les AP-

CP afin de permettre une programmation pluriannuelle des dépenses d’entretien-maintenance.

5.2.2.2 Les dépenses d’investissement

Les travaux qui correspondent à des dépenses d’investissement sont identifiés par opération

et imputés en section d’investissement. Chaque opération fait l’objet d’une inscription budgétaire et

d’un suivi par opération.

A ce jour, les investissements ne donnent lieu à une programmation pluriannuelle (PPI) que

pour les seuls collèges. Une programmation pluriannuelle des investissements distinguant les

autorisations de programme (AP) des crédits de paiement (CP) permettrait à la collectivité de ne pas

inscrire à son budget l’intégralité d’une dépense pluriannuelle, mais les seules dépenses à régler au

cours de l’exercice, les crédits de paiement, tout en intégrant la préparation et l’exécution

budgétaire dans une vision à long terme.

En conclusion, les investissements immobiliers pourraient être appréhendés dans le cadre

d’une programmation pluriannuelle. Un meilleur encadrement de la dépense est possible également

en fonctionnement. Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a indiqué qu’il

entendait généraliser l’utilisation des AP-CP à l’ensemble des dépenses d’investissement et à celles

d’entretien-maintenance, et mettre en place un plan pluriannuel d’investissement (PPI).

5.2.3 La maîtrise d’ouvrage

5.2.3.1 Les études préalables aux choix de relogement

Entre location, acquisition, construction ou rénovation, le conseil général a été amené à faire

des choix sur la base d’études préalables.



37

L’option de la location a été écartée car il n’existe pas de marché locatif de bureaux sur

Tarbes, ce qui a pour effet de restreindre les choix disponibles. Dans la mesure du possible, en

fonction des coûts et des besoins des services, la collectivité a privilégié la restructuration des

bâtiments existants, afin d’éviter le risque de friches, ainsi pour la restructuration de l’ancien

collège Gaston Dreyt. A défaut, la construction de nouveaux bâtiments a été envisagée.

Dans le cadre du transfert des compétences de la direction départementale de l’équipement

(DDE) vers le conseil général, plusieurs opérations immobilières réalisées ont mis en oeuvre cette

stratégie :

- l’acquisition, le 5 mai 2008, de l’ensemble immobilier appartenant à l’Armée (hôtel des

services de garnison) s’inscrit dans la stratégie de maintien des services en centre ville et à

proximité des bâtiments existants. Cette opportunité foncière en face de l’hôtel du département,

avec une très grande surface disponible, a été saisie en vue d’un programme de réhabilitation ;

- le projet initial pour l’annexe du n°11 rue Gaston Manent envisageait la réhabilitation du

bâtiment existant mais le choix fait s’est inspiré d’une étude qui a montré qu’une démolition suivie

d’une reconstruction était plus intéressante en termes de coût et d’adaptation des locaux.

- s’agissant de l’agence de Bastillac, la collectivité a privilégié en 2008 une construction

neuve permettant une meilleure localisation de cette antenne de la direction des routes et des

transports à proximité du parc routier départemental.

5.2.3.2 Le déroulement des opérations

La collectivité, représentée par la direction de l’éducation et des bâtiments (DEB), assure

directement la maîtrise d’ouvrage de ses opérations. Elle s’assure du respect du code des marchés

publics (procédure de choix du maître d’oeuvre, procédure de choix des entreprises de travaux) en

lien avec la mission marchés publics de la collectivité.

Pour chaque opération, un décompte du coût global est produit. Une fiche de suivi

d’opération est ouverte au début de l’opération, qui permet d’en suivre l’évolution au plan

financier : études préliminaires (programmation, études de sol, levé topographique….), études de

maîtrise d’œuvre, missions complémentaires (contrôleur technique, SPS, OPC…), frais annexes

(publicité, reprographie…), marchés de travaux, révision des prix.

Sur quatre opérations pour lesquelles les fiches opération ont été communiquées (extension

de l’UTI, construction de l’agence des routes de Bastillac, extension de l’agence de Lourdes,

rénovation du chauffage de l’Hôtel du Département), l’instruction n’a pas identifié de dérive

significative des coûts entre l’avant-projet définitif et la fin des travaux. Serait à mentionner à cet

égard l’interruption du projet de création d’un deuxième site pour les archives départementales,

après un premier appel d’offres infructueux pour cause de dérive des coûts.



38

5.3 La gestion du patrimoine immobilier

5.3.1 L’organisation de la gestion du patrimoine

5.3.1.1 Une centralisation « relative » de la fonction de gestion du patrimoine

5.3.1.1.1 Une gestion du patrimoine centralisée dans deux directions

La fonction gestion du patrimoine concerne en particulier deux directions adjointes : la

direction de l’informatique, de l’administration et des finances (DIAF) et la direction de l’éducation

et des bâtiments (DEB). Cependant la passation des actes est bien centralisée à la mission

patrimoine foncier, qui relève de la DIAF.

Au sein de la DIAF, les missions ci-après sont concernées par la gestion du patrimoine : la

mission patrimoine-foncier (qui passe les actes) ; la mission des affaires juridiques ; la mission

achat public ; la mission marchés publics ; la sous-direction des finances et du budget ; la direction

des systèmes d’information.

Au sein de la direction de l’éducation et des bâtiments (DEB) sont concernés : le service

comptabilité marchés (pour l’affectation des dépenses et la gestion financière) ; le service

administratif (en particulier l’inventaire et le lien avec les autres services de la collectivité,

notamment la mission patrimoine-foncier) ; la mission bâtiments départementaux (techniciens en

charge de l’entretien, la maintenance et les travaux dans les bâtiments).

Une forte concentration des tâches est constatée au niveau de la DIAF, sous la responsabilité

du directeur des finances, notamment pour tout ce qui touche à l’affectation du patrimoine. De son

côté, la direction des « bâtiments » concentre la fonction ingénierie et entretien et certaines

fonctions administratives et comptables (inventaire, marchés).

En termes de cohérence, le dispositif paraît présenter deux facteurs de fragilité. La

séparation organique entre l’entretien du bâti, qui relève de la DEB, et le suivi de la gestion, qui

dépend de la DIAF, pourrait expliquer le faible développement de la mesure de la performance et

des coûts. La question peut être posée, à la lumière de la pratique observée dans d’autres

départements, de savoir si la DEB ne serait pas la mieux placée pour construire les outils de mesure

et de suivi de son activité. Par ailleurs, la séparation organique entre patrimoine routier et bâti est

telle que les ingénieurs, responsables des routes, sont écartés de la gestion du patrimoine alors qu’ils

pourraient apporter leur savoir-faire en matière de programmation et de gestion.

Les procédures de gestion du patrimoine ne sont pas formalisées. Leur finalisation

présenterait l’avantage de sécuriser les tâches de gestion du patrimoine, dans des domaines variés

comme le traitement du courrier, l’encadrement des marchés, la numérotation et le suivi des

opérations, la rédaction des cahiers des charges des contrats de maintenance, le suivi de la

consommation des fluides.

Dans la réponse aux observations provisoires, le département a indiqué que les procédures

de gestion sont en cours d’écriture et qu’elles seraient mises en place en lien avec l’informatisation

de la future chaîne de traitement « gestion du patrimoine ».



39

5.3.1.1.2 Le recours à des experts externes

Le recours à des expertises externes est limité, seule la rédaction des actes administratifs

ayant été confiée à un cabinet juridique dans le cadre d’un marché passé à cet effet en 2009, et

reconduit en 2010 (délibération du 16 juillet 2010). La mission patrimoine foncier fait également

recours ponctuellement à des notaires.

La DEB assure directement la maîtrise d’œuvre de certaines opérations. C’est le cas pour les

opérations de travaux intérieurs qui ne nécessitent pas de permis de construire. Elle peut à l’inverse

s’adjoindre les services d’un maître d’œuvre, et parfois d’une mission d’assistance à la maîtrise

d’ouvrage (AMO), comme dans le projet de restructuration de l’hôtel des services de garnison.

Dans ce cas, le maître d’oeuvre est généralement un groupement d’architectes, un bureau d’études

structures si nécessaire et un bureau d’études fluides.

En matière d’entretien, le département ne met pas en œuvre d’arbitrage entre régie et

externalisation, à l’inverse de ce qui est rencontré dans d’autres départements qui mettent en œuvre

une mesure et une comparaison systématique des performances et des coûts, afin d’optimiser les

conditions d’intervention. Cette démarche serait facilitée si la gestion des patrimoines (routier, bâti

hors collèges, collèges) était moins cloisonnée. Les convergences sont à rechercher pour un partage

des bonnes pratiques.

Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en fonctions a précisé que le

département ne disposait pas d’un patrimoine suffisant pour justifier la mise en place d’une régie

pour l’entretien de ses bâtiments.

Dans les collèges (159 agents intégrés), le conseil général reconnaît qu’il existe des marges

d’optimisation. Il prévoit d’ajuster les dotations par établissement, en objectivant les besoins (grille

de surfaces à nettoyer, nombre de repas à produire, etc). Dans la réponse aux observations

provisoires, il a été précisé que le travail d’optimisation de la carte des emplois des agents

techniques territoriaux des établissements d’enseignement (ATTE) dans les 18 collèges gérés par le

conseil général a été lancé début 2012 dans le cadre d’un groupe de travail mixte associant les

gestionnaires, les principaux et les services départementaux, devant aboutir à une nouvelle

répartition des effectifs à la prochaine rentrée scolaire, à effectifs constants.

5.3.1.2 La politique d’entretien du conseil général

L’entretien du patrimoine est centralisé, toutes les missions ayant cet objet étant assurées par

la DEB qui centralise toutes les demandes d’intervention. Il n’y a pas de correspondant entretien

dans les bâtiments.

La saisie et le suivi des demandes d’intervention n’étaient pas informatisés jusque

récemment. Il a été précisé qu’un logiciel existant a été paramétré pour être utilisé à cet fin.



40

Le conseil général conduit une politique d’entretien « en bon père de famille », en fonction

des besoins constatés annuellement. A partir des fiches bâtiments indiquant l’état des différents

éléments constitutifs du bâtiment (structure, équipements, …), des propositions de travaux

d’entretien sont faites au niveau du débat d’orientation budgétaire (DOB). Les mises en conformité

sont systématiquement prioritaires dans le programme de travaux (modification de la

réglementation, conséquence d’une commission de sécurité).

Partant d’une politique d’entretien empirique et peu encadrée, le conseil général des Hautes-

Pyrénées pourrait envisager de développer une politique d’entretien plus préventive et davantage

planifiée. A l’heure actuelle, seuls les collèges bénéficient d’une programmation spécifique, après

passage en commission (programme annuel des grosses réparations). Mais la mise en œuvre d’outils

informatiques adaptés est nécessaire.

5.3.1.3 La performance du système d’information et les instruments de pilotage

Au plan financier, la collectivité dispose à ce jour des logiciels Sage, Patrimoine et Astre

pour assurer le suivi comptable du patrimoine (entrée/sortie, amortissement, coûts). A ce jour, la

gestion du patrimoine n’a pas fait l’objet d’une inscription au programme d’informatisation, le

conseil général ayant privilégié les chantiers finances et ressources humaines.

Faute de système informatisé de gestion du patrimoine et de comptabilité analytique, qui

rendrait possible une répartition des coûts par nature d’activité, le tableau des charges locatives

rencontrées en matière d’immobilier de bureau n’a pas été complété, ce qui aurait permis

d’identifier la part représentée par chacune dans le coût complet. L’absence de comptabilité

analytique interdit également une comparaison des coûts analytiques de la collectivité avec ceux

d’autres bases de données analytiques, régionales ou nationales.

De même, en l’absence de système informatisé de gestion du patrimoine, il n’est pas édité

pas de tableaux de bord ni d’indicateurs de pilotage (ni d’activité, ni financiers, ni de qualité). Les

services ne mesurent pas le coût d’entretien des bâtiments dont ils assurent la gestion directe.

Il est un fait que la connaissance des données de gestion du patrimoine (travaux d’entretien,

contrats de maintenance, frais de nettoyage, coût des assurances, du téléphone, des énergies, des

loyers, etc), leur consolidation et leur comparaison dans le temps et dans l’espace constitueraient de

bons outils de mesure de la performance.

Dans la perspective de la création d’un système d’information, le conseil général a indiqué

avoir entamé la première étape, à savoir celle d’identification et de collecte des données. Le conseil

général a aussi précisé que des indicateurs de suivi et de performance pourraient être établis à partir

des données disponibles, et que le service contrôle de gestion était en train d’y procéder.

En conclusion, l’organisation de la gestion du patrimoine présente certaines imperfections :

- la double séparation organique entre DIAF et DEB, et entre gestion du patrimoine

immobilier et gestion des routes, confine les organisations et peut expliquer le retard

accumulé dans les différents aspects de la gestion patrimoniale ;

- la gestion du patrimoine met en œuvre des procédures peu formalisées ;



41

- dans les collèges, la répartition des effectifs par établissement serait à objectiver en

fonction des besoins ;

- la politique d’entretien est peu préventive et peu encadrée ;

- l’absence d’indicateurs de gestion, comme la connaissance des coûts, est à déplorer, faute

de système informatisé de collecte d’informations sur le patrimoine ;

5.3.2 La gestion des risques

5.3.2.1 La prise en compte des nouvelles normes

Les services techniques de la collectivité (DEB) disposent d’un récapitulatif des normes qui

s’appliquent à la construction et à l’exploitation de bâtiments. Le service hygiène et prévention

vient compléter ces éléments avec la mise à disposition de la documentation INRS. Les nouvelles

normes sont appliquées sur tout projet neuf ou de restructuration/réhabilitation, chaque programme

et chaque cahier des charges en vue de la consultation d’entreprises de travaux reprenant la liste des

réglementations et normes en vigueur.

L’impact de ces normes sur le coût de l’immobilier n’a pas été chiffré.

La mise aux normes en termes d’accessibilité a été fixée au 1er

janvier 2015. L’audit pour la

mise en accessibilité de ses locaux (39 sites, durée 12 mois) a été lancé par la collectivité au cours

de l’année 2011. Selon les indications données par l’ordonnateur dans la réponse aux observations

provisoires, un premier rapport aurait été établi à la suite d’une visite effectuée dans 39 sites

départementaux dont l’ensemble des collèges. Il a été précisé que l’audit, qui comprend un état des

lieux, des préconisations et des propositions de programmation, serait achevé en mai 2012.

