1

HH RR VV AA TT SS KK AA

PPRROOGGRRAAMM MMJJEERRAA

ZZAA GGOOSSPPOODDAARRSSKKUU RREEFFOORRMMUU II RRAASSTT

PREGLED

TOM 2

Veljača 2000.

ODJEL ZA ALBANIJU I HRVATSKU (ECC02) REGIJA EUROPE I SREDNJE AZIJE

2

AKRO NIMI I SKRAĆENICE

AKs - poljoprivredni kombinati BRA - Agencija za restrukturiranje banaka CAP - zajednička poljoprivredna politika CEE - Srednja i Istočna Europa CIHI - Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje CNB - Hrvatska narodna banka CPF - Hrvatski fond za privatizaciju CRA - Središnji registar osiguranika CROSEC - Komisija za vrijednosne papire DB - Dubrovačka banka DCR - Uprava za robne rezerve DFI - izravna strana ulaganja EBFs - Izvanpropračunski fondovi EFSAL - Zajam za prilagodbu poduzeća i financijskog sektora EU - Europska unija FSOEs - prijašnja poduzeća u društvenom vlasništvu GEF - Globalni fond zaštite okoliša HBOR - Hrvatska banka za obnovu i razvitak HEP - Hrvatska elektroprivreda HMID - Hrvatsko mirovinsko investicijsko društvo HMOs - zdravstvene organizacije HRK - kuna HV - Hrvatske vode IPOs - primarna javna ponuda MAF - Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva MES - Ministarstvo obrazovanja i sporta MMATC - Ministarstvo pomorstva, prometa i veza MRD - Ministarstvo obnove i razvitka NEAP - Nacionalni plan zaštite okoliša ORESE - Ured za ekonomiku i restrukturiranje javnih poduzeća PBZ - Privredna banka Zagreb PEs - Javna poduzeća PF - Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje PSD - razvitak privatnog sektora RIA - ocjena utjecaja propisa ROE - povrat uloženog kapitala SDA - Središnja depozitarna agencija SDPNE - Državna uprava za zaštitu prirode i okoliša SFRY - Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija SME - mala i srednja poduzeća SOEs - poduzeća u društvenom vlasništvu TPA - pristup treće strane TSSP - Dokument o strategiji transportnog sektora VAT - porez na dodanu vrijednost WHO - Svjetska zdravstvena organizacija WTO - Svjetska trgovinska organizacija ZAP - Zavod za platni promet

3

ZAHVALE

Ovo izvješće pripremljeno je na temelju ukupnih diskusija o makroekonomskoj i sektorskoj politici koje su održane u sklopu skupa tima djelatnika Svjetske banke koji rade na projektima za Hrvatsku, od 17. do 19. listopada 1999, kojem je predsjedala gđa. Arntraud Hartmann (direktorica za Hrvatsku i Albaniju, Regija Europe i Srednje Azije). Studije koje su unaprijed pripremljene za vođenje diskusije tima bile su polazište za detaljan pregled problema i mjera po sektorima načinjen za vrijeme seminara, gdje su se članovi tima složili o grupi dokumenata o sektorskim politikama koje treba dati novoj hrvatskoj Vladi koja se oformila poslije parlamentarnih izbora u siječnju 2000. Izvješće je pripremljeno pod općim vodstvom gđe. Arntraud Hartmann i g. Kylea Petersa (Voditelj Sektora za makroekonomiju II, Regija Europe i Srednje Azije). Strateški pregled dan u Tomu I pripremili su g. Ilker Domac (Ekonomist za Hrvatsku, Regija Europe i Srednje Azije) i g. Julius Varallyay (Glavni dužnosnik za Hrvatsku, Regija Europe i Srednje Azije) na temelju trinaest dokumenata o politici pojedinih sektora. Te dokumente, koji su u potpunosti uključeni u Tom II, pripremili su slijedeći djelatnici t ima Svjetske banke koji rade na projektima u Hrvatskoj: Maha Armaly (razvoj lokalne uprave i samouprave), Lubomira Beardsley (pravo/pravosuđe), Marcelo Bisogno (fiskalna politika), Garry Christensen (konzultant za poljoprivredu), Gerardo M. Corrochano (financijski sektor), Peter Darvas (odgoj i obrazovanje), Yves A. Duvivier (komunalije i razvitak privatnog sektora), Irina Kichigina (pravo/pravosuđe), Rita Klees (zaštita okoliša), Severin L. Kodderitzsch (poljoprivreda), David Lindeman (mirovinski sustav), Sanja Madžarević-Šujster (fiskalna politika), Manuel G. Marini (vodoprivreda), Philip B. O’Keefe (zdravstvo), te Peter P. Parker (transport). Također smo primili i doprinos Vedrana Antoljaka, Zorana Anušića, Lajosa Bokrosa, Sándora Siposa, i Margret Thalwitz. Gđa. Erlinda Inglis pružila nam je neprocjenjivu pomoć u pripremi dokumenata.

Dopredsjednik: Johannes Linn Direktorica za Hrvatsku: Arntraud Hartmann Voditelj sektora: Kyle Peters Voditelji radnih grupa: Julius Varallyay, Ilker Domac

4

UVOD

Ovo je drugi od dva toma dokumenta koji se bavi detaljnim sveobuhvatnim mjerama ekonomske politike koja ima za cilj usmjeriti Hrvatsku ka održivom gospodarskom razvoju i bržoj konvergenciji ka Europskoj uniji.

Tom 2 se sastoji od trinaest smjernica gospodarske politike koje analiziraju fiskalni sektor i dvanaest sektora gospodarstva, a prezentirane su istim redoslijedom kao i u sažetom dokumentu Toma 1. U svakoj od tih pojedinačnih analiza, sažeti presjek sadašnje situacije popraćen je diskusijom o mogućim alternativama i sažetkom predloženih mjera.

Prijedlozi iz ovoga dokumenta su dovoljno specifični i razrađeni da omogućuju hrvatskoj Vladi čak i formuliranje kvantitativnih ciljeva.

Kao i u sažetku Toma 1, mjere opisane u ovim puno opsežnijim analizama usredotočene su na hitne mjere definiranja fiskalne neravnoteže i komplementarnih strukturnih reformi u različit im sektorima. Drugi skup mjera sastoji se od srednjoročnih mjera kojima bi se nužno poboljšala učinkovitost alokacije i upotrebe sredstava, te povećao dugoročni rast osiguranjem konkurentne gospodarske aktivnosti s posebnim naglaskom na aktivnosti privatnog sektora.

Posebna je pažnja dana naglasku međusektorskih veza i odgovarajućih preporuka. Osigurana je i ujednačenost pristupu istom problemu koji se pojavljuje u više sektora. Namjerno su ostavljena preklapanja pojedinih problema u različit im dokumentima zbog potrebe osiguranja koherentne analize svakog sektora. Fiskalna važnost problema naglašavana je pri svakoj pojedinačnoj analizi, zbog trenutne fiskalne neravnoteže u Hrvatskoj.

Trinaest dokumenata prikazanih u ovom Tomu nisu prikazani na jedinstven način. Neki su sveobuhvatniji od drugih i popraćeni detaljnijim podacima, dok su drugi više konceptualni i kvalitetniji u formuliranju predloženih mjera. Duže analize imaju na početku sažetak kako bi omogućile čitatelju brz pregled problema i preporuka, čime su korisne i za visoke Vladine donosioce odluka, ali i njihove savjetnike i suradnike.

Svih trinaest dokumenata pokušava dati usporedbe s drugim zemljama, kako bi se potvrdili empirijski podaci koji nagovješćuju da Hrvatska do maksimuma mobilizira svoje resurse i podržava predložene mjere. Također se daje usporedba s drugim zemljama u tranziciji, kao i zemljama OECD-a. U područjima gdje je poznavanje prilika općenito, i posebno od strane Svjetske banke, ograničeno, preporuke su više konceptualne i kvalitativne.

5

SADRŽAJ

AKRO NIMI I SKRAĆENICE ZAHVALE UVO D 1. FISKALNA PO LITIKA 6 SAŽETAK 6 A. SADAŠNJA SITUACIJA 7 B. KLJUČNA PODRUČJA FISKALNE PRILAGODBE I PREDLOŽENE MJERE 10 2. MIRO VINSKA REFO RMA 20 SAŽETAK 20 A. SADAŠNJA SITUACIJA 21 B. RASPOLOŽIVE OPCIJE 25 C. PREDLOŽENE MJERE 30 3. REFO RMA ZDRAVSTVA 32 SAŽETAK 32 A. SADAŠNJA SITUACIJA 34 B. PROBLEMI U SEKTORU ZDRAVSTVA 35 C. RASPOLOŽIVE OPCIJE 36

D. PREDLOŽENE MJERE 40 4. JAVNA PO DUZEĆA I SEKTO R ENERGETIKE 43 SAŽETAK 43 A. SADAŠNJA SITUACIJA 46 B. PRIORITETI I OPCIJE 48

C. PREDLOŽENE MJERE 50 5. VO DO PRIVREDA – GRADSKI VO DO VO D, O TPADNE VO DE I O BRANA O D PO PLAVA 54 A. SAŽETAK, SADAŠNJA SITUACIJA, IZAZOVI 54 B. GLAVNE PREDLOŽENE MJERE I REFORME 58

C. ZAKLJUČCI 59 6. SEKTO R TRANSPO RTA 60 SAŽETAK 60 A. SADAŠNJA SITUACIJA 61 B. PREDLOŽENE MJERE I PRIDRUŽENI TROŠKOVI I RIZICI 67

C. ZAKLJUČCI 68 7. K REFO RMAMA O BRAZO VNO G SEKTO RA 69 A. POTREBA ZA OBRAZOVNIM PROGRAMIMA I

STRATEŠKIM PLANIRANJEM 69 B. UPRAVLJANJE 69

C. FINANCIRANJE 70 D. VREDNOVANJE 72 E. NASTAVNI PROGRAMI 72

F. INSTITUCIONALNA STRUKTURA 73 G. ODNOS PREMA OBRAZOVNIM DJELATNICIMA 74 H. KRATKOROČNE I SREDNJOROČNE PREPORUKE 75

8. PO LITIKA FINANCIJSKO G SEKTO RA 78 SAŽETAK 78 A. DIJAGNOZA RAZVOJA DOGAĐAJA U BANKARSKOM SUSTAVU 81 B. POTREBNE MJERE FINANCIJSKE POLITIKE 81 9. PRIVATIZACIJA I RAZVO J PRIVATNO G SEKTO RA 95

6

A. SADAŠNJA SITUACIJA I PROBLEMI 95 B. KOREKTIVNE AKTIVNOSTI 103 10. REFO RMA ZAKO NO DAVSTVA I PRAVO SUĐA 107 A. SAŽETAK 107 B. ZAKONODAVNI OKVIR 107 C. REFORMA PRAVOSUĐA 108

D. SAŽETAK PREPORUKA 110 11. REFO RMA PO LJO PRIVREDNO G SEKTO RA 112 SAŽETAK 112 A. SADAŠNJA SITUACIJA 113 B. RASPOLOŽIVE MOGUĆNOSTI 120 C. PREDLOŽENE AKTIVNOSTI 121 D. PREGLED PREDLOŽENIH MJERA 124 12. ZAŠTITA O KO LIŠA 133 A. SADAŠNJA SITUACIJA 133 B. PRIKAZ PROBLEMA 133

C. PREPORUKE 135 13. RAZVO J LO KALNE UPRAVE I SAMO UPRAVE 137 A. SADAŠNJA SITUACIJA 137 B. ADMINISTRATIVNI I ZAKONSKI OKVIR ZA RAZVOJ

LOKALNE UPRAVE I SAMOUPRAVE 137 C. IZDACI I IZVORI PRIHODA 137 D. STRATEŠKE MOGUĆNOSTI 138

E. ZAKLJUČCI 140

7

1. FISKALNA POLITIKA

SAŽETAK

1. Mjereno udjelom javnih izdataka u BDP-u, potrošnja je opće države povećana za više od 15 posto BDP-a u razdoblju između 1991. i 1999. godine. U stvari, izdaci opće države povećani su sa 39 posto BDP-a u 1991. godini na procijenjenih 54 posto do kraja 19991. Ovo povećanje stavlja Hrvatsku u nepovoljnu poziciju u usporedbi s ostalim tranzicijskim gospodarstvima Središnje i Istočne Europe, jer je većina njih uspjela smanjiti udio javnih izdataka u BDP-u tijekom istog razdoblja ili su ga barem održali na istoj razini. Da bi financirala rečeno povećanje, Hrvatska je paralelno povećala oporezivanje do razine koja gotovo prati ekspanziju izdataka. Kao rezultat toga, Hrvatska je danas jedna od zemalja s najvišim porezima u Središnjoj Europi. Javni sektor sprječava privatni sektor da ostvari vodeću ulogu u rastu gospodarstva jer, između ostaloga, previše iscrpljuje gospodarstvo i ne omogućuje alokaciju odgovarajućeg udjela sredstava za poticanje rasta. Visoke razine oporezivanja su, uz to, doprinijele i smanjenju porezne osnovice potiskujući gospodarske aktivnosti prema sivom gospodarstvu, što je djelomično nadoknađeno uspješnim poreznim reformama usmjerenim prema povećanju porezne osnovice.

2. U usporedbi s ostalim europskim gospodarstvima, napose s tranzicijskim gospodarstvima Središnje i Istočne Europe, izdaci javnog sektora u Hrvatskoj naročito su veliki u područjima obrane i plaća javnih službenika, te u manjoj mjeri u području zdravstva i mirovina. Međutim, dok su se izdaci za obranu ipak smanjili u zadnjih nekoliko godina, izdaci za zdravstvo, mirovine i javne službe su se snažno povećali. U biti, pritisak na izdatke u poratnoj Hrvatskoj progresivno se s obrane prebacivao na socijalne izdatke, iako izdaci za obranu ostaju i nadalje među najvišima u Europi2. Glavni čimbenik povećanja u razdoblju od 1994. do 1999. godine bile su mirovine i, u manjoj mjeri, izdaci za zdravstvo. Pored toga, kako se zapošljavanje u proizvodnom sektoru smanjivalo, javni sektor je bio zaklon za dio nezaposlenih, povećavajući izdatke za plaće u javnom sektoru, ali i omogućujući ranije umirovljenje starijih radnika.

3. Tek nedavno je pitanje fiskalnog deficita postalo ključnim. Sve do prošle godine vlada je bila u stanju povećavati naplatu poreza paralelno s izdacima, napose nakon uvođenja poreza na dodanu vrijednost u 1998. godini. Međutim, od kraja 1998. godine strukturnom povećanju izdataka pridodano je ciklično smanjenje poreza uslijed smanjenja gospodarske aktivnosti. Viškovi ostvareni u 1998. godini u slijedećoj su se godini pretvorili u značajan deficit , doprinoseći pritiscima na hrvatsku valutu dok je monetarna politika bila usmjerena na stabilizaciju kune.

4. Velika fiskalna neravnoteža predstavlja ozbiljnu prijetnju općoj stabilnosti. Nakon jesenske deprecijacije kune3 vrijednost lokalne valute stabilizirana je čvršćom monetarnom politikom i injekcijom stranog kapitala nakon zaduživanja javnog sektora u inozemstvu krajem ožujka. Kasnije je došlo i oko 800 milijuna USD od djelomične privatizacije hrvatskih telekomunikacija, što je također doprinijelo stabiliziranju kune. Ipak, sadašnja kombinacija ekspanzivne fiskalne politike i restriktivne monetarne politike, ne samo da vrši pritisak na daljnju aprecijaciju realnog tečaja, nego i povećanje kamatnih stopa, što ima negativan učinak na gospodarsku aktivnost.

5. Detaljnija analiza pokazuje da će, ukoliko se odmah ne poduzmu koraci ka ograničavanju izdataka, deficit konsolidirane središnje države za 2000. godinu iznositi oko 6 posto BDP-a, u usporedbi

1 I javni izdaci i javni prihodi odnose se na konsolidiranu opću državu, dakle uključuju proračun, izvanproračunska

sredstva (Mirovinski fond, Zdravstveni fond, Fond za zapošljavanje, Sredstva doplatka za djecu, Vodoprivredu) – te lokalnu upravu.

2 U usporedbi s 20 europskih zemalja. 3 Od kolovoza 1998. do ožujka 1999. godine došlo je do nominalne deprecijacije kune od 9 posto u odnosu na DM.

8

s viškom od 0.4 posto u 1998. godini. Iako se deficit za 2000. godinu čini mogućim isfinancirati, zahvaljujući očekivanim jednokratnim primicima od privatizacije, ovakve razine izdataka nikako nisu održive. U biti, uz razinu poreza u iznosu od oko 43 posto BDP-a (1998. godina), nema više mjesta za daljnjim povećanjem poreznog tereta, dok su primici od privatizacije nesigurni izvori financiranja za koje se može očekivati da će se značajno smanjiti nakon 2001. godine. To će dovesti do povećanja deficita koji će rezultirati povećanjem javnog duga u BDP-u. Standardna analiza održivosti pokazuje da uz sadašnji fiskalni pristup Hrvatska ne bi bila u stanju podmiriti svoje dugoročne obveze otplate duga, osim ako se ne primijene fiskalne mjere usmjerene na smanjenje primarnog deficita. Nadalje, situacija bi mogla postati čak i gora nego što se to trenutno predviđa, ako se uzmu u obzir i skrivene subvencije i moguće naplate danih javnih garancija.

A. SADAŠNJA SITUACIJA

6. Od stjecanja neovisnosti 1991. godine, Hrvatska bilježi dramatično povećanje javnog sektora. Dijelom radi potrebe da se uvede nova razina vlasti, dijelom zbog alokacije resursa u skladu s ratnim potrebama, javni izdaci su neprestano rasli sve do kraja rata 1995. godine. Međutim, tijekom čitavog poratnog razdoblja javni izdaci su nastavili rasti, dijelom radi obnove zemlje, a dijelom radi nemogućnosti vlade da se odupre socijalnim zahtjevima usmjerenim na brzo vraćanje realne potrošnje na predratnu razinu. Očekivanja stanovništva da se dosegne predratna razina potrošnje nisu ostvarena u poratnoj stvarnosti: gubitak oko 30 posto realnog BDP-a bio je popraćen i potrebom da se značajan dio nacionalnog prihoda alocira u investiranje obnove i sanaciju/izgradnju infrastrukture.

7. Mjereno udjelom javnih izdataka u BDP-u, ukupni izdaci države povećani su za gotovo 15% BDP-a u razdoblju između 1991. i 1999. godine i trenutno su dosegli razinu od oko 54 posto BDP-a. Takav omjer je nepovoljan za Hrvatsku pri usporedbi s ostalim tranzicijskim gospodarstvima Središnje i Istočne Europe. Paralelno povećanje javnih prihoda od 1991. godine učinilo je Hrvatsku jednom od zemalja s najvišim poreznim opterećenjem u Središnjoj i Istočnoj Europi, a posljedica toga je istiskivanje privatnog sektora, smanjenje vanjske konkurentnosti i slabi izvozni rezultati.

8. U zadnje vrijeme je fiskalni deficit postao ključno pitanje. Iako se prijašnji rezultati Hrvatske u ovom području čine vrlo povoljnima – bar kad se analiziraju na gotovinskoj osnovi (cash basis) – trebalo bi ih ocijeniti u kontekstu sveukupnog gospodarskog razvoja. Konkretnije, postoji snažan razlog da se tijekom gospodarske ekspanzije i u razdoblju priljeva kapitala održava proračunski višak na razini višoj od prosječne. Stoga fiskalne rezultate u razdoblju od 1994. do 1997. godine treba ocijeniti imajući na umu snažan rast i ostvarene velike priljeve.

9. Osim u prve dvije godine nakon sticanja neovisnosti (1991. – 1992.), kad je deficit narastao na oko 4 do 5 posto BDP-a, deficit konsolidirane središnje države ostao je na razini ispod 1,5 posto BDP-a, te je čak u nekim godinama zabilježen i fiskalni višak (1994. i 1998.).4 Štoviše, Vlada je bila uspješna u povećanju poreznih prihoda paralelno s povećanjem izdataka. Zbog nepostojanja učinkovitih mehanizama ograničavanja troškova, uspješnost pri prikupljanju prihoda iskorištena je za financiranje kontinuirane ekspanzije javnog sektora. Napose, uspješnim uvođenjem poreza na dodanu vrijednost 1998. godine, vlada je uspjela u samo jednoj godini povećati iznos poreza na promet za gotovo 4 posto BDP-a (39-postotno povećanje u realnim vrijednostima). Fiskalni izdaci su se brzo prilagodili boljoj naplati poreza, a porezni prihodi su koncem 1998. godine počeli padati, te je višak ostvaren u prvoj polovici godine od 1,34 milijarde kuna pretvoren u deficit u drugoj polovici iste godine od 1,48 milijardi kuna (ako se uzmu u obzir izdane vlastite mjenice).

4 Ovdje mislimo na službeni obračun deficita Ministarstva financija: na gotovinskom načelu i uzimajući priljeve od

privatizacije kao stavke prihoda (tj. knjizenje iznad crte).

9

10. Izgledi su se za 1999. godinu pogoršali zbog značajnog pada poreznih prihoda koji je počeo još početkom prethodne godine uslijed pada opće razine ekonomske aktivnosti. Porezni su prihodi na razini središnje države do kraja rujna u odnosu na isto razdoblje prethodne godine realno manji 12%. Velika porezna opterećenja plaća dovela su do procikličnog kretanja doprinosa, što prijeti daljnjem povećanju deficita izvanproračunskih fondova tijekom recesije. Posebno je u tom kontekstu naglasiti važnost porasta nezaposlenosti na situaciju u mirovinskom i zdravstvenom fondu. Sadašnji će pad prihoda u kombinaciji sa neobuzdanim rastom rashoda dovesti do najvećeg fiskalnog deficita od uspostavljanja hrvatske države. Zapravo će tek pravilno računovodstveno prikazivanje primitaka od privatizacije kao primitaka od financiranja, što znači “ ispod crte”, pokazati pravu razinu ovogodišnjeg gotovinskog deficita konsolidirane središnje države koji bi mogao porasti na 5% BDP-a, dok se u godini 2000. očekuje deficit na razini od 6.6%. Za slučaj da se knjiženje vrši po obračunskom ili fakturiranom načelu, fiskalni deficit bio bi još i veći.

11. Iako proračun za 2000. godinu još nije donesen, zbog nefleksibilnosti brojne su stavke rashoda zadane, a izgledi za povećanje naplate prihoda nisu sjajni budući da je gospodarstvo u recesiji, što zajedno ukazuje na povećanje fiskalnog deficita. Novi će proračun biti prihvaćen tek možda u proljeće 2000. Vlada je u prvom kvartalu prisiljena raditi s privremenim proračunom, koji ograničava ukupnu mjesečnu potrošnju na dvanaestinu ukupnog prihoda za 1999. Sve ukazuje da će doći do povećanja fiskalnog deficita, što je moguće izbjeći jedino postizanjem znatnih fiskalnih prilagodbi. Što se tiče stavki potrošnje, neke su već unaprijed fiksirane, odnosno ne nude mogućnost smanjenja rashoda. Takav je slučaj s plaćama u javnom sektoru, gdje će već i sam sporazum o povećanju plaća postignut sa sindikatima javnog sektora za 1999.5 godinu dovesti u ovoj godini do povećanja od 13.5% ukupnog iznosa plaća javnog sektora. Mirovine su također u velikoj mjeri unaprijed određene jer su vezane za porast plaća i cijena.

12. Uvođenje drugog stupa mirovinskog sustava, predviđeno za srpanj 2000. godine, dovest će do daljnjeg rashoda od oko 1 milijarde HRK (ili oko 0,6 % BDP) u istoj godini, a koštat će i dodatnih 1,5 % BDP-a u 2001.6 Troškovi za zdravstvo, subvencije željeznici, transferi u Bosnu i Hercegovinu, te obrana predstavljaju ključne stavke proračuna za tekuću godinu. Bit će potrebno donijeti vrlo važne odluke o navedenim, ali i ostalim stavkama proračuna, a koje će definirati predstojeće ukupne fiskalne prilagodbe. U kontekstu ograničavanja rashoda u 2000. godini zabrinjava i dosadašnja praksa države da spašava neprofitabilne tvrtke novcem poreznih obveznika, jer bi se takvo štetno ponašanje moglo nastaviti dok god traje recesija.

13. Uz sve gore navedeno, postoje i potencijalne obveze , koje bi mogle dovesti do pogoršanja financijske situacije javnog sektora u 2000. godini. Među njima su najopasnije državne garancije dane raznim sektorima gospodarstva tijekom protekle tri i pol godine. Aktiviranje garancija je obično u negativnoj korelaciji s kretanjem poslovnog ciklusa. Jasno je da sve ozbiljniji problemi platnog sustava, te opća nelikvidnost gospodarstva samo povećavaju vjerojatnost aktiviranja brojnih garancija tijekom prvih deset mjeseci ove godine, a takva bi se situacija mogla nastaviti i u sljedećoj godini. Međutim, još će neke potencijalne obveze, a među njima je značajna isplata osiguranih depozita štedišama propalih banaka, možda i više utjecati na visinu fiskalnog deficita 2000. godine. Budući da je situacija u nekim manjim bankama vrlo osjetljiva ta stavka nije još do kraja definirana. Iznos osiguranih depozita u bankama u stečaju iznosi trenutno oko 2,3 posto BDP-a, a u 2000. godini je moguće očekivati daljnje povećanje za još oko 1.8 % zbog potencijalnih novih stečajeva nekoliko, uglavnom manjih, banaka.

14. Gore navedeni iznosi deficita nužno nameću pitanje njihovog financiranja. Sve do godine 1997, deficit je bio na relativno niskoj razini dok su relativno visoke bile domaće obveze prema vlasnicima

5 Dogovoren je porast plaća javnih službenika za 1999 od 17,6% i to u dvije faze: 5% u srpnju i 12% u prosincu. 6 Ovaj će izdatak, međutim, Vlada samofinancirati izdavanjem obveznica koje će kupiti investicijski fondovi zaduženi za

upravljanje imovinom u ime umirovljenika.

10

obveznica izdanih za pokriće zamrznute devizne štednje te takozvanih "velikih obveznica". Država je koristila mogućnost zaduživanja u inozemstvu da bi financirala deficit i istovremeno otplaćivala svoje domaće obveze. No od 1998 godine, kad je ostvaren priliv od 1,4 milijarde HRK privatizacijom Plive, došlo je do napuštanja načina financiranja putem zaduživanja i prešlo se na korištenje priliva od privatizacije. Više od 83% deficita revidiranog proračuna za 1999. godinu se pokriva prilivom od privatizacije i to gotovo isključivo od prodaje 35%-tnog udjela Hrvatskih telekomunikacija (HT). No ni novi način financiranja nije bez rizika: priliv od privatizacije nije stalan ni po iznosu ni po vremenu priljeva, što dovodi do nesigurnosti u kratkom roku i može zahtijevati skupo predfinanciranje, kao što je bio slučaj s telekomom. Uz to je još važnije naglasiti da takav način financiranja nije trajne prirode.

15. Vlada je, namicanjem US$850 milijuna od djelomične prodaje HT-a, osigurala financiranje proračuna za 1999. godinu kao i otplatu kredita za premošćivanje uzetog kod Dresdner Bank (US$350 milijuna) i kredita središnje banke (HRK 1,3 milijarde). No imovina pogodna za prodaju je ograničena, a od svega je možda najvrednije i bilo poduzeće za telekomunikacije. Zato se može zaključit i da će, uz sadašnje razine deficita, primici od privatizacije dostajati u najboljem slučaju za financiranje najvećeg dijela deficita do godine 2001. No ukupan će deficit zahtijevati daljnje zaduživanje vlade, kako na domaćem tako i na inozemnom tržištu, i to iznad razina ostvarenih prethodnih godina.

16. Uz to je moguće predvidjeti da će oslanjanje na primitke od privatizacije negativno utjecati na kvalitetu samog procesa privatizacije, jer može navesti vladu da prilagodi vrijeme, a možda i objekt, privatizacije potrebama financiranja proračuna. Vlada bi mogla, pod pritiskom kratkoročnih financijskih potreba, popustiti kod reguliranja mehanizma tržišta roba i usluga, koje se proizvode pod uvjetima prirodnih monopola kako bi povećala kratkoročne fiskalne prihode na račun budućih viših troškova koje će platit i potrošači. Sadašnja proračunska ovisnost o prilivima od privatizacije može imati i negativan utjecaj na cijene koje će nuditi budući kupci državne imovine.

17. Zaključak, koji se može izvesti na osnovi gore navedenog za fiskalnu godinu 2000. je da će ona biti puna izazova. Kako padaju prihodi, a rastu socijalna davanja i plaće, uz nepostojanje mogućnosti prilagodbe u području rashoda, vlada će biti prisiljena odmah izvršiti preustroj te po hitnom postupku ograničit i nagli porast potrošnje u području zdravstva i mirovina. Smanjenje razine deficita je bitno za održavanje makroekonomske stabilnosti, dok će stiskanje fiskalne strane osloboditi prostor za labaviju monetarnu politiku i smanjenje postojećeg pritiska na bankarski i realni sektor putem smanjenja kamatnih stopa. Nova vlada treba donijeti paket fiskalnih mjera, koji će uključivati hitno zamrzavanje plaća javnog sektora, uključujući i javna poduzeća, što će opet dovesti do smanjenja potrebe za usklađivanjem mirovina; također treba ubrzati reforme u području zdravstva i preispitati povlaštene mirovine, posebno one bivših vojnih dužnosnika i ratnih veterana. Uz to vlada treba uvesti dodatna ograničenja potrošnje za obranu.

18. Kad se uzmu u obzir postojeći trendovi, sadašnja fiskalna situacija nije održiva. Procjenjuje se da će deficit konsolidirane središnje države za godinu 2000. doseći 5,7 % BDP-a u slučaju da se ne krene u potrebne reforme. Očekuje se da će se novim valom privatizacije financirati više od 50% tog deficita. Budući da rashodi pokazuju inertnost, a privatizacija će se usporiti do godine 2001., moguće je očekivati poteškoće u financiranju deficita ukoliko se odmah ne provede potrebno usklađivanje. No nakon godine 2001, kad broj tvrtki, koje je moguće privatizirati, bude smanjen, postojeći bi deficit mogao zahtijevati razine zaduženosti koje će omjer javnog duga vjerojatno dovesti do neodržive razine. No još su važnija vremenska ograničenja koja nameću potrebe stabilizacije. Sadašnja je makroekonomska situacija rezultat negativnog utjecaja serije udara nastalih u bankarskom sektoru, koji su se poklopili s poremećajima međunarodnih financijskih tržišta, što je dovelo do dotada neviđenog smanjenja vrijednosti kune u razdoblju od kolovoza 1998. do ožujka 1999. Te se pritiske nastojalo smanjiti strožom monetarnom politikom upravo u trenutku kad se fiskalna situacija počela mijenjati od ostvarenja viška prema deficitu. Najnovija fiskalna situacija, uz postojeću makroekonomsku situaciju, prijeti ugrožavanjem makroekonomske stabilnosti. Sada je potrebno imati takvu fiskalnu politiku koja će doprinijeti

11

održavanju opće stabilnosti na način da smanji preveliki deficit koji se počeo pojavljivati sredinom 1998.

