public management, lynn

5/21/2018 Public Management, Lynn

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Public Management

A concise history of eld

Laurence Lynn

2.1 IntroduccinLa historia del campo de la administracin pblica puede comenzar segncualquiera de los siguientes enunciados:

El estudio del public management tiene su origen en la dcada de los 70: EnAmrica, en los planes de estudio y la inestigacin de las nueas escuelasde pol!tica publica" en Europa en las re#ormas impulsadas en $ran %reta&a y'uea (elandia)

*iene sus ra!ces en el estudio cient!+co del estado de la administracinmoderna que comenz a +nales del siglo - y principios del siglo )

*iene su origen en el estudio sistem.tico y la pr.ctica del cameralismo/siglo -- y --- en Alemania y Austria1) *iene su origen en las tempranas apariciones de gobiernos burocr.ticos y

doctrinas administratias y las 2me3ores pr.cticas4 en la antigua 5hina y losreg!menes medieales en oriente y occidente)

Elegir entre estos puntos de partida plantea dos preguntas de de+nicin: de2campo4 /+eld1 3unto con sus l!mites" y de 2gestin pblica4 /publicmanagement1 a di#erencia de la public administration y de la gestin priada)

25ampo4 se entiende, siguiendo a %ourdieu /601 como un espacio para el

3uego de las #uerzas intelectuales y las relaciones de poder88 /Linden#eld 67:91, pero en un amplio sentido) Ese espacio no estar. limitado al conocimientoacadmico, deber!a incluir tambin el 2common no;ledge4 de las eliteseducadas y gobernantes con respecto a cmo realizar los asuntos de Eor otro lado, a pesar de que los limites intelectuales han sido establecidosestrictamente en torno al conocimiento comn de las elites gobernantes, las2ciencias de Estado4 o el derecho administratio, el campo ahora abarca,

adem.s de esos elementos, disciplinas sociales y de comportamiento queproporcionan bases conceptuales y emp!ricas para el estudio y la pr.cticacontempor.nea de la gestin pblica)

En cuanto a 2public management4 una pregunta consiste en si hay o no unadistincin entre management /gestin1 y administration) ?ay numerososintentos por resoler esto, desde @ayol a Aucoin, que han a+rmadodiersamente la primac!a de uno sobre el otro /hasta el punto de hacer


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distinciones odiosas, por e3emplo, entre 2gestin4 como indebidamentemasculino, instrumental, y antidemocr.tico, y la88 administracin4 m.s hol!sticoy policntrico881 sin llegar a consenso) En este cap!tulo, public managementabarcar. las estructuras de organizacin, las pr.cticas de gestin y los aloresinstitucionalizados por los #uncionarios que promulgan la oluntad de la

autoridad soberana, ya sea un pr!ncipe, el parlamento o la sociedad ciil)$E*-B' >C%L-5A 5BDB -'B'-DB E AD-'-*FA5-B' >G%L-5A) En cuanto asi e=iste o no una gestin pblica, e=iste reconocimiento pro#esionalgeneralizado de que las constituciones, los bienes colectios, institucioneselectorales, crean retos gerenciales distintios que 3usti+can un campoindependiente) e+nido de esta manera, el campo de la gestin pblica esseguramente de poca m.s antigua de lo que establec!an los estudiososestadounidenses, y es posiblemente incluso m.s ie3o que el popular punto departida para las historias administratias: el adenimiento del absolutismo enel siglo --) >ara establecer un punto de ista histrico apropiado, sinembargo, ser. til tener en cuenta el caso de cada uno de los cuatro puntos departida)

2.2 Esbozos, or lo menos

La e=istencia de burocracias organizadas y la administracin sistem.tica enEgipto, 5hina, grecia, roma, y otras ciilizaciones tempranas, mucho tiempo seha reconocido) Aunque Lepa;sy encontr eidencia slo limitada en lasprimeras ciilizaciones de 88el surgimiento y el desarrollo de la administracincomo un arte, de la organizacin como una ciencia, o de gestin como

tcnica88, en otras palabras, la e=istencia de un campo, que no hay ningunaeidencia en absoluto es notable) El campo puede tener su origen en la antigua5hina) 5on#ucio sosten!a que el conductor de un gobierno debe 2hold themean4, lo que signi+ca acercarse a un problema buscando las mayoresdi#erencias de opinin y haciendo el estudio m.s cuidadoso de los hechos en elesp!ritu de absoluta imparcialidad y desinters para luego resolerlomoderadamente, practicable, y lgicamente, de con#ormidad con las me3oresnormas ticas,88 un precepto en el que es di#!cil me3orar) ?$ 5reel hace la m.s#uerte /aunque controertida1 a+rmacin de la e=istencia de octrinas chinasde administracin que #ueron inHuyentes en los ltimos tiempos) >or el

segundo siglo antes de 5risto, dice 5reel:

un nmero creciente de #uncionarios IadministratiosJ #ue seleccionadopor los e=.menes del sericio ciil) ) ) ) Cna proporcin creciente de losasegurados #ueron educados en una uniersidad imperial que #ue#undada e=presamente, en el 6K a5, con el +n de inculcar a los #uturos#uncionarios de los alores y actitudes deseadas por el gobierno) Duchosde ellos eran #uncionarios de carrera desde una edad temprana)


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5reel tambin encuentra apoyo a su reclamacin no en el con#ucianismo, queten!a poco que decir sobre el arte de gobernar, sino en la carrera de hen >uMhai /m) NN7 a51, que #ue canciller de un peque&o estado en el centro norte de5hina) Cn libro atribuido a su autor!a #ue muy le!do e inHuyente) 'o es uncon#uciano, hen %uMhai se re+ere, con un rigor casi matem.tico, para describir

la #orma en que un gobernante puede mantener su posicin y la causa de suestado de prosperar por medio de la tcnica administratia y la psicolog!aaplicada)

La inHuencia china en la historia posterior de la administracin pblica ygestin es proerbial, y no slo porque los e=.menes para el ingreso en elsericio pblico se originaron all!) 5reel y otros estudiosos encuentran lainHuencia china, especialmente en los reg!menes del Feino de la %a3a -talia yicilia /a&o 6KN6 OP nacimiento de la burocracia moderna1) *oda!a en el siglo--, pudo haber sido de conocimiento de las doctrinas de hen >uMhai, segn5reel, y el libro de hen #ue conserado hasta tan tarde como a principios del

siglo ---) ea cual sea su procedencia, las re#ormas reconocibles para losestudiantes modernos de administracin y gestin pblica #ueron adoptadas enarios reg!menes medieales) e particular inters es la aparicin de unconcepto de la 2con+anza pblica88 en numerosas ciudades, establecido comoasociaciones legales ba3o una autoridad corporatia e inestida con distintosderechos de autogobierno, que esboza algunas de las ideas modernas denecesidad pblica y de sericio pblico)

Lo que sabemos de la historia de la administracin organizada a tras deltiempo y las ciilizaciones, por lo tanto, sugiere que las #ormas comunes de laconciencia de s! mismo y la codi+cacin en relacin con las estructuras,pr.cticas y alores de la administracin y gestin pblica acompa& laemergencia de sociedades organizadas)

En sentido amplio, la administracin y la gestin pblica ha sido unconcomitante de las primeras misiones de orden, la seguridad, la riqueza y laciilizacin) *al punto de ista es controertido, sin embargo)

2.! Absolutismo y "iencia Administrati#a

QEl estado burocr.tico moderno es una inencin social de la EuropaBccidental, a pesar del sericio ciil temprano de 5hina4, declar ?ansFosenberg /69R:K1) Estos 2burcratas4 tempranos, arguy, eranindistinguibles del staS domstico del regente din.stico y no pueden serconsiderados sirientes ciiles embrionarios) i, con Ernest%arer,consideramos la gestin como 2la suma de personas y entidades que sededican, ba3o la direccin del gobierno, al desempe&o de los sericios pblicosordinarios que deben ser dictados diariamente si el sistema legal y de deberes