Actuellement tous les bureaux du conseil général ne sont pas accessibles aux personnes

handicapées physiques. Pour chaque bâtiment accueillant du public, le personnel d’accueil a en

charge de faciliter l’accès à ce public. Des adaptations des postes sont réalisées en cas de besoin et

en fonction des possibilités. Nonobstant l’absence de diagnostic d’accessibilité, toute opération de

travaux dans un établissement recevant du public (ERP) intègre les nouvelles normes (le contrôleur

technique a systématiquement la mission HAND).

Le diagnostic de performance énergétique (DPE) n’est pas encore été lancé. L’ordonnateur

en fonctions a indiqué qu’il était prévu au plus tard à l’été 2012. Il a précisé par ailleurs

l’engagement de la collectivité dans un Plan Climat Territorial Energie ainsi que dans la démarche

Agenda 21.

5.3.2.2 La couverture des risques juridiques par les assurances

La couverture des risques juridiques peut être mise en œuvre par la collectivité

départementale de deux manières : soit en décidant d’être son propre assureur, soit en contractant

des polices d’assurances. La deuxième option a été choisie autant pour la responsabilité civile que

pour les dommages aux biens. L’évolution des cotisations d’assurances est retracée en annexe 4.



42

5.3.2.2.1 La responsabilité civile

En ce qui concerne la responsabilité civile (dommages causés aux tiers), le conseil général a

fait le choix de s’assurer par un seul contrat. Toutes les activités du conseil général sont assurées, y

compris celles des budgets annexes. Pour le dossier de consultation, le département a recouru à

l’assistance d’un cabinet juridique spécialisé.

La cotisation est assise sur la rémunération brute des personnels du conseil général (primes

comprises et hors charges patronales). En 2008, la mise en concurrence et la conclusion d’un

nouveau marché ont permis à la collectivité des conditions plus avantageuses, le taux de cotisation

ayant été ramené de 0,24 % à 0,16 %. Néanmoins, la progression sensible du nombre de personnes

employées par le conseil général a généré une augmentation des cotisations. En 2010, la cotisation

s’établit à 79 554,83 €.

Les polices sont régulièrement actualisées, une fois par an pour l'assurance responsabilité

civile, conformément aux clauses du contrat.

5.3.2.2.2 La garantie pour les dommages aux biens

En ce qui concerne la garantie dommages aux biens, le conseil général a également

contracté une police d’assurance.

Alors que le contrat couvrant les dommages aux biens se terminait au 31 décembre 2009, il

a été décidé, sur le conseil de la société PROTECTAS, de le dénoncer au 31 décembre 2008, afin de

bénéficier de conditions globalement avantageuses au moment où l'appel d'offres a été lancé.

La cotisation est assise sur la surface développée des bâtiments. Jusqu'à 2008, le taux était

de 0,25 € H.T. par m², soit approximativement 0,27 € T.T.C. L'abbaye de l'Escaladieu était exclue

de ce calcul et taxée forfaitairement pour un montant de 4 334,30 € H.T. Depuis 2009, le taux a été

ramené à 0,17 € H.T. par m², soit 0,185 € T.T.C et l'abbaye de l'Escaladieu ne fait plus l'objet d'un

traitement particulier.

La baisse de cotisation en 2009 correspond à la passation d’un nouveau marché qui a permis

de bénéficier d’un tarif plus avantageux. La différence de cotisation entre 2009 et 2010 est liée à des

erreurs de déclarations de surfaces développées. Une demande de rectification est en cours suite à

une remise à plat des données relatives au patrimoine immobilier.

En conclusion sur la gestion des risques :

- en matière de respect des normes, qu’il s’agisse d’accessibilité ou d’énergie, le

département doit encore mener à bien les diagnostics réglementaires ;

- les contrats en matière de couverture responsabilité civile et dommages aux biens

n’appellent pas d’observations.



43

6 LES CONTRATS DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE (PPP)

Les contrats de partenariat public privé (PPP) ont été introduits afin de relancer

l’investissement public, par l’ordonnance n°2004-559 du 17 juin 2004, venue compléter les outils

contractuels dont disposent les personnes publiques pour l’exercice de leur mission de service

public, en introduisant une nouvelle forme d’association des opérateurs économiques aux

investissements et à l’exploitation d’ouvrages ou d’équipements nécessaires au service public par la

biais d’un contrat de partenariat obéissant à un régime juridique particulier. L’ordonnance précitée a

été modifiée par la loi n°2008-735 du 28 juillet 2008.

Les articles L.1414-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT)

disposent que le contrat de partenariat est un contrat administratif, et soumettent le recours à cette

formule contractuelle, compte tenu de son caractère dérogatoire au droit commun de la commande

publique, à certaines conditions juridiques, économiques et financières.

Le département des Hautes-Pyrénées a signé en 2010 deux contrats de partenariat public-

privé, l’un en matière routière, l’autre dans le domaine du haut-débit.

La chambre a souhaité connaître les conditions juridiques dans lesquelles ces deux contrats

avaient été passés et appréhender leur impact financier pour la collectivité.

6.1 Le PPP haut débit

Ce PPP a pour objet la construction et l’exploitation du réseau haut débit des Hautes-

Pyrénées.

6.1.1 Les prémices

Après avoir élaboré en 2002 un schéma directeur des nouveaux usages et des nouvelles

technologies de communication, le conseil général a procédé, au cours de l’année 2007, à un

diagnostic des infrastructures de communication. Ayant considéré que le département des

Hautes-Pyrénées présentait un retard dans le domaine du haut débit, le conseil général s’est fixé

comme objectif de « réparer la fracture numérique et d’étendre la couverture haut débit à 100 % de

la population du territoire départemental ».

Partant, l’assemblée départementale a décidé, par sa délibération du 21 décembre 2007,

d’établir une infrastructure haut-débit de communications électroniques.

6.1.2 L’évaluation préalable

Avant de s’engager dans la procédure du contrat de partenariat public-privé, l’assemblée

départementale a dû s’entourer des garanties prévues par les textes.



44

Aux termes de l’article L.1414-2 du CGCT, « les contrats ne peuvent être conclus que si, au

regard de l’évaluation, il s’avère :

1° que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n’est pas

objectivement en mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques répondant à ses

besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet ;

2° ou bien que le projet présente un caractère d’urgence, lorsqu’il s’agit de rattraper un

retard préjudiciable à l’intérêt général affectant la réalisation d’équipements collectifs ou

l’exercice d’une mission de service public, ou de faire face à une situation imprévisible ».

Une seconde phase de l’évaluation est comparative, exigeant de confronter les autres

instruments de la commande publique (opération en maîtrise d’ouvrage publique et marché public,

délégation de service public, bail emphytéotique administratif, …) à l’option offerte par le contrat

de partenariat » : la question est alors de savoir si « le recours à un tel contrat présente un bilan

entre les avantages et les inconvénients plus favorable que ceux d’autres contrats de la commande

publique. Le critère de paiement différé ne saurait à lui seul constituer un avantage. »

Pour l’évaluation préalable, le conseil général s’est fait aider par un assistant à maîtrise

d’ouvrage choisi au terme d’une procédure de mise en concurrence (cf. CAO 12 décembre 2008).

Parmi trois candidats, le groupement IDATE, La Tournerie, WOLFROM a été retenu.

Bien que l’avis de la mission d’appui aux partenariats public-privé (MAPPP) n’était pas

obligatoire pour les collectivités locales, le conseil général a souhaité le solliciter. La mission a émis

en novembre 2008 un avis favorable (n°2008-13) sur le projet de construction et d’exploitation

d’une infrastructure de télécommunications à haut débit en Hautes-Pyrénées.

6.1.2.1 L’évaluation intrinsèque (critères justifiant le recours au PPP)

Entre les deux critères d’urgence ou de complexité, le conseil général a motivé le recours au

PPP par la complexité, laquelle se doit d’être objective. Outre les éléments de définition apportés

par l’article L. 1414-1 du CGCT (impossibilité de définir seule et à l’avance les moyens techniques

pouvant répondre à ses besoins, ou d’établir le montage financier ou juridique..), cette notion

recouvre les caractéristiques techniques, fonctionnelles ou économiques d’un équipement ou d’un

service déterminé (cf. conseil constitutionnel décision n°2003-473 du 26 juin 2003).

Dans son avis 2008-13, la mission d’appui des PPP (MAPPP) a validé la complexité du

projet à la fois au plan technique (très grande évolutivité des besoins, diversité des usagers

potentiels, difficulté de mise en cohérence des infrastructures avec celles existantes), juridique

(incapacité d’établir à l’avance le montage juridique le plus adapté, caractère dispersé et récent des

textes applicables) et financier (variabilité des coûts de maintenance et d’entretien du réseau).

6.1.2.2 L’analyse comparative des montages juridiques envisagés

L’analyse comparative entre les schémas alternatifs présentés (maîtrise d’ouvrage publique,

délégation de service public ou contrat de partenariat) a montré que la collectivité avait pu évaluer

avec suffisamment de précision les avantages qu’elle pouvait en retirer.



45

La synthèse de l’avis de la MAPPP précité indique que « sur la base d’hypothèses

prudentes, voire conservatrices, le schéma de contrat de partenariat est préférable aux deux

schémas MOP et au schéma DSP en termes de coût global actualisé en prenant en compte

l’incidence monétaire des risques ». Selon la MAPPP, les critères qualitatifs (performances, rapidité

de déploiement…) renforcent également l’intérêt de la formule.

Il est en outre ressorti de l’instruction qu’une des raisons ayant justifié le recours au PPP

était la volonté de la collectivité d’élargir la mise en concurrence à tous les grands opérateurs de

communication, sachant qu’à l’époque l’opérateur « historique », France Télécom, ne souhaitait pas

s’engager dans ce type de projet dans le cadre d’une procédure de DSP.

A la suite de cet avis, le conseil général a validé, par sa délibération du 24 octobre 2008, le

recours au PPP pour l’exécution du projet haut-débit.

6.1.3 La procédure de choix du titulaire

6.1.3.1 Le déroulement de la procédure de dialogue compétitif

La procédure de contrat de partenariat lancée par le conseil général le 23 février 2009 met en

œuvre une procédure de dialogue compétitif. Cette procédure de passation de contrats est issue des

dispositions contenues à l’article 29 de la directive n°2004-CE du parlement européen et du conseil

du 31 mars 2004, qui a été reprise dans le droit interne et intégrée aux articles L.1414-5 et suivants

du CGCT.

Sept dossiers de candidature ont été déposés, parmi lesquels la commission de sélection des

candidatures prévue à l’article L.1411-5 du CGCT a retenu cinq candidats. Un courrier les invitant à

remettre une proposition prévisionnelle sommaire (PPS) leur a été adressé.

A l’issue d’une première phase de dialogue, seuls trois candidats ont remis une proposition

et ont été présélectionnés, à savoir France Télécom, le groupement solidaire formé entre les sociétés

AXIONE, ETDE et Barclays European Infrastructure II Limited, et LD collectivités-Covage.

Après qu’un courrier leur a été adressé le 24 juillet 2009 les invitant à envoyer des

propositions prévisionnelles détaillées (PPD), chacun a remis une offre détaillée. Le 23 octobre

2009, au terme d’une nouvelle phase de dialogue, seuls deux candidats ont remis une offre finale

dans les délais impartis : France Télécom et AXIONE, ETDE et Barclays European.

En décembre 2009, les dernières auditions ont eu lieu en vue de clarifier certains points

juridiques et administratifs, après quoi l’assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO) a proposé de retenir

l’offre du groupement d’entreprises composée des sociétés Axione, ETDE, Barclays (filiale de

Bouygues).

En l’absence de commission d’appel d’offres, et afin de s’entourer des garanties nécessaires

pour assurer l’objectivité et la transparence nécessaire dans l’analyse des offres, deux vice-

présidents représentant la diversité des opinions de l’assemblée départementale ont été invités à

prendre part aux entretiens avec les candidats.



46

6.1.3.2 Les critères de choix des offres

Dans le règlement de la consultation, huit critères de jugement des offres ont été définis :

-> 25 % qualité de l’ouvrage (dont 15 % conception et 10 % évolutivité technique),

-> 15 % délai d’exécution,

-> 5 % part d’exécution par les PME,

-> 20 % objectifs de performance (dont développement durable 5 %, autres 10 %, pénalités

et incitations à respecter les objectifs 5 %),

-> 10 % coût global de l’offre,

-> 10 % coût complet de l’offre,

-> 5 %dispositifs de commercialisation,

-> 10 % qualité du plan de financement.

Les propositions de chaque candidat sur les différents critères ont été restituées sous la

forme du tableau synthétique (v ci-après), chaque critère étant noté sur 10 puis multiplié par un

coefficient de pondération. L’attribution du contrat de partenariat est prononcée par décision

motivée du président du conseil général des Hautes-Pyrénées, les offres étant classées par ordre

décroissant, l’offre la mieux classée étant retenue.

Le groupement d’entreprises Axione-TDE-Barclays a été mieux noté sur la plupart des

critères, à savoir la qualité de l’ouvrage, les délais d’exécution, les objectifs de performance, le coût

complet de l’offre, les dispositifs de commercialisation, la qualité du plan de financement. Le

groupement d’entreprises a été moins bien noté sur deux critères, la part d’exécution des PME

(critère 3) et le coût global de l’offre (critère 5).

Candidats AXIONE-ETDE-

BARCLAYS FRANCE TELECOM

Critères et sous-critères Poids

(en %) Note

Note

pondérée Note

Note

pondérée

1) Qualité globale des ouvrages 25 1.5 1.3

a. Qualité de la conception, du déploiement, et de

l'exploitation technique des ouvrages 15 6 0.9 6 0.9

b. Evolutivité technique des ouvrages sur la durée du

contrat 10 6 0.6 4 0.4

2) Délais d'exécution 15 8 1.2 6 0.9

3) Part d'exécution par des PME et des 5 6 0.3 8 0.4

4) Objectifs de performance 20 1.1 0.5

a. Objectifs de performance en matière de développement

durable 5 0 0 0 0

b. Autres objectifs de performance 10 8 0.8 2 0.2

c. Niveau des pénalités et bonus et autres incitations au

respect des objectifs 5 6 0.3 6 0.3

5) Coût global de l'offre 10 8 0.8 10 1

6) Coût complet de l'offre 10 8 0.8 6 0.6

7) Dispositifs de commercialisation auprès des opérateurs

et fournisseurs d'accès Internet ainsi que de commu-

nication en direction de ces derniers et du grand public

5 10 0.5 6 0.3

8) Qualité du plan de financement 10 10 1 6 0.6

Total 7.2 5.6



47

Le 22 janvier 2010, par 33 voix pour et 1 voix contre, le conseil général a autorisé la

présidente du conseil général à signer le contrat de partenariat pour la conception, le déploiement,

l’exploitation technique, la commercialisation et le financement du réseau nécessaire à la réalisation

de son projet.

