publicatie van verdragen : voorstel tot genezing van een zieke · voor meer informatie en een...

Katholieke Universiteit LeuvenFaculteit Rechtsgeleerdheid

Instituut voor Internationaal Recht

Working Paper Nr. 20 – 8 februari 2002

Bekendmaking van verdragen: voorstel tot genezing vaneen zieke

DRIES VAN EECKHOUTTE

2

Het Instituut voor Internationaal Recht van de K.U.Leuven groepeert het onderwijs en

onderzoek dat aan de rechtsfaculteit van de K.U.Leuven wordt verricht op het gebied van het

internationaal recht en het recht van de internationale organisaties. Het Instituut organiseert

ook congressen, seminars, workshops en lezingen die actuele internationaalrechtelijke

thema’s onder de aandacht brengen.

De reeks working papers, gestart in 2001, streeft naar een betere verspreiding van de

resultaten van het onderzoek van het Instituut en van andere onderzoekers binnen de

academische gemeenschap en daarbuiten. Zij bevat bijdragen in het Nederlands, in het Engels

en in het Frans. Naar deze working papers mag met gepaste bronvermelding verwezen

worden.

Voor meer informatie en een volledige lijst van beschikbare working papers, raadpleeg de

internetsite van het Instituut voor Internationaal Recht op www.internationaalrecht.be

Instituut voor Internationaal Recht, K.U. Leuven, 2001

Instituut voor Internationaal Recht K.U.Leuven

Tiensestraat 41, B-3000 Leuven

Tel. +32 16 32 51 22 Fax +32 16 32 54 64

Prof. Dr. Jan Wouters, Directeur

3

BEKENDMAKING VAN VERDRAGEN : VOORSTEL TOT GENEZING VAN EEN ZIEKE................. 4

1 INLEIDING ................................................................................................................................................. 4

2 DE WERKING VAN VERDRAGEN IN DE INTERNE ORDE............................................................. 5

2.1 VERDRAGSBEPALINGEN DIE RECHTEN EN PLICHTEN CREËREN VOOR PARTICULIEREN ............................... 52.2 VERDRAGEN DIE OP EEN ANDERE MANIER WERKING HEBBEN IN DE INTERNE ORDE................................... 62.3 VERDRAGSBEPALINGEN MET WERKING IN DE INTERNE ORDE GEWRONGEN TUSSEN DE INTERNATIONALE

EN DE INTERNE RECHTSORDE .............................................................................................................................. 7

3 HET JURIDISCH KADER: DE VEREISTE VAN BEKENDMAKING VAN VERDRAGEN........... 8

3.1 HET PRINCIPE: CASSATIE, 11 DECEMBER 1953.......................................................................................... 83.2 DE RECHTSBRON EN DE DRAAGWIJDTE VAN DE VERPLICHTING ................................................................. 93.3 DE WIJZE VAN BEKENDMAKING ............................................................................................................... 123.4 DE GEVOLGEN VAN NIET-BEKENDMAKING .............................................................................................. 14

4 DE PRAKTIJK VAN BEKENDMAKING VAN VERDRAGEN IN HET BELGISCHSTAATSBLAD.................................................................................................................................................... 15

4.1 DE NIET-BEKENDMAKING VAN VERDRAGEN ............................................................................................ 154.2 DE LAATTIJDIGE BEKENDMAKING VAN VERDRAGEN ............................................................................... 20

4.2.1 Het tijdstip van bekendmaking: regelgeving en praktijk ............................................................... 204.2.2 Een gebrek aan transparantie ....................................................................................................... 204.2.3 Bekendmaking na internationale inwerkingtreding ...................................................................... 214.2.4 De praktijk in het licht van het annulatieberoep bij het Arbitragehof........................................... 24

4.3 DE GEBREKKIGE BEKENDMAKING VAN VERDRAGEN ............................................................................... 25

5 EEN AANZET TOT OPLOSSING: EEN AFZONDERLIJK ELEKTRONISCHEBEKENDMAKING ............................................................................................................................................ 27

5.1 INLEIDING................................................................................................................................................ 275.2 EEN AFZONDERLIJKE VERDRAGENPUBLICATIE ........................................................................................ 285.3 EEN ELEKTRONISCHE PUBLICATIE ........................................................................................................... 31

5.3.1 De evolutie naar een informatiemaatschappij .............................................................................. 315.3.2 De bestaande Belgische elektronische verdragenpublicaties........................................................ 325.3.3 De voordelen en mogelijkheden van een elektronische publicatie ................................................ 335.3.4 De nadelen van de bestaande Belgische elektronische verdragenpublicaties............................... 34

5.4 EEN OFFICIËLE BEKENDMAKING .............................................................................................................. 365.4.1 Een officiële elektronische bekendmaking en de regels inzake de wijze van bekendmaking vannormen 365.4.2 Een officiële elektronische bekendmaking en de eisen van de rechtszekerheid............................. 38

5.4.2.a Algemeen.................................................................................................................................................. 385.4.2.b Informatieve functie.................................................................................................................................. 385.4.2.c Documentaire functie................................................................................................................................ 395.4.2.d Procedurele functie ................................................................................................................................... 40

6 SAMENVATTING .................................................................................................................................... 41

4

Bekendmaking van verdragen : voorstel tot genezing van een zieke

1 Inleiding

Is het je ook al overkomen dat je op zoek moest naar een door België gesloten verdrag ?

Indien je hierbij op zoek was naar een veel voorkomend verdrag, zoals het EG-verdrag, hetVN-Handvest of het EVRM, dan was je zoektocht waarschijnlijk eenvoudig. Door hetopenslaan van een eenvoudige wetboek, had je de tekst van het verdrag in een knip.

Was je evenwel op zoek naar een meer gespecialiseerd verdrag, een bilateraal verdrag of eenrecent gesloten verdrag, dan is je zoektocht waarschijnlijk iets moeilijker geworden.Misschien heb je daarbij overwogen om er het Belgisch Staatsblad op na te slaan ?

Hierbij zou je als volgt kunnen hebben geredeneerd: verdragen kunnen werking hebben in deinterne orde, en zoals elke norm met een algemene draagwijdte moeten zij in het BelgischStaatsblad worden bekendgemaakt. Bovendien, door het verdrag in het Belgisch Staatsblad opte zoeken zou je onmiddellijk over de authentieke versie van het verdrag beschikken en zou jeer een Nederlandstalige verdragsversie (of vertaling), samen met de nodigereferentiegegevens vinden.

Op zich geen slechte redenering, ware het niet dat de overheid het niet zo nauw neemt met debekendmaking van verdragen. Immers, een groot aantal door België gesloten verdragenworden niet in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt. Bij de verdragen die wel wordenbekendgemaakt, loopt er vaak iets met die bekendmaking mis. De kans was bijgevolg grootdat je opzoeking in het Belgisch Staatsblad toch niet het verhoopte resultaat had opgeleverd.

In dergelijk geval, rijst al snel de vraag wat er dan wel verkeerd was. Was onze redeneringverkeerd en rust er bv. hoegenaamd geen verplichting op de overheid om alle verdragenbekend te maken ? Of komt de overheid gewoon haar verplichtingen tot bekendmaking nietbehoorlijk na ? Is dit laatste het geval, waar ligt het probleem en kan dat verholpen worden?In dit artikel pogen we op deze vragen een antwoord te formuleren.

Hierbij gaan we als volgt te werk. Na eerst de positie van verdragen in de interne orde tehebben geschetst (titel 2), werken we het juridisch kader met betrekking tot de bekendmakingvan verdragen uit (titel 3). Vervolgens toetsen we de Belgische praktijk inzake debekendmaking van verdragen aan dat juridisch kader (titel 4) en pogen we tot een voorstelvan oplossing te komen, rekening houdend met de mogelijkheden die door de nieuweinformatie- en communicatietechnologie worden geboden (titel 5).

5

2 De werking van verdragen in de interne orde

2.1 Verdragsbepalingen die rechten en plichten creëren voor particulieren

Verdragen zijn bronnen van internationaal publiekrecht. Als dusdanig beogen zij in de eersteplaats om rechten en plichten te creëren voor de subjecten van internationaal recht (meestalstaten, maar steeds vaker ook internationale organisaties) die partij zijn bij deze verdragen.

Sommige verdragen creëren evenwel rechtstreeks rechten en plichten in de interne orde voorde rechtsonderhorigen van de verdragspartijen. Men spreekt in dit geval doorgaans van“rechtstreekse werking”, “directe werking” of - ruimer - over de “inroepbaarheid”1 van eenverdragsbepaling.

Traditioneel wordt het concept van “directe werking” geanalyseerd in twee componenten:enerzijds de vereiste dat de verdragsbepaling voldoende duidelijk, nauwkeurig enonvoorwaardelijk is (objectief component) en anderzijds de vereiste dat de partijen bij hetverdrag beogen om rechten en plichten voor particulieren te creëren (subjectief component).2

Het Hof van Cassatie verwoordt dit in zijn standaardarrest Thonon als volgt:

“[…] het begrip rechtstreekse toepasselijkheid van een verdrag ten opzichte van deonderdanen van een Staat die het heeft gesloten, impliceert dat de verbintenis van dieStaat volledig en nauwkeurig wordt uitgedrukt en dat de verdragsluitende partijen debedoeling hadden de toekenning van subjectieve rechten en het opleggen vanverplichtingen aan personen tot voorwerp van het verdrag te maken.”3

Naar analogie met de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie4, heeft de Belgischerechter bij het onderzoek of een verdragsbepaling directe werking heeft in de interne orde deneiging om zich evenwel te beperken tot de objectieve component: m.n. is deverdragsbepaling voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk:

“Overwegende dat, om rechtstreeks toepasselijk te kunnen worden beschouwd, denorm van een internationaal verdrag voldoende nauwkeurig en volledig moet zijn.”5

1 Onder “inroepbaarheid” van een verdragsbepaling worden verschillende situaties begrepen: gaande van deinterpretatie van een interne regel in overeenstemming met de internationale verdragsbepaling, over de situatiewaarin een particulier rechtstreeks rechten put uit een verdragsbepaling (doorgaans “directe werking” of“rechtstreekse werking” genoemd), tot de situatie waarin een internrechtelijke regel wordt vernietigd of buitentoepassing verklaard wegens strijdigheid met een verdragsrechtelijke bepaling (zie bv. VANHAMME, J.,“Inroepbaarheid van verdragen en volkenrechtelijke beginselen voor de Europese rechter: stand van zaken”,S.E.W., 2001, 247-256).2 ALEN, A., Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Deurne, Kluwer, 1995, nr. 49.Zie ook: VANDAELE, A. en CLAES, E., “L’effet direct des traités internationaux. Une analyse en droit positif et enthéorie du droit axée sur le droit de l’homme”, B.T.I.R, 2000 (in druk).3 Cass., 21 april 1983, Thonon, R.W., 1983-84, 2315.Zie ook: Brussel, 10 juni 1999, Jugoslovenski Aerotransport (J.A.T.), J.T., 1999, 699.4 H.v.J., 16 juni 1998, A. Racke GmbH & Co. v. Hauptzollamt Mainz, zaak C-162/96, Jur. H.v.J., 1998, I-3655,§§ 29-36; H.v.J., 5 april 1995, Zoulika Krid v. Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés,zaak C-103/94, Jur. H.v.J., 1995, I-719, §§ 21-24; H.v.J., 30 september 1982, Demirel v. Stad SchwäbischGmünd (Demirel), zaak 12/86, Jur. H.v.J., 1987, 3719, § 14-23.5 Cass., 4 november 1999, Arr.Cass., 1999, (1378), 1385 en Cass., 4 november 1999, Arr.Cass., 1999, (1386),1390.

6

2.2 Verdragen die op een andere manier werking hebben in de interne orde

Naast het concept van “directe werking” zijn er nog andere manieren waarop aan eenverdragsbepaling werking kan worden verleend in de interne orde.

Zo een instrument is de verdragsconforme interpretatie van een interne rechtnorm. Hetuitgangspunt hierbij is dat de rechter zal pogen om interne normen voor zover als mogelijk teinterpreteren in overeenstemming met de internationale verbintenissen van de staat teneindeniet nodeloos de internationale aansprakelijkheid van de staat in het gedrang te brengen.6

Een ander instrument bestaat in de inroepbaarheid van een verdragsbepaling alstoetsingsgrondslag in een vernietigingsberoep gericht tegen een interne rechtsnorm. Opdateen particulier een verdragsbepaling zou kunnen inroepen als grondslag voor de toetsing vaneen interne rechtsnorm, lijken het Arbitragehof en de Raad van State te vereisen dat dezeverdragsnorm “directe werking” heeft. De vereiste van directe werking voor deinroepbaarheid van een verdragsbepaling als grondslag voor de toetsing van een internerechtsnorm is evenwel niet zo evident en zelfs problematisch indien men vertrekt van hettraditioneel concept van directe werking, dat vereist dat de voorliggende verdragsbepalingen“subjectieve rechten” verleent aan een particulier opdat deze bepaling directe werking zouhebben.7 Deze vereiste van subjectieve rechten is immers moeilijk te verzoenen met eenzogenaamd “objectief beroep” dat het vernietigingsberoep is. Bovendien moet men eropwijzen dat het Europees Hof van Justitie na enige aarzelingen in recente arresten duidelijkheeft gemaakt dat “directe werking” geen vereiste is voor de inroepbaarheid van eenverdragsbepaling bij de toetsing van de legaliteit van gemeenschapsrecht.8

Onder elk van deze drie concepten wordt aan een verdragsbepaling werking verleend in deinterne orde. In de mate dat aan een verdrag werking wordt verleend in de interne orde, maaktdit verdrag natuurlijk deel uit van die interne rechtsorde.

Zie ook: “Dat een regel van internationaal of supranationaal recht directe werking bezit indien hij, zonder enigesubstantiële interne uitvoeringsmaatregel, kan toegepast worden in de rechtsorde waar deze regel van kracht is;dat een regel van internationaal of supranationaal recht daarentegen geen directe werking bezit, wanneer hijaan de Staat de verplichting oplegt te handelen, of niet te handelen, volgens de principes die vervat zijn in dieregel;” (R.v.St., 30 december 1993, nr. 45.552, De Wispelaere; zie ook: R.v.St., 5 juli 2001, nr. 97.477,Ramaekers; R.v.St., 16 oktober 1997, nr. 68.914, Verdoodt; R.v.St., 10 december 1996, nr. 63.473, Hoefkens).Er moet evenwel worden opgemerkt dat in de meerderheid van de gevallen de Belgische hoven en rechtbankende directe werking van een verdragsbepaling aanvaarden zonder enige overweging of commentaar terzake. Vaakgebeurt dit zelfs impliciet door de loutere toepassing van het voorliggende verdrag. Zie bv.: Arbitragehof, 20november 2001, nr. 150/2001, http://www.arbitrage.be; Cass, 30 mei 2000, Arr.Cass., 2000, 1003; Cass., 13 mei1996, Gashi, Arr.Cass., 1996, 451; Cass., 17 januari 1984, Kamer, Arr.Cass., 1983-84, 559; Arbh. Gent, 2februari 2001 (8° kamer), http://194.7.188.126/cgi_juris/jurn.pl, nr. RS53074.6 FROWEIN, J.A. en OELLERS-FRAHM, K., “L’application des traités dans l’ordre juridique interne” in EISEMANN,P.M. (ed.), The integration of International and European Community Law into the national legal order. A studyof the European practice, Den Haag, Kluwer, 1996, (11), 14.7 Bv.: Cass., 21 april 1983, Thonon, R.W., 1983-84, 2315; H.v.J., 5 februari 1963, van Gend en Loos, zaak 26/62,Jur.H.v.J., 1963, (1), 12.8 H.v.J., 9 oktober 2001, Nederland t./ Parlement en Raad (biotechnologische uitvindingen), zaak C-377/98,http://www.curia.eu.int ; H.v.J., 23 november 1999, Portugal t./ Raad, zaak C-149/96, Jur.H.v.J., 1999, I-8395.

7

2.3 Verdragsbepalingen met werking in de interne orde gewrongen tussen deinternationale en de interne rechtsorde

Hoewel een verdragsbepaling met werking in de interne orde deel uitmaakt van de internerechtsorde, wil dit niet zeggen dat deze bepaling haar karakter van internationaalrechtelijkeregel verliest. Zo worden o.m. de sluiting, inwerkingtreding, toepassing, naleving, uitlegging,wijziging, ongeldigheid, opschorting en beëindiging van de verdragsbepaling beheerst doorhet internationaal recht, meer bepaald het verdragsrecht.9

Zo spreekt het voor zich dat een verdrag niet in werking kan treden in de Belgische internerechtsorde en bijgevolg ook geen directe werking kan hebben (of anderszins werking kanhebben in de interne orde), zolang het verdrag niet internationaalrechtelijk in werking isgetreden:

“Overwegende dat de instemming van de wetgevende macht met een verdrag datverdrag slechts verbindende kracht in de interne rechtsorde verleent onder deopschortende voorwaarde dat het ten aanzien van België in de internationalerechtsorde van kracht wordt.”10

Dit zal onder meer het geval zijn voor een multilateraal verdrag dat nog niet het vereisteaantal bekrachtigingen heeft verkregen om internationaalrechtelijk in werking te treden.11 Ditzal eveneens het geval zijn in zoverre de Belgische Staat het verdrag nog niet heeftbekrachtigd (althans voor zover bekrachtiging een vereiste is voor inwerkingtreding)12, ofindien het in werking getreden verdrag ondertussen is opgeschort of beëindigd.13

Anderzijds maakt een verdragsbepaling met werking in de interne orde ook deel uit van dezerechtsorde. Bijgevolg zal ook de rechtsbescherming geboden door het interne recht vantoepassing zijn.

In de eerste plaats moet hiervoor verwezen worden naar artikel 167, §§ 2 en 3 van deGrondwet, dat bepaalt dat een verdrag slechts gevolg kan hebben nadat het de instemmingvan de bevoegde parlementaire assemblée(s) heeft verkregen.14 Een verdrag kan bijgevolg

9 ERADES, L., Interactions between International and Municipal Law. A Comparative Case Law Study, DenHaag, TMC Asser Institute, 1993, 955-956.10 Cass., 12 maart 2001, Liga van de Arabische Staten, http://www.cass.be, nr. RC013C1.11 “Overwegende dat het Verdrag van Wenen van 21 maart 1986 naar luid van zijn artikel 85, 1, in werkingtreedt op de dertigste dag volgend op de datum van neerlegging van de vijfendertigste akte van bekrachtiging oftoetreding door Staten of door Namibië, vertegenwoordigd door de Raad van de Verenigde Naties voorNamibië; overwegende dat die voorwaarde niet is vervuld zodat dit verdrag, hoewel België zijn akte vanbekrachtiging op 1 september 1992 heeft neergelegd, ten aanzien van België in de internationale rechtsorde nietin werking is getreden” (Cass., 12 maart 2001, Liga van de Arabische Staten, http://www.cass.be, nr. RC013C1).Zie ook: Cass. 19 november 1900, Pas., 1901, I, 53.12 R.v.St., 24 november 1989, nr. 33.459, Curaj; R.v.St., 6 september 1989, nr. 32.988, Copur.13 H.v.J., 16 juni 1998, A.Racke GmbH. & Co. v. Hauptzollamt Mainz, zaak C-162/96, Jur. H.v.J. ̧1998, I-3655;Cass. 3 maart 1930, Pas., I, 137; Brussel, 11 mei 1871, Pas., II, 415.14 “§ 2. De Koning sluit de verdragen, met uitzondering van die welke betrekking hebben op de aangelegenhedenbedoeld in § 3. Deze verdragen hebben eerst gevolg nadat zij de instemming van de Kamers hebben verkregen.

