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Copyright © 2006 The International Bank for Reconstruction and Development / THE WORLD BANK

1818 H. Street, N. W

Washington, D. C. 20433, USA

Primera edición en castellano: Junio de 2006

Las conclusiones, interpretaciones y propuestas expresadas en este documento pertenecenexclusivamente a los autores y en modo alguno son atribuibles al Banco Mundial, a los organismosque lo componen, a los miembros de su Junta de Directores o a los países que representan. El BancoMundial no garantiza la fidelidad de los datos que aparecen en esta publicación ni aceptaresponsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso. Las fronteras, colores,denominaciones y otra información que aparezcan en cualquiera de los mapas que se publican eneste libro no implican, por parte del Grupo del Banco Mundial, ninguna opinión sobre el estatuslegal de ningún territorio o aval o aceptación de estas fronteras.

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Todas las inquietudes adicionales respecto de derechos y licencias deben dirigirse a la Oficina delEditor, Banco Mundial, a la dirección antes mencionada, o al fax (202) 522 2422.

Ilustración de cubierta: Resplandor de los Andes (2006) de Roberto Mamani Mamani, reproducciónpor cortesía del artista, La Paz, Bolivia.

Diseño y armado: SALINASANCHEZ

Impresión y encuadernación: EDOBOL Ltda., La Paz - Bolivia

ISBN: 0-8213-6660-2

Depósito Legal: 4-1-1066-06

Impreso en Bolivia -Printed in Bolivia

INDICE

Prólogo 13Biografías de los editores 14Reconocimientos 15Siglas y abreviaturas 16

SÍNTESIS 19Contexto 19Reflexiones sobre el pasado 21Oportunidades y sugerencias para el futuro 29Algunas sugerencias sobre prioridades y cronología de las actuaciones 44

Tabla 1 - Si Bolivia hubiera seguido el ritmo del crecimiento latinoamericano, 1950 – 2000... 22Tabla 2 - Cómo puede un crecimiento sostenido de 4,5 – 5%

elevar los ingresos y reducir la pobreza 30Tabla 3 - Sugerencias de prioridades y cronología de las actuaciones 45

CAPÍTULO 1: CRECER MÁS Y MEJOR

Gestión macroeconómica socialmente responsable 49Introducción 50Antecedentes y diagnóstico 53La gestión de los shocks económicos a partir de 1998 57Conclusiones y recomendaciones 64Bibliografía 69

Gráfico 1 - Evolución de la situación macroeconómica 51Gráfico 2 - El clima empresarial - Contexto regional y mundial 55Gráfico 3 - El clima empresarial. Algunas variables. Comparación internacional 56Gráfico 4 - Inestabilidad social y las tasas de interés 56Gráfico 5 - Los capitales privados (sin IED) se revierten 58Tabla 1 - Destino del Comercio, 2003 54Tabla 2 - Gasto público por nivel de educación en el gasto total en educación,

por quintiles (porcentaje) 63Recuadro 1 - La fragilidad macroeconómica y el modesto crecimiento de los 90 53Recuadro 2 - ¿Cómo han afectado los shocks a la economía? 58

Impuestos, capacidades de recaudación y distribución 71Antecedentes 72Evaluación y opciones de política de los impuestos nacionales 74Administración tributaria y aduanera 81Sistema tributario sobre el upstream en hidrocarburos 84Distribución de los ingresos tributarios 88Conclusiones 93Bibliografía 96

Gráfico 1 - Evolución y estructura de los ingresos tributarios en Bolivia, 1990-2004 (porcentajes del PIB) 72

Gráfico 2 - Evasión del IVA, 2000-2004 (% de los ingresos esperados) 82Gráfico 3 - Inversión en exploración y explotación, y reservas de Gas, 1990-2004 85Gráfico 4 - Reservas de gas en países de América Latina (TCF de gas) 85Gráfico 5 - Las regalías sobre la producción de gas natural a nivel internacional 87Gráfico 6 - Distribución impuestos entre los departamentos, 2000-2004

(bolivianos constantes de 2000 per cápita) 90Gráfico 7 - Participación de los municipios en la asignación departamental, 2004

(porcentaje del total) 90Gráfico 8 - Efecto del IDH en la distribución vertical de impuestos, 2004 (porcentajes del total) 92Gráfico 9 - Efecto del IDH en la distribución departamental de impuestos, 2004

(Bolivianos constantes de 2000 per cápita) 92Tabla 1 - Carga impositiva en porcentaje, según quintiles de ingreso por hogar 73Tabla 2 - Estructura de los ingresos tributarios nacionales, 1990-2004 75Tabla 3 - El IVA en Latinoamérica, 2001 76Tabla 4 - El impuestos a la renta de las empresas en Latinoamérica 78Tabla 5 - Comparaciones entre sistemas tributarios, posiciones de países seleccionados, 2004 81Tabla 6 - Importación tramitada anualmente por empleados de aduana 83Tabla 7 - Principales opciones de política 95Anexo 1 - Principales impuestos nacionales 97Anexo 2 - Regímenes impositivos sobre el upstream de hidrocarburos 101Anexo 3 - Sistema de asignación de los ingresos tributarios 104

Reduciendo los costos de transacción e incrementando la efectividad de la asistencia 109Antecedentes 110Desafíos pendientes – ¿dónde se encuentran? 113Opciones de políticas – una oportunidad 117Fuentes de información y bibliografía 121

Tabla 1 - Incidencia de la asistencia internacional en Bolivia 112Recuadro 1 - Dos ejemplos actuales de buena práctica: Mesa Fiscal y SWAP

en el sector educativo 114Recuadro 2 - Armonización de las políticas y procedimientos de adquisición y

administración financiera 116Recuadro 3 - Consejo Interinstitucional de Seguimiento y Evaluación 118Anexo 1 - El Nuevo marco de Relacionamiento Gobierno - Cooperación Internacional

hacia el siglo XXI, una propuesta al Grupo Consultivo 1999 124Anexo 2 - Resumen Ejecutivo Plan Nacional de Armonización y Alineamiento 127

Gestión y sostenibilidad de la deuda pública 133Antecedentes 134La sostenibilidad de la deuda 137Problemas de gestión de la deuda pública 141El control eficaz de la deuda en un contexto más descentralizado 144Bibliografía 148

Gráfico 1 - Evolución de la deuda pública (en porcentaje del PIB) 134Gráfico 2 - La deuda pública en América Latina (en porcentaje del PIB) 135Gráfico 3 - Composición de la deuda externa, 2004 (porcentajes del total) 137Gráfico 4 - Composición de la deuda doméstica 2004 (porcentaje del total) 137Gráfico 5 - Evolución de la deuda si el déficit primario se mantiene en los niveles históricos

(en porcentaje del PIB) 139Gráfico 6 - Déficit primario necesario para mantener el nivel después de la cancelación

(en porcentaje del PIB) 139Gráfico 7 - Composición de los instrumentos del tesoro en el mercado abierto

(porcentajes del total) 143Gráfico 8 - Maduración promedio de colocaciones de instrumentos del tesoro (número de días) 143Tabla 1 - Sensibilidad del déficit primario requerido según diferentes supuestos sobre el

crecimiento económico (porcentaje del PIB) 140Tabla 2 - Principales indicadores de deuda de las instituciones en el PRF 145Recuadro 1 - Reestructuración y alivio de la deuda externa en Bolivia 136Recuadro 2 - Supuestos del escenario base 138Recuadro 3 - Instituciones que intervienen en la gestión de la deuda pública 142Recuadro 4 - Ley de administración presupuestaria y control de la deuda subnacional 146Anexo 1 - Marco analítico de la sostenibilidad de la deuda 149Anexo 2 - Pasivos contingentes 150

Sistema Financiero: Desafíos y Oportunidades 153Antecedentes 154Medidas recientes de política del MHCP, BCB y SBEF, concernientes al sector financiero 162Temas relevantes seleccionados y respectivas recomendaciones de política 168Bibliografía 175Anexos 177Gráfico 1 - Evolución de las obligaciones con el público 156Tabla 1 - Número de sucursales en el área rural y urbana, por tipo de entidad: 160Recuadro 1 - Tecnologías crediticias de las EMF 155Recuadro 2 - Debilidades de la ley 2495 167Recuadro 3 - Aportación de Nafibo y valor de la tenencia de acciones del BUN 172Grafico A1 - Evolución de las variables del sistema bancario y no bancario

(1998-septiembre 2005) 177Grafico A2 - Evolución depósitos bancarios en bolivianos y dólares, por plazo

(marzo 2004-septiembre 2005) 178Gráfico A3a - Evolución anual del IM por grupo de entidades (2002-septiembre 2005) 178Gráfico A3b - Evolución anual de la cobertura de cartera en mora por grupo de entidades

(2002-septiembre 2005) 179Gráfico A4 - Evolución del índice de mora (IM) para la cartera reprogramada, no reprogramada

y total del sistema bancario (diciembre 2003-septiembre 2005) 179Cuadro A1- Concentración de depósitos bancarios, Noviembre 2005 y diciembre 2002 180

Bolivia en la era del gas 181Antecedentes 182Aspectos sectoriales 183Bibliografía 201

Gráfico 1 - Bolivia: inversión extranjera directa (millones de US$) 184Gráfico 2 - Inversiones en exploración y explotación (1992-2005) 184Gráfico 3 - Comparación de la renta estatal en los contratos de exploración y explotación 186Gráfico 4 - Exportación de gas a Brasil – Mutún (en MMm3/d) 191Gráfico 5 - Costos y precios del GLP (US$/MMBTU) 195Gráfico 6 - Incidencia de los subsidios sobre la población 196Gráfico 7 - Demanda y oferta de petróleo 196Gráfico 8 - Demanda y oferta de GLP 197Tabla 1 - Bolivia: Reservas Certificadas de Gas Natural y Petróleo/Condensado 182Tabla 2 - Exportaciones de petróleo 185Tabla 3 - Impuestos bajo la Ley 1689 (exploración y explotación) 185Tabla 4 - Regalías e impuestos a las utilidades

(Países de Latinoamérica – situación a mediados del 2004) 187Tabla 5 - Resultados del referéndum de junio de 2004 188Tabla 6 - Precios de la gasolina y el diésel oil (Dic. 04 – En. 05) 194Cuadro 1- Distribución de la recaudación del IDH (2006) 193

Crecimiento económico a través de la productividad y la competitividad 203Antecedentes: el problema es el crecimiento lento 204Temas de competitividad y el ambiente de inversión en general 208Alternativas de política y elección 212Anexos 222Gráfico 1 - Informalidad 205Tabla 1 - Contribución de las empresas al PIB y al empleo, por tamaño, 1999 206Tabla 2 - Índice de Competitividad Global, 2004 (posiciones entre 104 países) 207Tabla 3 - Posiciones del Índice de Instituciones Públicas, países seleccionados, 2004 210Tabla 4 - Empezando una empresa, países seleccionados, 2004 211Tabla 5 - Medidas de política sugeridas, en orden cronológico 218Recuadro 1 - La experiencia internacional con las Zonas Económicas Especiales (ZEE).