B. KLJUČNA PO DRUČJA FISKALNE PRILAGO DBE I PREDLO ŽENE MJERE

19. U razdoblju od 1994. do 1998. godine rashodi opće države su narasli realno za 73%, što je u prosjeku gotovo 15% godišnje. Godine 1995., kad je Hrvatska vratila najveći dio svog ranije okupiranog teritorija, rashodi opće države su realno porasli za 19%, od čega je 7% predstavljalo troškove uspostavljanja novih lokalnih vlasti. U godini 1998, ukupna je fiskalna potrošnja triju razina vlasti 54% BDP-a -- što znači da su strukture vlasti trošile više BDP-a od privatnog sektora. Jedan je čimbenik sam značajno doprinjeo tom rastu, a to je drastičan porast socijalnih rashoda, uglavnom u području mirovina i zdravstva. No jasno je da je ograničavanje rashoda obrane, plaća i potencijalnih obveza ono područje koje može i treba doprinijeti općem smanjenju državnih rashoda. Budući da se područje reforme mirovinskog sustava i zdravstva razmatra na drugom mjestu, ta područja nisu uključena u prijedloge preporuka koje su ovdje izložene. Još jedno s temom povezano važno pitanje, a to je oporezivanje plaća, će ovdje biti kratko raspravljeno.

20. Potrebno je redefinirati ulogu javnog sektora u Hrvatskoj. Da bi se postiglo ograničavanje neodržive fiskalne ekspanzije, treba razmotriti i promijeniti ulogu države u gospodarstvu. Njena bi glavna zadaća trebala biti osiguranje zakonodavnog i institucionalnog okvira koji štit i vlasnička prava i potiče privatnu inicijativu. Neposredno angažiranje države u gospodarstvu treba ograničit i na područja gdje je država potrebna zbog nefunkcioniranja tržišta odnosno značajnih eksternalija. Do sada je država bila aktivni subjekt u mnogim područjima gospodarstva. Država bi trebala razmotriti mogućnost šireg korištenja instrumenata kao što su davanje koncesija i ugovora s privatnim dobavljačima, što je do sada malo korišteno. Korištenje takvih instrumenata bi doprinijelo razvoju privatnog sektora a istovremeno bi omogućilo smanjenje javnog sektora.

Plaće javnog sektora

21. Ključna bi komponenta svakog fiskalnog usklađenja u Hrvatskoj zahtijevala i hitno ograničavanje trenda rasta javne potrošnje i posebno plaća i socijalnih transfera. Ranije su kreatori politike u Hrvatskoj pokazali sposobnost nametanja čak i oštrih proračunskih ograničenja kad su to prilike zahtijevale, kao što je bio slučaj za vrijeme rata i t ijekom programa stabilizacije. Kad je uspostavljen mir, pokazali su se manje uspješnima u konzistentnom provođenju slične politike. Uz to je vlada nedavno popustila sve jačim pritiscima s više strana da omogući postizanje predratne razine potrošnje. Posebno se vlada pokazala neotporna na pritiske vlastit ih službenika koji su u razdoblju od 1996. do 1999. uglavnom uspjeli podignuti vlastitu kupovnu moć na razinu koju su izgubili u razdoblju nakon postizanja državne nezavisnosti. Zapravo su plaće službenika javnog sektora porasle realno za gotovo 30% tijekom posljednje dvije i po godine, što nije praćeno jednakim porastom plaća privatnog sektora, koji je iznosio 9,2 % u istom razdoblju. T ime su zaposleni u javnom sektoru uspjeli gotovo u potpunosti zatvoriti jaz, koji se pojavio između njihovih plaća i plaća privatnog sektora u godini 1991.

22. Hrvatska trenutno troši oko 11,5 % svog BDP-a na plaće javnog sektora, što je daleko iznad prosjeka tranzicijskog gospodarstva ali i iznad prosjeka razvijenih europskih zemalja (i iznosi 3,5 odnosno 5,5 % BDP-a).7 Nakon naglog pada s oko 9% BDP-a godine 1990. na manje od 6% u 1992., udjel plaća javnog sektora u BDP-u se počeo povećavati i trenutno je viši od svih drugih tranzicijskih zemalja. Vlada je dopustila neodrživo povećanje plaća svog sektora dok je istovremeno dopustila da

7 Neponderirani prosjeci na osnovi uzorka koji uključuje sljedeće zemlje: Hrvatska, Bugarska, Češka Republika,

Mađarska, Poljska, Rumunjska, Austrija, Belgija, Danska, F inska, Francuska, Njemačka, Grčka, Island, Irska, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Norveška, Portugal, Španjolska, Švedska, Švicarska, i Ujedinjeno Kraljevstvo.

12

zapošljavanje u javnom sektoru preuzme dio radne snage koji je izgubio posao u sektoru gospodarstva uglavnom odmah tijekom prve godine nakon postizanja nezavisnosti.

23. Da bi se ukupni iznos plaća javnog sektora u odnosu na BDP smanjio i uskladio s iznosima u drugim tranzicijskim zemljama, bit će potrebno provesti vrlo restriktivnu politiku nagrađivanja i zapošljavanja. No čini se da postoji dosta prostora za takve uštede. Zato je opravdano smatrati da se ovdje kriju znatne mogućnosti ušteda, no treba naglasiti da se usprkos veličine ukupnog iznosa plaća u javnom sektoru, u javnosti malo znade o ključnim područjima zapošljavanja u javnom sektoru. Prema najnovijim službenim podacima, u javnom sektoru je zaposleno 274,4 tisuće zaposlenih odnosno 20,7 % svih zaposlenih (6,1 % ukupnog stanovništva).

Tablica 1: Ukupan iznos plaća u nekim europskim zemljama (u % od BDP-a)

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Hrvatska 8,3 5,9 7,3 9,7 11,3 10,5 10,2 10,9 11,5

Hrvatska* 6,6 4,7 5,9 7,7 9,0 8,4 8,2 8,7 9,2

Bugarska 1,7 2,5 2,6 2,6 2,7 1,9 2,0

Češka Republika 3,0 3,6 3,1 3,1 3,0

Mađarska 4,5 4,6 4,6 4,5 4,0 3,5

Poljska 6,1 6,1 7,4 5,2

Rumunjska 5,8 5,8 5,2 5,1 5,3 5,0 4,1

Tranzicijski prosjek 4,2 4,4 4,3 4,4 4,2 4,2 3,6

Razvijeni 5,3 5,5 5,5 5,4 5,3 5,3 5,3

Europski prosjek 4,8 4,9 4,9 4,9 4,8 4,7 4,4

* Nakon 25% usklađenja BDP na više, da bi se ispravilo nepostojanje procjene udjela neformalnog sektora.

24. Vlada je pokušala uvesti restrikcije na plaće neposredno nakon završetka rata, kad je 1995. godine neuspješno htjela smanjiti nominalne plaće u javnim službama za 10%. Sljedeće je godine vlada odlučila uvesti načelo nultog povećanja plaća tijekom sljedeće tri godine (od 1996. do 1998). Iako je i taj pokušaj bio neuspješan, ipak je uspio zadržati rast plaća javnog sektora znatno ispod rasta plaća privatnog sektora tijekom 1996.8 No nakon 1996., plaće su u javnom sektoru počele rasti daleko brže nego u privatnom sektoru, pa je praktično nestao jaz među njima koji se pojavio 1991. Dok su plaće privatnog sektora u razdoblju od 1991. do 1992. imale rast 31% iznad plaća javnog sektora, otvorio se jaz koji je postojao 1997; od tada su plaće javnog sektora sustizale i uspjele smanjiti jaz između svojih i plaća privatnog sektora. Sredinom 1999., akumulirana se razlika između plaća dvaju sektora od 1991. godine smanjila na samo 6%. Očekivani će 12 %-tni porast plaća javnog sektora u prosincu obrnuti jaz u njihovu korist .

25. Iako je jaz u plaćama između javnog i privatnog sektora sada zatvoren, još uvijek ključna razlika u načinu zapošljavanja između ta dva sektora. Dok su poduzeća kompenzirala učinak realnog porasta plaća smanjenjem broja zaposlenih, razina zapošljavanja u javnom sektoru (bez obrane) nije smanjena, a čini se da se čak povećala na razini lokalnih vlasti. Postoje dokazi prekomjernog zapošljavanja u raznim dijelovima javnog sektora. Nedavna su povećanja

8 P laće su u javnom sektoru porasle za nekih 7,5 % u 1996. godini, dok su plaće u privatnom sektoru u istom razdoblju

porasle oko 13,3 %.

13

plaća javnog sektora učinila prekomjerno zaposlene još većim troškom pa je time potrebnija revizija potreba za zapošljavanjem u javnom sektoru.

Tablica 2: Akumulirani jaz između plaća privatnog i javnog sektora (na bazi 1990, u postotku)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

(listopad)

0 8,2 31,4 24,7 22,7 21,1 27,9 25,8 14,7 5,9

Jaz od 5,9 % u 1999 podrazumijeva da su plaće u privatnom sektoru porasle 5.9 % iznad plaća javnog sektora u razdoblju od 1991 do 1999.

26. Iako su podaci o broju zaposlenih u javnom sektoru nepotpuni, i samo gruba procjena ukazuje da su veliki troškovi plaća javnog sektora vjerojatnije rezultat visokih plaća u javnom sektoru, a usporedba s drugim zemljama u tranziciji potkrepljuje takve zaključke. Plaće javnog sektora u Hrvatskoj izgledaju visoke u odnosu na one u proizvodnji kad se usporede s drugim zemljama u tranziciji; dok broj zaposlenih u javnom sektoru u odnosu na ukupno stanovništvo nije posebno visok. Kao što je prikazano u tablici broj 3, Hrvatska je na vrhu liste zemalja usporedne grupe prema omjeru plaća javnog prema proizvodnom sektoru.

Tablica 3: Pokazatelji zapošljavanja u tije lima vlasti

Plaće u tijelima vlasti/proizvodnom sektoru

Zaposlenost u tijelima vlasti

(% stanovništva)

Hrvatska (1998) 1,3 6,0

Hrvatska (1999) 1,4

Albanija 0,7 4,6

Bugarska 1,0 6,4

Mađarska 0,8 8,1

Rumunjska 0,4

Slovačka 0,8 7,1

Izvor: Međunarodni statistički pregled zapošljavanja u tijelima vlasti; za Hrvatsku: vlastite procjene.

27. Kako je u Hrvatskoj moguće postići smanjenje obujma javnih službi? Vlada bi trebala razmotriti dva moguća smjera reformi: (i) smanjenje zapošljavanja u javnom sektoru -- gdje god je moguće i u određenom vremenskom razdoblju; te (ii) ograničit i stvarnu naknadu za rad svakog pojedinca, uz istovremeno poboljšanje sustava poticanja javnih službenika.

28. Neslužbeni podaci i međunarodne usporedbe ukazuju na mogućnost značajnog povećanja produktivnosti unutar hrvatskog javnog sektora. Iako po procjenama vlade oko 6 posto ukupnog stanovništva prima plaće u javnom sektoru, to nije vrlo visoka razina kad se uzmu u obzir podaci iz drugih tranzicijskih zemalja. Dva primjera ukazuju na mogućnost povećanja produktivnosti. Prvi je primjer decentralizirane uprave na razini županija, gdje je Ministarstvo uprave provelo istraživanje krajem 1996. godine. Istraživanje pokazuje da je 3,000 od ukupno oko 7,500 javnih službenika u tom segmentu vlasti prekobrojno te da je potrebno u određenom vremenskom razdoblju smanjiti broj zaposlenih kako prirodnim putem tako i prekvalifikacijom viška zaposlenih. Od tada je međutim broj javnih službenika u lokalnim tijelima vlasti povećan, a ne smanjen. Drugi se primjer odnosi na sektor obrazovanja, koji predstavlja oko 30% ukupnog zapošljavanja

14

javnog sektora.9 Potrebno je izvršiti dodatne revizije unutar sektora kako bi se odredile mogućnosti smanjenja broja zaposlenih.

29. Ovi podaci ukazuju na postojanje mogućnosti za značajne uštede u obrazovanju a vjerojatno i u drugim djelatnostima javnog sektora. Hrvatske bi vlasti trebale poduzeti sljedeće korake: (i) sustavno pregledati potrebe za osobljem pojedinih ministarstava i drugih javnih tijela kako bi se ponovno razmotrila moguća povećanja produktivnosti; te (ii) prirediti srednjoročni plan usklađivanja potreba za osobljem s raspoloživim sredstvima, prvenstveno prirodnim putem ali i prestrukturiranjem javnog sektora, ako se pokaže potreba.

30. Ako je namjera Vlade stroga kontrola troškova za plaće javnog sektora uz istovremeno izbjegavanje “odljeva mozgova” iz javnog sektora, uz krajnji cilj poboljšanja usluga javnog sektora, onda je potrebno prilagoditi sadašnji sustav javnih službi uvjetima koji prevlavadaju u mladom tržišnom gospodarstvu. Da bi se unaprijedile poticajne mjere te zadržalo visoko-kvalificirane zaposlenike, treba razmotriti nekoliko mogućih načina provođenja reformi: (i) revidirati sustav nagrađivanja s ciljem ostvarenja veće samostalnosti kod diskrecionog ocjenjivanja, uz razvoj nagrađivanja prema zaslugama umjesto nagrađivanja prema godinama staža; (ii) ponovno procijeniti raspon plaća – veći raspon plaća omogućuje bitno bolje stimuliranje viših razina zaposlenika uz opće povećanje učinkovitosti javnog sektora; (iii) unaprijediti obuku u području javne uprave, bilo na početku karijere ili na sredini razvoja karijere; te (iv) unaprijediti izglede za razvoj prave karijere 'državnog službenika', na način da se poveća broj i privlačnost viših radnih mjesta unutar pojedinog ministarstva (voditelji odjela i njihovi zamjenici).

O brana

31. Vlada je postigla tek djelomičan uspjeh u smanjivanju i prilagođavanju obrambenog proračuna mirnodopskim uvjetima u zemlji. Vlada je reducirala troškove za obranu, no nije ih uspjela uskladiti s obrambenim troškovima drugih europskih zemalja. Nadalje, Vlada je nastavila s transferima za Bosnu i Hercegovinu koji su do prošle godine bili sakriveni u proračunu obrane, a sada se vode kao međunarodni transfer, prema neprovjerenim podacima, a i to je samo djelomično. Uslijed toga je obrambeni proračun, gotovo četiri godine nakon posljednjih ratnih djelovanja, još uvijek više nego dvostruko veći od europskog prosjeka.

32. Dok su troškovi obrane u Hrvatskoj reda veličine 5 posto BDP-a (prema provedbi proračuna za 1998.), neponderirani prosjek za ostale europske zemlje zadržava se ispod 2 posto BDP-a. Daljnje smanjenje troškova za obranu trebao bi biti prioritetan zadatak. Kao što je gore navedeno, Hrvatska na to područje troši 2,7 puta više od europskog prosjeka. Ako Hrvatska uskladi razinu obrambenih troškova s drugim europskim zemljama, time će tijekom vremena uštedjeti preko 3 posto BDP-a. Nadalje, transfere za Bosnu i Hercegovinu koji trenutno iznose oko 0,6 posto BDP-a (ili dvostruko) valja revidirati i ugasiti u srednjem roku.

Potencijalne obveze

33. Jamstva za preuzete zajmove koristila su se kao mehanizmi za rehabilitaciju čitavih sektora, kao što je brodogradnja, turizam i poljoprivreda. Ova se jamstva obično daju domaćim bankama, od kojih su neke nedavno bile pogođene financijskim poteškoćama ili ih je vlada sanirala u protekle četiri godine. Ukupan neto iznos jamstava izdanih od 1996. je gotovo 21 milijarda HRK ili oko 14,5% BDP-a. 63% ovih jamstava su

9 Bez obrane i policije.

15

financijska jamstva. Iako od 1999. Zakon o izvršenju proračuna pokriva financijska jamstva, kriteriji prema kojima se odabiru korisnici jamstava nisu jasno definirani.

34. Uz to je Vlada, kad je dobila kreditni rejting 1997. godine, otvorila put na međunarodno tržište kapitala ne samo sebi nego i javnim poduzećima, kao i privatnom sektoru. Ipak, strani vjerovnici obično traže vladino jamstvo kako bi osigurali svoje zajmove dane domaćim subjektima. Ta su se jamstva najčešće izdavala bez jasnog plana ili mjera ograničavanja rizika. Ograničenja za izdavanje vladinih jamstava definirana su tek Zakonom o izvršenju proračuna iz 1999. godine, čime je ukupan iznos ograničen na 3 milijarde HRK, uz dodatnih 750 milijuna HRK namijenjenih Hrvatskoj banci za obnovu i razvoj (HBOR). Osim toga, pri Hrvatskoj narodnoj banci osnovan je obvezni rezervni fond s obveznim doprinosom od 6% iznosa izdanih financijskih jamstava (kao prosjek potencijalne razine rizika). Zakon o proračunu iz 1999. također je odredio kriterije za izdavanje jamstava, pa se jamstva mogu izdavati jedino za sljedeće svrhe: ulaganje u područja od posebnog interesa za Vladu, projekti obnove koje pokreću lokalna tijela vlasti, te stimuliranje zapošljavanja, proizvodnje i novih tehnologija. Ne postoji ni ograničenje ni obveza da se osnuje fond za činidbena jamstva, jer se ona smatraju već osiguranima kolateralom.

35. Planirani iznosi namijenjeni servisiranju financijskih jamstava za 1999. u potpunosti su iskorišteni. Međutim, iznos od 500 milijuna HRK koji je izdvojen za razdoblje do rujna 1999. bio je za 300 milijuna HRK manji nego sredstva koja je trebalo rezervirati na temelju važećih jamstava i na temelju rezervi propisanih Zakonom o proračunu iz 1998.

Tablica 4: Situacija i promjene na važećim državnim jamstvima

(000 HRK) 1996. 1997. 1998. Kolovoz 1999. Ukupno stanje

% BDP-a

Financijska 444,654 1,909,402 7,044,329 3,782,355 13,180,739 9.2

- Vanjska 64,319 752,783 5,001,331 3,018,026 8,836,460 6.1

- Unutarnja 380,334 1,156,619 2,042,998 764,328 4,344,280 3.0

Čin idbena 728,168 2,707,569 3,430,188 836,681 7,702,605 5.4

- Vanjska 0 505,569 0 432,930 938,500 0.7

- Unutarnja 728,168 2,201,999 3,430,188 403,751 6,764,106 4.7

Ukupno 1,172,821 4,616,971 10,474,517 4,619,036 20,883,345 14.5

- Vanjska 64,319 1,258,352 5,001,331 3,450,956 9,774,959 6.8

- Unutarnja 1,108,502 3,358,619 5,473,185 1,168,080 11,108,385 7.7

Izvor: Ministarstvo financija

36. O stale potencijalne obveze . Ostale potencijalne obveze uključuju obveze države prema programu osiguranja depozita uvedenom 1997. godine, kao i jamstva za podizanje zajmova od strane javnih ili privatnih subjekata iz bilateralnih izvora. U tu skupinu obveza Vlade spadaju i potraživanja fondova socijalnog osiguranja prema državnim i ostalim poduzećima kojima je Vlada na ime sanacije privremeno odobrila neplaćanje doprinosa na plaće.

Tablica 5: Potencijalne obveze u 2000.

(milijuni HRK) 2000.

16

Raspodijeljena glavnica duga prema Pariškom klubu - banke i tvrtke 190

Raspodijeljene kamate prema Pariškom klubu - banke i tvrtke 181

Postojeća financijska jamstva 886

Čišćenje obveza u tvrtkama koje se privatiziraju 1,190

Stečajevi banaka (program osiguranja depozita) 2,000

Ukupno 4,500

Izvor: vlastite procjene

37. Potencijalne obveze također uključuju fiskalne troškove čišćenja loše aktive u poduzećima u postupku privatizacije ili troškove saniranja propalih banaka (iznad troškova osiguranja depozita). Loša aktiva u bilancama Privredne i Splitske banke iznosi oko 1,2 milijarde HRK. Prema programu osiguranja depozita, bit će potrebne dodatne 2 milijarde HRK za isplate depozita u bankrotiranim bankama (gdje osigurani depoziti nisu bili otplaćeni tijekom 1999. godine). Prema procjeni, ukupni iznos potencijalnih obveza 2000. iznosit će 4,5 milijardi HRK, odnosno 2,8% BDP-a.

Postupak kreiranja proračuna

38. Prošlo je pet godina od početka korjenitih fiskalnih reformi, no Vlada još nije sastavila Program javnog ulaganja, niti je metodologija analize troškova i koristi usvojena kao obvezna metoda procjene i odabira projekata.

39. Iako je bilo nekoliko pokušaja da se usvoji višegodišnji fiskalni okvir, konkretni prijedlozi nikad nisu bili podneseni Saboru kao dio Vladinog paketa fiskalne politike. S obzirom na osjetljivu fiskalnu situaciju, nova bi Vlada trebala razmotriti usvajanje trogodišnjeg fiskalnog i makro-okvira, prema kojem bi se sredstva raspoređivala u različita troškovna područja.

40. Valja riješiti problem nedovoljne transparentnosti u proračunskom postupku . Postoje pojedina područja koja nisu pokrivena ni prihodnim ni rashodnim dijelom proračuna. Zbog navedenih propusta, kvaliteta službenih podataka o proračunu postaje upitna, pa se postavlja pitanje pouzdanosti razine javnih izdataka i deficita tijekom proteklih godina. Utvrđeno je postojanje barem pet područja:

41. Prvo, osim plaća i nekih tekućih troškova, Hrvatski fond za privatizaciju dosada nije bio uvršten kao konsolidirani dio središnje države. Međutim, važan dio procesa obnove financiran je tako da su dobavljači i građevinari plaćani na način da se na njih prenosio vlasnički kapital Fonda za privatizaciju, umjesto da im se plaća u gotovini. Zbog fenomena renacionalizacije prethodno privatizirane imovine koji je trenutno aktualan (uslijed poteškoća u bankarskom sektoru, tajkunizacije itd.), prethodno prenesena imovina vraća se u državno vlasništvo, ali potpuno ogoljela. Prema Zakonu o proračunu za 1999. godinu, ukupna nominalna vrijednost dionica koje se smiju koristit i u svrhu obnove iznosila je 2,9 milijarde HRK, kao i ograničenje na dionice vlasničkog kapitala, koje je Vlada mogla imati u vodoprivrednoj infrastrukturi, s t im da oboje iznosi ukupno 2,9 milijardi HRK.

42. Drugo, osim za vanjske zakone koji su proslijeđeni Hrvatskoj banci za obnovu i razvoj (HBOR) za kreditne linije usmjerene prema privatnom sektoru te osnovni kapital HBOR-a, nema naznaka da je HBOR imao kapitalni dobitak niti da je takav dobitak uključen u proračun. U proračunu nema nikakvih dokaza o priljevu sredstava od privatizacije, koje je Hrvatski fond za privatizaciju isplatio HBOR-u za različite kreditne linije namijenjenih srednjim i malim poduzećima. Većina aktivnosti HBOR-a bila je povezana s proračunom, bilo na području obnove, bilo na području razvoja malih i srednjih

17

poduzeća. Stoga je MMF već 1995. preporučio da se HBOR uključi u račune konsolidirane središnje države.

43. Treće , do 31. ožujka 1998, kad su devizni računi proračunskih korisnika trebali biti zatvoreni, plaćanja su vršena izravno iz deviznih računa, pri čemu se te transakcije nisu registrirale u proračunu. Te često velike i nikada transparentne transakcije postale su posebno važne u razdoblju 1994.-1997. Čak ni Sabor nije bio obaviješten o njima. Državni ured za reviziju postavio je pitanje nepostojanja registra stranih zajmova.

44. Četvrto, do 1999. godine transferi za Bosnu i Hercegovinu vođeni su kao dio tekućih troškova za obranu, umjesto da se u proračunu prikažu kao strani transfer, što bi bilo u skladu s MMF-ovom Statistikom Vladinih financija. U reviziji proračuna iz srpnja 1999. ova je stavka podijeljena na "Transfer za BiH" i "Transfere za stradalnike rata u Federaciji BiH", s ukupnim iznosom od 612 milijuna HRK. U Vladinom izvješću podnesenom krajem 1999. naveden je transfer od 1,4 milijardi HRK, premda se ova brojka ne može rekonstruirati iz proračuna.

45. Naposljetku, vođenje proračuna na temelju ostvarene realizacije nasuprot obračunskoj. Dosada se Vlada nije usredotočila na ozbiljna neslaganja između fiskalnih računa temeljena na principu naplaćene realizacije i onih temeljenih na obračunskoj osnovi. Naime, hrvatski se proračun vodi na temelju naplaćene realizacije. Često spominjani problem likvidnosti potakao je spekulacije o velikim Vladinim neisplaćenim dugovanjima privatnom sektoru. S druge strane, Vladini su dužnosnici tvrdili da je javni sektor (uključujući državna, ali ne i paradržavna poduzeća) neto vjerovnik. Očito je da to pitanje treba razjasniti. Nakon veoma uspješnog uvođenja PDV-a u prvoj polovici 1998, sadašnji se ministar financija našao u kaotičnoj situaciji potpunog nepodmirenja obveza kad su Ministarstvo obnove i Ministarstvo obrane, kao i Zdravstveni fond objavili podatke o svojim dugovanjima. Druga polovica godine, u kojoj se osjećao jak utjecaj ekonomske recesije, iznijela je na vidjelo sve slabosti trenutnog fiskalnog stanja te se javila potreba za transparentnijim fiskalnim upravljanjem. Uslijed toga je Vlada odlučila pokrenuti projekt uvođenja Riznice koji se trebao aktivirati za privremeni proračun za 2000. godinu. Sustav jedinstvenog računa Riznice trebao bi rezultirati značajnom uštedom u proračunu, koja bi prema procjenama službenih izvora trebala iznositi oko 5% BDP-a.

Porezna politika

46. Iako je udio doprinosa za mirovinu u ukupnim prihodima konsolidirane središnje države pao s 34,5 u 1994. na 30% u 1999, on se zadržao na 14% BDP-a, te predstavlja značajno porezno opterećenje. Visoko oporezivanje plaća doprinosi visokim troškovima rada, te negativno utječe na izvoznu konkurentnost kao i na zapošljavanje u formalnom sektoru. Unatoč tome, prihodi od poreza na plaće trenutno nisu dovoljni da pokriju mirovine i zdravstvene usluge.

47. Visoki troškovi rada pridonijeli su povećanoj nezaposlenosti, posebno među radnicima s nižim kvalifikacijama i nižom produktivnošću. Kao što pokazuje visoka stopa nezaposlenosti (koja trenutno iznosi 20,1%), oni su smanjili intenzitet rada u ekonomiji, posebno u proizvodnom sektoru. Uslijed smanjene potražnje za radnom snagom te manjka transparentnosti na tržištu rada, visoki porezi na plaće također su pridonijeli sve većem neplaćanju poreza. Poslodavci su počeli registrirati namještenike kao minimalno plaćene radnike, te vršiti neregistrirane isplate "sa strane" (bilo u naturi, bilo u gotovini). Ovakva praksa ne samo da smanjuje doprinose iz plaća nego i porez na dohodak.

18

Tablica 6: Razlika između troškova rada i neto plaće (iznosa na ruke namještenika)

1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999.

Poslodavac plaća 123,025 121,775 121,775 121,775 120,975 120,975

od čega zdravstveno osiguranje 7,50 7,00 7,00 7,00 9,00 9,00

od čega mirovinsko osiguranje 13,50 12,75 12,75 12,75 10,75 10,75

od čega naknada za nezaposlene 0,85 0,85 0,85 0,85 0,85 0,85

od čega doprinos za vodoprivredu 0,80 0,80 0,80 0,80 0,00 0,00

od čega doprinos Gospodarskojkomori

0,375 0,375 0,375 0,375 0,375 0,375

Bruto plaća radnika 100 100 100 100 100 100 od čega zdravstveno osiguranje 7,50 7,00 7,00 7,00 9,00 9,00

od čega mirovinsko osiguranje 13,50 12,75 12,75 12,75 10,75 10,75

od čega doprinos za dječji doplatak 2,20 2,20 2,20 2,20 0,00 0,00

od čega doprinos za nezaposlene 0,85 0,85 0,85 0,85 0,85 0,85

od čega porez na osobni dohodak 18,1 14,2 14,5 12,4 14,5 12,1

Neto plaća radnika 57,9 63,0 62,7 64,8 64,9 67,3

Neto plaća kao postotaktroškova poslodavca

47,0 51,7 51,5 53,2 53,7 55,7

Troškovi poslodavca kao postotak neto plaće

212,6 193,4 194,3 187,9 186,4 179,7

Izvor: Ministarstvo financija i procjene Svjetske banke

48. Trenutno troškovi poslodavaca iznose 80% neto plaća, dok stopa ukupnih doprinosa doseže 41,6%, Hrvatski mirovinski sustav jedan je od najskupljih, čak i u usporedbi s razvijenijim europskim državama. Međutim, kako bi se smanjilo porezno opterećenje troškova rada, Vlada je u lipnju 1998. ukinula doprinose za dječje doplatke i vodoprivredu (koji iznose 2,2% odnosno 0,8% bruto plaće). Oba ova doprinosa uvrštena su u opći porezni sustav. Ova je mjera povećala neto plaće namještenika i malo snizila troškove rada. Početkom 1999, Vlada je povisila plaćevni prag za porez na dohodak i osobne odbitke. Međutim, iako je ova inicijativa povisila neto plaće, nije imala učinka na već ionako visoke troškove rada.

49. Ako se pojačaju veze između doprinosa i iznosa koji se isplaćuje, reforme u mirovinskom i zdravstvenom sustavu potaći će obveznike da promijene svoj stav prema plaćanju doprinosa tim sustavima. Dok sada obveznici gledaju na te doprinose kao na porez, nakon reformi će ih doživljavati kao osobnu štednju. Promicanje drukčijeg gledanja na doprinose na plaće pridonijet će većem izvršavanju poreznih obveza.

50. Reforma mirovinskog sustava trebala bi uvesti drugi stup, koji će apsorbirati 5 % trenutne stope doprinosa (21,5%), Fondove će kontrolirati Agencija za nadzor i Središnji registar

19

osiguranika. Središnji registar osiguranika trebao bi imati veoma važnu ulogu u nadziranju plaćanja fondovima drugog stupa, na način da će ih uspoređivati s doprinosima sustava generacijske solidarnosti unutar prvog stupa, odnosno sa Zdravstvenim fondom i Poreznom upravom. Tako bi mirovina iz drugog stupa trebala ojačati poreznu administraciju te povećati prikupljanje poreza na dohodak i plaće

51. PDV je postao glavni izvor proračunskih prihoda jer su nastali prihodi dosegli 14,6% BDP-a. U skladu s time, vlada bi se trebala suzdržati od daljnjeg proširenja popisa roba i usluga koje imaju nultu stopu PDV-a, kao i od smanjivanja stope PDV-a ili uvođenja srednje stope za druge skupine roba i usluga, kao što je na primjer turizam. Takav tretman jednog sektora ne bi samo smanjio porezne prihode smanjenjem porezne osnovice već bi i otvorio rupe u sustavu koje bi dovele do izbjegavanja plaćanja poreza.