A la lecture des débats auxquels a donné lieu la validation du choix du titulaire, il ressort

qu’au-delà du résultat lui-même de la consultation, la procédure de sélection elle-même, son sérieux

et son objectivité, a été reconnue, donnant lieu à un vote d’approbation très large par l’assemblée

départementale (33 pour et un contre). La signature du contrat est intervenue le 19 février 2010.

En l’état, les conditions de sélection des candidats apparaissent respectueuses des textes et

n’appellent pas d’observation de la chambre.

6.1.3.3 Le contrat, son double transfert, et la création d’une régie

La mission globale confiée au titulaire du contrat de partenariat comprend :

- la conception, le financement, la réalisation des infrastructures et équipements de

communications électroniques appropriés et leur déploiement dans un délai de 24 mois,

- les prestations d’exploitation technique des infrastructures et équipements de

communications téléphoniques du réseau départemental,

- les prestations de commercialisation pour le compte du département des Hautes-Pyrénées

de services de mise à disposition d’infrastructures ou de réseaux de communications électroniques

auprès des usagers du réseau départemental (notamment les fournisseurs d’accès à Internet).

A peine signé, le contrat a été modifié par deux avenants. Dans le premier avenant, du même

jour, le contrat a été transféré à la société Hautes Pyrénées Numérique, le groupement titulaire du

contrat l’ayant cédé à la dite société, dédiée à l’exploitation du réseau dans les Hautes-Pyrénées.

Dans le second avenant, le conseil général a transféré le contrat à une régie, afin de répondre

aux contraintes posées par l’article L.1425-1 du CGCT. Aux termes de cet article, une même

personne ne peut pas exercer à la fois une activité d’opérateur de télécommunications et se charger

de l’octroi des droits de passage destinés à permettre l’établissement de réseaux de communication

électronique ouverts au public. Partant, le conseil général a décidé de faire porter l’exécution du

contrat de partenariat par une régie personnalisée, créée sous le nom de « Hautes-Pyrénées haut

débit » (HPHD) pour se substituer au département dans ses droits et obligations au titre du contrat.

Alors que la facturation de la clientèle est assurée par le partenaire HPN (Hautes Pyrénées

Numérique), la mise en recouvrement des recettes est assurée par la régie à caractère commercial

créée par le département. Un directeur a été recruté.

Le contrat est donc transféré à la régie. Le réseau, propriété de la régie à l’issue du contrat

de partenariat, est un réseau d’initiative publique (R.I.P), continu et évolutif, qui permet d’apporter

une couverture en haut débit à 100 % de la population du territoire départemental à 2 Mbits

minimum, et de raccorder en très haut débit (100 Mbps) 26 zones d’activités économiques

desservies en fibre optique, 100 sites publics d’intérêt départemental parmi les plus importants du

département, directement raccordables à la fibre optique (hôpitaux, cliniques, collèges, lycées, sites

universitaires, SDIS…).



48

6.1.4 L’équilibre financier du contrat et l’impact financier pour le conseil général

Le coût du projet est estimé à 132,468 M€ HT entre 2012 et 2032. Cette dépense est

couverte par deux types de recettes : d’une part les recettes prévisionnelles d’exploitation, pour une

moitié (65,945 M€), d’autre part la contribution obligatoire du conseil général pour la charge dite

résiduelle (66,523 M€).

Il convient d’y ajouter les coûts d’investissement initiaux du réseau, soit 34,143 M€ HT,

payés entre mars 2010 et mars 2012.

Le coût total du projet est donc de 166,6 M€ HT.

6.1.4.1 Les dépenses (2012-2032)

D’après le montage financier du PPP Haut-débit dans sa version du 28 mars 2012 – valeur

hors-taxe (cf annexe 5a), telle que transmise par l’ordonnateur dans sa réponse aux observations

provisoires, la rémunération du titulaire se décompose en cinq loyers :

- un loyer financier de 54,710 M€,

- un loyer gros équipement et renouvellement (GER) de 10,498 M€,

- un loyer d’exploitation et de maintenance de 23,831 M€,

- un loyer commercialisation de 4,519 M€,

- un loyer gestion de 20,055 M€.

S’ajoutent à ces dépenses les frais dits « à l’euro l’euro », évalués à 18,852 M€ HT, qui sont

fonction du plan d’affaires prévisionnel et fluctuent selon les recettes perçues (ils comprennent les

frais de dégroupage France Télécom, la couverture WIMAX, les impôts, taxes et droits

d’enregistrement), soit un total à payer de 132,468 M€.

6.1.4.2 Les recettes attendues (2012-2032)

Les recettes inscrites en contrepartie des dépenses se composent de deux éléments

principaux :

- les recettes d’exploitation attendues, évaluées à 65,945 M€ HT ;

- la contribution obligatoire du conseil général, de 66,523 M€ HT.

A partir du 1er

mars 2012 et jusqu’au 28 février 2032, la contribution moyenne que le

département devra financer annuellement est de 3,326 M€.

A cette contribution obligatoire s’ajoute le financement des frais de fonctionnement et de

personnel de la régie, et d’assistance à maîtrise d’ouvrage, pour un montant de 4,227 M€ pour

l’ensemble de la période, soit une dépense annuelle moyenne de 0,211 M€.



49

Au total, la contribution que le département devra verser à la régie Hautes-Pyrénées Haut-

débit entre 2012 et 2032 ressort à 70,75 M€ (cf annexe 5b), soit une dépense annuelle de 3,537 M€.

6.1.5 Les interrogations suscitées par le contrat PPP haut débit

6.1.5.1 L’importance du risque d’exploitation pour la collectivité

Pour le conseil général, le montant de la contribution obligatoire à verser dépendra in fine de

la capacité de l’exploitation à générer un total de 66 M€ HT de recettes sur 20 ans, soit un montant

annuel de recettes compris entre 2,2 M€ HT en 2013 et 3,5 M€ HT en fin de période.

La maîtrise du risque dépendra du réalisme avec lequel les recettes d’exploitation ont été

déterminées, et en particulier des hypothèses sur le nombre de clients abonnés au service. A cet

égard, la première année d’exécution du contrat (soit du 1er

mars 2012 au 31 décembre 2012)

fournira un premier test pour vérifier l’objectivité des prévisions et la capacité de l’exploitation à

dégager cette année-ci les 1,6 M€ HT de recettes attendues.

Enfin, le risque pris par le titulaire apparaît faible si l’on considère les pénalités et les

incitations au respect des objectifs, telles que prévues par l’annexe 22 du contrat de partenariat. En

effet, sur une recette de commercialisation attendue de 66 M€ HT sur 20 ans, le chiffre garanti par

Axione n’est que de 200 000 € par an jusqu’au deuxième exercice et de 312 000 € par an à partir du

3e exercice, soit sur 20 ans un total de 6,16 M€ correspondant à 9,3% de la recette commerciale

attendue. C’est donc la collectivité qui supportera l’essentiel du risque commercial.

Ledit risque commercial est d’autant plus élevé que le secteur est concurrentiel, et que les

autres opérateurs de télécommunications pourront également intervenir au même titre que le

titulaire pour proposer le même service. Cela exige de la régie qu’elle maintienne une pression

constante sur son partenaire afin de l’inciter à intensifier la commercialisation.

A partir du 1er

mars 2012, la contribution du département sera de 4,07 M€ HT, à condition

toutefois que le nombre d’abonnés soit suffisant pour atteindre la recette commerciale attendue en

2012 à hauteur de 1,6 M€ HT. Dans le cas inverse, cette contribution pourrait être sensiblement

accrûe. Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en fonction a fait savoir à la

chambre que « le réseau ayant été réceptionné le 3 décembre 2011, le nombre d’abonnés est en

constante augmentation » puisqu’il est passé entre le 31 décembre 2011 et le 27 mars 2012 de 239

abonnés, dont 153 ADSL et 86 WIMAX, à 3281 abonnés, dont 3162 ADSL et 119 WIMAX, et

qu’il « était encore trop tôt pour pouvoir appréhender le rentabilité de l’investissement en termes

de coût par abonné ».

En conclusion, les conditions dans lesquelles la procédure de passation du contrat de

partenariat public-privé a été conduite n’appellent pas d’observations particulières. En revanche, eu

égard tant au montant représenté par cette opération qu’aux risques inhérents au contrat

principalement supportés par le conseil général, la chambre appelle la collectivité à la plus grande

vigilance dans le contrôle de son exécution par la régie constituée à cet effet.



50

6.2 Le PPP routier

L’objet du PPP routier est l’achèvement du contournement routier ouest/nord-ouest de

Tarbes.

Pour ce projet comme pour celui analysé ci-avant (haut-débit), le conseil général a procédé à

une évaluation préalable. Les raisons qui ont motivé le choix d’un PPP en lieu et place d’une régie

directe sont de deux ordres : la complexité de l’ouvrage et la rapidité d’exécution. Le critère de

l’urgence n’a pas été invoqué.

Le choix du candidat a donné lieu à une procédure de dialogue compétitif, à l’issue de

laquelle le contrat (il s’agit du premier PPP routier passé en France) a été attribué à l’entreprise

Malet (groupe Spie Batignolles, mandataire du groupement), CDC Infrastructure (groupe Caisse des

dépôts) et NGE-Demathieu et Bard.

Des difficultés survenues au cours de la procédure d’expropriation, pour des raisons

d’indisponibilité des terrains, sont à l’origine d’un retard d’un an environ dans la signature du

contrat, intervenue finalement le 8 juillet 2010 entre la présidente du conseil général et le président

de la société « Hautes-Pyrénées Rocades Tarbaises » (HTRT), société dédiée créée par les membres

du groupement.

Ce contrat prévoit la conception et la réalisation de l’ouvrage, son financement, son

entretien et sa maintenance pendant 20 ans, en échange du versement à HPRT d’un loyer annuel par

le département. La dette contractée par le département au titre de l’investissement initial s’élève à

36,1 M€ HT. Les frais de préfinancement regroupant l’ensemble des coûts de mise en place et

d’utilisation des financements nécessaires à la réalisation des ouvrages s’élèvent à 2,4 M€ HT. Au

total, le montant à financer ressort à 38,5 M€ HT.

Le département s’est engagé à rémunérer le titulaire du contrat en versant un loyer annuel en

euros constants qui s’élève à 64,6 M€, dont 57,5 M€ de loyer d’investissement et 7,1 M€ de loyer

d’exploitation. Soit une dépense annuelle moyenne de 3,2 M€ sur 20 ans. D’après l’échéancier, le

loyer à verser sera de 1,9 M€ HT en 2013 (investissement et fonctionnement), de 3,23 M€ HT de

2014 à 2032 et de 1,35 M€ HT en 2033.

6.3 L’impact des deux contrats de partenariat public privé

Pour avoir une vision consolidée de la dette du conseil général des Hautes-Pyrénées, il

convient d’ajouter à la dette inscrite au compte principal, de 108 M€ au 31 décembre 2010, celle

contractée au titre du contrat de partenariat routier, de 36,1 M€ HT.

Plus généralement, c’est la globalité des engagements financiers au titre des deux PPP qu’il

convient de prendre en compte :

- pour le PPP routier, le loyer total de 64,6 M€ HT, qui couvre l’investissement et

l’exploitation, se traduit par une dépense moyenne pour le département de 3,2 M€ sur 20

ans ;



51

- pour le PPP Haut-Débit, les loyers dus par la régie HPHD, soit 132,5 M€, se traduisent pour

le département par une contribution obligatoire de 66,5 M€, à laquelle il convient d’ajouter

les charges de fonctionnement de la régie, de 4,2 M€, soit au total une dépense annuelle

moyenne de 3,5 M€ à la charge du département. A cette somme pourrait s’ajouter, le cas

échéant, la compensation que le département s’oblige à verser en cas d’insuffisance des

recettes commerciales attendues à hauteur de 66 M€ HT sur une durée de 20 ans.

7 LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES AGEES ET DES PERSONNES

HANDICAPEES

7.1 Le pilotage de la politique départementale

La politique du conseil général est conduite par la direction de la solidarité départementale et,

en son sein, notamment par un service commun personnes âgées/personnes handicapées.

7.1.1 Les documents d’orientation

L’article L.312.4 du code de l’action sociale à la famille (CASF) prévoit qu’un schéma

d'organisation sociale et médico-sociale est établi pour une période maximum de cinq ans.

Son objectif général est d’apprécier la nature, le niveau et l'évolution des besoins sociaux et

médico-sociaux de la population, de dresser le bilan quantitatif et qualitatif de l'offre sociale et

médico-sociale existante, de déterminer les perspectives et les objectifs de développement de l'offre

sociale et médico-sociale et, notamment, ceux nécessitant des interventions sous forme de création,

transformation ou suppression d'établissements et services, et de préciser le cadre de la coopération

et de la coordination entre les établissements et services. C’est ainsi que les schémas relatifs aux

personnes handicapées ou en perte d'autonomie sont arrêtés par le président du conseil général,

après concertation avec le représentant de l'Etat dans le département et avec l'agence régionale de

santé.

Dans les Hautes-Pyrénées, le schéma départemental des personnes adultes handicapées a été

arrêté en 2008, couvrant la période 2008-2013.

La révision du schéma départemental des personnes âgées, engagée en avril 2010, a été

approuvée par le conseil général en février 2012. Ce schéma couvre la période 2012-2016. La

réflexion a été conduite autour de six grands axes stratégiques :

- le soutien et la coordination de l’accompagnement des personnes âgées à domicile ;

- la prévention et la lutte contre la maltraitance ;

- les alternatives entre domicile et établissements ;

- la prise en charge des personnes handicapées âgées en établissements ;

- l’aménagement du territoire : d’une prise en charge généraliste à des accueils spécifiques ;

- le reste à charge pour les résidents et leur famille en établissements.



52

7.1.2 Le maillage du territoire départemental

Les services du conseil général sont sectorisés territorialement, avec un maillage constitué

principalement de cinq maisons départementales de solidarité (MDS) réparties géographiquement

selon la logique d’implantation des pays :

- MDS de l’Agglomération Tarbaise avec 3 lieux distincts d’accueil,

- MDS du Val d’Adour,

- MDS du Haut Adour,

- MDS Coteaux Lannemezan Nestes Barousse,

- MDS du Pays des Gaves.