Algunas lecciones 217Gráfico A1 - Derechos de propiedad e Indicadores de Desempeño Judicial 222Gráfico A2 - Indicadores de regulación pública 222Tabla A1 - Tasas anuales de crecimiento del PIB per cápita para países seleccionados,

1950-2000 (expresado en %) 223Tabla A2 - Cumplimiento de contratos, países seleccionados, 2004 224Tabla A3 - Comercio entre fronteras internacionales, países seleccionados, 2005 225

Desarrollo rural 227Introducción 228Los desafíos principales 234Opciones de política 243Bibliografía 250Anexo - Algunas características del sector de la coca 251Bibliografía anexo 257Gráfico 1 - Evolución de la superficie cultivada principales cultivos (1985-2004) 231Gráfico 2 - Evolución del PIB de la industria manufacturera por rubro (1985-2004) 232Gráfico 3 - Necesidades básicas insatisfechas (NBI): población por estrato de pobreza,

1992 2001 (En porcentaje) 238

Gráfico 4 - Rendimientos comparados 2004 (tm/ha) 243Tabla 1 - Población nacional, por área geográfica, censos de 1950, 1976, 1992 y 2001 229Tabla 2 - Distribución de la coparticipación tributaria y HIPC II, según área geográfica 230Tabla 3 - Indicadores de pobreza 2002, por área geográfica y migración reciente 237Tabla 4 - Variación promedio anual de incidencia de pobreza y pobreza extrema por NBI

(en puntos porcentuales) 239Tabla 5 - Incidencia de pobreza, por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 1976, 1992, 2001

(En porcentaje) 243Tabla A1 - Producción de hoja de coca en los Andes, hectáreas, 1994-2004 256

Políticas comerciales y de integración 259Antecedentes. Características del sector exterior boliviano 260Diagnóstico. Restricciones principales del sector exterior 266Opciones de política 271Bibliografía 273Gráfico 1 - Composición de las exportaciones no tradicionales, 2004 261Gráfico 2 - Concentración de las exportaciones, 1962-2003 261Gráfico 3 - Contenido en mano de obra de las exportaciones de manufactura por región, 2003

(por ciento del empleo total en manufactura) 262Gráfico 4 - Exportaciones no tradicionales por principal mercado y competidores, 2003 264Gráfico 5 - Porcentaje del promedio de años de exportación de un producto, 1980-2000 265Gráfico 6 - Impacto del artículo 6 del Decreto Supremo 24565 267

CAPÍTULO 2: CON BENEFICIOS PARA TODOS

Dinámica de la pobreza y desigualdad 277Crecimiento y tendencias de la pobreza y la desigualdad 278Restricciones a la creación de empleo. la demanda laboral 283Restricciones a la acumulación de capital humano y su utilización. La oferta laboral 287Principales opciones de política para reducir la pobreza y desigualdad 289Sinergias en las políticas de crecimiento, reducción de la pobreza y desigualdad 292Bibliografía 293

Gráfico 1 - Coeficientes de Gini en América Latina. Distribución de Ingresos del Hogar Equivalentes 279

Gráfico 2 - Curvas de Incidencia del Crecimiento, 1993-2002(% del cambio en el ingreso per capita de los hogares, por percentil) 280

Gráfico 3 - Distribución de los ingresos per cápita por hogar, 2002, urbano y rural 281Gráfico 4 - Índice de condiciones de empleo de Jure en Bolivia y el mundo, (0-1) 286Gráfico 5 - La Transición Demográfica y la Acumulación de Capital en Bolivia y América Latina 288Tabla 1 - Medidas de Pobreza, 1993-2002 278Tabla 2 - Progreso hacia el logro de los Objetivos Clave del Milenio 282Tabla 3 - Comparación de indicadores del clima de inversión en Bolivia y otros países de

América Latina seleccionados, 2004 284

Promoviendo la inclusión social de los pueblos indígenas 297Diagnóstico 298Incidencia de pobreza en la población indígena y no indígena 301El desafío de la discriminación 306Conclusiones y opciones para el futuro 308Bibliografía 312Tabla 1 - Porcentaje de población indígena según diferentes indicadores 298Tabla 2 - Autoidentificación con pueblos indígenas de la población de 15 años o más

(en porcentaje de la población indígena) 299Tabla 3 - Porcentaje de población de 6 años o más que habla un idioma nativo 299Tabla 4 - Porcentaje de la población indígena según diferentes indicadores y grupos de edad 300Tabla 5 - Incidencia de pobreza y pobreza extrema por método de ingresos (en porcentaje) 301Tabla 6 - Incidencia de pobreza por nivel de educación, 2002 307Recuadro 1 - Enfoques alternativos de ‘políticas afirmativas’ o ‘políticas positivas’ en el mundo 309

Dimensión de género 313Diagnóstico de Género 314Ciudadanía social con perspectiva de género 315Ciudadanía económica 317Violencia contra las mujeres 319Ciudadanía política y participación ciudadana 320Marco normativo, políticas e institucionalidad pública de género 323Conclusiones y opciones de política 325Bibliografía 327

Educación Primaria y Secundaria 331Antecedentes 332Temas principales a abordar 337Opciones de política 346Bibliografía 352Gráfico 1 - Tasas de matrícula y PNB per cápita 334Gráfico 2 - Matrícula por nivel 335Gráfico 3 - Asistencia escolar por etnia, quintil de ingreso, género, y residencia urbana o rural 338Gráfico 4 - Matrícula (línea gruesa) y asistencia (línea delgada) por edad,

según grupo demográfico 343Tabla 1 - Gastos en educación como porcentaje del PIB en 2002 336Tabla 2 - Promedio de calificación en matemáticas y lenguaje en LLECE para el grado 3 340Recuadro 1 - Programa de educación secundaria “Para Todos” de Chile 339Recuadro 2 - Incrementar la escolarización a través de transferencias monetarias en Brasil:

el programa Bolsa Escola 347Recuadro 3 - Fe y Alegría 348

El Sector salud 355Antecedentes 356Principales problemas del sector 358Opciones de política 363Bibliografía 367

Gráfico 1 - Cobertura del parto institucional en Bolivia 1995-2005 359Gráfico 2 - Diferencia en desempeño sectorial con y sin supervisión MSD 361Gráfico 3 - Atención SUMI por nivel y tipo de municipios 363Gráfico 4 - Presupuesto público asignado a departamentos, per cápita 2003 370Cuadro 1- Elementos básicos de financiamiento sectorial 362Tabla 1 - Indicadores en América Latina 356Tabla 2 - Avances en los objetivos del milenio: WB (2005): PD for SSPCII

Metas nacionales relacionadas con ciertos objetivos del milenio 357Tabla 3 - Avance en los indicadores de salud. Bolivia 358Tabla 4 - Evolución del gasto en salud como porcentaje del PIB 358Tabla 5 - Diferencias de atención por grupos de regiones 358Tabla 6 - Gastos en salud por quintil 1999 (en $ B per cápita) 360Tabla 7 - Presupuesto sanitario ejecutado, por elementos (2003) (en pesos bolivianos) 369Tabla 8 - Relación entre las iniciativas del BM y la supervisión del sector de salud 370Anexo 1 - Organización del sector sanitario 368Recuadro 1- La experiencia de Extensa 371

Protección social 373Introducción 374Antecedentes: la protección social en Bolivia 375Principales programas y proyectos de PS 380Principales cuestiones del sector 384Opciones de política 386Bibliografía 390Grafico 1 - Población cubierta por algún servicio de salud - 2002 378Tabla 1 - Indicadores del gastos en protección social en Bolivia, 1999-2004 376Tabla 2 - Bolivia - Indicadores de vulnerabilidad por quintil de ingreso 379Tabla 3 - Programas de protección social en Bolivia, 1999-2005 (MM US$, corrientes) 381Recuadro 1 - Transferencias condicionales de dinero (TCD):

lecciones de la experiencia internacional 388Cuadro 1 - Organigrama del sistema de protección social 377

Sistema de pensiones: las reformas de la reforma 391Antecedentes 392Los desafíos sectoriales 401Bibliografía 411Cuadro 1- Estructura institucional del sistema de pensiones en Bolivia 393Gráfico 1 - Gasto en pensiones, como porcentaje del PIB, 1997-2004. 394Gráfico 2 - Cobertura del sistema de pensiones, para la población activa y

los mayores de 65 años, alrededor del año 2002 394Gráfico 3 - Participación de los trabajadores activos en el sistema de pensiones

por quintil de ingresos, y ratio de equidad 396Gráfico 4 - Previsión del gasto fiscal en pensiones, como porcentaje del PIB. 2005-2060 401Gráfico 5 - Estructura de los ingresos operativos percibidos por las AFP. Bolivia 2004 405Tabla 1 - ROE de las AFP, por países, 2000-2004 400Tabla 2 - Opciones de política 409

Agua y saneamiento, cómo servir mejor a la gente 413Introducción 414Diagnóstico de los problemas y desafíos principales 415Opciones de política sectorial 427Bibliografía 432Gráfico 1 - Cobertura de agua potable y saneamiento en América Latina 416Gráfico 2 - Inversión pública en agua y saneamiento básico (1997-2004) 419Gráfico 3 - Productividad laboral (número de empleados por 1000 conexiones de agua,

en 8 de las 10 mayores EPSA del país) 420Gráfico 4 - Porcentaje de agua no contabilizada (ANC) de las 10 mayores EPSA 420Gráfico 5 - Nivel de continuidad en algunas EPSA reguladas 421Gráfico 6 - Nivel de control en la calidad del agua en algunas EPSA reguladas 421Gráfico 7 - Costo de las conexiones de agua en valores absolutos y como porcentaje de los

ingresos de la EPSA 425Gráfico 8 - Costo de las conexiones de alcantarillado sanitario en valores absolutos y como

porcentaje de los ingresos de la EPSA 425Gráfico 9 - Tarifa de agua potable de las principales EPSA - categoría doméstica 426Tabla 1 - Acceso mejorado a agua y saneamiento básico (datos por departamento) 417Tabla 2 - Cobertura de agua y saneamiento básico (por tipo de provisión, año 2003) 418

Redes de transporte 433Antecedentes 434La agenda incompleta: temas claves del sector 444Opciones de política 447Bibliografía 449Tabla 1 - Movilización de Pasajeros (miles de personas por año) 436Tabla 2 - Gasto Público en la red nacional de caminos (US$) 440Recuadro 1 - Red caminera de Bolivia 439

Degradación ambiental 451Antecedentes 452Enfermedades de origen hídrico 454Contaminación atmosférica 456Contaminación intradomiciliaria 456Desastres Naturales 457Aprovechamiento de Recursos Naturales 458Análisis Institucional 461Opciones de Política 464Bibliografía 467Gráfico 1 - Áreas naturales protegidas (porcentaje de territorio) 453Gráfico 2 - Costo de la degradación ambiental (% PIB) 454Recuadro 1 - Instrumentos para el desarrollo sostenible 451Tabla 1 - Legislación boliviana en Materia Ambiental: Calidad Ambiental 463Tabla 2 - Opciones de política en medio ambiente 466