20

2. MIROVINSKA REFORMA

SAŽETAK

52. Usprkos znatnim naporima koje je uložila u mirovinsku reformu u 1998. i 1999. godini, Hrvatska je još uvijek suočena s velikim izazovima u mirovinskoj politici i upravljanju mirovinama. Sve do nedavno, Hrvatska je održavala relativno nisku stopu doprinosa, a isplate mirovina bile su relativno redovne. Što je još važnije, Hrvatska je ozakonila sve elemente mirovinske reforme koji su usporedivi s već provedenim reformama u Mađarskoj i Poljskoj, uključujući i kapitalizirani “drugi stup.” Primijenjen na odgovarajući način, taj drugi stup ne samo što nudi izglede za bolje mirovine mlađim radnicima, već isto tako može postati pokretač rasta, t ime što će donijeti dubinu i istinsku konkurentnost hrvatskim tržištima kapitala. Nadalje, odluka Hrvatske da stvori posebnu administrativnu strukturu za drugi stup pomoći će pri smanjivanju na minimum neizravnih i izravnih troškova, osigurati pravo radnika na privatnost, te, ako se to uradi na ispravan način, konsolidirati i poduprijeti prikupljanje prihoda i opću naplatu.

53. Prisutni su, međutim, sljedeći problemi koji zahtijevaju pažnju:

• pojavljivanje vjerojatno konstantnog deficita u prvom stupu, zbog većeg broja umirovljenja od očekivanog u 1999. godini;

• javno nezadovoljstvo u svezi s usklađivanjem mirovina u devedesetim godinama (“umirovljenički dug”), te, moguće, postojeće razine mirovina, ozakonjene reformom iz 1998;

• nedovoljna usredotočenost upravljanja u Zavodu za mirovinsko osiguranje koji upravlja prvim stupom, uvećana dodatnim teretom upravljanja portfeljem imovine; te

• potreba za realnim vremenskim okvirom za administrativnu i zakonsku primjenu drugog stupa.

54. Osim toga, Hrvatska će možda trebati preispitati polazišta reformi iz 1998. i 1999, da bi osigurala njihovo srednjoročno i dugoročno financiranje, te da bi poboljšala pravednost sustava, smjer reformi i gospodarsku učinkovitost.

55. Konačno, portfelj Zavoda za mirovinsko osiguranje i nadzor nad fondovima novog drugog stupa postavljaju pitanja vezana uz razvoj hrvatskih tržišta kapitala, sa stajališta učinkovitosti u raspodjeli, upravljanja poduzećima i sveukupne pravednosti u raspodjeli vlasništva.

56. U skladu s tim, preporučuje se Vladi da bez odgađanja razmotri slijedeći program:

• prihvaćanje plana aktivnosti za osiguravanje fiskalne stabilnosti isplate mirovina iz prvog stupa;

• dogovor o vremenskom rasporedu primjene za novi sustav prikupljanja podataka i prikupljanja poreza, uključujući Središnji registar osiguranika drugog stupa;

• odluku o osiguravanju sredstava/pomoći potrebne za reformu prvog stupa; te

• konsolidacija upravljanja portfeljem Zavoda za mirovinsko osiguranje sa drugim portfeljima u vlasništvu države, dosljedno strategiji rješavanja portfelja koju će izraditi Vlada. To bi moglo uključivati izvlačenje te imovine iz Zavoda, da bi se pomoglo namiriti potraživanja postojećih umirovljenika za usklađivanjem mirovina iz devedesetih godina.

57. Te bi mjere mogle smanjiti očekivane nedostatne iznose od oko 1 posto BDP-a, koji se odnose na postojeće troškove prema zakonu iz 1998. godine, te, što je još važnije, spriječit i porast mirovinske potrošnje od čak 6 do 7 posto BDP-a. Mjere usmjerene prema boljoj naplati barem će spriječit i daljnje pogoršavanje naplate prihoda i moguće je da će poboljšati naplatu za čitavih 10 posto.

21

58. Dugoročno, preporuča se da Vlada izvrši sljedeće analize, što vodi do zakonskih mjera u 2001. i dalje:

• analizu potrebnih koraka radi osiguranja dugoročne stabilnosti preostalog prvog stupa, pomoću takvih mjera kao što su povećanja doprinosa, daljnje povišenje dobi za odlazak u mirovinu kod žena, te posebne odredbe za ranije umirovljenje na određenim radnim mjestima koja su opasna ili štetna za zdravlje. U ovom kontekstu, implikacije odredbe za minimalne mirovine treba ponovo pregledati, zajedno s dimenzijama smanjenja za prijevremeno umirovljenje (ukoliko se prijevremeno umirovljenje zadrži);

• analizu implikacija troškova i učinkovitosti postojeće politike mirovinskih anuiteta iz drugog stupa, kakva je sadržana u Zakonu o anuitetima iz 1999;

• analizu uloga kontrolora tržišta kapitala, s obzirom na mirovinske fondove i mirovinske anuitete;

• pažljivo promatranje rada fondova drugog stupa, da bi se osigurala tržišna raspodjela novih fondova, nasuprot oligarhijskoj raspodjeli kroz postojeće poduzetničko-financijske okvire;

• analizu implikacija distribucije i učinkovitosti subvencija trećeg stupa; te

• pripremu planova za preustroj agencije prvog stupa (Zavoda za mirovinsko osiguranje).

59. Ako se ne bude djelovalo na taj način, to bi moglo dovesti do kroničnih deficita u sustavu prvog stupa od oko pola posto BDP-a godišnje, do neutvrđenih transfera relativno dobrostojećima, nastavka gospodarske neučinkovitosti koja je prigušivala potencijal rasta u Hrvatskoj, te fragmentacije u kontroli tržišta kapitala.

A. SADAŠNJA SITUACIJA Sadašnja situacija 60. Mora se priznati, Hrvatska je čuvala svoju stopu doprinosa relativno niskom u odnosu na regiju (21,5 posto, pola na radnike, pola na poslodavce), te je ozakonila sve elemente mirovinske reforme, koji su usporedivi s ranijim reformama u Mađarskoj i Poljskoj. Mirovinski sustav u Hrvatskoj, o kojem su nedavno doneseni zakoni, sadrži umanjeni prvi stup, kao i novoosnovani drugi stup, uz 5-postotnu stopu doprinosa. U načelu, učinci reforme iz 1998 -99 pokrit će većinu tranzicijskog troška koji se vezuje uz drugi stup, kroz smanjenja razine isplata prvog stupa, povećanja dobi za umirovljenje, te iskorištavanje kratkoročnog porasta mlade radno sposobne populacije.10 Udjeli prvog i drugog stupa u

10 Tranzicijski deficit povezuje se s kretanjem od čistog režima solidarnosti prema potpuno financiranom režimu, ili, kao u slučaju Hrvatske, prema obveznom režimu s dva stupa u kojem se drugi stup financira. Tranzicijski deficit može biti financiran porezima ili dugom. U ovom kontekstu, “ financiran porezima” znaci one mjere koje smanjuju tranzicijski deficit snižavanjem mirovinske potrošnje u prvom stupu (smanjena razina isplata, viša starosna dob za umirovljenje), povećanjem stopa mirovinskog doprinosa, ili doznakom iz općeg proračuna, do koje se dolazi smanjenjem potrošnje ili većim porezima negdje drugdje u javnom sektoru. Alternativa tome je “ financiranje dugom” -- to jest, neprestano povećavanje državnog javnog duga svim ili samo nekim tranzicijskim deficitima. U Hrvatskoj, udio koji bi se financirao dugom iznosit će oko 10 posto BDP-a. Iako to financiranje dugom umanjuje kumulativni učinak štednje iz reforme, ono je relativno skromne veličine, a troškovi servisiranja dodatnih dugova vjerojatno će se “ utopiti” u učincima rasta tržišta kapitala koji proizlazi iz reforme. U Hrvatskoj se možda radi o tome da financiranje porezima također može uključivati novčane primitke iz privatizacije (sume koje bi se inače potrošile kao neki drugi dio državne potrošnje ili za smanjenje poreza). U tom slučaju, financiranje dugom iznosilo bi manje od 8 posto. Uz novčane primitke iz privatizacije postoji, međutim, velika količina neizvjesnosti (bilo zbog onoga što Zavod za mirovinsko osiguranje sada ima, bilo zbog onoga što može očekivati od prodaje državnih poduzeća). Taj tranzicijski deficit treba razlikovati od pojave nepredviđenih deficita u preostalom prvom stupu, koji nastaju zbog smanjene gospodarske aktivnosti, opadajuće naplate i velikog vala umirovljenja. Mjere za rješavanje tih problema razmotrene su u glavnom dijelu ovog odlomka.

22

Hrvatskoj mogu se usporediti s onima u Mađarskoj i Poljskoj, iako, zato što te zemlje imaju više ukupne stope doprinosa, njihov će drugi stup biti veći nego onaj u Hrvatskoj.11

61. Još jedna pozitivna strana rezultata mirovinske reforme u Hrvatskoj je odluka da se izgradi administrativna struktura za drugi stup, koja može do minimuma smanjiti teret za poslodavce, potencijalno održati administrativne troškove niskima, zaštit it i radnike od toga da poslodavci utječu na njihov odabir fonda, te pružiti radnicima stvarnu mogućnost uvida u podatke o njihovoj zaradi iz drugog stupa (u novom Registru osiguranika). (Kako je niže razmotreno, zahtjev drugog stupa za češćim i detaljnijim izvještavanjem daje potencijal za konsolidaciju i podupiranje prikupljanja prihoda i opću naplatu.)

62. Neposredni fiskalni i politički izazov manje obećava. Hrvatska reforma “prvog stupa”, ozakonjena 1998. i provedena 1999. godine, pokušala je stabilizirati osnovni sustav “generacijske solidarnosti“ , na taj način što je povisila dob za umirovljenje i postupno smanjila odnos mirovine i neto plaća. Sada, međutim, izgleda da se reforma iz 1998. dogodila prekasno, te da nije bila dovoljno velika (niti je mogla biti) da se u potpunosti suoči s fiskalnim nasljeđem toga sustava još iz 1990. i 1998. To znači da će se vjerojatno pojaviti ustrajan deficit u preostalom prvom stupu “generacijske solidarnosti“ , u iznosu oko 1 posto doprinosa.

63. Osim toga, smanjivanje razine isplata u devedesetima imalo je političke posljedice. Jedna je bila povećana potrošnja kod posebnih mirovina, koje se financiraju iz proračuna. Druga su bili zahtjevi za dodatnim mjerama koje bi kompenzirale nedostatak potpunog indeksiranja plaćama u devedesetima, pa čak i zahtjevi za usklađivanjem zakona iz 1998, tako da razina isplata bude bliža onoj prema prethodnom zakonu. Te mjere mogle bi pridonijeti izdacima za mirovine od 1 do 7 posto BDP-a (1 posto za dodatne isplate radi povrata duga umirovljenicima, te 7 posto za usklađivanje postojeće razine mirovina na razine prije 1991.)

64. Na administrativnom planu, u Zavodu za mirovinsko osiguranje koji upravlja prvim stupom bilo je premalo koncentriranog upravljanja, a bilo je i planova rasporeda za administrativnu provedbu drugog stupa, koji zanemaruju ograničenja sustava i, što je još bitnije, ograničenja zakonskog postupka. Osim toga, Hrvatska će možda morati revidirati polazišta reformi prvog i drugog sustava, da bi osigurala njihovo srednjoročno i dugoročno financiranje, te da bi povećala pravednost sustava, smjer reformi i gospodarsku učinkovitost. Naposljetku, portfelj Zavoda za mirovinsko osiguranje i nadzor nad novim fondovima drugog stupa postavljaju pitanja glede razvoja tržišta kapitala Hrvatske, sa stajališta učinkovitosti u raspodjeli, upravljanja poduzećima i općoj pravednosti u raspodjeli vlasništva.

Perspektiva - problemi

65. Fiskalni i drugi problemi u prvom stupu “generacijske solidarnosti“ . Unatoč ozakonjenim reformama, kašnjenje u donošenju zakona o njima, povećano opadanjem stvarne gospodarske djelatnosti i naplate, imalo je za posljedicu pogoršanje omjera umirovljenika i aktivnih osiguranika u prvom stupu. U skladu s time, prvi stup, stup “generacijske solidarnosti“ , nalazi se u ozbiljnim fiskalnim poteškoćama, što znači rastući iznos sredstava Zavodu iz proračuna. Iako su te doznake potpuno opravdane na osnovu postojećih i prijašnjih zakonskih obveza koje se iz proračuna trebaju izdvajati za sustav “generacijske solidarnosti”, t i su izdaci narasli od oko 1 posto BDP-a (za “povlaštene” mirovine) do više od 2 posto u 1999. Bez izvanrednih transfera u 1999. za pokrivanje izuzeća brodogradilišta od plaćanja doprinosa, Zavod za mirovinsko osiguranje bi se suočio s deficitom od najmanje 1 posto BDP-a. U 1998. godini, deficit se nije povećao samo zahvaljujući prodaji privatizirane imovine koju je držao Zavod za mirovinsko osiguranje. Osim toga, u 1999. godini, posebne mirovine koje se financiraju iz proračuna (ratne mirovine i ”mali zakon” o povratu duga umirovljenicima) koštale su dodatnih 2 posto godišnje.

11 To nije posve slučajno. Reforme u te tri zemlje oslanjaju se na sličnu demografsku strukturu i promjene koje nastaju povišenjem starosne dobi za umirovljenje i sniženjem efektivnih stopa odnosa mirovine i neto plaća u prvom stupu.

23

66. Kompromisi i “dogovaranje” o glasovanju u zakonodavnom postupku znače da model prvog stupa također sadrži i odredbe koje bi trebalo ponovno razmotriti i možda izmijeniti zbog troškova, gospodarske učinkovitosti i pravednosti. Također je diskutabilno jesu li razine isplata, utvrđene zakonom o reformi iz 1998. godine, preniske da bi bile politički održive. (Kako je niže razmotreno, Zavod za mirovinsko osiguranje ostaje neusredotočen na plan svoje unutarnje reforme, te opterećena portfeljem iz privatizacije, koji oduzima vrijednost). U sljedećim odlomcima detaljnije se razmatraju fiskalni i politički izazovi.

67. T ijekom devedesetih godina, mirovinski sustav je na različite načine bio korišten kao “posljednje utočište” za rješavanje viška radne snage, posebno među starijim radnicima u sektorima s negativnim rastom. To je dovelo do podvostručavanja omjera između umirovljenika i osiguranih osoba, s 0,33 na 0,65. Broj umirovljenika prestao je rasti 1998. Na nesreću, reforma iz 1998. godine, zajedno s gospodarstvom u recesiji u 1999, prouzročila je još veći broj umirovljenju u 1999, uz dodatno pogoršanje omjera umirovljenika i aktivnih osiguranika na oko 0,70. Izdaci za mirovine porasli su za nekih osam posto u 1999. godini u odnosu na 1998. (od 10,3 do 11,2 posto BDP-a). Nasuprot tome, prihod od doprinosa porastao je za manje od 3 posto od 1997. do 1999. Ta razlika u porastu između troškova i prihoda dovela je do procjepa u iznosu 1 posto BDP-a, koji se morao ispuniti 1999. pomoću posebne doznake iz proračuna, koja je morala nadoknaditi izuzeće brodogradilišta i drugih zaštićenih poduzeća od plaćanja doprinosa.

68. Ako uzmemo u obzir samo izdatke za mirovine za razdoblja pokrivena doprinosima i tradicionalnim “povlaštenim” mirovinama, izdaci kao postotak BDP-a nadmašili su svoju razinu prije tranzicije (1990), od oko 10 posto BDP-a. No, da bi poslužili kao kompenzacija za više nego udvostručeni omjer umirovljenika i osiguranih osoba, isplate kao postotak neto prosječnih plaća pale su na omjer od oko 46 posto, u usporedbi s razinama prije tranzicije od iznad 70 posto. Tradicionalni izdaci za mirovine vjerojatno su se mogli pokriti stopom doprinosa znatno manjom od 20 posto u 1990. Međutim, slična potrošnja u 1999. godini zahtijeva barem 21,5 današnjih postotaka, pretpostavljajući gospodarski oporavak i vrlo visoku razinu naplate. Ako, umjesto toga, naplata ostane približno na oko 80 posto razine prethodno procijenjene za 1997. godinu i ranije, potrebna je stopa doprinosa od 25 posto ili više.

69. Nimalo iznenađujuće, snižavanje prosječne vrijednosti mirovina, uz brigu za one koji su stradali u domovinskom ratu, ima političke posljedice. Jedna od reakcija bila je utvrđivanje novih ratnih mirovina, financiranih iz proračuna, po mnogo višim razinama od onih u redovnom mirovinskom sustavu koji se zasniva na doprinosu (čak i uz tradicionalne privilegije za povlaštene mirovine). Posebne ratne mirovine su, same po sebi, iznosile najmanje 0,08 posto BDP-a u 1999. Druga reakcija bio je takozvani “mali zakon” o povratu duga umirovljenicima za razdoblja od sredine devedesetih, kad iz proračuna nisu dolazile doznake za povlaštene mirovine, uzrokujući na taj način veće smanjenje isplata nego što bi to inače bilo. To čini još dodatnih 1,2 posto BDP-a u 1999. Sve vrste mirovinske potrošnje sada iznose oko 13,2 posto BDP-a (11,2 posto za “ tradicionalnu” mirovinsku potrošnju, 0,08 posto za posebne ratne mirovine, te 1,2 posto za povrat duga umirovljenicima prema”malom zakonu”).

70. Umirovljenici nisu zadovoljni “malim zakonom” i vrše pritisak za još veće retroaktivne isplate. Logično, to može dovesti do argumenata za “usklađenim” razinama isplata, sličnima staroj jugoslavenskoj zakonskoj praksi indeksiranja plaćama s obzirom na određivanje postojećih početnih razina isplata, te kasnije usklađivanje tih isplata. Ovo je jedna od tema o kojima se raspravlja u cijeloj regiji. U Hrvatskoj stanje je pogoršano, jer su nakon 1996. omogućeni novi novčani dodaci, da bi bolje pratili rast plaća iza 1990. godine, ali tadašnji stariji umirovljenici ostali su na indeksiranju cijenama.

71. Potpuno usklađivanje formule za isplatu na osnovi zakona iz 1998. godine prema praksi od prije 1991, a po današnjem omjeru umirovljenika i osiguranika, implicira povećanje izdataka za mirovine kao postotka BDP-a i stope doprinosa za čimbenik od 60 posto ili više. Čak i uz pretpostavku ukidanja

24

posebnih ratnih mirovina kao kompenzaciju, takav porast razine isplata implicira izdatke od približno 17 posto BDP-a za osobe koje plaćaju doprinos i za one s povlaštenim mirovinama. To također implicira stope doprinosa samo za mirovine u rasponu od 35 do 40 posto. Daljnji rast potrošnje za dospjele zaostatke procijenjen je na oko 30 milijardi HRK, ili približno 20 posto BDP-a iz 1999. Uz amortizaciju kroz 10 godina, to implicira dodatnih 2 posto BDP-a godišnje, uz dvostruku sadašnju razinu u iznosu od 1 posto za isplate prema “malom zakonu.”

72. Zadovoljavanje tih zahtjeva potkopalo bi bilo kakvo smanjenje ukupne veličine javne potrošnje. Nije vjerojatno da bi uspjelo kompenziranje takvog povećanja izdataka u drugim područjima (npr. u obrani), posebno kratkoročno. Bez tih kompenzacijskih smanjenja, veličina javne potrošnje bi porasla, stvarajući potrebu za porastom određene kombinacije doprinosa, poreza na dohodak i prihoda od PDV-a. Kao rezultat toga, vjerojatno bi porasla razina današnje “rupe” u naplatama (ili se barem ne bi smanjila), usprkos administrativnim naporima u suprotnom pravcu. U takvom fiskalnom okruženju, vrlo je vjerojatno da drugi stup nikada neće biti proveden, tako da se izbjegne jedan dodatni tranzicijski trošak u iznosu 1 do 2 posto BDP-a.

73. Problemi provedbe drugog stupa. Na nesreću, prethodna Vlada sporo je imenovala osobe za upravljanje i nadzor nad drugim stupom . Tek danas se započelo s ozbiljnim poslom, a i taj posao otežavaju neodgovarajući ljudski i prostorni resursi. T i su čimbenici učinili neizvedivim da zakonom određeni 1. srpnja 2000. postane datum stupanja na snagu drugog stupa, što je stajalište koje su hrvatski dužnosnici počeli prihvaćati još i prije nedavnih izbora. Datumi stupanja na snagu koji se sada spominju u tisku i u neslužbenim razgovorima s osobljem Banke, jesu 1. siječnja 2001, 1. srpnja 2001. i 1. siječnja 2002. Dogovor o realnim datumima stupanja na snagu različit ih aspekata provedbe drugog stupa -- upisa, započinjanja mjesečnog (ili tromjesečnog) izvješćivanja o pojedinačnim plaćama, doprinosu i plaćanju poreza radnika, te početak novčanih priljeva upraviteljima fondova drugog stupa -- treba postići čim je prije moguće. O odabiru tih datuma ovisi hoće li biti moguće izraditi projekt za zajam Banke, koji bi se kretao unutar očekivanih granica rizika za Banku. Planiranje za slučaj eventualnosti mora postati dio napora za provedbu; to je stajalište za koje vjerujemo da ga je hrvatski tim prihvatio.

74. Problemi iz više sektora. Mirovinska pitanja sadrže nekoliko problema koji prelaze i u druge sektore:

• Naplata prihoda. Novi Registar drugog stupa, koji radi preko ZAP-a, drži obećanje da će povećati opću naplatu prihoda -- uključujući porez na dohodak koji se plaća unaprijed od prikupljenog poreza na dohodak, te plaćanja agenciji prvog stupa (Zavodu za mirovinsko osiguranje), kao i zdravstvenom fondu. Do toga bi došlo stvaranjem sustava mjesečnog (ili tromjesečnog) izvješćivanja od strane poslodavaca, čime bi se dobili detaljni podaci o svakom pojedinom radniku. No, kako je rečeno gore, ozbiljan posao tek počinje. Osim toga, taj se sustav izvješćivanja i prikupljanja poreza oslanja na dio postojećeg Zavoda za platni promet (ZAP). Kako se funkcije ZAP-a odjeljuju i de-monopoliziraju, Vlada, MMF i Banka moraju se dogovoriti na koji način sačuvati postojeću sankciju današnjeg de facto prikupljanja poreza - t j. da se nadnice i plaće ne mogu isplaćivati a da se najprije ne isplate porezi i doprinosi. Inspekciju (“kontrolu”) također će trebati konsolidirati kao dio tog procesa.

• Dovršenje privatizacije i upravljanja poduzećima. Zavod za mirovinsko osiguranje, koji provodi prvi stup, ostaje opterećen privatizacijskim portfeljem iz prve runde privatizacije (zakon Ante Markovića). Taj portfelj predstavlja ozbiljnu političku obvezu za Zavod, time što podržava iluzorna očekivanja od vrijednosti portfelja koja nitko nije voljan smanjiti. Izglasavanje tog portfelja također predstavlja oduzimanje vremena za poslovodstvo, na račun stvarnog posla koji Zavod ima, te je to postalo izvor sekundarnih prihoda za one koji su zaposleni u Zavodu i za njihove lokalne suradnike. Vlasništvo Zavoda nad imovinom dio je šire priče o hrvatskom fragmentarnom pristupu privatizaciji, što je proces koji ostaje nedovršen i podložan političkim manipulacijama od strane insidera (ljudi iznutra).

25

• Razvoj i kontrola tržišta kapitala. Mirovinski fondovi drugog stupa predstavljat će značajan novi izvor kapitala u Hrvatskoj, rastući od pola postotka godišnje na jedan posto, kako se drugi stup postepeno bude uvodio tijekom sljedećih 20 godina. Bit će izazov pobrinuti se da ti fondovi ne postanu prilika za pokrivanje lošeg poslovanja pojedinih ekonomskih subjekata. Dio tog izazova bit će i osigurati da regulatorne agencije ne rade za međusobno suprotstavljene ciljeve. S vremenom, možda će biti potrebno razmotriti predstavlja li odvojena kontrola mirovina (posebno anuiteta) optimalan način, bilo iz perspektive stvaranja ugovorene štednje, bilo njezine djelotvorne kontrole.

• Učinkovitost u državnoj upravi. Iako zemlje - nasljednice bivše Jugoslavije startaju s administrativnim sustavima “generacijske solidarnosti” koji su bili relativno moderni za tu regiju, oni imaju previše zaposlenih i premalo su automatizirani, čak i kad se ukloni funkcija prikupljanja/naplate. Ako modernizacija i preustroj Zavoda za mirovinsko osiguranje ne bude dio zajma Svjetske banke za provedbu mirovinske reforme, bit će to propuštena prilika. Kao i u većem dijelu državne uprave u Hrvatskoj, ovaj t ip modernizacije omogućio bi značajno smanjenje javnog sektora.

B. RASPOLOŽIVE OPCIJE 75. Fiskalni i drugi problemi u prvom stupu “generacijske solidarnosti”. Mogućnosti koje mogu riješiti kratkoročne fiskalne probleme ograničene su. Većina uobičajenih mjera -- poput povišenja starosne dobi za umirovljenje - već su stupile na snagu zakonom iz 1998. godine, a reforme su uistinu pomogle izazvati val umirovljenja medu onima koji su na to imali pravo prema prethodnom zakonu ili prijelaznim odredbama. Mogu se učiniti dvije osnovne stvari: pokušati utjecati na veličinu mirovina, te pokušati ograničit i broj novih umirovljenja.

76. Što se tiče veličine mirovina, jedina mogućnost je ograničit i buduće indeksiranje. To bi se moglo učiniti na jedan od ova dva načina: ograničavanjem (uključujući nulu) indeksiranja isplata onima koji još nisu u dobi za puno umirovljenje i/ili općim ograničavanjem inače primjenjivog indeksa. T im bi se koracima ozbiljno suprotstavili umirovljenici koji, naprotiv, vrše pritisak za naknadnim usklađivanjem mirovina iz sredine devedesetih, čime bi se ponovno uspostavio sustav potpunog indeksiranja plaćama.

77. Što se tiče novih umirovljenika, “ isprobavanje” inicijativa za odgođeni odlazak u mirovinu moglo bi utjecati na ponašanje u jednoj ograničenoj mjeri i moglo bi poboljšati okomitu jednakost, no nije vjerojatno da bi znatno smanjilo troškove. Jedina mjera u tom pravcu koja bi smanjila troškove, bila bi da se na razdoblje od tri do šest godina povuče sada postojeća mogućnost da radnici s dugim stažem odu u mirovinu tri godine ranije nego što napune godine za puno umirovljenje, iako uz određeno smanjenje. To povlačenje povećalo bi izravne novčane tokove unutar sustava, iako bi dugoročne uštede bile mnogo manje. Opet, međutim, ovaj korak je protivan težnjama svojstvenima za Hrvatsku (kao i za ostale zemlje regije) da se koriste mirovinskim sustavom kao načinom otpuštanja starijih radnika u svijetu restrukturiranja poduzeća.

78. Povećanje doprinosa za mirovine moglo bi biti dio složene politike s ciljem stvaranja šireg konsenzusa oko zakonima o reformama iz 1998. i 1999. Važno je, međutim, upitati se: s kojim ciljem bi se povećali doprinosi? Ukoliko se jednopostotni procijep između trošenja zasnovanog na doprinosima i prihoda od doprinosa održi, moglo bi biti potrebno 25-postotno povećanje doprinosa, i to samo za pokrivanje nepredviđenog povećanja odlazaka u mirovinu, kao posljedice reforme i budućih učinaka dodatnog restrukturiranja poduzeća. S druge strane, bilo bi korisno imati takvo povećanje, jer bi ono omogućilo nešto višu razinu isplata (odnos mirovine i neto plaća) u prvom stupu, dok drugi stup još nije u potpunosti uveden. Tako bi se smanjilo protivljenje paketu reformi iz 1998. i 1999. Samo bi znatno povećanje naplate i stope doprinosa omogućilo ispunjavanje oba cilja. T ime bi se, međutim, odustalo od korištenja rezultata bolje naplate, bilo u svrhu smanjenja stope doprinosa, bilo povećanja iznosa koji bi

26

mogao teći u drugi stup. Iznad svega, država bi se trebala oduprijeti pritiscima da uskladi zakon iz 1998. na staru razinu od prije 1991, što vodi do stope doprinosa od 35 posto, veće ne-naplate i vjerojatnog nestanka drugog stupa iz 1999. pri relativno niskoj stopi od 5 posto doprinosa.

79. Također postoji i relativno nova vrsta mirovina za branitelje domovinskog rata i njihove obitelji, koje se financiraju iz proračuna. Ta je razina mnogo viša od uobičajene opće razine mirovina, a isplaćuje se bez obzira na normalna pravila umirovljenja. U mnogim društvima iskazuje se takva posebna pažnja veteranima, no taj je oblik mirovinskog trošenja u Hrvatskoj vrlo brzo porastao i sada predstavlja skoro jedan posto BDP-a. Teorijski, te bi se mirovine mogle smanjiti na razinu općeg plana pomoću jednokratne zamjene. To bi, međutim, moglo imati negativne kratkoročne fiskalne učinke i svakako bi uzrokovalo političku “buru”, pogotovo među udovicama i udovcima i invalidima. Mnogi od branitelja invalida, govori se, nisu baš teški invalidi, te bi možda, ako bi se to uspjelo objasniti na prihvatljiv način, neke od tih mirovina mogle biti ukinute. Ponovo, trebalo bi odvagnuti političku cijenu i potencijalnu uštedu.

80. Osim uravnoteženja postojećih obveza, najteži izazov za novu vladu bit će kako riješiti potraživanja umirovljenika za usklađivanjem mirovina za koje vjeruju da im država duguje prema prijašnjem zakonu -- u stvari, za iznos za koji su njihove isplate zaostale za režimom indeksiranja plaćama. Tvrdi se da to potraživanje iznosi nekih 30 milijardi kuna, ili oko 20 posto BDP-a. Ovdje su navedene neke primjedbe i prijedlozi u svezi s t im potraživanjem.

• Prvo, potraživanje u sebi sadrži povrat duga umirovljenicima, već priznat prema “malom zakonu.” To jest, da je proračun doznačio iznos za povlaštene mirovne tijekom sredine devedesetih, indeksiranje bi bila darežljivija. Na osnovu sadašnje vrijednosti, trošak “malog zakona” iznosi oko 5 posto BDP-a. To podrazumijeva “prazninu” u vraćanju duga prema “malom zakonu” od 15 posto BDP-a, a ne dodatnih 20 posto BDP-a.

• Drugo, tijekom većeg dijela devedesetih godina, de facto ili de jure norma u Hrvatskoj bila je usklađivanje mirovina cijenama. To je uobičajena norma, prihvaćena u mnogim zemljama, na primjer SAD. Nijemci su nedavno napustili indeksiranje cijenama, da bi se pozabavili svojim poteškoćama oko financiranja. U Poljskoj, indeksiranje cijenama je prihvaćeno, dok je u Mađarskoj za indeksiranje nakon umirovljenja odabrana kombinacija indeksiranja cijenama i indeksiranja plaćama. U zakonu o reformi iz 1998. godine, Hrvatska je prihvatila formulu sličnu onoj koja se koristi u Mađarskoj (vidjeti dalje u tekstu). Imajući u vidu neodložnost tranzicije, nije nerazumno to što se Hrvatska prebacila na indeksiranje cijenama. Trebalo bi provesti izračune da bi se vidjelo koliko su umirovljeničke isplate devedesetih godina zaostale za indeksacijom cijena, odnosno za 50 - postotnom kombinacijom indeksiranja cijenama i plaćama, kao i za indeksacijom cijelom plaćom.