Chaque structure dispose d’un pôle généraliste d’accueil et de diagnostic, d’un pôle

prévention/éducation chargé de l’accompagnement des familles, et d’un pôle insertion.

Les MDS ont une mission générale d’accueil et d’accompagnement social des personnes en

difficulté, dont les personnes âgées. Leur pôle accueil et diagnostic est ainsi amené à accueillir des

personnes âgées, à évaluer leurs besoins, à les orienter et à les accompagner si nécessaire dans leur

demande, ce que les six centres locaux d’information et de coordination (CLIC) du département, qui

couvrent également tout le territoire, sont aussi amenés à faire au titre de leur labellisation de

niveau 1.

Une articulation entre les deux dispositifs MDS et CLIC devrait être recherchée dans un

souci de simplification pour l’usager et de continuité du service. L’élaboration en cours du schéma

départemental des personnes âgées pourrait le favoriser. Dans sa réponse aux observations

provisoires, l’ordonnateur en fonction indique que le schéma départemental des personnes âgées

prévoit la réorganisation du dispositif d’accompagnement, ainsi que la recherche d’un meilleur

ajustement de l’articulation entre les deux acteurs.

Les CLIC existants pourraient évoluer vers des missions d’évaluation des besoins de la

personne âgée, d’élaboration et de suivi du plan d’aide (visites ciblées à domicile…), ces missions

correspondant aux niveau 2 et 3 de labellisation des CLIC. Actuellement, seul le CLIC de « Vic

Montaner gérontologie » est labellisé de niveau 2.

Cette évolution serait de nature à favoriser une plus grande proximité, et donc réactivité, de

l’équipe médico-sociale APA, qui est, actuellement, centralisée à Tarbes. Cette recherche de la

proximité est d’ailleurs également nécessaire en ce qui concerne les personnes handicapées.

La maison départementale des personnes handicapées (MDPH), ouverte fin 2005, qui est

conçue comme un guichet d’information et comme le lieu d’instruction médico-sociale des

demandes de prestation de compensation du handicap (PCH), assure un rôle important de

centralisation de l’instruction des demandes, qui conditionne l’efficacité du dispositif. Les maisons

départementales sont appelées dans ce cadre à jouer un rôle de relais auprès des usagers.



53

7.2 Données de cadrage

7.2.1 Le vieillissement de la population des Hautes-Pyrénées

La situation démographique du département des Hautes-Pyrénées se caractérise par une part

importante de population âgée. En 2009, la proportion des 60 ans et plus représente 29,5 % de la

population du département, et les 75 ans et plus 12,5 %.

Le département des Hautes-Pyrénées est près de 5 points au dessus de la moyenne régionale

(24,8 %) et 7 points au dessus de la moyenne nationale (22,4 %), en ce qui concerne la proportion

des 60 ans et plus.

L’indice de vieillissement, qui indique le rapport entre la part des plus âgés et celle des plus

jeunes, s’élève à 140, indiquant un niveau de vieillissement important, la part des personnes âgées

de plus de 60 ans dépassant fortement celle des jeunes de moins de 20 ans. La moyenne régionale

comme la moyenne nationale sont nettement en deçà, s’élevant respectivement à 108 et à 91.

7.2.2 Le poids des dépenses d’aide aux personnes âgées et aux personnes handicapées

Avec un montant de 151 M€ en 2010, les dépenses brutes d’aide sociale (cf annexe 6)

représentent 62 % des dépenses réelles de fonctionnement du département des Hautes-Pyrénées. Le

ratio était de 67 % en 2006.

En 2010, les dépenses d’aide sociale étaient, pour 37 % des aides aux personnes âgées, pour

18 % des aides aux personnes handicapées, pour 17 % des aides liées à l’insertion, et pour 15 % des

aides liées à l’enfance.

Ce sont les dépenses d’aide aux personnes âgées (+9,2 M€) et d’aide aux personnes

handicapées (+ 5,9 M€) qui ont le plus progressé au cours des cinq dernières années, ce qui

s’explique par le poids de l’APA, entrée en vigueur le 1er

janvier 2002, et par l’impact des nouvelles

dispositions de la loi du 11 février 2005, instaurant, à partir du 1er

janvier 2006, un droit à

compensation pour les personnes handicapées.

Les dépenses d’APA, après avoir progressé de 53 % depuis 2005, représentent dans leur

globalité (domicile + établissement), une charge brute de 36,703 M€ en 2010. Elles constituent

24 % des dépenses brutes d’aide sociale de l’exercice ou 15 % des dépenses réelles de

fonctionnement du conseil général.

Les dépenses à destination des personnes handicapées représentent quant à elles un montant

brut de 27,129 M€ en 2010, soit 11 % des dépenses réelles de fonctionnement de l’exercice.

7.3 La mise en œuvre de l’APA

En 2010, l’APA à domicile (27,75 M€) correspondait à 76 % de l’enveloppe consacrée par

l’assemblée départementale à la dépense d’APA et l’APA en établissement (8,94 M€) à 24 % de

l’enveloppe (v. annexe 10). La proportion était de 72 %-28 % en 2006.



54

La part relativement faible d’APA en établissement s’explique par un taux d’équipement en

places médicalisées (EHPAD et USLD) sensiblement inférieur à la moyenne régionale (v. infra).

7.3.1 La progression du nombre de bénéficiaires, prioritairement à domicile et

majoritairement GIR 4

L’allocation personnalisée d’autonomie (APA) s’adresse aux personnes âgées de soixante

ans et plus, résidant à domicile ou en établissement.

On rappellera que l’allocation est gérée par les départements, et calculée en fonction des

revenus des bénéficiaires et de leur degré de dépendance mesuré à l’aide des six niveaux de perte

d’autonomie de la grille nationale AGGIR (Autonomie gérontologie groupes iso-ressources), dits

GIR 1 à 6. L’APA ne compense que les GIR 1 à 4, c’est-à-dire les dépendances les plus lourdes.

En l’espèce, le département des Hautes-Pyrénées compte 7 535 allocataires à domicile et en

établissement au 31 décembre 2010. Leur nombre a augmenté de 38 % depuis 2005.

Au 31/12/N 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Allocataires

APA domicile 3 862 4 245 4 552 4 763 5 030 5 319

Allocataires

APA établissement 1 973 2 050 2 069 2 124 2 143 2 216

TOTAL 5 835 6 295 6 621 6 887 7 173 7 535

En prenant pour base le nombre de bénéficiaires de l’APA (droits ouverts) au 31 décembre

2008, le ratio est de 241 pour 1 000 habitants de 75 ans et plus en 2009, soit une proportion

nettement au dessus de la moyenne nationale (202) et également un peu supérieure à la moyenne

régionale (236).

Le dispositif APA reste sur une courbe ascendante. C’est ainsi que le département compte

5 398 allocataires à domicile en mars 2011, soit + 79 allocataires depuis décembre 2010 (+1,5 %).

Le nombre de premières demandes d’APA à domicile par mois est relativement constant depuis

2008 (cf. annexe 7).

Soixante dix pour cent des allocataires de l’APA sont à domicile et 30 % en établissement

au 31 décembre 2009, soit une répartition qui diffère nettement de la moyenne nationale 61 %-39 %

(enquête DREES au 30 juin 2009).

La priorité donnée au maintien à domicile correspond aux orientations nationales. Toutefois,

cette proportion 70/30 traduit également la faiblesse du taux d’équipement du département des

Hautes-Pyrénées en places médicalisées (cf. développements ultérieurs).

Les personnes modérément dépendantes relevant du GIR 4 y représentent 59 % des

allocataires à domicile et 26 % des allocataires en établissement, ou 49 % de l’ensemble des

allocataires (tableau ci-après).



55

Hautes-Pyrénées GIR 31/12/2006 31/12/2007 31/12/2008 31/12/2009 31/12/2010

A domicile 1 113 3 % 94 2 % 90 109 2 % 112

2 779 18 % 836 18 % 834 859 17 % 912

3 844 20 % 940 21 % 1029 1106 22 % 1142

4 2 509 59 % 2 682 59 % 2 810 2 956 59 % 3 153

Total domicile 4 245 4 552 4 763 5 030 5 319

En établissement 1 358 17 % 370 18 %

382 387 18 % 416

2 753 37 % 777 37 % 827 794 37 % 827

3 369 18 % 370 18 % 369 391 18 % 404

4 570 28 % 552 27 % 546 571 27 % 569

Total établissement 2 050 2 069 2 124 2 143 2 216

Total 6 295 6 629 6 887 7 173 7 535

Part domicile (%) 67 % 69 % 69 % 70 % 71 %

établissement (%) 33 % 31 % 31 % 30 % 29 %

La proportion de GIR 4 en Hautes-Pyrénées est légèrement au dessus de la moyenne

nationale. En effet, l’enquête de la DREES du 30 juin 2009 montre qu’au niveau national les

bénéficiaires relevant du GIR 4 représentent 57 % des allocataires à domicile et 24 % des

allocataires en établissement, et 45 % de l’ensemble des bénéficiaires APA.

La problématique des GIR 4 est un élément du débat actuel entre les tenants d’un recentrage

de l’APA sur les personnes les plus dépendantes GIR 1 à 3 et les partisans du maintien de

l’éligibilité du GIR 4 afin de préserver au maximum à chaque personne la possibilité de rester le

plus autonome possible.

7.3.2 Le contenu et le niveau du plan d’aide, et du reste a charge

7.3.2.1 A domicile

A domicile, le plan d’aide recense les besoins du demandeur et les aides de toute nature

nécessaires à son maintien à domicile. Il est établi par une équipe médico-sociale. Le montant

maximum du plan d’aide attribuable par GIR est fixé par un barème arrêté au niveau national ; il est

calculé à partir du montant de la majoration pour tierce personne (MTP) de la sécurité sociale.

Le montant de l’APA est égal au montant du plan d’aide effectivement utilisé par le

bénéficiaire, diminué d’une participation éventuelle laissée à sa charge et calculée en fonction de

ses ressources1.

1 Selon les barèmes relatifs au décret n° 2003-278 du 28 mars 2003 applicables pour les bénéficiaires de l’APA à

domicile, dont les droits sont attribués, révisés ou renouvelés à partir du 1er avril 2003, la participation financière est

nulle si les revenus mensuels sont inférieurs à 0,67 fois le montant de la majoration tierce personne (MTP). Elle varie

ensuite progressivement de 0 % à 90 % du montant du plan d’aide, si les revenus sont compris entre 0,67 et 2,67 fois

la MTP. Enfin, elle est égale à 90 % du montant du plan d’aide, si les revenus sont supérieurs à 2,67 fois la MTP.

Le montant mensuel de la MTP est, par exemple, de 1 029,10 € par mois depuis le 1er avril 2009. Ainsi, pour un revenu

mensuel inférieur à 689,5 €, aucune participation n’est demandée.



56

Dans le département des Hautes-Pyrénées, le montant moyen des plans d’aide à domicile

(tous GIR confondus) était de 526 € par mois en 2010 :

Au 31/12/2010 (en €) GIR 1 GIR 2 GIR 3 GIR 4

Tous

GIR

confondus

PLAN D’AIDE A

DOMICILE

Part du département

(APA) 980,94 725,87 494,81 322,26 442,38

Part du bénéficiaire 135,14 134,44 103,65 61,01 84,34

Montant moyen du

plan d’aide /

bénéficiaire

1 116,08 860,31 598,46 383,27 526,70

Plafond national au

1er

avril 2010 1 235,65 1 059,13 794,35 529,56

En 2009, ce montant (524,57 € par mois, tous GIR confondus) est un peu supérieur (+ 6 %)

à celui constaté au niveau national (494 € par mois, tous GIR confondus, source DRESS 30 juin

2009).

La proportion des plans d’aide qui atteint le plafond légal est en moyenne de 22 %, plus

importante cependant s’agissant des GIR 1 (53 %) ou des GIR 2 (37 %), ce qui signifie que le plan

d’aide ne couvre pas l’intégralité des besoins du bénéficiaire et que le reste à charge reste encore

important, notamment pour les personnes les plus dépendantes. Le conseil général ne complète pas,

pour l’instant, la prestation au-delà du plafond par une aide extra-légale (« APA Plus »).

au

31/12/2010

Nbre de plans d'aide

plafonnés

Proportion par rapport

au nombre de

bénéficiaires dans le

GIR

(en %)

GIR 1 59 52,7 %

GIR 2 339 37,2 %

GIR 3 252 22,1 %

GIR 4 508 16,11 %

TOTAL 1 158 21,71 %

La part des plans d’aide prise en charge par le conseil général est, en moyenne, de 84 %,

avec un montant moyen d’APA (tous GIR confondus) de 442 € par mois en 2010. La participation

financière à la charge de la personne âgée est donc en moyenne de 84 € par mois.

Le montant moyen d’APA est supérieur à celui constaté au niveau national : 442 € par mois

en moyenne au 31 décembre 2009 (84 % du plan d’aide) contre 406 € par mois en moyenne

nationale (82 % du plan d’aide), soit un écart de 9 %. Il convient toutefois de préciser que les

dépenses réelles d’APA sont inférieures de 12,7 % aux dépenses théoriques de 2009. Le dispositif

du chèque emploi service universel (CESU) permet en effet de ne pas payer les chèques non

consommés.



57

En ce qui concerne le contenu du plan d’aide, il convient de rappeler qu’à la différence de la

PSD, pour laquelle seulement 10 % du montant total du plan d’aide pouvaient être affectés à des

dépenses autres que l’aide à domicile, l’APA a vocation à couvrir «les dépenses de toute nature» du

demandeur dès lors qu’elles relèvent d’un plan d’aide.

Or, il apparaît que les plans d’aide sont constitués principalement, à plus de 90 %, des aides

domestiques (ménage, repassage…) et à la personne (tâches d’hygiène, aide à la toilette et à

l’habillage…).

Plan d’aide

moyen

% aides

humaines

% aides

techniques

GIR 1 91 % 9 %

GIR 2 93 % 7 %

GIR 3 92,5 % 7,5 %

GIR 4 95,4 % 4,6 %

L’adaptation du logement, qui renforce l’autonomie de la personne en améliorant son

accessibilité, semble peu prise en compte si l’on se réfère au nombre d’allocataires (30) qui ont

perçu en 2010 un versement au titre de l’adaptation stricto sensu de leur logement, soit un total de

27 551 € correspondant à un montant moyen de 918 € par personne. Toutefois, dans la réponse aux

observations provisoires, l’ordonnateur en fonctions a fait savoir que le logement était appréhendé

pour l’essentiel en dehors des plans d’aide.