La política de tierras 469Atender la persistente pobreza rural, la desiguadad y la inseguridad 470

Completar la regularización de la propiedad de la tierra y devolver la confianza en las instituciones encargadas de esta labor 472Adoptar mecanismos de distribución de la tierra priorizados por objetivo y que empleen instrumentos múltiples 473Mejorar la tributación sobre la tierra 476Regularizar la posesión de la tierra para los indígenas 477Mantener la integridad de las áreas protegidas y de las reservas forestales 478Conclusión 479Bibliografía 480

CAPITULO 3: SIN CORRUPCIÓN Y CON PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Hacia un mejor gobierno 485Antecedentes: EL Funcionamiento de las Instituciones Públicas 486Los avances hacia un estado transparente y eficiente 488Diagnóstico de la reforma de la administración pública 489Políticas para una administración pública eficiente y transparente 501Bibliografía 508Gráfico 1 - Servicio de Impuestos Nacionales: Recaudación tributaria 2000-2005

(Millones de Bolivianos) 491Gráfico 2 - Evolución de la evasión del IVA 491Gráfico 3 - Aduana Nacional de Bolivia: Recaudación 2000-2005 492Gráfico 4 - Mejora de la red vial 492Gráfico 5 - Calidad regulatoria 494Gráfico 6 - El Estado de Derecho 495Gráfico 7 - Corrupción 495Recuadro 1 - Experiencias internacionales de mejora del sistema de adquisiciones 505Anexo 1 - Indicadores de Gobernabilidad, Instituto del Banco Mundial (1996-2004) 510Anexo 2 - Resumen de la Clasificación Global de Competitividad 511

La segunda fase de la descentralización 513Introducción 514Antecedentes 514Desafíos de la descentralización 518Opciones de política 527Bibliografía 537Grafico 1 - Resultados de encuesta: demanda por descentralización política (marzo 2005) 516Gráfico 2 - Estimación de autonomía de toma de decisión presupuestal de las prefecturas

departamentales (en %), 2004 525Tabla 1 - Ingresos por regalías del sector del petróleo y del gas por nivel de gobierno,

dos leyes de hidrocarburos, 2006 517Tabla 2 - Ratio de descentralización antes y después de la Ley de hidrocarburos 517Tabla 3 - Impacto de la ley de hidrocarburos (LH) sobre las transferencias y desequilibrios

interregionales (en US$ per cápita), 2005 - 2006 (Proy.) 520Tabla 4 - Transferencias e ingresos de los gobiernos regionales en países seleccionados (%) 522Tabla 5 - Necesidades insatisfechas por departamento (en porcentaje), 2001 524Tabla 6 - Acuerdos institucionales en los sectores de salud, educación y caminos 526

Tabla 7 - Opciones para la tributación regional en Bolivia 529Tabla 8 - Tributación regional y ganancia neta por ingreso para las prefecturas departamentales

(en millones de US$), 2006-2010 530Tabla 9 - Fase preparatoria previa para la descentralización de educación, salud y caminos 532Tabla 10 - Financiamiento de gastos descentralizados 533Tabla 11 - Indicadores de calidad de servicio en sectores seleccionados 534Gráfico A.1 - El sistema intergubernamental y la representación política antes de las elecciones

a prefecto en diciembre de 2005 536

Justicia y seguridad ciudadana 541El sector justicia en Bolivia 542El sector justicia y la seguridad ciudadana 543Conclusiones y recomendaciones 561Bibliografía 563Gráfico 1 - Delitos comunes registrados, por área geográfica 545Gráfico 2 - Evolución del número de delitos, 1989-2004 545Gráfico 3 - Problema mas importante América Latina 2005 547Gráfico 4 - Gasto nominal per cápita en orden público y seguridad, 1990-2004 (en bolivianos) 553Gráfico 5 - Presupuestos judiciales (2004) en la región andina (en millones de US$) 557Gráfico 6 - Indicador de presupuesto judicial per cápita en la región andina, 2004 (en US$) 557Tabla 1 - Indicadores de pobreza extrema por año y área geográfica, 1999 - 2002 548Tabla 2 - Disturbios civiles registrados, por departamento (2000 – 2004) 551Tabla 3 - Razones de la migración rural-urbana 552Tabla 4 - Juzgado cautelar. Delitos más frecuentes

Ingresados-rechazados-resueltos-pendientes 554Tabla 5 - Municipios con y sin juzgado 555Tabla 6- Presupuestos de los poderes del Estado 556Tabla 7 - Denuncias contra miembros de la judicatura (período 1998 – 2001) 559Anexo - Algunas iniciativas de reforma del sector justicia y la cooperación internacional 566

Prólogo

13

Después de varios años de crisis institucional, Bolivia ha comenzado a reorientar suagenda de desarrollo y a cerrar la brecha que alejaba los problemas del país de sus solucio-nes de fondo. Las últimas elecciones le han permitido a Bolivia contar con su primer presi-dente indígena, junto a un partido de gobierno provisto de una sólida mayoría que podríafortalecer la estabilidad política del país y avanzar en la senda del desarrollo.

El nuevo gobierno está encarando la necesidad de construir un Estado distinto, más in-cluyente y efectivo. La manera de alcanzar esta meta pasa por la realización de la AsambleaConstituyente y la revitalización de la participación estatal en la economía nacional. Estemomento tan importante para la historia nacional es un viraje del cual probablemente emer-gerá una nueva Bolivia. Si bien las intenciones son correctas, también existen muchos ries-gos. Bolivia puede dar un gran salto que le permita incorporarse de una manera proactiva almercado global o puede prolongar, e incluso exacerbar, el estancamiento que ha limitado sudesarrollo económico y social por tanto tiempo.

El propósito de este libro es contribuir al debate sobre cómo encarar los retos que en-frenta Bolivia. Está conformado por un conjunto de estudios sobre la realidad boliviana, encuya elaboración participaron expertos nacionales e internacionales en la formulación depolíticas públicas. Estos estudios contienen un diagnóstico por sector, un recuento de losprincipales desafíos y una serie de sugerencias de política pública que podrían ayudar a en-carar los problemas centrales.

Buscamos contribuir con ideas y experiencias a que el país crezca con equidad, cuentecon un Estado transparente y eficiente y provea a su población de servicios sociales cada vezmejores y más extendidos. Esperamos cooperar al gobierno en sus esfuerzos por crear un pa-ís capaz de lograr el bienestar de todos.

Pamela CoxVicepresidenta del Banco MundialOficina para Latinoamérica y el CaribeWashington, D.C.19 de mayo de 2006

14

Vicente Fretes-Cibils, Argentino, realizó sus estudios en la Universidad Nacional delNordeste (Argentina), y las universidades de Pennsylvania y del Estado de Carolina del Nor-te (Estados Unidos), donde obtuvo el Master en Administración de Empresas y el Doctoradoen Economía. Después de finalizar sus estudios, ingresó al Banco Mundial en 1987 a travésdel Programa para Jóvenes Profesionales. Luego de trabajar en la Vice-Presidencia de Euro-pa y el Medio Oriente, y en el Departamento del Tesoro del Banco Mundial, se desempeñó,durante los años 1988-1992, como Economista en la Vice-Presidencia de Operaciones delOeste de África. Posteriormente, de 1992 a 1996, se desempeñó como Economista Princi-pal en el en Departamento de Operaciones correspondiente a los Países Andinos, supervi-sando los programas de ajuste y liderando los trabajos económicos y analíticos en Bolivia.Entre los años 1996 a 2002, el Sr. Fretes Cibils se desempeñó como Economista Principal pa-ra Venezuela, y posteriormente para Colombia y México. Actualmente es Economista Líderdel Sector correspondiente a la Reducción de la Pobreza y Gestión Económica para la Sub-región de países que incluye Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela. También ha ejercido la do-cencia en la Universidad Nacional del Nordeste y de Carolina del Norte y ha realizado variaspublicaciones en las áreas de finanzas, econometría aplicada, finanzas públicas, economíainternacional y del desarrollo económico

Marcelo Giugale, ciudadano argentino-italiano, tiene un Doctorado en Economía de laEscuela de Economía de Londres. Después de un periodo en la academia, en 1989 se incor-poró al Banco Mundial como economista del Departamento de Investigación Financiera. De1990 a 1994, fue Economista adjunto de la Vicepresidencia de Operaciones de Oriente Me-dio, encargado de la supervisión del programa de ajuste estructural de Egipto y dirigió el tra-bajo de reconstrucción en el Líbano de la posguerra. De 1994 a1998, fue Economista prin-cipal de la Región de Europa oriental y Asia central, responsable del trabajo de créditos yeconomía analítica en Lituania y Kazajstán. En septiembre de 1998, se convirtió en Econo-mista principal para el departamento Colombia-México-Venezuela. Actualmente es Directordel Departamento de países andinos del Banco Mundial. Fue profesor de la Escuela de Eco-nomía de Londres y de la Universidad Americana en El Cairo, y ha publicado artículos en eco-nometría aplicada, finanzas, economía de negocios y desarrollo económico.

Connie Luff, estadounidense, obtuvo el grado de Master con honores en Administraciónde Empresas de la Escuela de Negocios ESADE en España. Ingresó al Banco Mundial en 1988.Desde entonces, ha trabajado con países de diferentes regiones desde la sede del BancoMundial en Washington, D.C.. Asimismo, ha desempeñado funciones en África y América La-tina en países como Camerún, Congo, Chad, Gabón, México, Colombia, Ecuador, Venezuela yBolivia. Trabajó y residió dos años en México y en julio de 2004 fue designada como Repre-sentante Residente del Banco Mundial en Bolivia.

BIOGRAFÍAS DE LOS EDITORES

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Este libro es el resultado de un esfuerzo de equipo, y como tal, se ha beneficiado de múl-tiples contribuciones.

Nuestros agradecimientos se dirigen a un gran número de personas. Primero, por su-puesto, a los autores del presente volumen. Nos referimos a Omar Arias, Raja BentaouetKattan, Lisa L. Bhansali, Javier Bolzico, Sara Guerschanik Calvo, Malcom Childress, Alber-to Didoni, Enrique Fanta Ivanovic, Jonas Frank, Michael Goldberg, José Pablo Gómez-Me-za, Paola Granata, Bruno Giussani, Christopher Humphrey, Ruth Llanos, Yira J. Mascaró,Eleodoro O. Mayorga Alba, Abel Mejía, Carlos Mollinedo-Trujillo, Edgardo Mosqueira, Mar-celo Olarreaga, Rafael Rofman, Ernesto Sánchez-Triana, Marco Scuriatti, Maria Marcela Sil-va, Alejandro Tapia, David Tuchschneider, William Tyler, Carolina Urrutia Vázquez, JulioVelasco, Azul del Villar, Ian Walter, y Steven B. Webb. En todos ellos hay un sólido com-promiso con Bolivia y sus habitantes.