• Treće, odluka u okviru zakona iz 1998. bila je da se usvoji takozvana “švicarska” formula indeksiranja, t j. pola indeksiranje cijenama, a pola indeksiranje plaćama, iz dva razloga. Jedan je usklađivanje isplata uz stopu koja je povoljnija od stope porasta cijena, imajući u vidu da su mnogi stariji umirovljenici zaostali za zaposlenima po svom životnom standardu. Drugi je izračunavanje “vrijednosti mirovine,” što služi za utvrđivanje razine isplata za novog umirovljenika u odnosu na plaću koju je imao u dotadašnjem životu. Ova posljednja upotreba vrijednosti mirovine ima za posljedicu odnos mirovine i neto plaća koji raste s vremenom. U biti, donesena je politička odluka da se dâ više današnjim umirovljenicima i onima koji će to skoro postati, po cijenu nižih isplata mladim zaposlenim osobama. U obzir bi trebalo uzeti ovu realnost postojeće indeksiranja plaćama.

• Četvrto, Zavod za mirovinsko osiguranje je godinama bio “zauzdan” preostalim portfeljem iz prvog kruga privatizacije. To je donijelo samo političke i upravne probleme. Vlasništvo nad imovinom od strane državne agencije također je smetalo restrukturiranju gospodarstva i, kako se često tvrdi, pogodovalo “ insiderskom” uređivanju stvari. Čišće bi rješenje bilo likvidirati tu imovinu i upotrijebiti je za financiranje jednokratnog otkupa umirovljeničkih potraživanja za usklađenjima

27

koja su već trebali dobiti. U tu bi kombinaciju trebalo uključit i i nadolazeće vrijednosti od prodaje telekomunikacija i ostalih tvrtki u državnom vlasništvu, određenih u mirovinske svrhe.

81. Drugi problemi vezani uz prvi stup uključuju: (a) zadržavanje mogućnosti tri godine ranijeg odlaska u mirovinu kao pitanja dugoročne politike i/ili razvoja potpuno neutralnog smanjenja prijevremenog umirovljenja; (b) konačno povišenje starosne dobi za odlazak u mirovinu za žene za dodatnih pet godina (tijekom desetogodišnjeg razdoblja), tako da se izjednače s muškarcima; te (c) ukidanje posebnog ranijeg odlaska u mirovinu za one na radnim mjestima koja su opasna ili štetna za zdravlje, te prebacivanje te odgovornosti na dobrovoljne fondove (ili posebne račune drugog stupa). Te mjere mogu se razmotriti u kontekstu drugog kruga mirovinske reforme do kojeg bi moglo doći u 2001. godini, te se mogu povezati s posebnim zajmom za prilagodbu. One srednjoročno i dugoročno utječu na financiranje preostalog prvog stupa.

82. Provedba i drugi problemi vezani uz drugi/treći stup. Prema zakonu o drugom stupu iz 1999. godine, Hrvati imaju vrlo kratak rok za provođenje kompliciranog sustava prikupljanja podataka i raspodjele novca. Osoblje Svjetske banke i savjetnici požurivali su pripremni rad koji, na žalost, zbog političkih i birokratskih razloga nije mogao biti obavljen prije donošenja zakona. To je ionako kratki rok učinilo još problematičnijim. Također znamo iz iskustva Mađarske i Poljske da suviše brza provedba sustava drugog stupa, bilo na decentraliziranoj osnovi (Mađarska) ili centraliziranoj osnovi (Poljska), može dovesti do ozbiljnih neuspjeha u usmjeravanju novca u fondove drugog stupa, a uz potrebnu razinu naplate doprinosa i vođenja evidencije.

83. Sadašnje rasprave o provedbi drugog stupa uključuju tri roka, u rasponu od 1. siječnja 2001, preko 1. srpnja 2001, pa do 1. siječnja 2002. I osoblje Banke i njezini vanjski savjetnici napomenuli su da je 2002. godina realističnija. Hrvatska strana smatra, međutim, da je brži vremenski okvir izvediv, ako se radi na postojećim kapacitetima ZAP-a. Da bi se utvrdilo što je sve izvedivo, uključujući i što bi Banka mogla podržati u vidu zajma za neki projekt, bit će potrebna češća komunikacija glede detalja planiranja projekta između hrvatskih dužnosnika i osoblja/savjetnika Banke. Plan također mora izričito uzeti u obzir moguća kašnjenja u zakonskom i regulativnom postupku.

84. Također su važni interesi onih koji žele postati upravitelji mirovinskih fondova u privatnom sektoru. Njih ne bi trebalo dovesti u položaj da troše resurse za financiranje operacija vezanih uz drugi stup - na primjer, troškovi oglašavanja i njima slični - a da ne budu u stanju pokriti te troškove dotokom gotovog novca zbog toga što datumi stupanja na snagu nisu realistični i trebaju biti odgođeni u zadnji trenutak. Nakon što dobiju licence i započnu s radom, fondovi postaju moćni politički akteri. Ako odluče zanemariti poljska iskustva, mogli bi iznuditi određivanje nerealnih rokova za ispunjenje obveza, čak i po cijenu znatno manjkave provedbe.

85. Moglo bi koristit i ako se provedba drugog stupa utvrdi s faznim određivanjem datuma stupanja na snagu: jedan datum za ustanovljavanje mjesečnog (ili tromjesečnog) izvješćivanja; drugi datum za početak upisa u određene fondove; te treći datum kada novac počinje teći u fondove koje su pojedinci odabrali.

86. Prvi je korak započinjanje s mjesečnim (ili tromjesečnim) izvješćivanjem poslodavaca o svojim radnicima, uz navođenje pojedinosti o placi t ijekom određenog razdoblja, te odgovarajućeg iznosa uplaćenih doprinosa (od strane radnika i od strane poslodavca), kao i poreza na dohodak prikupljenog za svakog radnika, te prikupljenih iznosa. Prema postojećem zakonu, ZAP je upoznat samo s ukupnim mjesečnim novčanim tokovima, a poslodavci raznim agencijama odvojeno podnose izvješća o pojedinim radnicima na kraju godine. Za Hrvatsku je od najveće važnosti da što brže krene prema sustavu s češćim izvješćivanjem o pojedinim radnicima, što je ne samo preduvjet za drugi stup, već i radi poboljšanja opće naplate prihoda (prikupljanje poreza na dohodak, doprinosi zdravstvenom fondu i doprinosi Zavodu za mirovinsko osiguranje). Konsolidirani (i češći) sustav izvješćivanja također će umanjiti potrebu da poslodavci daju odvojena posebna izvješća različit im skupljačima prihoda i statističkim agencijama.

28

Konsolidiranost u izvješćivanju također bi omogućila konsolidiranost u reviziji i praćenje naplate u jednoj agenciji, kao što je agencija za prikupljanje poreza.

87. Preduvjeti za konsolidirani sustav prikupljanja poreza i naplate jesu: (a) integrirana baza podataka, uz korištenje baze podataka Zdravstvenog fonda kao jezgre; te (b) potpuno provjeren sustav u okviru kojega poslodavci izvješćuju o plaći svakog radnika, kao i prihodima koji iz nje proistječu, na mjesečnoj (ili tromjesečnoj) osnovi. Na osnovi novih podataka od hrvatske strane, Banka ne smatra vjerojatnim da će svi t i uvjeti biti ispunjeni prije 1. srpnja 2001.

88. Poseban vremenski okvir uključuje ono što je potrebno da bi se postavio sustav koji bi radnicima ispod 40 godina života omogućio da biraju između konkurentskih mirovinskih fondova i da se upišu u te fondove. (Radnici između 40 i 50 godina života imat će dodatni izbor - da li se uključit i u drugi stup ili ne.) Isključivo iz perspektive informacijskih sustava, 1. srpnja 2001. predstavlja ostvariv rok za početak upisivanja, uključujući i tromjesečno razdoblje za reklamiranje fondova drugog stupa prije tog roka.

89. No, iz perspektive zakonskih postupaka, vrlo je malo vjerojatno da će biti obavljen sav posao potreban za pisanje potrebnih propisa i popunjavanje agencije osobljem, s ciljem ovlašćivanja, davanja licenci i kontroliranja mirovinskih fondova do 1. srpnja 2001. Ta bi ograničenja postojala čak i kad nedavni izbori ne bi (što nije vjerojatno) ni na koji način utjecali na odbor postojeće agencije i njegove radne strukture. U svjetlu odluka koje je u posljednji trenutak donijela prethodna Vlada, nova Vlada će gotovo sigurno poželjeti preispitati sastav agencije i njezin plan rada. Ta razmišljanja izazivaju dodatna kašnjenja i utječu na dodatne stvari koje treba učiniti poradi izmjena i dopuna zakona.

90. Osim toga, neka od kašnjenja u procesu predstavljaju funkciju hrvatskog trgovačkog zakona i zakonskih uvjeta koje mora ispunjavati svaka tvrtka da bi mogla poslovati. U skladu s time, bez vrlo izvanrednih postupaka ozakonjenih radi fondova drugog stupa, najraniji realni rokovi za početak upisivanja u fondove drugog stupa su 1. rujna 2001. ili 1. siječnja 2002. Novac bi mogao početi pritjecati u fondove drugog stupa tri mjeseca nakon početka upisa (1. siječnja 2002. ili 1. travnja 2002).

91. Postoji privremena mogućnost “holding” računa (računi na kojima se drži novac do potpisa ugovora i slično). Već 1. srpnja 2001. godine, zajedno s integriranim sustavom prikupljanja poreza i izvješćivanja, novac drugog stupa mogao bi se stavljati na račune pojedinaca. T i iznosi držali bi se na posebnom računu u Državnoj riznici i isplaćivali prema postojećim tržišnim stopama za državne obveznice. Nakon što se izvrše drugi pravni i koraci i koraci u sustavu, novac prikupljen na tim holding računima preselio bi se u fondove koje su radnici odabrali. (Šveđani se posljednjih nekoliko godina koriste holding računima, dok raspravljaju o tome kako provesti njihovu verziju drugog stupa.) Neki smatraju da su holding računi korisno sredstvo za zatvaranje koncepta drugog stupa čim je prije moguće; drugi tvrde da je to nepoželjan presedan, t ime što se koriste fondovi drugog stupa kao jedini izvor financiranja javne potrošnje.

92. Jedina preostala mogućnost za poslovanje drugog stupa je da poslodavci prikupe iznose za drugi stup i pošalju ih izravno u fondove drugog stupa, prema izboru radnika. Taj model nije bio uspješan u Mađarskoj, ni u smislu naplate, niti u smislu opterećenja za poslodavce. Nadalje, u Hrvatskoj, s njezinim iskustvom “radničkog samoupravljanja” u prošlosti, važno je svesti na minimum bilo kakvu vezu između radnika i njihovog odabira s jedne, te poslodavaca s druge strane. Isto tako, ta mogućnost ne skraćuje na bilo koji način istovremena zakonska kašnjenja, do kojih dolazi pri stvaranju mirovinskih fondova ili trgovačkih organizacija u Hrvatskoj.

93. Što se tiče drugog (i trećeg) stupa, bit će potrebno preispitati dva bitna dugoročna pitanja. Prvo je održivost zakona o anuitetima iz drugog stupa u smislu troškova. U zemljama gdje se konverzija anuiteta zasniva na izboru pojedinca, dokazano je da su troškovi prilikom konverzije po nekim mjerama

29

vrlo visoki. S tim je povezano pitanje vremena vršenja konverzije (u času umirovljenja, prije ili čak nakon samog umirovljenja?), radi suočavanja s rizikom nepostojanosti tržišta.

94. Drugo dugoročno pitanje jest bi li subvencija za dobrovoljnu štednju trećeg stupa bila djelotvorna. Iskustva Češke Republike i određena literatura na temu “oslobođenja ili smanjenja poreza pod određenim uvjetima” u zemljama OECD-a navodi na pomisao da bi ova odredba mogla pogodovati onima koji su relativno dobrostojeći.

95. Naplata prihoda. Vidjeti prethodno razmatranje.

96. Dovršenje privatizacije i upravljanje poduzećima. O tim se pitanjima iscrpnije govori u drugim poglavljima ove studije. Sljedeći kratki komentar može biti od koristi u svrhu mirovinske politike:

• Nije prihvaćeno stanovište da bi umirovljenici mogli imati koristi od privatizacijskog portfelja, uz Zavod za mirovinsko osiguranje koji radi u njihovu korist . Umjesto toga, kako je navedeno gore, taj portfelj predstavlja teret za Zavod. Neusredotočeno “upravljanje” tom imovinom, kao i sličnim portfeljima u javnoj potrošnji, ometaju privatizaciju i učvršćuju vlast lokalne elite. Ne postoji druga dobra opcija osim da se upravljanje tom imovinom oduzme Zavodu za mirovinsko osiguranje. Osim toga, iz perspektive javnih financija, loše je za državu da stvara veći dug (veće subvencije Zavodu za mirovinsko osiguranje), tako da neka javna agencija može držati portfelj imovine. Kako je rečeno ranije, oni koji odlučuju o mjerama mogli bi iskoristit i te fondove za vraćanje umirovljeničkog duga iz devedesetih.

• Odluka o stvaranju posebne nadzorne agencije za mirovinske fondove (za fazu prikupljanja novca) i tvrtki mirovinskog osiguranja (za fazu isplate novca) bila je u podjednakoj mjeri diktirana od strane sukobljenih frakcija u vladi i od strane neutralne analize. Pitanje ovlasti posebne agencije nad tvrtkama za posebne mirovine trebat će ispitati u kontekstu poboljšavanja na području djelatnosti osiguranja i njezine općenite regulacije u Hrvatskoj.

97. Administracija Zavoda za mirovinsko osiguranje. Kako je rečeno ranije, bilo bi šteta ne iskoristit i priliku i ne uključit i komponentu modernizacije rada Zavoda za mirovinsko osiguranje u bilo koji projekt zajma. Cijena neiskorištavanja takve prilike je nastavak relativno niske razine pružanja usluga, a agencija s takvom razinom usluga upotrebljava više radne snage nego što bi bilo potrebno uz poboljšanu automatizaciju i izmijenjene administracijske postupke.

98. Dimenzije komponente prvog stupa ovise o tome je li proveden ranije razmotreni sustav informiranja i prikupljanja poreza, te je li naplata (kontrola naplate) konsolidirana u poreznoj upravi za sve namjene. Postojeći neusklađeni sustav izvješća i naplate pokazuje svoja ograničenja, a Zavod za mirovinsko osiguranje je najmanje djelotvorna agencija u smislu praćenja naplate (često iz razloga izvan njegove kontrole). Prema tome, bila bi lošija opcija pokušati riješiti te probleme samo u sklopu Zavoda za mirovinsko osiguranje.

C. PREDLOŽENE MJERE

Kratkoročne mjere

Hitni/prioritetni pregledi (studije)

• Usvajanje plana aktivnosti radi osiguravanja fiskalne stabilnosti mirovina prvog stupa, uključujući konkretnu i realnu politiku koja rješava “umirovljenički dug” i drži u ravnoteži želje javnosti za višom razinom mirovina, imajući u vidu stvarnu fiskalnu situaciju i situaciju s naplatama;

• Dogovor o provedbi vremenskog okvira za Registar (i za novi sustav prikupljanja doprinosa i poreza);

30

• Odluka o prikupljanju sredstava/pomoći potrebnoj za administrativnu reformu Zavoda za mirovinsko osiguranje (agencije za prvi stup), te

• Konsolidacija upravljanja portfeljem Zavoda za mirovinsko osiguranje sa sličnim portfeljima u državi, u skladu sa strategijom rješavanja portfelja koju će izraditi Vlada unutar tog plana s vremenskim okvirima. To bi se moglo odnositi i na korištenje te imovine za likvidaciju potraživanja postojećih umirovljenika za dospjela usklađivanja mirovina s plaćama.

Institucijske mjere

• Usvajanje plana koji bi osigurao fiskalnu stabilnost mirovina iz prvog stupa.

• Dogovor o provedbi vremenskog okvira za Registar (i za novi sustav prikupljanja novca i poreza), te nastavak rada na dobivanju zajma.

• Dogovor o komponenti prvog stupa u zajmu.

• Konsolidacija upravljanja portfeljem Zavoda za mirovinsko osiguranje sa sličnim portfeljima u državi, u skladu je sa izrađenom cjelovitom strategijom rješavanja portfelja.

Proračunske implikacije

• Potencijalno smanjiti očekivani ukupni deficit javne potrošnje za 0,5 do 1 posto BDP-a, kroz smanjenje isplata mirovina i/ili povećanje doprinosa; te

• Barem spriječit i opadanje naplate prihoda i možda je poboljšati za čitavih 10 posto.

Srednjoročne mjere

Hitni/prioritetni pregledi (studije)

• Analize potrebnih mjera, da bi se osigurala fiskalna stabilnost preostalog prvog stupa kroz takve mjere kao što je povećanje doprinosa, daljnje povišenje godina života za umirovljenje žena, te posebne odredbe ranijeg umirovljenja kod radnih mjesta koja su opasna ili štetna za zdravlje. U tom kontekstu, potrebno je preispitati implikacije troškova i jednakosti po pitanju minimalnih mirovina, kao i, ako se mogućnost ranijeg umirovljenja zadrži, raspona smanjenja iznosa u slučaju ranijeg umirovljenja. Osim toga, trebalo bi ponovno razmotriti razinu posebnih ratnih mirovina;

• Analiza implikacija troškova i učinkovitosti postojeće regulative anuiteta iz drugog stupa. Osim toga, treba li zadržati posebne anuitetne tvrtke, te tko bi trebao kontrolirati poslovanje s anuitetima;

• Analiza uloga kontrolora financijskih tržišta, te bi li trebalo zadržati kontrolora posebnih mirovina. Pažljivo promatranje rada fondova drugog stupa, da bi se osigurala raspodjela novih fondova na tržištu, a nasuprot oligarhijskoj raspodjeli od strane postojećih poduzeća - financijske elite;

• Analiza implikacija distribucije i djelotvornosti subvencioniranja trećeg stupa; te

• Ako se ne tretira kao dio projekta zajma kratkoročno (vidjeti gore), treba planirati preustroj i smanjivanje agencije prvog stupa.

Institucijske mjere

• Usvajanje izmjena i dopuna prvog i drugog stupa, koje proizlaze iz gornje analize; vjerojatno ne prije 2001. Moguće povezivanje sa zajmom za prilagodbu sektora; te

• Promjene u skladu s daljnjim radom u financijskom sektoru na kontroli, području osiguranja, reformi upravljanja poduzećima, te dovršenju privatizacije.

Proračunske implikacije

31

• Neusvajanje daljnjeg povišenja starosne dobi za umirovljenje kod žena, ili porasta stope doprinosa u istoj vrijednosti, dovelo bi do trajnih deficita u sustavu prvog stupa, reda veličine 0,5 posto godišnje.

• Ukidanje odredbe o subvencijama trećeg stupa smanjilo bi državne izdatke (još nema podataka na kojima bi se zasnivala procjena); te

• Iako ostale mjere nemaju izravne proračunske implikacije, one imaju implikacije na gospodarstvenu učinkovitost, a koje neizravno utječu na prihode. One također imaju implikacije za pravednost i adekvatnost mirovina i drugih mirovinskih davanja.

3. REFORMA ZDRAVSTVENOG SEKTORA

SAŽETAK

99. Kriza u zdravstvenom sustavu: Hrvatski zdravstveni sustav nalazi se u kritičnom i vrlo nestabilnom stanju, s financijama za zdravstvo koje su nedostatne i sa sustavom pružanja zdravstvene zaštite koji ne ispunjava očekivanja. Hrvatska trenutačno troši oko 9 posto svojeg BDP-a na zdravstvo, uz procijenjenih 7,2 posto BDP-a iz javne potrošnje u 1999. To je na samom vrhu u odnosu na zapadnoeuropske zemlje, te dosta iznad Srednje i Istočne Europe. Štoviše, Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje (HZZO) dosljedno održava veliki deficit s dospjelim, a neplaćenim dugovima, koji se nakupljaju uz neodrživu stopu. Krajem 1998. godine, neplaćene obveze iznosile su 3,76 milijardi kuna, ili oko 2,7 posto BDP-a, što je porast od gotovo jedan posto BDP-a svake godine, u razdoblju od 1996. do 1998. Iako je teorijska razina neplaćenih obveza iznosila oko 90 posto obveza (mnogo od toga iz javnog sektora), perspektive za njihovo naplaćivanje bile su male, a mjesečni deficit Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje porastao je na 160 milijuna kuna do kraja svibnja 1999. Taj sektor stoga predstavlja glavni fiskalni problem, te povećava ranjivost cjelokupnih financija javnog sektora.

100. Iako su potrebne promjene u izvorima prihoda i učinkovitosti naplaćivanja prihoda, visoka razina izdataka vezanih uz BDP ukazuje na to da srednjoročna rješenja ponajprije leže u djelotvornijem trošenju na zdravstvo, a ne u višim prihodima zdravstva. Zdravstveni sustav mora krenuti s odvažnim sustavnim reformama, ili će nazadovati. Kroz daljnje reforme, Hrvatska bi se mogla nadovezati na početnu stabilizaciju koja je došla iz zdravstvenih reformi iz 1993. godine, te postići dugoročnu održivost. U suprotnom slučaju, zdravstveni sustav mogao bi postati sve nefunkcionalniji i nedjelotvorniji.

32

101. Kratkoročne mjere: Postoji niz kratkoročnih mjera koje bi mogle pomoći u zaustavljanju rastućih izdataka i deficita sustava zdravstvene zaštite. To bi postavilo gornju granicu potrošnje u zdravstvu i prokrčilo put za učinkovita poboljšanja koja pokreću strukturne reforme. Kratkoročno, ovo su mjere koje bi pomogle u kontroli potrošnje:

• Zadržati globalni proračun za bolnice, te uvesti čvrste gornje granice za ambulantne poliklinike;

• Uvesti moratorije na velike izdatke za kupnju dugotrajne imovine, kako na građevinske zahvate i obnovu, tako i na skupu opremu. Moratorij se ne bi odnosio na one manje od važnijih popravaka, čija je svrha unaprijed rješavati ozbiljnije strukturne probleme;

• Ne sklapati nove neograničene ugovore za sekundarnu i tercijarnu razinu. To bi predstavljalo dio šireg pokušaja da se kontrolira porast plaćanja u javnom sektoru, a to treba učiniti u vezi s brzim preispitivanjem plaćanja u javnom sektoru, kao i strategije; te

• Smanjiti troškove koje plaća HZZO na lijekove, a uz fiksni postotak postojeće stope. To bi moglo predstavljati jednokratnu promjenu za određeno razdoblje, a izgleda opravdano, imajući u vidu visoku proizvođačku maržu na prodaju.

102. Postoje također i kratkoročne mjere po pitanju prihoda, koje bi pomogle kontrolirati neodrživi sektorski deficit:

• Integrirati prikupljanje doprinosa od strane HZZO-a i stvaranje jedinstvenog sustava izvješćivanja i provođenja u kontekstu mirovinske reforme, u suradnji s Hrvatskom agencijom za registraciju i ZAP-om;

• Povećati participaciju za čitav niz usluga s postojećih stopa, u kontekstu šireg preispitivanja politike participacije. Povećanja bi ovdje (npr. od 5 kuna na 20 kuna za liječničke vizite primarne zdravstvene zaštite) imala dvojni učinak smanjivanja nepotrebnih vizita i povećavanja prihoda; te

• Smanjiti udio stanovništva koji ima prava na iznimne usluge. Trenutačno oko 80 posto stanovništva ima pravo na izuzimanje od naknada, što je neodrživo.

103. Srednjoročne mjere: Iako su gore navedene hitne mjere za rješavanje neposredne fiskalne krize u zdravstvenom sektoru, one nisu zamjena za temeljito pre-vrednovanje strukture zdravstva u Hrvatskoj. Mnoge od čisto financijskih poluga za ograničavanje izdataka u zdravstvu, poput dotiranja primarne zdravstvene zaštite u Hrvatskoj i upotrebe globalnih proračuna, već se koriste. Daljnja poboljšanja djelotvornosti izvora koji se koriste u nekom sektoru, zahtijevat će promjene u nizu politički teških reformi, koje su potrebne.

104. Srednjoročni prioriteti strukturne reforme u zdravstvenom sektoru uključuju:

• Definiranje osnovnog paketa zdravstvene koji bi bio javno financiran. Postojeći raspon usluga je nemoguće priuštit i, te ne predstavlja rentabilan odgovor na postojeće breme bolesti u zemlji. Definicija tog paketa sadržala bi dvije komplementarne reforme: (a) bilo bi potrebno načiniti popis osnovnih lijekova koji se refundiraju; te (b) trebalo bi isto tako preispitati programe plaćanja;

• Poboljšanje prakse u klinikama i pri pisanju recepata: Postojeća klinička praksa doprinosi neučinkovitosti u zdravstvenom sektoru, a pacijente se cesto liječi na bolničkoj osnovi, bez potrebe i uz veći trošak. Postoji potreba za pilot projektima alternativnih razina zdravstvene zaštite (poput kirurških ordinacija, jednodnevnih bolničkih tretmana, stacionara, bolnica za oporavak i patronažnih programa) koje

33

mnogo više odgovaraju zaštit i kakvu pacijenti traže. Neadekvatnu kliničku praksu pogoršava praksa izdavanja recepata, jer se pretjerano prepisuju lijekovi i često koriste poznati proizvodi, iako bi manje poznati proizvodi bili isplativiji;

• Racionaliziranje zdravstvene infrastrukture: Hrvatski sustav pružanja zdravstvene zaštite ima veliki broj objekata, posebice specijalističkih objekata. To predstavlja veliki izvor neučinkovitosti unutar tog sektora. Provođenje brze kategorizacije bolničkih objekata i, po toj osnovi, priprema i provođenje inicijalnog programa za racionalizaciju objekata i njihovih kliničkih programa, predstavljaju najbrži put do ostvarenja srednjoročnih prioriteta;

• Poboljšanje odluka o ulaganjima: Odluke o velikim ulaganjima zanemaruju postojeće troškove rada, održavanja i zamjena koje podrazumijevaju. Održivi proračun zahtijevat će smanjivanje aktivnosti nižeg prioriteta, da bi se oslobodila sredstva za one visokoprioritetne; te

• Farmaceutski sektor karakterizira odsutnost načela djelovanja, što na nekoliko načina doprinosi velikoj neučinkovitosti u tome sektoru. To uključuje i pretjerano velikodušnu listu osnovnih lijekova, lošu praksu izdavanja recepata, te nekonkurentan postupak dobavljanja lijekova u javnom sektoru. Potrebno je formulirati državnu politiku za lijekove, koja bi imala integrirani pristup razvoju učinkovitije i odgovornije politike lijekova.

105. Financiranje u zdravstvu i reforma plaćanja davateljima usluga: Prioritetna područja za reformu jesu:

• Procjena osnove financiranja za Zavod za zdravstveno osiguranje i kreiranje adekvatnije podjele odgovornosti za financiranje između HZZO i proračuna (naročito za dio stanovništva koji ne radi). Za to je potrebno preispitivanje poreza iz osobnog dohotka radnika - osnove HZZO-a, kao i kapacitet proračuna da apsorbira dodatne zdravstvene izdatke u kontekstu ukupnog fiskalnog ograničenja;

• Kao dio ove procjene, potrebno je preispitati raspon socijalnih primanja koje trenutačno isplaćuje HZZO (npr. naknada za vrijeme bolovanja, porodiljska naknada), s obzirom na odgovarajući izvor financiranja, kao i s obzirom na to jesu li postojeće razine tih primanja fiskalno održive; i

• Također postoji i potreba da se kao osnova iskoriste reforme plaćanja davateljima usluga iz 1993. Davatelji usluga primarne zdravstvene zaštite i dalje pretjerano propisuju pacijentima skuplju njegu. Isto tako, u bolnicama, postojeća formula prikupljanja sredstava ne potiče učinkoviti doprinos u liječenju. Da bi se suočila s t im problemima, Vlada treba: (a) sastaviti prijedloge za postupno uvođenje u bolnice sustava plaćanja na osnovu klasifikacije pacijenata prema troškovima liječenja; te (b) sastaviti prijedloge za reformu u sustavima plaćanja onima koji provode primarnu zdravstvenu zaštitu, koji će smanjiti na minimum nepotrebna upućivanja na skuplju njegu.

106. Inicijative u području javnog zdravstva: Hrvatska je s pravom ponosna na svoju jaku tradiciju javnog zdravstva. Pa ipak, postoji čitav niz inicijativa kod kojih bi taj naglasak još bio i pojačan, uključujući jačanje na polju donošenja odluka u javnom zdravstvu i analize u okviru Ministarstva zdravstva.

A. SADAŠNJA SITUACIJA

Sadašnja situacija

34

107. Hrvatski zdravstveni sustav nalazi se u kritičnom i vrlo nestabilnom stanju, s financijama za zdravstvo koje su nedostatne i sa sustavom pružanja zdravstvene zaštite koji ne ispunjava očekivanja. Hrvatska trenutačno troši oko 9 posto svojeg BDP-a na zdravstvo, uz procijenjenih 7,2 posto BDP-a iz javne potrošnje u 1999. To je na samom vrhu u odnosu na zapadnoeuropske zemlje, te dosta iznad Srednje i Istočne Europe. Štoviše, Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje (HZZO) dosljedno održava veliki deficit s dospjelim, a neplaćenim dugovima koji se nakupljaju uz neodrživu stopu. Krajem 1998. godine, neplaćene obveze iznosile su 3,76 milijardi kuna, ili oko 2,7 posto BDP-a, što je porast od gotovo jedan postotak BDP-a svake godine, u razdoblju od 1996. do 1998. Iako je zamišljena razina neplaćenih obveza iznosila oko 90 posto obveza (mnogo od toga iz javnog sektora), perspektive za njihovo naplaćivanje bile su male, a mjesečni deficit Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje porastao je na 160 milijuna kuna do kraja svibnja 1999. Taj sektor stoga predstavlja glavni fiskalni problem, te povećava ranjivost cjelokupnih financija javnog sektora. Imajući u vidu postojeći ukupni deficit , postojeći deficit HZZO ne može se podržati, a neuspjeh u ograničavanju eskalacije posljednjih godina mogao bi predstavljati prijetnju makroekonomskoj ravnoteži.

108. Do ove situacije došlo je usprkos značajnim reformama u ovome sektoru, uvedenim 1993. kao reakcija na krizu financiranja prethodne godine. Te su reforme bile usmjerena na povećavanje učinkovitosti i kontroliranju troškova u sektoru kroz: centraliziranje financijskih tokova u HZZO i poboljšanje poslovodnih informacijskih sustava; mjere kontrole troškova, poput sustava dotacija u primarnoj zaštit i i globalnih proračuna za sekundarnu i tercijarnu zaštitu; revidiranje mehanizma za raspodjelu proračuna, s ciljem pomicanja resursa u primarnu zaštitu; te stvaranje okvira za sudjelovanje privatnog sektora. Međutim, problemi Hrvatske u sektoru zdravstva pokazuju učinke neuspjeha u rješavanju niza drugih strukturnih slabosti unutar sustavu, dok se u isto vrijeme nastavlja s ulaganjem u skupe medicinske objekte i opremu.