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y derechos debe ser debidamente serido4 /6, N1, entonces la emergenciade las modernas administracin pblica y gerencia esper dos desarrolloshistricos: el nacimiento del absolutismo en Europa luego de la >az deTestalphia en 6UR y la idea reolucionaria de 2soberan!a nacional4institucionalizada en @rancia despus de 67R /%arer 6: Derle 6R01)

Vuiz.s el m.s conspicuo precursor del campo contempor.neo #ue unreconocido campo de estudio y pr.ctica llamado cameralismo)

K)N)6 5iencia Administratia temprana

El reinado de Luis - caracteriz el absolutismo de una #orma paradigm.tica)El quiebre con el pasado #ue en el crecimiento de grandes bureaus de o+cialesy un nueo sistema de administracin +nanciera ba3o el poderoso 5olbert) Elcambio reolucionario ocurri en el niel local con la institucin del intendente,un administrador permanente responsable ante el rey y sus ministros,especialmente en materias de +nanzas, y los intendentes, tambin, requer!ande staSs) 5ontra el tras#ondo del esp!ritu cient!+co creado por %acon, $alileo yescartes, escolares como aubon y WonchXre comenzaron direccionando lasnecesidades de las instituciones absolutistas /eane 6R, Derle 6R01) *alpensamiento cient!+co /en contraste con el descriptio o +los+co1 2apart elmisticismo del arte de gobernar4 /Derle 6R0:66" FaadscheldersanFutgers61)

in embargo, la historia principal ocurri en los estados $ermanos,5omenzando en 6U0, una sucesin de regidores $ermanos Y@rederic Tilliam

/El $ran Elector1, su nieto @rederic Tilliam -, y @rederic el $rande /quienmuri en 67RU1M cre un estado absolutista que quebr la tradicin mediealinstituyendo la gestin pblica a tras de sirientes ciiles entrenados ycompetentes traba3ando a #aor de un 2inters pblico4, en lugar de/e=clusiamente1 las estrechas preocupaciones din.sticas /aunque a #aor delos intereses pol!ticos de ?ohenzollern y ?apsburg como contra poderososriales1 /Dorstein Dar= 6N91) El $ran Elector estableci el sericio pblicocomo un deber hacia el pueblo /m.s que a la nobleza #eudal1 en los sistemasmilitar e impositio, postal, y educatio" @rederic Tilliam - inici elentrenamiento de o+ciales y estableci dos estrados uniersitarios en su3etosadministratios en los 67K0s /para el +nal del siglo dieciocho hab!an KN de esosestrados, Tagner K00N1, @rederic el $rande instituy e=.menes y unacomisin de sericio ciil) La consecuencia #ue la emergencia de un campo deestudio y practica llamdo 2cameralismo4 /La palabra se re+ere al cuarto o lugar/kammer1 donde el mando es regulado)1

2El 5ameralismo4, di3o Albion mall /60: 961, 2#ue una tecnolog!aadministratiaZ, una teor!a de gestin de recursos naturales y capacidades


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humanas entonces ellas pudieron ser m.s lucratias para el pr!ncipe en elinters del cual la gestin estaba encaminada4) e acuerdo a Wohann Wusti, unode sus m.s eminentes acadmicos y practicantes, el propsito delcameralismo, o taats;issenscha#ten, es conseguir la #elicidad comn delregidor y sus su3etos /una ersin temprana del concepto de 2bien comn4 o

2inters pblico41 a tras de reglas que equialen a aplicaciones econmicascostoMbene+cio /mall 60: Linden#eld 671) El cameralismo, de acuerdo a5arl @riedrich /6N: 6N0M61, 2#ue la contraparte acadmica de la modernaadministracin burocr.tica y, por lo tanto, en su esencia era cienciaadministratia4)

5omo una disciplina acadmica, el cameralismo equiali a lo que hoy sepodr!a llamar una 2ideolog!a gerencial4 />ollitt 601) Abog por la meritocraciaantes que por la noble cuna, la ciencia administratia antes que la ley #eudal,estandariz principios antes que particularidad local, y #ormalismo ypro#esionalismo antes que tradicionalismo /?ood and Wacson 661) Los

mayores intereses del pr!ncipe y de las personas yac!an en el desenolimientoeconmico que, requiri de una gestin actia de parte de administradores que#ueron entrenados, e=aminados, ealuados, y se mantuieron leales a una#uerte direccin del estado) us principios centrales son su+cientementemodernos como para que ?ood y Wacson se re+eran a la 'uea $erencia>blica del siglo - tard!o como un 2nueo cameralismo4 /?ood and Wacson66: 6RK1

Los 5ameralistas a menudo #ueron practicantes e=itosos) chumpeter /69:6NMK0R1 los decribi como 2Administradores de 5onsultor!a4) En contraste a laciencia deductia moderna, 2los cameralistas preced!an mucho m.s a trasde la enunciacin y elaboracin de m.=imas pr.cticas que a tras de laconstruccin y manipulacin lgica de modelos anal!ticos4 /Tagner K00N: 71)Los administradores participaron a un alto niel en discusiones literarias detpicos cameral!sticos y pro#u3eron una 2literatura $ermana masia4 que sedirig!a a problemas y asuntos de gerencia pblica /Dorstein Dar= 6N9" *ribe6R: K7N1)

5omenzando el siglo dieciocho tard!o, empezaron desarrollos pol!ticos eintelectuales que acabaron en cambios estructurales #undamentales Ysoberan!a nacional, Rechtsstaat, el Cdigo Napolenico, las burocracias que

#ueron idealizadas por Da= Teber, y la ley como la base del entrenamiento deo+cialesM y socaando la preMeminencia del Staatswissenschaften como#undamento intelectual para la administracin y gerencia pblica) Lossirientes reales se conirtieron en sirientes del estado /por e3emplo, en el5digo Legal de >rusia de 671, los sirientes se conirtieron en o+ciales, elgobierno por parte de los o+ciales se oli conocido como burocracia, y laburocracia lleg a ser tanto poderosa como controersial)


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K)N)K La burocracia imperial

5on la construccin del Estado en gran parte realizada en el continente,Q lalucha por legalizar o constitucionalizar estos grandes mecanismos

administratios 88 comenz /@riedrich 6N: 6NK1) As! se inici un cambiodecisio hacia el estado de derecho y la con+anza de la burocracia como uninstrumento principal del cambio institucional y la moilidad social /Anderson yAnderson 6U7" unsire 67N1) En consecuencia, la #undamentos de la#ormacin o+cial, el discurso acadmico, y las agendas pol!ticas tambincambiaron, aunque en tiempos di#erentes en los distintos estados) A +nales delsiglo -, la unin de la administracin y la gestin pblica se olc a lapreocupacin de la separacin de hecho de la pol!tica y la administracin y lasresultantes tensiones entre una institucin, la burocracia, la cual e=hibitendencias imperialistas y la idea reolucionaria de la soberan!a popular, con

su e=pectatia de responsabilidad democr.tica)

La 2edad de la razn4 hab!a proclamado la supremac!a de la ley, y ?olanda e-nglaterra /este ltimo dirigido por ir Ed;ard 5oe y prominentes abogadosingleses1 hab!an abrazado la idea de la ley como recta razn ya a inicios delsiglo --) El motio para abandonar el taats;isscha#ten en el continente #uela insatis#accin generalizada con lo que endr!a a ser conocido como8burocracia8, un trmino peyoratio acu&ado por un #rancs en el siglo ---/aunque el trmino #ue correctamente utilizado por Dill y otros para re#erirse a88 regla por #uncionarios 881) La iron!a de la historia, ahora no menos queentonces /Dorone 601, es que las re#ormas para garantizar la

responsabilidad democr.tica en realidad tienden a #ortalecer las institucionesburocr.ticas)