8

geen gevolg hebben in de Belgische interne orde, en kan dus ook geen directe werkinghebben, zolang het niet de instemming heeft verkregen van alle bevoegde parlementaireassemblée(s):

“Overwegende dat, ingevolge artikel 167, §2, van de Grondwet, de Koning deverdragen sluit, met uitzondering van die welke betrekking hebben op deaangelegenheden, bedoeld in §3 van hetzelfde artikel die tot de bevoegdheid van deGemeenschaps- en Gewestraden behoren, en die verdragen eerst gevolg hebben nadatzij de instemming van de Kamers hebben verkregen; […]Dat die regel voorschrijft dat een dergelijk verdrag, ook al is het ten aanzien vanBelgië van kracht in de internationale rechtsorde, bij ontstentenis van die instemminggeen verbindende kracht heeft in de interne rechtsorde en dat de rechtbanken het nietmogen toepassen.”15

Ten tweede volgt uit het rechtszekerheidsbeginsel dat een bestuurshandeling een particulierenkel kan binden voor zover deze hiervan persoonlijk in kennis werd gesteld of voor zoverdeze op een regelmatige wijze werd bekendgemaakt.16

Het is deze bepaling die het vertrekpunt vormt van het huidige artikel. Hierbij spitsen we onzeaandacht volledig toe op verdragen met een algemeen, verordenend karakter, en bijgevolg opde rechtswaarborg dat deze verdragen op een regelmatige wijze moeten wordenbekendgemaakt opdat deze een particulier zouden kunnen binden. De weinig voorkomendesituatie van verdragen met een individuele draagwijdte, waarvoor bijgevolg een kennisgevingaan het betrokken particulier kan volstaan, wordt in deze bijdrage terzijde gelaten.

3 Het juridisch kader: de vereiste van bekendmaking vanverdragen

3.1 Het principe: Cassatie, 11 december 1953

Het principe dat een particulier op een regelmatige wijze in kennis moet worden gesteld vaneen verdrag opdat de bepalingen van dit verdrag hem zouden kunnen binden, werd duidelijkgemaakt door het Hof van Cassatie in zijn arrest van 11 december 1953.

In deze zaak beriep één van de partijen zich op de Conventie van Mannheim van 17 oktober1868 betreffende de navigatie op de Rijn. Hoewel België aanvankelijk geen partij was bijdeze Conventie, was het later tot dit verdrag toegetreden krachtens de artikelen 354 en 355van het Verdrag van Versailles. Hoewel het Verdrag van Versailles de parlementaireinstemming had verkregen en eveneens was bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad, had

§ 3. De in artikel 121 bedoelde Gemeenschaps- en Gewestregeringen sluiten, ieder wat haar betreft, deverdragen die betrekking hebben op de aangelegenheden waarvoor hun Raad bevoegd is. Deze verdragenhebben eerst gevolg nadat zij de instemming van de Raad hebben verkregen.”15 Cass., 12 maart 2001, Liga van de Arabische Staten, http://www.cass.be, nr. RC013C1.Zie ook: Cass., 25 november 1955, Leroy, Arr.Verbr., 1956, 234, Pas., 1956, I, 285 met concl. F. DUMON; Cass.,19 maart 1981, Arr.Cass., 1980-81, 808; R.v.St., 3 mei 1989, nr. 32.515, Baize; Brussel, 19 februari 1998,Pas.¸1998, II, 48; Brussel, 4 april 1959, Pas., 1959, II, 258.16 Cf. infra, titel 3.2.

9

de tekst van de Conventie van Mannheim niet het voorwerp uitgemaakt van eenbekendmaking in het Belgisch Staatsblad.17 Het Hof van Cassatie oordeelde dat in dieomstandigheden de bepalingen van de Conventie van Mannheim particulieren niet kondenbinden:

“Overwegende dat, opdat een verdrag de Belgen individueel vermoge te binden, hethun ter kennis dient te worden gebracht ;Overwegende, gewis, dat geen enkele grondwets- of wetsbepaling op stellige wijze devorm bepaalt waarin dergelijk verdrag ter kennis van de Belgen wordt gebracht ;Overwegende echter dat, naardien het verdrag, luidens artikel [167] van deGrondwet, slechts kracht heeft na door de Kamers te zijn goedgekeurd, de vorm vande bekendmaking ervan, bij ontstentenis van een bijzondere wetsbepaling, slechts diekan zijn van de bekendmaking van de toestemming van de Kamers, dit wil zeggen hetverschijnen van de tekst in het Staatsblad.”18

In dit mijlpaalarrest maakte het Hof van Cassatie ondubbelzinnig duidelijk dat een verdrag datniet was bekendgemaakt een particulier niet kon binden. Behoudens wanneer de wetgever ineen bijzondere wijze van bekendmaking voorziet, moet deze gebeuren in het BelgischStaatsblad. Hiermee zijn evenwel nog niet alle vragen van de baan.

3.2 De rechtsbron en de draagwijdte van de verplichting

Hoewel de rechtspraak en de rechtsleer -in navolging van het cassatiearrest van 11 december1953- eensgezind zijn over het feit dat een verdrag moet zijn bekendgemaakt alvorens hettegenwerpbaar kan zijn aan particulieren, bestaat er niettemin onenigheid omtrent derechtsbron van deze verplichting. Deze vraag is niet onbelangrijk, al was het maar om teweten wat de precieze draagwijdte is van de verplichting en of er van debekendmakingsverplichting kan worden afgeweken.

Enkele auteurs verwijzen naar artikel 8 van de Wet van 31 mei 1961 betreffende het gebruikder talen in wetgevingszaken, het opmaken, bekendmaken en inwerkingtreden van wetten enverordeningen19, als de rechtsbasis van de verplichting tot bekendmaking van verdragen.20 Ditstandpunt kan evenwel niet worden bijgevallen. Artikel 8 bepaalt immers uitsluitend in enkelemodaliteiten van hoe een verdrag moet worden bekendgemaakt indien daartoe wordtovergegaan: “is er aanleiding tot bekendmaking van een verdrag waarbij België partij is, danwordt […]”.21 Het artikel omvat geenszins een verplichting tot bekendmaking. De rechtsbronvan de verplichting tot bekendmaking moet bijgevolg elders worden gezocht.

17 Goedgekeurd bij wet van 15 september 1919, B.S., 17 oktober 1919 en 7 maart 1920.18 Cass., 11 december 1953, Arr.Verbr., 1954, (252), 253.Zie ook: Cass., 19 maart 1981, Arr.Cass., 1980-81, 808; Cass., 18 november 1957, Arr.Verbr., 1958, 162; Cass.,19 november 1900, Pas., 1901, I, 53; Cass., 17 april 1840, Pas., 1839-1840, 361.19 B.S., 21 juni 1961, herhaaldelijk gewijzigd (hierna: “Wet van 31 mei 1961”).20 DAVID, E., Droit des gens, I, Brussel, P.U.B., 2000, 106; VERHOEVEN, J., “Belgique” in EISEMANN, P.-M.(ed.), The integration of International and European Community Law into the national legal order. A study ofthe European practice, Den Haag, Kluwer, 1996, 115-149.21 Artikel 8 van de Wet van 31 mei 1961.

10

Andere auteurs verwijzen naar artikel 190 van de Grondwet, luidend als volgt: “Geen wet,geen besluit of verordening van algemeen, provinciaal of gemeentelijk bestuur is verbindenddan na te zijn bekendgemaakt in de vorm die de wet bepaalt.”22 Deze bepaling isgeformuleerd als een waarborg voor particulieren. De keerzijde van een dergelijke waarborgis een verplichting voor de overheid om wetten, decreten, ordonnanties, verordeningen enbesluiten met een algemeen karakter bekend te maken.

Er moet evenwel worden opgemerkt dat er in artikel 190 van de Grondwet geen sprake is vanverdragen en dat verdragen wegens hun grondig verschillend karakter niet met wetten,decreten, ordonnanties, besluiten en verordeningen kunnen worden gelijkgesteld.23

Anderzijds heeft deze vaststelling het Hof van Cassatie er in zijn hoger geciteerde arrest van11 december 1953 geenszins van weerhouden om een bekendmakingsverplichting voorverdragen te erkennen analoog met deze vervat in artikel 190 van de Grondwet. De vereistebekendmaking kon overigens bij gebreke van een bijzondere bepaling enkel gebeuren via eenbekendmaking in het Belgisch Staatsblad.

De uitspraak van het Hof moet evenwel in verband worden gebracht met hetrechtszekerheidsbeginsel. De bekendmaking van een norm is immers een inherente eis vanelk normatief handelen in een rechtsstaat. Het voldoen aan de eis dat een persoon derechtsgevolgen van zijn handelen of niet handelen kan voorzien (de voorzienbaarheid alsaspect van de rechtszekerheid) vereist in de eerste plaats de kenbaarheid of detoegankelijkheid van het recht. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist bijgevolg op zijn minstdat normen formeel toegankelijk worden gemaakt (verplichting tot bekendmaking ten aanzienvan de overheid) opdat ze rechtswerking zouden kunnen hebben ten aanzien van privatepersonen (rechtswaarborg ten aanzien van particulieren).24

De meerderheid van de rechtsleer is het er dan ook over eens dat debekendmakingsverplichting een algemeen rechtsbeginsel is, waarvan artikel 190 van deGrondwet een toepassing is ten aanzien van bepaalde categorieën van bestuurshandelingen.25

22 De Raad van State, Afdeling Wetgeving deelt dit standpunt: “Indien de steller van het ontwerp bijgevolg alséén van de voorwaarden voor het handhaven van de vergunning, de inachtneming van de voorschriften van het"Radioreglement" [gevoegd bij het Internationaal Verdrag betreffende de Televerbindingen van 6 november1982] wenst voor te schrijven, dient gezorgd te worden voor de bekendmaking ervan in het Belgisch Staatsblad.Geen enkele rechtsregel kan immers, krachtens artikel 190 van de Grondwet, verbindende kracht hebben zonderdie bekendmaking” (Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 14 april 1999 over het ontwerp vanKoninklijk Besluit betreffende de stations voor radioverbinding die werken op frequenties van de mobielemaritieme dienst (L. 28.101/4), onuitg., p. 15).23 Cf. supra, titel 2; MAST, A., “Conditions pour qu’un traité lie les citoyens”, R.C.J.B.¸1954, (93), 95.24 POPELIER, P., Toepassing van de wet in de tijd. Vaststelling en beoordeling van temporele functies,Antwerpen, Kluwer, 1999, p. 16, nr. 27; POPELIER, P., Rechtszekerheid als beginsel voor behoorlijkeregelgeving, Antwerpen, Intersentia, 1997, 200-201, 217-219, 256-268 en 458-529; COREMANS, H. en VAN

DAMME, M., Beginselen van wetgevingstechniek en behoorlijke regelgeving, Brugge, die Keure, 2001, 4e ed.,nrs. 201-219; VAN DAMME, M., “Het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel” in OPDEBEEK, I. (ed.),Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Deurne, Kluwer, 1993, (117), 120.25 POPELIER, P., Toepassing van de wet in de tijd, o.c., p. 16, nr. 27; POPELIER, P., Rechtszekerheid …, o.c. , p.257, nr. 350; ALEN, A., Compendium van het Belgisch Staatsrecht, II, Diegem, Kluwer, 2001, p. 441, nr. 554;COREMANS, H. en VAN DAMME, M., o.c., nr. 203; CRAENEN, G., De staatsrechtelijke regeling van aanvaardingen invoering van verdragen in België, Deventer, Tjeenk Willink, 1996, 23; MASQUELIN, J., Le droit des traitésdans l’ordre juridique et dans la pratique diplomatique belges, Brussel, Bruylant, 1980, nr. 268; SALMON, J.,noot onder Brussel, 19 december 1972, J.T., 1973, (409), 413, nr. 18; SALMON, J., “Communication auxchambres et publication des traités” in, Mélanges offerts à Jacques Vélu, I, Brussel, Bruylant, 1992, (633), 644.

11

Het rechtzekerheidsbeginsel is een fundamenteel rechtsbeginselen dat aan de gehelerechtsorde ten grondslag ligt.26 De bekendmakingsverplichting als algemeen rechtsbeginselheeft dan ook een grondwettelijke aard. De grondwettelijke aard van dit algemeenrechtsbeginsel wordt overigens bevestigd in de rechtspraak van het Arbitragehof, die immerswetten toetst aan het rechtszekerheidsbeginsel in combinatie met het gelijkheidsbeginsel. HetHof geeft daarbij de volgende omschrijving van het rechtszekerheidsbeginsel:

“Volgens dat [grondbeginsel van de rechtszekerheid] moet de inhoud van het rechtvoorzienbaar en toegankelijk zijn, zodat de rechtzoekende in redelijke mate degevolgen van een bepaalde handeling kan voorzien op het tijdstip dat die handelingwordt verricht”.27

Bijgevolg kan er geen uitzondering bestaan op de bekendmakingsverplichting voor verdragenmet een normatieve werking in de interne orde. Werd een verdrag niet op reglementaire wijzebekendgemaakt, dan zijn de daaruit voortvloeiende verplichtingen niet tegenwerpbaar aanparticulieren.

Overeenkomstig het algemeen rechtsbeginsel moet de overheid bijgevolg elk verdrag, dat eennormatieve werking in de interne orde kan hebben (cf. supra, titels 2.1 en 2.2), bekendmaken.Deze verplichting tot bekendmaking wordt nog op twee wijzen verder geëxpliciteerd.

Eerst en vooral moeten we erop wijzen dat bepaalde interne normen voorzien in eenuitdrukkelijke bekendmakingsverplichting van bepaalde categorieën van verdragen. Dit isonder meer het geval voor gemengde verdragen28 en voor uitleveringsverdragen waarvan debekendmakingsverplichting uitdrukkelijk is neergelegd in artikel 14 van hetsamenwerkingsakkoord van 8 maart 199429, respectievelijk artikel 6 van de Uitleveringswetvan 15 maart 1874.30 31

Ten tweede heeft de overweging in het arrest van 11 december 1953 van het Hof van Cassatieover de wijze waarop een verdrag moet worden bekendgemaakt, sommige auteursgeïnspireerd om deze redenering over te nemen voor de grondslag van debekendmakingsverplichting zelf. De bekendmakingsverplichting van een verdrag zouafhangen van de bekendmakingsverplichting van haar instemmingswet, -decreet of -ordonnantie. Hiervoor wordt het volgende ezelsbruggetje gehanteerd: ten eerste,

26 VAN DAMME, M., l.c., 120; POPELIER, P., Toepassing van de wet in de tijd, o.c., 177-178; VAN MENSEL, A.,Het beginsel van behoorlijk bestuur, Gent, Mys & Breesch, 1997, 2° ed., 107.27 Arbitragehof, 5 juli 1990, nr. 25/90, B.S., 6 oktober 1990, nr. 8.B.7.2.Zie ook: Arbitragehof, 13 december 2000, nr. 133/2000, B.S., 3 januari 2001; Arbitragehof, 11 februari 1998, nr.11/98, B.S., 21 februari 1998; Arbitragehof, 22 november 1990, nr. 36/90, B.S., 28 december 1990.28 Overeenkomstig artikel 1 van het samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 is een gemengd verdrag, eenverdrag dat niet uitsluitend betrekking heeft op de aangelegenheden waarvoor de Gemeenschappen, de Gewestenof de Federale Staat door of krachtens de Grondwet bevoegd zijn (Artikel 1 van het samenwerkingsakkoord van8 maart 1994 gesloten tussen de Federale Overheid, de Gemeenschappen en de Gewesten over de nadere regelenvoor het sluiten van gemengde verdragen (hierna: “samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994”), B.S., 17december 1996).29 “Eens de formaliteiten van de inwerkingtreding van een gemengd verdrag zijn vervuld wordt de tekst samenmet de wet van instemming, de referenties m.b.t. de decreten/ordonnanties van instemming en informatie over debekrachtiging of toetreding en inwerkingtreding, door toedoen van de Minister van Buitenlandse Zaken in hetBelgisch Staatsblad bekendgemaakt.” (Artikel 14 van het samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994).30 “De verdragen op grond van onderhavige wet gesloten, worden in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt”(artikel 6 van de Uitleveringswet van 15 maart 1874, B.S., 17 maart 1874, herhaaldelijk gewijzigd).31 Voor andere voorbeelden, zie: MASQUELIN, J., o.c., nr. 273.

12

overeenkomstig artikel 167 van de Grondwet moeten alle verdragen de instemming verkrijgenvan de bevoegde parlementaire assemblée(s); ten tweede, de instemming van de bevoegdeparlementaire assemblée(s) wordt gegeven door middel van een instemmingswet, -decreet of–ordonnantie; ten derde, overeenkomstig artikel 190 van de Grondwet juncto artikel 4 van deWet van 31 mei 1961 moet deze instemmingswet, -decreet of -ordonnantie wordenbekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad; ten vijfde, de bekendmaking van deinstemmingswet, -decreet of –ordonnantie moet “logischerwijze”, “noodzakelijkerwijze”vergezeld worden van de verdragstekst waarop de instemmingsakte betrekking heeft; enbijgevolg, moet elk verdrag worden bekendgemaakt in het Belgische Staatsblad.32

Met een beetje goede wil komt men zo inderdaad tot een bekendmakingsverplichting. Er moetevenwel worden toegegeven dat deze redenering een beetje kunstmatig is, en niet direct naarde essentie van het probleem gaat: m.n. de bekendmakingsverplichting van verdragen alsnormatieve handelingen in de interne orde. Immers, overeenkomstig de leer van het arrestFranco Suisse Le Ski put een verdrag zijn verordenende kracht in de interne orde niet uit deinstemmingswet, -decreet of –ordonnantie, maar rechtstreeks uit het verdrag zelf.33 Anderzijdsheeft deze argumentatie het voordeel dat ze de overheid op een onomwonden wijze duidelijkmaakt waarvoor deze staat: m.n. de verplichting tot bekendmaking van alle door de BelgischeStaat gesloten internationale verdragen.

3.3 De wijze van bekendmaking

Overeenkomstig het hoger aangehaalde arrest van 11 december 1953 van het Hof vanCassatie moet de bekendmaking van een verdrag gebeuren in het Belgisch Staatsblad. Dezeverplichting werd ondertussen overgenomen in artikel 8 van de Wet van 31 mei 1961 en werdten aanzien van gemengde verdragen nog eens bevestigd in artikel 14 van hetsamenwerkingsakkoord van 8 maart 1994.

Bij wet kan evenwel in een andere wijze van bekendmaking worden voorzien. Dit is nietgebeurd voor door België gesloten verdragen, maar wel voor bepaalde wijzigings- entoepassingsakten van door België gesloten verdragen die normatieve werking kunnen hebbenin de Belgische interne orde. Dit is onder meer het geval in de volgende twee situaties. Teneerste bepalen de Europese basisverdragen dat de bekendmaking van secundairgemeenschapsrecht en door de Europese Gemeenschappen gesloten verdragen gebeurt in hetPublicatieblad van de Europese Gemeenschappen.34 35 Ten tweede bepaalt ook het

32 MOERENHOUT, R., “De bekendmaking van verdragen”, T.B.P., 1996, (373), 379; DE JONGHE, J., Destaatsrechtelijke verplichting tot bekendmaking van normen, Antwerpen, Kluwer, 1985, 118.33 “Dat het conflict tussen een rechtsnorm vastgesteld bij een internationaal verdrag en een norm vastgesteld bijde latere wet niet een conflict is tussen twee wetten ;Overwegende dat de regel volgens welke een wet de vroegere wet opheft in zover zij haar tegenspreekt geentoepassing vindt wanneer er een conflict is tussen een verdrag en een wet ;Overwegende dat wanneer het conflict bestaat tussen een internrechtelijke norm die rechtstreeks gevolgen heeftin de interne rechtsorde, de door het verdrag bepaalde regel moet voorgaan ; dat deze voorrang volgt uit deaard zelf van het bij verdrag bepaald internationaal recht” (Cass., 27 mei 1971, Fromagerie Franco-Suisse LeSki, Arr.Cass., 1971 (959), 967).34 Artikel 254 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, B.S., 25 december 1957,herhaaldelijk gewijzigd; artikel 15 van het Verdrag van 18 april 1951 tot oprichting van de EuropeseGemeenschap van Kolen en Staal, B.S., 6 augustus 1952, herhaaldelijk gewijzigd; artikel 163 van het Verdrag

13

Aanvullend Protocol bij het Benelux Verdrag van 6 februari 1980 dat de bekendmaking vande “beschikkingen en aanbevelingen […], welke als gemeenschappelijke rechtsregels van dedrie landen zijn aangewezen” gebeurt in het Benelux-Publicatieblad.36

Overeenkomstig artikel 8 van de Wet van 31 mei 1961 moeten verdragen wordenbekendgemaakt in een authentieke taalversie (“een oorspronkelijke tekst”). Deze moet wordenvergezeld van een Franse en een Nederlandse vertaling. Is de authentieke taalversie het Fransof het Nederlands, dan volstaat evenwel de vertaling in de andere taal.