109. Iako su promjene u izvorima prihoda i učinkovitosti prikupljanja prihoda nužne, visoka razina izdataka u odnosu prema BDP-u ukazuje na to da srednjoročna rješenja ponajprije leže u djelotvornijem trošenju na zdravstvo, a ne u višim prihodima zdravstva. Zdravstveni sustav mora krenuti s odvažnim sustavnim reformama ili će nazadovati. Kroz daljnje reforme, Hrvatska bi se mogla nadovezati na početnu stabilizaciju koja je bila rezultat zdravstvenih reformi iz 1993. godine, te postići dugoročnu održivost. Te reforme imaju nekoliko vrlina, koje daju osnovu za stvarni napredak, kao i druge vrline hrvatskog zdravstvenog sustava, poput njegovog tradicionalnog naglaska na ustanove i programe javnog zdravstva. Međutim, ukoliko se ne poduzmu strukturne reforme, zdravstveni sustav će postati sve nefunkcionalniji i neučinkovit, te podložan proizvoljnim ili fiskalno motiviranim odlukama koje režu kratkoročne izdatke, ali koje riskiraju slabljenje dugoročne djelotvornosti tog sustava.

B. PRO BLEMI U SEKTO RU ZDRAVSTVA

110. Vlada treba brže i odlučnije postaviti strukturu i poticaje za sustav zdravstvene zaštite koji je fiskalno održiv, koji rješava prioritetne potrebe zdravstva (uključujući naglašavanje preventivnih programa), te koji to čini s naglašenom brigom za pravednost. To će zahtijevati rješavanje ključnih problema u zdravstvenom sektoru.12 Jedan broj t ih problema utvrđen je 1999. godine, t ijekom izrade nacrta Programa reforme zdravstva. Oni uključuju:

• Odsutnost ukupne strategije za zdravstveni sektor, što pruža okvir za utvrđivanje ključnih prioriteta i razmjena u tom sektoru. To se počelo rješavati u 1999. godini, kroz rad na nacrtu Programa reforme zdravstvenog sektora. Nova Vlada voljna je graditi na već

12 Ti problemi, kao i predloženi pristup za njihovo rješavanje, detaljnije su razmotreni u Croatia Health Sector Policy Note (Svjetska banka, lipanj 1999).

35

postojećem, no usredotočuje se više na troškovne i financijske implikacije nekih glavnih prijedloga reformi;

• Ograničeni napredak u definiranju osnovnog paketa zdravstvene zaštite za financiranje javnog sektora, što bi usredotočilo ograničene javne resurse na prioritetne uvjete i usluge u zdravstvu;

• Podjela odgovornosti za financiranje koja nije u skladu s osnovnim načelima zdravstvenog osiguranja. Do danas, HZZO je imao odgovornost za veliki dio financiranja zdravstva, čak i za one koji nisu dio sustava doprinosa. Njegova je financijska pozicija stoga strukturno potkopana i treba ga podržati pomoću općih prihoda (npr. 1999. godine, proračun je financirao obveze nepodmirene više od 90 dana, te je izdao Vladina jamstva na kratkoročne vrijednosnice Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje da bi pokrio obveze koje su bile nepodmirene preko 60 dana). U isto vrijeme, sposobnost ukupnog proračuna da apsorbira odgovornost za financiranje stanovništva koje nije obuhvaćeno sustavom doprinosa, ostat će kratkoročno do srednjoročno izuzetno ograničena;

• Mehanizmi za plaćanje davateljima usluga: Veliki problemi u vezi mehanizama plaćanja davateljima usluga postoje i u bolnicama i u sektoru primarne zdravstvene zaštite. U bolnicama, postojeći sustav iskrivljava raspodjelu resursa, jer odvojeno plaća za svaku uslugu u okviru boravka u bolnici, te ne uzima potpuno u obzir dodatne troškove tretmana ozbiljnije bolesnih pacijenata. Štoviše, visina isplata kod nekih usluga ne odražava točno njihove stvarne troškove. U primarnoj zaštit i, liječnici će vjerojatno učiniti grešku u vidu izdavanja pretjeranog broja recepata ili uputnica. Pacijenti zahtijevaju takve usluge čak i kada bi liječnik primarne zdravstvene zaštite mogao pružiti odgovarajući tretman. Liječnik koji upućuje pacijente na višu razinu zdravstvene zaštite, smanjuje sebi količinu posla bez financijske kazne. Za ispravljanje ovakve situacije potrebne su strukturne promjene;

• Uloge, sposobnosti i klinički programi postojećih objekata zdravstvene zaštite predstavljaju skup objekata koji je neučinkovit. To je zajednička karakteristika post- socijalističkih sustava zdravstvene zaštite;

• Upraviteljima objekata zdravstvene zaštite nedostaje autonomnosti u upravljanju resursima (uključujući i kadrovska pitanja i pitanja troškova), kao i upravljačke sposobnosti i sredstava pomoću kojih bi mogli upotrijebiti dodatnu autonomiju koja bi im mogla biti odobrena. To ih, opet, čini manje odgovornima za adekvatnost, kvalitetu i troškove pruženih usluga;

• Odluke o većim ulaganjima (za strukturna ulaganja, kao i za važnu opremu) donose se bez odgovarajućeg znanja ili brige za implikacije troškova takvih odluka o ulaganjima koje se iznova pojavljuju. To vrši pritisak na proračune koji se čuvaju za prioritetnije aktivnosti;

• Ne postoji državna politika za lijekove koja bi pomagala u rješavanju niza problema u farmaceutskom sektoru, uključujući i osnovnu listu lijekova koja se ne zasniva na bremenu koji predstavlja bolest, niti je orijentirana na protokol liječenja; praksa liječnika pri izdavanju recepata, koja ne propisuje lijekove racionalno; te farmaceutska industrija s nekonkurentnom i netransparentnom praksom nabave, što je dovelo do oštre eskalacije cijena lijekova. Cijena lijekova u javnom sustavu porasla je s oko 7 posto ukupnih ponavljajućih troškova u 1990. godini na preko 25 posto u 1997. Iako u tranzicijskim gospodarstvima nije neuobičajeno da cijene lijekova i izdaci rastu dok tržišne cijene stoje,

36

porast cijena u Hrvatskoj nadmašio je druge zemlje u regiji (npr. Slovenija je 1997. potrošila 13 posto izdataka javnog zdravstva na lijekove); te

• HZZO odgovoran je za niz socijalnih primanja (npr. bolesnička naknada i porodiljski dopust) za koja nije sasvim jasno bi li trebao biti odgovoran - ili jedini odgovoran - te za koja su prava darežljivija nego što bi HZZO mogao bez problema podnijeti.

C. RASPOLOŽIVE OPCIJE

111. Većina čisto financijskih poluga za ograničavanje izdataka za zdravstvo, kao što je dotiranje primarne zdravstvene zaštite i korištenje globalnih proračuna za potrebe objekata, već je u uporabi. Daljnja poboljšanja djelotvornosti korištenja resursa unutar sektora zahtijevat će promjene u načinu na koji sustav zdravstvene zaštite funkcionira. Postoji niz reformi koje su politički teške, ali potrebne. Dok je u većini gore navedenih područja glavni smjer reformi jasan, u nekim slučajevima postoje različit i instrumenti ili pristupi koji bi se mogli upotrijebiti za postizanje ciljeva. Tu će biti potreban dodatni niz mjera za uvođenje ozbiljnog ograničavanja troškova u kratkom roku, a ujedno se i smišljaju radna načela za povećanje učinkovitosti i održivosti sustava, srednjoročno do dugoročno. Te su mjere niže navedene:

112. Kratkoročno ograničavanje troškova: Mjere ograničavanja troškova potrebne su na više frontova. Prvi je potreba za kontrolom troškova za place, s ciljem da se “kupi vrijeme” za temeljit ije preispitivanje profila osoblja u sektoru. Međutim, to je područje gdje se problemi zdravstvenog sektora ne bi trebali rješavati izolirano, već kao dio ukupnog preispitivanja strukture, razina i sustava za određivanje plaća u javnom sektoru. Kratkoročno, možda postoje i privremene mjere koje će biti potrebne, poput moratorija na nove, neograničene ugovore na drugoj i trećoj razini, revizija u rasporedu dužnosti i dežurstvima, te zamrzavanja plaća.

113. Drugi problem je kontroliranje troškova na razini zdravstvenih objekata. Zadržavanje globalnog proračuna bi, barem kratkoročno, osiguralo da bolnički troškovi ne izmaknu kontroli, te bi također smanjilo potrebu za donošenjem zakona koji bi vjerojatno bili nepopularni. Također bi bilo korisno uvesti takva ograničenja u ambulante. Globalni proračuni ne eliminiraju automatski uzroke neučinkovitosti, no ipak kontroliraju troškove.

114. Odgovornost za financiranje: Nacrt Programa reforme zdravstvene zaštite predlaže oštar rez u porezu iz osobnog dohotka radnika, koji ide HZZO-u, sa 18 na 10 posto. Logika koja se krije iza takvog prijedloga je jasna i pokušava ojačati vezu između doprinosa i prava, te premjestiti troškove pokrivanja nezaposlenog stanovništva na opće prihode. Međutim, implikacije za proračun su velike i ne bismo savjetovali simuliranje učinaka na prihode i izdatke u HZZO-u i u proračunu, prije uvođenja ove mjere. Iako bi u načelu ovo samo trebalo pomaknuti prihod i izdatke unutar konsolidiranog državnog proračuna, postoji veliki rizik da će financiranje pokrivanja nezaposlenog stanovništva biti pritisnuto, jer je sposobnost proračuna da apsorbira dodatne obveze vrlo ograničena. Stoga će biti potrebno uraditi pažljivu analizu relativnih financijskih implikacija između HZZO-a i općeg proračuna.

115. Reforma plaćanja davateljima usluga: To je područje gdje postoje mogućnosti i na području primarne zdravstvene zaštite i na višim razinama. Neke od njih će se po prvi put iskušati u Hrvatskoj sljedeće godine i bit će važno dobro promotriti njihov utjecaj, radi formuliranja državne politike. Iako postoje ambicioznije opcije, poput organizacija za održavanje zdravstva, smatra se da one kratkoročno do dugoročno vjerojatno nisu izvedive.13

116. Na razini primarne zdravstvene zaštite, treba ocijeniti sljedeća dva pristupa: 13U isto vrijeme, osnovno načelo koje se krije iza organizacija za održavanje zdravstva, a koje daju snažan unutarnji poticaj za pružanje usluga na troškovno - isplativoj razini, očito je privlačno, te ova opcija može postati izvodiva kako tržište zdravstvenih usluga sazrijeva.

37

• Skupna praksa. Skupna praksa okuplja kliničke i financijske interese određenog broja liječnika koji pružaju primarnu zaštitu i možda poneke specijalizirane usluge svojim pacijentima. Prednost je toga što mogu iskoristit i prisutnost liječnika različit ih profila u skupini, što smanjuje financijski rizik u odnosu na liječnika pojedinca koji ima svoju praksu; isto tako, zajedničkim korištenjem pomoćnih službi smanjuju se administrativni troškovi. No, dok je skupna praksa korisna u smislu ograničavanja troškova i povećane učinkovitosti, oni ne rješavaju problem tendencije da se pacijenta upućuje na više razine sustava. Međutim, taj sustav predstavlja važan prvi korak; zatim

• Držanje SP fondova (fondovi skupne prakse). Ovaj pristup mogao bi obrnuti poticaj koji liječnici primarne zdravstvene zaštite sada imaju za prebacivanje odgovornosti na druge. Oni koji drže SP fond su liječnici primarne zdravstvene zaštite čija stopa dotacije bi se povećala da pokrije proračun za njihovo upućivanje pacijenata specijalistima, a možda i za druge usluge. Kontrolom plaćanja specijalistima, oni koji drže fondove imaju poticaj da ograniče upućivanje ljudi specijalistima, te da izravno pruže najviše pacijentu najviše što mogu. Onaj koji drži fond može zadržati bilo koju uštedu koja rezultira manjim korištenjem usluga od predviđenog, pri povećanoj stopi dotacije. Iako ovaj pristup ima privlačnih strana, on izlaže liječnike novim financijskim rizicima u njihovom radu, rizicima koje treba kontrolirati kroz niz pristupa, uključujući minimalnu veličinu prakse i mehanizme za podjelu rizika.

117. Na bolničkoj razini, trebalo bi se ozbiljno razmotriti uvođenje kombiniranog sustava plaćanja zdravstvene zaštite. T i su sustavi stvoreni radi klasificiranja pacijenata prema cijeni sredstava za njihovo liječenje. Takvi sustavi, poput Dijagnostičkih skupina (DS), ovise o cjelokupnom i dosljednom kodiranju podataka o pacijentu iz njegovog medicinskog kartona. Takvi sustavi mogu se koristit i za pravedno raspoređivanje sredstava iz proračuna raznim ustanovama, kao i za poboljšanje upravljanja bolnicama. DS-ovi se mogu koristit i za ocjenjivanje i poboljšanje učinkovitosti rada bolnice, te mogu predstavljati važno sredstvo za osiguravanje kvalitete bolničkih usluga.

118. Kombiniranog sustavi plaćanja zdravstvene zaštite, kao što je DS, ovise o potpunom i dosljednom kodiranju podataka o pacijentu iz njegovog medicinskog kartona, no to je relativno jednostavno i obično zahtijeva 10 do 20 podataka po otpuštanju iz bolnice. Iz tog razloga, takvi se sustavi mogu koristit i i za pravedno raspoređivanje sredstava iz proračuna raznim ustanovama i za poboljšanje bolničke uprave. DS-ovi se mogu koristit i za ocjenjivanje i poboljšavanje učinkovitosti rada bolnice, a mogu biti i važno sredstvo za osiguravanje kvalitete bolničkih usluga. Međutim, postoje još neke informacijske potrebe (npr. sekundarna dijagnoza), a najizvedivija opcija bila bi koncentriranje na mali broj DS-ova koji pokrivaju najveći broj pacijenata koji su primljeni u bolnicu.

119. Reforma participacije: Čitavo područje participacije korisnika je neizbježno kontroverzno i treba pažljivo odvagnuti različite ciljeve, uključujući pitanja prihoda, regulaciju potražnje, te pravednost i pristup. Trenutačno, participacija čini samo maleni dio prihoda sustava. Jedna studija iz 1996. godine ustanovila je da ona čini samo oko 1 posto ukupnih prihoda (nasuprot 7 do 10 posto u drugim zemljama), te da je nekih (25) posto populacije bilo u jednoj ili više kategorija koje su bile izuzete od participacije. Participacija može igrati dvije uloge unutar zdravstvenog sustava: može biti izvor prihoda i može biti čimbenik odvraćanja od nepotrebnog korištenja usluga. Načela participacije imaju za cilj smanjiti nepotrebno korištenje usluga; međutim, moraju biti planirana tako da u isti čas ne otežavaju i pristup potrebnim uslugama ljudima s niskim prihodima ili velikom potrebom za medicinskom njegom. Isto tako, participacija ima vrlo ograničen učinak na usluge koje ovise o liječničkoj uputi (npr. laboratorijski rad, rendgen). Za te usluge mnogo je djelotvornije ako liječnik na raspolaganju ima ograničen proračun, što poticaj stavlja na liječnika koji upućuje, umjesto na pacijenta. U postojećoj atmosferi fiskalnih ograničenja, Vladi bi bilo prikladno da preispita svoju politiku participacija i razmotri

38

bi li participacije mogle mati veću ulogu kao izvor prihoda, a da ne obeshrabruju pristup stvarno potrebnim uslugama.

120. Neizbježno, politika će se morati pokrenuti u pravcu smanjivanja iznimaka i podizanja participacije za većinu stanovništva. To se mora pažljivo razmotriti, imajući u vidu relativno korištenje sustava od strane ljudi različit ih dobi. Postoje načini za uravnoteženje potencijalno negativnih socijalnih utjecaja takvih reformi, poput "sustava za sprečavanje gubitaka". Taj se zasniva na broju obavljenih usluga kod nekog pojedinca, obitelji ili kućanstva. Na primjer, ovisno o modeliranju utjecaja kumulativne participacije, nakon ostvarenog broja obavljenih usluga za jednu obitelj/kućanstvo, ljudi ne plaćaju više participaciju do kraja godine. Sljedeće godine ponovo počinju plaćati participaciju, dok ne ispune maksimum za 12 mjeseci.

121. Neke preliminarne procjene troškova niza izvedivih povećanja participacije - za usluge, lijekove i opremu - dale su procijenjenu uštedu od 700 - 750 milijuna kuna godišnje, što je uglavnom bilo realizirano u vidu smanjenog refundiranja od strane HZZO-a. Mjere uključuju smanjenje izuzetaka od participacije, povećanje participacije za primarnu i sekundarnu zaštitu (npr. do 20 kuna za posjetu liječniku radi primarne zdravstvene zaštite), te povećanje participacije za lijekove (uključujući plaćanje po artiklu, umjesto po receptu).

122. Strukturni problemi: Iako su dolje navedeni problemi važni za stvaranje boljih poticaja u sustavu, nedovoljni su u odsutnosti strukturnih reformi u zdravstvenom sektoru, od kojih će mnoge biti teške u političkom smislu, a i tehnički zahtjevne. Dvije dominantne teme u srednjoročnom do dugoročnom rješavanju strukturnih problema jesu: (a) bolje prilagođavanje kliničkih usluga medicinskim potrebama kroz promjene u strukturi sustava pružanja usluga i u načinima kliničke prakse koje koriste profesionalci u zdravstvu; te (b) pažljivo preispitivanje optimalne kombinacije inputa za proizvodnju usluga iz zdravstvene zaštite. Promjene te vrste trebale bi biti podržane promjenama u financiranju, no ne mogu se postići samim tim promjenama. One uključuju:

• Definiranje osnovnog paketa zdravstvene zaštite koji bi bio javno financiran. Postojeće usluge su skupe i ne predstavljaju troškovno - isplativi odgovor na postojeći teret bolesti u zemlji. Na tim potrebama treba još marljivo poraditi. Definiranje tog paketa sadržalo bi dvije nadopunjujuće reforme: (i) lista osnovnih lijekova, za koje se može izvršiti refundiranje, morat će se pojednostavniti, tako da odražava osnovne usluge koje će se financirati javno; te (ii) trebat će u skladu s tim revidirati plan participacije;

• Poboljšanje kliničke prakse i prakse izdavanja recepata: Postojeća klinička praksa doprinosi neučinkovitosti u zdravstvenom sektoru, dok se pacijenti često nepotrebno liječe na bolničkoj osnovi i uz veći trošak. Postoji potreba za pilot projektima alternativnih razina zdravstvene zaštite (poput kirurških ordinacija, jednodnevnih bolničkih tretmana, stacionara, bolnica za oporavak i patronažnih programa), koje su mnogo bliže uslugama kakve pacijenti zahtijevaju. Neadekvatna klinička praksa još je pogoršana praksom izdavanja recepata, gdje se previše lijekova prepisuje i gdje se cesto koriste poznati proizvodi tamo gdje bi i manje poznati proizvodi bili isplativiji;

• Racionalizacija zdravstvene infrastrukture: Kreatori zdravstvene politike trebat će brzo reagirati i osmisliti učinkovitiju strukturu zdravstvenih objekata u zemlji. Provođenje brze kategorizacije bolničkih objekata i, po toj osnovi, priprema i provođenje inicijalnog programa za racionalizaciju objekata i njihovih kliničkih programa, predstavljaju najbrži put do ostvarenja srednjoročnih prioriteta. Iako bi takav proces uključivao kratkoročne troškove (od provođenja takve kategorizacije i prekonfiguriranja preostalih objekata za nove potrebe), dugoročniji dobitak na učinkovitosti bio bi znatan. Proces racionalizacije objekata bi, opet, doveo do potrebe za općim planom za ljudske resurse, a koji bi bio u skladu s profilom racionaliziranog objekta;

39

• Poboljšati odluke o ulaganjima: raspoređivanje proračuna zahtijevat će smanjivanje aktivnosti manjeg prioriteta, da bi se oslobodili resursi za one većeg prioriteta. Bit će potrebno uvesti funkciju planiranja javnih ulaganja, koja vrši odgovarajuću analizu odluka o ulaganju, imajući u vidu stalno prisutne implikacije troškova. Još jednom, za stvaranje kapaciteta za planiranje velikih ulaganja (npr. obuka za analizu isplativosti) bit će potrebna određena sredstva, ali dugoročno se to isplati; te

• Farmaceutski sektor: T reba osmisliti državnu politiku za lijekove koja ima integrirani pristup kreiranju učinkovitije i odgovornije politike prema lijekovima. Ovo uključuje preispitivanje osnovne liste lijekova, na osnovu stvarne situacije s bolestima; također i preorijentiranje protokola liječenja; promatranje i obučavanje liječnika racionalnijem izdavanju recepata; te promoviranje farmaceutske industrije s konkurentnom i transparentnom praksom dobavljanja.

D. PREDLOŽENE MJERE Kratkoročni odgovor

123. Postoje nizovi kratkoročnih mjera koje bi mogle pomoći u zaustavljanju rasta izdataka i deficita u sustavu zdravstvene zaštite. To bi postavilo gornju granicu potrošnje u zdravstvu, te popločilo put za povećanje učinkovitosti, koje pokreću strukturne reforme. Osim toga, postoje određena preispitivanja koja treba započeti, jer imaju prioritet. Kratkoročno, mjere koje bi se mogle poduzeti su sljedeće:

Prioritetna preispitivanja:

• Preispitati nacrt Programa reforme zdravstvenog sustava;

• Kao dio gornje stavke, ocijeniti osnove financiranja HZZO-a, te ocjena adekvatnije podjele odgovornosti za financiranje između HZZO i proračuna (naročito za nezaposleno stanovništvo). To, opet, zahtijeva preispitivanje poreza iz osobnog dohotka radnika - osnove HZZO-a, te sposobnost proračuna da apsorbira dodatne izdatke za zdravstvo u kontekstu općih fiskalnih ograničenja;

• Započeti hitnu inventuru i kategorizaciju svih zdravstvenih objekata;

• Započeti preispitivanje plana participacije;

• Započeti kreiranje Državne politike za lijekove u suradnji s WHO i drugim nepristranim osobama, uključujući preispitivanje liste lijekova za koje se omogućuje refundiranje;

• Potrebno je preispitivanje informacijskih sustava i revizija, radi integriranja daljnjih kliničkih, administrativnih i financijskih podataka, u cilju “popločavanja puta” za daljnje reforme u plaćanju davateljima usluga (naročito postupno uvođenje DS-ova);

• Treba revidirati niz socijalnih davanja koje trenutačno financira HZZO (npr. bolesnička naknada, porodiljska naknada), s obzirom na odgovarajući izvor financiranja i s obzirom na to jesu li postojeće razine davanja fiskalno održive; te

• Žurno započeti preispitivanje plaćanja u sektoru, kao dio općeg hitnog preispitivanja plaćanja u javnom sektoru. Zamrzavanje plaćanja u zdravstvenom sektoru moglo bi uštedjeti oko 190 milijuna kuna godišnje.

Institucionalne mjere:

• Nastaviti pripremanje osnovnog paketa zdravstvene zaštite za javno financiranje;

40

• Zadržati globalni proračun za bolnice, te uvesti čvrste gornje granice za ambulante;

• Uvesti moratorij na velike izdatke, bilo za izgradnju/veliko renoviranje, bilo za skupu opremu. Najistaknutiji slučaj je ulaganje u Zagrebačku sveučilišnu bolnicu. Moratorij se ne bi odnosio na manje popravke čiji je cilj preduhitrit i ozbiljnije strukturne probleme;

• Sklopiti nove, neograničene ugovore za sekundarnu i tercijarnu razinu, te revidirati regulaciju rasporeda dužnosti i dežurstava;

• Smanjiti cijene koje plaća HZZO za farmaceutske proizvode, prema fiksnom postotku trenutačne stope. To bi mogla biti jednokratna promjena za konkretno razdoblje i izgleda da ima opravdanja, imajući u vidu postojeće visoke proizvođačke prodajne marže. Smanjenje koje bi marže zadržalo na prihvatljivoj razini, moglo bi donijeti uštedu od oko 200 do 250 milijuna kuna godišnje;

• Smanjiti pokrivanje bolesničkih naknada iz HZZO-a na šest mjeseci, te uvesti druge mjere, poput trodnevnog razdoblja čekanja (ušteda od oko 55 milijuna kuna godišnje), te

• Integrirati prikupljanje doprinosa HZZO-a, kao i provođenje toga, u jedan jedinstveni sustav izvješćivanja i provođenja, a koji se izrađuje u kontekstu mirovinske reforme, u suradnji sa Hrvatskom agencijom za registraciju i Hrvatskim zavodom za zdravstveno osiguranje (HZZO). HZZO je već uključen u rasprave na tu temu, unutar kojih je predloženo da pojedinačno izvješćivanje bude jednom mjesečno, a i povećala bi se provedbena uloga poreznih vlasti.

Srednjoročne mjere

Strateški dokumenti i preispitivanja:

• Preispitati postojeću kliničku praksu, zasnovanu na načelima medicine koja se zasniva na dokazima;

• Smisliti smjernice za analizu troškovne isplativosti velikih građevinskih radova i kupnje skupe opreme;

• Na osnovu preispitivanja objekata, razviti strategiju za racionalizaciju i konsolidaciju, te prijedloge za revidiranu i fleksibilniju kadrovsku politiku;

• Usvojiti državnu politiku o lijekovima;

• U sklopu gore navedenoga, provesti preispitivanje procedure nabavljanja lijekova, te razviti strategiju za konkurentniju nabavu; te

• Provesti preispitivanje postojećeg sustava za osiguranje kvalitete lijekova i prilagoditi ga europskoj praksi.

Institucionalne mjere:

• Na osnovi preispitivanja, revidirati i usvojiti Program reforme zdravstvenog sektora;

• Odobriti i uvesti osnovni paket zdravstvene zaštite;

• Revidirati listu lijekova koji se mogu refundirati;

• Poboljšati promatranje prakse izdavanja recepata i provesti obuku o racionalnoj upotrebi lijekova;

• Sastaviti prijedloge za postupno uvođenje u bolnice kombiniranog sustava plaćanja zdravstvene zaštite na osnovi klasifikacije pacijenata prema

41

troškovima liječenja, te odrediti ograničeni broj DS-a za postupno uvođenje;

• Dati prijedloge za reforme u sustavima plaćanja davateljima primarne zdravstvene zaštite, koji do minimuma smanjuju razloge za nepotrebno upućivanje na skuplje razine zdravstvene zaštite. Pilot programi primarne zdravstvene zaštite mogli bi organizirati skupnu praksu, opremljenu adekvatnom tehnologijom;

• Na osnovu preispitivanja, predložiti revidiranu podjelu odgovornosti za financiranje između HZZO-a i proračuna, te sastaviti vremenski okvir njezinog uvođenja;

• Uključit i doprinose za zdravstveno osiguranje i provođenje u jedinstveni sustav koji se provodi kroz Hrvatsku agenciju za registraciju;

• Povećati participaciju za niz usluga i primitke od postojećih stopa (uz godišnju uštedu od oko 700 do 750 kuna);

• Preraditi načela bolesničke naknade, te donijeti odluku o odgovarajućim izvorima financiranja i razini drugih gotovinskih isplata financiranih od strane HZZO-a; te

• Na području javnog zdravstva, ojačati donošenje odluka o javnom zdravstvu i analizu unutar Ministarstva zdravstva.

4. JAVNA KOMUNALNA PODUZEĆA I SEKTOR ENERGETIKE

42

SAŽETAK

124. Postojeće stanje i problemi : U zemlji postoje tri velika javna poduzeća (JP) - HEP (električna energija), INA (nafta/plin) i HPT (sada podijeljen na HT - telekomunikacije i HP - pošta) koje s HZ (željeznice) predstavljaju najveći dio preostalih poduzeća Hrvatske koja su u vlasništvu države, s iznimkom sektora bankarstva. S ukupnom radnom snagom od približno 50.000 uposlenih, ukupnom imovinom u 1998. godini od 48,7 milijardi Kn i prihodom u iznosu od 20,6 milijardi Kn, njihova važnost u gospodarstvu Hrvatske je znakovita. Ova tri okomito integrirana komunalna poduzeća (HEP, INA i HPT) dominiraju u svome sektoru, uživajući kvazi-monopol (s ograničenom i tek odnedavno ostvarenom iznimkom HT-a u području mobilne telefonije). Nepostojanje stvarne konkurencije u energetici ne smanjuje veliku potrebu za poboljšanjem kvalitete usluga i smanjenjem cijena. Primjer zapadnoeuropskih zemalja pokazuje da je uvođenje konkurencije kroz EU odredbe dovelo do znakovitog povećanja učinkovitosti, što je rezultiralo sniženjem cijena.

125. Unatoč njihovoj dominantnoj poziciji i visokim tarifama, financijsko poslovanje JP-a bilo je i ostaje porazno. HPT posluje s dobicima, njegova je profitabilnost kapitala u periodu 1997-98. iznosila 4-5%, što u odnosu na druge telekomunikacijske kompanije na novim tržištima središnje i istočne Europe (CEE) nije impresivno. Financijsko poslovanje INE i HEP-a prilično je razočaravajuće i bilježi vrlo niski profit (u 1998. iznosio je u prvom slučaju 103 milijuna Kn a u drugom 36 milijuna Kn), a profitabilnost kapitala u istoj (1988.) godini bila je 1% odnosno 2%, ali u periodu 1997-98. ispod 0,5%. Za usporedbu, u razvijenim ekonomijama profitabilnost kapitala kompanija u energetici rutinski prelazi 10%, dok sve više ovakvih kompanija u ostalim zemljama regije ostvaruje profitabilnost od preko 5%. Slabo poslovanje posebice je razočaravajuće u slučaju HEP-a ako se uzme u obzir da bi konkurencija bila slabo opravdanje za tako što, a i na činjenicu da su HEP-ove tarife za električnu energiju u regiji visoke. Cijenu neučinkovitosti plaćaju mali korisnici i industrije, čime se smanjuje opća konkurentnost zemlje.

126. Novac ostvaren poslovanjem INE i HEP-a nedovoljna je za ulazak u ulaganja potrebna za modernizaciju i širenje na tržištu. S nedovoljnim ulaganjima (prosječnom godišnjom potrošnjom kapitala od samo 5,5% na neto osnovna sredstva tijekom zadnjih 5 godina), za nadomjestak temeljne glavnice potrebno je 20 godina, čime znakovit dio ukupne imovine oba poduzeća postupno zastarijeva. Neostvarena ulaganja treba hitno riješiti radi povećanja proizvodnosti, povećanja količina i poboljšanja kvalitete usluga, što je sve uvjet za razvoj Hrvatske. Budući da država ne može poduprijeti teret financiranja potrebnih velikih ulaganja, ista se trebaju osigurati izvan budžeta, od privatnih ulagača - uglavnom privatizacijom, budući da strateški investitori mogu dobrim upravljanjem i tehnologijom brzo ostvariti dobit i financirati ulaganja u nove tehnologije/proširenja.

127. Nezadovoljavajuće poslovanje JP-a između ostalog je i odraz slabog upravljanja. U stanovitom smislu vlasnik, država, ne ostvaruje učinkovito svoja prava, a osnovni elementi dobrog upravljanja nisu u primjeni. Odgovornost JP-a u odnosu na državu je nezadovoljavajuća budući da je kontrola poduzeća od strane nadzornih odbora slaba, a direktori poduzeća ne snose punu odgovornost za svoje poslovanje. Država kao vlasnik poduzeća nije uvijek davala jasne naputke glede strateških pitanja, a u nekim je slučajevima odlagala reforme time što nije davala JP-ima ovlasti za primjenu planova restrukturiranja koji bi doveli do znakovitih viškova radne snage i zatvaranja proizvodnih pogona (npr. INA - prijedlog restrukturiranja za 1997-98).