En ce qui concerne le soutien aux aidants, le conseil général mène une politique

relativement dynamique.

L’évaluation des besoins des aidants familiaux est faite dans le cadre de l’instruction des

demandes APA : recherche de relais pour permettre à l’aidant d’effectuer des tâches propres

(activités personnelles, sorties, achats…), des heures de financement d’hébergement temporaire

dans les plans d’aide pour les personnes les plus dépendantes.

Le conseil général partage la volonté de structurer les dispositifs d’accueil de jour et

d’hébergement temporaire à la fois pour préparer l’entrée en EHPAD et offrir des solutions de

pause aux aidants familiaux. Rapporté à la population des 75 ans et plus, le département présente

d’ailleurs un taux d’équipement supérieur à la moyenne régionale :

Taux d’équipement au

31/12/2009 pour 1 000

habitants de 75 ans et plus

Département Hautes-

Pyrénées

Région

Midi-Pyrénées

Places accueil de jour 2,80 2,40

Places hébergement

temporaire

1,90 1,75

Au-delà du seul cadre des plans d’aide, le conseil général a soutenu, en 2010, des actions

collectives (relais d’information, orientation des usagers, cofinancement), des conférences du

CODES et des sessions aide aux aidants des CLIC. En 2011, il est prévu la mise en place d’un

forum départemental d’aide aux aidants.



58

7.3.2.2 En établissement

En établissement, l’APA aide les bénéficiaires à acquitter le tarif dépendance2, l’allocation

pouvant être versée au bénéficiaire ou, à sa demande, directement à l’établissement concerné. Il

existe trois tarifs dépendance correspondant respectivement aux GIR 1 et 2, aux GIR 3 et 4 et aux

GIR 5 et 6.

La participation laissée à la charge du bénéficiaire est en général égale au tarif dépendance

de l’établissement applicable aux personnes évaluée en GIR 5 ou 6. Seuls les bénéficiaires ayant des

revenus supérieurs à 2,21 fois le montant de la majoration tierce personne (2 274 € depuis le

1er

avril 2009) acquittent un complément à cette participation forfaitaire correspondant au GIR 5 et

6.

En l’état actuel, il n’existe pas de requête dans le logiciel de gestion de l’action sociale

(« Implicit ») du conseil général des Hautes-Pyrénées, lui permettant de connaître le montant de la

participation des bénéficiaires de l’APA en établissement. Cette lacune serait à corriger.

Les chiffres qui figurent dans le tableau ci-dessous ont été calculés manuellement par les

services départementaux, à partir des données extraites des listings de bénéficiaires, d’où des

risques possibles d’erreurs :

Au 31/12/2010 GIR 1 GIR 2 GIR 3 GIR 4

ETABLISSEMENT

DE

PA

RT

EM

EN

T

Part du département 448,63 435,48 219,60 218

Part du bénéficiaire 5,56 6,31 2,50 3,20

% bénéficiaire 1,22 % 1,43 % 1,12 % 1,45 %

Total 454,19 441,80 222,10 221,20

7.3.3 La mise en oeuvre et le suivi du plan d’aide ; contrôle de l’effectivité et de la

qualité

Dans le cadre du plan d’aide à domicile, la personne âgée peut être l’usager d’un service, qui

intervient comme prestataire (« organisme prestataire ») ou l’employeur direct de l’intervenant

(« gré à gré »), avec recours éventuel à un « organisme mandataire » pour une assistance

administrative.

Parmi les possibilités d’emplois susceptibles d’être couverts par l’APA à domicile, la

prestation de services est la plus fréquemment retenue dans le département des Hautes-Pyrénées.

2 Pour rappel, la tarification des établissements a trois composantes : un « tarif d’hébergement », réglé par la personne

accueillie ou, en cas d’insuffisance par l’aide sociale départementale, un « tarif soins » financé par l’assurance maladie,

et un « tarif dépendance» réglé en partie grâce à l’APA, pour les personnes ayant perdu leur autonomie.



59

Au 31 décembre 2010, ce mode d’intervention représente, tous GIR confondus, 74 % des

bénéficiaires de l’APA au cours de l’exercice, soit 62 % du volume des heures attribuées.

Au 31/12/2010

Prestataire Mandataire Gré à gré

Nbre

d'heures

Nbre de

bénéficiaires

Nbre

d'heures

Nbre de

bénéficiaires

Nbre

d'heures

Nbre de

bénéficiaires

GIR 1 3 089,95 56 1 164,50 16 3 274,10 40

GIR 2 23 166,40 552 5 269,65 73 18 778,10 287

GIR 3 24 261,10 820 1 776,05 39 12 220 283

GIR 4 48 899,05

2 534 1 480,35 60 16 315,95 559

TOTAL 99 416,50 3 962 9 690,55 188 50 588,15 1169

Toutefois, 36 % des personnes en GIR 1 ont recours au gré à gré (soit 43 % du volume des

heures attribuées en GIR 1) et 31 % des personnes en GIR 2 (soit 40 % du volume des heures

attribuées en GIR 2), ce qui représente des proportions importantes pour des personnes considérées

comme les plus dépendantes. A l’inverse, le gré à gré ne représente que 18 % des personnes en GIR

4 et 24 % du volume des heures attribuées en GIR 4.

Ce constat n’est pas en cohérence avec le code de l’action sociale et des familles qui, sans en

faire une obligation puisque l’allocataire peut opter librement, donne la priorité à un service

prestataire d’aide à domicile dans les cas de perte d’autonomie les plus importants :

« ...Dans les cas de perte d'autonomie les plus importants déterminés par voie

réglementaire, lorsque le plan d'aide prévoit l'intervention d'une tierce personne à domicile,

l'allocation personnalisée d'autonomie est, sauf refus exprès du bénéficiaire, affectée à la

rémunération d'un service prestataire d'aide à domicile agréé… » (article L.232-6)

« L’allocation personnalisée d'autonomie est affectée à la rémunération d'un service

prestataire d'aide à domicile agréé pour les personnes nécessitant une surveillance régulière du fait

de la détérioration de leur état physique ou intellectuel ou en raison de leur insuffisance

d'entourage familial ou social, et pour les personnes classées dans les groupes 1 et 2 de la grille

nationale… » (article R.232-12).

La différence des tarifs conduit les personnes les plus dépendantes (GIR1 et GIR2), ayant

besoin d’un volume en heures plus important, à privilégier le recours au personnel le moins onéreux

(gré à gré), afin de ne pas dépasser le plafond national3.

De fait, le tarif horaire moyen pratiqué en 2010 dans les Hautes-Pyrénées varie, selon le

mode d’intervention retenu par la personne âgée, de 11,14 € pour le gré à gré à 19,38 € pour un

service prestataire (11,90 € pour un organisme mandataire), soit une différence de tarif horaire de

8 € en moyenne entre l’emploi direct et le recours à un prestataire.

3 Pour mémoire, 52,7% des plans d’aide en GIR 1, et 37,2% des plans d’aide en GIR 2 atteignent le plafond national

dans le département des Hautes-Pyrénées.



60

Dans cette situation paradoxale, les personnes les plus dépendantes sont prises en charge par

le personnel le moins bien formé, les personnels intervenant en gré à gré n’étant soumis à aucune

exigence de qualification, de formation continue ou de qualité, même lorsque leur emploi est

financé partiellement par l’APA.

Partant, le contrôle de la prestation rendue et le suivi de la personne âgée par l’équipe

médico-sociale doivent être renforcés. Il a été précisé à ce sujet que l’équipe médicale est

spécialisée sur l’accompagnement social des sujets à risques.

7.3.3.1 Le contrôle de l’effectivité de l’aide par les services départementaux

L’APA étant une prestation en nature, donc spécialisée, le bénéficiaire doit justifier

régulièrement, sous peine de suspension de l’allocation, des modalités concrètes de son utilisation

en conformité avec le plan d’aide. Par ailleurs, le contrôle de l’affectation de la dépense s’avère

d’autant plus nécessaire pour le département qu’il maîtrise difficilement l’évolution du nombre des

allocataires, qui dépend pour beaucoup de facteurs exogènes (vieillissement de la population,

augmentation de la dépendance).

En l’espèce, le conseil général des Hautes-Pyrénées verse l’APA, depuis le 1er

octobre 2007,

sous forme de chèques emploi service universels (CESU) préfinancés, aux bénéficiaires qui ont

choisi de recourir à des prestataires de services à domicile. En juin 2008, ce mode de paiement a

été étendu aux bénéficiaires de l'APA qui ont recours à l'emploi direct, puis, en novembre 2008, aux

bénéficiaires de l’aide ménagère et du portage de repas.

Le chèque emploi service universel est un moyen de paiement obligatoirement nominatif, à

montant prédéfini et préfinancé par le conseil général, à la différence du chèque emploi service

universel déclaratif que chacun peut utiliser dans sa vie quotidienne. Il doit être démonétisé au

terme d’une période à définir : ainsi, si le bénéficiaire n'a pas utilisé la totalité de ses chèques au

bout d'une durée de validité (2 mois), les chèques sont démonétisés, et les sommes sont

remboursées au conseil général par l’émetteur.

Cette possibilité offerte par la loi du 26 juillet 2005 présente un certain nombre d’avantages

pour la collectivité départementale, notamment une juste utilisation de l’aide4, la traçabilité de

l’utilisation des fonds publics5 mais surtout l’optimisation des finances publiques, les titres non

utilisés étant remboursés par l’émetteur au conseil général. Sauf erreur, le conseil général des

Hautes-Pyrénées est à ce jour le seul dans la région, avec celui du Gers, à utiliser ce mode de

paiement de l’APA.

La collectivité départementale a pu récupérer un montant d’indus de 2,46 M€ en 2010, soit

un taux de récupération de 9 % des sommes mandatées au cours de l’exercice pour l’APA à

domicile (27,75 M€).

4 Ce moyen de paiement ne peut pas être utilisé pour payer des services n’entrant pas dans le champ d’utilisation du

chèque emploi service universel (article L. 1271-1 du code du Travail). Le bénéficiaire de la prestation ne peut pas

l’encaisser directement. 5 Les financeurs savent précisément pour chaque bénéficiaire le montant des chèques emploi service universels utilisés

ou non utilisés, ainsi que le type d’intervenant qui a été rémunéré



61

Le développement du tiers payant, associé au déploiement de la télégestion par les services

prestataires, aurait pu être une voie alternative au chèque emploi service universel, de nature

également à garantir l'effectivité des prestations à domicile, autrement dit le service fait. Le conseil

général des Hautes-Pyrénées n’a pas, pour l’instant, développé le tiers payant pour les services

prestataires, privilégiant le paiement de l’APA aux bénéficiaires sous forme de chèques emploi

service universels.

Pour les bénéficiaires ayant recours au mandataire, et pour ceux ayant recours à l’emploi

direct et dont les salariés ont refusé le paiement en chèques emploi service universels, le conseil

général des Hautes-Pyrénées dispose des envois par l’URSSAF d’une copie trimestrielle des

déclarations (pas de convention entre les deux organismes). Deux contrôleurs effectuent un contrôle

sur pièce pour chacun de ces bénéficiaires.

Les contrôles sur place sont exceptionnels (entre deux et quatre par mois). Hormis les

contrôles sur place, décidés par tirages aléatoires par les deux contrôleurs, le contrôle est fait par les

référents médico-sociaux lors des révisions de plan d’aide et lors des renouvellements. Selon les

éléments communiqués, le montant des indus s’élève à 111 000 € en 2010.

7.3.3.2 Le contrôle de la qualité de l’aide par les services départementaux

Le cadre juridique d’intervention des services d’aide à domicile repose sur le régime de

l’autorisation par le président du conseil général, prévu par la loi du 2 janvier 2002, ou sur le régime

de l’agrément délivré par l’Etat, prévu par la loi du 26 juillet 2005 et codifié à l’article L.129-1 du

code du travail.

Dans le département des Hautes-Pyrénées, trois services prestataires sont autorisés et tarifés

par le conseil général (contre 13 dans l’Aveyron), dont les deux plus importants sont l’ADMR et

Pyrène Plus.

Le conseil général applique le décret n°2003-1010 du 22 octobre 2003, ce qui le conduit à

différencier le taux de prise en charge de l’heure d’intervention de chaque prestataire en fonction du

coût de revient (et non une tarification horaire forfaitaire plus ou moins calquée sur celle de la

CNAV). C’est ainsi qu’en 2010, le tarif horaire de l’ADMR s’élevait à 19,63 € (+14 % depuis

2005) et celui de Pyrène Plus à 19,88 € (+12 % depuis 2005), ce qui était supérieur de plus de 1€ au

tarif horaire national de la CNAV pour l’aide à domicile des GIR 5 et GIR 6, qui était à 18,46 €.

La tarification au coût de revient intègre ainsi les efforts de professionnalisation des services

prestataires, et notamment le coût des plans de formation de ces structures.

Mais, parallèlement à la démarche de tarification, le conseil général ne s‘est pas engagé dans

une démarche de conventionnement avec les services prestataires autour d’objectifs communs de

qualité et de professionnalisation (convention d’objectifs et de moyens, charte qualité…).



62

La collectivité pourrait également conventionner avec la caisse nationale de solidarité pour

l’autonomie (CNSA6) afin d’obtenir des cofinancements pluriannuels d’un programme d’actions de

modernisation et de structuration des services d’aide à domicile (par exemple, le financement de la

mise en place de la télégestion. D’autres départements l’ont fait. En effet, les ressources inscrites en

section IV de la CNSA (69 M€ au budget 2011 de la Caisse) constituent un puissant levier au

service d’une politique de modernisation et de professionnalisation de l’aide à domicile, et

d’amélioration de la qualité du service rendu.

Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en fonction a précisé que le

schéma gérontologique 2012-2016 prévoit la mise en place d’un dispositif de conventionnement.

7.4 La prise en charge en établissement des personnes âgées dépendantes

La réforme des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes a été

engagée à partir de 1997. C’est ainsi que le conventionnement des EHPAD et la réforme tarifaire

ont été introduits dans la loi du 24 janvier 1997 qui créait la prestation spécifique dépendance

(PSD). Le département a un rôle important à y jouer.