Het Hof van Cassatie is overigens strikt voor wat betreft de vereisten van bekendmaking vanverdragen. Het arrest van 19 maart 1981 betrof de hernieuwde Wereldpostconventie geslotente Wenen op 10 april 1964. Artikel 39 van de Wereldpostconventie bevatte een beperking vanaansprakelijkheid. Deze werd ingeroepen door de (toenmalige) Regie der Posterijen alsverweer tegen een eis tot schadevergoeding voor de verdwijning van een partij diamanten dieper aangetekende zending van Antwerpen naar New York was verzonden. DeWereldpostconventie had evenwel niet het voorwerp uitgemaakt van een bekendmaking in hetBelgisch Staatsblad. In het Belgisch Staatsblad was wel het bericht verschenen dat deWereldpostconventie op 4 november 1965 door België was bekrachtigd en dat de tekst ervankon worden geraadpleegd of verkregen op de Ministeries van Buitenlandse Zaken en vanVerkeerswezen. Bovendien was komen vast te staan dat de verzender van de aangetekendezending op de hoogte was van de door artikel 39 van het verdrag voorziene beperking vanaansprakelijkheid. Het Hof van Cassatie oordeelde evenwel dat bij gebreke van een integralebekendmaking in het Belgisch Staatsblad, de Wereldpostconventie aan de verzenders niet konworden tegengeworpen en dat deze hen niet persoonlijk kon binden.37

De integrale bekendmaking van een verdrag moet ruim worden opgevat. Naast de eigenlijketekst van het verdrag behoren daartoe ook de toegevoegde akten, zoals bijlagen,voorbehouden en verklaringen. Ook wijzigingsakten en toepassingsakten, zoals bv.reglementen en besluiten van internationale organisaties waarnaar een verdrag verwijst en diewerking hebben in de interne orde, moeten het voorwerp uitmaken van bekendmaking.38

van 25 maart 1957 tot oprichting van Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, B.S., 25 december 1957,herhaaldelijk gewijzigd.35 Vanaf de inwerkingtreding van het Verdrag van Nice wordt dit het “Publicatieblad van de Europese Unie”(artikel 2, §§ 37-38, artikel 3, §§ 18-19, artikel 4, § 18 Verdrag van Nice houdende wijziging van het Verdragbetreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommigebijbehorende akten, gedaan te Nice op 26 februari 2001, PB. C., 10 maart 2001, afl. 80, p. 1).36 Artikel 1 van het Protocol van 6 februari 1980 inzake de bekendmaking in het Benelux-Publicatieblad vanbepaalde gemeenschappelijke rechtsregels voor de uitlegging waarvan het Benelux-Gerechtshof bevoegd is,ondertekend te Brussel, B.S., 2 juni 1982.37 “Overwegende dat een verdrag dat, zoals ten deze, de Belgen persoonlijk kan binden enkel aan hen kanworden tegengeworpen en hen persoonlijk bindt wanneer het in België is bekendgemaakt; dat de bekendmakingmet toepassing van voornoemd artikel 8 [van de wet van 31 mei 1961] in het Belgisch Staatsblad geschiedt;Dat het arrest bijgevolg, door op grond van de bovenvermelde overwegingen te beslissen dat de verzender vande aangetekende zending, in wiens rechten eiseres is getreden, door de bepalingen van het voormelde verdrag isgebonden niettegenstaande het verdrag niet integraal is bekendgemaakt, aangezien hij op de hoogte was van datverdrag en meer bepaald van de in artikel 39, tweede lid, bepaalde beperking van de aansprakelijkheid, zijnbeslissing niet wettelijk verantwoord; ” (Cass., 19 maart 1981, Arr.Cass., 1980-81, (808), 811-812).Zie ook: Cass., 25 november 1993, Arr.Cass., 1993, 986; Cass., 30 november 1989, Arr.Cass., 1989-90, 445;Brussel, 27 april 1992, J.L.M.B., 1993, (411), 415; Kh. Brussel, 19 januari 1988, J.T., 1988, 541.38 Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 14 april 1999, over het ontwerp van Koninklijk Besluitbetreffende de stations voor radioverbinding die werken op frequenties van de mobiele maritieme dienst (L.28.101/4), onuitg., p. 14-15; Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies betreffende het voorontwerp van wethoudende instemming met het Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Groothertogdom Luxemburg en het

14

De loutere bekendmaking van deze teksten volstaat evenmin. Verschillende andere elementenzijn immers relevant opdat een particulier zijn rechtspositie ten aanzien van het verdrag zoukunnen bepalen. Zo zullen ook de volgende akten en gegevens moeten wordenbekendgemaakt: de instemmingswet, -decreet en/of –ordonnantie39, de informatie omtrent deinwerkingtreding van het verdrag en de lijst van gebonden staten.40

Aangezien de modaliteiten van inwerkingtreding en het aantal partijen bij een verdragverschillen, zullen ook de gegevens voor wat betreft de inwerkingtreding verschillen vanverdrag tot verdrag. Voor bilaterale verdragen zullen de vereiste gegevens doorgaans dedatum van ondertekening, de plaats en datum van neerlegging of uitwisseling vanbekrachtigingsoorkonden zijn, samen met de daaruit voortvloeiende datum van(internationaalrechtelijke) inwerkingtreding van het verdrag. Voor multilaterale verdragenzullen dit doorgaans de datum van ondertekening, bekrachtiging en toetreding zijn, samen metde daaruit voortvloeiende datum van (internationaalrechtelijke) inwerkingtreding van hetverdrag ten aanzien van elke verdragspartij afzonderlijk.41

Ook de gegevens omtrent een schorsing of beëindiging van een verdrag zullen het voorwerpmoeten uitmaken van een bekendmaking.

3.4 De gevolgen van niet-bekendmaking

Uiteindelijk rijst ook nog de vraag naar wat het gevolg is van de niet-bekendmaking van eenverdrag. Overeenkomstig het hoger vermelde arrest van het Hof van Cassatie van 19 maart1981 kan een niet-bekendgemaakt verdrag niet aan particulieren worden tegengeworpen enkan het hen niet persoonlijk binden.42

Deze niet-tegenwerpbaarheid van een verdragsbepaling ten aanzien van particulieren heeftbovendien enkel betrekking op de verplichtingen die deze hen oplegt en niet op de rechten die

Koninkrijk der Nederlanden, over de samenwerking inzake de regeling van in-, uit- en doorvoer, ondertekend op16 maart 1961, te 's-Gravenhage, Parl.St., Kamer, 1963-64, 772/1.39 Artikel 190 van de Grondwet.Voor wat betreft gemengde verdragen zie eveneens artikel 14 van het samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994.Overeenkomstig die laatste bepaling moet de tekst van het verdrag “samen met de wet van instemming, dereferenties m.b.t. de decreten/ordonnanties van instemming en informatie over de bekrachtiging of toetreding eninwerkingtreding door toedoen van de Minister van Buitenlandse Zaken in het Belgisch Staatsblad [worden]bekendgemaakt.” Paragraaf 8 van de toelichting bij het samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 bepaalt voordiezelfde gemengde verdragen dat de “betrokken Gemeenschaps- en/of Gewestoverheden elk wat hen betrefthun respectievelijke decreten/ordonnanties van instemming in het Belgisch Staatsblad laten bekendmaken.”40 “Que si la loi du 20 mai 1898 [approuvant la Convention internationale conclue à la Haye le 14 novembre1896 …] ajourne sa propre exécution et la subordonne à un événement futur et incertain, en fixant sa mise envigueur à quatre semaines après le dépôt des ratifications, […] il importait sans doute, pour que la loi fûtobligatoire, que le fait et la date de l’échange des ratifications fussent portés à la connaissance des citoyens parune publicité aussi effective que possible” (Cass., 19 november 1900, Pas., 1901, I, (53), 54).41 Voor gemengde verdragen, zie: artikel 14 van het samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 (cf. supra, vn. 39).42 Cass., 19 maart 1981, Arr.Cass., 1980-81, (808), 811.Zie ook: Cass., 25 november 1993, Arr.Cass., 1993, 986; Brussel, 27 april 1993, J.L.M.B., 1993, 410.

15

de verdragsbepaling hen verleent. Bijgevolg zou een particulier zich ten aanzien van deoverheid wel kunnen beroepen op een recht dat het put uit een niet-bekendgemaakt verdrag.43

De niet-bekendmaking (of onregelmatige bekendmaking) is bijgevolg op zich geenvoorwaarde voor de werking van het verdrag in de interne orde en zij heeft evenmin deonrechtmatigheid van het betrokken verdrag tot gevolg.44

De niet-bekendmaking of onregelmatige bekendmaking kan wel aanleiding geven totschadevergoeding krachtens artikel 1382 BW wanneer hierdoor aan derden schade werdveroorzaakt.45

4 De praktijk van bekendmaking van verdragen in het BelgischStaatsblad

Nadat we het juridische kader hebben geschetst voor wat betreft de verplichte bekendmakingvan verdragen, rijst vervolgens de vraag of de actuele praktijk inzake de bekendmaking vanverdragen in overeenstemming is met de op de overheid rustende verplichtingen. Dit blijktvaak en op vele punten niet zo te zijn.

4.1 De niet-bekendmaking van verdragen

Eerst en vooral moet worden vastgesteld dat nog steeds niet alle verdragen het voorwerpuitmaken van een bekendmaking in het Belgisch Staatsblad. Uit een onderzoek van de tussen1830 en 1985 door België gesloten verdragen, kwam SALMON reeds tot de vaststelling dat vanalle 5957 gesloten en in werking getreden verdragen, er slechts 3826 waren bekendgemaakt inhet Belgisch Staatsblad. Bijgevolg waren 33, 84% van de verdragen niet bekendgemaakt. Hetniet bekendmaken van verdragen bleek bovendien voornamelijk een fenomeen te zijn van nade eerste wereldoorlog, waarbij het aandeel van de niet bekendgemaakte verdragen in hetgeheel van de door België gesloten en in werking getreden verdragen voortdurend toenam. Deverschillende verantwoordingen die de regering aanhaalde voor het niet bekendmaken van

43 Voor gevallen waarin particulieren rechten putten uit een niet-bekendgemaakt verdrag, zie: R.v.St., 16 juli1987, nr. 31.726, Acomal-Lixon-Seghers; R.v.St., 12 december 1974, nr. 18.627, nr. 18.627, Colot; Brussel, 19december 1972, J.T., 1973, 407, noot J. SALMON. Zie ook referentie in: VERHOEVEN, J., noot onder Cass. 19maart 1981, J.T., 1982, (565), 566, vn. 12.44 Dit brengt volgens POPELIER met zich mee dat het beroep tegen de wetgevende akte houdende instemming meteen onvolledig of gebrekkig bekendgemaakt verdrag ontvankelijk kan zijn. Bovendien zou een nog nietbekendgemaakt verdrag uitvoerbaar zijn en bijgevolg kan het als rechtsbasis dienen voor een bestuurshandelingter uitvoering of toepassing van het verdrag. Dit evenwel op voorwaarde dat de inwerkingtreding van debestuurshandeling de bekendmaking en inwerkingtreding van het verdrag niet voorafgaat (POPELIER, P.,Rechtszekerheid … , o.c., 258-259; POPELIER, P., noot onder R.v.St., 12 februari 1998, R.W., 1997-98, (1474),1475).45 Een dagvaarding in schadevergoeding voor de schade veroorzaakt door een laattijdige bekendmaking, in casuvan een gewestplan, haalde recentelijk nog de pers, zie: “Oostende dagvaardt minister Verwilgen”, DeStandaard, 14 november 2001; “Oostende start rechtszaak tegen het Belgisch Staatsblad”, De Standaard, 5 juli2001.

16

deze verdragen waren volgens SALMON onwettig en de uitgebreide praktijk van niet-bekendmaking was bijgevolg onaanvaardbaar. 46

MOERENHOUT was evenwel de mening toegedaan dat de grondwetswijziging van 1993 eenwijziging zou teweegbrengen in de praktijk inzake de bekendmaking van verdragen. Immers,overeenkomstig het gewijzigde artikel 167 van de Grondwet diende voortaan elk verdrag deinstemming te verkrijgen van de bevoegde parlementaire assemblée(s). Overeenkomstig dehierboven toegelichte redenering (cf. supra, titel 3.2.), kwam langs deze weg ookondubbelzinnig vast te staan dat elk verdrag moet worden bekendgemaakt.

Hoewel het volgens MOERENHOUT nog iets te voorbarig was om definitieve conclusies tetrekken, stelde hij vast dat er sinds 1993 niet meer verdragen dan vroeger werdenbekendgemaakt, terwijl men zich bij een naleving van de bekendmakingsverplichting aan eenverdrievoudiging had mogen verwachten. Deze niet-bekendmaking van verdragen zouvolgens MOERENHOUT toe te schrijven zijn aan het feit dat, in weerwil van de uitdrukkelijkegrondwettelijke bepaling, niet alle verdragen aan het parlement ter instemming wordenvoorgelegd. Zo zouden de algemene of bijzondere akkoorden inzakeontwikkelingssamenwerking, de akkoorden waarbij leningen van Staat tot Staat wordengoedgekeurd, de “akkoorden die een wederzijdse bevordering van de samenwerking opallerlei domeinen in het vooruitzicht stellen” en de meeste akkoorden in vereenvoudigde vormniet aan het parlement ter instemming zijn voorgelegd.47

Nog eens zes jaar later, is er nog steeds geen wijziging vast te stellen in de praktijk inzake hetniet-bekendmaken van verdragen.

Er kan niet worden gezegd dat het aantal bekendgemaakte verdragen beduidend gestegen is.Een opzoeking48 in de wetgevingsindex van de website van het Ministerie van Justitie leertdat sinds 1 juni 199749 het volgende aantal verdragen werd bekendgemaakt:

46 SALMON, J., “Communication aux chambres et publication des traités” in, Présence du droit public et desdroits de l’homme. Mélanges offerts à Jacques Vélu, I, (633), 645-653.Zie ook: GIJSSELS, J., “De overeenkomst van Lomé en de bekendmaking van verdragen”, R.W., 1976, 193-212.47 MOERENHOUT, R., “De bekendmaking …”, l.c., 1996, (p. 737), pp. 741-742, nr. 20.48 In het zoekscherm van de wetgevingsindex van de website van het Ministerie van Justitie(http://194.7.188.126/cgi_tit/titn.pl (11 januari 2002)) werd de betrokken bekendmakingsperiode van hetBelgisch Staatsblad (“Publicatiedatum B.S.”) geselecteerd en werd vervolgens bij “juridische aard” de zoekterm“verdrag” ingevuld (omvat eveneens "protocol", "akkoord", "overeenkomst", "avenant", e.d.). Het resultaat vande opzoeking werd in de bovenstaande tabel onder de kolom “aantal hits” weergegeven.Sommige publicaties van verdragen waren evenwel meermaals weergegeven in de resultatenlijst (het betrof hiertelkens om een foutieve classificatie, waarbij de bekendmaking van een instemmingswet, -decreet of -ordonnantie met een verdrag ten onrechte werd geclassificeerd als de bekendmaking van het verdrag zelf). Deresultatenlijst bevatte bovendien ook nog de berichten inzake ondertekening, bekrachtiging, inwerkingtreding,toetreding, opzegging en verklaringen van gebonden staten. Het aantal bekendgemaakte verdragen werdverkregen door de meervoudige weergaven en de berichten in mindering te brengen van het aantal hits.Op het verkregen resultaat kan wel enige speling zitten, aangezien er in grote mate betrouwd werd op degegevens zoals weergegeven in de wetgevingsindex en omwille van een aantal persoonlijke keuzes (zo werdenzelfstandig weergegeven “bijlagen” en “slotakten” van verdragen niet, maar “protocollen” bij verdragen welbehouden als afzonderlijke “verdragen”; ook akten en reglementen van internationale organisaties werdenbehouden als “verdragen”). Het verkregen resultaat geeft niettemin een betrouwbaar beeld van de praktijk inzakehet al dan niet bekendmaken van verdragen.49 1 juni 1997 stemt overeen met de datum waarop de Belgische Staatsbladen in fulltekst en beeldformaat onlinebeschikbaar zijn (http://212.190.77.115/cgi/welcome.pl). Er werd slechts opzoeking gedaan in de gegevens vande wetgevingsindex van na deze datum omdat de aldus verkregen resultaten konden worden geverifieerd in debeeldformaatversie van het Belgisch Staatsblad online.

17

aantal hits aantal verdragen1997 (1/6 tot 31/12) 70 451998 143 811999 187 1462000 141 482001 63 21totaal: 341

De piek in het verkiezingsjaar 1999 heeft grotendeels te maken met het feit dat er een grootaantal instemmingswetten, -decreten en -ordonnanties door de verschillende parlementenwerden gejaagd vóór hun ontbinding. Na een piek in 1999, gaat het aantal bekendgemaakteverdragen er echter weer gevoelig op achteruit met een dieptepunt in 2001, het jaar waarin hetBelgische voorzitterschap van de Europese Unie plaats vond.

Het aantal bekendgemaakte verdragen komt overigens op geen ogenblik zelfs maar in debuurt van de 200. Nochtans worden er volgens de Dienst Verdragen door België gemiddeld200 verdragen per jaar gesloten.50

De omvang van de niet-bekendmaking van door België gesloten verdragen blijkt vervolgensook uit de praktijk inzake samenwerkingakkoorden. Zo kan worden vastgesteld dat federalesamenwerkingsakkoorden51, waaronder algemene en bijzondere akkoorden inzakeontwikkelingssamenwerking, nog steeds niet aan het parlement worden voorgelegd om devereiste parlementaire instemming te verkrijgen52 en dat ze evenmin worden bekendgemaakt

50 HEYVAERT, S., De totstandkoming en de publicatie van verdragen, onuitg., stageverslag voor de benoemingvan bestuurssecretaris, Ministerie van Buitenlandse Zaken, mei 1998, p. 7.51 We hebben het hier niet over de binnenlandse samenwerkingsakkoorden tussen de Federale Staat, deGemeenschappen en de Gewesten, zoals geregeld door artikel 92bis BWHI.52 Let er op dat de term “verdrag” door de ondertekenaars met opzet wordt vermeden. Er moet evenwel wordenopgemerkt dat de benaming die aan een internationale akte wordt gegeven, geen invloed heeft op haar al dan nietkwalificatie als “verdrag” (R.v.St., 3 mei 1989, nr. 32.515, Baizé; Cass., 25 november 1955, Arr.Verbr., 1956,(234), 235-236, Pas., I, (285), 291, met concl. DUMON; Brussel, 19 februari 1998, Pas., 1998, II, (48), 49).De Grondwet vereist uitdrukkelijk dat alle verdragen ter instemming aan de bevoegde parlementaireassemblée(s) worden voorgelegd (artikel 167 van de Grondwet). Daar de Grondwet de term “verdrag” nietdefinieert, moet deze in zijn gebruikelijke betekenis worden gelezen, m.n. een overeenkomst tussen subjectenvan internationaal recht, beheerst door het internationaal recht en die tot bedoeling heeft om rechten en plichtente creëren voor de partijen bij de overeenkomst (zie o.m. NGUYEN QUOC, D., DALLIER, P. en PELLET, A., Droitinternational public, Parijs, L.G.D.J., 1999, 6e ed., 117-121).De algemene en bijzondere samenwerkingsakkoorden inzake ontwikkelingssamenwerking vallen duidelijk onderdeze kwalificatie: “La qualification de traités doit être attribuée aux accords de coopération car elle estconforme à l’intention, exprimée et réelle, des Parties contractantes.” (GAUTIER, Ph., “La pratique belge relativeaux accords de coopération au développement”, B.T.I.R., 1986, (235), 271; zie ook: GAUTIER, Ph., Essai sur ladéfinition des traités entre Etats. La pratique belge aux confins du droit des traités, Brussel, Bruylant, 1993, xiii+ 619 p. (o.m. pp 117-118)).Bovendien moet er worden opgemerkt dat indien het aan de regering wordt overgelaten om een anderekwalificatie aan de term “verdrag” te geven (bv. door bepaalde verdragen als “samenwerkingsakkoord” en nietals “verdrag” te bestempelen), het in feite aan de regering wordt overgelaten om te bepalen voor welkeinternationale akten al dan niet de instemming van het parlement vereist is. Dit zou evenwel volledig integenspraak zijn met de ratio legis van de vereiste van de parlementaire instemming: m.n. de parlementairecontrole van het regeringsbeleid en het verzekeren van de overeenstemming van het verdrag met de Grondwet ende interne rechtsorde.