Aunque este libro refleja en específico los puntos de vista de sus autores (y no necesa-riamente los de nuestra institución internacional, su Directorio Ejecutivo, o sus paísesmiembros), su producción fue llevada adelante dentro del Banco Mundial. En ese marco,agradecemos, en particular, las sugerencias y comentarios de Guillermo Perry (economistajefe de América Latina y el Caribe), Dan Biller, Pablo Gottret, Aurelio Menéndez, RichardNewfarmer, y Augusto de la Torre. También cabe agradecer a los líderes de sector del BancoMundial que revisaron estas páginas: María Donoso Clark, Daniel Cottler, Franz Dress-Grossy Vicente Fretes-Cibils.

Del mismo modo, como contrapartes y socios en la lucha contra la pobreza, quedamosmuy agradecidos con Evo Morales, Presidente constitucional de la Republica de Bolivia, Car-los Villegas, ministro de Planificación para el Desarrollo, Celinda Sosa, ministra de Micro-empresa y Productividad, y Hernando Larrazábal, viceministro de Inversión Pública, quienesse comprometieron con la idea de producir y debatir las presentes notas de discusión.

Reconocemos también las contribuciones de los participantes de taller desarrollado el 17de marzo de 2006 en La Paz, Bolivia. Este encuentro no sólo reunió a muchos de los auto-res, sino que incluyó a las autoridades y asesores de la nueva administración. Una menciónespecial de gratitud va para quienes lo organizaron desde el Poder Ejecutivo, es decir, Clau-dia Cárdenas, Ivonne Cuba y Glenda Brozovic. En este cometido y de parte del Banco Mun-dial fueron esenciales los esfuerzos de Claudia Encinas, Fernanda Padrón, Carmen Romero,Rocío Recalde, Elma Rossel, Juan Francisco Irias, Rosario Pinto, Mónica Claros, GonzaloKlein y Gabriela Carrasco.

Finalmente, estamos especialmente agradecidos a Juan Luis Guillén de ComunicaciónGlobal, responsable de revisar todos los documentos y mejorar su estilo y argumentación, aMartín Sánchez y Rubén Salinas, responsables del diseño y la estética del libro, y a RafaelArchondo y Michael Geller, promotores de este texto en su calidad de productores.

RECONOCIMIENTOS

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AAA Sociedad de Acueducto, Alcantarilladoy Aseo Triple A-

AAPOS Administración Autónoma para ObrasSanitarias

AASANA Administración de Aeropuertos yServicios de Navegación Aérea

ABIS Asociación Boliviana de de IngenieríaSanitaria y Ambiental

AFP Administradora de Fondos de PensionesAIF Asociación Internacional de FomentoAISA Aguas del Illimani Sociedad AnónimaALC América Latina y el CaribeANB Aduanas Nacionales de BoliviaANC Agua no contabilizadaASL Asociaciones Sociales del Lugar BCB Banco Central de BoliviaBCR Banco de CréditoBCRP Primer Programa Boliviano de

Reestructuración del SectorCorporativo y Bancario

BID Banco Interamericano de DesarrolloBLA Banco Los AndesBM Banco MundialBOLFOR The Sustainable Forest Management

ProjectBSO Banco SolBUN Banco de la UniónCAF Corporación Andina de FomentoCAP Política Común de AgriculturaCAPYS Comités de Agua Potable y

SaneamientoCAR Ratio adecuación del PatrimonioCCM Consejo Consultivo de MonitoreoCEDEIM Certificado de Devolución ImpositivaCEDIB Centro de documentación e

información BoliviaCELADE Centro Latinoamericano y Caribeño de

Demografía (CELADE / CEPAL)CEPAL Comisión Económica para América

Latina y el CaribeCEPROBOL Centro de Promoción BoliviaCFAA Evaluación de la responsabilidad

financiera de los paísesCICC Convención Interamericana contra la

CorrupciónCIDA Agencia Canadiense de Desarrollo

InternacionalCIDOB Confederación de Pueblos Indígenas de

BoliviaCIF Costo, seguro y fleteCIPCA Centro de Investigación y Promoción

del CampesinadoCITES Convention on International Trade in

Endangered Species of Wild Fauna andFlora

CISE Consejo Interinstitucional deSeguimiento y Evaluación

CJ Consejo de la JudicaturaCNCV Fondo Nacional de Mantenimiento de

CaminosCNPV Censo Nacional de Población y

ViviendaCOA Control Operativo AduaneroCOATRI Cooperativa de Agua de TrinidadCODEPE Consejos Departamentales ProductivosCOFOG Clasificación de Funciones de

GobiernosCOMPRANET Sistema Electrónico de Contrataciones

GubernamentalesCOMPRASNET Compras ElectrónicasCONACAL Consejo Nacional de CalidadCONAPE Consejo Nacional de Política

EconómicaCONAPES Consejo Nacional de Política

Económica y SocialCOSAALT Cooperativa de Agua y Alcantarillado

de TarijaDILOS Directorio Local de SaludDMI Distritos Municipales IndígenasDUF Directorio Único de FondosEBRP Estrategia Boliviana de Reducción de

PobrezaECP Evaluación Común de PaísEIB Educación Intercultural BilingüeEIH Encuesta Integrada de HogaresELAPAS Empresa de Agua Potable y

Alcantarillado SucreEMAPYC Empresa Municipal de Agua Potable y

Alcantarillado Sanitario de YacuibaEMF Entidades de Micro FinancierasENDSA Encuesta Nacional de Demografía y

SaludENSA Estrategia Nacional de Salud AmbientalENE Encuesta Nacional de EmpleoENFE Empresa Nacional de Ferrocarriles del

EstadoEPSA Empresa Prestadora de Servicios de

Agua Potable y Alcantarillado SanitarioERTIC Electrificación Rural para el desarrollo

de las Tecnologías de Información yComunicaciones

EXTENSA Programa de Extensión de Cobertura enSalud

FAO Fondo de las Naciones Unidas para laAgricultura y la Alimentación

FASF Fondo de Apoyo al Sistema FinancieroFCA Ferrocarril AndinaFCC Fondo de Capitalización ColectivaFCN Fondo de Compensación NacionalFCO Ferrocarril Oriental

SIGLAS Y ABREVIATURAS

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FERE Fondo Especial de ReactivaciónEconómica

FF AA Fuerzas ArmadasFFP Fondo Financiero PrivadoFMI Fondo Monetario InternacionalFNDR Fondo Nacional de Desarrollo RegionalFONAMA Fondo Nacional Para el Medio

AmbienteFONDESIF Fondo de Desarrollo del Sistema

FinancieroFORADE Fondo de Reducción de Riesgos y

Atención de DesastresFPS Fondo Nacional de Inversión

Productiva y SocialFRF Fondo Regional de FortalecimientoFSAP Programa de Asesoría del Sector

FinancieroFUNDASAB Fundación para el Apoyo a la

Sostenibilidad en Saneamiento BásicoFUNDEMPRESA Fundación para el Desarrollo

EmpresarialFUNDESNAP Fundación para el Desarrollo del

Sistema Áreas Naturales Protegidas GA Gravamen AduaneroGC Grupo ConsultivoGFS Estadísticas Financieras

GubernamentalesGFSM Manual Estadísticas Financieras

GubernamentalesGLP Gas licuado de Petróleo HAMLP Honorable Alcaldía Municipal de La PazICR ROSC Derechos crediticios y de Insolvencia-

Reportes de cumplimiento deestándares y códigos

IDH Impuesto Directo sobre losHidrocarburos

IDINA Índice de Desarrollo de la InfanciaNiñez y Adolescencia

IDINA Índice de Desarrollo de la Infancia,Niñez y Adolescencia

IEHD Impuesto Especial sobre losHidrocarburos y sus Derivados

IM Índice de MoraINE Instituto Nacional de EstadísticaINFOR Instituto ForestalINRA Instituto Nacional de Reforma Agraria IPA Incidencia Parasitaria AnualIPBVA Impuesto sobre la Propiedad de Bienes

Inmuebles y Vehículos AutomotoresIPC Índice de Precio al ConsumidorIRP Impuesto a la Renta de PersonasIRPE Impuesto a la Renta Presunta de

EmpresasIT Impuesto a las TransferenciasITF Impuesto a las Transacciones

FinancierasIUE Impuesto a las Utilidades de las

EmpresasIUM Impuesto a las Utilidades Mineras

IVA Impuesto al Valor AgregadoJICA Japan International Cooperation

AgencyKPMG Compañía Privada de Servicios

FinancierosLBTR Liquidación Bruta en tiempo realLDA Ley de Descentralización

AdministrativaLDN Ley del Diálogo NacionalLGA Ley General de AduanasLH Ley de HidrocarburosLMA Ley del Medio AmbienteLPP Ley de Participación PopularLLECE Laboratorio Latinoamericano de

Evaluación de la calidad de laEducación

MAS Movimiento al SocialismoMDM Metas del MilenioMDRI Iniciativa para el Alivio de la Deuda

MultilateralMDSP Ministerio de Desarrollo Sostenible y

PlanificaciónMECOVI Mejoramiento de las Encuestas y la

Medición de las Condiciones de VidaMEDMIN Fundación Medio Ambiente y Minería.MERCOSUR Mercado Cono SurMH Ministerio de HaciendaMHCP Ministerio de Hacienda y Crédito

PúblicoMOF Ministerio de FinanzasMOH Ministerio de SaludMOU Memorando de EntendimientoMPP Ministerio de Participación PopularMSD Ministerio de Salud y DeportesNB Normas BásicasNBI Necesidades Básicas InsatisfechasNEPA Agencia Nacional de Medio Ambiente y

PlanificaciónNIT Número de Identificación TributariaNN UU Naciones UnidasODA Asistencia Oficial para el DesarrolloODM Objetivos de Desarrollo del MilenioOECD Organización para la cooperación y

Desarrollo EconómicosOIT Organización Internacional del TrabajoOMC Organización Mundial de ComercioOMS Organización Mundial de la SaludONG Organismo No-GubernamentalOPS Organización Panamericana de la SaludOTB Organización territoriales de BasePAA Plataforma de Administración de la

AsistenciaPAI Plan Ampliado de Inmunizaciones

Programa Nacional de Atención al Niñoya la Niña de 0 a 6 años

PASA Programa de Apoyo a la SeguridadAlimentaría

PEA Población Económicamente ActivaPIA Programa Integral Anticorrupción

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PIB Producto Interno BrutoPLANE Plan de Empleo de EmergenciaPMA Programa Mundial de AlimentosPMAP Programa Multidonante de Apoyo

PresupuestarioPNAA Plan Nacional de Armonización y

AlineamientoPNB Producto Nacional BrutoPNC Política Nacional de CompensaciónPNUD Programa de Las Naciones Unidas para

el DesarrolloPOA Plan Operativo AnualPPIAF Acceso a Asesoramiento en

Infraestructura Pública y PrivadaPPM Planes de Prevención y MitigaciónPRAS Proyecto de agua y saneamientoPRE Programa de Reforma EducativaPRF Planes de Readecuación FinancieraPRI Proyecto de Reforma InstitucionalPROANDES Programa Andino de Servicios BásicosPRODASU-JICA Proyecto de Desarrollo de Aguas