7.4.1 Etat des lieux de l’offre d’hébergement dans les Hautes-Pyrénées

Le département des Hautes-Pyrénées compte 41 établissements en 2010, pour une capacité

de 3 291 lits et places :

Nombre d'établissements Capacité autorisée

(en lits ou places)

2006 2010 2006 2010

EHPAD 33 33 2 603 2 747

EHPA 4 3 147 127

USLD 5 5 422 283

Accueil de jour

(rattaché à un étab) (6) (9) 32 80

Hébergement

temporaire

(rattaché à un étab) (16) (22) 41 54

TOTAL 42 41 3 245 3 291

Il a un taux d’équipement en places médicalisées (EHPAD et USLD) sensiblement inférieur

à la moyenne régionale, avec 115,46 places pour 1 000 habitants de 75 ans et plus en 2009. La

moyenne régionale était à 122,20. Il fait ainsi partie des départements de Midi-Pyrénées les moins

équipés, devant l’Ariège et le Lot, ce qui contribue sans nul doute à expliquer la forte proportion

d’allocataires de l’APA à domicile.

6 En 2011, la CNSA gère un budget de 19,7 milliards d’euros (10,5 milliards destinés aux personnes âgées et 9,2 milliards destinés

aux personnes handicapées).



63

Qui plus est, ce taux d’équipement déjà faible a diminué en 2010, s’établissant à

105,90 places médicalisées7 pour 1 000 habitants de 75 ans et plus.

Cette situation résulte d’une part de la fermeture d'un EHPAD de 39 places (Saint Thomas

d'Aquin à Lourdes) et d’autre part, de la partition des places d’USLD des hôpitaux de Lannemezan

en places d’EHPAD qui a eu pour conséquence que 14 de ces places ne sont pas installées, soit une

perte de 53 places au total.

Toutefois, par courrier du 22 février 2011, le directeur général de l’ARS a confirmé le

maintien de la dotation soins dans sa globalité afin « d’une part, de ne pas impacter la réponse aux

besoins des personnes âgées du département pris dans leur globalité et d’autre part de redéployer

les moyens sur les zones identifiées prioritaires dans le département »

Les 53 places manquantes ne devraient donc pas être supprimées mais redéployées dans le

cadre d’un futur appel à projet commun conseil général / ARS, en principe sur le bassin tarbais où

les besoins sont patents.

L’ordonnateur en fonction souligne que le schéma départemental des personnes âgées

(2012-2016) prévoit de rénover ou créer 264 lits pour un coût de 1,587 M€ à la charge du conseil

général.

7.4.2 Un contrôle renforcé des EHPAD par les services départementaux

La réforme engagée en 1997 a conduit à ce que les établissements recevant des personnes

âgées dépendantes8 fassent l’objet d’une convention avec le préfet et le président du conseil général,

fixant sur une période de cinq ans des objectifs de qualité et les moyens accordés. Ils deviennent dès

lors des EHPAD.

Le département des Hautes-Pyrénées compte 33 EHPAD pour une capacité de 2 747 lits et

places, avec un GIR moyen pondéré (GMP) constaté de 640,74 en 2010.

GMP 2006 GMP 2007 GMP 2008 GMP 2009 GMP 2010

EHPAD 593,73 612,19 625,44 622,62 640,74

Tous les établissements conventionnés disposent d’un projet d’établissement, qui, comme le

précise l’article 311-8 du CASF, « définit ses objectifs, notamment en matière de coordination, de

coopération et d'évaluation des activités et de la qualité des prestations, ainsi que ses modalités

d'organisation et de fonctionnement… ».

7 96,1 EHPAD + 9,9 USLD 8 les établissements ayant un GMP (GIR moyen pondéré) supérieur à 300 et une capacité supérieure à 25 places.



64

Lors du dernier contrôle de la chambre, celle-ci soulignait que : « le nombre de contrôles

conduits sur place a été faible sur la période 2002-2004 (trois établissements en 2002, deux en

2003, et trois en 2004), sans aucune programmation périodique mais plutôt à la suite de plaintes,

sans référentiel de contrôle prédéterminé et sans suivi formalisé des recommandations ».

Elle notait toutefois une amélioration : « Les éléments d’information recueillis au cours de

l’instruction montrent que l’année 2006 se traduit par un renforcement des effectifs, par une

programmation des contrôles (dont certains ponctuels et inopinés) avec un objectif envisagé de

vérification de l’établissement tous les 4 ans ».

Cette amélioration se confirme puisque, depuis 2007, 47 contrôles inopinés des

établissements ont été effectués par les services départementaux, hors plaintes ou visites liées à la

négociation des conventions tripartites :

Nature du contrôle 2006 2007 2008 2009 2010

Inspection sur plainte 2

Pré-conventionnement

(1ère

convention)

2 5 1

Re- conventionnement 15 1 6

Contrôle inopiné 4 7 18 9 13

La collectivité départementale s’est effectivement engagée, depuis 2006, dans la mise en

place d’un dispositif renforcé de contrôles des établissements sociaux et médico-sociaux, visant à

un contrôle inopiné de tous les établissements sur une période de 3 ans. La programmation des

contrôles est fixée de façon semestrielle et un référentiel de contrôle a été élaboré.

7.4.3 Un reste à charge important

Avant la réforme tarifaire intervenue en 1997, les recettes des établissements provenaient

d’une part du paiement par les résidents d’un prix de journée d’hébergement, d’autre part du

paiement par l’assurance maladie de forfaits différenciés selon les structures concernées : forfaits de

soins courants, forfaits de section de cure médicale et forfaits de soins de longue durée. Ce mode de

financement était devenu insuffisant pour couvrir les besoins. Il présentait aussi l’inconvénient

d’être déconnecté de l’état de dépendance des personnes accueillies.

Comme déjà indiqué, la réforme a abouti à une tarification ternaire des établissements : un

« tarif d’hébergement », réglé par la personne accueillie ou, en cas d’insuffisance par l’aide sociale

départementale, un « tarif dépendance» réglé en partie grâce à l’APA, pour les personnes ayant

perdu leur autonomie, et un « tarif soins » financé par l’assurance maladie.



65

Le reste à charge a été calculé à partir du prix de journée moyen hébergement, ressortant des

établissements habilités à l’aide sociale9 (moyenne pondérée de tous les établissements publics et

privés habilités à l’aide sociale), auquel s’ajoute la participation laissée à la charge de la personne

au titre de la dépendance, correspondant au tarif dépendance GIR 5 ou 6 de l’établissement10

.

Le reste à charge dans les établissements habilités à l’aide sociale est, en moyenne, de

52,99 € par jour en 2010, ou, autrement dit, de 1 589 € par mois, sans compter les coûts liés aux

soins non pris en charge dans le tarif soins (par exemple, le coût des visites des médecins traitants et

des consultations ou visites des médecins spécialistes de ville, le coût des kinésithérapeutes et autres

intervenants de ville dont les laboratoires d’analyse, le coût des médicaments…).

Le tableau ci-après montre que le reste à charge pour le département a évolué de 12 %

depuis 2006. Les éléments communiqués au cours de l’instruction l’évaluent à 54,16 € en 2011, soit

+2,21 %.

Année Tarif hébergement Tarif dépendance Total Evolution / N-1

2006 42,40 4,72 47,12 + 4,41 %

2007 43,59 4,81 48,40 + 2,72 %

2008 44,86 5,03 49,89 + 3,08 %

2009 46,23 5,13 51,36 + 2,95 %

2010 47,67 5,32 52,99 + 3,17 % (source : CG 65)

Ce coût moyen pour une personne âgée hébergée en établissement habilité à l’aide sociale,

supérieur à 1 500 € par mois, pourrait être rapproché du montant moyen des retraites en France, qui

est de l’ordre de 1 200 € par mois (cf. rapport 2007 CNSA). La comparaison mériterait d’être

affinée en distinguant les disparités de situation (exemple niveau moyen de retraite des femmes

inférieur de 40 % environ à celui des hommes) et en tenant compte de l’ensemble des revenus de la

personne (notamment de patrimoine).

7.4.3.1 Politique du conseil général des Hautes-Pyrénées pour réduire le reste à charge

des résidents et de leur famille en établissements

Les opérations de modernisation des EHPAD (rénovation, sécurité, accessibilité…), comme

le renforcement du taux d’encadrement en personnel soignant, participent à la qualité de la prise en

charge de la personne âgée en établissement mais pèsent in fine sur le niveau du reste à charge.

9 Pour les établissements habilités à l’aide sociale, le tarif hébergement est arrêté par le président du conseil général. Il

est calculé en divisant par le nombre de journées prévisionnelles de l’établissement, le montant des charges

d’exploitation autorisées à la section tarifaire hébergement, diminuées des produits d’exploitation imputables à cette

même section et après, le cas échéant, incorporation des résultats relevant de ladite section d’imputation.

Pour les établissements non habilités à l’aide sociale, il est fixé librement lors de la signature d’un contrat écrit,

obligatoire, avec la personne âgée au moment de l’admission. L’évolution de ce tarif est ensuite encadrée par un taux

fixé annuellement par arrêté du ministre chargé de l’économie et des finances, tenant compte de l’évolution des coûts de

la construction, des produits alimentaires et des services. 10

Le législateur a retenu le principe de la non prise en charge par l’APA d’une partie du tarif dépendance. En effet,

quels que soient leurs revenus, les personnes doivent toutes acquitter le « tarif dépendance » GIR 5 ou 6. Si le résident

ne dispose pas des ressources nécessaires pour acquitter sa participation, celle-ci peut, toutefois, être prise en charge

dans le cadre de l’aide sociale à l’hébergement des personnes âgées.



66

En effet, le « tarif hébergement » recouvre les amortissements des biens meubles et

immeubles, les dotations aux provisions et les charges financières et exceptionnelles, qui peuvent

avoir un impact important sur le prix de journée selon l’état de vétusté des établissements, la

réalisation ou non de travaux et le plan de financement retenu.

En l’espèce, la politique de soutien à l’investissement du conseil général des Hautes-

Pyrénées ne l’a conduit, depuis 2006, à intervenir que sur 9 opérations de construction,

réhabilitation ou restructuration (concernant 9 établissements différents), pour un montant cumulé

de subventions de 1,9 M€.

Jusqu’en 2008, les aides financières à l’investissement pour les EHPAD étaient accordées

dans le cadre du Contrat de Plan Etat-Région. Depuis, il a été décidé, par une délibération du

19 décembre 2008, d’accorder une aide financière pour l’aide à l’investissement dans la

construction ou la restructuration des EHPAD et USLD habilités à l’aide sociale.

Le taux maximum d’intervention est de 7,5 %, sur la base d’un coût au lit plafonné à

120 000 € par lit pour les USLD, 80 000 € par lit pour les constructions d’EHPAD, 25 000 € par lit

pour les modernisations d’EHPAD. Cette subvention est conditionnée à l’obtention de contrepartie

financière de la part de l’Etat.

L’incidence de la subvention du conseil général des Hautes-Pyrénées sur le prix de journée

est de 0,09 € à 0,60 € par jour selon l’opération d’investissement. L’aide est contenue pour tenir

compte des contraintes d’ordre budgétaire.

Après avoir rappelé que la création de lits médicalisés était soumise à appel à projet de

l’ARS, l’ordonnateur en fonctions a précisé que le conseil général a renouvelé sa politique de

soutien à l’investissement par des aides dédiées à la construction et à la restructuration d’EHPAD,

pour un coût d’objectif évalué à 1 584 000 € pour la période 2012-2016.

7.4.3.2 L’attribution d’aides publiques aux résidents

Cette attribution peut aussi être un moyen d’atténuer l’impact du tarif hébergement qui leur

est facturé par l’établissement. Il peut s’agir des aides fiscales (réduction d’impôt au titre des frais

de dépendance et d’hébergement), des aides au logement (APL, ALS), comme de l’aide sociale à

l’hébergement

L’augmentation du reste à charge n’a cependant pas fondamentalement impacté la demande

d’aide sociale à l’hébergement (cf. annexe 8). En 2010, 41 % des bénéficiaires de l’APA en

établissement perçoivent l’aide sociale à l’hébergement. La proportion est constante depuis 2006.

Il faut souligner que lors de l’instruction de la demande, il est fait appel aux obligés

alimentaires et que le montant des sommes allouées est récupérable sur la succession du

bénéficiaire.



67

L’aide sociale à l’hébergement a ainsi couvert 30 % en moyenne du prix de journée en

2010 :

ASH 2010 Nbre hébergés

(à l’aide sociale)

Moy aide sociale

(par hébergé)

Coût moyen

restant à charge

Structures publiques 469 15,31 € 36,05 €

Structures privées 346 17,69 € 36,79 €

7.5 La prise en charge des personnes handicapées

La loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la

citoyenneté des personnes handicapées, entrée en vigueur au 1er

janvier 2006, a permis un certain

nombre d’avancées en reconnaissant notamment un droit à la compensation des conséquences du

handicap par la solidarité nationale, qui se traduit par l'instauration d'une nouvelle prestation, la

prestation de compensation du handicap (PCH).

L’autre nouveauté introduite par la loi précitée est la création d’une maison départementale

des personnes handicapées (MDPH) conçue comme un guichet unique auprès duquel toute personne

handicapée et sa famille doivent pouvoir trouver l’accueil, l’information et les conseils nécessaires

et formaliser leurs demandes. Elle reçoit notamment le dépôt des demandes de prestation de

compensation du handicap.

La chambre a cherché à connaître l’impact sur les finances du département de cette nouvelle

prestation, tout en comparant les modalités de sa mise œuvre avec celle de l’APA dans la

perspective nationale actuelle de convergence des dispositifs de compensation de la perte

d’autonomie. Elle a souhaité également, après cinq années d’existence, faire un premier bilan du

fonctionnement de la MDPH.

7.5.1 L’impact de la prestation de compensation du handicap

Mise en place en 2006, la prestation de compensation (PCH) est versée par les conseils

généraux aux personnes handicapées, qu’elles vivent à leur domicile ou qu’elles résident en

établissement. C’est une aide fondée non sur le seul handicap, mais sur le projet de vie même de la

personne, donnant lieu, comme pour l’APA, à l’établissement d’un plan personnalisé de

compensation du handicap réalisé par une équipe pluridisciplinaire.