18

in het Belgisch Staatsblad.53 Het zou hierbij gaan om 643 algemene en bijzonderesamenwerkingsakkoorden inzake ontwikkelingssamenwerking, waarvan de meerderheiddateert van na 1997.54 55

De praktijk van de Gemeenschaps- en Gewestregeringen verschilt evenwel van die van defederale regering. In tegenstelling tot de federale regering, vragen de Vlaamse regering56, deFranse Gemeenschapsregering57 en de Waalse Gewestregering58 wel de parlementaireinstemming voor samenwerkingsakkoorden.

Dit wordt overigens bevestigd door de door de Raad van State, Afdeling Wetgeving en de federale regering naaraanleiding van het wetsontwerp houdende instemming met het Memorandum van Overeenkomst over deontwikkelingssamenwerking tussen het Koninkrijk België en de Republiek Zuid-Afrika, ondertekend te Brusselop 16 maart 1995 (cf. infra, vn. 55).53 Het is blijkbaar wel de bedoeling om de algemene en bijzondere samenwerkingsakkoorden inzakeontwikkelingssamenwerking te publiceren op de website van de Directie-Generaal Internationale Samenwerking(DGIS). Op hun website is immers bij elk van de 25 partnerlanden een link “akkoorden” aangebracht. Indienmen hierop klikt krijgt men wel vooralsnog de melding “aan dit hoofdstuk wordt nog gewerkt”(http://www.dgic.be/nl/framemenu.html > Partnerlanden (8 februari 2002)).54 Het repertorium van de Dienst Verdragen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken telde op 17 januari 2002643 federale samenwerkingsakkoorden inzake ontwikkelingssamenwerking waarvan de meeste dateerden van delaatste vier jaar (1998, 1999, 2000 en 2001). Voor geen enkel van deze werd de parlementaire instemmingaangevraagd; ze werden evenmin bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad.55 In het Belgisch Staatsblad verscheen niettemin een Memorandum van Overeenkomst over deontwikkelingssamenwerking tussen het Koninkrijk België en de Republiek Zuid-Afrika, ondertekend te Brusselop 16 maart 1995 en zijn instemmingswet van 11 april 1999 (B.S., 30 oktober 1999).Niettegenstaande wat zijn benaming “Memorandum van Overeenkomst” doet vermoeden, gaat het hier weldegelijk om een verdrag. Uit het advies van de Raad van State, Afdeling Wetgeving van 2 juli 1997 blijktoverigens duidelijk dat zowel het “Memorandum van Overeenkomst” als de bijzondere akkoorden inzakeontwikkelingssamenwerking in uitvoering van dit “Memorandum van Overeenkomst”, “verdragen” zijn. Zemoeten bijgevolg ook ter instemming aan het parlement worden voorgelegd. Dit wordt overigens door deregering bevestigd in haar Memorie van Toelichting (Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 2 juli1997, Parl.St., Senaat, 1998-99, nr. 1168/1, pp. 13-14 en Memorie van Toelichting, Parl.St., Senaat, 1998-99 nr.1168/1, pp. 2-5).56 Zie bv.:- Samenwerkingsverdrag tussen de Vlaamse Regering en de Regering van de Republiek Zuid-Afrika inzake

de samenwerking op het gebied van onderwijs, cultuur, wetenschap, technologie en sport, ondertekend inPretoria op 28 oktober 1996, niet bekendgemaakt, instemmingsdecreet van het Vlaams Parlement van 17maart 1998, B.S., 16 april 1998;

- Samenwerkingsakkoord tussen de Vlaamse regering en de Regering van Roemenië, ondertekend inBoekarest op 12 juni 1997, niet bekendgemaakt, instemmingsdecreet van het Vlaamse Parlement van 7 april1998, B.S., 18 augustus 1998;

- Samenwerkingsverdrag, gesloten tussen de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaams Gewest en de RepubliekSlovenië, ondertekend in Ljubljana op 3 september 1998, niet bekendgemaakt, instemmingsdecreet van hetVlaamse Parlement van 5 mei 2000, B.S., 3 juni 2000.

57 Zie bv.:- Samenwerkingsakkoord tussen de Regering van Burkina Faso en de Regering van de Franse Gemeenschap

van België, ondertekend op 7 december 1994 te Ouagadougou, B.S., 18 januari 2000, instemmingsdecreetvan de Franse Gemeenschapsraad van 23 december 1999, B.S., 18 januari 2000;

- Taalkundig, cultureel, educatief en wetenschappelijk Samenwerkingsakkoord van 22 maart 1999 tussen deFranse Gemeenschapsregering van België en de Regering van de Franse Republiek, B.S., 18 december 1999,instemmingsdecreet van de Franse Gemeenschapsraad van 9 december 1999, B.S., 18 december 1999.

Zie eveneens de samenwerkingsakkoorden die mede de instemming hebben verkregen van de WaalseGewestraad, vermeld in vn. 58.58 Zie bv.:- Samenwerkingsakkoord tussen de Franse Gemeenschapsregering, de Waalse Regering en de Regering van

de Republiek Bolivië, opgemaakt te Brussel op 18 mei 1999, B.S., 20 juni 2000, instemmingsdecreten vande Waalse Gewestraad van 24 maart 2000, B.S., 4 april 2000 en 5 april 2000, instemmingsdecreet van deFranse Gemeenschapsraad van 31 mei 2000, B.S., 20 juni 2000;

19

Deze regeringen trekken dan weer niet steeds het “logische” of “noodzakelijke” gevolg59 omvervolgens ook het samenwerkingsakkoord met het instemmingsdecreet bekend te maken.Immers, verschillende samenwerkingsakkoorden waarvoor de vereiste parlementaireinstemming(en) werd(en) verkregen, werden niet in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt.60

Hoewel er een groot aantal verdragen niet wordt onderworpen aan de verplichtebekendmaking in het Belgisch Staatsblad, zijn er ironisch genoeg dan weer verdragen dietwee maal werden bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad.61

- Samenwerkingsakkoord tussen de Regering van de Franse Gemeenschap van België en de Waalse Regering,

enerzijds, en de Regering van het Groothertogdom Luxemburg, anderzijds, opgemaakt te Luxemburg op 6mei 1999, B.S., 7 april 2000, instemmingsdecreten van de Waalse Gewestraad van 24 maart 2000, B.S., 4april 2000 en B.S., 5 april 2000, instemmingsdecreet van de Franse Gemeenschapsraad van 23 maart 2000,B.S., 7 april 2000;

- Samenwerkingsakkoord van 8 oktober 1998 tussen de Regering van de Franse Gemeenschap van België ende Waalse Regering enerzijds, en de Regering van de Republiek Bulgarije anderzijds, en bijlagen,opgemaakt te Brussel op 8 oktober 1998, B.S., 17 juni 2000, instemmingsdecreten van de WaalseGewestraad van 24 maart 2000, B.S., 4 april 2000 en B.S., 5 april 2000, instemmingsdecreet van de FranseGemeenschapsraad van 32 mei 2000, B.S., 17 juni 2000;

- Samenwerkingsakkoord tussen de Waalse Gewestregering en de Regering van de Franse Gemeenschap vanBelgië en de Regering van de Republiek Tunesië, met Bijlage, opgemaakt te Tunis op 30 september 1998,niet bekendgemaakt, instemmingsdecreet van de Franse Gemeenschapsraad van 15 november 2001, B.S., 4december 2001, instemmingsdecreten van de Waalse Gewestraad van 12 juli 2001, B.S., 31 juli 2001 enB.S., 1 augustus 2001;

- Samenwerkingsakkoord tussen de Regering van de Franse Gemeenschap van België en de Waalse Regering,en de Regering van Burkina Faso, opgemaakt te Ouagadougou op 4 februari 1998, B.S.¸18 januari 2000,instemmingsdecreten van de Waalse Gewestraad van 23 juni 2000, B.S., 6 juli 2000 en B.S., 7 juli 2000,instemmingsdecreet van de Franse Gemeenschapsraad van 4 februari 1998, B.S., 18 januari 2000;

- Samenwerkingsovereenkomst tussen de Regering van de Franse Gemeenschap van België en de WaalseRegering, enerzijds, en de Republiek Polen, anderzijds, met inbegrip van verklaringen, opgemaakt teBrussel op 10 oktober 1996, niet bekendgemaakt, instemmingsdecreet van de Franse Gemeenschapsraad van23 maart 1998, B.S., 15 augustus 1998, instemmingsdecreten van de Waalse Gewestraad van 19 maart 1998,B.S., 4 april 1998 en B.S., 7 april 1998;

- Samenwerkingsovereenkomst tussen de Regering van de Franse Gemeenschap van België en de WaalseRegering, enerzijds, en de Republiek Hongarije, anderzijds, opgemaakt te Brussel op 25 maart 1997, nietbekendgemaakt, instemmingsdecreet van de Franse Gemeenschapsraad van 23 maart 1998, B.S., 15augustus 1998, instemmingsdecreten van de Waalse Gewestraad van 19 maart 1998, B.S., 4 april 1998 enB.S., 7 april 1998.

59 Cf. supra, titel 3.2.60 Vanaf 1998 heeft de Vlaamse regering geen enkel samenwerkingsakkoord meer bekendgemaakt, cf. supra, vn.56.In de praktijk van de Waalse Gewestregering en de Franse Gemeenschapsregering is er minder lijn te trekken.Hier lijkt zich evenwel de omgekeerde trend voor te doen: recent goedgekeurde samenwerkingsakkoordenworden wel bekendgemaakt, terwijl enkele reeds vroeger goedgekeurde samenwerkingsakkoorden (1998) nietwerden bekendgemaakt, cf. supra, vn. 57 en 58.61 Zie bv.:- de Overeenkomst tussen de Regering van het Koninkrijk België en de Regering van de Franse Republiek

inzake de afbakening van het continentaal plat, ondertekend te Brussel op 8 oktober 1990 en deOvereenkomst tussen de Regering van het Koninkrijk België en de Regering van de Franse Republiekinzake de afbakening van de territoriale zee werden bekendgemaakt zowel in B.S., 1 december 1993 als inB.S., 18 december 1998 (zie evenwel: corrigendum, B.S., 5 juni 1999);

- het verdrag tussen het Koninkrijk België, het Vlaams Gewest en het Koninkrijk der Nederlanden totherziening van het reglement ter uitvoering van artikel IX van het Tractaat van 19 april 1839 en vanhoofdstuk II, afdelingen 1 en 2, van het Tractaat van 5 november 1842, zoals gewijzigd, voor wat betreft hetloodswezen en het gemeenschappelijk toezicht daarop (Scheldereglement) en bijlage, gedaan te Middelburgop 11 januari 1995 werd bekendgemaakt zowel in B.S., 19 juli 1995 als in B.S., 24 december 1999.

20

In elk geval blijkt duidelijk dat een heel groot aantal door België gesloten en in werkinggetreden verdragen (nog steeds) niet worden bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad.

4.2 De laattijdige bekendmaking van verdragen

4.2.1 Het tijdstip van bekendmaking: regelgeving en praktijk

Er bestaat geen duidelijke regel over het ogenblik waarop een verdrag moet wordenbekendgemaakt. De praktijk bestaat er evenwel in om verdragen bekend te maken samen metde instemmingswet. In het algemeen wordt hiermee gewacht tot na de neerlegging van debekrachtigings- of toetredingsoorkonde of na de kennisgeving van de beëindiging van deinterne procedures.62

Deze werkwijze wordt overigens voor gemengde verdragen voorgeschreven door artikel 14van het samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994, dat bepaalt: “[e]ens de formaliteiten van deinwerkingtreding van een gemengd verdrag zijn vervuld[,] wordt de tekst samen met de wetvan instemming, […] in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt.”

Deze praktijk geeft aanleiding tot heel wat problemen wegens laattijdige bekendmaking vanverdragen.

4.2.2 Een gebrek aan transparantie

Een eerste probleem ligt in het feit dat de instemming en bekrachtiging soms tientallen jarenop zich laten wachten, en dat het verdrag bijgevolg ook pas decennia na zijn ondertekening inhet Belgisch Staatsblad wordt bekendgemaakt.63 Volgens senator ROELANTS DU VIVIER

zouden er eind 2001 nog 426 verdragen wachten op bekrachtiging, waarvan 104 dateren vande drie voorgaande jaren, 293 van de laatste tien jaar, 76 van de jaren tachtig, 35 van de jarenzeventig, 25 van de jaren zestig en het oudste van 1959.64 We kunnen ervan uit gaan dat

62 Zie, m.b.t. de door de Vlaamse regering gesloten exclusieve verdragen: “Zodra alle formaliteiten voor deinwerkingtreding van een verdrag vervuld zijn, worden de tekst van het verdrag en het instemmingsdecreetgepubliceerd in het Belgisch Staatsblad. Daarin wordt ook vermeld wanneer het verdrag in werking is getreden(of zal treden)” (Gedragscode voor het sluiten van verdragen die betrekking hebben op aangelegenhedenwaarvoor de Vlaamse Raad bevoegd is, goedgekeurd door de Vlaamse regering op 15 december 1993, inWOUTERS, J., Bronnenboek Internationaal Recht, Antwerpen, Intersentia, 2000, 32; onderstreping toegevoegd(hierna: “Vlaamse Gedragscode”)).63 Zie bv. het Europees Verdrag betreffende de uitlevering van 13 december 1957, instemmingswet van 22 april1997, B.S., 22 november 1997.64 Senator F. ROELANTS DU VIVIER baseerde zich hiervoor op een document van de Dienst Verdragen van 5oktober 2001. Hij stelt zich evenwel onmiddellijk vragen bij de volledigheid van dit document. Het cijfer zoubijgevolg nog hoger kunnen liggen.Vraag van senator F. ROELANTS DU VIVIER aan de Minister van Buitenlandse Zaken “sur le retard, parfoisconsidérable, de la Belgique en matière de ratification des traités internationaux”, Hand., Senaat, 2001-2002, 29november 2001, nr. 2-161, p. 7.

21

overeenkomstig de Belgische praktijk terzake geen enkel van deze verdragen isbekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad.

Zolang de Belgische Staat zijn instemming nog niet heeft betuigd met een verdrag en ditverdrag de Belgische Staat internationaalrechtelijk nog niet verbindt, rijzen er nog geenjuridische problemen. Niettemin is het aan te bevelen om verdragen zo vroeg mogelijk bekendte maken, zelfs vóór het verdrag ter instemming aan de bevoegde parlementaire assemblée(s)wordt voorgelegd.65 Dit zou een grotere transparantie verlenen in de engagementen die deregeringen, namens de Belgische Staat, wensen aan te gaan, wat vanuit democratisch oogpuntenkel maar kan worden aangemoedigd. Tot op heden is de zoektocht naar een al ondertekend,maar nog niet bekendgemaakt verdrag vaak een hele avonturentocht door vage persberichten,een kluwen aan parlementaire voorbereidingen, contacten met de Belgische DienstVerdragen, buitenlandse Ministeries van Buitenlandse Zaken, secretariaten van internationaleorganisaties, websites allerhande e.d.m. Dit alles natuurlijk nog in de veronderstelling dat menal op de hoogte is dat een verdrag werd gesloten.

4.2.3 Bekendmaking na internationale inwerkingtreding

Vanaf het ogenblik dat een verdrag in werking treedt, is het internationaalrechtelijk -ten volle-verbindend ten aanzien van de partijen bij het verdrag.

De modaliteiten van inwerkingtreding verschillen sterk van verdrag tot verdrag. Bilateraleverdragen zullen gewoonlijk ten aanzien van de beide staten gelijktijdig in werking treden nade uitwisseling van de bekrachtigingsoorkonden.

Multilaterale verdragen zullen daarentegen doorgaans in werking treden nadat een bepaaldaantal staten door bekrachtiging, aanvaarding, toetreding, … hun instemming hebben terkennis gebracht. Hierdoor verkrijgt het verdrag ten volle werking tussen deze groep van statenonderling. In de verhouding tussen deze groep van staten en een staat die pas op een latertijdstip zijn instemming ter kennis brengt, zal het verdrag pas na deze latere datum in werking

65 Vgl. met het Nederlandse Tractatenblad, waar verdragen zo spoedig mogelijk worden bekendgemaakt, en dusin de regel vóór de goedkeuring van de Staten-Generaal (voor zover deze vereist is). Zo werd bijvoorbeeld hetVerdrag van 11 januari 1995 tussen het Koninkrijk België, het Vlaams Gewest en het Koninkrijk derNederlanden “tot herziening van het reglement ter uitvoering van artikel IX van het Tractaat van 19 april 1839en van hoofdstuk II, afdelingen 1 en 2, van het Tractaat van 5 november 1842, zoals gewijzigd, voor wat betrefthet loodswezen en het gemeenschappelijk toezicht daarop (Scheldereglement) en bijlage, gedaan teMiddelburg”, reeds op 24 februari 1995 bekendgemaakt in het Tractatenblad (Tractatenblad, 1995, nr. 48). Ditis 31 dagen na de ondertekening van het verdrag. Het verdrag werd pas goedgekeurd door de Staten-Generaal bijwet van 8 juni 2000, Staatsblad, 2000, nr. 275.Aan de Belgische zijde is het verhaal daarentegen helemaal anders. Het verdrag werd pas bekendgemaakt in hetBelgisch Staatsblad na: de parlementaire instemming van het Vlaams Parlement (instemmingsdecreet van 5 april1995, B.S., 19 juli 1995), de instemming van de federale kamers (instemmingswet van 5 maart 1999, B.S., 24december 1999) en de door de Belgische Staat verrichte notificatie “dat aan de voor hem terzake geldendeconstitutionele vereisten is voldaan” (notificatie van 8 juni 1999). De bekendmaking gebeurde in het BelgischStaatsblad van 24 december 1999, of net geen vijf jaar na ondertekening van het verdrag.Het verdrag is een gemengd verdrag en hier speelt natuurlijk artikel 14 van het samenwerkingsakkoord van 8maart 1994 (cf. supra, titel 4.2.1).

22

treden. Zo trad bv. het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht66 in werking op 27januari 1980 tussen de eerste 35 staten die hun akte van bekrachtiging of toetreding haddenneergelegd. België legde pas op 1 september 1992 een akte van toetreding neer enovereenkomstig artikel 84, 2° van het verdrag trad dit tussen België en de overige partijen inwerking op 1 oktober 1992.67 Bij multilaterale verdragen zullen dus verschillende data vanbelang zijn68, maar in de eerste plaats natuurlijk de datum van internationaalrechtelijkeinwerkingtreding ten aanzien van België.

Bovendien willen we er nog eens op wijzen dat pas vanaf het ogenblik dat een verdraginternationaalrechtelijk in werking treedt ten aanzien van België, dat verdrag ook in werkingkan treden in de Belgische interne orde (cf. supra, titel 2.3).