La burgues!a #rancesa, por e3emplo, +nalmente se rebel contra la imposicinnecesaria de respaldar las propensiones de sus reyes de hacer la guerra) 88 Cnanuea concepcin del Estado ahora apareci en la doctrina de la 8soberan!anacional8 88 /%arer, 6: 6N1) in embargo, le3os de desplazar el papel de losadministradores, 88 @rancia conser la m.quina administratia del pasado,pero le dio una nuea #uerza motriz4 /ib!d)1) L8tat /el Estado1 era ahora lacolectiidad, no la persona del rey) 'apolen era, como %arer dice, el sucesorde Luis - y 5olbert, y organiz un nueo gobierno alrededor de un 5onseild8[tat y el sistema de >r#ets nominado y controlado por el gobierno central) Elresultado #ue que 88la Feolucin de3 esta nuea teor!a de la democraciacuriosamente unida con la antigua practica burocr.tica4 /%arer, 6: 6NM61)La administracin del Estado en el marco del 5digo de 'apolen 88eraaprender a gobernar @rancia sin perder nunca la continuidad a tras de lossucesios per!odos de reolucin4 /Derle 6R0: 61)


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espus de su derrota a manos de 'apolen en Wena en 6R0U, el Estadoprusiano, de igual modo, #ue r.pidamente trans#ormado) @reiherr om tein,

3e#e de la administracin pblica de >rusia, ten!a ya trans#erida lealtad o+cialdel rey a la cabeza del estado) >ero antes de 6R0U, la teor!a administratiaestuo dominada por la idea de la Collegium, la responsabilidad colectia de

asesorar al gobernante) iguiendo la lgica napolenica, despus de 6R0U y lallegada de un parlamento representatio, el collegium #ue reemplazado por el%uroM o Einheitssystem, en el que, en inters de la e+ciencia, la responsabilidadestaba claramente establecida en un indiiduo en cada niel de mando hastaun ministro) >or otra parte, el trmino Fechtsstaat entr en el discurso: la leycomo base para la administracin pblica) Los pro#esores de las ciencias delestado 88generalmente mantienen puntos de ista liberales, tales como lacreencia en el imperio de la ley, un grado limitado de representacin popular,libertad de prensa y una necesaria opinin pblica4 /Linden#eld 67: 61) %a3oel Fechtsstaat, creyeron estos acadmicos, un gobierno #uerte y positio podr!areconciliarse con la autonom!a indiidual y social)

En la pr.ctica, sin embargo, el n#asis #ue puesto en la ley, no en eltaats;issenscha#ten) 88Cn creciente n#asis en la ley como #orma necesaria detoda la accin gubernamental) ) ) generando un cambio considerable en elconcepto de lo que era necesario para la #ormacin de los #uncionariosgubernamentales 88 /@riedrich 6N, 6NN1: la ley, no la ciencia administratia) Apesar de un campesinado emancipado y ciudadanos libres en un nueosistema de administracin municipal, el absolutismo prusiano perdur, al igualque el poder de la clase administratia, con #ormacin uniersitaria y cone=periencia en el puesto) 5on#orme pasaba el tiempo, la burocracia prusiana se

conirti en un icono) Las ciencias del estado, aunque no burocraciapropiamente tal, tambin #ueron socaadas por la creciente inHuencia de Lariqueza de las naciones de Adam mith y el surgimiento del campo del an.lisiseconmico, que cambi el en#oque de pensamiento del estado como motor dela creacin de riqueza hacia los indiiduos y los empresarios que operan en losmercados libres) >or tanto la ley /el razonamiento 3ur!dico1, 3unto a laeconom!a, eclipsaron por completo, en el discurso intelectual, a las antiguasciencias administratias)

urante un siglo marcado por reoluciones en nombre de la soberan!a popular,por tanto, la institucin dominante de la administracin y gestin pblica se

conirti en la burocracia) La idea dominante #ue la separacin ideolgica de lapol!tica y la gestin, este ltimo gobernado por el Fechtsstaat) Las cuestionesrelatias a gestin de estructuras /lo que ahora se llama Qtcnicas de gestin41pas a primer plano: el contenido de la educacin y #ormacin de #uncionariosen los di#erentes nieles" el uso de las pruebas de acceso y el aprendiza3e" eluso de est.ndares de rendimiento y ealuaciones" disciplina" reasignacin"promocin" estructuras salariales" 3ubilacin" estatus y derechos para los


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traba3adores en las empresas del Estado" y retencin de personal /Anderson yAnderson 6U71)

Este 2paradigma4 burocr.tico engendrado propag una cr!tica popular ypro#esional) La e=itosa noela de %alzac Les Employe8s marc un desprecio por

la burocracia en la conciencia popular) Los an.lisis de+nitios de on Dohltend!an a #undir el trmino burocracia con un sistema de administracin estatalque era inherentemente indolente a los intereses pblicos /Albro; 6701) >ara@rederic Le >lay, la burocracia 2signi+c la di#usin de la autoridad entre#uncionarios menores, absortos en los detalles, decididos a complicar losnegocios, y la supresin de la iniciatia de otros4 /Albro;670: N01) ?intze citla debilidad de la burocracia como 2la corrupcin y la pereza, ambicindesmedida, el serilismo hacia los superiores, la brutalidad hacia los in#eriores,arrogancia, y estrechez de mira4 /Anderson y Anderson, 6U7: 6RN1) 5itando alerudito austriaco Wose# Fedlich, 2la combinacin del parlamento y unaburocracia tradicionalmente autoritaria eoc las peores cualidades de cada

cuerpo4 /citado por Anderson y Anderson, 6U7: 6R1) >ara +nales del siglo -,la idea de que la burocracia y la democracia son incompatibles hab!a llegado aser popular entre los cr!ticos de la 8burocracia imperial8 8/@riedrich y 5ole 6NK1,una idea que ha estado dando nuea ida en la teor!a democr.ticaposmoderna)

El Rechtsstaat tambin ha sido ob3eto de cr!ticas) A principios de siglo, latensin se hizo eidente entre la idea de una Fechtsstaat y un Estado de%ienestar eudemonista responsable del bienestar de sus habitantes ypreocupado de proteger a los ciiles contra el Estado /Faadschelders y Futgers61) D.s tarde, tein argument que el Fechtsstaat 2no de3aba lugar a unaconceptualizacin adecuada de la administracin4 /Linden#eld 67, K061) Enopinin de tein, de acuerdo con Linden#eld /67: K061, 2la administracin #uela ni&a mimada4, un punto de ista que encontr su camino hacia el centro delos tratados estadounidenses trascendentales de $oodno;) D.s tarde,chmoller intent un renacimiento de las ciencias del estado en #orma deciencias sociales, y a pesar de la oposicin de muchos pro#esores de derecho,se estableci un doctorado en ciencias del estado en 6RR0 /Linden#eld 671)

A pesar de todo, la 2memoria4 intelectual dominante de la poca es el an.lisispositio de la burocracia de Da= Teber) El poder de la obra de Teber ha

oscurecido la conmocin intelectual que le precedi) El Fechtsstaat, por otrolado, se ha quedado pro#undamente arraigado y ha perdurado hasta laactualidad)

K)N)N E=cepciones anglosa3ones


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Cna nacin isla, como -nglaterra, o una antigua colonia aislada en unhemis#erio de composicin originaria, como Estados Cnidos, en#rentan tareasde construccin del Estado di#erentes a las de las naciones 5ontinentales como@rancia y Alemania, donde la proteccin de la integridad territorial y laimposicin de unidad #ueron primordiales /%arer 61) Amplias di#erencias a

partir de que la inHuencia de las instituciones democr.ticas y la naturaleza delos sistemas legales son tenidos en cuenta) A di#erencia de las nacionescontinentales, la democracia en -nglaterra y Estados Cnidos #ue construida enun sistema de derecho consuetudinario que precedi y rigi el desarrollo de lasburocracias pblicas) La idea de 88 estado 88 como independiente del rgimenpol!tico, y #uncionarios como 2seridores del Estado4, es, como obsera \]nig/67: K671, 2an no entendida #.cilmente en la cultura administratia AngloMamericana4" en contraste, la idea de la soberan!a popular y la responsabilidadpblica, b.sicas en discurso angloMamericano, no se entienden con la misma#acilidad en el 5ontinente />eters 671)