128. Ozbiljni pokušaji privatizacije JP-a ograničavani su, s iznimkom nedavne prodaje 35% HT-a. Ovo je dovelo do ograničavanja direktnih stranih ulaganja u širi sektor energetike na jedno srednje veliko zajedničko ulaganje u proizvodnju električne energije. Postoje znakovite zapreke privatizaciji koje uključuju strateške ulagače i ulaganja stranih grupacija u sektor energetike: (i) nedostatak jasnog programa privatizacije; (ii) nedostatak opće strategije sektora; (iii) nedostatak suvremenih

43

zakonodavnih odredbi za sektor energetike; (iv) neodgovarajući pravni i institucijski aranžmani za javna komunalna poduzeća koji ne pridonose konkurentnosti i učinkovitosti.

129. Ostali problemi u sektoru energetike su: (i) domaća proizvodnja nafte i plina koja je u opadanju i, shodno tome, potreba znakovitog povećanja uvoza goriva; (ii) neodgovarajuća politika cijena s distorcijama u prilog domaćinstava; (iii) nedostatak konkretnih programa za poboljšanje učinkovitosti energije (UE) i razvoja izvora obnovljive energije (OE), dijelom radi postojanja institucijskih zapreka..

130 Strategija i prioriteti. Obzirom na postojano zaostajanje Hrvatske za ostalim središnjim i istočnoeuropskim zemljama u tranziciji u smislu reformi i osuvremenjenja sektora energetike14, potrebno je definirati opću strategiju sektora. Ključni ciljevi koje treba slijediti su: osiguranje učinkovitog snabdijevanja energijom na okolišno održiv način, po realnim i socijalno prihvatljivim cijenama; postizanje financijske održivosti i učinkovitosti poslovanja JP-a. Prioriteti strategije trebaju biti slijedeći:

• Demonopolizacija i liberalizacija tržišta energijom; stvaranje suvremenog zakonskog okvira radi ostvarenja učinkovitog poslovanja komunalnih poduzeća i ulazak vlasnika iz privatnog sektora;

• Potpuno restrukturiranje i privatizacija sektora električne energije i nafte/plina radi povećanja učinkovitosti, uključivanje privatnog financiranja za ulaganja u suvremene tehnologije i proširenja, dovođenje privatnih vlasnika/ulagača, čime bi se poboljšalo korporativno upravljanje i učinkovitost;

• Povećanje dodatnog uvoza plina iz raznih izvora kako bi se nadoknadio manjak od smanjene domaće proizvodnje i zadovoljile rastuće potrebe za okolišno neškodljiva goriva; razvoj razmjene električne energije s ostalim zemljama, što je Hrvatskoj osnova za uravnoteženje njene ponude i potražnje struje u zamjenu za samodovoljnost u proizvodnji električne energije;

• Uvođenje suvremene, transparentne politike cijena koja će stimulirati konkurentnost cijena goriva, omogućit i da goriva odražavaju međunarodne cijene i da se kroz snabdjevačku mrežu povrate troškovi nametnuti od skupine potrošača, te koja će ukloniti distorcije postojećih tarifa (ukidanje međusobnih subvencija); i

• Definiranje tržišnih i institucijskih propusta u povećanju učinkovitosti energije i resursa obnovljive energije i zaštit i okoliša; plasiranje programa s demonstracijskim projektima.

Kratkoročne i srednjoročne aktivnosti . Za ostvarenje gore navedenih ciljeva potrebno je u kratkom roku poduzeti određene aktivnosti. Mnoge od niže navedenih već su bile dijelom planiranih reformi, međutim Vlada do današnjeg dana nije ništa poduzela. Aktivnosti koje se trebaju neodloživo provesti:

• Iznošenje pred Sabor na drugo čitanje i usvajanje Vladine strategije glede problema energetike, uz istovremeno donošenje novih općih zakonskih odredbi s t ime u svezi, izrađenih prema zadnjim EU odredbama;

• Stvaranje neovisnih zakonskih odredbi za sektor telekomunikacija i energetike, s odgovarajućim ovlastima i resursima;

• Uspostavljanje ovlasti/obveza te stručnosti Ureda za gospodarstvo i restrukturiranje poduzeća u državnom vlasništvu (ORESE) koji bi neposredno pratio JP-e i osiguranje da aktivni nadzorni odbori (s novim ovlaštenicima, ako je to potrebno) provode objektivnu i pravovremenu kontrolu JP-a u periodu u kome su oni u djelomičnom vlasništvu države;

14 U sektoru telekomunikacija predviđen je nastavak reformi s pretpostavkom da će planovi prethodne Vlade za daljnju privatizaciju HT-a (s 35% na 70%) i stvaranje zakonodavne osnove biti učinkovito ostvareni godine 2000.

44

• Potpuna primjena programa restrukturiranja HEP-a i INE: raščlanjivanje HEP-a s potpunim horizontalnim i vertikalnim razdvajanjem proizvodnje od distribucije (prema planu iz godine 1997.) i napuštanje neosnovnih djelatnosti HEP-a; smanjenje viška radne snage u oba JP-a; smanjenje INI-nih gubitnih djelatnosti (npr. dio rafinerija); osnivanje podružnica za specifične djelatnosti, kao npr. zemni plin. Sve su ovo bitni koraci ka privatizaciji;

• Ulazak sa strateškim ulagačima u privatizaciju oba JP-a: ponuditi investitorima manjinski udio u INA Grupaciji i/ili sudjelovanje u odabranim djelatnostima (npr. plin); prodaja strateškim ulagačima HEP-ovih pogona za proizvodnju električne energije (termo- i hidro-) i distribucijskih mreža, čime se postiže konkurentnost proizvodnje i distribucije;

• Planiranje/izrada programa ulaganja koji će promovirati: (a) sudjelovanje privatnih ulagača; (b) priključak na elektroenergetske mreže susjednih zemalja/UCTE (400 kV luk u Bosni i Hercegovini); (c) ulogu Hrvatske kao tranzitne zemlje u distribuciji plina i električne energije drugim zemljama. Prioritet dati plinovodima (iz Italije i/ili Mađarske) i visokonaponskim prijenosnim podstanicama (Ernestinovo);

• Ispitivanje tarifnog sustava kako bi se osmislili i primijenili novi tarifni sustavi, počev od onih za plin, područno grijanje (s ravnopravnom podjelom olakšica/troškova za električnu energiju i toplinu) i električnu energiju (na osnovi ažuriranih planova najjeftinijih ulaganja), i

• Usvajanje suvremenog režima koncesije s novim zakonskim odredbama koji pridonosi privatnom ulaganju u javna komunalna poduzeća na državnoj te županijskoj/općinskoj razini.

• Bit će potrebno srednjoročno praćenje aktivnosti kako bi se reforme privele kraju, ostvario daljnji razvoj sektora i unaprijedila učinkovitost. Ovakve bi aktivnosti trebale uključivati prvenstveno:

• Dovršenje privatizacije HP-a, INA Grupe i sve ukupne imovine/djelatnosti HEP-a - osim osnovne djelatnosti prijenosa/isporuke (što bi još izvjesno vrijeme ostalo pod kontrolom države);

• Daljnja konkurentnost na tržištima energijom uz potpunu dostupnost treće strane (DTS) te ostale specifične reforme sukladne najnovijim odredbama EU;

• Dovršenje spajanja na međunarodnu elektroenergetsku mrežu kako bi se u potpunosti uključilo u trgovinu električnom energijom s ostalim zemljama, što je za Hrvatsku osnovni uvjet uspostavljanja ravnoteže između ponude i potražnje električne energije;

• Dovršenje reforme politike cijena sukladno novoj tržišnoj strukturi i

• Uklanjanje zapreka za ostvarenje projekata postizanja učinkovitosti energije i obnovljive energije, kao i primjena konkretnih programa plasiranih s odabranim demonstracijskim projektima (mogućnost vanjskih dotacija prema Globalnom fondu zaštite okoliša - GEF).

133. Prednosti, dobici i troškovi. Najveće prednosti bile bi veliko povećanje učinkovitosti plus smanjenje financijskog opterećenja i rizika po državu koji bi nastali privatizacijom. Veliki porast učinkovitosti moguće bi bilo postići u srednje- do dugoročnom periodu - cijene energije mogle bi se smanjiti za 10-20%, što bi predstavljalo godišnju uštedu reda veličine 1,5-3 milijarde Kn. Državni prihod iz privatizacije mogao bi biti čak 15-20 milijardi Kn, premda glavni cilj privatizacije INE i sektora električne energije nije fiskalne prirode. Osnovni direktni troškovi vezani uz restrukturiranje prije provođenja privatizacije bili bi uglavnom s naslova otpremnina višku radne snage u JP-ima što bi, pod pretpostavkom hipotetskog programa otpuštanja viška djelatnika zahvatilo do 25% njihove postojeće radne snage, moglo doseći 500 milijuna Kn.

A. SADAŠNJA SITUACIJA

Postojeće stanje

45

134. Tri velika javna poduzeća (JP) - HEP (električna energija), INA (nafta/plin), HPT (sada podijeljen na HT - telekomunikacije i HP - pošta) s HŽ-om (željeznica) predstavljaju, osim sektora bankarstva, većinu preostalih poduzeća u Hrvatskoj koja su u vlasništvu države. S ukupnom radnom snagom od približno 50.000 uposlenih, ukupnom imovinom od 48,7 milijardi Kn (7.6 milijardi USD) i prihodom od 20.6 milijardi Kn (3.2 milijarde USD) u 1998. godini15 njihova važnost za gospodarstvo Hrvatske je znakovita. Dok je HPT uglavnom bio vrlo profitabilan, preostala dva poduzeća iz sektora energetike, HEP i INA, uglavnom su postizala osrednje rezultate. Od 1991. reforme JP-a i njihovih sektora ograničavane su, s iznimkom djelomične privatizacije telekomunikacija provedene sredinom 1999. Neprovođenje velikih reformi JP-a od 1991. godine najpesimističniji je aspekt reformi u Hrvatskoj, što je sprečavalo poboljšanje njihovog financijskog (i gospodarskog) poslovanja.

135. U tom pogledu, Hrvatska je u znakovitom zaostatku za većinom ostalih srednje- i istočnoeuropskih zemalja (CEE). Kontrast je izrazit u odnosu na zemlje kao što su Poljska, Mađarska, čak i Češka, koje su u privatizaciji i stranim ulaganjima u javna komunalna poduzeća, osuvremenjenju objekata, poboljšanju financijskog poslovanja poduzeća i usklađivanju zakonskih okvira s EU odredbama postigle izrazit napredak kao i veliki korak ka učinkovitoj liberalizaciji/demonopolizaciji. Opći plan inicijalnih reformi JP-a, telekomunikacija i sektora energetike izradila je hrvatska Vlada godine 1996-97. kao paket političkih mjera koji je trebao biti obrazloženje zahtjeva za dobivanje kredita Svjetske banke (Enterprise and Financial Sector Adjustment Loan - EFSAL). Međutim nakon tri godine postignuti rezultati su razočaravajući; u telekomunikacijama postoji dobar premda zakašnjeli napredak, INA je ostvarila izvjestan napredak, dok je u HEP-u i sektoru električne energije, uključujući zakonodavne okvire za komunalna poduzeća, teško vidljiv ikakav rezultat. Ove nedostatke treba hitno riješiti kako bi se podigla razina usluga, postigli učinkovitiji rezultati i povećala financijska održivost, te spriječilo zaostajanje za susjednim zemljama regije.

Izgledi i problemi

136. Monopolističko stanje - nedostatak konkurencije. Sva tri komunalna poduzeća (HEP, INA i HPT (sada HT)) vertikalno su integrirana i u svome sektoru dominirajuća, uz uživanje lažnog monopola (s ograničenim i odnedavnom iznimkom HT u području mobilne telefonije). Nedostatak stvarne konkurencije, posebice u energetici, ne pridonosi prijeko potrebnom poboljšanju kvalitete usluga i sniženju cijena. Tarife u telekomunikacijama i za električnu energiju su visoke16 , posebice za međunarodne telefonske pozive i električnu energiju - među najvišim u zemljama CEE. Zato dosada gospodarstvo Hrvatske nije imalo koristi od učinaka stvarne konkurencije. Primjer zapadnoeuropskih zemalja pokazuje da je dovođenjem konkurencije prema odredbama EU ostvareno znakovito povećanje učinkovitosti, a t ime i sniženje cijena. Izrazit primjer toga je Njemačka u kojoj je uvođenje potpune konkurentnosti nedavno snizilo cijene električne energije za preko 20%.

137. Nezadovoljavajuće financijsko poslovanje. Unatoč svojoj dominirajućoj poziciji i visokim tarifama, financijsko poslovanje JP-a bilo je i ostaje razočaravajuće. Dok je HPT poslovao s dobitkom, njegova profitabilnost kapitala od 4-5% u periodu 1997-98. nije impresivna u odnosu na ostale telekomunikacijske kompanije na novim tržištima, posebice u CEE. Financijsko poslovanje INE i HEP-a prilično je pesimistično, s vrlo niskim prihodom (1998. godine jedan 103 milijuna Kn a drugi 36 milijuna Kn) i profitabilnosti kapitala (u prosjeku u periodu 1997-98. jedan 0,2% a drugi 2%). Za usporedbu, kompanije u energetici u razvijenim ekonomijama ostvaruju povrat kapitala koji rutinski prelazi 10%, a sve više takvih kompanija u ostalim tranzicijskim zemljama i zemljama u razvoju danas ostvaruje povrat kapitala od preko 5%. Slabo poslovanje HEP-a posebno je razočaravajuće obzirom na 15 Po srednjem tečaju iz 1998. godine 6,36 Kn = 1 USD 16 Prosječne tarife za električnu energiju u Hrvatskoj za domaćinstva/industriju iznose 0.06/0.07 USD. Raspon u zemljana EEC je 0.03-0.045/0.04-0.06 USD.

46

nedostatak konkurencije i njegove visoke tarife za električnu energiju17 . Cijena neučinkovitosti prenosi se na male potrošače i industriju, što se negativno odražava na konkurentnost zemlje.

138. Neodgovarajuće visine ulaganja. Jedan od aspekata slabog financijskog poslovanja INE i HEP-a je ograničena gotovina ostvarena kroz njihovo poslovanje. Obzirom da je izvor financiranja dugova ograničen pažljivim udjelom u ulaganju, znakovit dio financiranja ulaganja trebao bi proizlaziti iz generiranja gotovine samih JP-a. Nažalost, t ijekom zadnjih pet godina INA i HEP nisu generirali onoliko gotovine koliko im je bilo potrebno za ulazak u većinu ulaganja potrebnih za osuvremenjivanje i proširenje, uz potpunu obnovu ratom oštećenih objekata. S neprimjerenim visinama ulaganja, gdje je HEP-ova/INI-na prosječna godišnja investicijska potrošnja samo 5,5% od neto osnovnih sredstava tijekom proteklih pet godina (zamjena temeljne glavnice trajala bi 20 godina), znakovit postotak ukupne imovine obje kompanije postupno zastarijeva. Ovaj investicijski zaostatak treba hitno riješiti kako bi se povećali proizvodnost te obim i kvaliteta usluga potrebnih za održanje razvoja Hrvatske.

139. Slabo upravljanje poduzećima. Nezadovoljavajuće poslovanje JP-a između ostalog je i odraz slabog upravljanja. U mnogim slučajevima vlasnik, država, ne ostvaruje učinkovito svoja prava i nije stavila u primjenu osnovne uvjete dobrog upravljanja. Odgovornost JP-a u odnosu na državu je nezadovoljavajuća, budući da je kontrola poduzeća od strane nadzornih odbora slaba, a direktori ne snose punu odgovornost za svoje poslovanje. Premda u zadnje tri godine uprava HEP-a nije stavila u primjenu program restrukturiranja koji je podnijela svom nadzornom odboru, nadzorni odbor je nije radi toga prozvao, niti joj je Vlada naložila provođenje restrukturiranja18 . Država je kao vlasnik poduzeća često propuštala poduzećima davati smjernice glede njihovih strateških pitanja. Nekim JP-ima nije odobrila reforme/planove restrukturiranja, što bi dovelo do znakovitih viškova radne snage i zatvaranja proizvodnih pogona. Ovo je bila sudbina nekolicine prijedloga restrukturiranja INI-ne uprave iz godine 1997-98. uključujući između ostalog promjene osnovnih statuta konglomerata19 i raznih mjera za smanjenje velikih gubitaka rafinerija, racionalizaciju maloprodajne mreže i smanjenje viška radne snage.

140. Djelomična privatizacija i strana ulaganja. Ozbiljni napori za privatizaciju JP-a ograničavaju se, s iznimkom prodaje 35% HT-a krajem 1999. godine nakon izdvajanja HT-a i HP-a iz HPT-a. Ova prodaja Deutsche Telekomu trebala bi doprinijeti ostvarenju koristi obično vezanih uz sudjelovanje poznatog strateškog ulagača (bolja uprava, upravljanje i tehnologija, prednosti strateške alijanse s međunarodnim vlasnikom telekomunikacija). Međutim ovu transakciju i njeno vrijeme20 pokrenuo je uski fiskalni cilj (prihodi), a ne široka strateška vizija koja slijedi prednosti privatizacije sa strateškim ulagačem. S iznimkom ovog prvog velikog stranog ulaganja Deutsche Telekoma u javna komunalna poduzeća, strana ulaganja ograničena su na jedno srednje veliko ulaganje u proizvodnju električne energije koje se međutim ne može smatrati potpunim kapitalnim ulaganjem21 . Bit će potrebno ukloniti izvjestan broj zapreka (detaljnije navedenih u slijedećem poglavlju) privatizaciji sa strateškim ulagačima u sektor energetike, uključujući nedostatak odgovarajućih zakonodavnih okvira.

141. Sektor energetike - specifični problemi. Osim problema koji se najčešće javljaju u svezi JP-a i općenito javnih komunalnih poduzeća, u samom sektoru energetike postoje znakoviti problemi, a

17 Međutim skoro 25% utrošene električne energije još je uvijek neplaćeno ili se plaća s velikim zakašnjenjem; prema tome, visoke tarife ne utječu na sve potrošače jednako. 18 Na isti je način uprava je zavlačila dovršenje benchmarking studije čije je provođenje tražila Vlada radi usproedbe poslovanja HEP-a s ekvivalentnim kompanijama u energetskom sektoru drugih zemalja 19 Predložene mjere uključivale su izmjene statuta u smislu njihovog usklađivanja sa zahtjevima međunarodne trgovinske kompanije (za potpunu transparentnost) i postavljanje pravog upravnog odbora. 20 Kao što su to pokazali napori za izglasavanje zakona za sektor telekomunikacija, poduzeti u posljednjem trenutku, i nepostojanje do današnjeg dana učinkovitog pravnog sustava. 21 Prodaja P lomina II u odnosu 50:50 bliža je BOT-u (izgraditi, pokrenuti i transferirati) obzirom na vremensko ograničenje (15 godina) i garantiran povrat stranom partneru nego li pravom kapitalnom ulaganju u kome ulagač snosi poslovni rizik.

47

poglavito: (i) smanjenje domaće proizvodnje nafte i plina i, shodno tome, potreba znakovitog povećanja uvoza goriva; (ii) neadekvatna politika cijena, s distorcijama u korist domaćinstava i (iii) nedostatak konkretnih programa za povećanje učinkovitosti energije (UE) i razvoj izvora obnovljive energije (OE), djelomično radi institucijskih barijera. Postoji prijedlog mjera za rješavanje ovih problema, ali je do današnjeg dana ostvareno tek nekoliko, što Hrvatsku stavlja u sve nepovoljniji položaj u odnosu na zemlje regije.

B. PRIO RITETI I O PCIJE

142. Kako Hrvatska postojano zaostaje za ostalim zemljama CEE u smislu reformi JP-a i osuvremenjivanja sektora energetike22 , Vlada bi trebala započeti s primjenom opće strategije zasnovane na razrađenom programu aktivnosti. Uz sve moguće opcije tajmiranja nekih određenih aktivnosti, u slučaju Hrvatske njihov je izbor prilično ograničen: obzirom na prethodna kašnjenja u rješavanju ključnih problema, nedozvoljiv je daljnji gubitak vremena bez poduzimanja osnovnih korektivnih mjera na svim frontovima. Mnoge ključne reforme usko su povezane pa ih, ukoliko se rezultat žele postići u samome početku, treba primjenjivati istovremeno. Politika odlučivanja zahtijeva stručnu i administrativnu osposobljenost koju hitno treba steći. Obzirom na sve ove činjenice, momentalno treba provesti pripremne mjere za cijeli program akcija, prije nego li neke vjerojatno manje važne mjere.

143. Strategija sektora energetike treba biti prilagođena slijedećim osnovnim ciljevima: osiguranje učinkovitog snabdijevanja energijom na okolišno održiv način po realnim ali socijalno prihvatljivim cijenama; postizanje financijske održivosti i učinkovitosti poslovanja JP-a. Za njihovo ostvarenje, potrebna je realizacija slijedećih strateških ciljeva:

• Demonopolizacija i liberalizacija tržišta energijom; stvaranje suvremenog zakonskog okvira radi ostvarenja učinkovitog poslovanja komunalnih poduzeća i ulazak vlasnika iz privatnog sektora;

• Potpuno restrukturiranje i privatizacija sektora električne energije i nafte/plina radi povećanja učinkovitosti, uključivanje privatnog financiranja ulaganja u suvremene tehnologije i proširenja, dovođenje privatnih vlasnika/ulagača, čime bi se poboljšalo korporativno upravljanje i učinkovitost;

• Povećanje dodatnog uvoza plina iz raznih izvora kako bi se nadoknadio manjak od smanjene domaće proizvodnje i zadovoljile rastuće potrebe za okolišno neškodljiva goriva23 ; razvoj razmjene električne energije s ostalim zemljama, što je Hrvatskoj osnova za uravnoteženje njene ponude i potražnje, umjesto težnje samodovoljnosti u proizvodnji električne energije;

• Uvođenje suvremene, transparentne politike cijena koja stimulira konkurentnost prodavanih goriva, omogućuje da goriva kojima se trži odražavaju međunarodne cijene a snabdjevačka mreža gorivima povrati troškove koje nameću skupine potrošača, i koja uklanja distorcije postojećih tarifa (ukidanje subvencija među raznim korisničkim skupinama); i

22 Reforme telekomunikacija trebale bi se nastaviti pod pretpostavkom da će planovi Vlade objavljeni 1999. godine za daljnju privatizaciju HT-a (privatizacija daljnjih 35% kapitala radi dolaska u 70%-tno privatno vlasništvo) i stvaranje zakonske osnove biti provedeni 2000. godine. 23 Dozvoljavajući, prema tome, i izgradnju novih pogona za proizvodnju električne energije (za dodatne kapacitete i zamjenu zastarjelih objekata) prvenstveno tehnikom kombiniranog ciklusa.

48

• Definiranje tržišnih i institucijskih propusta u unapređenju učinkovitosti energije i resursa obnovljive energije i zaštit i okoliša; plasman programa s pažljivo odabranim demonstracijskim projektima.

144. Niti jednim alternativnim programom koji ne slijedi sve gore navedene ciljeve istovremeno neće biti moguće postići opće24 i održive rezultate, obzirom da takav program ne može privući strateške ulagače, a rijetki fiskalni izvori onemogućit će državu u financiranju hitno potrebnih ulaganja. Bez strateških ulagača nije moguć brz oporavak upravljanja i tehnologije, a vanbudžetsko financiranje je neostvarivo. Prema tome, niti jednim programom koji se ne bavi svim gore navedenim ciljevima ne bi se u razumnom vremenskom okviru moglo ostvariti željeno povećanje učinkovitosti javnih komunalnih poduzeća.

145. Za privatizaciju i strana ulaganja kroz strateško partnerstvo sa ciljem nastavka u obimu koji to zahtijeva sektor energetike Hrvatske, hitno treba ukloniti neke zapreke, poglavito: (i) nedostatak jasnog programa privatizacije; (ii) nedostatak službeno odobrenih općih strategija sektora; (iii) nepostojanje suvremenih zakonskih odredbi vezanih uz energetiku; (iv) neodgovarajući pravni i institucijski aranžmani za javna komunalna poduzeća koji ne pridonose konkurentnosti i učinkovitosti. Osim toga, postojeći režim koncesioniranja25 primjenjiv ne samo na rudarstvo i energetiku nego i na ostala javna komunalna poduzeća, transport i razne komunalne usluge, nije konzistentan s međunarodnim standardima.

146. Strateški ulagači jednako kao i portfolio ulagači26 koji su, u okviru svoje dugoročne strategije, već kupili svoj dionički udio u javnim komunalnim poduzećima na novim tržištima i koji bi mogli biti zainteresirani za hrvatsko tržište kada bi tržišni i sektorski uvjeti bili povoljni, momentalno čekaju jasan i nedvosmislen signal Vlade da se ove zapreke uklanjaju.

147. Nije jednostavno napraviti procjenu troškova manje privlačnog scenarija koje bi snosilo gospodarstvo Hrvatske. Odlaganje ulaganja i sporo postizanje učinkovitosti dakako da bi spriječilo sniženje cijena ili bi povećalo cijenu energenata domaćinstvima i industriji. Ako se za primjer uzmu pozitivni utjecaji zdrave reforme sektora energetike u ostalim europskim zemljama, predviđene koristi za Hrvatsku “bez reformi” i, prema tome, bez privatizacije mogle bi biti mjerljive u smislu potencijalnih sniženja prosječnih cijena energije: lako bi mogle doseći 10-20%, što bi predstavljalo godišnje uštede reda veličine 1,5-3 milijarde Kn (200-400 milijuna USD).

C. PREDLO ŽENE MJERE

EFSAL i Nacrt strategije za energetiku 1999.

148. Godine 1996-97. Vlada je izradila osnovnu strategiju i komplet prioritetnih aktivnosti, što je trebalo poslužiti kao obrazloženje zahtjeva za dobivanje zajma za prilagodbu poduzeća i financijskog sektora od Svjetske banke (EFSAL) koji je naknadno (1998.)27 Ministarstvo gospodarstva (MoE)

24 Kojima se postižu i ciljevi u svezi očuvanja okoliša. 25 Postojeći zakon o koncesijama (1992.) suviše je pojednostavljen i neprimjeren. Momentalno nema nikakve zakonske odredbe/odredbi kojima bi se ovi nedostaci ublažili. U osnovi je prilagođen rudarstvu/naftnoj industriji i zapravo se primjenjuje skoro samo na ove djelatnosti; obzirom na ovu ograničenost, čitav niz javnih uslužnih djelatnosti ostaje nepokriven odgovarajućim režimom koncesioniranja. Nepovoljne posljedice neprimjerenog režima koncesioniranja uočene su čim je započela privatizacija javnih komunalnih poduzeća (ugovor o koncesiji za privatizaciju HT-a izrađivao se u velikoj brzini). Investitori obilaze središnje i lokalne organe uprave kako bi mogli ulagati u i upravljati čitavim nizom javnih komunalnih poduzeća i ostalim uslužnim poduzećima. 26 Pod pretpostavkom da nakon ili istovremeno sa sklopljenom transakcijom sa strateškim ulagačem Hrvatska ima namjeru nastaviti početnu javnu ponudu (IPO) za međunarodne portfolio ulagače. 27 Uveliko zasnovan na nacrtu Razvojne Strategije za sektor energetike iz godine 1998. koji je izradio Hrvoje Pozar iz Hrvatskog instituta za energetiku.

49

detaljnije razradilo u vidu nacrta Strategije sektora energetike. Vlada je sredinom 1999. predočila Saboru nacrt Strategije, ali se nije otišlo dalje od prvog čitanja.

149. Program koji je dio EFSAL-a za javna poduzeća28 s ciljem: (i) smanjenja gubitaka JP-a i subvencija (uglavnom za željeznice); (ii) poboljšanje financijske transparentnosti i ogovornosti JP-a; (iii) početak ili unapređenje njihovog restrukturiranja; (iv) ulazak u njihovu djelomičnu privatizaciju (u okviru postojećih pravnih ograničenja29) i (iv) stvaranje suvremenog zakonodavnog okvira za javna komunalna poduzeća. Glavni instrument postizanja ovih ciljeva bio je jačanje Ureda za restrukturiranje i gospodarstvo poduzeća u državnom vlasništvu (ORESE)30 koji je uspostavio realni sustav financijskog izvješćivanja JP-a. Godine 1997. poduzet je čitav niz mjera, uključujući i slijedeće: (i) ORESE je učinkovito ojačao; (ii) provedeno je veliko financijsko i organizacijsko restrukturiranje INE (kojim su se odvojile nematične djelatnosti, petrokemija i pogon za proizvodnju gnojiva u Kutini); (iii) s Vladom je dogovoren plan odvajanja sektora električne energije (vertikalno i horizontalno razdvajanje HEP-a).

150. EFSAL je predviđao daljnje reforme (prije realizacije druge rate kredita) koje su uključivale: (i) stvaranje novih zakonskih osnova za komunalna poduzeća (nakon usvajanja novih zakonskih odredbi u svezi zakonodavnih okvira); (ii) temeljno dovršenje odvajanja neosnovnih djelatnosti JP-a; (iii) dovršenje restrukturiranja INE, HEP-a i HPT-a; i (iv) privatizaciju barem 20% ukupnog kapitala ova tri JP-a. Dok su u nekim područjima aktivnosti poduzete, još neke mjere čekaju implementaciju od siječnja 2000. Napredak u privatizaciji 35% HT-a je ograničen, a isto je i sa stupanjem na snagu novog zakona za sektor telekomunikacija. Premda je ovo potonje potrebno za uspostavljanje novog pravnog entiteta telekomunikacija, do današnjeg dana nije utvrđeno, unatoč hitnosti koju diktira djelomična privatizacija HT-a. Ograničen napredak u provođenju gore navedenih aktivnosti između ostalog pokazuje da je usaglašavanje unutar same Vlade usporeno unatoč hitnosti reformi, kao i slabu sposobnost implementacije, uključujući i stručnost priprave reformi.

151. Preostale mjere EFSAL-a s politikama sadržanim u nacrtu Strategije energetike i najnoviji nacrt zakonskih odredbi za sektor energetike izrađeni 1999. od strane Ministarstva gospodarstva, predstavljaju opći zakonski okvir za reformu hrvatskih JP-a. Podrška ovome paketu od strane nove Vlade predstavljala bi osnovu programa aktivnosti i zacrtala put najhitnije potrebnim specifičnim aktivnostima u 2000. godini. One bi trebale sadržavati u prvom redu podnošenje Saboru na usvajanje nacrta zakonskih odredbi za sektor energetike. Kako Sabor kod prvog čitanja prošle godine nije imao nikakve bitne primjedbe na nacrt Strategije energetike , za očekivati je da će se isti brzo formalno usvojiti kao službena strategija.