Problematisch is dat een groot aantal verdragen pas wordt bekendgemaakt nadat zeinternationaalrechtelijk in werking getreden zijn ten aanzien vanBelgië.69 Het feit dat een relatief groot aantal verdragen wordt bekendgemaakt nadat zeinternationaalrechtelijk in werking zijn getreden, heeft natuurlijk te maken met de praktijk om

66 Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, opgemaakt te Wenen op 23 mei 1969, (hierna: “Verdrag vanWenen inzake het verdragenrecht”), B.S., 25 december 1993.67 B.S., 25 december 1993 en http://untreaty.un.org > Status of Multilateral Treaties deposited with the Secretary-General > Chapter XXIII > nr. 1.68 Om te dat bv. het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht in werking is in de verhoudingen tussenBelgië en China, moet men ook weten dat het verdrag ten aanzien van China op 3 september 1997internationaalrechtelijk in werking getreden is.69 Zie bv.:- Overeenkomst ter Bestrijding van Doping, ondertekend in Straatsburg op 16 november 1989. Volgens de

European Treaty Series van de Raad van Europa is dit verdrag op 1 januari 2002 internationaalrechtelijk inwerking getreden ten aanzien van België (http://conventions.coe.int/Treaty/EN/CadreListeTraites.htm >ETS nr. 135 > chart of signatures and ratifications (8 februari 2002)). Het verdrag is nog steeds nietbekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad. De bekendmaking van een bericht met de gegevens inzakebekrachtiging, inwerkingtreding en de lijst van gebonden landen, samen met de tekst van het verdrag, zouaangevraagd zijn door het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (gegevens op 8 februari 2002);

- Zetelakkoord tussen het Koninkrijk België en de Liga van de Arabische Staten, ondertekend te Brussel op16 november 1995. Overeenkomstig zijn artikel 31 is het akkoord internationaalrechtelijk in werkinggetreden op 17 augustus 1999. Het verdrag werd evenwel pas bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van9 november 1999 (zie ook: Cass., 12 maart 2001, J.T., 2001, 610, met noot E. DAVID);

- Verdrag tussen het Koninkrijk België en het Koninkrijk der Nederlanden inzake grensoverschrijdendpolitieoptreden ter handhaving van de openbare orde en veiligheid tijdens het Europees Kampioenschapvoetbal voor landenteams in het jaar 2000, ondertekend te Bergen-op-Zoom op 26 april 1999.Overeenkomstig zijn artikel 13 treedt het verdrag in werking op de 21e dag voorafgaand aan de datumwaarop het Europees Kampioenschap voetbal voor landenteams begint. De openingswedstrijd België-Zweden had plaats op 10 juni 2000 te Brussel. Het verdrag werd pas op 26 mei 2000 bekendgemaakt in hetBelgisch Staatsblad, dus na de internationaalrechtelijke inwerkingtreding van het verdrag;

- Zetelakkoord van 22 december 1994 tussen het Koninkrijk België en de Toezichthoudende Autoriteit van deEuropese Vrijhandelsassociatie, ondertekend te Brussel op 22 december 1994. Overeenkomstig zijn artikel31 is het verdrag in werking getreden op 16 april 1999. Het verdrag werd pas bekendgemaakt in hetBelgisch Staatsblad van 21 oktober 1999;

- Verdrag inzake de toetreding van het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek tot het verdragbetreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke enhandelszaken, alsmede tot het protocol betreffende de uitlegging daarvan door het Hof van Justitie, zoalsdeze zijn gewijzigd bij het Verdrag inzake de toetreding van het Koninkrijk Denemarken, Ierland en hetVerenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en bij het Verdrag inzake de toetreding van deHelleense Republiek, Bijlagen I, II, III, IV en V, en gemeenschappelijke verklaring, opgemaakt te Donostia- San Sebastian op 26 mei 1989. Dit verdrag trad voor wat betreft België internationaalrechtelijk in werkingop 1 oktober 1997, maar werd (samen met de instemmingswet van 10 januari 1997) pas bekendgemaakt inhet Belgisch Staatsblad van 8 januari 1998 (zie ook: VAN HOUTTE, H., “Opinie: Staatsblad publiceertverdragen niet tijdig”, De Standaard, 13 januari 1998).

23

de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad aan te vragen, nadat de parlementaireinstemming is verkregen en eens de formaliteiten voor internationaalrechtelijkeinwerkingtreding zijn vervuld. Als men er rekening mee houdt enerzijds, dat België vaak eenvan de laatste staten is om zijn instemming met het verdrag te betuigen (en dat deinternationale inwerkingtreding bijgevolg meestal niet lang meer op zich laat wachten) enanderzijds, dat de procedure voor bekendmaking in het Belgisch Staatsblad enige tijd inbeslag neemt (zo een anderhalve maand), dan kan men zich er ook aan verwachten dat hetverdrag meer dan eens al internationaalrechtelijk zal in werking getreden zal zijn ten aanzienvan België, vooraleer het verdrag in het Belgisch Staatsblad is bekendgemaakt. Door van dezepraktijk (resp. deze regel) af te stappen, kan voor een groot stuk de problematiek vanlaattijdige bekendmaking van verdragen worden opgelost.

Dan is er nog niet eens gesproken over de verdragen die namens de Belgische Staat wordengesloten waarin wordt bepaald dat de bekrachtiging van het verdrag niet zal wordenafgewacht opdat dit internationaalrechtelijk in werking zou treden of dat de partijen zich ertoeverbinden om het verdrag voorlopig toe te passen in afwachting van hun bekrachtiging.70

Hoewel dergelijke bepalingen op een gespannen voet staan met de grondwettelijke vereistevan de parlementaire instemming, komen ze relatief frequent voor.71 Deze verdragen zullen 70 De techniek van voorlopige toepassing houdt in dat de staten die aan de onderhandelingen hebbendeelgenomen het verdrag zullen toepassen in afwachting van de inwerkingtreding van het verdrag (zie o.m.artikel 25 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, opgemaakt te Wenen op 23 mei 1969, B.S., 25december 1993).Voorlopige toepassing wordt aangewend waar de onderhandelende staten overeenkomen om de instemming ende inwerkingtreding door bekrachtiging te laten gebeuren (teneinde de parlementaire assemblée(s) in demogelijkheid te stellen om hun instemming met het verdrag te betuigen), terwijl ze van oordeel zijn dat hetvoorwerp van het verdrag zo dringend is dat dit onmiddellijk moet worden toegepast.71 Zie o.m.:- Overeenkomst tussen de Regering van het Koninkrijk België en de Regering van het Verenigd Koninkrijk

van Groot-Brittannië en Noord-Ierland inzake het vervoer van aardgas door middel van pijpleidingen tussenhet Koninkrijk België en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië, gedaan te Brussel op 10 december1997, Parl.St., Senaat, 1999-2000, nr. 2-380/1. Overeenkomstig artikel 17 wordt deze Overeenkomstvoorlopig toegepast vanaf de datum van ondertekening, m.n. 10 december 1997. De Overeenkomst heeft alde instemming verkregen van het federale parlement (bekrachtigd en afgekondigd op 26 juni 2000, zie :http://www.senaat.be > Juristen > Officiële Publicaties > Wetgevingsstukken > 2-380 > dossierfiche (8februari 2002)), maar moet nog de instemming verkrijgen van het Vlaamse Parlement (ontwerp vaninstemmingsdecreet van het Vlaams Parlement, Parl.St.¸ Vl.Parl., 2001-2002, nr. 901/1). De overeenkomstwerd nog steeds niet in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt (gegevens 8 februari 2002);

- Overeenkomst inzake de tenuitvoerlegging van deel XI van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake hetrecht van de Zee van 10 december 1982, gedaan te New York op 28 juli 1994. Op basis van deondertekening van de Overeenkomst op 29 juli 1994, was er in hoofde van België een verplichting totvoorlopige toepassing vanaf 16 november 1994 (artikel 7 van de Overeenkomst inzake tenuitvoerlegging).De bekrachtiging van de overeenkomst door België had plaats op 13 november 1998, de bekendmaking inhet Belgisch Staatsblad op 16 september 1999;

- Verdrag inzake het Energiehandvest, Bijlagen, Besluiten en Protocol betreffende energie-efficiëntie endaarmee samenhangende milieu-aspecten, gedaan te Lissabon op 17 december 1994. Het verdrag bepaalt ineen verplichting tot voorlopige toepassing vanaf ondertekening, 17 december 1994 (artikel 45). Het verdragtrad internationaalrechtelijk in werking ten aanzien van België op 6 augustus 1998 en werd bekendgemaaktin het Belgisch Staatsblad van 21 oktober 1999;

- Een beroemd voorbeeld is de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel (GATT), ondertekendte Genève op 30 oktober 1947, dat 47 jaar lang voorlopig werd toegepast (Protocol of provisionalapplication of the General Agreement of Tariffs and Trade, signed at Geneva, on 30 october 1947, UNTS,1950, 308). Dit verdrag vormt thans onderdeel van de Algemene Overeenkomst inzake Tarieven en Handel(“GATT 1994”) die als bijlage 1A is gehecht aan de Overeenkomst tot oprichting van deWereldhandelsorganisatie. De Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie werdgoedgekeurd bij wet van 1 januari 1995, B.S., 23 januari 1997 (naast het feit dat de GATT door België 47jaar voorlopig werd toegepast zonder bekendmaking, werden ook dat de Overeenkomst tot oprichting van de

24

dan ook al lang internationaalrechtelijk in werking getreden zijn of “voorlopig wordentoegepast”, zonder dat ze in het Belgisch Staatsblad werden bekendgemaakt.

Het gebrek aan transparantie van het regeringsbeleid is hier natuurlijk prangender. Er wordtimmers geen inzicht verschaft in de door de regering namens de Belgische Staat aangegane enin werking getreden verbintenissen. Dit bemoeilijkt het inzicht en de democratisch controleop het regeringsbeleid. Bovendien rijst het probleem dat indien er uit het verdrag rechten enplichten voortvloeien voor particulieren, de verplichtingen niet kunnen wordentegengeworpen aan particulieren, maar dat deze zich wel zouden kunnen beroepen op de uithet verdrag voortvloeiende rechten. Het is evenwel weinig waarschijnlijk dat particulieren opde hoogte zijn van hun rechten ingevolge het verdrag, zolang dit niet werd bekendgemaakt.Daarenboven is de kans groot dat door het niet tijdig bekendmaken van het verdrag, deBelgische Staat zijn verdragsverplichtingen niet nakomt of niet kan nakomen, waardoor hijzijn internationale aansprakelijkheid in het gedrang brengt.72

4.2.4 De praktijk in het licht van het annulatieberoep bij het Arbitragehof

Tenslotte wijst MOERENHOUT terecht op een potentieel gevaarlijke situatie die erin bestaat dathet Arbitragehof een instemmingswet, -decreet of –ordonnantie van eeninternationaalrechtelijk reeds in werking getreden verdrag zou vernietigen.73 74 Hierdoor zouhet verdrag immers ophouden te bestaan in de interne orde. Er zouden geen rechten ofplichten uit voortvloeien, en het zou evenmin uitvoerbaar zijn. Hierdoor zou de internationaleaansprakelijkheid van de Belgische Staat in het gedrang worden gebracht.

Nochtans wordt de kans op een dergelijke situatie uitgelokt door de praktijk van laattijdigebekendmaking van verdragen en hun instemmingswetten, -decreten of –ordonnanties. Doorverdrag en instemmingswet, -decreet, of –ordonnantie bekend te maken vooraleer deformaliteiten voor internationale inwerkingtreding worden aangevat en vervolgens eenwachttermijn in te lassen van zestig dagen vooraleer daartoe wordt overgegaan, zouvoorkomen worden dat een dergelijke situatie zich voordoet. Immers, annulatieberoepenstrekkende tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van een wet, decreet of ordonnantie moetenworden ingesteld binnen een termijn van zestig dagen na de bekendmaking van de betreffende

Wereldhandelsorganisatie en de daaraan gehechte multilaterale handelsovereenkomsten (GATT 1994) pastwee jaar na hun inwerkingtreding (m.n. 1 januari 1995) bekendgemaakt).

Bepalingen inzake voorlopige toepassing komen frequent voor in bepaalde categorieën door België geslotenverdragen: (bilaterale) luchtvaartverdragen, grondstofverdragen (cacao, koffie, koper, granen, jute, rubber, olijfolie, tin, tropisch hout, tarwe), de Schengen verdragen, de verdragen tussen de Benelux landen inzake invoer- enuitvoerheffingen, telecommunicatieverdragen (Eutelsat, Intelsat, Internationale Unie betreffende deTeleverbindingen), dubbele belastingsverdragen en de overeenkomsten inzake de Europese School.72 Artikelen 1, 2 en 12 Draft Articles on State Responsibility of the International Law Commission adopted at itsFifty-third session, Geneva, 23 April-1 June and 2 July-10 August 2001, UN Doc., A/CN.4/L.604, Rev.1 (ofhttp://www.un.org/law/ilc/reporfra.htm (8 februari 2002)).73 MOERENHOUT, R., “De bekendmaking…”, l.c., p. 742, nr. 23.74 Arbitragehof, 26 november 1994, nr. 33/94, B.S., 22 juni 1994 en Arbitragehof, 16 oktober 1991, nr. 26/91,B.S., 23 november 1999.Zie ook: VAN EECKHOUTTE, D., “De relatie Grondwet – Europees recht: de positie van de Raad van State”,C.D.P.K., 2000, (281), 288-290.

25

wet, decreet of ordonnantie.75 Werd binnen die termijn geen vernietigingsberoep ingesteld,dan kunnen met een geruster hart76 de formaliteiten voor internationale inwerkingtredingworden aangevat.

Om gemengde verdragen vroeger bekend te maken zou natuurlijk wel eerst artikel 14 van hetsamenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 moeten worden aangepast.

4.3 De gebrekkige bekendmaking van verdragen

Indien een verdrag dan toch wordt bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad, dan gebeurt ditvaak op een gebrekkige wijze. Allerlei noodzakelijke gegevens (cf. supra, titel 3.3) willen weleens ontbreken. Worden de noodzakelijke gegevens wel bekendgemaakt, dan gebeurt dit vaakop een foutieve of gebrekkige wijze.

Het gebeurt dat, bij de bekendmaking van de instemmingswet, de verwijzing naar debetrokken instemmingsdecreten- en ordonnanties ontbreekt.77 De tekst van de Nederlandsevertaling is vaak gebrekkig en geeft soms zelfs een andere draagwijdte aan een bepaling.78

Bijlagen bij een verdrag of de verdragen waarnaar in het oorspronkelijke verdrag verwezenwordt, durven wel eens te ontbreken.79 Er is evenmin een lijn te trekken in de bekendmakingvan wijzigings80- of toepassingsakten81 van verdragen, verklaringen en voorbehouden.82

75 Artikel 3, § 2 van de Bijzondere Wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, B.S., 7 januari 1989,herhaaldelijke gewijzigd.76 Natuurlijk bestaat nog steeds het risico dat het Arbitragehof een verdrag in het kader van een prejudiciëleprocedure ongrondwettig verklaart.De regering heeft evenwel een wetsontwerp ingediend waarbij het voortaan onmogelijk zou zijn om nog eenprejudiciële vraag te stellen met betrekking tot wetten houdende instemming met bepaalde categorieën vanverdragen (artikel 4, §2 van het ontwerp van Bijzondere Wet tot wijzing van de Bijzondere Wet van 6 januari1989 op het Arbitragehof, Parl.St., Senaat, 2000-2001, nr. 897/1, p.13).77 Overeenkomstig artikel 14 van het samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 moet een gemengd verdrag“samen met de […] referenties m.b.t. de decreten/ordonnanties van instemming” worden bekendgemaakt.Deze ontbreekt bv. bij het Zetelakkoord tussen het Koninkrijk België en de Liga van de Arabische Staten,ondertekend te Brussel op 16 november 1995, B.S., 9 november 1999.78 Zie bv. de in het Belgisch Staatsblad verschenen vertaling van het Statuut van Rome inzake het InternationaalStrafgerechtshof, gedaan te Rome op 17 juli 1998, B.S., 1 december 2000:- in artikel 7, 1°, h) werd “… or other ground that are universally recognised as impermissible under

international law…” vertaald als: “…of op andere gronden die algemeen ontoelaatbaar worden geachtkrachtens het internationaal recht…” ;

- in artikel 7, 2°, a) werd “’attack directed against any civilian population’ means a course of conductinvolving the multiple ommission of acts referred to in paragraph 1 against any civilian population,pursuant to or in furtherance of a State or organizational policy to commit such attack” vertaald als:“aanval gericht tegen een burgerbevolking : een wijze van optreden die het meermalen plegen van in heteerste punt bedoelde handelingen tegen een burgerbevolking met zich brengt ter uitvoering of met de oog opde voortzetting van het beleid van een Staat of ter organisatie tot het plegen van een dergelijke aanval.”(onderstreping toegevoegd).

79 Zie het hoger besproken arrest van het Hof van Cassatie van 11 december 1953, (R.C.J.B., 1954, (85), 86).80 Het verdrag inzake de niet-verspreiding van kernwapens, opgemaakt te Londen, Moskou en Washington op 1juli 1968, werd bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 20 november 1975. In 1995 werd een herzienings-en verlengingsconferentie gehouden in New York, waarop o.m. beslist werd om de werking van het verdrag vooronbepaalde tijd te verlengen. Hoewel deze beslissing van de conferentie krachtens artikel 10, 2° van het verdragverbindend is voor België, werd deze niet in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt.

26

De bekendmaking van de gegevens inzake de inwerkingtreding, ondertekening, bekrachting,toetreding, opzegging en beëindiging door België en door de andere partijen gebeurt weinigsystematisch. Voor sommige verdragen wordt dit volledig achterwege gelaten.83 Voor andereverdragen wordt enkel de stand van ondertekening, bekrachtiging en inwerkingtreding op hetogenblik van de bekendmaking van het verdrag bekendgemaakt, maar wordt deze later nietmeer aangevuld.84 Voor nog andere verdragen worden de gegevens wel aangevuld, maar dansteeds op een weinig consistente en systematische manier.85

81 De VN-Veiligheidsraadresoluties nr. 808 (oprichting Tribunaal voor voormalig Joegoslavië) van 22 februari1999, nr. 827 van 25 mei 1993 (Statuut Internationaal Tribunaal voor voormalig Joegoslavië) en nr. 955 van 8november 1994 (Statuut Internationaal Tribunaal voor Rwanda) werden terecht bekendgemaakt in het BelgischStaatsblad (B.S., 27 april 1996). Men kan zich evenwel afvragen waarom andere VN-Veiligheidsraadresolutiesaangenomen onder hoofdstuk VII en die verplichtingen opleggen voor de lidstaten niet worden bekendgemaaktin het Belgisch Staatsblad (zie: artikel 24 en 25 Handvest van de Verenigde Naties, ondertekend te San Fransiscoop 26 juni 1945).Aangezien deze resoluties normatieve werking kunnen hebben in de interne orde (ANGELET, N., “L’embrago etl’ONU” in AEDBF, Het embargo, Brussel, Bruylant, 1996, (45), 60; ERGEC, R., “L’embargo et les droitsnationaux” in AEDBF, Het embargo, Brussel, Bruylant, 1996, (123), 132-133), moeten ze nochtans hetvoorwerp uitmaken van een bekendmaking in het Belgisch Staatsblad (cf. supra, titel 3.2).82 Bv.:- De bekendmaking van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de Zee, gedaan te Montego

Bay op 10 december 1982 (B.S., 16 september 1999), geeft enkel aan welke staten een verklaring hebbenafgelegd. De tekst van de verklaringen ontbreekt. In de bekendmaking van de Overeenkomst inzake detenuitvoerlegging van deel XI van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de Zee van 10december 1982, gedaan te New York op 28 juli 1994 (B.S., 16 september 1999) werd zelfs niet aangegevenwelke staten een verklaring hebben afgelegd. De verklaringen die België aflegde ter gelegenheid van deondertekening en bekrachtiging van het Verdrag van Montego Bay en ter gelegenheid van de bekrachtigingvan de Overeenkomst van New York werden evenmin bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad(Voor detekst van de verklaringen, zie: http://untreaty.un.org > Status of Multilateral Treaties deposited with theSecretary-General > Chapter XXI > nrs. 6 en 6.a);

- Bij de bekendmaking van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, opgemaakt te Wenen op 23mei 1969 (B.S., 25 december 1993) en bij de bekendmaking van het Verdrag van Wenen inzake hetverdragenrecht tussen staten en internationale organisaties of tussen internationale organisaties, opgemaaktte Wenen op 21 maart 1986 (B.S., 25 december 1993), verscheen enkel de verklaring die België hadafgelegd bij de neerlegging van de toetredingsoorkonde. Daarnaast verscheen een bericht dat de tekst van dedoor andere gebonden staten gemaakte voorbehouden en afgelegde verklaringen kan worden geraadpleegdop het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Nochtans heeft het Hof van Cassatie in zijn arrest van 19 maart1981 reeds duidelijk gemaakt dat een dergelijke bekendmaking van verdragsgegevens onaanvaardbaar is(Cass., 19 maart 1981, Arr.Cass., 1980-81, (808), 811).