A pesar de sus similitudes, el campo de la administracin pblica se hadesarrollado de muchas #ormas diersas en $ran %reta&a y Estados Cnidos) Lasrazones se encuentran en las di#erencias entre las constituciones de las dosnaciones y las instituciones pol!ticas) $ran %reta&a es una democraciaparlamentaria, pr.cticamente sin separacin de poderes) El campo de laadministracin pblica y la gestin en los EE)CC), y el desa#!o intelectual ypr.ctico de conceptualizar la responsabilidad de gestin all!, se reHe3ainmediatamente en tensiones constitucionales entre el poder e3ecutio,legislatio y 3udicial del gobierno) >ese a lo anterior, estas di#erencias nollegaron a ser eidentes, hasta el surgimiento del estado administratio

Americano a +nales del siglo - y principios ) El campo de la administracinpblica y la gestin en el Dundo angl#ono se origin en -nglaterra)

K)N) $obierno Limitado en -nglaterra

espus de la 5ommon;ealth y la iolencia del poder parlamentario, la$loriosa Feolucin de 6URR estableci una monarqu!a con poderes limitados)Dientras que @rancia y >rusia 2hicieron una ciencia del sericio del Estado4,-nglaterra 2considera IgobernarJ una tarea para a+cionados inteligentes8Q/%arer, 6: K, citando a >ollard en Acton et al) 60KM66K: 60) N9N1)Adicionalmente, el gobierno de -nglaterra era parlamentario y local) 2La teor!adel Estado -ngls Idespus de 6UU0 y 6URRJ es una teor!a no del absolutismoadministratio del rey, sino de la omnipotencia legislatia de un parlamento8Q/%arer, 6: N61 y del poder de la 3usticia en la paz y los conse3osmunicipales) Dientras que los #ranceses, por e3emplo, esperaban superar 2lanaturaleza intratable del material humano4 por la imposicin el orden, los


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brit.nicos pre+eren con+ar en la libertad y la eleccin libre de la accinracional /Derle 6R0: K601)

Cna serie de acontecimientos en el siglo - tra3eron gradualmente elementosde la burocracia en la administracin y gestin pblica inglesas) arias

re#ormas establecieron patrones comunes de educacin para #uncionarios#ormados en la instruccin cl.sica" 2la tecnolog!a pr.ctica y la organizacin#ueron considerados por deba3o de la atencin de un caballero 88 /Derle 6R0:K01) En 6R9N, la libre competencia del puesto en la administracin pblica #ueadoptada en la -ndia /y se conirti en la regla en el gobierno brit.nico en6R701) os a&os m.s tarde, tras el in#orme 'orthcoteM*reelyan /2un casocl.sico de argumentos de Qconocimiento comnQ con el +n de dibu3ar/aparentemente1 conclusiones obias4, ?ood y Wacson, 66: 661, $ladstonehizo caso omiso de las ob3eciones parlamentarias para dise&ar el ecreto del5onse3o de 6R99, que cre una comisin de administracin pblica y requiriun m!nimo de competencia entre los #uncionarios pblicos 88 /%lanco 6N9: 61)

El resultado #ue la creacin de un sericio ciil, que se ha conertido en unmodelo, y en muchos aspectos una caricatura /como era la burocraciaprusiana1, de tal institucin)

>ese a todo, ninguno de estos desarrollos desment!a la aquiescencia inglesa enel gobierno burocr.tico) -ntelectuales ingleses compararon el 5ontinenteburocratizado con la 2-nglaterra libre4 /unsire 67N1) En sus >rincipios deEconom!a >ol!tica, Wohn tuart Dill 2se posicion en contra de 8concentrar enuna burocracia dominante toda la habilidad y e=periencia en la gestin degrandes intereses, y todo el poder de accin organizado, e=istente en lacomunidad4 /citado por Albro; 670: KK1) ?erbert pencer adirti que 2unempleado regular de la burocracia Ise conierte enJ gobernante de laburocracia, inHe=ible, amo del poder, pero esclaizado por la rutina4 /citado porAlbro; 670: K91) 5r!ticos #ranceses y alemanes del r!gido sistema prusianoenidiaban el autogobierno -ngls) 'o obstante la pro#esionalidad en el sericiopblico ha tenido sus e#ectos) Famsey Duir podr!a argumentar para 660 quela burocracia se estaba conirtiendo en una realidad en -nglaterra /Albro;670: KU1)

El sericio ciil -ngls ha gozado de gran prestigio por su integridad, capacidad,e inteligencia /%lanco 6N91) Este tambin se ha tendido a er como una

especie de 2caballerosidad4 congelada en el marco de 2un tipo de neoMmandarinismo que consideraba todo tipo de gobierno para una proincia de unmodo clasista y generalista4/Derle 6R0: K01) A pesar de que amateurismodio un camino al pro#esionalismo, 2no slo ten!a -nglaterra que eitar laburocracia, tambin ten!a que eitar escuelas para seridores pblicos" y conello, los libros de te=to de ciencias administratias4 porque no hab!a ningnincentio para producirlos /unsire 67N: 971) Dientras erig!an la capacidad


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para el autogobierno y la participacin en el estudio de la ley administratia,-nglaterra permaneci desentendido del estudio de la ciencia administratia)

K)N)9 eparacin de >oderes estadounidense

Los libros de administracin no aparecer!an hasta +nales del siglo -, cuandose public 5omparatie Administratie La; de $oodno; /6RN, 60K1) ?astaentonces, el problema central para los estadounidenses era: 2^>odr. laAdministracin >blica encontrar un lugar en un gobierno sin corona_4/tillman 6RK:U1) Cn e3emplo primordial de auntoMconciencia, *he @ederalist/que Fohr /K00K1 e como tomar una isin gerencial1, 3unto con tempranosdebates sobre gobernanza en la nuea repblica y la e=periencia temprana congobiernar, siguen siendo condensados en tradiciones administratias oheur!sticas distintas /si no distintias1 /tillman 6RK" \ettl K00K1: una tradicin?amiltoniana, cuyos ecos del cameralismo en en#atizan la #uerza del e3ecutiopara promoer los intereses econmicos nacionales: quiz.s una e=clusiatradicin Dadisioniana estadounidense, haciendo hincapi en la interaccin delos grupos de inters" una tradicin WeSersoniana eocatia de la tradicininglesa de goberno local" y, dominante durante gran parte del siglo -, latradicin Wacsoniana de control de todos los aspectos la administracin porparte de los partidos)

in embargo, lo que emergi como el elemento central de la administracinpblica y gerencia estadounidense el respeto reerencial dado a la constituciny al principio de separacin de poderes /Lincoln 6RNR" tory 6R01) esde que

la institucin de la reisin 3udicial se estableci a principios del siglo -, laconstitucin ha serido como un tipo de elemento estabilizador en el gobiernoestadounidense as! como las burocracias pblica han serido a Europa y el>arlamento a -nglaterra) >ero la separacin americana de poderes, y el rolsuperior de los tribunales, tambin han complicado en gran medida el asuntode establecer un papel leg!timo para 2burcratas no electos4)

5omo las primeras re#ormas de la era progesista estaban empezando a dar#orma a un estado positio, @ran $oodno; se&al el problema de laadministracin y gestin pblica de manera concisa /$oodno; 600: 7MR1:

2La detallada legislacin y control 3udicial sobre su e3ecucin no essu+ciente para producir armon!a entre el cuerpo gubernamentalque e=presa la oluntad del Estado, y la autoridad gubernamentalque e3ecuta esa oluntad) ) ) Los e3ecutios pueden o no hacercumplir la ley como estaba preisto por el legislador) Los#uncionarios 3udiciales, en el control del e3ercicio sobre talese3ecutios, pueden o no tener la misma isin de la ley como sehizo la legislatura) La no estipulacin se hizo, por tanto, en la


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organizacin gubernamental para asegurar armon!a entre lae=presin y la e3ecucin de la oluntad del Estado) El pueblo, elsoberano ltimo en un gobierno popular, debe) ) ) tener un controlsobre los o+ciales que e3ecutan su oluntad, as! como sobrequienes la e=presan)4

La separacin de poderes, $oodno; reconoci, crea una discontinuidad en elesquema constitucional de tal manera que las personas no pueden estarcompletamente seguras de que sus deseos se llear.n a cabo) El problema escoordinar entre el derecho y e3ecucin Mprincipalmente, la relacin entre lasramas de la gestin pblica estadounidenseM sin dar un poder e=uberante a lasagencias e3ecutias)

2.$ %n siglo norteamericano

La pro#esin de la administracin pblica es un inento estadounidense, di3ouna ez @rederic Dosher /6791) La similar a+rmacin de ;ight Taldo,repetida por Dinogue, >olidano y ?ulme /6R1, era m.s impl!cita:QBcasionalmente a lo largo de la historia hubo programas de capacitacin parael personal administratio))) El curso prusiano de preparacin para el sericioreal del siglo ---, conocido como cameralismo, seguramente ienen a lamente))) >ero mi lectura de los hechos es que slo a +nes de siglo laadministracin tuo conciencia de s! misma4 /6R0: U1)

A pesar de todo, los #undadores del campo estadounidense eran m.seurocntricos de lo que ahora se recuerda) Tilson, $oodno;, y otros trataronde adaptar los antecedentes europeos a la cultura pol!tica estadounidense) Ensu libro de 6KU, Leonard Thite, se&al, en con3unto con dos reistas#rancesas, que 2la reista m.s importante4 relatia a la administracin pblicaera Public Administration, publicada en nombre del -nstituto -ngls deAdministracin >blica, cuya #undacin precedi a la ociedad Americana deAdministracin >blica y su Public Administration Reviewpor m.s de 69 a&os)La obra de ?enri @ayol, ?arold Lasi, Lorenz on tein, Btto ?intze, ?enry%erthlemy, y otros europeos era #amiliar para los acadmicosestadounidenses, muchos de los cuales hab!an estudiado en Alemania) Losprimeros contribuyentes al campo que empezaba a surgir all! M5leeland,

Tilloughby, icinson, @riedrich, @airlie, >+SnerM estaban #amiliarizados con, ysobre lo que escribieron a menudo, instituciones europeas e inglesas dederecho administratio y la gestin pblica, y muchos propusieron hacer por lomenos un adaptacin selectia de tales precedentes a las necesidadesespec!+cas del estado administratio en r.pida e=pansin norteamericano)

in embargo, los estadounidenses tienden a er a su gobierno, con su #ormalseparacin de poderes, la distribucin #ederal de la autoridad, y la


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2eclaracin de erechos4 como una e=cepcin al tatism y Fechtsstaateuropeo y al parlamentarismo -ngls) Los estadounidenses consideran que supropia isin de gobierno democr.tico es nica, incluso paradigm.tico, y susmtodos de estudio, especialmente su n#asis en sus an.lisis cuantitatiosbasados en la teor!a, como m.s rigurosamente cient!+co) La aparicin de una

pro#esin de la administracin pblica y gerencia en los Estados Cnidos y de untraba3o acadmico productio tanto dentro como #uera de la ciencia pol!tica haalcanzado superioridad en intelectual en Europa /unsire 67N, \icert 671)El en#oque estadounidense dio legitimidad a las ideas y mtodos releantes enel legalismo europeo considerado irreleante /Fugge K001)

En cualquier caso, la era moderna, debiendo mucho al liderazgo intelectualestadounidense, atra3o la atencin de manera m.s organizada y detallada y unalto grado de prestigio acadmico a un campo en continua eolucin/Lepa;sy 61)

K))6 $erencia 5ient!+ca

La gestin pblica estadounidense /no muy di#erente a la de Europa1 comenzsin duda en las ciudades, con las agencias de inestigacin municipal y con lasre#ormas progresistas de gestin de la ciudad /Dosher, 679" \icert 671) Eltr.+co de inHuencias del siglo - /que, 5arpenter se&ala /K006:61, 2curiosassimilitudes aburridas de la nocin medieal europea sobre la propiedadMenMo+cina41 se hab!a deteriorado en 2clientelismo pol!tico, nepotismo ycorrupcin4/\icert 67:61) $ran parte de la temprana literatura de

$oodno;, 5leeland, Tilloughby, Thite y otros se re#er!a a problemas yre#ormas municipales)

>ara adaptarse al temperamento norteamericano, que enera el indiidualismoy la libre empresa, el paso a una administracin pblica pol!ticamentemicroadministrada, 5aiden se&ala /6R:9N1, 2deb!a parecer no partidista,cient!+ca, uniersal, e+ciente y signi+catio) >rimero se busc la comparacincon la e=periencia e=tran3era, a continuacin, una posible aplicacin depr.cticas e=tran3eras seleccionadas y +nalmente una conceptualizacin deprincipios generales deriados de la obseracin o el presentimiento de quepodr!an haber eolucionado en leyes uniersales que rigen la organizacin

humana4) Las ideas que m.s se atribuyen al pensamiento administratioestadounidense antiguo, de una dicotom!a entre pol!tica y administracin y losprincipios cient!+cos como base para la gestin, 2dieron #orma y +nalidad,seguridad, a la pr.ctica y el estudio de la administracin en la dcada de 6K0y principios de 6N04 en todos los nieles de gobierno /unsire 67N:1)

La 2$erencia 5ient!+ca4, tanto como mtodo y como un con3unto de principios,#ue aceptada porque, debido a sus or!genes empresariales, prometi dar


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legitimidad a la parte de la administracin estadounidense congnitamenteescptica a la clase de poder burocr.tico asociado al tatism europeo) Escritoen 66, la -glesia de ?amilton /66: i1 captur la emocin de la idea:

2El tema de la #ormulacin de algn acercamiento a una erdadera ciencia de

la administracin ha estado en el aire durante algn tiempo) La primera y m.scontundente agitacin de la materia, sin duda, se debe al r) @rederic T)*aylor, cuyo papel en 2hop Danagement4, publicado en 60N, abri los o3osde la mayor!a de las personas sobre el hecho de que la administracin estabade3ando de ser))) una especie de secreto comercial, conocida slo por unospocos hombres))) y que estaba entrando en una #ase en la que las cosas sepodr!an pensar en ez de ser adiinadas)

unsire se&ala que el trmino ciencia signi+caba 2algo m.s que para losescritores del siglo -- y - que hablaban sobre la 2ciencia administratia4 /ode hecho 2ciencia econmica4 o 2ciencia pol!tica41 hab!a signi+cado la palabra

Malgo as! como 2estudio disciplinado4/67N:N1)