Subterráneas en Áreas Rurales deBolivia-Cooperación InternacionalJaponesa

PRODURSA Programa Global de Crédito paraDesarrollo Urbano y Saneamiento

PROFOP Programa de FortalecimientoPatrimonial

PROGAE Programa de Gestión de Activos delEstado

PROSIN Programa de Salud Integral SAGUAPAC Cooperativa de Servicios Públicos

“Santa Cruz” Ltda.SBPC Sistema Boliviano de Productividad y

CompetitividadSEDES Servicio Departamental de SaludSEDUCA Servicio Departamental de EducaciónSELA/ORURO Servicio Local de Acueductos y

Alcantarillado-ORUROSEMAPA Servicio Municipal de Agua Potable y

AlcantarilladoSENAPE Servicio Nacional de Activos

Pertenecientes al EstadoSENASAG Servicio Nacional de Sanidad

Agropecuaria SENASIR Servicio Nacional del Sistema de

RepartoSEPCAM Servicio Prefectural de CaminosSERNAP Servicio Nacional de Áreas ProtegidasSIASG Sistema Integrado de Administración

de Servicios GeneralesSIBTA Sistema Boliviano de Tecnología

AgropecuariaSICOES Sistema de Información de

Contrataciones EstatalesSIDA Agencia Sueca de Desarrollo

InternacionalSIDUNEA Sistema Aduanero AutomatizadoSIG Sistemas de Información Geográfica

SIGADE Sistema de Gestión y Análisis deDeuda

SIGMA Sistema Integrado de Gestión yModernización Administrativa

SII Régimen Simplificado de ImpuestosSIMECAL Sistema de Medición de la Calidad de

la EducaciónSIN Servicio de Impuestos NacionalesSINSAAT Sistema de Información de Seguridad

Alimentaría y Alerta TempranaSIP Sociedad de Instrucción Primaria

SantiagoSIRESE Sistema de Regulación SectorialSISAB Superintendencia de Saneamiento

BásicoSISFIN Sistema de Seguimiento FinancieroSITE Sistema de Transferencias ElectrónicasSLIM Servicios legales IntegralesSNIS Sistema Nacional de Información en

SaludSNMAC Sistema Nacional de para

Administración de Normalización,Metrología, Certificación yAcreditación de Calidad

SOE Declaración de GastosSS Seguridad SocialSTI Sistema Tributario IntegradoSUMI Seguro Único Materno InfantilTA Tribunal AgrarioTC Tribunal ConstitucionalTcf Tara (10) pies cúbicosTCO Tierras Comunitarias de OrigenTGN Tesoro General de la NaciónTLC Tratado de Libre ComercioUCAELR Unidad de Control de Activos de

Entidades en Liquidación y/oReestructuración

UDAPE Unidad de Análisis de PolíticasEconómicas y Sociales

UFL Unidad Fondos en LiquidaciónUFV Unidades de Fomento a la ViviendaUMSA Universidad Mayor de San AndrésUNASBVI Unidades de Servicios Básicos y

ViviendaUNDAF Marco de Asistencia de las Naciones

UnidasUPC Unidad de Productividad y

CompetitividadUTIM Unidad Técnica Interna MunicipalUTIM Unidades Técnicas Internas del

MunicipioVASP Compañía de Aviación Sao PauloVIPFE Viceministerio de Inversión Pública y

Financiamiento ExternoVMT Viceministerio de TransporteYPFB Yacimientos Petrolíferos Fiscales

BolivianosZEE Zonas Económicas EspecialesZPE Zonas Procesadoras de Exportación

CONTEXTO

Bolivia tiene una oportunidad históricapara reducir la pobreza y la exclusión sociala través de (i) un crecimiento mayor y me-jor—generando empleos; (ii) que bene-ficie a todos; y (iii) sin corrupción y conparticipación ciudadana. Esta oportunidadse basa en dos pilares: uno político-social yotro económico. En lo político-social, elpueblo boliviano no sólo ha votado, sinoque ha elegido. Por primera vez en los últi-mos años, el Presidente de la República hasido elegido por mayoría absoluta de los su-fragios, y es la primera administración delactual periodo democrático elegida directa-mente por la población, y no a través de lasegunda vuelta congresal. El mandato delpueblo se extiende también al Congreso yaque el gobierno cuenta con más de la mitadde los 157 congresistas electos. Estos resul-tados contrastan con uno de los períodos deinestabilidad política y social más agudosde la historia democrática del país: entre2000 y 2005, Bolivia ha tenido cinco presi-dentes con sus consiguientes efectos a cor-to plazo y el Estado ha estado a punto de co-lapsar en al menos cuatro momentos: febre-ro y octubre de 2003 y enero y mayo de2005, en los que la autoridad central quedódiluida al contacto con movimientos socia-les y cívicos, expresiones de un descontentosocial largamente acumulado. A esta reali-dad nacional, política y social se suma un

ingrediente nuevo del momento: el accesoal mando departamental de nueve autorida-des regionales electas. Se trata de un pasodecisivo hacia un Estado más descentraliza-do, que podría completar el proceso de des-centralización iniciado a mediados de la dé-cada pasada, que concedió poderes y res-ponsabilidades a más de tres centenares demunicipios.

Estas circunstancias iniciales favorablesen el ámbito político-social se acompañande un contexto económico relativamente fa-vorable. La economía boliviana vive una re-cuperación notable tras el periodo de crisisde principios de esta década, agravado porla inestabilidad político-social arriba men-cionada. Gracias a una buena gestión eco-nómica y financiera y a un contexto interna-cional favorable, la economía está creciendoa un ritmo del 4 por ciento del producto in-terno bruto (PIB) y los volúmenes de expor-tación han alcanzado una cifra récord (equi-valente a 2.671 millones de dólares, nivelnunca antes alcanzado). El déficit fiscal,que alcanzó el 9 por ciento del PIB en 2003,se redujo al 1,6 por ciento del PIB en 2005,el más bajo de los últimos 15 años. Las re-servas monetarias internacionales se en-cuentran en niveles hasta ahora desconoci-dos (equivalentes a casi 9 meses de impor-tación de bienes) y el sistema financiero,aunque reducido a dos tercios de su tamañocon respecto al año 2000, ha permanecidoestable y recuperado paulatinamente los de-

Bolivia: por el bienestar de todos

Síntesis

Vicente Fretes-Cibils

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

pósitos bancarios. Además, Bolivia va a be-neficiarse de una condonación de su deudaexterna por una cuantía aproximada de1.700 millones de dólares. En el mismo sen-tido, aunque la Ley de Hidrocarburos podríaperjudicar a medio plazo al desarrollo delsector, éste ha generado un incrementoanual de 600 millones de dólares en la re-caudación (un 23 por ciento de la recauda-ción impositiva del año). Así, con exporta-ciones en alza, una recaudación fiscal eleva-da, un déficit controlado y una menor deudapública, el nuevo gobierno, que arranca conun consenso político y social, goza en prin-cipio de unas condiciones iniciales favora-bles para promover el desarrollo económicoy social que el país demanda.

A pesar de las condiciones iniciales fa-vorables, los desafíos a los que se enfrentaeste gobierno son mayores, y los espacios ytiempos para enfrentar los mismos son re-ducidos. La pobreza es alta (dos de cadatres bolivianos son pobres y uno de cadacuatro es indigente), sigue habiendo unagran desigualdad en la distribución de la ri-queza (el 20 por ciento de la población másrica controla casi la mitad de la riqueza to-tal), y nueve de cada diez bolivianos (po-bres y no pobres) consideran que la distri-bución es injusta. La estabilidad económicay financiera es frágil y vulnerable a cambiosinternos (especialmente políticos y socia-les) y externos (especialmente económicosy financieros). El crecimiento económico,aunque positivo, no es lo bastante elevadocomo para revertir la pobreza y la desigual-dad, y la inversión no es lo suficientementefuerte como para sostener el crecimiento.Además, los servicios básicos públicos deeducación, salud, protección social, pen-siones, agua y saneamiento, y transportesiguen siendo deficientes y poco accesiblespara la población pobre, rural e indígena, a

pesar de que su cobertura ha mejorado no-tablemente en los últimos quince años. Atodo esto hemos de añadir la elevada de-pendencia de las transferencias financierasde la comunidad internacional (aproxima-damente una media del 7,5 por ciento delPIB durante la última década), y un marcoinstitucional débil, con corrupción y des-confianza en el sistema judicial y una per-cepción de impunidad ante el delito. Miran-do al futuro inmediato, existen altas expec-tativas en una Asamblea Constituyente y elreferéndum sobre autonomías para una ma-yor redistribución de los recursos naturalesy descentralización que afectarán a la go-bernabilidad.

Así pues, en el particular contexto políti-co-social y económico que actualmenteatraviesa Bolivia y con las expectativas ge-neradas en la población, los retos para vivirbien, con menor pobreza y mayor inclusión,son múltiples, serios y urgentes. A fin decontribuir al diálogo y al debate para darrespuesta a estos retos a través de un creci-miento mayor y mejor (generando em-pleo), que beneficie a todos, y sin co-rrupción y con participación ciudadana, elBanco Mundial somete a la consideración deBolivia y de su nuevo gobierno este docu-mento, que comprende la presente síntesisgeneral y 23 estudios específicos que refle-jan la experiencia nacional e internacionalde los técnicos y analistas del Banco Mun-dial y de los expertos contratados especial-mente para realizar este estudio. Los acápi-tes presentan diagnósticos de temas queabarcan el amplio espectro del desarrolloeconómico y social, incluyendo, entre otros,la gestión macroeconómica, el sector finan-ciero, el desarrollo rural, la salud, la educa-ción, el medio ambiente, el transporte, elsector público, la justicia y la descentraliza-ción. Cada uno de ellos plantea asimismo

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

una serie de posibles políticas públicas quepodrían ser consideradas y ajustadas a lasprioridades nacionales para obtener los me-jores frutos para todos los bolivianos.

REFLEXIONES SOBRE EL PASADO

El análisis secular y coyuntural del desa-rrollo económico y social de Bolivia (y sucomparación con otros países de la región ydel mundo) nos deja tres lecciones impor-tantes (i) el crecimiento económico anualper cápita ha sido muy bajo (incluso negati-vo, intermitente y excluyente), acentuandola desigualdad económica; (ii) el acceso alos servicios públicos básicos ha aumentadoy los indicadores sociales han mejorado, pe-ro la desigualdad social persiste; y (iii) laestabilidad institucional y transparencia seha debilitado.

Bajo crecimiento económico…alta pobreza La segunda mitad del siglo XX ha sido tes-

tigo de episodios intermitentes de creci-miento (generados por booms de mercancíasy oleadas de flujos de entrada de capital),seguidos por colapsos y crisis. La economíaboliviana creció, por término medio, muy pordebajo del resto de los países de Latinoamé-rica y de otros países en vías de desarrollo, ylos ingresos reales disminuyeron ligeramen-te. Así, a principios del 2000, los bolivianosganaban un uno por ciento menos de lo queganaban sus abuelos en 1950 (en contraste,en ese mismo período, los ingresos reales delos chilenos se duplicaron, los de los brasile-ños más que se triplicaron y los de los corea-nos del sur se multiplicaron por doce).