83 Bij het Verdrag van 11 januari 1995 tussen het Koninkrijk België, het Vlaams Gewest en het Koninkrijk derNederlanden tot herziening van het reglement ter uitvoering van artikel IX van het Tractaat van 19 april 1839 envan hoofdstuk II, afdelingen 1 en 2, van het Tractaat van 5 november 1842, zoals gewijzigd, voor wat betreft hetloodswezen en het gemeenschappelijk toezicht daarop (Scheldereglement) en bijlage, gedaan te Middelburgwerd het volgend bericht bekendgemaakt: “Overeenkomstig artikel 13 treedt deze overeenkomst in werking…”.Daarna gaapt een leeg gat. Niet alleen geeft het bericht geen informatie over de inwerkingtreding van hetverdrag, maar daarnaast bestaat het verdrag slechts uit drie artikelen. Het bevat het dus hoegenaamd geen artikel13.84 Zo maakte bv. de Europese Overeenkomst betreffende personen die deelnemen aan procedures voor hetEuropees Hof voor de Rechten van de Mens, gedaan te Straatsburg op 5 maart 1996 het voorwerp uit van eenbekendmaking in het Belgisch Staatsblad van 25 juli 2000. Overeenkomstig deze bekendmaking waren toen 17staten partij bij dit verdrag. Ondertussen is het aantal staten partij bij dit verdrag opgelopen tot 27, zonder dat dithet voorwerp uitmaakte van een bijkomend bericht in het Belgisch Staatsblad(http://conventions.coe.int/Treaty/EN/CadreListeTraites.htm > ETS nr. 161 > Chart of Signatures andRatifications (8 februari 2002)).Het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de Zee, gedaan te Montego Bay op 10 december 1982en de Overeenkomst inzake de tenuitvoerlegging van deel XI van het Verdrag van de Verenigde Naties inzakehet recht van de Zee van 10 december 1982, gedaan te New York op 28 juli 1994 maakten het voorwerp uit vaneen bekendmaking in het Belgisch Staatsblad van 16 september 1999. Volgens deze bekendmaking waren er 127

27

Ook op dit punt is de praktijk van bekendmaking van verdragen niet in overeenstemming metde wettelijke vereisten. Ze is bijgevolg onaanvaardbaar.

5 Een aanzet tot oplossing: een afzonderlijk elektronischebekendmaking

5.1 Inleiding

De beroerde bekendmaking van verdragen is niet het enige probleem in de interne Belgischeprocedure van sluiting en bekendmaking van verdragen. Natuurlijk vinden deze verschillendeproblemen gedeeltelijk hun oorzaak in het feit dat deze procedure een complexeadministratieve en institutionele ketting vormt met een groot aantal tussenkomende partijen86

(die sinds de federalisering nog complexer geworden is), in een geringe politiekebelangstelling87 en in een gevoel van relatieve straffeloosheid.88

partijen bij het Montego Bay verdrag en 94 partijen bij de Overeenkomst van New York. Ondertussen is hetaantal partijen bij deze verdragen opgelopen tot 138, respectievelijk 104, zonder dat dit het voorwerp heeftuitgemaakt van een bijkomend bericht in het Belgisch Staatsblad (http://untreaty.un.org > Status of MultilateralTreaties deposited with the Secretary-General > Chapter XXI > nrs. 6 en 6.a (8 februari 2002)).85 De verdragen waarvoor België depositaris is, blijken vaker het voorwerp uit te maken van een bericht in hetBelgisch Staatsblad. Dit wil evenwel nog niet zeggen dat dit op een consistente en systematische wijze gebeurt.Ook voor deze verdragen zal het Belgisch Staatsblad zelden de actuele stand van ondertekening, bekrachtiging,inwerkingtreding, schorsing, opzegging, … weergeven (voor een lijst van de verdragen waarvoor Belgiëdepositaris is, zie: http://diplobel.fgov.be/Infos/infos_faq_treaties_list_EN.htm (gegevens geactualiseerd tot op 1augustus 1998)).Zie bv. het WEU-Akkoord inzake beveiliging, gedaan te Brussel op 28 maart 1995, in verband waarmee op 28maart 1995 een bericht in het Belgisch Staatsblad werd bekendgemaakt, volgens hetwelk op 17 december 1997Italië een bekrachtigingsoorkonde had neergelegd (inwerkingtreding 16 oktober 1997). Op 7 januari 1998 werdeen bericht bekendgemaakt, waarin stond dat Duitsland een bekrachtigingsoorkonde had neergelegd(inwerkingtreding 4 januari 1998).Van de neerlegging van bekrachtigingsoorkonden door andere staten vóór of na deze datum verscheen geenafzonderlijk bericht (het verdrag trad in werking t.a.v. Spanje, Nederland, Frankrijk en Portugal op 28 november1996, t.a.v. Griekenland op 18 september 1998 en t.a.v. het Verenigd Koninkrijk op 20 februari 1999). Eenbericht m.b.t. die andere staten werd wel bekendgemaakt op 26 oktober 2000 toen het verdrag samen met zijninstemmingswet van 25 mei 2000 in het Belgisch Staatsblad werd bekendgemaakt.Men kan zich overigens afvragen wat het nut is van de bekendmaking van een afzonderlijk bericht inzakebekrachtiging en inwerkingtreding, indien het verdrag zelf op dat ogenblik nog niet werd bekendgemaakt.86 De Dienst Verdragen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is verantwoordelijk voor het tot een goedeinde brengen van de verdragssluitingsprocedure van federale verdragen. Hiertoe heeft ze evenwel demedewerking nodig van een groot aantal andere overheidsdiensten. Zo kan bijvoorbeeld de Dienst Verdragen deinstemmingsprocedure pas aanvangen indien het door de technisch bevoegde overheidsdienst in het bezit werdgesteld van elf verschillende documenten (HEYVAERT, S., l.c., 39-44). Het opstellen, aanvragen en verzamelenvan deze documenten is een hele karwei voor de technisch bevoegde overheidsdienst die dan ook nog eens demedewerking vereist van nog eens andere overheidsdiensten. Het samenstellen van dit dossier blijkt dan ookvaak problematisch te zijn en voor vertraging te zorgen: “il convient de constater que si les procédures prennentdu temps par le fait du passage d’une instance à l’autre, le noeud du problème se situe au niveau de laconstitution du dossier. Le nombre de ces documents est élevé et ces documents sont parfois malaisés àrassembler – deux avis de l’inspection des Finances, l’accord du Budget-, la rédaction de l’exposé des motifs estsouvent complexe et, enfin, tous les documents doivent être bilingues” (Antwoord van Minister L. MICHEL op devraag van senator F. ROELANTS DU VIVIER, l.c., 9).87 Het lijkt erop dat buiten voor enkele symbooldossiers, de Belgische procedure voor het sluiten enbekendmaken van verdragen op weinig politieke interesse kan rekenen. De praktijk van niet-bekendmaking of

28

Niettemin zijn we van oordeel dat de problemen inzake bekendmaking voor een groot stukkunnen worden opgelost door een aantal relatief eenvoudige ingrepen. Hiervóór wezen wereeds op de mogelijkheden om het probleem van laattijdige bekendmaking (en niet-bekendmaking) gedeeltelijk op te lossen door de wijziging van een gebruik (cf. supra, titel4.2).

Daarnaast willen we nog een ander instrument aanreiken waardoor de bekendmaking vanverdragen voor een groot stuk kan worden verbeterd en de toegankelijkheid ervan verhoogd.Deze zou erin bestaan om verdragen niet meer bekend te maken in het Belgisch Staatsblad,maar in een afzonderlijke elektronische verdragenpublicatie.

5.2 Een afzonderlijke verdragenpublicatie

Zoals we van bij de aanvang beklemtoonden, zijn internationale verdragen gewrongen tussende internationale en de interne rechtsorde (cf. supra, titel 2.3). Dit vindt zijn weerslag in despecifieke eisen inzake de bekendmaking van internationale verdragen (cf. supra, titel 3.3).Omwille van de verschillende karakteristieken en eisen verbonden aan de bekendmaking vaninterne regelgeving enerzijds en verdragen anderzijds, is een bekendmaking van verdragen ineen publicatie die in de eerste plaats gericht is op interne regelgeving (het BelgischStaatsblad) niet ideaal.

Hierdoor gaat er immers minder aandacht naar de voor verdragen specifieke karakteristiekenen eisen (bv. andere taalregeling, voorbehouden en verklaringen, lijst van de verdragspartijen,…) dan het geval zou zijn in een afzonderlijke verdragenpublicatie. Zo kan men zich afvragenof het aantal gebrekkige bekendmakingen van verdragen zo hoog zou zijn indien men zouwerken met een op verdragen toegespitste publicatiestandaard.89

gebrekkige bekendmaking van verdragen wijst in die richting. Deze wordt vervolgens nog bevestigd door het feitdat het aannemen van het ontwerp van instemmingswet, -decreet of -ordonnantie zelden aanleiding geeft tot eenparlementaire discussie. Een groot aantal ontwerpen worden zelfs zonder bespreking aangenomen (bv.Overeenkomst tussen de Belgisch-Luxemburgse Economische Unie, enerzijds, en de Regering van de RepubliekOezbekistan, anderzijds, inzake de wederzijdse bevordering en bescherming van investeringen, gedaan teTashkent op 17 april 1998, instemmingswet van 16 februari 2000, B.S., 7 maart 2001, Parl. St., Senaat, 1999-2000, nrs. 2-139/1, pp. 2 en 3, Hand., Senaat, 15 december 1999, nr. 2-17, pp. 10-11, Hand., Senaat, 16december 1999, nr. 2-18, p. 19, Kamer, 1999-2000, nrs. 50-334/1 en 2; Hand., Kamer, 21 december 1999, nr. 28,p. 53). Ten slotte wijst ook de chronische onderbezetting van de Dienst Verdragen in de richting van eengebrekkige politieke interesse. Zo heeft de Dienst al geruime tijd geen diensthoofd meer en worden de dossiersop dit ogenblik nog beheerd door slechts twee ambtenaren: “[…] le service des traités qui, depuis un an, n’a plusde chef de service et dont la gestion des dossiers est assurée, à partir de décembre, par deux agents de niveau 1,dont un stagiaire” (Minister L. MICHEL in antwoord op de vraag van senator F. ROELANTS DU VIVIER, l.c., 9).88 Hoewel de praktijk inzake het sluiten en bekendmaken van verdragen op verschillende punten frequent foutloopt, valt het op dat dit zelden door private personen in een rechtszaak wordt opgeworpen (cf. supra, titels 3 en4).De zaken waarin particulieren dan wel de gebrekkige bekendmaking en/of het ontbreken van de parlementaireinstemming van een verdrag opwerpen, wijzen daarentegen heel duidelijk op de risico’s die de overheid neemt(zie bv. de zaken met referentie in vn. 10 en 37).89 Vgl. met het Nederlands Tractatenblad, dat onderverdeeld is in tien rubrieken: A. Titel, B. Tekst, C. Vertaling,D. Parlement, E. Bekrachtiging, F.Toetreding, G. Inwerkingtreding, H. Toepasselijkverklaring, I. Opzegging, J.Gegevens.

29

Daarnaast lopen de bekendmakingen van verdragen vaak verloren tussen een overvloed aaninterne regelgevingen. Doordat men verdragen tussen al deze interne regelgeving moet terugvinden, wordt het zoekwerk natuurlijk bemoeilijkt.

Een groter probleem hierbij zijn evenwel het groot aantal gegevens die naast de tekst van hetverdrag moeten worden bekendgemaakt (instemmingswet, -decreet en/of –ordonnantie,verklaringen, voorbehouden, bekrachtigingen, toetredingen, inwerkingtreding, …). Dezegegevens worden op een verschillend tijdstip verkregen en vaak zullen deze zich ook nogeens wijzigen tijdens de levensduur van het verdrag. In veel gevallen zal een in de tijdverspreide bekendmaking van deze gegevens onvermijdelijk zijn teneinde op een correctewijze de actuele rechtssituatie weer te geven.

Rekening houdend met het louter chronologisch karakter en de enorme omvang90 van hetBelgisch Staatsblad is het bij een verspreide bekendmaking evenwel een hele opgave om denodige gegevens opnieuw samen te stellen. In een dergelijke chronologische publicatie komtmen bijgevolg vaak voor het dilemma te staan tussen een tijdige maar verspreidebekendmaking van de verschillende verdragsgegevens enerzijds en anderzijds een laattijdigemaar gezamenlijke publicatie van deze verdragsgegevens anderzijds. Opteert men ervoor omde verschillende gegevens zo spoedig mogelijk bekend te maken, dan zullen deze verspreidliggen over verschillende nummers van het Belgisch Staatsblad. Het reconstrueren van deactuele stand van een verdrag wordt hierdoor natuurlijk bemoeilijkt. Opteert men erdaarentegen voor om een tijdje te wachten om vervolgens een groot aantal van deze gegevensvervolgens gezamenlijk bekend te maken, dan wordt het verzamelen van dezeverdragsgegevens weliswaar vergemakkelijkt, maar dan zal de bekendmaking van dezegegevens vaak laattijdig zijn.91

Daarnaast kan men zich ook de vraag stellen of de bekendmaking van verdragen in hetBelgisch Staatsblad niet een behoorlijke bekendmaking van interne regelgeving in hetgedrang brengt. Deze vraag rijst bv. naar aanleiding van omvangrijke technische verdragen ofbijlagen bij verdragen die in het Belgisch Staatsblad moeten worden bekendgemaakt. Zo kanverwezen worden naar de Bijlagen bij het Europees Verdrag betreffende het internationaalvervoer van gevaarlijke goederen over de weg (ADR). Een heel technische materie die intotaal 2044 bladzijden in beslag nam.92 Een dergelijke publicatie vraagt enerzijds om extrainspanningen waardoor de interne regelgeving in de verdrukking komt. In het slechtste gevalworden om die reden noodzakelijke verdragsgegevens niet bekendgemaakt.93 Anderzijdswerd naar aanleiding van dergelijke publicaties vanuit kostenoverwegingen ook de vraaggesteld of de bekendmaking van verdragen wel thuis hoort in het Belgisch Staatsblad, en ofniet eerder voorzien moet worden in een bekendmaking met een meer gerichte verspreidingen een beperktere oplage. 94

90 Zo besloeg het Belgisch Staatsblad in het jaar 2000, 49136 bladzijden, waarvan 43.680 genummerdebladzijden en 5.456 bladzijden zonder paginanummering, gespreid over 310 uitgaven (MINISTERIE VAN JUSTITIE,Belgisch Staatsblad, Brussel, B.S., 2001, 20-21). In 2001 bedroeg het Belgisch Staatsblad 45.768 genummerdebladzijden, gespreid over 373 uitgaven (http://212.190.77.115/cgi/welcome.pl).91 Dit laatste is wat gebeurt door te wachten met de bekendmaking van een verdrag en van de noodzakelijkeverdragsgegevens totdat de formaliteiten van internationale inwerkingtreding zijn vervuld (cf. supra, titel 4.2).92 B.S., 18 juni 1997, err., B.S., 30 januari 1998, err., B.S., 3 februari 1998.93 Cf. supra, vn. 79 en 82.94 Zie: GIJSSELS, J., l.c., 193 en 211.

30

Rekening houdend hiermee zou een afzonderlijke bekendmaking bijdragen tot eenoptimalisering van de procedure van bekendmaking van verdragen en tot een groteretoegankelijkheid.

Het idee om de bekendmaking van door België gesloten verdragen in een afzonderlijkpublicatieblad voor verdragen te laten plaats vinden is overigens niet nieuw.

Naar aanleiding van de heisa die was ontstaan door de bekendmaking van het Verdrag vanLomé van 28 februari 1975, dat door een volksvertegenwoordiger als een 311 blz. tellendeverspilling95 was bestempeld, had GIJSSELS het voorstel gelanceerd voor een “apartepublicatie van de verdragen, met beperkte oplage, naar het voorbeeld van onze buurlanden[…]: het Tractatenblad in Nederland, de Verträge der Bundesrepublik Deutschland, hetReceuil des traités et accords de la France”.96 Deze wijze van bekendmaking zou deverplichte bekendmaking van alle verdragen verzoenen met een geringe kostprijs en eenbeperking van het aantal pagina’s van het Belgisch Staatsblad. Daarnaast zou ze demogelijkheid bieden om verdragen meteen bekend te maken na ondertekening of paraferingen zou ze eveneens de opzoeking van verdragen en haar relevante gegevensvergemakkelijken. Kortom: “In een dergelijk blad zou méér en betere informatie verstrektkunnen worden dan nu het geval is in het Belgisch Staatsblad en voor minder geld.”97

De noodzaak tot het oprichten van een afzonderlijk Verdragenblad werd overigens in 1985 inhet antwoord van toenmalige Minister van Buitenlandse Zaken TINDEMANS op een vraag vande heer COËME volmondig bijgetreden. Deze voegde er evenwel onmiddellijk aan toe: “in dehuidige crisisperiode kan een dergelijk initiatief in die zin echter niet gerealiseerd wordenwegens de hoge kosten. Dit probleem zal opnieuw onderzocht worden zodra deomstandigheden dit toelaten”.98 Maar na de crisis was men het initiatief blijkbaar weervergeten, want van de oprichting van een afzonderlijk Verdragenblad is niets in huisgekomen.

Niettemin hield MOERENHOUT recent nog een vurig pleidooi voor de uitgave van eenVerdragenblad naar het voorbeeld van het Nederlands Tractatenblad: “Naast hetkostenbesparend effect dat op termijn met de uitgave van een ‘Verdragenblad’ zou wordenverwezenlijkt, zou eindelijk een instrument ter beschikking staan dat het zou mogelijk makenop overzichtelijke en volledige wijze kennis te nemen van alle verdragsrechtelijke normen diein België van toepassing zijn.”99

De voordelen en het nut van de bekendmaking van verdragen in een afzonderlijke publicatieworden blijkbaar niet in twijfel getrokken.

95 Die “verspilling” was in antwoord op de vraag door de Minister voor Buitenlandse Zaken als volgtgekwantificeerd: 311 blz. met een oplage van 22.100 exemplaren komt neer op 16.354 kg papier (0, 740 kg perexemplaar) voor een totale kostprijs van 1.590.000 Belgische frank (+/- 72 fr. per exemplaar).96 GIJSSELS, J., l.c., 211-212.97 GIJSSELS, J., l.c., 211.98 Vr en Antw., Kamer, 1984-85, 5 maart 1985, 1733-1734 (vraag nr. 75 COËME).99 MOERENHOUT, R., “De bekendmaking…” l.c., 745-746; zie ook: MOERENHOUT, “Verdragen ensamenwerkingsakkoorden: afspraken zonder in- of tegenspraak?”, T.B.P., 1999, (556), 561.