En 6N7, el -n#orme del 5omit >residencial sobre $estin Administratia/-n#orme %ro;nlo;1, se conirti en 2una declaracin histrica de`gerencialismo en administracin pblica y est. estrechamente asociado conla alianza entre el progresismo y el moimiento de la gerencia cient!+ca4 /?oody Wacson, 66: 6N9" unsire 67N" Derle 6R01) El -n#orme %ro;nlo; />5AD6N71 tra3o a la gestin cient!+ca para interenir en los problemas a niel degobierno #ederal estadounidense) La solucin al dbil control presidencial sobrela burocracia creciente 2est. dirigida hacia una estructura de in#ormacin dearriba hacia aba3o /topMdo;n1 m.s centralizada basada en una analog!a de

gestin empresarial priada, con un gran equipo de apoyo general /staS1alrededor del director e3ecutio4 /?ood y Wacson 66:6NU1) Al igual que elin#orme 'orthcoteM*reelyan, que inmediatamente se meti en problemaspol!ticos, pero ten!a un e#ecto de 2a3uste de agenda4 a m.s largo plazo y 2haadquirido indudablemente 8estatus de cl.sico8))) Apela al curso de la historia yde las leyes de la ciencia administratia para respaldar sus a+rmaciones4/?ood y Wacson, 66:6NUM71, a pesar de que 2no demuestran mayor alidezque las medidas de#endidas por el -n#orme 'orthcoteM*reelyan4/?ood y

Wacson 66:6K1)

El lanzamiento del in#orme %ro;nlo; #ue acompa&ada por la publicacin de ladocumentacin que apoya el in#orme, Paper on the Science of Administration,editados por Luther $ulic y Lyndall Cr;ic /6N71 /quienes #ueron los primerosen traer las ideas de ?enri @ayol a la audiencia norteamericana1) Este olumensire como un pararrayos para los cr!ticos de un despolitizado gerencialismocient!+co) La gerencia cient!+ca en un sentido estricto nunca hab!a sido unaidea tan dominante en la democracia estadounidense como a menudo sesupone /unsire 67N1, ni siquiera con $ulic) >or otra parte, las becadas


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relaciones humanas, el debate entre ?erman @iner /601 y 5arl @riedrich/601 M@iner abog por un detallado control de la burocracia mediante lalegislacin, @riedrich por pro#esionalismo gerencial y autoMcontrolM y traba3oscomo Public Administration and the Public nterest de ?erring /6NU1 y !he"unctions of the E#ecutivede %arnard /6NR1, establecieron las dimensiones

humanas y pol!ticas de la gestin) urante la siguiente dcada, una serie deretos intelectuales a los llamados 2ortodo=os4 Mapol!tica, gerencia cient!+caM sehicieron para crear una 2crisis intelectual4 en la administracin pblicaestadounidense /Bstrom 67N1 que arras no slo a los ortodo=os sino elrecuerdo del discurso de treinta a&os sobre gobernabilidad democr.tica quehab!a dado #orma al campo /Lynn K006b1)

K))K iscrepancia y diergencia

El +n de la ortodo=ia #ue brutalmente r.pido) Fobert A) ahl /671 y ?erbert A)imon /6901 argumentaron desde di#erentes puntos de ista que la bsquedade principios era ingenua e insu+ciente) us razones #ueron ampli+cadas por;ight Taldo en su muy inHuyente !he Administrative State /6R1) 5ualquierpretensin de unidad ahora est. descartada, dcadas de heterodo=iasucedieron, en las que el conductismo de imon, las pioneras teor!as de laorganizacin de Darch y imon, antiguas ersiones de gerencialismoinstitucional, nueas ersiones de gerencialismo cient!+co, mani+estos denormatia originarios de Dinno;broo y %lacsburg /@redericson 676"Tamsley et al) 601, y el desarrollo tanto de las ciencias sociales como de lateor!a de eleccin pblica, 2la nuea econom!a de la organizacin4, y el estudio

de instituciones de sociolog!a, econom!a y ciencia pol!tica compitieron por ser2el alma de la administracin pblica4) Los participantes de esta competenciapasaron a ser, por otra parte, algo como la agenda de maduracin del estadode bienestar que presentaba nueos y desconcertantes desa#!os intelectuales ypr.cticos gestores pblicos)

5omo Aberbach, >utnam y Focman han en#atizado, la comunicacin es unaspecto clae en la gestin del e=cepcionalismo estadounidense /aunque hayotros, incluyendo la tolerancia a la enorme ariacin entre estados y municipiosy la Huidez del marco 3ur!dico: >eters 671) 2La la separacin de poderesnorteamericana signi+ca que los encuentros cara a cara))) son en erdad m.s#recuentes en Tashington que en las capitales europeas))) Las instituciones y lahistoria han empu3ado a los burcratas estadounidenses hacia roles m.stradicionalmente pol!ticos de lo propuesto, empresarios pol!ticas e inclusopartidarios, y han lleado los congresistas a adoptar un rol m.s tcnico4/Aberbach, >utnam y Focman 6R6:KN1) @ue este aspecto actiista de lagestin pblica estadounidense que proporcion un prete=to para una nuea


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etapa en la historia del campo: el 2descubrimiento4 de la gestin pblica porlas recin #ormadas escuelas de pol!tica pblica a partir de la dcada de 670)

2.& 'a b(s)ueda de la e*celencia y eciencia

>or mucho que se puede reconocer la pro#undidad intelectual y la continuidadhistrica de la es#era de la administracin pblica y la gestin desde 6UU0M670, algo 8nueo8 ha enido a escena en la dcada de 670, tanto en Amricacomo en Europa) Las crisis econmicas, la escasez +scal, y el cansancio con elgobierno liberal de dcadas anteriores dieron impulso a las agendas pol!ticasm.s conseradoras donde la gestin pblica cum gestin priada #ue istacomo un medio, y no una panacea, para un gobierno m.s #rugal y e+ciente)

K)9)6 88 De3ores >r.cticas 88 en Amrica

Al elegir complementar la #ormacin tecnocr.tica en el an.lisis de pol!ticas, conn#asis en la gestin pblica como ob3eto de inestigacin y docencia en ladcada de 670, los estudiosos de la pol!tica pblica en ?arard, >rinceton y laCniersidad de 5ali#ornia reprendieron a 88 la administracin pblica tradicional88 por tener poca consideracin por el gerente pblico como actor pol!ticoestratgico /Lynn 6U1) El nueo n#asis #ue en la #orma de 88 darse cuenta delpotencial de un entorno pol!tico e institucional dado 8Q/Doore, 6R: N1, esdecir, en la gestin pblica como la artesan!a /arte1, n#asis descuidado,aunque le3os de ser ignorado, en la literatura americana tradicional) Lapedagog!a orientada al arte y las becas o#recidas #aorecieron un aprendiza3e

e=periencial y el an.lisis e=haustio de los casos, con el ob3etio de identi+car8las me3ores pr.cticas8, y los principios uniersales, reglas, y listas de controlpara la gestin pblica e#ectia /%ardach, 6R71) Las obras que destilanprincipios gerenciales de an.lisis de casos se han conertido en uno de losgneros m.s populares en el campo /c#) \ettl K00K1)

Aunque en gran medida ahistrico, la perspectia 88las instituciones est.ndadas88 #ue polmico #uera de las escuelas de pol!tica, esta orientacin, comom.s tarde lo mani+estan Bsborne y $aeblers en Feinenting $oernment/6K1 /a spa;n o# -n earch o# E=cellence, de >eters and Taterman 6RK1, con

sus principios uniersales prescriptios y cannicos Qser m.s diligente88, #uepara demostrar su a+nidad a una nuea generacin de actiistas de re#orma dementalidad, incluyendo el pro#esional dominante en la 'ational Academy o#>ublic Administration y #uncionarios asociados a la 'ational >er#ormanceFeie; de la administracin 5linton) 5omo $uy >eters ha se&alado /67: K991,88tal ez el rasgo de+nitorio de la reinencin es un desprecio de algunos de losconenios relacionados con la administracin pblica tradicional y un deseoasociado a replantear las operaciones del gobierno desde los cimientos)Q


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Aunque a menudo considerado como una marca de la 'uea $estin >blica,el moimiento americano de 2reinencin4 destaca la gestin desregulada,calidad, y el esp!ritu empresarial y puso mucho menos n#asis en el tipo dere#ormas que imitan el mercado que, en cualquier caso, hab!a sido durantemucho tiempo popular en el estado y el gobierno local) '>D en Amrica est.