152. Kako bi ažurirala i učvrstila ovaj sažet paket politika sektora energetike, nova Vlada treba razmotriti neke njegove izmjene radi usklađenja s brzo rastućom međunarodnom trgovinom električnom energijom gdje su cijene u padu i s odgovarajućim prekograničnim ulaganjima koja bi također pomogla Hrvatskoj u njenoj funkciji potencionalnog tranzitnog partnera. Neophodno je da sada Vlada zauzme dugoročniji stav i pogurne reforme ispred prvobitnih ciljeva privatizacije i stvaranja zakonodavnog okvira prema EFSAL-u.

Kratkoročne aktivnosti

153. Za postizanje strateških ciljeva navedenih u gornjem poglavlju II, hitno je potrebno poduzeti slijedeće aktivnosti:

• Predočenje nacrta novih općih zakonskih odredbi za sektor energetike - izrađenog u velikoj mjeri prema najnovijim odredbama EU - za momentalno usvajanje Saboru (ako je

28 Koji se odnosi na još šest JP-a osim INE, HEP-a, HPT-a i HŽ-a (željeznice). 29 Vlada je zakonom, bez prethodne suglasnosti Sabora, bila ovlaštena privatizirati do 25% glavnih JP-ova. 30 Zakon ovlašćuje vladu da privatizira do 25% glavnih JP bez da traži odobrenje Sabora

50

potrebno zajedno s drugim čitanjem nacrta Strategije sektora energetike). Ovaj bi zakon trebao omogućit i stvaranje zakonske osnove samostalnog sektora energetike.

• Uspostavljanje samostalnih zakonskih osnova za telekomunikacije i sektor energetike, s odgovarajućim ovlastima i izvorima.

• Uspostavljanje ovlasti/obveza te stručnosti Ureda za gospodarstvo i restrukturiranje poduzeća u državnom vlasništvu (ORESE) koji bi neposredno pratio JP-a; osiguravanje da aktivni nadzorni odbori (s novim ovlaštenicima, ako je to potrebno) provode objektivnu i pravovremenu kontrolu JP-a za period u kome su u djelomičnom vlasništvu države;

• Potpuna primjena programa restrukturiranja HEP-a i INE: raščlamba plana za HEP na detaljni plan aktivnosti, raščlanjivanje HEP-a s potpunim horizontalnim i vertikalnim razdvajanjem proizvodnje od distribucije, napuštanje nematičnih djelatnosti HEP-a; smanjenje viška radne snage u HEP-u i INI; smanjenje INI-nih gubitnih djelatnosti (npr. dio rafinerija); osnivanje podružnica za specifične potencijalno profitabilne djelatnosti, kao npr. zemni plin. Sve ove mjere zajedno trebale bi ubrzati privatizaciju;

• Ulazak sa strateškim ulagačima u privatizaciju oba JP-a (HEP-a i INE): ponuditi ulagačima manjinski udio u INA Grupaciji i/ili sudjelovanje u odabranim djelatnostima (npr. plin); prodaja HEP-ovih pogona za proizvodnju električne energije (termo- i hidro-) i distribucijskih mreža, čime se postiže konkurentnost proizvodnje i distribucije;

• Planiranje/izrada programa najjeftinijih ulaganja koji će između ostalog promovirati: (a) sudjelovanje privatnih ulagača; (b) priključak na elektroenergetske mreže susjednih zemalja/UCTE (400 kV luk u Bosni i Hercegovini); (c) ulogu Hrvatske kao tranzitne zemlje u distribuciji plina i električne energije drugim zemljama. Prioritet dati plinovodima (iz Italije i Mađarske) i visokonaponskim prijenosnim podstanicama (Ernestinovo) te uključivanju na prijenosnu elektroenergetsku mrežu;

• Ispitivanje tarifnog sustava kako bi se osmislili i primijenili novi tarifni sustavi, počev od onih za plin, općinsko grijanje i električnu energiju (s ravnopravnom podjelom olakšica/troškova za električnu energiju i toplinu). Nove tarife trebaju biti zasnovane, između ostalog, i na ažuriranim planovima najjeftinijih ulaganjja i na integriranom planiranju31 .

• Usvajanje suvremenog režima koncesioniranja s novim zakonskim odredbama koji pridonosi privatnom investiranju u javna komunalna poduzeća na državnoj te županijskoj/općinskoj razini.

154. Nakon provođenja ovih aktivnosti, Vlada i JP-a trebaju obaviti čitav niz zadataka koji su već u tijeku ili bi se upravo trebali sprovesti: (i) provođenje benchmarking ispitivanja HEP-a; (ii) državna procjena već provedenog due diligence rada na mogućem spajanju INE-MOL, kako bi se INI-noj upravi dale smjernice za daljnji rad u tom smislu32 ; (iii) pristanak HEP-a i države za odvajanje HEP-ovih općinskih toplana i aktivnosti na novoj podružnici; (iv) odabir od strane Vlade i JP-a projekata koje treba podržati prema jugoistočno-europskom Sporazumu o stabilnosti (uključujući krucijalnu podstanicu za prijenos električne energije i prekogranična povezivanja); (v) predočenje Saboru izmjena zakona za sektor telekomunikacija33 ; (vi) izrada nacrta sekundarnih zakonskih odredbi za sektor energetike koji bi nakon stupanja na snagu novih zakonskih odredbi za sektor energetike trebalo promptno usvojiti.

31 Ova pristup planiranja integriranih izvora trebao bi, između ostalog, posredovati u povećanju potrošnje plina kao primarnog izvora proizvodnje i kogeneracije energije. 32 Država nije INI dala smjernice budući da je započeo rad na ovom mogućem spajanju. 33 Izmjene radi povećanja samostalnosti zakonodavnih organa moguće je provesti istovremeno s izmjenama potrebnim glede odredbi u svezi radio i TV usluga (koje su u oprečnosti s međunarodnim sporazumima/poveljama kojih se Hrvatska pridržavala i koje su na zadnjem zasjedanju Sabora prije izglasavanja novog zakona zanemarene).

51

Istovremeno treba riješiti problem likvidnosti JP-a (uzrokovan uglavnom zaostalim potraživanjima): (i) finalizacijom aranžmana kako bi državni dužnici promptno platili svoja dospjela dugovanja prema JP-ima; i (ii) ovlašćivanjem JP-a da poduzmu sustavne mjere naplate od ostalih korisnika-dužnika.

Srednjoročne aktivnosti

155. Treba provesti srednjoročne aktivnosti praćenja poboljšanja učinkovitosti i daljnjeg razvoja sektora energetike, uključujući:

• Dovršenje privatizacije HP-a, INA Grupe i ukupne imovine/djelatnosti HEP-a - osim osnovne djelatnosti prijenosa/isporuke električne energije, što bi još izvjesno vrijeme moglo ostati pod kontrolom države;

• Daljnja konkurentnost na svim tržištima energijom uz potpunu dostupnost treće strane (DTS) te ostale specifične reforme sukladne najnovijim odredbama EU;

• Dovršenje spajanja na međunarodnu mrežu snabdijevanja električnom energijom kako bi se u potpunosti uključilo u trgovinu električnom energijom s ostalim zemljama, što je za Hrvatsku osnovni uvjet za uspostavljanje ravnoteže između ponude i potražnje električne energije;

• Dovršenje reforme politike cijena sukladno novoj tržišnoj strukturi i

• Uklanjanje zapreka u ostvarenju projekata za postizanje učinkovitosti energije i obnovljive energije, kao i primjena programa s odabranim demonstracijskim projektima; mogućnost vanjskih dotacija prema Globalnom fondu zaštite okoliša - GEF.

Prednosti, dobici i troškovi

156. Glavne koristi predstavljat će postizanje velike učinkovitosti plus smanjenje financijskog opterećenja i rizika za državu uzrokovanog privatizacijom. Osim toga, država će direktno ubirati javne prihode od privatizacijskih transakcija koji bi mogli doseći brojku od čak 15-20 milijardi Kn34 . Najveći direktni troškovi u svezi restrukturiranja prije privatizacije bili bi u prvom redu s naslova otpremnina višku radne snage u JP-ima koji, pod pretpostavkom da bi hipotetski program otpuštanja viška radnika zahvatio do 25% sadašnje radne snage, mogao iznositi 500 milijuna HRK.

34 Premda glavni cilj privatizacije INE i sektora električne energije ne bi trebao biti nefiskalne prirode.

52

5. VODOPRIVREDA - GRADSKI VODOVOD, OTPADNE VODE I OBRANA OD POPLAVA

A. SAŽETAK, SADAŠNJA SITUACIJA, IZAZO VI

157. Ovo je rasprava o dva važna područja upravljanja vodom u Hrvatskoj: gradskim vodovodom i prikupljanjem/tretmanom otpadnih voda te sprečavanjem poplava35 . Njena je svrha dati pregled poslovanja u ovim područjima, utvrditi glavne probleme, ograničenja i izazove te predložiti strategije za njihovo rješavanje.

158. Za gospodarski razvoj Hrvatske važno je postojanje odgovarajućeg sustava upravljanja vodom. Kao prvo i najvažnije, postojanje takvog sustava osigurava sigurnu i adekvatnu opskrbu vodom domaćinstava i industrije. Drugo, prirodni akvatorij Hrvatske treba zaštit it i od zagađivanja gradskim i industrijskim vodama, posebice 1780 kg dugačku obalu Jadranskog mora i 1185 otoka36 . T reće, obzirom da je velik dio teritorija države naplavna ravnica, potrebna je učinkovita zaštita ovih površina od poplava.

Gradski vodovod i otpadne vode

159. Pokrivenost i kvaliteta opskrbe vodom i tretman otpadnih voda u Hrvatskoj na visokoj su razini u odnosu na druge zemlje regije. Pokrivenost cjevovodima za opskrbu vodom iznosi 75%, a prirodnih kanala 45%. Voda je pitka i raspoloživa 24 sata dnevno. Stanovništvo je uglavnom zadovoljno uslugama. Mjerenje potrošnje je pravilo, osim u vrlo malim mjestima. Infrastruktura je općenito u boljem stanju od one u većini drugih zemalja regije. Za razliku od vodoopskrbe, tretman otpadnih voda vrlo je nedostatan. Manje od 20% svih gradskih otpadnih voda prolazi kroz postupke obrade. Momentalno je aktivno ukupno 55 objekata za obradu otpadnih voda, od kojih većina obavlja samo mehanički tretman, a za usklađenje s EU ama o zaštit i okoliša potrebno ih je poboljšati. Većina ovih pogona nalazi se u naseljenim područjima duž jadranske obale budući da je Vlada, vodeći brigu o turizmu, prioritet i sredstva dala za izgradnju pogona za tretman otpadnih voda ove regije. Niti jedan veliki grad u bazenima Save i Drave, uključujući Zagreb, nema objekte za obradu otpadnih voda.

160. Hrvatska će trebat ući u velika ulaganja za vodoopskrbu i obradu otpadnih voda. Njima bi se obnovili i zamijenili postojeći zastarjeli objekti, proširila vodovodna mreža na stanovništvo koje još ne uživa ove usluge, a iznad svega povećala razina obrade gradskih otpadnih voda. Za obnovu postojećih sustava i proširenje vodovodne mreže na 90% i prirodne kanalizacije na 80% stanovništva bit će potrebno oko 600 milijuna USD (ekvivalent u Kn), a još i više za odgovarajući tretman svih gradskih otpadnih voda. Jedan od najvećih prioriteta je poboljšanje usluga obrade otpadnih voda na jadranskim otocima gdje su ove usluge momentalno najmanjkavije i sprečavaju razvoj turizma. Nepovećavanje ulaganja u ovaj sektor moglo bi ugroziti postojeću kvalitetu usluga, ograničit i gospodarski razvoj i ugroziti perspektive zemlje za ulazak u EU.

161. Ovaj sektor se oduvijek financirao iz velikog investicijskog budžeta središnje i lokalne uprave. Glavnina novih ulaganja posljednjih godina proistjecala je iz gradskog budžeta i dotacija Hrvatskih Voda (HV), financiranih iz pristojbi za korištenje vode koje ubiru vodoopskrbna komunalna poduzeća. Neke projekte visokih prioriteta financiralo se iz državnog budžeta. Glavnina ovih sredstava doznačena je ratom oštećenim područjima. Međutim fiskalna ograničenja neće dozvoliti Vladi financiranje velikih

35 Daljnje analize ovih problema nalaze se u izvješću Svjetske banke o Republici Hrvatskoj - Gradski vodovod i sakupljanje otpadnih voda, kontrola zagađivanja i sprečavanje poplava - Pregled, Problemi i Strategija Svjetske banke, veljača 1999. 36 Kvaliteta vode uz morsku obalu i na otocima važna je za uspješnost turizma koji znakovito doprinosi gospodarstvu države, osiguravajući Hrvatskoj 85% deviznih sredstava.

53

ulaganja potrebnih u budućnosti. Za očuvanje postojećeg i financiranje potrebnih budućih ulaganja ovaj bi sektor trebao povećati svoju sposobnost samofinanciranja i svoju učinkovitost. Veliki izazov hrvatskoj Vladi i komunalnom sektoru predstavljat će povećanje financijskih izvora za ovaj sektor kroz ciljane i trajne napore na poboljšanju proizvodnosti i financijskog poslovanja komunalnih poduzeća za vodoopskrbu i otpadne vode. Slijedeći su glavni izazovi u postizanju ovog cilja:

162. Jačanje učinkovitosti upravljanja komunalnim poduzećima i njihovim poslovanjem s ciljem smanjenja administrativnih troškova i troškova poslovanja. Glavnina hrvatskih komunalnih poduzeća za vodoopskrbu i otpadne vode raspolaže brojnim mogućnostima za poboljšanje svoje proizvodnosti, a t ime i smanjenje troškova upravljanja i poslovanja. Na primjer, potrošnja vode po stanovniku kreće se između 200-300 l/d, a prosječni gubitak u mreži iznosi 35%. Oba su ova pokazatelja učinkovitosti visoka u odnosu na zapadnoeuropska komunalna poduzeća. Komunalna poduzeća pokazuju tendenciju upošljavanja viška radne snage, u prosjeku osam djelatnika na 1000 korisnika, u odnosu na 1-2 u opće priznatim učinkovitim kompanijama zapadne Europe. Povećanje proizvodnosti komunalnih poduzeća za vodoopskrbu i otpadne vode kroz jačanje njihovih upravnih i administrativnih sustava, izgradnju kapaciteta i smanjenje radne snage, smanjit će administrativne troškove. Smanjenje potrošnje vode kroz kontrolu potreba, smanjenje istjecanja iz cjevovoda, učinkovitiji rad pogona i mrežnog sustava ne samo da će smanjiti troškove poslovanja, nego će i sniziti visinu potrebnih ulaganja, budući da će se potrebe za dodatnim kapacitetima smanjiti i postati odložive.

163. Vlada i ovaj komunalni sektor trebali bi dati najviši prioritet planiranju i primjeni nacionalnog programa poboljšanja proizvodnosti i učinkovitosti komunalnih poduzeća za vodoopskrbu i otpadne vode. Napore na povećanju učinkovitosti i proizvodnosti moglo bi olakšati uvođenje programa benchmarkinga kojim bi komunalna poduzeća Hrvatske mogla usporediti svoje poslovanje s poslovanjem ostalih komunalnih poduzeća u Hrvatskoj i drugim zemljama. Komunalna bi poduzeća trebala planirati i primjenjivati programe unapređivanja administrativne i poslovne uspješnosti s vremenski postavljenim ciljevima za poboljšanje učinkovitosti u upravljanju i poslovanju komunalnim poduzećima. Vlada bi mogla razmotriti mogućnost vezane pomoći kako bi se dostigli ciljevi za poboljšanje učinkovitosti. Uvođenje tehnologija privatnog međunarodnog sektora moglo bi u tome biti od pomoći.

164. Povećanje angažmana resursa iz interne generacije od strane komunalnih poduzeća. Sadašnje tarife za potrošnju vode i obradu otpadnih voda trebale bi pokrivati troškove poslovanja, održavanja i donekle amortizacije, ali su očigledno nedovoljne za pokrivanje potrebnih novih ulaganja37 . Naplate koje pokrivaju samo 85% troškova mogle bi se povećati. Najveći dužnici su javne ustanove, npr. vojska, bolnice i nesolventna državna poduzeća. Gubitak u mreži za cijelu naciju procjenjuje se na 35%, što ukazuje na protuzakonito korištenje velikih količina vode. Grupe korisnika pokazuju visok postotak međusobnog subvencioniranja. Nadalje, tarife za industriju dvostruko su više od onih za domaćinstva. Za najsiromašniji segment stanovništva koji ne ostvaruje dovoljno visoke prihode da bi snosio troškove potroška vode i plaćao račune ostalih komunalnih poduzeća, ne postoji program potpore. Poboljšanje angažmana resursa od strane komunalnih poduzeća zahtijevat će trajne napore i usklađenost Vlade sa sektorom komunalnih poduzeća. Ovi bi se napori trebali zasnivati na politici financiranja sektora, zasnovanoj na potpunom pokriću troškova poslovanja, održavanja i kapitalnih troškova, s iznimkom ulaganja u obradu otpadnih voda, gdje nebitnosti mogu opravdati investicijske subvencije.

165. Povećanje pristojbi bit će neizbježno, ali se može svesti na najmanju moguću mjeru poboljšanjem komercijalnih praksi kao što su: (i) poštivanje stroge politike iskapčanja neplatiša; (ii) uvođenje

37 Pristojba za korištenje vode dodaje se tarifi za potrošnju vode. Po kubičnom metru iznosi 0.11 USD, plaća se Hrvatskim Vodama (HV) i služi za financiranje novih ulaganja. Vodoopskrbna komunalna poduzeća raspolažu s 50% pristojbi na potrošnju, dok se preostalih 50% dodjeljuje (od strane HV) projektima visokog državnog prioriteta.

54

komercijalnih sustava zaštite potrošača; (iii) primjena tarifnih politika i mjerenja kao sredstava smanjenja potrošnje; (iv) postupno izravnanje razlike u tarifama za razne kategorije potrošača; (v) uvođenje mehanizma subvencioniranja najsiromašnijeg dijela stanovništva; (v) pojednostavljenje i razjašnjenje tarifnog prikaza i njegova prilagodba; (vi) obvezivanje Vlade i njeno plaćanje računa javnih institucija za korištenje vode i obradu otpadnih voda. Kao i u području upravljanja i poslovanja, komunalna poduzeća i gradske uprave trebaju zajednički raditi na izradi plana aktivnosti s vremenski definiranim zadacima, u cilju poboljšanja financijskog poslovanja komunalnih poduzeća. Poticajna može biti pomoć Vlade komunalnim poduzećima koja bi doprinijela unapređenju njihovog financijskog poslovanja.

166. Koncentriranje nedostatnih izvora na profitabilna ulaganja. Svako ulaganje treba odabrati na osnovu učinkovitosti. T reba izbjegavati povećanje kapaciteta ili ga barem odložiti smanjenjem potrošnje, popravkom mjesta curenja ili poboljšanjem mrežnog hidrauličnog kapaciteta. Da bi se to postiglo, potrebne su osnovne promjene u smislu napuštanja dosadašnjih praksi planiranja koje su favorizirale proizvodnju i kapacitet na štetu učinkovitosti poslovanja i održavanja. S novim principima planiranja, orijentiranim prema povećanju učinkovitosti, bit će potrebno pažljivo razmatranje postojećih tehničkih standarda i normi te razrada novih praksi i tehnika. Ekspertiza od strane međunarodnih privatnih vlasnika mogla bi biti važan doprinos naporima komunalnih poduzeća u identificiranju ulaganja usmjerenih ka poboljšanju učinkovitosti njihovih proizvodnih pogona i mreže, a time smanjenju potrebnih ulaganja za proširenje kapaciteta.

167. Razvijanje unosne strategije ulaganja u obradu otpadnih voda. Najveći izazov u ovom sektoru u narednom periodu bit će povećanje razine obrade gradskih otpadnih voda. Obzirom na ogroman broj potreba, povećanje kapaciteta obrade otpadnih voda treba provesti postupno, tijekom više godina, ako ne i decenija. Potrebno je utvrditi prioritete kako bi stupnjevanje investicija ostvarilo državi najveće moguće koristi u smislu smanjenja zagađenosti voda. U cilju postizanja najvećeg mogućeg povrata ulaganja, Vlada bi trebala izraditi nacionalnu strategiju i planirati ulaganja u kontrolu zagađivanja. Takvi planovi trebaju definirati prioritete ulaganja na osnovi lokacija i razine tretmana. Prioritete treba odrediti na razini riječnih bazena. Definiranje i primjena takve strategije zahtijevat će bolje upravljanje postojećim izvorima vode i bolje okolišne politike, institucijsku i zakonodavnu stručnost i mehanizme. Razvoj kapaciteta potreban je radi ispitivanja smanjenja zagađenosti svakog većeg riječnog bazena Hrvatske i predstavljat će integralnu analizu stručnih, okolišnih, institucijskih, financijskih, socijalnih i gospodarstvenih aspekata. Mogućnosti bi bile odlučujući čimbenik u određivanju prioriteta i faziranju ulaganja u obradu otpadnih voda. Ove bi analize mogle rezultirati odgovarajućom izmjenom postojećih standarda za tekući otpad. U tome se velika pažnja treba posvetiti usklađenosti s postojećim odredbama EU. Ostali kriteriji neophodni za optimiziranje strategije ulaganja u tretman otpadnih voda trebali bi nalagati: (i) da odgovorno komunalno poduzeće bude poslovno i financijski sposobno odgovarajuće poslovati i održavati pogone za obradu otpadnih voda; (ii) postojanje odgovarajuće predobrade industrijskog otpada; (iii) odraz očekivanih poboljšanja učinkovitosti vodoopskrbnog sustava, posebice smanjenja potrošnje vode, na izvedbu pogona za obradu otpadnih voda.

168. Poticanje ulaska privatnog sektora u upravljanje i rad komunalnih poduzeća i financiranje ulaganja. U cijelom svijetu sve više vlasnika i ulagača iz privatnog sektora preuzima odgovornost za upravljanje komunalnim poduzećima i njihov rad, te pribavlja financijska sredstva za ulaganja u ovaj sektor. Mogućnosti poboljšanja proizvodnosti hrvatskih komunalnih poduzeća mogle bi se uveliko poboljšati primjenom tehnologije i iskustva stručnih vlasnika privatnih komunalnih poduzeća. Obzirom na ogroman broj potrebnih ulaganja u ovaj sektor, privlačenje privatnog kapitala u investiranje trebat će biti važan čimbenik strategije Hrvatske u mobilizaciji izvora za ovaj sektor. Poznato je da se nekoliko gradskih uprava koristi suradnjom s privatnim sektorom. Nedavno je zagrebačka kompanija za obradu otpadnih voda sklopila BOT ugovor s Berlinskim Vodama o izgradnji pogona za obradu otpadnih voda.

55

169. Hrvatski gradovi i komunalna poduzeća trebali bi pojačati svoje aktivnosti na uvođenju tehnologija i kapitala iz privatnog sektora. Pri tome bi trebali pažljivo razmotriti cjelokupnu ponudu radi odabira najpovoljnijeg aranžmana. Ugovore o upravljanju, uslugama i najmu mogu razmotriti komunalna poduzeća prvenstveno zainteresirana za poboljšanje svoje proizvodnosti. Koncesije i BOT-ovi mogu biti pogodni za one koji traže privatni kapital. U većini hrvatskih gradova svakako je moguć ulazak privatnog sektora. Vlada bi trebala podsticati ulazak privatnog sektora kao središnjice razvojne politike sektora. Važan korak predstavljalo bi jačanje odgovarajućeg zakonskog okvira kojim bi se stvorile povoljnije i podsticajnije prilike vlasnicima iz privatnog sektora i ulagačima s jedne strane, te dala mogućnost gradskim upravama ili komunalnim poduzećima za odgovarajuću kontrolu i nadzor ugovora s privatnim sektorom s druge strane. Vlada bi trebala organizirati i podržavati izobrazbu, kako bi gradske uprave i komunalna poduzeća stekla znanja i sposobnost prepoznavanja kvalitetnih odabira i osposobila se za sklapanje dobrih poslova. Za postizanje transparentnosti i povećanje mogućnosti dobivanja najboljeg posla, potrebna je konkurentnost za odabir privatnog vlasnika i/ili ulagača. U pripravi i sklapanju poslova s privatnim sektorom usrdno se preporuča pomoć vanjskih stručnjaka. Međutim kod promicanja ulaska privatnog sektora, Vlada treba shvatiti da uvođenje njegove stručnosti nije lijek za sve, niti nadomjestak reformama. Čak i najbolji vlasnik ne može doprinijeti učinkovitosti upravljanja ako je ograničen sprečavanjem primjene zakonskih odredbi o građanskim uslugama, niti može poboljšati angažman resursa bez odgovarajućih tarifa i ovlasti za njihovo prikupljanje.

170. Razjašnjenje i organizacija postojećih institucijskih i zakonskih odnosa. Nakon stjecanja nezavisnosti, Hrvatska je ažurirala svoj pravni/zakonodavni okvir za sektor vodoopskrbe. Novi okvir omogućuje reforme širokog obima. Pojedinosti o primjeni povjerene su na izradu odgovarajućim institucijama i agencijama, imenovanim u raznim zakonima i aktima. Odredbe koje se odnose na vodoopskrbu i otpadne vode dodijeljene su na izradu gradskim upravama. Većina vodoopskrbnih sustava i sustava otpadnih voda organizirana je kroz dionička društva u vlasništvu gradova koje opslužuju. Mnoga komunalna poduzeća još uvijek djeluju kao gradske službe. Svjetsko iskustvo pokazuje da kvaliteta upravljanja komunalnim poduzećima i njihova učinkovitost ovise o razini autonomije i odgovornosti date upravi komunalnim poduzećima kao i njihovim odnosima s gradskim upravama. U Hrvatskoj gradske uprave pokazuju tendenciju mikroupravljanja svojim komunalnim poduzećima i ne daju im poduzetničku slobodu u upravljanju, kao ni inicijative toliko potrebne za dinamično i odgovorno upravljanje. U ključnim područjima svog poslovanja, posebice u određivanju tarifa i odabiru ulaganja komunalna poduzeća ovise o gradskim upravama. Radi podsticanja odgovornosti upravljanja i odgovornosti, Vlada bi trebala razmotriti usklađivanje i razjašnjavanje postojećeg zakonskog okvira kojime se uređuju odnosi između sektora komunalnih poduzeća i gradskih uprava, obzirom na povećanje autonomije i odgovornosti komunalnih poduzeća, razjašnjavanjem načela povrata troškova i procesa podešavanja tarifa, te stimulacijom proizvodnosti komunalnih poduzeća i njihovog poslovanja. Ostala potencijalna područja zakonodavne reforme uključuju: (i) primjenu principa “poštene igre” za ulazak privatnog sektora; (ii) upravljanje izvorima vode kako bi se optimizirala i prioritizirala ulaganja u obradu gradskih otpadnih voda, (iii) pregled tarifa za obradu industrijskih otpadnih voda i uvođenje naplata za zagađivanje.

Zaštita od poplava

171. Poslovi na sprečavanju poplava, odvodnji, suzbijanju erozije i regulaciji riječnih tokova sastoje se uglavnom od izgradnje, održavanja, rukovanju brkljama na nasipima, istjecištima, odvodnim kanalima, protupoplavnom području, malim branama, utvrđivanju i pumpnim stanicama za odvodnju. Najveća i najvažnija shema zaštite od poplava Hrvatske izrađena je za rijeku Savu koja je u realizaciji od 1972., a do danas je dovršeno svega 53%. Procijenjena cijena izgradnje iznosi 400 milijuna USD.

172. Troškovi radova i održavanja objekata za sprečavanje poplava financiraju se iz zemljišnih taksi ili taksi prikupljanih od korisnika. Dio novih ulaganja financira se iz budžeta središnjih i lokalnih uprava, a dio iz oporezivanja korisnika. Odšteta žrtvama poplava ili se ne isplaćuje ili je djelomična, iz središnjeg

56

budžeta. Vlada bi trebala razmotriti uvođenje i primjenu programa osiguranja od poplava radi isplate novčane odštete i financijske pomoći stanovništvu koje živi u naplavnim područjima.

173. Planiranje i procjena ulaganja u sprečavanje poplava nisu na adekvatnoj razini i manjkaju im odgovarajući gospodarski i financijski kriteriji. Postupci argumentiranja i procjene projekata trebali bi biti bolje temeljeni kako bi se ionako oskudna sredstva dodijelila najvažnijim prioritetima. U tu svrhu Vlada treba izoštrit i stručne, financijske i gospodarske kriterije kao i analitičke postupke procjene i prioritizacije ulaganja u projekte za sprečavanje poplava i odvodnju, te osigurati da sva nova ulaganja u sprečavanje poplava i odvodnju budu jasno argumentirana s gospodarskog gledišta.

174. Odgovarajuća analiza i argumentiranje projekata za sprečavanje poplava zahtijeva preorijentaciju i jačanje uloge Hrvatskih Voda (HV) u kontekstu sveukupnog upravljanja izvorima vode. Vlada treba razmotriti pružanje svoje pomoći u transformiranju HV-a u suvremenu agenciju za upravljanje izvorima vode, sposobnu upravljati izvorima vode sukladno slijedećim načelima najbolje prakse: (i) primjenom integriranog pristupa, povezivanjem društvenog i gospodarskog razvoja uz poštivanje ekoloških aspekata; (ii) tretmanom rječnog bazena kao perspektivno obradivog područja i vode kao dijela jednog sustava; (iii) tretmanom vode kao gospodarskog dobra, radi njenog učinkovitog i pravednog korištenja te očuvanja i zaštite njenih izvora; (iv) primjenom participativnih načela u kome se nalaze korisnici, planeri i tvorci politika, te odlučivanjem na najnižoj odgovarajućoj razini uz uključivanje javnog mnijenja i držalaca prava.

B. GLAVNE PREDLO ŽENE MJERE I REFO RME

175. Prethodne procjene i preporuke sugeriraju potrebu provođenja reformi politika i praksi ovog sektora, kako bi se Hrvatska priredila za velika ulaganja potrebna radi očuvanja prošlih dostignuća i proširenje uslužne djelatnosti te poboljšanja, posebice u području obrade gradskih otpadnih voda. Preporuča se momentalno provođenje slijedećih mjera:

• Organiziranje državnog tima za reformu sektora koji će razmotriti učinkovitije politike i prakse za ovaj sektor. Prioritetni zadatak je da Vlada i komunalna poduzeća u ovom sektoru pažljivo prouče predložene izmjene, analiziraju ih, prirede i primijene program izmjene politika. Vlada treba osnovati državni tim ze reformu sektora čiji će članovi biti brojni predstavnici najvećih držalaca prava, t j. državne uprave, posebice Ministarstvo financija i Ministarstvo zaštite okoliša, državne uprave iz ovog sektora, gradske uprave, vodoopskrbne kompanije i kompanije za otpadne vode, stručne organizacije u ovom sektoru, znanstvene institucije, nevladine organizacije i privatni sektor. Prioritetni zadaci ovog tima bili bi vođenje rasprava na državnoj razini o postojećoj situaciji u ovom sektoru i priprema ovog sektora za naredne zadatke kroz izradu posebnih prijedloga reformi koje bi uveli Vlada i komunalna poduzeća iz ovog sektora. Teme za raspravu bile bi: (i) načela stručnog planiranja i izrade; (ii) upravljanje proizvodnosti i poslovna učinkovitost; (iii) odnosi između komunalnih poduzeća i gradskih uprava; (iv) načela povrata troškova, tarifni sustav, trgovinska načela; dodjela Vladinih subvencija; (v) zakonske odredbe u svezi ulaska privatnog sektora; (vi) integrirano participativno upravljanje izvorima vode; (vii) strategija državnih ulaganja i plan obrade gradskih otpadnih voda i sprečavanja poplava. Međunarodna zajednica, bilateralne i multilateralne međunarodne institucije financiranja spremne su u tome smislu pružiti svoju pomoć.