31

5.3 Een elektronische publicatie

5.3.1 De evolutie naar een informatiemaatschappij

Het laatste decennium zijn we getuige geweest van een enorme ontwikkeling van deinformatie- en communicatietechnologie (hierna: “ICT”). Deze ontwikkelingen zijn heel snelen massaal doorgedrongen in de verschillende aspecten van het maatschappelijk leven.Hierbij wordt gewag gemaakt van een “elektronische revolutie”, die onze maatschappij zouhebben omgevormd tot een “informatiemaatschappij”.

Een heel opvallend aspect van deze ontwikkeling naar een zgn. informatiemaatschappij is deenorme ontwikkeling en verspreiding van het internet in huishoudens en bedrijven.100

Door publieksgerichte toepassingen van de ICT is de overheid zich geleidelijk aan hetintegreren in deze informatiemaatschappij (onder het label van “e-government”).101 Het terbeschikking stellen van overheidsinformatie op het internet is hierbij het verst gevorderd en isgepaard gegaan met een hele evolutie inzake de openbaarheid van bestuursdocumenten.

De klemtoon inzake de openbaarheid van bestuur is geleidelijk aan het verschuiven van eenrecht om papieren documenten te raadplegen en een passieve openbaarmakingsverplichtingvoor de overheid, naar een recht om elektronische documenten te raadplegen en een actieveopenbaarmakingsverplichting voor de overheid om ook elektronisch documenten terbeschikking te stellen.102

100 Overeenkomstig een marktstudie van IPSA waren er op 30 september 2001, 1.266.820 actieveinternetverbindingen in België. Daarvan waren er 1.107.382 privé-verbindingen en 159.438bedrijfsverbindingen. Het aantal actieve internetverbindingen vertoont overigens een continu sterkstijgingspercentage: op drie maanden tijd was het aantal actieve internetverbindingen met 8, 95 % gestegen.(IPSA, “10de marktstudie: 30 september 2001: België is koploper in Europa wat betreft het aantalbreedbandverbindingen: 1 huishouden op 16 is aangesloten op het internet via een breedbandverbinding”,Brussel, 25 oktober 2001, http://www.ispa.be/nl/c030224.html (8 februari 2002)).101 Zie bv. : Op federaal niveau werd een “Federale Overheidsdienst Informatie- en Communicatietechnologie”opgericht met als taak het uitwerken van een gemeenschappelijke strategie inzake e-government, en hetopvolgen van de naleving ervan (K.B. 11 mei 2001 houdende oprichting van de Federale OverheidsdienstInformatie- en communicatietechnologie, B.S., 15 mei 2001). Voor meer informatie omtrent degemeenschappelijk strategie inzake e-government, zie: http://www.fedict.be.Op Vlaams niveau stuurde de Vlaamse regering in haar laatste Septemberverklaring de volgende boodschap uit:“Daarnaast wil de Vlaamse Regering in 2002 een belangrijke nieuwe stap zetten in het e-government. DeVlaamse overheid wil het elke burger, onderneming of organisatie mogelijk maken om on-line allebeleidsdocumenten en formulieren te raadplegen en op te vragen.” (VLAAMSE REGERING, “Septemberverklaring2001. Verklaring van de Vlaamse Regering betreffende de algemene maatschappelijke situatie en betreffende dekrachtlijnen van de begroting 2002”, p. 16http://internet.vlaanderen.be/ned/sites/overheid/beleidsdoc/septemberverklaring/septemberverklaring_2001.doc(8 februari 2002)).Bij Besluit van de Vlaamse Regering van 30 maart 2001 werd eveneens door de Vlaamse regering een e-government projectteam opgericht (B.S., 19 maart 2001).102 Deze evolutie wordt weerspiegeld in de regelgeving inzake de openbaarheid van bestuur. Hoewelelektronische documenten vallen onder de definitie van “bestuursdocument” (“alle informatie, in welke vormook”), blijkt uit de bepalingen van de Wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid vanbestuursdocumenten (B.S., 30 juni 1994, herhaaldelijk gewijzigd) duidelijk dat de wetgever hiermee hetopenbaarmaken van papieren documenten voor ogen had: “Het recht op het raadplegen van eenbestuursdocument […] bestaat erin dat eenieder […] elk bestuursdocument ter plaatse kan inzien, dienomtrentuitleg kan krijgen en mededeling in afschrift ervan kan ontvangen” (artikel 4). De bepaling inzake de “actieveopenbaarheid” is summier en beperkt zich tot enkele detailregelingen, zoals de verplichting om in elke

32

In het kader van deze trend van actieve openbaarheid om bestuursdocumenten beschikbaar testellen via computertelecommunicatie, gaat de aandacht in een belangrijke mate naar hetbeschikbaar stellen van de tekst van regelgeving. Zowel in het kader van de Raad vanEuropa103 als van het e-Europa 2002 actieprogramma van de Europese Gemeenschap104,wordt het belang hiervan beklemtoond en worden de lidstaten aangespoord om hier zo snelmogelijk werk van te maken.

Het belang om informatie met betrekking tot gesloten verdragen105 beschikbaar te stellen viacomputertelecommunicatie staat bijgevolg evenmin ter discussie.

5.3.2 De bestaande Belgische elektronische verdragenpublicaties

Er moet bovendien op worden gewezen dat het beschikbaar stellen van dergelijke informatiereeds in een niet onbelangrijke mate werd gerealiseerd. De belangrijkste vindplaatsen vooronline informatie met betrekking tot door België gesloten verdragen zijn drie databanken vanhet Ministerie van Justitie. De eerste databank, “titels”, bevat de titels uit het gedeelte

briefwisseling een contactpersoon te vermelden en om in elke kennisgeving van een bestuurshandeling deberoepsmogelijkheden te vermelden (artikel 2).Het Decreet van het Vlaams Parlement van 18 mei 1999 betreffende de openbaarheid van bestuur (B.S., 15 juni1999) voorziet daarentegen al in een groot aantal algemene verplichtingen inzake actieve openbaarmaking(artikelen 21 en 25). Ook hier vallen elektronische documenten onder de definitie van bestuursdocument (artikel3, 2°), maar blijft het decreet opgesteld met papieren documenten in het achterhoofd (artikel 7, §1).De Verordening EG/1049/2001 van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van hetEuropees Parlement, de Raad en de Commissie (PB. L., 31 mei 2001, afl. 145, 43) plaatst zich daarentegen alvolledig in de informatiemaatschappij door uitdrukkelijk documenten in elektronische vorm onder haartoepassingsgebied te plaatsen (artikel 3, a) en te bepalen dat voor zover als mogelijk documenten rechtstreeksvoor het publiek in elektronische vorm toegankelijk moeten zijn (artikel 12).Dat de evolutie hier evenwel niet ophoudt, blijkt duidelijk uit het voorstel van Richtlijn inzake de toegang vanhet publiek tot milieu-informatie (COM(2000) 402, PB C, 28 november 2000, afl. 337, 156). Dezeontwerprichtlijn heeft expliciet tot doel “te waarborgen dat milieu-informatie systematisch beschikbaar wordtgesteld en aan het publiek meegedeeld, met name door middel van beschikbarecomputertelecommunicatietechnologie en/of elektronische technologie” (artikel 1, b). Daartoe wordt aan deoverheidsinstanties een inspanningsverbintenis opgelegd om milieu-informatie te bewaren in formaten dietoegankelijk zijn via “computertelecommunicatie of andere elektronische middelen” en deze vervolgensbeschikbaar te stellen aan het publiek door middel van “computertelecommunicatietechnologie en/ofelektronische technologie” (artikelen 3 en 7).103 “States should make the official texts of laws, regulations and relevant agreements binding on them andimportant court decisions available to the public in readily accesible form electronically” (RecommendationRec (2001)3 of the Committee of Ministers to member states on the delivery of court and other legal services tothe citizen through the use of new technologies, adopted by the Committee of Ministers on 28 February 2001, p.4, http://cm.coe.int/ta/rec/2001/word/2001r3.doc (8 februari 2002)).104 Overeenkomstig het e-Europe 2002 actieprogramma moeten de Lidstaten tegen eind 2002 essentiëleoverheidsgegevens, zoals wettelijke, bestuursrechtelijke, culturele, milieu- en verkeersinformatie, online terbeschikking stellen (“e-Europa 2002. Een informatiemaatschappij voor iedereen. Actieplan opgesteld door deRaad en de Europese Commissie”, aangenomen door de Europese Raad van Feira op 19 juni 2000, p. 24,http://europa.eu.int/information_society/eeurope/action_plan/pdf/actionplan_nl.pdf (18 januari 2002)).105 De Aanbeveling van 28 februari 2001 van het Comité van Ministers van de Raad van Europa definieert debeschikbaar te stellen juridische informatie overigens uitdrukkelijk als volgt: “[t]he term ‘legal information’includes all official texts of laws, regulations and relevant international agreements binding on the State,together with important court decisions” (cf. supra, vn. 103; onderstreping toegevoegd).

33

wetgeving van het Belgisch Staatsblad sinds 1945.106 Bijgevolg bevat deze databank ook detitels van de in het Belgisch Staatsblad opgenomen verdragen, met de referentiegegevens naarhet Belgisch Staatsblad waarin deze verschenen zijn. De tweede databank is de“geconsolideerde wetgeving”.107 Deze bevat een 41.500-tal teksten van geconsolideerdewetgeving. De databank is vrij volledig voor algemene regelgeving sinds 1 juni 1994. Deaanwezigheid van wetgevingsteksten van vóór die datum verschilt van rechtstak tot rechtstak.De databank bevat een groot aantal door België gesloten verdragsteksten, maar is ver vanvolledig. Ten derde is er de databank “Belgisch Staatsblad”. Deze biedt online de tekstversie(.htm) evenals de beeldversie (.pdf) van de Belgische Staatsbladen vanaf 1 juni 1997. Dezedatabank bevat bijgevolg alle verdragen en aanverwante gegevens die in het BelgischStaatsblad zijn verschenen vanaf 1 juni 1997.108

Vervolgens kan men op de website van de Senaat en op de website van het VlaamsParlement109 de tekst van verdragen consulteren waarvoor de instemming van de FederaleKamers110, respectievelijk het Vlaams Parlement werd aangevraagd.

De databank “Wallex” bevat de tekst van de in Wallonië in bepaalde rechtsdomeinengeldende regelgeving, met inbegrip van verdragen.111 De gegevens worden continugeactualiseerd op basis van de gegevens van het Belgisch Staatsblad.

Uiteindelijk zijn er nog een aantal voor ons onderwerp minder relevante of bruikbaredatabanken. Zo vindt men op de website van het Ministerie van Buitenlandse Zaken eeneenvoudige lijst van de verdragen waarvoor België depositaris is (geactualiseerd tot op 1augustus 1998).112 De databank “Gallilex” bevat de regelgeving van de Franse Gemeenschapin een groot aantal rechtsdomeinen.113 Men vindt er eveneens de tekst en referenties vaninstemmingsdecreten van de Franse Gemeenschapsraad in deze rechtsdomeinen, maar niet detekst van de verdragen zelf. De “Vlaamse Codex (online)” geeft op een heel overzichtelijkewijze de tekst en aanverwante gegevens van Vlaamse wetgeving weer, maar het aantalopgenomen verdragen is bedroevend klein.114

5.3.3 De voordelen en mogelijkheden van een elektronische publicatie

Deze databanken vertonen elk in min of meerdere mate de fenomenale mogelijkheden van hetpubliceren van gegevens via het internet.

106 http://194.7.188.126/cgi_tit/titn.pl107 http://194.7.188.126/cgi_wet/wetgeving.pl108 http://212.190.77.115/cgi/welcome.pl109 Op de website van het Vlaams Parlement kan men alle parlementaire stukken consulteren vanaf de zitting1971-72 (http://www.vlaamsparlement.be > Parlementaire documenten). De tekst van het verdrag wordttoegevoegd aan het ontwerp van instemmingsdecreet.110 Op de website van de Senaat (http://www.senaat.be) kan men de wetgevingsstukken consulteren vanaf dezittingsperiode 1995-1999. De wetgevingsstukken worden toegevoegd aan het ontwerp van instemmingswet.111 http://wallex.wallonie.be/112 http://diplobel.fgov.be/Infos/infos_faq_treaties_list_EN.htm113 http://www.cdadoc.cfwb.be/gallilex.htm114 http://212.123.19.141/

34

In de eerste plaats, spelen bij een elektronische publicatie niet dezelfde beperkingen voor watbetreft de omvang als bij een papieren publicatie. Omvangrijke documenten worden net zogemakkelijk op het internet geplaatst (elektronisch gepubliceerd) als korte en beperktedocumenten. In tegenstelling tot een papieren publicatie, geeft de elektronische publicatie vanomvangrijke documenten bovendien geen aanleiding tot bijkomende kosten. De kostprijs vaneen papieren publicatie is nauw verbonden met de omvang van het te publiceren document(papier, inkt, drukkosten, behandelingskosten, transportkosten, … ). Dit is niet het geval bijeen elektronische publicatie. Eens men een voldoende stevige elektronische databank eninternetsite heeft opgebouwd, zorgt het publiceren van een omvangrijk document voor geenbijkomende kosten, althans los van de gewone kosten voor het bijwerken en onderhouden vande databank en de internetsite. Door een elektronische publicatie zou bijgevolg deterughoudendheid voor het bekendmaken van omvangrijke verdragen, bijlagen, ellenlangelijsten van voorbehouden en verklaringen bij een verdrag, e.d. worden weggenomen.

Een tweede voordeel is dat via een elektronische publicatie op een eenvoudige, duidelijke enoverzichtelijke wijze de actuele stand van een verdrag kan worden weergegeven. De zich inde tijd wijzigende verdragsgegevens kunnen immers eenvoudig aan de reeds gepubliceerdegegevens worden toegevoegd. Dit kan bv. door het invoegen van een hyperlink die leidt naarde plaats waar de gewijzigde gegevens zich bevinden, maar ook door het invoegen van denieuwe gegevens in het oorspronkelijk document. Via het raadplegen van één enkeleinternetpagina zou men aldus de zekerheid kunnen verkrijgen omtrent de actuele stand vaneen bepaald verdrag, terwijl het reconstrueren van de actuele stand van een bepaald verdragaan de hand van het huidige Belgisch Staatsblad daarentegen een monnikenwerk is. Door eenelektronische publicatie kan aldus het dilemma worden opgegeven dat bij een publicatie in hetBelgisch Staatsblad bestond tussen een tijdige maar verspreide publicatie van de verschillenderelevante gegevens van een bepaald verdrag enerzijds en een laattijdige maar gezamenlijkepublicatie van diezelfde gegevens anderzijds. Het duidelijk en overzichtelijk weergeven vande actuele stand van een bepaald verdrag staat er bovendien niet aan in de weg dat eveneensde historisch versies van de verdragsgegevens worden weergegeven.

Ten derde kan de toegankelijkheid van de bekendgemaakte gegevens via een elektronischepublicatie gevoelig worden verhoogd. Daar waar het verzamelen van de vereiste gegevens ineen papieren collectie een omslachtige en tijdrovend karwei is, biedt een elektronischedatabank de mogelijkheid om via registers, hyperlinks en zoekfuncties snel de benodigdegegevens te verkrijgen.

Ten vierde kunnen via een elektronische publicatie de gegevens heel snel ter beschikkingworden gesteld van het publiek. Vanaf het ogenblik dat de gegevens in de databank zijningevoerd en online werden geplaatst, kunnen ze door het publiek worden geconsulteerd. Opdeze manier kan de soms tijdrovende stap van bv. het drukken en verzenden van papierenexemplaren worden overgeslagen.

5.3.4 De nadelen van de bestaande Belgische elektronische verdragenpublicaties

De bestaande databanken tonen weliswaar wat de voordelen en mogelijkheden van eenelektronische publicaties zijn, maar ze vertonen zelf een groot aantal nadelen.

35

In de eerste plaats gaat het hier niet om een officiële bekendmaking en het betreft dus niet devoor de interne Belgische rechtsorde authentieke publicatie van de tekst van het verdrag, nochvan de noodzakelijke verdragsgegevens. Als officieuze publicaties kunnen deze natuurlijkgeen oplossing bieden voor de gebrekkige praktijk van bekendmaking van verdragen. Dezedatabanken kunnen dus enkel dienst doen als een officieuze hulpbron en bieden geen garantievan berekenbaarheid, betrouwbaarheid, volledigheid en duurzaamheid van een authentieketekst.

Een tweede probleem is dat de databanken die de grootste garantie bieden vanberekenbaarheid, betrouwbaarheid, volledigheid en duurzaamheid (op de websites van het“Belgisch Staatsblad”, de Senaat en het Vlaams Parlement) een loutere elektronischeovername zijn van de gegevens van een papieren publicatie (respectievelijk het BelgischStaatsblad, de parlementaire stukken van de Senaat en van het Vlaams Parlement). Hoeweldeze gegevens door hun elektronische weergave toegankelijker worden gemaakt via hetvoorhanden zijn van zoekfuncties, registers en hyperlinks, nemen ze ook een aantal nadelenvan deze papieren publicaties over.

Het belangrijkste nadeel is dat de elektronische publicatie op die manier de fouten en delacunes van de papieren publicatie overneemt. Op de databanken van het Vlaams Parlementen de Senaat na, is elke besproken databank gebaseerd op de gegevens van het BelgischStaatsblad. Bijgevolg nemen zij ook gewoon de verschillende gebreken van het BelgischStaatsblad over, gaande van niet-bekendmaking over laattijdige bekendmaking tot gebrekkigebekendmaking van verdragen.

De databanken van het Vlaams Parlement en de Senaat hebben dan ook weer hunbeperkingen. Zij bevatten immers enkel de verdragen waarvoor de parlementaire instemmingwerd aangevraagd. Hoewel elk verdrag overeenkomstig artikel 167 van de Grondwet deinstemming behoeft van de bevoegde parlementaire assemblée(s), wordt zoals we hogervaststelden (cf. supra, titel 4.1.) nog steeds een groot aantal verdragen niet ter instemming aande bevoegde parlementaire assemblée(s) voorgelegd. Bovendien ontbreken in veel gevalleneen groot aantal relevante gegevens (bv. verklaringen en voorbehouden, lijst van gebondenstaten, e.d.). Indien deze gegevens wel worden weergegeven, dan volgt uit de aard van debekendmaking dat zij enkel de situatie weergeven op het ogenblik dat het ontwerp vaninstemmingswet of –decreet werd ingediend (ze worden immers niet aangevuld). Uit de aardvan de publicatie (als parlementair stuk) volgt bovendien dat de publicatie evenmininformeert of het verdrag ondertussen deel uitmaakt van de Belgische interne orde.

Ook de snelheid en het tijdsvoordeel van een elektronische publicatie gaan grotendeelsverloren, doordat men zich baseert op de gegevens van een papieren publicatie. De gegevenszullen immers pas in de elektronische databank kunnen worden ingevoerd eens de gedrukteversie beschikbaar is.115

115 Er wordt door het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap evenwel een elektronische bekendmaking in hetvooruitzicht gesteld die aan deze beperkingen zou kunnen tegemoetkomen. Het betreft hier de databank “Nadia”:Netwerk Archivering van Documenten m.b.t. Internationale Akten. Op het ogenblik van schrijven is dezeevenwel nog niet online beschikbaar (zie: http://www.vlaanderen.be > Vlaanderen internationaal > internationalesamenwerking en verdragen (8 februari 2002)).Hoewel een dergelijke elektronische publicatie een grote stap vooruit zou kunnen betekenen, blijft natuurlijk hetprobleem dat het hierbij niet om een officiële bekendmaking gaat.