me3or representada por el 6N $oernment >er#ormance and Fesults Act, unainiciatia del 5ongreso, y por la 88Agenda de $estinQ del presidente $eorge T)%ush, que hace hincapi en el rendimiento conducido, gestin e=ternalizada enlos departamentos y agencias #ederales y el uso de un 88programa deherramientas de clasi+cacin de la ealuacin88 en la presupuestacin)

K)9)K Fe#orma Administratia en Europa

Algo 88nueo88 estaba por #uera de Europa por la dcada de 6R0 /Aucoin60" >ollitt 60" \icert 671) A di#erencia de Estados Cnidos, el interseuropeo despertado en la gestin pblica era m.s pol!tico que un inentoacadmico) @ue inspirado directamente por las crisis econmicas de mediadosde la dcada de 670, aunque tambin #ue inHuenciado los comple3os retos delestado de bienestar de la posguerra) Al igual que sus homlogosestadounidenses, algunos estudiantes europeos de la burocracia y laadministracin trat de repudiar un paradigma aparentemente arraigado: elpensamiento legalista que hab!an seguido dominando la #ormacin y lapr.ctica desde el siglo - /\icert 671) En @rancia sobre todo, debido a lainHuencia de 5rozier, @riedberg y otros socilogos, el concepto de gestinpblica se conirti en el centro, y el -nstitut de Danagement >ublic #ue creado

en la dcada de 6U0 /5rozier y @riedberg 6R01) /Cn despertar del inters enla administracin pblica en Alemania, y esos intereses latentes que e=ist!a en$ran %reta&a, no #ueron a dar sus #rutos hasta m.s tarde)1

Aunque la orientacin sustantia de este nueo inters europeo en la gestinpblica no era para con las me3ores pr.cticas /la inHuencia de in earch o#E=cellence es, sin embargo, eidente en ambos lugares1, 88el atractio de lareciente literatura gerencial radica en el hecho de que ha sido empaquetado en#ormas que se han ocupado de cuestiones desde la perspectia de los gerentesen lugar de desde la perspectia del terico88 /Aucoin, 60: 66R1) in embargo,los en#oques europeos reHe3an conceptos m.s tradicionales de la cienciaadministratia y la administracin pblica />ollitt y %oucaert, K0001)

Aucoin /601 considera que hay dos con3untos de tales ideas en el traba3o) Laprimera es una ideolog!a priada sectororiented gerencial primeroconceptualizado por >ollitt /601 y se mani+esta en las re#ormas de *hatcherque se conirtieron en la #undacin de la 'uea $estin >blica, que a+rma laprimac!a de la gestin sobre la burocracia) En este sentido, cabe destacar que


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el estudio acadmico de la gestin pblica emigr de departamentos de laadministracin pblica o ciencias pol!ticas hacia las escuelas de gestin, yseleccionados, los #uncionarios m.s 3enes comenzaron a estudiar en esasescuelas) La segunda, m.s pol!tica, la perspectia se inspira en la teor!a de laeleccin pblica o su teor!a principalMagente de cuadra /5arril 6N1, que

establece la primac!a del gobierno representatio sobre la burocracia) Estosdos con3untos de ideas son, en el an.lisis de Aucoin, en la tensin de harp:gerencialismo requiere una dicotom!a pol!tica administracin, teor!a de laeleccin pblica repudia)

Aucoin /601 considera que hay dos con3untos de tales ideas en el traba3o) Laprimera es una ideolog!a gerencial orientada al sector priado en inicioconceptualizada por >ollitt /601 y se mani+esta en las re#ormas de *hatcherque se conirtieron en la #undacin de la 'uea $estin >blica, que a+rma laprimac!a de la gestin sobre la burocracia) En este sentido, cabe destacar queel estudio acadmico de la gestin pblica emigr de departamentos de la

administracin pblica o ciencias pol!ticas hacia las escuelas de gestin, yseleccionados, los #uncionarios m.s 3enes comenzaron a estudiar en esasescuelas) La segunda, m.s pol!tica, la perspectia se inspira en la teor!a de laeleccin pblica o su teor!a agenteMprincipal /5arril 6N1, que establece laprimac!a del gobierno representatio sobre la burocracia) Estos dos con3untosde ideas son, en el an.lisis de Aucoin, la tensin de harp: el gerencialismorequiere una dicotom!a pol!tica administracin, teor!a que la eleccin pblicarepudia)

Los nueos en#oques han sido #uertemente impugnados) Detcal#e y Fichards,por e3emplo, argumentan que la eleccin pblica 2en gran medida nocontribuye en nada til para nuestra comprensin de los problemas de gestinpblica del mundo real 8Q/6N: 6691) En opinin de \onig, el razonamientolegalista puede ser superior a un razonamiento econmico: 88 Las ealuacionesde los e#ectos y los =itos, los an.lisis de costos y bene+cios no est.n a laaltura de lo que la argumentacin 3ur!dica es capaz de realizar 88 /\]nig 67,KKU1) La unidad de an.lisis de Detcal#e y Fichards y de \]nig es el sistema ensu con3unto, no el indiiduo o la transaccin) Detcal#e y Fichards pre+eren unaperspectia de red, sin embargo, mientras \]nig aboga por 88 la primac!a de lapol!tica y la democracia, as! como el sistema constitucional de orden 8Q/\]nig,67: KKR1)

El hecho de que las cuestiones pr.cticas, tericas y metodolgicas en Europa ylos EE)CC) han estado tendiendo a conerger es a la ez causa y consecuenciade la direccin que el campo ha tenido desde la dcada de 60: hacia unaglobalizacin del discurso sobre la administracin pblica y de gestin y, en unsentido real y, por primera ez, una internacionalizacin del campo)


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K)9)N La globalizacin de la $estin >blica

88e ha producido un creciente grado de enriquecimiento mutuo en todos lossistemas pol!ticos aanzados88 obsero Aucoin en 60, 88y alguna considerablee=tensin de estas ideas para sistemas pol!ticos menos aanzados88 /661) Cn

a&o m.s tarde, 5ristbal 5ampana /661 acu&o un trmino que se conirti enuna bandera para la internacionalizacin de la gestin pblica: la 'e; >ublicDanagement /'$>1) Ese trmino estaba destinado a caracterizar un en#oqueneoMcameralista y neoM*aylorista de re#orma de la gestin, originario con elrgimen *hatcher en $ran %reta&a y con re#ormas gerencialistas en 'uea(elanda y Australia) En una interpretacin popular, la '$> comenzpropag.ndose a niel mundial, tanto por el atractio inherente de las ideas ypor el apoyo de la Brganizacin para la 5ooperacin Econmica y el esarrollo,el >rograma de 'aciones Cnidas para el esarrollo, y en otros #orosinternacionales y regionales) Es decir, la '$> se re+ri a un simulacro de laasignacin de recursos por parte de los mercados competitios que se situan

en tiempos neoconseradores: gestin, orientados al cliente, en #uncin deresultados />ollitt 60, ?ood y Wacson 66, \icert 671) En la ersinreducida de la '$> de \onig es: 88una mezcla popularizada de las teor!as degestin, psicolog!a motiacin empresarial y la econom!a neoMliberal88 /67:K61)

-mpresionado por la naturaleza aparentemente mundial de re#orma de lagestin pblica y por el aire #amiliar de sus motiaciones y estrategias, losacadmicos comenzaron a crear nueos #oros internacionales para el discursopro#esional sobre el tema en la dcada de 60) 5omo \]nig /67: KKU1se&al, 88la gestin se ha conertido en) ) ) lengua #ranca en un mundoadministratio cada ez m.s internacionalizado) e&ala que la administracinpblica implica la plani+cacin y la coordinacin, contratacin de personal y eldesarrollo, la gestin del personal y el control, la organizacin, y as!sucesiamente, y que se tendr. que considerar en todos estos aspectos laescasez de recursos) 88