El bajo crecimiento de la economía sesustenta en unas tasas de inversión y pro-ductividad bajas. En los últimos 35 años, la

inversión total (privada y pública) mediaanual representó en Bolivia aproximada-mente el 16 por ciento del PIB (frente a unamedia del 20 por ciento en los países deAmérica Latina, un 21 por ciento del PIB enotros países en vías de desarrollo – Turquía,Hungría y Rumanía, entre otros – y más del30 por ciento en Corea del Sur). Al mismotiempo, la contribución de la productividadal crecimiento fue en Bolivia de aproxima-damente un 0,2 por ciento, frente a un pro-medio del 0,6 por ciento en los países deAmérica Latina y del 1 por ciento en otrospaíses en vías de desarrollo. Además, exis-ten amplias disparidades en la productivi-dad de los diferentes sectores, aunque des-de 1999 todos han tenido un crecimientobajo. Estas disparidades son aún mayores enlo que se refiere a la dimensión de las em-presas o establecimientos: la productividadde los trabajadores de las empresas grandes(principalmente intensivas en capital) es 25veces superior a la de los trabajadores de lasmicroempresas. Las empresas grandes pro-ducen el 65 por ciento del PIB, pero emple-an menos del 9 por ciento de la poblaciónactiva total. Buena parte del diferencial deproductividad se debe al predominio de lasempresas informales; el grado de informali-dad es el más alto de Latinoamérica (dostercios de la economía funcionan fuera delsector formal), y gráfico entre los más altosdel mundo.

La importancia del crecimiento de la eco-nomía en el bienestar de la población no sepuede subestimar: aun con un crecimientomoderado, durante un período largo, se pue-de lograr una gran diferencia. Si Bolivia hu-biera crecido durante los últimos 50 años auna tasa similar a la mediana de los otrosonce países latinoamericanos, el ingresopromedio sería más del doble del actual, latasa de pobreza se hubiese reducido a la mi-

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

tad y la población boliviana estaría conside-rablemente mejor (Tabla 1).

Bolivia alcanzó una mejoría en los añosnoventa, cuando la economía creció a unatasa media del 4,0 por ciento (por encima dela tasa de crecimiento de los ochenta), enparte como consecuencia de las reformaseconómicas implementadas. El repunte ge-neral de la economía propició un crecimien-to del empleo y una reducción de la pobreza,aunque no mejoró la equidad. Pero despuésde 1998, una serie de shocks desaceleraronel crecimiento económico y la inversión yempeoraron la tasa de productividad. Algu-nos de estos shocks fueron externos (porejemplo, las crisis financieras asiática y ru-sa, que elevaron las tasas de interés inter-nacionales y redujeron los flujos de capital,y las devaluaciones en Brasil y Argentina) yalgunos fueron internos e inducidos por po-líticas públicas (por ejemplo, la erradica-ción de la coca y el alto costo de la reformade pensiones). Durante ese mismo períodola economía se benefició de algunos shocksfavorables (por ejemplo, el boom de expor-taciones de gas y soya y la condonación dela deuda por parte de algunos acreedores bi-laterales). Pero estos shocks no fueron sufi-cientes para compensar la desaceleracióneconómica y mitigar el descontento políticoy social. En este contexto, las políticas pú-

blicas han sido erráticas, en la medida enque los gobiernos se han visto forzados a re-accionar ante los acontecimientos más quecontrolarlos. El resultado de estas políticasha afectado negativamente al clima empre-sarial, generando incertidumbre y reducien-do la inversión privada de un 18 por cientodel PIB en 1998 a un 6,5 por ciento en 2004.Los inversionistas, tanto extranjeros comonacionales, se han visto desalentados porlas reversiones de política de los años re-cientes, incluyendo la nueva Ley de Hidro-carburos y las incertidumbres con respectoal futuro de la industria petrolera, la resci-sión de acuerdos contractuales y la defini-ción de políticas comerciales. En estas con-diciones, Bolivia está en desventaja paracompetir y prosperar en el siglo XXI.

El impacto del bajo crecimiento de laeconomía en el sector rural, que concentrala pobreza más aguda, es aún más notable. Apesar que en los últimos 50 años la sociedadboliviana se ha urbanizado (el porcentaje depoblación que vive en zonas rurales ha pa-sado de casi un 75 por ciento a menos del 40por ciento), el ingreso monetario medio enel área rural es alrededor de 0,60 dólares pordía, es decir, la tercera parte del ingreso ur-bano medio. Simultáneamente, el sectoragropecuario (incluyendo silvicultura, cazay pesca) experimentó una recomposición

Tabla 1 - SI BOLIVIA HUBIERA SEGUIDO EL RITMO DEL CRECIMIENTO LATINOAMERICANO, 1950 – 2000...

Si Bolivia hubiera Ingreso promedio Tasa de pobreza crecido al: (años 2000) (años 2000)

–0,02% anual(Tasa real de crecimiento) $900 65%

+1,5% anual(Mediana de América Latina) $1888 30%

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

que ha permitido que su contribución al PIBse haya mantenido constante (15-16 porciento) durante los últimos 15 años. Dicharecomposición se caracteriza por el surgi-miento de la agricultura comercial en lastierras bajas. Si observamos la composicióndel producto bruto sectorial, la participa-ción de la producción agrícola industrial(básicamente la soya) pasó del 10 por cien-to a fines de los ochenta al 20 por ciento en2004. Este crecimiento ha compensado laspérdidas asociadas a la erradicación de lacoca. La participación del resto de los sub-sectores, incluyendo los productos agrícolastradicionales, se mantuvo prácticamenteconstante, lo que refleja un estancamientogeneral.

Por lo tanto, en el sector agrícola se ob-serva un comportamiento dual. Por un lado,un subsector dedicado a la exportación deproductos agropecuarios altamente dinámi-co y que concentra el grueso del crecimien-to sectorial (básicamente, soya). Y por otrolado, un subsector dedicado a la producciónde alimentos para el mercado nacional, po-co productivo. Este último se concentraprincipalmente en la zona andina, con cam-pesinos inmersos en círculos viciosos gene-radores de pobreza, de degradación ambien-tal, pérdida de la fertilidad y disminución delos rendimientos (y, por tanto, de los ingre-sos por venta o autoconsumo). Sin embar-go, no todos los campesinos de la zona an-dina responden a estas características; seestima que alrededor de un 20 por ciento halogrado incrementar su productividad e in-gresos a través de una mejor inserción en losmercados de alimentos. Estos campesinosproveen el grueso de los productos alimen-tarios que se consumen en las ciudades y al-gunos están cada vez más ligados a merca-dos internacionales. Esto demuestra que lascondiciones agro-ecológicas andinas no

presentan límites absolutos a la competiti-vidad (en particular, cabe mencionar el caféde altura, la quínua y otros cultivos alto-an-dinos, así como la producción de llamas).Así pues, el apoyo a la agricultura alto-andi-na deberá enfocarse también a aquellos pro-ductos que permitan el desarrollo de unacompetitividad territorial basada en la in-serción en mercados dinámicos.

Mejora de servicios…con desigualdadAdemás del bajo crecimiento económico

y la baja inversión y productividad, la histo-ria de Bolivia está marcada por fuertes desi-gualdades económicas y sociales: la riquezadel 10 por ciento más rico de la población es140 veces superior a la del 10 por cientomás pobre, la brecha educacional entre losmás ricos y los más pobres es de aproxima-damente 8,5 años de educación (frente aaproximadamente 5 años en Venezuela y Co-lombia) y el 10 por ciento de las unidadesagrícolas controlan al 90 por ciento de latierra de cultivo. En un contexto como éste,las diferencias en ingresos, acceso a bienesy servicios públicos y poder político estánmarcadas por diferencias étnicas, raciales,regionales y de género, o sea, por factoresajenos a las capacidades individuales. Estaexclusión social está condicionada por lahistoria, y por las políticas públicas que nopudieron revertir tal exclusión. A pesar deesta desigualdad y de esta exclusión, Boli-via ha ampliado significativamente durantela última década la cobertura de los servi-cios públicos básicos, incluidos programassociales, lo que se ha traducido en una me-jora de los distintos indicadores de bienes-tar social.

Así por ejemplo, en educación (especial-mente primaria) los indicadores de cobertu-ra han mejorado: aproximadamente el 95

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

por ciento de los niños entre 7 y 14 años es-tá actualmente escolarizado, cifra que colo-ca al país en el mismo puesto que vecinosmás ricos, como Brasil o Perú. Además, la ta-sa de abandono primaria ha descendido, es-pecialmente en áreas rurales (30 por cien-to), la tasa de repetición se ha reducido a lamitad y la tasa de finalización de estudiosha aumentado, lo que sitúa a Bolivia en lasenda para alcanzar la Meta de Desarrollodel Milenio (MDM) referida a la finalizaciónprimaria universal para el 2010. A pesar deestos logros, la cobertura universal siguesiendo una meta pendiente, especialmenteentre los grupos menos favorecidos (la po-blación rural e indígena). Además, Boliviase enfrenta a retos como el de superar el ac-ceso bajo y desigual a los grados superioresprimarios y secundarios de educación, losaún deficientes resultados académicos y lasfallas de un sistema educativo ineficiente.La baja matriculación en la secundaria haprovocado una brecha de capacidad en lafuerza de trabajo boliviana y un número in-suficiente de individuos capacitados.

En el ámbito de la salud, las mejoras lo-gradas durante la década anterior en mate-ria de cobertura, reducción de la mortalidadmaterna (de casi 60 por ciento con respectoa 1990) e infantil (de casi un 40 por cientocon respecto a 1990), entre otras, fueronmuy importantes; de mantenerse, este ritmode progreso permitiría alcanzar las Metasdel Milenio fijadas para el sector en el 2015.A pesar de este progreso, la situación de Bo-livia en este campo sigue siendo una de lasmás graves de Latinoamérica. Los resulta-dos, medidos con indicadores (tales como latasas de mortalidad materna e infantil) sitú-an a Bolivia como el país con peores indica-dores, después de Haití; y en materia de en-fermedades transmisibles y reemergentes, lasituación es también difícil: el chagas es

endémico, la malaria y la fiebre amarilla handisminuido pero siguen presentes, y el den-gue ha reaparecido. Bolivia se encuentra,según el Índice de Desarrollo Humano, entrelos países de ingreso medio de menor desa-rrollo; ocupa el puesto 113, acompañadopor Honduras (116) y Guatemala (117), aun-que los indicadores de salud de estos dos pa-íses son mejores que los de Bolivia.