36

Een derde nadeel is en blijft het feit dat het hier niet om een afzonderlijke“verdragenpublicatie” gaat (cf. supra, titel 5.2). Er moet worden toegegeven dat door deaanwezigheid van zoekfuncties, hyperlinks en registers in deze databanken heeft detoegankelijkheid van de verdragsgegevens die verspreid liggen tussen een overvloed aaninterne regelgeving al aanzienlijk verhoogd. Niettemin zou een op verdragen toegespitstepublicatie de duidelijkheid, consulteerbaarheid en betrouwbaarheid van de gegevensverhogen. 116 Bovendien is de opbouw van de site en de gegevensweergave volledig op maatgesneden van interne regelgeving en wordt er nog steeds onvoldoende rekening gehouden metde specifieke karakteristieken van verdragen (bv. een aan te vullen lijst van gebonden statenen inwerkingtreding, een zoekfunctie op verdragspartijen, verklaringen en voorbehouden,e.d.). Een afzonderlijke verdragendatabank met een specifieke publicatiestandaard voorverdragen, zou niet alleen de duidelijkheid en consulteerbaarheid aanzienlijk vergroten, maarzou bovendien ook het risico beperken dat de bekendmaking van sommige noodzakelijkegegevens (cf. supra, titel 4.3.) eenvoudigweg over het hoofd wordt gezien.

5.4 Een officiële bekendmaking

5.4.1 Een officiële elektronische bekendmaking en de regels inzake de wijze vanbekendmaking van normen

Hiervoor zijn we reeds uitvoerig ingegaan op de voordelen van een afzonderlijkeelektronische verdragenpublicatie. Opdat deze afzonderlijke elektronische publicatie vanverdragen evenwel een oplossing zou bieden voor de problematische praktijk vanbekendmaking van verdragen (cf. supra, titel 4), moet het hierbij natuurlijk wel om eenofficiële publicatie (“bekendmaking”) gaan.

De vraag rijst hierbij of een afzonderlijke elektronische bekendmaking van verdragen op ditogenblik juridisch wel kan.

116 Vergelijk hiervoor met de European Treaty System (online) van de Raad van Europa(http://conventions.coe.int/).De toegankelijkheid van deze databank wordt gewaarborgd via een chronologisch register van alle verdragen(“Full list of European Treaties”), een register van verdragen volgens onderwerp (“List of treaties by subject-matter”), een register met recente wijzigingen (“Recent changes”), een register van nieuwe verdragen (“Newtreaties”) en een uitgebreide lijst van op verdragen toegespitste zoekmogelijkheden (“Search on conventions andagreements”, “Search for a list of treaties”, “Search on Reservations and Declarations”, “Search on PartialAgreements”. Voor elke van deze zoekfuncties kan op meerdere voor verdragen relevante criteria gezochtworden).Voor elk verdrag worden de volgende gegevens weergegeven: 1) de staat van ondertekening, bekrachtiging eninwerkingtreding, 2) de lijst van verklaringen, voorbehouden en andere mededelingen, 3) de volledige tekst vanhet verdrag in html-versie, 4) de volledige tekst van het verdrag in word-versie, 5) een samenvatting van hetverdrag en 6) het “explanatory report” bij het verdrag (zie:http://conventions.coe.int/Treaty/EN/cadreprincipal.htm).Deze gegevens, registers en zoekschermen zijn zowel beschikbaar in het Frans als in het Engels, m.n. de officiëletalen van de Raad van Europa.De European Treaty System (online) is evenwel niet de officiële publicatie van de binnen het kader van de Raadvan Europa gesloten verdragen. De papieren versie van de European Treaty System is de enige officiëlepublicatie van deze verdragen (zie: http://conventions.coe.int > Disclaimer).

37

We toonden reeds aan dat de bekendmakingsverplichting een algemeen rechtsbeginsel is datzijn grondslag vindt in het rechtszekerheidsbeginsel, en waarvan artikel 190 van de Grondweteen toepassing is ten aanzien van bepaalde categorieën van bestuurshandelingen (cf. supra,titel 3.2).

Het algemeen rechtsbeginsel bepaalt -in analogie met artikel 190 van de Grondwet- niet hetmedium voor de bekendmaking van normen.117 Het is artikel 8 van de wet van 31 mei 1961dat bepaalt dat de bekendmaking van verdragen geschiedt in het Belgisch Staatsblad. 118 Uitde wet van 31 mei 1961 volgt geenszins de verplichting om het Belgisch Staatsblad uit tegeven in een papieren vorm en een authentieke elektronische uitgave van het BelgischStaatsblad is dus in principe mogelijk.

De bekendmaking van verdragen dient overeenkomstig artikel 8 van de wet van 31 mei 1961in het Belgisch Staatsblad te gebeuren.119 Hiervan kan enkel bij wet worden afgeweken.

De vraag rijst evenwel wat onder de term “wet” dient te worden verstaan. DeGemeenschappen en de Gewesten zijn immers overeenkomstig de Grondwet bevoegd voorhet sluiten van verdragen voor de aangelegenheden die tot hun bevoegdheid behoren.120

Bovendien moeten nadere regels voor het sluiten van exclusieve Gewest- enGemeenschapsverdragen en voor gemengde verdragen krachtens de Grondwet wordenaangenomen met een bijzondere meerderheidswet.121 Tot het sluiten van een verdrag behorenevenwel de handelingen die leiden tot de totstandkoming van een verdrag, gaande van deonderhandeling, parafering, ondertekening tot bekrachtiging.122 Bij uitbreiding kan daareventueel de opschorting en opzegging van een verdrag onder worden begrepen123, maar nietde bekendmaking ervan in de Belgische interne orde. De bekendmaking van verdragen in deinterne orde, behoort bijgevolg tot de residuaire bevoegdheid van de federale overheid die zebij een gewone meerderheidswet kan regelen.

Niettemin heeft de federale overheid er zich in artikel 14 van het Samenwerkingakkoord van8 maart 1994 en § 8 van de Toelichting toe verbonden om gemengde akkoorden in hetBelgisch Staatsblad bekend te maken. Hoewel deze bepalingen in de eerste plaats tot doelhebben om de overheid aan te duiden op wiens verzoek de bekendmaking van een gemengdverdrag dient plaats te vinden, bepalen deze ook de wijze van bekendmaking zelf. Omgemengde verdragen in een andere publicatie dan het Belgisch Staatsblad bekend te maken,zal zowel een wetswijzing als een wijziging van het samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994vereist zijn.

Noch de wet van 31 mei 1961, noch het samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 verzettener zich evenwel tegen dat verdragen in een afzonderlijke rubriek, katern of editie van hetBelgisch Staatsblad worden bekendgemaakt. Voor de (elektronische) bekendmaking in eenafzonderlijke rubriek, katern of editie van het Belgisch Staatsblad is bijgevolg noch eenwetswijziging noch een wijziging van het samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 vereist.

117 Cass., 8 november 1953, Arr.Verbr., 1954, 252.118 Artikel 8 van de Wet van 31 mei 1961, artikel 14 van het samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994.119 Zie evenwel ook vn. 30 en 31.120 Artikel 167, § 3 Grondwet; artikel 127, § 1, 3°, lid 1 Grondwet, artikel 128, § 1, lid 1 Grondwet; artikel 130, §1, 4° Grondwet.121 Artikel 167, § 4 Grondwet; artikel 127, § 1, 3°, lid 2 Grondwet; artikel 128, § 1, lid 2 Grondwet.122 Deel II van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht; ALEN, A., Compendium…, o.c., 441;CRAENEN, G., o.c., 15; VERHOEVEN, J., “Belgique”, l.c., 115 en 118.123 ALEN, A., Compendium…, o.c., 441.

38

Een afzonderlijke elektronische bekendmaking van verdragen is dus in principe mogelijk inde huidige juridische context.

5.4.2 Een officiële elektronische bekendmaking en de eisen van de rechtszekerheid

5.4.2.a Algemeen

Hoewel de in het algemeen rechtsbeginsel vervatte bekendmakingsverplichting niet hetmedium voor de bekendmaking van normen bepaalt, zal dit medium wel moetenbeantwoorden aan de eisen die de rechtszekerheid stelt. De vraag rijst bijgevolg of in het lichtvan de rechtszekerheid een officiële elektronische bekendmaking van verdragen op ditogenblik wel haalbaar is. Met andere woorden: kan een elektronische publicatie de vereistenen verwachtingen inlossen die aan een officiële bekendmaking worden gesteld?

In het licht van de rechtszekerheid moet een officiële bekendmaking drie onderscheidenfuncties op een behoorlijke manier vervullen. Ten eerste moet een officiële publicatie eeninformatieve functie hebben. Ze moet immers de rechtsonderhorigen in kennis stellen van hetfeit dat een bepaalde rechtsregel tot stand gekomen is, en wat de inhoud van deze regeling is.Ten tweede moet ze een documentaire functie vervullen. De officiële bekendmaking moetimmers een duurzame vindplaats zijn van de authentieke tekst van de regelgeving. Ten derdeheeft ze een procedurele functie. De officiële bekendmaking geeft immers het tijdstip aanvanaf wanneer de rechtsregel tegenwerpbaar kan zijn voor particulieren en ze is bijgevolg deformele voorwaarde voor de inwerkingtreding van bepaalde rechtsgevolgen, zoals bv. deinwerkingtreding van de rechtsregel in de interne orde en de ingang van de termijn voor hetinstellen van een annulatieberoep.124

5.4.2.b Informatieve functie

Onze maatschappij is ondertussen op een zodanig sterke manier doordrongen van informatie-en telecommunicatietechnologie dat het nog moeilijk betwistbaar is dat een officiëleelektronische bekendmaking haar informatieve functie op een betere manier kan vervullendan dit nu het geval is met de papieren publicatie in het Belgisch Staatsblad.

Dit wordt duidelijk alleen al door de huidige oplage van het Belgisch Staatsblad tevergelijken met het aantal internetaansluitingen langs dewelke een elektronische versieconsulteerbaar is. Zo heeft het Belgisch Staatsblad een oplage van 12.118 exemplarenwaarvan het grootste deel verspreid is onder de verschillende overheidsdiensten125, terwijl erop dit ogenblik 1.266.820 actieve internetaansluitingen zijn in België, waarvan 1.107.382internetaansluitingen in huishoudens.126

124 POPELIER, P., Rechtszekerheid …, o.c., p. 512, nr. 551.125 MINISTERIE VAN JUSTITIE, o.c., Brussel, BS, 2001, 32.126 Cf. supra, vn. 100.

39

Ten tweede blijkt dit ook duidelijk uit een vergelijking van de openbare plaatsen waarpersonen die niet over het Belgische Staatsblad, respectievelijk een internetaansluitingbeschikken een papieren exemplaar, respectievelijk een elektronische publicatie kunnenconsulteren. Een enkel voorbeeld maakt duidelijk dat ook hier een elektronische publicatietoegankelijker is. Zo hebben slechts een gering aantal Vlaamse openbare bibliotheken eenabonnement op het Belgisch Staatsblad127, terwijl ze wel allemaal over een publiektoegankelijke internetaansluiting beschikken.

Ten derde kan een elektronische publicatie gemakkelijker consulteerbaar en begrijpelijkerworden gemaakt dan dit nu voor het Belgisch Staatsblad het geval is. Via registers, hyperlinksen zoekfuncties kan op een heel snelle manier de actuele versie van een bepaalde normworden opgezocht. De actuele versie van een bepaalde norm opzoeken in het BelgischStaatsblad is daarentegen een heel arbeidsintensieve karwei (cf. supra, titels 5.3.3 en 5.3.4).

Het meest overtuigende bewijs van de “informatieve meerwaarde” is evenwel het actuelegebruik van regelgevingsdatabanken. Het gebruik van regelgevingsdatabanken ligt heel hoog.Zo wordt bv. de databank “Belgisch Staatsblad” dagelijks door gemiddeld 10.000 à 11.000mensen bezocht.128

Hoewel een elektronische publicatie de capaciteit heeft om zijn informatieve functie beter tevervullen dan dit actueel het geval is met het Belgisch Staatsblad, wil dit nog niet zeggen datdit ook voor elke concrete elektronische publicatie het geval zal zijn. Opdat een elektronischepublicatie de informatieve functie op een voldoende wijze zou vervullen, zullen een aantal(niet onoverkomelijke) garanties nodig zijn inzake toegankelijkheid en bruikbaarheid, zoalsbv. een vierentwintig uur beschikbaarheid, een gratis (of redelijk geprijsde) toegang,gemakkelijk hanteerbare en accurate zoeksystemen, overzichtelijke registers, een voldoendezware infrastructuur om een grote aantal bezoekers tegelijkertijd te kunnen ontvangen,gebruik van algemeen verspreide ICT-standaarden, e.d.

5.4.2.c Documentaire functie

Er rijzen weinig twijfels dat een elektronische publicatie de informatieve functie op een beteremanier zou kunnen vervullen dan de huidige bekendmaking in het Belgisch Staatsblad.Daarentegen rijzen er wel vragen of een elektronische publicatie op een behoorlijke manier dedocumentaire functies kan vervullen.De documentaire functie vereist immers dat deelektronische publicatie een duurzame vindplaats zou worden van de authentieke tekst van deregelgeving.

Het probleem is evenwel dat elektronische data kwetsbaarder zijn dan gegevens op eenpapieren informatiedrager. Zo is het bv. eenvoudiger om elektronische data te vervalsen of tewijzigen zonder dat er een spoor wordt nagelaten. Bovendien zijn elektronische media minder

127 Overeenkomstig de West-Vlaamse Centrale Catalogus van Openbare Bibliotheken (WINOB) is dit in West-Vlaanderen enkel het geval in Knokke-Heist, Kortrijk en Waregem. Overeenkomstig de Oost-Vlaamse CentraleCatalogus van Openbare Bibliotheken (OVINOB) is dit in Oost-Vlaanderen enkel het geval voor Gent, Ronse,Aalst, Sint-Niklaas, Wetteren en Zottegem (http://www.bib.vlaanderen.be (19 januari 2002)).128 MINISTERIE VAN JUSTITIE, o.c., 2.

40

duurzaam doordat de hardware en software die vereist is om de elektronische data op te slaan,te presenteren en te communiceren aan snelle veranderingen onderhevig zijn.

Deze tekortkomingen zijn evenwel niet onoverkomelijk. Zo bestaan er technische enjuridische instrumenten om de veiligheid van elektronische data aanzienlijk te verhogen, zoalscertificering, encryptie, digitale handtekening, wetgeving inzake informatiecriminaliteit,statuut van elektronische gegevens, e.d. Ook de duurzaamheid van de elektronische data zoukunnen worden verhoogd door gebruik te maken van documentstandaarden die onafhankelijkvan de hardware en software van het systeem werken. 129

5.4.2.d Procedurele functie

De procedurele functie vereist vervolgens nog dat de data voldoende berekenbaar enbetrouwbaar zijn, dat elke normatieve bepaling vergezeld is van een bekendmakingsdatum endat de historische versies van deze normatieve bepaling eveneens raadpleegbaar zijn.

Voor wat betreft de procedurele functie is er niets dat erop wijst dat een elektronischepublicatie intrinsiek slechter zou zijn dan de huidige bekendmaking in het BelgischStaatsblad. Integendeel, het risico op fouten en onvolledigheid kan worden verlaagd door bv.voor de manuele input van gegevens templates te gebruiken en via interfaces de manueleinvoer van gegevens tot een minimum te beperken.130

De mogelijkheden om historische versies van regelgeving op een duidelijke manier weer tegeven is overigens veel groter via een elektronische publicatie.

In elk geval moet er ook op worden gewezen dat door België gesloten verdragen en dedaaraan verbonden referentiegegevens een beheersbare omvang hebben, wat het risico opfouten via een elektronische publicatie gevoelig verlaagt.

Bijgevolg heeft een officiële elektronische publicatie de mogelijkheid om de informatieve ende procedurele functie op een betere manier te vervullen dan dit op nu het geval is voor debekendmaking in het Belgisch Staatsblad. Enkel voor wat betreft de documentaire functieslijkt een elektronische publicatie nog enige – niet onoverkomelijke- vragen op te roepen.

Een elektronische bekendmaking van verdragen is dus niet op zich in strijd met hetrechtszekerheidsbeginsel. Dit doet er natuurlijk niet aan af dat de concrete uitwerking van eendergelijk elektronische bekendmaking van verdragen en elke concrete bekendmaking van eenverdrag zal dienen te beantwoorden aan de eisen die de rechtszekerheid stelt.

129 MOENS, M.-F., LOGGHE, M. en DUMORTIER, J., “Legislative Databases: Current Problems and PossibleSolutions”, International Journal of Law and Information Technology, 2002 (in druk).130 Zie ook het pleidooi van MOENS, LOGGHE en DUMORTIER voor een automatisering van de volledigelevenscyclus van wetgevende akten, die zou moeten culmineren in een officiële elektronische bekendmaking vandeze wetgevende akten (cf. supra, vn. 129).

41

6 Samenvatting

Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat verdragen worden bekendgemaakt opdat ze werkingzouden kunnen hebben ten aanzien van private personen. Ingevolge dit algemeenrechtsbeginsel van grondwettelijke aard, moet elk door de Belgische Staat gesloten verdragworden bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad. Opdat de particulier zijn rechtspositie tengevolge van het verdrag zou kunnen bepalen, moet de bekendmaking van het verdragvergezeld worden van een groot aantal bijkomende gegevens, zoals de datum vaninwerkingtreding, de lijst van gebonden staten, verklaringen en voorbehouden, …

De praktijk blijkt evenwel niet aan deze eisen te beantwoorden. Zo wordt een groot aantalverdragen niet bekendgemaakt, andere verdragen worden dan weer laattijdig (na deinternationale inwerkingtreding) of op een gebrekkige wijze (zonder de nodige bijkomendegegevens, of met foutieve gegevens) bekendgemaakt.

We zijn evenwel van oordeel dat de problemen inzake bekendmaking voor een groot stukdoor een aantal relatief eenvoudige ingrepen kunnen worden opgelost. In dit artikel reikten wetwee dergelijke middelen aan om tot een verbetering van de bekendmaking van verdragen tekomen.

Een eerste middel bestaat erin om de vervulling van de formaliteiten van internationaleinwerkingtreding niet af te wachten om een verdrag en zijn instemmingswet, -decreet of –ordonnantie bekend te maken. Het verdient aanbeveling om het verdrag zo snel mogelijk nade ondertekening bekend te maken, en zelfs de instemmingswet, -decreet of –ordonnantie nietaf te wachten.

Het tweede middel biedt nog meer perspectieven en bestaat erin om verdragen niet meer inhet Belgisch Staatsblad, maar in een afzonderlijke elektronische verdragspublicatie bekend temaken.

Wegens de specifieke karakteristieken en eisen verbonden aan de bekendmaking vanverdragen is de bekendmaking ervan in het Belgisch Staatsblad niet ideaal. Reeds geruime tijdwordt aanvaard dat door de bekendmaking van verdragen in een afzonderlijkeverdragenpublicatie de bekendmaking van verdragen kan worden verbeterd en detoegankelijkheid ervan verhoogd. Door de revolutionaire ontwikkelingen op het vlak van deICT, kan bij de bespreking van een nieuwe openbaarmaking van regelgeving (in casu door debekendmaking van verdragen in een verdragenpublicatie), niet meer worden voorbijgaan aande enorme mogelijkheden geboden door een elektronische publicatie op het internet.

Om tot een dergelijke afzonderlijke elektronische bekendmaking van verdragen te komen is inprincipe geen wetswijziging of een wijziging van het Samenwerkingakkoord van 8 maart1994 vereist. De vraag rees evenwel of een elektronische publicatie op het internet devereisten en verwachtingen kan inlossen die in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel aaneen officiële bekendmaking moeten worden gesteld. Deze vraag moet evenwel positiefworden beantwoord. Immers, hoewel er nog vragen zijn met betrekking tot de kwetsbaarheiden duurzaamheid van elektronische publicaties, zijn deze moeilijkheden niet onoverkomelijk.

42

Door werk te maken van een dergelijke afzonderlijke elektronische bekendmaking vanverdragen zou de overheid bovendien de transparantie en rechtszekerheid in eendemocratische rechtsstaat gevoelig kunnen verhogen.

Dries Van EeckhoutteWetenschappelijk medewerker K.U.LeuvenProject F.W.O.-Vlaanderen8 februari 2002

publicatie van verdragen : voorstel tot genezing van een zieke · voor meer informatie en een...

Documents