Dotiaciones para crear y participar en estos #oros /que, aunque internacional,han atra!do menos inters por parte del mundo de habla #rancesa e hispana,Asia y los pa!ses menos desarrollados1, han ariado) Algunos promueen la'uea $estin >blica como ideolog!a y buscaron una audiencia de

ealuaciones positias, sin embargo prematuro) Btros quedaron impresionadoscon la aparente conergencia de las instituciones de gestin, pr.cticas yalores, al er a un consenso global que el sector priado podr!a realizar a lasinstituciones tradicionales /Dinogue, >olidano y ?ulme 6R1) \]nig insisti,por e3emplo, que el reto de la nuea gestin pblica para los europeoscontinentales 88a m.s all. de la pretensin de una racionalizacin interna de laadministracin pblica a tras de una buena gestin88 /67: K6N1 y postulaun Estado contra!do con buen #uncionamiento de los mercados competitios)


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Btros buscaron promoer una comprensin m.s amplia de las institucionesnacionales en respuesta a los desa#!os de la gestin propuestos por laglobalizacin, al er la diergencia y la posibilidad de nueos conocimientostericos sobre los procesos de re#orma de la gestin />ollitt K00K1) Losacadmicos buscaron un di.logo entre los estudiosos con la m.s modesta

ambicin de #omentar tanto la construccin de teor!as y la leccin de dibu3oentre las 3urisdicciones que se en#rentan a retos similares /Lynn 67, K006a1)

5ualesquiera que sean las motiaciones espec!+cas, la idea de que e=ista alentrar en el siglo - un campo de la administracin y gestin pblica quetrasciende las #ronteras pol!ticas nacionales comenzaba a tomar #uerza entrelos estudiosos prominentes, un hito en la historia Dundial)

2.+ ino y botellas, Antiguo y -ue#o

i los gobiernos son istos como botellas, despus, codi+cada, racionalizadoestructuras de gestin, las pr.cticas y los alores son los inos que las llenan)Las con+guraciones de botellas de ino reales ar!an ampliamente, al igual quesu contenido) >ero los e=pertos en inos se reconocen entre s! en todo elmundo, las nueas ersiones de los inos de uas nobles se celebran, y eldescubrimiento de un .n#ora etrusca o una botella romana antigua esapreciado por todos) As!, tambin, hay un campo pro#esional de laadministracin pblica y la gestin, de origen muy antiguo, que sus genios detodo el mundo no de3an de reconocer y cuyas deliciosas ariaciones iluminan, yunen a sus miembros) 5omo di3o Leonard Thite en 6KU, 88la historia natural de

la administracin conecta sus #ormas antiguas y modernas en una secuenciaininterrumpida de desarrolloQ/1)

Vue hay una agenda intelectual coherente y perdurable para el campo de laadministracin y la gestin pblica es cada ez m.s ampliamente reconocido,aunque desde di#erentes perspectias) 88*oda re#orma administratia, al igualque, b.sicamente, toda la teor!a administratia88 sostiene Terner Wann, 88tratasobre el mismo con3unto de problemas: legalidad,) ) ) legitimidad) ) ) e+ciencia ye+cacia 8Q/67: 1) Faadschelders y Futgers argumentan que sin el estudiode tres dicotom!as pblico priado, la pol!tica administracin, y el estado sociedad M 88la administracin pblica no puede entenderse en absoluto Q/6:

N01) 88*odos los gobiernos88 argumentar Aucoin y ?eintzman, 88ahora deben regiren un conte=to donde hay una mayor demanda de rendicin de cuentas para eldesempe&o por parte de una ciudadan!a me3or educada y menos de#erente,grupos de inters y moimientos sociales m.s asertios y bien organizados ymedios de comunicacin m.s agresios e inasios que operan en un entornoaltamente competitio, en un medio ambiente de procesamiento y bsqueda


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de in#ormacin 88 /K000: U1) En los detalles, en otras palabras, son uniersales,aunque no hay acuerdo sobre qu tan uniersales son)

i hay un tema trascendente, es la relacin entre la burocracia y la democracia,entre los administradores y el pueblo, entre la responsabilidad empresarial y la

soberan!a popular y el Estado de erecho) 5omo Figgs ha se&alado /67a:N901, Q8nunca ha sido #.cil, incluso en los pa!ses m.s democr.ticos de losrganos de gobierno representatio mantener un control e#ectio sobre susburocracias)8Q

*al ez no hay desarrollo que me3or ilustre esta proposicin que $ran %reta&a/mucho m.s que 'uea (elanda1 a la anguardia de la re#orma administratiasostenido en la era de la gestin pblica globalizada y Alemania un rezagadodistinto) Dargaret *hatcher no solo hizo reestructurar y reorientar laadministracin pblica brit.nica, pero, por el gobierno de %lair, se ha dicho, talez demasiado sin aliento, que 88 de un plumazo, una nuea arquitectura

central de toda de la gestin que la e3ecucin de la pol!tica en -nglaterra hacreado88 /Lee y Tood;ard K00K: 91) esde la perspectia de cualquiera deFechtsstaat o de una separacin #ormal de poderes, el hecho de que, comose&ala \]nig, 88la administracin brit.nica QreolucionoQ con su prueba demercado, apertura a la competencia obligatoria, y as! sucesiamente, haresultado ser el m.s intransigenteQ/67: K61 est. arrestando) esde unpunto de ista alem.n o #rancs, un estado maleable no podr!a garantizar lacontinuidad que las instituciones han garantizado /\]nig 671) >ara losestadounidenses, quienes, a #alta de instituciones integradoras /p.gina 6K1,siempre han tenido que con#ormarse con el incrementalismo en materia dere#orma de la gestin, la maleabilidad slo puede ser enidiada)

La e=plicacin de estas di#erencias no se encuentra en la estructura, sino en lasconstituciones, en los arreglos institucionales nacionales que establecen yregulan el equilibrio entre la capacidad de gestin y control e=terno) La #usin8%ritish8 de los poderes Ie3ecutio y legislatioJ en un gabinete les permitemantener un control e#ectio sobre un mandato intr!nsecamente poderoso 88/Figgs 67b: K7" tillman K0001) En Alemania, por el contrario, la inclusinde 88los principios tradicionales de la administracin pblica88 en la 5onstitucin@ederal era, Wann /671 argumenta, una especie de garant!a constitucional deprincipios ;eberiano de la administracin, y slo la popularidad tard!a

repentina del 8Q'ueo Dodelo de ireccin 88 a niel local amenaz lacontinuidad ;eberiana al tratar de disminuir la di#erencia entre los sectorespblico y priado) La separacin de los poderes de los Estados Cnidos e=plicasu en#oque e=cepcional para la administracin y gestin pblica)

El hecho de que la re#orma de la gestin pblica sigue siendo principalmenteun asunto de car.cter nacional /y constitucional1 /\onig 67" Fohr K00K1 apesar de la globalizacin de los recursos, la tecnolog!a y las ideas es de menor


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importancia para el campo, sin embargo, que estos problemas pueden serinteligiblemente estudiados y debatidos por los pro#esionales acadmicos ypracticantes de muy di#erentes e=periencias nacionales) Dientras que susorientaciones a las disciplinas, teor!as, mtodos y agendas nacionales di#erir.n/tillman K0001, estos pro#esionales tienen en comn una comprensin de

cuestiones m.s amplias que trascienden los detalles descriptios de reg!meneso principios de la #ormacin disciplinaria nacionales) Las di#erencias nacionalespueden ser hostiles al llegar a ese consenso di#!cil de alcanzar en los principiosuniersales de la administracin y gestin pblica, pero estas di#erencias son elalma de la inestigacin cient!+ca y por lo tanto tambin siren al ob3etio dela construccin de las teor!as y la comprensin emp!rica de, como lo han hechodesde la antigedad, mantener un campo pro#esional en una escala global)

public management, lynn

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