7.5.1.1 L’impact financier pour les départements

La PCH a représenté 4,9 M€ pour le département des Hautes-Pyrénées en 2010. L’impact

sur les finances départementales est pour l’instant limité, dans la mesure où elle représente 1,8 %

des dépenses brutes d’aide sociale ou, autrement dit, 1,1 % des dépenses réelles de fonctionnement.

En fait, cet impact de la PCH sur les finances départementales est lié au rythme de

basculement de l’ACTP sur la PCH.



68

L’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), instaurée par la loi du 30 juin

1975, est une prestation versée par le conseil général, destinée aux personnes handicapées dont le

taux d’incapacité est au moins de 80 % et qui ont besoin de l’aide d’une autre personne pour les

actes essentiels de la vie (par exemple : se laver, marcher, s’habiller).

La loi du 11 février 2005 a instauré la prestation de compensation du handicap. Les

personnes admises au bénéfice de l’ACTP avant cette date pourront continuer à la percevoir, tant

qu’elles en rempliront les conditions d’attribution et qu’elles en exprimeront le choix, à chaque

renouvellement des droits. Elles peuvent, à tout moment, demander à bénéficier de la PCH, mais

elles ne peuvent cumuler l’ACTP et la PCH. Elles doivent donc opter pour l’une ou l’autre de ces

deux prestations. Lorsque la personne opte pour la PCH, son choix est alors définitif.

En réalité, la diminution dans le temps du nombre des allocataires de l’ACTP est

relativement lente11

, puisqu’ils représentent encore 54 % du total des allocataires de ces deux

prestations en 2010. Pour ce qui est de la PCH, au 31 décembre 2010, le département comptait

385 allocataires (droits payés), ou 421 bénéficiaires12

si l’on raisonne en droits ouverts. Le tableau

ci-après montre cette évolution :

Droits payés

Droits ouverts

Au 31/12/N 2006 2007 2008 2009 2010 2010/2006

Bénéficiaires

PCH

117 204 311 386 421 +304

Bénéficiaires

ACTP

677 621 581 541 479 -198

TOTAL

794 825 892 927 900

11

En effet, alors que la PCH est calculée en fonction des besoins réels du demandeur, l’ACTP est accordée sur la base

d’un montant forfaitaire. Son bénéficiaire n’est soumis à aucun contrôle de l’affectation des dépenses, l’ACTP pouvant

ainsi être assimilée à un complément de revenu. 12

Cette situation peut correspondre à différents cas de figure : elles ont pu bénéficier au cours d’un mois précédent d’un

versement ponctuel ou bien, pour les bénéficiaires du volet « aide humaine », elles sont en attente de trouver un aidant

ou n’ont pas encore pu fournir une facture ou un devis pour les autres volets.

Au 31/12/N 2006 2007 2008 2009 2010

2010/2006

Allocataires

PCH 50 144 236 300

385

(45,8 %) +335

Allocataires

ACTP 660 595 552 518

456

(54,2 %) -204

TOTAL 710 739 788 818 841



69

La PCH pèse, par contre, davantage en termes financiers : en 2010, elle représentait 61 % du

montant total des aides versées (PCH et ACTP). Le montant de la PCH a augmenté de 4,5 M€

depuis 2006, alors que celui de l’ACTP n’a diminué que de 1,3 M€ au cours de la même période

(cf. tableau ci-après). De fait, le montant moyen mensuel par bénéficiaire est de 1 223 € pour la

PCH contre 516 € pour l’ACTP, soit une différence du simple au double :

Années ACTP


PCH

(en milliers d’euros) TOTAL

2006 4 379

(91 %)

451

(9 %) 4 830

2007 3 756 1 796 5 552

2008 3 809 3 294 7 103

2009 3 237 4 129 7 366

2010 3 037

(38 %)

4 931

(62 %) 7 968

Ainsi, à terme, le basculement complet des allocataires de l’ACTP sur la PCH impactera

fortement les finances départementales.

7.5.1.2 La PCH : une prestation plus « avantageuse » que l’APA

Actuellement, la réponse à la perte d’autonomie se décline dans des termes radicalement

différents (PCH et APA) de part et d’autre de la limite, purement administrative, des 60 ans. En

effet, le bénéfice de la PCH est réservé à toute personne13

ayant dépassé l’âge d’ouverture du droit à

l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (soit 20 ans) mais dont l’âge est inférieur à 60 ans.

Néanmoins, lorsqu’une personne déjà bénéficiaire de la PCH dépasse 60 ans, elle peut

choisir de conserver cette prestation ou de bénéficier de l’APA lors du renouvellement de ses droits.

Elle bénéficie donc d’un droit d’option.

Selon les services départementaux, le nombre de bénéficiaires de la PCH dans les Hautes-

Pyrénées, qui, dépassant 60 ans au moment du renouvellement de leurs droits, ont opté pour l’APA,

est proche de zéro. Sur 501 bénéficiaires de la PCH au 31 décembre 2011, 103 ont plus de 60 ans et

bénéficient majoritairement de l’aide humaine.

Le choix de la PCH s’explique, entre autres facteurs, par un écart significatif quant aux

montants versés. En 2010, le montant moyen versé par allocataire ressortait à 1 223 € par mois,

alors que pour l’APA à domicile, il s’élèvait à 442 € par mois, tous GIR confondus (à 980 € par

mois pour le GIR 1 et à 725 € par mois pour le GIR 2).

13

Personne dont le handicap génère de façon définitive, ou pour une durée prévisible d'au moins 1 an, une difficulté

absolue pour réaliser au moins une activité essentielle ou une difficulté grave pour réaliser au moins deux activités

essentielles



70

En outre, alors que l’APA à domicile a vocation à couvrir «les dépenses de toute nature» du

demandeur dès lors qu’elles relèvent d’un plan d’aide, elle couvre, dans les faits, essentiellement

des aides domestiques et à la personne, ce qui n’est pas le cas de la PCH dont la couverture est plus

large.

En effet, la PCH est constituée de cinq éléments : les aides humaines (élément 1), les aides

techniques (élément 2), l’aménagement du logement, du véhicule et les surcoûts éventuels liés aux

frais de transport (élément 3), les charges spécifiques ou exceptionnelles (élément 4), les aides animalières (élément 5) :

Hautes-Pyrénées % d’allocataires PCH

élément 1 94,4 %

élément 2 1,5 %

élément 3 13,1 %

élément 4 17 %

élément 5 0,6 %

La PCH solvabilise davantage notamment l’adaptation du logement. En 2010, 27 personnes

ont perçu une PCH au titre de l’aménagement du logement (élément 3), pour un montant moyen de

2 850 € par dossier. Qui plus est, l’aide peut être complétée par le fonds départemental de

compensation du handicap afin de diminuer le reste à charge.

Enfin, en ce qui concerne l’aide humaine (élément 1), 62 % des heures payées en 2010 dans

le département des Hautes-Pyrénées l’ont été pour le financement des aidants familiaux, contre

16 % pour des services prestataires (v. tableau ci-après). La part prédominante des aidants familiaux

se retrouve au niveau national (61 %, source enquête DREES) :

2010 Aidants familiaux Prestataires Emplois directs Mandataires

% heures payées 61,7 % 16,5 % 17,7 % 4,1 %

Il est vrai que seuls les aidants familiaux de personnes handicapées bénéficient, en France,

d’une reconnaissance et d’un statut grâce à la loi du 11 février 2005, ce qui n’est pas le cas des

aidants familiaux de personnes âgées dépendantes. En effet, l’APA à domicile ne peut être

redistribuée qu’en partie aux aidants familiaux dans le cadre d’une relation salariale, à l’exclusion

du conjoint(e), du concubin(e) ou de la personne à laquelle le bénéficiaire de l’APA est lié par un

PACS, et ce en vertu du devoir d’assistance et de secours entre époux.

Cette situation (près de 80 % des heures payées le sont aux aidants familiaux ou à de

l’emploi direct) nécessite de renforcer le contrôle de la prestation rendue et le suivi par l’équipe

médico-sociale, d’autant plus si le nombre de bénéficiaires est amené à croître fortement.

Or, le suivi du plan d’aide, élaboré pour cinq ans, est rendu difficile par le fait que l’équipe

médico-sociale est centralisée à Tarbes, au sein de la MDPH, sans aucune sectorisation et sans

aucun relais territorial.



71

Certes, le contrôle de l’effectivité de l’aide est limité dans la mesure où le paiement de

l’aidant familial au titre de la PCH n’est pas effectué sur la base de justificatifs, étant considéré par

la loi comme un simple dédommagement14

. Cependant, seul un agent du conseil général est chargé

du contrôle de la consommation réelle du plan d’aide pour les paiements aux mandataires, aux

prestataires et l’emploi direct (pas de convention avec l’URSSAF) et du contrôle, si besoin, sur

place.

Il n’y a eu que 23 visites en 2010, qui ont mis l’accent sur les problèmes suivants : le non

signalement de la majoration tierce personne, des heures non effectuées en totalité, la mise en place

partielle du plan à la demande du bénéficiaire, des heures d’aide ménagère effectuées à la place

d’aide à la personne.

Enfin, le versement de la PCH ne s’opère pas par le biais de chèques emploi service

universels prépayés, à la différence de l’APA.

L’ordonnateur en fonction souligne que ses services prévoient d’organiser une cinquantaine

de contrôles sur place des nouveaux bénéficiaires de la PCH en 2012 et que les pièces justifiant

l’aide octroyée sont adressées chaque trimestre à ses services. S’agissant de l’aide en emploi direct,

le premier paiement ne s’effectue qu’après réception d’une photocopie d’un contrat de travail.

Enfin, l’ordonnateur indique qu’il étudie l’extension à la PCH de la télégestion entre le conseil

général et les prestataires, déjà mis en œuvre pour l’APA.

7.5.2 Le fonctionnement de la MDPH

Les maisons départementales des personnes handicapées ont été créées pour être des lieux

d'accueil, d'information, d'orientation et d'évaluation des besoins (un guichet unique).

Leur statut de GIP a pour avantage de rassembler, dans une même structure, les quatre

principaux acteurs de la politique du handicap au niveau local - le conseil général, l'État, l'assurance

maladie et les caisses d'allocations familiales - mais aussi, selon les cas, d'autres personnes morales

intervenant auprès des personnes handicapées, telles que les mutuelles ou les associations

prestataires de services pour les personnes dépendantes, et les associations représentatives des

personnes handicapées.

Il s’agit d’un GIP sous contrôle départemental. La MDPH est, en effet, sous la tutelle

administrative et financière du département. La convention constitutive du groupement est

approuvée par arrêté du président du conseil général. Dans les Hautes-Pyrénées, la convention

constitutive du GIP a été signée par les différents partenaires le 16 décembre 2005. La maison

départementale est administrée par une commission exécutive (COMEX) présidée par le président

du conseil général, qui en nomme le directeur.

Il ressort de l’instruction que la MDPH 65 est confrontée, cinq ans après sa mise en place, à

deux types de difficultés : d’une part, une insécurité de gestion liée au non versement de

l’intégralité des contributions de l’Etat à son fonctionnement ; d’autre part, une insuffisance de

moyens humains et des difficultés liées à la multiplicité des statuts.

14 Le tarif est en 2010 :→3,43 euros par heure, soit 50 % du SMIC horaire net. →5,15 euros par heure, soit 75 % du

SMIC horaire net dans le cas où l'aidant familial doit cesser ou renoncer totalement ou partiellement à une activité

professionnelle.



72

7.5.2.1 Une insécurité de gestion

L’exercice 2010 s’est soldé sur un excédent cumulé de fonctionnement de 1,4 M€ (report

2009 de +1,8 M€) et un excédent cumulé d’investissement de 75 000 € (report 2009 de -51 000 €).

Le conseil général a versé une subvention annuelle de fonctionnement de 101 000 € à la

MDPH, qui a représenté près de 16 % des recettes de gestion de l’exercice, de 634 000 €. Pour

apprécier la contribution réelle du département, il convient d’ajouter les frais de structure

(assurances, mobilier, informatique, véhicules…) qu’il prend à sa charge, estimés à 55 000 € en

2010.

L’Etat a versé pour sa part à 334 000 € en 2010, soit 53 % des recettes de gestion de

l’exercice. La CNSA, quant à elle, a versé 130 000 € en 2010 (15 000 € au titre du solde 2009 et

115 000 € au titre du versement du 1er

et du 2ème

trimestre 2010). Le solde 2010 de 219 000 € a été

versé en 2011.

Par contre, les crédits attendus de l’Etat au titre de la compensation des postes non mis à

disposition n’avaient pas encore été versés début 2011, la somme de 119 159 € restant à percevoir.

En effet, la mise à disposition de personnels issus des ex-DDASS et DDTEFP et de l’Education

nationale, qui correspondait aux moyens humains que l’Etat consacrait à la COTOREP et à la

CDES, constituait une condition du fonctionnement de la MDPH et un engagement ferme de l’Etat.

La non mise à disposition des agents au titre des emplois temps plein (ETP) prévus dans la

convention constitutive a donc ouvert un droit à compensation15

. Mais le problème a aujourd’hui

trouvé une solution dans le cadre de l’instruction n°GGCS/SD3C/2011/132 du 8 avril 2011 par

laquelle l’Etat reconnaît sa dette au titre des MDPH et précise les montants dus par région et par

département.

7.5.2.2 Le problème des moyens humains à disposition de la MDPH

Actuellement, la MDPH rencontre des difficultés dans la gestion de son personnel du fait de

la multiplicité des statuts.

L’article L.146-4 du CASF indique que « le personnel de la maison départementale des

personnes handicapées comprend :

1° des personnels mis à disposition par les parties à la convention constitutive ;

2° le cas échéant, des fonctionnaires régis par le statut général de la fonction publique de

l'Etat, de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière, placés en

détachement ;

15

Droit à compensation dont l’évaluation et le principe même sont conditionnés par le motif de la vacance de l’emploi :

– s’agissant des mutations et départs en retraite, la compensation a été accordée par la mise en oeuvre du mécanisme de

fongibilité asymétrique (financement de dépenses de transferts sur crédits de personnel), sur la base d’un forfait distinct

pour chaque catégorie d’agents,

– s’agissant des agents réintégrés sur leur demande dans leur administration d’origine, la compensation était en principe

exclue par la stricte application d’un principe selon lequel la création des MDPH devait être conduite à moyens humains

constants ; elle a toutefois été accordée depuis 2009 par décision ministérielle, sur la base d’un forfait de 30.000 euros

correspondant au coût moyen employeur d’un agent de catégorie C en pied de corps.