A esta situación crítica en materia de sa-lud se suma la existencia de desigualdades.Existen marcadas diferencias en el acceso alos servicios de salud entre los pobres y nopobres, y entre la población de origen indí-gena y la no indígena. Así, por ejemplo,aproximadamente el 25 por ciento de la po-blación con ingresos más bajos (el quintilinferior) recibe atención al parto, frente al90 por ciento de la población con ingresosaltos (quintil superior). La desigualdad tam-bién se aprecia entre regiones: altiplano (LaPaz, Potosí, Oruro), valles (Cochabamba,Chuquisaca, Tarija) y llano (Santa Cruz, Be-ni, Pando). La tasa de mortalidad materna,por ejemplo, es dos veces superior en el al-tiplano que en el llano, y la tasa de desnu-trición crónica entre los niños menores de 5años del altiplano es el doble que la del va-lle. El bajo desempeño del sector en generales preocupante; especialmente en los últi-mos años de esta década, algunas activida-des esenciales para mejorar los indicadoresde salud se han mantenido constantes o handisminuido, lo que amenaza con detener elprogreso de los años anteriores y alcanzarlas metas del milenio. Las razones de la de-saceleración sectorial son esencialmente:(i) la crisis institucional a la que se ha en-frentado el país, que ha impedido políticasestables y una adecuada coordinación y se-guimiento; (ii) la descentralización secto-rial, que no siempre ha sido beneficiosa yque ha generado altos costos de transac-

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ción; y (iii) la asignación de recursos resul-tante de la descentralización, que es inapro-piada y no permite cerrar las brechas de ladesigualdad.

En materia de pensiones, con programasno contributivos (como el Bonosol) y pro-gramas sociales destinados a los más vulne-rables (niños, ancianos, desempleados y sinseguro social), Bolivia ha hecho esfuerzossignificativos por aumentar la cobertura yproteger a estos colectivos. Durante los úl-timos seis años, el país ha destinado un pro-medio anual de aproximadamente el 4,5 porciento del PIB a cubrir el déficit del sistemade pensiones, y ha duplicado el monto des-tinado a los distintos programas de protec-ción social hasta casi el 23 por ciento delgasto social (monto que está por encima delpromedio del resto de los países de AméricaLatina). Así, los programas como el segurouniversal de salud para madres y niños, sa-lud integral, vacunación, empleo, transfe-rencia de efectivo a ciudadanos mayores de65 años, mejoramiento de vivienda, fondossociales, plan para la educación de los niñospor debajo de seis años y tenencia de tierraspara mejorar la competitividad económicarural contribuyeron a mitigar el impacto ne-gativo de la desaceleración en el crecimien-to económico en el primer quinquenio de es-ta década y a reducir los riesgos a los que seenfrenta la población más vulnerable. A pe-sar de estos esfuerzos, el sistema de pensio-nes sigue presentando problemas funda-mentales (i) la cobertura es muy baja, espe-cialmente para la población rural e indíge-na; y (ii) el costo fiscal es alto, con un altoriesgo dada la fragilidad institucional delsistema. Asimismo, el sistema de programasde protección social requiere una mejor fo-calización (esto es, mayor énfasis hacia losniños, la población indígena y los adultosmás vulnerables a la inestabilidad económi-

ca) y un fortalecimiento del marco institu-cional para la implementación de esta estra-tegia.

En materia de servicios básicos de infra-estructura (agua, saneamiento y transpor-te), la cobertura aumentó considerablemen-te en los años noventa y principios del nue-vo siglo. El acceso a mejores fuentes de aguaaumentó en el ámbito nacional un 8 porciento (aproximadamente el 62 por cientode la población) y en saneamiento un 20 porciento (casi el 63 por ciento de la pobla-ción), y los movimientos de carga y pasaje-ros a través del sistema de redes de trans-porte se duplicó (las carreteras, que son elmodo de transporte preferido, concentraronmás del 90 por ciento del movimiento totalde pasajeros y el 60 por ciento del volumende carga). El sistema de transporte ha sidoclave no sólo en la prestación de servicios,sino también en la evolución económica delpaís (su contribución media al PIB fue casiun 9 por ciento del PIB). El transporte haabsorbido más del 30 por ciento de la inver-sión pública, y las actividades relacionadascon el sector han generado casi el 6.5 porciento del empleo en las ciudades.

A pesar de los logros citados, la cobertu-ra de alcantarillado sanitario en agua pota-ble por red de cañería y en saneamiento me-jorado sigue siendo en Bolivia inferior alpromedio latinoamericano, y los costos deexplotación siguen siendo elevados, espe-cialmente en las zonas rurales. Además,existen grandes desequilibrios en la cober-tura—en algunos casos de más del doble—entre los departamentos relativamente ricos(por ejemplo, Santa Cruz y Tarija) y los rela-tivamente pobres (por ejemplo, Beni, Pan-do, Potosí), así como desigualdades entrelas áreas urbanas y rurales (por ejemplo, el86 por ciento de la provisión de agua en lasciudades se realiza a través de redes, frente

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a un 28 por ciento en el área rural, y el man-tenimiento de los caminos rurales terciarioses deficitario). El sector de saneamiento bá-sico en Bolivia se enfrenta a una serie de re-tos estructurales, entre los que se incluyenla baja eficiencia laboral y operativa, el es-caso nivel de inversión, las deficiencias ins-titucionales y la falta de sostenibilidad delos servicios en las áreas rurales, junto a lanecesidad de definir el modelo que debeadoptarse para la prestación de los serviciosde agua en las ciudades de La Paz y El Alto.En materia de transporte, a la debilidad delmarco institucional nacional y subnacional,que reduce la transparencia en la toma dedecisiones, hay que añadir los altos costos ylos riesgos de cambios arbitrarios en el mar-co legal e institucional, que perjudican lainversión y el desarrollo del sector.

La prestación de servicios públicos porparte del Estado abarca no sólo los serviciossociales y básicos de infraestructura, sinotambién la preservación del medio ambien-te para beneficio de las generaciones pre-sentes y futuras. En este sentido, la gestiónambiental en Bolivia ha rendido excelentesresultados en la conservación de la biodi-versidad y la disminución de la deforesta-ción. Sin embargo, las condiciones de po-breza en las que vive la mayoría de la pobla-ción se agudizan por problemas ambientalescomo la contaminación atmosférica (resul-tante de la producción y consumo de com-bustibles por el sector de transporte conprecios subsidiados con respecto a los pre-cios internacionales), la demanda intrado-miciliaria (resultante del consumo de leña yotros combustibles fósiles y líquidos en loshogares), las enfermedades transmitidaspor el agua (debido a las restricciones al ac-ceso a agua y saneamiento, y a la falta deprogramas enfocados a la higiene básica dela población más vulnerable—especialmen-

te los niños), los desastres naturales y la de-gradación del suelo. Estos problemas empe-oran la salud de la población, condicionan eldesarrollo de la población más vulnerable(especialmente la población infantil) y sucosto anual equivale a casi el 5 por cientodel PIB, cifra superior a la mayor parte de lospaíses de la región.

La sostenibilidad ambiental y social, ylos esfuerzos para impulsar el crecimientoeconómico con más inclusión y equidad,exigen una atención concertada y sostenidaa la política de producción de coca y a lagestión de los recursos naturales, especial-mente tierras y bosques (aproximadamenteel 40 por ciento de la población habita enáreas rurales; el sector rural contribuyeaproximadamente el 15 por ciento del PIB yemplea a más del 40 por ciento de la pobla-ción activa). En los últimos 10 años, el mar-co legal y los esfuerzos se encaminaron en ladirección correcta a fin de hacer la tenenciade tierra más equitativa, segura y sosteni-ble, aunque la implementación resultó inco-herente y, con frecuencia, poco eficaz. Así,la implementación de la Ley 1715 no ha col-mado las expectativas sociales (sólo se hanregularizado el 15 por ciento de las tierrasque iban a ser regularizadas, incluyendo elregistro de propiedades), y ha fracasado lalabor de acabar con las tierras subutilizadasy de hacer que su distribución fuera másequitativa. La tributación de la tierra no hacreado una estructura de incentivos que me-jore su productividad y posibilite transac-ciones a través del mercado; el 51 por cien-to de los impuestos municipales provienendel impuesto sobre la tierra, pero el 90 porciento de este ingreso se recauda en sólodiez municipalidades (de 327), lo cual refle-ja las dificultades existentes en el sistema yla administración de este impuesto, espe-cialmente en las municipalidades pequeñas

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y rurales. El registro de las tierras indígenasha avanzado, pero el proceso se ha caracte-rizado por conflictos y reclamaciones noatendidas, incluyendo concesiones de pro-piedades. El sistema de áreas protegidas yde gestión forestal está funcionando, peroalgunas áreas están siendo ilegalmente ex-plotadas o sometidas a desmontes para críade ganado, cultivo de soya y pequeña agri-cultura.

Instituciones y transparencia…débiles Durante la pasada década, y especial-

mente desde la aprobación de la Ley del Sis-tema de Administración Financiera y ControlGubernamental (SAFCO) a principios de los90, Bolivia ha impulsado un conjunto de re-formas de la Administración Pública, princi-palmente a nivel central, entre las cuálespodemos destacar la reforma del funciona-miento de las instituciones públicas (estoes, de los procesos administrativos, finan-cieros y de control) y del Servicio Civil, y lasreformas de algunas entidades para mejorarla recaudación fiscal y la eficiencia del gas-to público y reducir la corrupción. La inesta-bilidad política y social que vivió el paísdesde fines de los 90 hizo que los resultadosde estas reformas fueran modestos. El fun-cionamiento del proceso de presupuesto,planeación y adquisiciones sigue siendo de-ficiente, y el sistema informático es incom-pleto y debería ser sometido a una reevalua-ción para determinar su grado de eficacia yutilidad, teniendo en cuenta su deprecia-ción tecnológica y sus limitaciones comoinstrumento de gestión. La reforma del Ser-vicio Civil logró algunos avances con la cre-ación de un marco legal e institucional, laejecución de procesos de selección compe-titiva y la puesta en marcha de un registrobiométrico de funcionarios, jubilados y be-

neméritos que abarca al 25 por ciento delservicio civil. Este registro contribuye a laprofesionalización y transparencia de la pla-nilla pública. La modernización del Serviciode Impuestos Nacionales (SIN) y la AduanaNacional (AN) ha permitido mejorar la ges-tión de dichas entidades y reducir la corrup-ción, lo que se ha traducido en una mejorade la recaudación—la recaudación impositi-va real aumentó en un 50 por ciento en losúltimos cinco años (excluyendo el impactodel incremento en la tributación al sectorpetrolero a partir de la mitad de año pasa-do), representando un presión tributariaequivalente al 13,5 por ciento del PIB, simi-lar al promedio de América Latina pero pordebajo de Brasil (28 por ciento) y Colombia(18 por ciento). El fortalecimiento de laContraloría General y la obligación por partede los funcionarios de presentar una decla-ración jurada de su patrimonio han contri-buido a la lucha contra la corrupción. Sinembargo, el proceso de reforma ha sido in-completo (incluso en administración tribu-taria y aduanas) y no se ha extendido a todoel sector público, la gestión de sector públi-co es deficiente (incluyendo la preparacióny ejecución del presupuesto, contratacionesde bienes y servicios) y la información de lagestión no es transparente.