73

3° le cas échéant, des agents contractuels de droit public, recrutés par la maison

départementale des personnes handicapées, et soumis aux dispositions applicables aux agents non

titulaires de la fonction publique territoriale ;

4° le cas échéant, des agents contractuels de droit privé, recrutés par la maison

départementale des personnes handicapées ».

Sur les 33,5 ETP que comptait la MDPH 65 en 2010, 9,9 ETP d’agents de l’Etat étaient mis

à disposition (soit 29 % des effectifs), et 15,7 ETP d’agents du conseil général (soit 47 % des

effectifs), 7,9 ETP d’agents contractuels de droit privé ayant été recrutés directement par la MDPH

(soit 24 % des effectifs).

La MDPH des Hautes-Pyrénées connaît un « turn-over » lié au départ des agents de l’Etat

mis à disposition, peu important comparé à d’autres MDPH.

Par contre, l’hétérogénéité des statuts du personnel de la MDPH n’est pas sans poser

problèmes. Les différences de statuts (notamment pour le personnel de l’inspection académique)

ouvrent des droits différents selon l’administration d’origine. Ainsi, par exemple, les personnels de

l’Education Nationale conservent leurs droits à congés. De même, certains agents, qui disposaient

de primes, les perdent en étant mis à disposition, ce qui n’encourage pas les candidats lorsqu’un

poste est vacant.

L’administration du GIP ne pouvant mettre en place que des CDD, une partie des

professionnels se trouve en position plus précaire. Par ailleurs, le délai court de réintégration dans

l’administration d’origine (de 3 mois) fragilise quelque peu la gestion des ressources humaines à la

MDPH, certaines personnes mises à disposition décidant de rejoindre leur administration d’origine

avant même une année d’ancienneté. Toutefois, la loi du 28 juillet 2011 a apporté des améliorations

dans la gestion des personnels et allongé les durées de préavis des agents de l’Etat souhaitant

réintégrer leur administration d’origine, sans pour autant régler le problème de la diversité des

statuts.

En conclusion sur la politique de prise en charge des personnes âgées et des personnes

handicapées, la chambre constate la qualité de l’organisation mise en place par le conseil général

des Hautes-Pyrénées dans ce secteur ainsi que la qualité du travail effectué par la collectivité suite

aux observations faites par la chambre lors de son dernier contrôle.

L’attribution de l’APA demeure un point sensible au regard de l’homogénéité du dispositif.

De même, le contenu du plan d’aide mériterait d’être élargi quant aux prestations fournies. Le

contrôle d’effectivité de l’APA est réel ; il reste à affiner le contrôle qualité des établissements, déjà

bien engagé.

Le contrôle de la PCH est à renforcer pour maîtriser l’augmentation inévitable des coûts

compte tenu du mouvement de bascule entre ACTP et PCH. L’effort pour rendre plus homogènes

les conditions de fonctionnement de la MDPH est à poursuivre.



74

8 LES RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE

Suivi des observations faites au précédent contrôle

1 - ressources humaines : Définir un régime horaire de travail conforme aux textes en vigueur ;

Situation financière

2 - contenir l’effet de ciseau constaté en section de fonctionnement par la maîtrise des dépenses,

de façon à conserver une capacité d’autofinancement des investissements ;

3 - veiller à la soutenabilité de la dette, par une politique d’investissement prudente ;

4- recentrer progressivement l’activité de la collectivité sur les compétences obligatoires ;

Tenue des comptes

5 - améliorer le taux d’exécution des opérations d’investissement, en mettant en œuvre une

définition précise des besoins et une gestion plus rigoureuse des AP-CP ;

6- poursuivre et mener à son terme l’effort de régularisation des dépenses à classer et mettre en

œuvre un rattachement complet des charges ;

7 - inscrire les provisions lorsqu’un risque est identifié ;

Gestion du patrimoine

8 - mettre en œuvre une informatisation de l’inventaire du patrimoine pour permettre une

actualisation des données en temps réel ;

9 - parvenir à la concordance entre l’état des immobilisations, tenu par l’ordonnateur, et l’état

de l’actif, tenu par le comptable ;

10 - définir une politique patrimoniale : partir d’un état des lieux précis et définir des objectifs à

atteindre (cohérence de l’implantation et de l’occupation, respect des normes,

économies…) ;

11 - décloisonner l’organisation afin de valoriser et partager les savoir-faire acquis dans les

différents secteurs d’activité (routes, patrimoine, collèges) ;

12 - mettre en œuvre une approche économique du patrimoine (maîtrise des consommations et

des coûts, arbitrage régie-externalisation) en développant le système d’information et de

pilotage ;

Partenariats public-privé

13 - assurer un suivi précis et régulier des contrats de PPP sur le niveau réel de la dette et sur les

engagements financiers du département ;

14 - mettre en œuvre un contrôle précis de l’exécution des deux contrats de partenariat afin de

surveiller les risques d’exploitation, qui s’avèrent particulièrement élevés pour le conseil

général dans le cas du PPP haut débit.



75

Politique sociale

15 - mettre en œuvre un contrôle qualité des établissements, par une politique de

conventionnement avec les établissements et avec les services prestataires ;

16 - renforcer le contrôle de la PCH ;

Telles sont les observations définitives que la chambre a décidé de formuler sur la gestion

du conseil général des Hautes-Pyrénées.

***



76

ANNEXES

1- Le bilan financier 2006-2011 de l’opération de swap (source CG 65)

2- L’analyse financière prospective (source CG 65)

3- La durée d’amortissement des biens (source CG 65)

4- Le coût des cotisations d’assurances (source CG 65)

5- Le plan de financement du projet haut-débit (source contrat PPP)

6- Les dépenses brutes d’aide sociale (source CG 65)

7- Les dépenses d’APA (source CG 65)

8- L’impact de l’aide sociale à l’hébergement sur le reste à charge



77

ANNEXE 1

Conseil général des Hautes-Pyrénées

Le bilan financier du swap (en €)

échéance montant

notionnel taux reçus

intérêts reçus par

le DPT

taux payés

par le DPT

Intérêts payés

par le DPT gains ou perte

janv -06 13 110 911.21 4.08 % 542 354.69 3.95 % 525 073.78 17 280.91

janv-07 11 172 584.82 4.08 % 462 172.59 3.95 % 447 446.50 14 726.09

janv-08 9 497 672.23 4.08 % 392 887.04 7.52 % 723 663.27 -330 773.23

janv-09 7 778 909.03 4.08 % 322 669.15 6.30 %* 498 239.12 -175 569.98

janv-10 6 429 509.42 4.08 % 265 967.37 3.95 % 257 492.92 8 474,45

janv-11 5 031 100.51 4.08 % 208 119.86 3.95 % 201 488.59 6 631.27

bilan PERTE -459 230.49

*taux de 6.30 % : = gel de l’échéance du 01/01/2009 à taux fixe signé dans un avenant au contrat SWAP le

16/12/2008 (contre-swap).



78

ANNEXE 2


L’analyse financière prospective


Fonctionnement 2011 2012 2013 2014

dépenses 246 352 253 207 260 296 267 279

+ 2,6 % 2,8 % 2,8 2,7 %

recettes 276 974 280 182 283 455 287 261

2,1 % 1,2 % 1,2 % 1,3 %

A -Epargne brute 30 622 26 975 23 159 19 982

L’épargne disponible est mesurée en déduisant de l’épargne brute l’annuité correspondant

aux emprunts en cours et celle correspondant aux emprunts nouveaux. Elle devient négative dès

2014.

Annuité 2011 2012 2013 2014

Emprunts en cours 16 294 14 010 12 619 11 904

Emprunts nouveaux 3 689 6 274 9 048 12 016

Epargne nette 10 639 6 691 1 492 - 3 938

Dans ce scénario « au fil de l’eau », les dépenses et recettes d’investissement évoluent

comme suit :

Investissement 2011 2012 2013 2014

dépenses 52 585 57 474 60 203 61308

recettes 7 630 7 459 7 861 8 086


A partir de 2011, sur la base de 30 M€ d’emprunt mobilisés chaque année, de façon à

maintenir une annuité constante, le fonds de roulement devient négatif et de manière croissante :

2011 2012 2013 2014


Epargne disponible 10 639 6 691 1 492 - 3 938

Emprunts 30 000 30 000 30 000 30 000

FR début d’ex 1 - 4 314 - 17 639 - 38 489

FR fin d’ex - 4 314 -17 639 - 38 489 - 65 649



79

ANNEXE 3


La durée d’amortissement des biens

Catégories de biens amortis Date de la

délibération

Durée

d’amortissement

choisie par CG65

Durée

d’amortissement

préconisée M52

Biens de faible valeur. Seuil

d’amortissement sur un an 05 07 2002 700 €

Logiciels 27 10 2000

15 12 2000 2 2

Matériel informatique idem 3 2 à 5

Véhicules, appareils de laboratoire,

matériel de bureau idem 5 5 à 10

Mobilier, matériels classiques,

équipement de garage et atelier idem 10 10 à 15

Bâtiments légers, abris idem 10 10-15

Installations, appareils chauffage idem 15 10-20

Equipement de cuisine, sportifs idem 15 10-15

Aménagement des bâtiments,

installations électriques, téléphoniques idem 15 15 à 20

Ascenseurs, installations de voirie,

plantations, agencements de terrains,

bâtiments scolaires

idem 20 15 à 25 ou 15-30

selon

Coffre-fort, bâtiments idem 30 20 à 30

Construction sur sols d'autrui idem

Sur la durée du

bail de

construction

10-15

Subventions d’équipement publiques

ou privées

15 12 2000

16 12 2005 5

5 (privés)

15 (publics)



80

ANNEXE 4


Le coût des cotisations d’assurances

1- La responsabilité civile

Le montant des cotisations pour la période 2005-2010 :

ANNEE Taux cotisation COTISATION

RESPONSABILITE CIVILE Evolution en %

2005 0,24 % 57 602,86 €

2006 0,24 % 62 896,65 € +9,2 %

2007 0,24 % 76 245,19 € +21,2 %

2008 0,24 % 71 664,47 € -6 %

2009 0,169 % 77 185,12 € +7,7 %

2010 0,169 % 79 554,83 € +3 %

2- Les dommages aux biens

Le montant des cotisations pour la période 2005-2010 :

ANNEE Taux cotisation

(€ HT/m²)

COTISATION DOMMAGES

AUX BIENS Evolution en %

2005 0,25 € 61 210,86 €

2006 0,25 € 64 451,89 € +5,3 %

2007 0,25 € 69 326,63 € +7,6 %

2008 0,25 € 67 466,48 € -2,7 %

2009 0,17 € 52 732,32 € -21,8 %

2010 0,17 € 38 870,02 € -37,7 %



81

ANNEXE 5a



82

ANNEXE 5b



83

ANNEXE 6


Les dépenses brutes d’aide sociale

Les dépenses brutes d’aide sociale – leur part dans les DRF

Années

Dépenses réelles de

fonctionnement

(en milliers €)

Dépenses brutes d’aide

sociale

(en milliers €)

2006 185 868 124 297

67 %

2007 198 947 132 341 66 %

2008 219 349

138 212

63 %

2009 235 444 147 560 63 %

2010 243 189 151 184 62 %

Source : comptes administratifs

Les différentes dépenses d’aide sociale (en milliers €) et leur part en % dans les DRF

Années Personnes âgées Personnes

handicapées Enfance Insertion Autres

Volume % Volume % Volume % Volume % Volume %

2006 46 345 37 21 217 17 18 818 15 22 120 18 15 797 13

2007 49 665 37 21 951 16 20 049 15 23 371 18 17 305 13

2008 52 828 38 24 553 18 21 066 15 21 664 16 18 103 13

2009 55 196 37 26 672 18 22 648 15 23 690 16 19 353 13

2010 55 529 37 27 129 18 22 891 15 25 513 17 20 122 13




84

ANNEXE 7


Les dépenses d’APA

Les dépenses d’APA (à domicile et en établissement) dans les dépenses du conseil général


Années Dépenses réelles de

fonctionnement

Dépenses brutes

d’aide sociale APA

dont APA à

domicile

Dont APA en

établissement

2006 185 868 124 297 27 680 20 003 7 677

2007 198 947 132 341 31 854 24 231 7 623

2008 219 349 138 212 34 850 26 025 8 825

2009 235 444 147 560 35 200 26 535 8 665

2010 243 189 151 184 36 703 27 754 8 949


Le nombre des allocataires de l’APA

Au 31/12/N 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Allocataires

APA domicile 3 862 4 245 4 552 4 763 5 030 5 319

Allocataires

APA établissement 1 973 2 050 2 069 2 124 2 143 2 216

TOTAL 5 835 6 295 6 621 6 887 7 173 7 535

Le taux de bénéficiaires

Hautes-Pyrénées Midi-Pyrénées France

Bénéficiaires APA

(au 31/12/2008) 6 887 69 651 1 103 590

Population 75 ans et +

(au 01/01/2009) 28 596 294 612 5 473 503

Ratio 241 236 202

Le nombre de premières demandes

Première demande APA

domicile

(moyenne mensuelle)

2008 2009 2010 2011*

Accord 88 95 95 94

Refus 39 43 41 35

Total 127 138 136 129

* Sur les deux premiers mois 2011

ANNEXE 8



85


L’impact de l’aide sociale à l’hébergement sur le reste à charge

Evolution du nombre de bénéficiaires de l’Aide Sociale à l’Hébergement dans les établissements

habilités du département des Hautes-Pyrénées :

2006 2007 2008 2009 2010

Capacité 2582 2586 2612 2635 2587

Bénéficiaires ASH 828 873 878 864 815

% 32,1 % 33,8 % 33,6 % 32,8 % 32,1 %

Bénéficiaires de l’APA dans les établissements habilités à l’aide sociale

2006 2007 2008 2009 2010

Capacité 2582 2586 2612 2635 2587

Bénéficiaires APAE 1642 1673 1673 1639 1668

% 63,6 % 64,7 % 64,1 % 62,2 % 64,5 %

Part des bénéficiaires de l’APA en établissement bénéficiant également de l’Aide Sociale à

l’Hébergement

2006 2007 2008 2009 2010

Bénéficiaires de l’APAE 1642 1673 1673 1639 1668

Bénéficiaires de l’APAE

ayant l’ASH 646 688 714 713 683

% 39,3 % 41,1 % 42,7 % 43,5 % 40,9 %

qu‘à l‘issue de - ccomptes.fr · le rattachement des produits et des charges est appliqué de...

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