El sistema judicial y con él, la seguridadjurídica y ciudadana, sufren por la falta deacceso a la justicia de la mayor parte de lapoblación boliviana (especialmente los po-bres), entendida ésta no sólo como la difi-cultad de la población de hacer valer sus de-rechos ante los tribunales, sino también co-mo la desconfianza en el sistema judicial yla percepción de impunidad ante el delito.Ante un sistema estatal de administraciónde justicia lento (son necesarios, por ejem-plo, casi 600 días en promedio para la reso-lución y ejecución de conflictos contractua-

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les comerciales, frente a 300 días en Chile),la población evita recurrir a los tribunales yse toma la justicia por su propia mano. Lasprotestas, las invasiones de tierras y los lin-chamientos, entre otros, reflejan este des-contento con la justicia.

El debilitamiento general de las institu-ciones estuvo enmarcado simultáneamentecon la primera fase del proceso de descen-tralización, que fue estrictamente munici-pal y motivado políticamente, como enotros países de la región (por ejemplo, Co-lombia, Perú y Venezuela). En Bolivia, elproceso se inició a mediados de la décadapasada a través de la Ley de ParticipaciónPopular, que introdujo los actuales gobier-nos municipales. Aunque su funcionamientoestá lejos de ser perfecto, las alcaldías jue-gan ahora un papel económico, social y po-lítico cada vez más significativo; los gastoscomunales, por ejemplo, representan hoycerca de 18 por ciento del gasto público to-tal (y podrían aumentar como resultado dela Ley de Hidrocarburos). Poco después deiniciarse la descentralización municipal, sereformaron las prefecturas, que continuaroncomo unidades desconcentradas del gobier-no central, encabezadas por prefectos de-signados por el Presidente conjuntamentecon concejos departamentales (con miem-bros localmente elegidos a través de sufra-gio indirecto, emitido por los municipios delas provincias). Los gobiernos departamen-tales preparaban presupuestos aprobadospor el concejo, y antes de la aprobación dela Ley de Hidrocarburos, erogaban aproxi-madamente el 9 por ciento del total del gas-to público. Los departamentos, en general,no se pudieron fortalecer y se enfrentaron alimitaciones para proveer los servicios pú-blicos, lo que retardó el acercamiento delresponsable de la prestación de serviciospúblicos (la oferta) a los ciudadanos (la de-

manda). Así por ejemplo, en 1999 se recen-tralizó la red vial principal, que pasó de lasprefecturas al gobierno central debido al de-terioro que había experimentado la calidaddel servicio en manos de los departamentos.

En esta primera fase, Bolivia se convirtióen un país relativamente descentralizado entérminos de gastos, pero los gobiernos sub-nacionales continuaron dependiendo casiexclusivamente de las transferencias del go-bierno central para su financiamiento (losesfuerzos de recaudación representan me-nos del 6 por ciento del total de impuestosy regalías). La gestión fiscal de los gobier-nos subnacionales ha sido relativamenteprudente, con cierto control del endeuda-miento (especialmente en las municipalida-des y a partir de la gestión de la crisis de ladeuda a principios del 2000), evitando de-sequilibrios fiscales verticales que podríanafectar el equilibrio macroeconómico gene-ral (como ocurrió en Argentina y Brasil). Noobstante, los desequilibrios horizontales,es decir, la desigualdad entre las transferen-cias (y gastos) de los distintos departamen-tos, persiste: Tarija y Pando reciben unos re-cursos por habitante 20 y 13 veces superio-res, respectivamente, a los de La Paz, unadesigualdad que podría acentuar la distri-bución prevista en la Ley de Hidrocarburos,por el efecto de la cuotas iguales y adicio-nales para los departamentos productores.Además, el proceso de descentralización seenfrenta a una serie de debilidades institu-cionales, entre las que se incluyen (i) la es-casa capacidad y autonomía para gestionarrecursos (así, por ejemplo, las prefecturassólo pueden gastar el 8 por ciento de sus re-cursos totales de acuerdo con sus propiasprioridades); (ii) los deficientes sistemas deinformación y registro (se estima que lasubdeclaración de la deuda municipal y de-partamental es aproximadamente del 5 por

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ciento del PIB); y (iii) la fragmentación deresponsabilidades, lo que merma la eficaciay eficiencia en la gestión y provisión de ser-vicios (por ejemplo, en el sistema educati-vo, corresponde al gobierno central la remu-neración de los maestros, a los departamen-tos su gestión, a las municipalidades sucontrol y a los distritos las facultades decontratación y despido).

Las deficiencias en la prestación de ser-vicios públicos se reflejan en la desconfian-za de la ciudadanía en las instituciones pú-blicas. Así, el Índice de Percepción de la Co-rrupción (IPC) del año pasado (Transparen-cia Internacional) indica que Bolivia ocupael puesto 117 de entre 159 países, y se hamantenido relativamente estancada en estaposición en los últimos años. Por otra parte,el país continúa sufriendo de un exceso deregulación; iniciar un negocio, por ejemplo,requiere por término medio 15 trámites y 50días, casi el doble que en Chile, y el costo(en porcentaje de ingreso per cápita) es 10veces superior al de Corea del Sur, 15 veces alde Chile y casi 25 veces al de Taiwán. Existenademás deficiencias en el funcionamiento deinstituciones básicas para el desarrollo delos mercados y la atracción de inversión,asociadas a la falta de independencia del sis-tema judicial, la limitada protección de losderechos de propiedad y de propiedad inte-lectual y la rigidez del marco legal y regula-torio. Bolivia ocupa, por ejemplo, el puesto116 entre 155 países en comercio transfron-terizo (entre los países latinoamericanos,sólo Haití y Honduras ocupan un puesto in-ferior). Para las exportaciones son necesa-rios nueve documentos distintos y 15 firmasdiferentes, lo que supone una media de 43días. Para las importaciones el proceso esaún más complicado, lo que eleva los costosde las transacciones y estimula la informali-dad, el contrabando y la corrupción.

OPORTUNIDADES Y SUGERENCIASPARA EL FUTURO

El contexto inicial favorable en lo políti-co-social y económico, las lecciones surgi-das de la revisión secular y coyuntural deldesarrollo económico y social de Bolivia y laexperiencia de otros países, brindan unaplataforma analítica sólida para poder ex-plotar las oportunidades y proponer algunassugerencias encaminadas a enfrentar losgrandes retos de reducción de la pobreza y lainclusión social a través de (i) un crecimien-to mayor y mejor—generando empleos; (ii)que beneficie a todos; y (iii) sin corrupcióny con participación ciudadana.

Crecer más y mejor—la generación de empleoLa implementación de políticas econó-

micas adecuadas debería permitir a Boliviavolver a crecer a una tasa del 4,5-5 por cien-to anual, pero esto exigirá más inversión yun crecimiento de la productividad mayorque el experimentado en los últimos años.Este crecimiento elevaría los ingresos, ge-neraría empleo y reduciría la pobreza; en tansólo una generación, la tasa de pobreza po-dría reducirse a casi la mitad (Tabla 2). Paralograr y mantener dicho crecimiento la in-versión anual total debe ser, en promedio,de entre el 18 y el 22 por ciento del PIB, y laproductividad total debe aumentar en pro-medio un 2 por ciento al año.

Dadas las limitaciones fiscales del sectorpúblico, y la necesidad de atender la cre-ciente demanda de servicios públicos (bási-cos y sociales), para lograr dichos niveles deinversión se requiere el esfuerzo tanto delsector público como del sector privado. Lainversión pública media ha sido de 5,5 porciento del PIB (entre 2001 y 2004) y debidoa las demandas sociales y restricciones fisca-

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les, la perspectiva de un incremento signifi-cativo del nivel de inversión pública parecenlimitada. Por lo tanto, para alcanzar una in-versión del 20 por ciento del PIB, la inver-sión privada tendría que pasar del 8,3 porciento (promedio alcanzado entre 2001 y2004) al 15 por ciento del PIB—sin un sec-tor privado creciente y dinámico, acelerar ymantener el crecimiento económico puedelograrse, pero no será fácil. Si las autorida-des desean establecer las condiciones nece-sarias para el crecimiento del sector privadoy la inversión en Bolivia, dos aspectos re-quieren simultánea y constante atención:

En primer lugar, minimizar la incerti-dumbre. La inestabilidad política y social, yel ambiente de incertidumbre en el marcolegal y reglamentario son las restriccionesque más perjudican a la inversión y al creci-miento. Para resolver estos problemas espreciso un fuerte liderazgo político, capazde mantener cierto consenso entre los dife-rentes intereses económicos y sociales.También es crucial iniciar procesos vincu-lantes para resolver las disputas de inver-sión relacionadas con el sector petrolero ycon el de agua y saneamiento.

En segundo lugar, mantener la estabili-dad macroeconómica y financiera. Para cre-ar un marco favorable al crecimiento eco-nómico es necesaria la estabilidad de pre-cios, y esto exige a su vez una sólida ges-

tión para mantener el equilibrio fiscal. Pa-ra ello, las autoridades tienen alternativasrelativas al control del crecimiento del gas-to público, la mejora de su ejecución, el in-cremento de los ingresos públicos (a travésde un sistema tributario progresivo, de ba-se imponible amplia, fácil de administrar yequitativo), la mejora en la administracióny gestión de las transferencias provenien-tes de la cooperación internacional y ma-nejo adecuado y sostenible de la deuda delsector público. En materia financiera, lasautoridades deben seguir preservando laindependencia de las instituciones mone-tarias y financieras. Además, las autorida-des deberían concentrarse en tres áreas,empezando en el corto plazo por (i) la de-finición e implementación de políticas queaumenten la confianza del público en la es-tabilidad financiera; (ii) resolver los pro-blemas de aquellos bancos con dificulta-des; y (iii) ampliar el acceso a servicios fi-nancieros a través de instrumentos alterna-tivos a los préstamos bancarios. Sin em-bargo, tanto en Bolivia como en otros paí-ses de la región este es un proceso largo ydifícil que exige cambios legislativos e ins-titucionales, además de una redefiniciónde estrategias de las instituciones públicasexistentes (y posibles propuestas). En es-te sentido, sería prudente tener en cuentala experiencia internacional (y boliviana)

Tabla 2 - CÓMO PUEDE UN CRECIMIENTO SOSTENIDO DE 4,5 – 5% ELEVAR LOS INGRESOS Y REDUCIR LA POBREZA

Ingreso real Tasa depromedio pobreza

Bolivia hoy $900 65%

…en 10 años $1134 - $1188 55%

…en 20 años $1395 - $1539 35%

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que desincentiva la creación de bancos pú-blicos, sobre todo los de primer piso.

Estas condiciones necesarias no son sufi-cientes por sí mismas para generar los nive-les de inversión y productividad (y, por tan-to, de crecimiento económico amplio, gene-ración de empleo, y reducción de la pobrezay la desigualdad) a que aspira Bolivia. Paraello, el país debe retomar la agenda d