• Izrada i primjena demonstracijskih projekata za podršku načela reformi. Vlada bi trebala podsticati pojedine gradove i komunalna poduzeća na traženje pomoći od međunarodnih donatora i financijskih institucija za izradu i financiranje ulaganja odabranih radi podrške novim politikama i praksama. Izrada takvih projekata mogla bi se odvijati usporedo i u uskoj suradnji s državnim timom za reforme.

57

• Poticanje i ubrzavanje demostracijskih projekata uz sudjelovanje privatnog sektora. Vlada bi trebala poticati gradove na uključivanje privatnog sektora u poboljšanje proizvodnosti komunalnih poduzeća i povećanje privatnog ulaganja. Međunarodne financijske institucije spremne su pomoći zainteresirane gradske uprave i komunalna poduzeća u izradi takvih projekata i njihovom financiranju.

• Izrada državnog plana ulaganja u obradu otpadnih voda. Pritisak na poboljšanje obrade otpadnih voda nastavit će rasti. Kako bi se osiguralo usmjeravanje ovih ulaganja na postizanje njihovog maksimalnog povrata, imperativ treba biti izrada strategije i plana odabira ulaganja na državnoj razini.

C. ZAKLJUČCI

Gradski vodovod i otpadne vode

176. Dok su usluge vodoopskrbe u najvećem dijelu Hrvatske adekvatne, biti će potrebna velika ulaganja za obnovu i zamjenu postojeće imovine, proširenje usluga prikupljanja voda i otpadnih voda, a iznad svega za dramatično poboljšanje obrade gradskih otpadnih voda. Kako bi ovaj sektor mogao stvoriti obimna sredstva za financiranje potrebnih ulaganja, treba riješiti slijedeće probleme: (i) povećati proizvodnost komunalnih poduzeća i njihovu učinkovitost kako bi se smanjili administrativni troškovi i troškovi poslovanja; (ii) povećati mobilizaciju izvora iz komunalnih poduzeća kroz povećanje tarifa i bolje trgovinske prakse te privlačenje privatnog kapitala za ulaganja; (iii) osigurati ekonomični odabir mogućih ulaganja, posebice za područje obrade otpadnih voda, u kome ulaganja trebaju biti dio državnog plana za smanjenje zagađivanja voda kojime se definira optimalna strategija ulaganja i određuju prioriteti. Da bi se ovaj sektor priredio za naredne izazove, sugeriraju se odgovarajuće izmjene postojećih politika i praksi sektora. Vlada bi trebala razmotriti osnivanje državnog tima koji bi izradio procjenu postojećih politika i predložio njihove izmjene. Nadalje, Vlada treba podstaknuti zainteresirane gradske uprave na traženje međunarodne pomoći u izradi i primjeni investicijskih projekata, uz sudjelovanje privatnog sektora, a kojima bi se dokazao učinak tih novih politika.

Zaštita od poplava

177. Postojeće politike i prakse glede ulaganja u projekte za sprečavanje poplava najvjerojatnije će dovesti do najmanje povoljnih rješenja. Nove politike planiranja i procjenjivanja potrebne su radi rigoroznije primjene i opravdanosti stručnih, društvenih, financijskih, institucijskih i gospodarskih izvedivosti projekata. Trebalo bi razmotriti mogućnost primjene sheme osiguranja od poplava.

58

6. SEKTOR TRANSPORTA

SAŽETAK

178. Promet igra važnu ulogu u međunarodnoj trgovini koja je dobila na važnosti od stjecanja nezavisnosti, u ponovnom uspostavljanju potencijalno profitabilnog tranzitnog prometa, u promociji turizma i ujedinjenju zemlje. Hrvatska je od stjecanja nezavisnosti i prestanka neprijateljstava u kratko vrijeme postigla mnogo u prometnom sektoru. Popravljena je većina, iako ne i sve direktne ratne štete, stvoreno je tijelo vlasti koje je općenito pogodno za upravljanje prometnim sektorom suverene države, a neka prijevozna poduzeća su privatizirana. Međutim, najvažnija pitanja se tek moraju riješiti kako bi se dovršio prijelaz na tržišno gospodarstvo:

• Hrvatska teži pridruženju Europskoj uniji gdje je promet i više nego tržišno orijentiran. Potrebe u prometu su ili izrazito pale (željeznica i luke) ili samo umjereno porasle (ceste) od završetka rata. Uz nekoliko iznimaka, hrvatska prometna infrastruktura ima ogromne kapacitete koji zadovoljavaju ove potrebe. Međutim, već dio te infrastrukture je tek u prihvatljivom ili u lošem stanju zato što je održavanje odgađano tijekom i nakon rata. Hrvatska je istovremeno sastavila ambiciozni programa ulaganja u promet kako bi “uhvatila korak” sa Zapadnom Europom. Hrvatska mora pažljivo odrediti prioritete u strategiji ulaganja na osnovi ekonomskih kriterija, uključujući financiranje prioritetne obnove postojećih sredstava; i

• Mnogo toga se još mora napraviti glede učinkovitosti glavnine poslovanja u prometnom sektoru. Postoji značajan prostor za daljnju privatizaciju i komercijalizaciju, kao i preusmjeravanje izravnog upravljanja prometnim sektorom od strane Vlade. T im će se mjerama, zajedno s odabranim strateškim ulaganjima, znatno približiti rješenju ovog problema kao i smanjenju javne potrošnje za promet koja se neučinkovito koristi.

179. Zato ovo za hrvatsku Vladu predstavlja pravo vrijeme za reviziju i osmišljavanje prometne politike koja bi pokrivala nekoliko godina s ciljem završetka prijelaza na tržišno gospodarstvo i pripremanja pridruženju Europskoj uniji u određenom roku. Dolje navedena pitanja i preporuke elaborirani su u Prilogu, te dalje procijenjeni u izvještaju Svjetske banke Smjernice prometne politike (Policy Directions for Transport) od 15. lipnja 1999.

180. Glavne preporuke za slijedeće dvije do tri godine su:

• Ispitati, a gdje je to opravdano i privatizirati, Jadroliniju, Croatia Line i ostale brodarske prijevoznike, brodogradilišna poduzeća, poduzeća za riječni transport. T ime će se smanjiti potpora i miješanje središnje države u aktivnosti koje, a što pokazuje i iskustvo širom svijeta, učinkovitije obavlja privatni sektor;

• Ispitati, a gdje je to opravdano i predati sporedne luke i zračne luke lokalnim vlastima, smanjujući potrošnju iz centralnog proračuna za pitanja od lokalnog interesa;

• U proračunu za 2000. odrediti najmanje 100 milijuna USD za održavanje cesta, te u fazama povećavati proračun na 160 milijuna USD godišnje. Dodatni troškovi za održavanje cesta bit će više nego nadoknađeni uštedom od naknada za korištenje cesta i izbjegavanjem troškova prijevremene obnove cesta. Ispitati, te gdje je to opravdano, implementirati višegodišnje ugovore za održavanje cesta i privatizirati kapitalna poduzeća za održavanje cesta;

• Procijeniti (i planirati) radne troškove u prometnom sektoru, obveze otplate i izvanbilančnu pasivu za cijeli sektor, a za koje se vjeruje da su znatni, te identificirati odgovarajuće izvore financiranja. Smanjiti/organizirati/preusmjeriti program ulaganja u promet (posebno autoceste) gdje je to izvedivo, u skladu s ugovornim obvezama. Temeljit i buduće investicijske odluke na analizi troškova i koristi;

59

• Povećati obvezu Vlade/HŽ glede restrukturiranja Hrvatskih željeznica, bez čega bi mogao izostati uspjeh u implementaciji tekućeg programa. Specifične mjere uključuju: usvajanje realnog plana poslovanja HŽ s pozitivnim tokom kapitala, usvajanje plana za obvezno smanjenje broja zaposlenih i prioritetno određivanje potpore Vlade za HŽ u tu svrhu, smanjenje broja zaposlenih za planiranih 2382 u 2000.g., implementiranje smanjenja broja službi/linija, te privatizacija pridruženih poduzeća. Program je kratkoročno proračunski neutralan, s mogućnošću dugoročnog znatnog poboljšanja konkurentnosti željeznice i proračunske štednje Vlade. Problemu mogućeg protivljenja sindikata ili područja sa smanjenim željezničkim uslugama može se najbolje pristupiti u postizbornom periodu;

• Ukinuti/revidirati nedavno sklopljen ugovor o koncesiji s Lukom Rijeka u riječkoj luci, u skladu s ugovornim obvezama, kako bi se maksimalno povećalo privatno učešće. Dati koncesiju za terminale u riječkoj luci sa znatnim privatnim učešćem. U ugovor uključit i poslovne obveze koncesionara. Odgoditi kupovanje lučkih dizalica za luku u Rijeci koje nisu potrebne, te predstavljaju rasipanje sredstava. Restrukturiranje riječke luke će privući potencijalno profitabilan tranzitni promet u Hrvatsku i smanjiti potporu Vlade koja se sada loše koristi. Problemu mogućeg protivljenja sindikata može se najbolje pristupiti u postizbornom periodu;

• Povećati poreze na teške kamione do razine EU kako bi tranzitni kamionski promet postao profitabilan za Hrvatsku i pokrio troškove za ceste;

• Nastaviti implementaciju programa sigurnosti na cestama. Žrtve i nesreće na cestama godišnje Hrvatsku koštaju oko jedan posto domaćeg bruto proizvoda; i

• Otvoriti javnu nabavu međunarodnoj konkurenciji i/ili davati prednost suradnji sa stranim ugovarateljima, npr. za održavanje/obnovu željezničkog voznog parka, održavanje cesta i pružanje usluga prijevoza. T ime bi se mogli znatno smanjiti troškovi javne nabave.

A. SADAŠNJA SITUACIJA

Prometna potražnja

181. Potrebe u prometnom sektoru su se radikalno promijenile od stjecanja nezavisnosti. Važni cestovni/željeznički koridor “sjever-jug” (Slovenija-Zagreb-Beograd) je od rata blokiran na jugoslavenskoj granici i tek se sada počinje ponovo otvarati (brže je ponovno uspostavljen tranzitni promet kroz Bosnu i Hercegovinu). U međuvremenu je Hrvatska stavila naglasak na koridor “ istok-zapad” (Rijeka-Zagreb-Mađarska) koji se natječe s paralelnim koridorom u Sloveniji. Jugoslavija i Slovenija više ne koriste riječku luku za izvoz/uvoz. Glavnina prometa je međunarodna. Tekuće restrukturiranje gospodarstva nastavlja smanjivati kretanje teških roba i favorizira cestovni promet kao i u ostalim tranzicijskim zemljama, a međunarodna trgovina se sve više preusmjerava na Zapadnu Europu. Shodno tome, došlo je do dramatičnog pada u željezničkom, pomorskom i riječnom prometu. Istovremeno je znatno porastao kamionski i zračni promet, ali porast u ukupnom cestovnom prometu je tek umjeren.

Prometni kapacitet

182. Zbog pada u potrebama, ogromni kapacitet prometne infrastrukture u Hrvatskoj uglavnom zadovoljava kako sadašnje tako i potrebe u slijedećih nekoliko godina. Željeznica sada ima manje od trećine svojeg predratnog prometnog volumena i ne očekuje se da će željeznički promet još dugo dostići predratnu razinu - u najboljem slučaju i prema optimističkim prognozama tek oko 2020. Čak će i tada više od 90% željezničkog prometa predstavljati linije koje čine manje od 50% sistema, što je jasan pokazatelj gdje i za koliko se sistem mora smanjiti. Gustoća cestovnog prometa je također mala, sa samo oko 120 km cesta koje prijeđe oko 15000 vozila dnevno. To znači da se trenutno većina od 440 km hrvatskih autocesta i poluautocesta nedovoljno koristi. Slično tome, pomorski promet kroz hrvatske

60

luke se nalazi na otprilike polovice svoje predratne razine; konzultanti procjenjuju da je kapacitet riječke luke oko 11 milijuna tona, dok je u 1998.g. kroz luku prošlo svega oko 3,1 milijuna tona. Vidimo da postoji očigledna prekapacitiranost luka, s mogućom iznimkom opreme za rukovanje kontejnerima. Hrvatska također ima dosta zračnih luka različit ih veličina i standarda. Na primjer, postoji sedam zračnih luka koje mogu primiti velike avione, a potrebne su samo tri ili četiri.

Javna potrošnja

183. Vladina Politika prometnog sektora (Transport Sector Policy Paper), koju je nedavno odobrio Sabor, predlaže program velikog javnog ulaganja u autoceste i ostalu prometnu infrastrukturu u iznosu od 5% predviđenog domaćeg bruto proizvoda godišnje. Ekonomsko opravdanje većine ovih ulaganja je izrazito dvojbeno s obzirom na veliki kapacitet postojećeg sistema. Investicijske odluke se moraju donositi na temelju ekonomskih kriterija ako se žele izbjeći stupice koje su ometale centralno planirana gospodarstva, a nedavno i određeni broj istočnoazijskih gospodarstava. U slučaju infrastrukture u javnom vlasništvu (ceste, luke, željeznica), uloga je države da donosi odluke o ulaganjima i preuzme odgovornost za posljedice. Na primjer, bilo bi naivno očekivati da privatni ulagači preuzmu komercijalni rizik za projekt za autoceste koji nije financijski održiv. Ostale investicijske odluke, uglavnom za transportna vozila i opremu (kamione, brodove, lokomotive, avione), moraju se temeljit i na komercijalnim odlukama direktora kompanija koje posluju na konkurentnom tržištu. Nebitni čimbenici, kao što je želja za subvencioniranjem nacionalnog brodarskog prijevoznika ili za većom nacionalnom avionskom kompanijom, ne smiju utjecati na donošenje odluka. U protivnom slučaju niti će brodarski prijevoznik niti avionska kompanija imati dobru priliku da postanu međunarodno konkurentni, a teret koji će predstavljati za nedostatna proračunska sredstva ostat će jako velik. Ulaganja u promet nisu dobar način za otvaranje novih radnih mjesta zato što su kapitalno intenzivna. Ako se slijedi ovih nekoliko načela, javno ulaganje će predstavljati mali dio onog što je predloženo u Politici prometnog sektora, možda 1,0 do 1,5% domaćeg bruto proizvoda.

184. Glavnina javne potrošnje mora biti namijenjena održavanju i obnovi postojeće prometne infrastrukture, primarno autocesta. Održavanje većeg dijela infrastrukture i opreme bilo je odgađano tijekom i nakon rata zbog proračunskih ograničenja i stavljanja u prvi plan novih velikih investicija, uglavnom autocesta. Samo oko 47% nacionalnih cesta je u dobrom stanju, u usporedbi s 95% ili više u većini velikih zapadnoeuropskih zemalja. Postoje ograničenja brzine na 30% željezničkih linija, signalizacija i telekomunikacije su zastarjeli, a raspoloživost lokomotiva je vrlo niska, t j. 55 do 65%, a sve to zbog odgađanog održavanja.

185. Osim ulaganja u javni promet, važno je identificirati ukupnu javnu potrošnju u prometnom sektoru i izvore njezinog financiranja. To uključuje, osim programa javnog ulaganja opisanog u Politici prometnog sektora: (a) tekuće troškove i na nacionalnoj i na lokalnoj razini, npr. proračun za ceste; (b) subvencije za HŽ, Croatia Line, Croatia Airways, Danube Lloyd, luke i ostala prijevozna poduzeća; (c) kamate na zajmove za promet; i (d) izvanbilančnu pasivu, pogotovo jamstva za koncesionare autocesta. Iako ti iznosi nisu raspoloživi, vjerojatno će dosegnuti oko 3,5% nacionalnog bruto proizvoda ne uključujući investicije. Vlada može s pravom odlučit i uložiti oko 1% do 1,5% nacionalnog bruto proizvoda (180 do 270 milijuna USD godišnje) u dostizanje zaostataka u održavanju/obnovi cesta, te u nekoliko ostalih prioritetnih investicija (točka 3). Međutim čak i s tom skromnijom razinom ulaganja, ukupna javna potrošnja za promet dosegla bi oko 5% nacionalnog bruto proizvoda, što je mnogo u usporedbi s drugim zemljama. Na primjer, ukupna razina javne potrošnje za promet (bez servisiranja dugova i ostalih financijskih troškova) smanjena je na oko 1% do 1,5% domaćeg bruto proizvoda u Poljskoj, što je slično razini u Ujedinjenom Kraljevstvu i Francuskoj.

Učinkovitost i privatizacija

186. Još se mnogo mora napraviti glede učinkovitosti glavnine prometnog poslovanja koja dovodi do slabe kvalitete usluga, visokih prijevoznih troškova i nepotrebno visoke razine potpore Vlade.

61

Prijevozne kompanije bile bi izložene znatno većoj razini konkurencije u EU, te je važno povećati učinkovitost kako bi na to bile spremne u slučaju pristupa EU. Radni troškovi željeznice iznose visokih 0,15 USD po prometnoj jedinici (t km + p km) zbog niske produktivnosti. Na primjer, produktivnost zaposlenih u HŽ bila je 133000 prometnih jedinica po zaposleniku u 1996., što je oko pola razine zabilježene u Sloveniji ili Češkoj i jedna četvrtina razine zabilježene u Poljskoj i Njemačkoj. HŽ također zahtijevaju nepotrebno velik broj lokomotiva i željezničkog voznog parka kako bi se neutraliziralo loše stanje. Čini se da su troškovi tranzita kroz riječku luku (lučke pristojbe i troškovi za rukovanje teretom po toni) oko dva puta veći od onih u lukama Sjevernog mora (Rotterdam, Hamburg), dok je radna produktivnost samo oko jedne osmine one u učinkovitim mediteranskim lukama (Marseilles, izraelske luke). U brodarstvu i brodogradnji širom svijeta vlada recesija i čini se da se hrvatsko brodarstvo neučinkovito koristi te se stoga mora subvencionirati. Javni kamioni za unajmljivanje prijeđu neučinkovitih 39000 km/vozilu/godišnje, a kamioni u vlasništvu čak i manje - 25000 km/vozilu/godišnje (podaci iz 1997.). Procjenjuje se da su radni troškovi cestovnih vozila i troškovi održavanja/obnove cesta oko 10% veći nego što je potrebno zbog neadekvatnog financiranja održavanja.

187. Osim u međugradskom cestovnom prometu, država u pretjeranoj mjeri još uvijek dominira u prometnom sektoru. Vodeće je mišljenje u EU, ostalim zemljama i znanstvenim institucijama da privatni sektor puno učinkovitije upravlja prometnim poslovanjem od države. Petogodišnji plan privatizacije bi mogao uključivati slijedeće korake:

• Privatizacija međugradskog cestovnog prijevoza putnika i roba mora biti dovršena. Istovremeno, poduzeća u državnom vlasništvu moraju brzo ukidati vlastite prijevozne službe koje su obično neučinkovite i skupe. Selektivna privatizacija gradskih prijevoznih službi dovršena je u nekim zemljama s dobrim rezultatima, ali zahtijeva pažljivu pripremu i reguliranje;

• Izravna prodaja većine dionica, uključujući i strateškim investitorima, mora se predvidjeti za Jadroliniju, Croatia Line i ostale brodarske prijevoznike, brodogradilišna poduzeća i poduzeća za riječni transport. Paralelno s tim, ta se tržišta moraju otvoriti konkurenciji i za nacionalne i za međunarodne usluge, s ciljem ubiranja ekonomske koristi i poboljšanja učinkovitosti što je povezano s konkurentnim tržištima;

• Lučko poslovanje u Rijeci i Pločama mora se privatizirati; i

• Što se tiče željeznice, postoji veliko iskustvo koje pokazuje da se željeznica može uspješno privatizirati u ovom ili onom obliku. Izravna prodaja imovine bila je metoda odabira u SAD, Japanu i Velikoj Britaniji. Bila je vrlo uspješna u SAD i Japanu; britansko iskustvo je novo da bi se mogli procijeniti krajnji rezultati, ali već postoje jaki pokazatelji da će također donijeti uspjeh. Koncesije različit ih oblika su već dodijeljene uglavnom u zemljama Latinske Amerike i vrlo su uspješne. Provode se i incijative na restrukturiranju u Srednjoj Europi, npr. Poljskoj, Sloveniji i Rumunjskoj. Zakon o Hrvatskim željeznicama iz 1994. predviđa restrukturiranje HŽ, uključujući privatizaciju pridruženih poduzeća i stvaranje dioničkog društva, a podupire ga Projekt za modernizaciju i restrukturiranje željeznice. To se može smatrati prvim korakom, ali još će mnogo toga morati biti napravljeno kako bi se postiglo smanjenje troškova i poboljšale usluge koje se vrše negdje drugdje.

Zakoni i propisi

188. Hrvatska je od stjecanja nezavisnosti usvojila oko 20 zakona koji uređuju sve aspekte prometa. Njihov je cilj usmjeriti Hrvatsku prema tržišnom gospdarstvu te je dovesti u sklad s praksom EU. Bit će potrebni ogromni napori kako bi se pratili i implementirati t i zakoni, izvršile promjene gdje je to potrebno, kao i da bi se pratio razvoj zakonodavnog okvira EU i iskustvo zemalja koje su prije pristupile EU. Preporučuje se centralizacija ovog zadatka u Ministarstvu pomorstva, prometa i veza, koje bi također pratilo rad, planiranje i financiranje sistema prometa. Ministarstvo će morati ojačati kako bi moglo preuzeti te odgovornosti, što je otežano zbog sadašnje niske razine plaća u Vladi. Zbog

62

praktičnosti, Ministarstvo može odlučit i prenijeti neke od ovih odgovornosti na HUC, HŽ i ostala prometna poduzeća.

189. U tržišnom se gospodarstvu transport uglavnom odvija putem privatnih organizacija, dok se specifične društvene usluge kompenziraju obvezama javnih usluga. Uloga Ministarstva pomorstva, prometa i veza se stoga mora preusmjeriti od prijašnje uloge izravnog upravljanja prometnim poduzećima na tržišno orijentiranu ulogu gdje bi glavni zadaci bili osiguranje poštene konkurencije među privatnim transportnim poduzećima i zaštita javnog interesa glede sigurnosti, te radnih uvjeta i okoliša.

190. Zakon o cestama iz 1996. daje okvir za upravljanje mrežom cesta kojim HUC i 21 cestovna županijska vlast implementiraju program predložen od strane Ministarstva pomorstva, prometa i veza, odobren od Sabora i financiran iz proračuna (zemlje također imaju dodatne izvore prihoda za ceste). U ovom trenutku Ministarstvo pomorstva, prometa i veza nema osoblje za planiranje i upravljanje cestovnim programom, što je zadatak koji su prije vršile HUC. Ministarstvo za obnovu i razvoj također igra mnogo veću ulogu nego u prošlosti, t j. preuzelo je vodstvo u davanju koncesija za autoceste, a svaki je koncesionar odgovoran za upravljanje i održavanje vlastit ih cesta kao što će se moći vidjeti iz daljnjeg teksta. Iako to nija bila namjera, čini se da je ova reorganizacija razvodnila odgovornost za planiranje i upravljanje sistemom cesta. Preporučuje se da se odgovornost za prometni sektor jasno centralizira u Ministarstvu pomorstva, prometa i veza, u skladu s praksom u zemljama EU. Ministarstvo pomorstva, prometa i veza bi pak trebalo ojačati svoje vlastite sposobnosti planiranja i upravljanja ili prenijeti dio ovih odgovornosti na HUC. HUC također treba uspostaviti profesionalni odnos sa županijama, npr. u implementaciji sistema upravljanja kolnicima i mostovima.

191. U sektoru cestovnog prometa, Vlada je 1998. donijela zakon o cestovnom prometu koji ne uključuje mnoge specifične propise ali daje Ministarstvu pomorstva, prometa i veza slobodu odluke da to napravi dekretom. U ovom trenutku u osnovi ne postoje propisi za kamionski promet, a obvezne su dozvole za međugradske autobusne linije. Ministarstvo bi moglo odlučit i regulirati vozačke kvalifikacije i standarde vozila u svrhu sigurnosti u prometu. Preporučuje se izbjegavanje ostalih oblika izravnog reguliranja, t j. oslanjanje na tržišne mehanizme kako bi se uredilo tržište, osim u slučaju dozvola za međugradske autobusne linije koje bi mogle biti potrebne kako bi se izbjegla kaotična poslovna praksa (pretjecanje kolone, prekoračenje dozvoljene brzine). U ovom se slučaju preporučuje promocija konkurencije između skupina unutar odobrenog sistema franšize, tako da se osigura odobravanje dovoljnog broja dozvola za istu liniju i/ili preklapanje linija.

Cestarine

192. Moraju se odrediti cijene za usluge u javnoj infrastrukturi kako bi se osigurao (a) puni povrat troškova uključujući vanjske troškove; (b) jednakost između različit ih načina; i (c) primjerena zaštita okoliša. Što se tiče određivanja cijena za ceste, potrošnja za ceste financirana je putem Fonda za ceste do 1995., koji se snabdijevao dijelom ad valorem poreza na potrošnju goriva, godišnjih pristojbi za dozvole i ostalih poreza i pristojbi. Prihodi i rashodi Fonda za ceste bili su uravnoteženi na oko 279 milijuna USD u 1994., dok su korisnici cesta također platili dodatnih 711 milijuna USD koji su bili klasificirani kao opći porezi. Fond za ceste je ukinut 1995.g. a sve su pristojbe za ceste alocirane u proračun iz kojeg su plaćeni i rashodi. Ukupni porezi i pristojbe na ceste od strane korisnika su oko četiri puta veći od potrošnje HUC na ceste. Korisnici cesta pokrivaju svoje troškove, čak i ako se uzmu u obzir visoki vanjski troškovi (okoliš, zakrčenost i sigurnost). Međutim, procjenjuje se da teški kamioni ne pokrivaju svoje cestovne troškove i također u razumnim granicama doprinose općem oporezivanju. To je važno kako bi se osigurala profitabilnost tranzitnog kamionskog prometa u Hrvatskoj i poštena konkurencija između cesta i željeznice.

Tranzitni promet i koridori

193. Tranzitni promet u kojem su pravilno određene cijene morao bi biti značajan izvor prihoda. Međutim, procjenjuje se da tranzitni promet u ovom trenutku nije profitabilan i da shodno tome ne

63

predstavlja korist za Hrvatsku. Teški kamioni ne pokrivaju svoje cestovne troškove i u razumnim granicama doprinose općem oporezivanju (točka 189), dok željeznički robni promet nije profitabilan (točka 194). Preporučuje se da Vlada popravi ovu situaciju povećanjem poreza na teške kamione i ubrzanjem reformi u željeznici. Jugoslavija ima jaki komercijalni interes u ponovnom uspostavljanju tranzitnog prometa na tranzitnom koridoru “sjever-jug” (Slovenija-Jugoslavija). Preporučuje se da Ministarstvo pomorstva, prometa i veza radi na bilateralnoj osnovi sa svojim kolegama u Jugoslaviji kako bi riješili probleme osiguranja, viza i slične, a koji otežavaju promet na ovom koridoru. Na koridoru “ istok-zapad” (Rijeka-Zagreb-mađarska granica), izgleda je najslabija veza riječka luka i cestovni pristup kroz Rijeku i planinske dijelove na cesti Karlovac-Rijeka. Preporučuje se ulaganje u luku i svladavanje tih uskih grla na cestama gdje je to ekonomski opravdano, povećavanje poreza na teške kamione i nastavak reformi u željeznici kako bi se privukao profitabilni tranzitni promet.

O državanje cesta

194. Postoji znatan zaostatak u održavanju cesta koje je bilo odgađano tijekom i nakon rata iz razloga koji su ležali u proračunu. Brojna istraživanja u Hrvatskoj i drugdje su pokazala da se ceste moraju prijevremeno obnavljati uz velike troškove, a vlasnici vozila snose visoke radne troškove ako se ceste ne održavaju pravilno. Dostizanje zaostatka u održavanju cesta, kao i zaostatka u ostalim načinima prijevoza, predstavlja jedan od najvećih investicijskih prioriteta u prometnom sektoru. Financiranje periodičnog održavanja kategorizirane cestovne mreže mora se povećati na najmanje 135 milijuna USD godišnje kako bi se počeo dostizati taj zaostatak. Sistemi upravljanja kolnicima i mostovima koji su u procesu implementacije od strane HUC pomoći će u potvrđivanju ove procjene. Iskustvo također pokazuje da se može znatno uštedjeti ugovaranjem održavanja cesta s privatnim sektorom za duže vremenske periode. To se može napraviti na nekoliko načina, počevši od višegodišnjih ugovora do koncesija. Preporučuje se da Ministarstvo pomorstva, prometa i veza poduzme slijedeće korake: (i) potpuno privatizira kapitalna poduzeća za održavanje cesta; (ii) uspostavi okvir za ugovaranje održavanja cesta u dužim vremenskim periodima (uključujući standarde koje moraju postići ugovaratelji, te praćenje postupaka i kriterija za odabir ugovaratelja); i (iii) ugovori održavanje cesta za duži vremenski period u pokusnom području.

Program autocesta

195. Hrvatska ima oko 320 km autocesta i 120 km poluautocesta, od čega se na 225 km plaća cestarina. “Gustoća autocesta” u Hrvatskoj predstavlja oko jednu trećinu prosjeka Zapadne Europe u odnosu na površinu, te oko polovine u odnosu na stanovništvo. Međutim, ona je veća nego u većini susjednih zemalja koje nisu članice EU. Nacrt Politike prometnog sektora predlaže izgradnju oko 330 km novih cesta do 2002.g. pri procijenjim troškovima od 1.850 milijuna USD, te dodatnih 1200 km autocesta do 2013. pri procijenjenim troškovima od 4.630 milijuna USD. Veći dio ovog programa nije niti ekonomski opravdan niti za njega ima dovoljno sredstava. Štoviše, predložena gradnja od oko 70 km autocesta godišnje tijekom 1998-2002. je oko šest puta veća od brzine kojom bogatije zapadnoeuropske zemlje sada grade svoju mrežu autocesta. Osim toga, s obzirom na trenutni prometni volumen u Hrvatskoj, nije vjerojatno da će privatni sektor financirati više od jedne trećine troškova projekta za autoceste. Ostale će dvije trećine ili više vjerojatno financirati Vlada putem doprinosa ili jamstva prihoda. Također se mora imati na umu da troškovi izgradnje prema BOT ugovoru, na temelju iskustva u ostalim zemljama, mogu biti oko 25% viši od radova na cestama, što podliježe konkurentnom i transparentnom procesu davanja tendera. Najveća ekonomska korist dolazi od poboljšanja cesta kroz faze koje prate povećanje prometa, npr. putem ponovnog povezivanja i proširivanja cesta, gradnje zaobilaznica i cestovnih nadvožnjaka. Autoceste bi se mogle prvo sagraditi s dvije trake za brzu vožnju po cijeni od otprilike dvije trećine cijene autoceste, a kasnije bi se mogla dodati treća i četvrta traka kad to bude opravdano zahvaljujući ostvarenom prometu.

Sigurnost na cestama

64

196. S otprilike 7,1 smrtnih slučajeva na 10000 vozila, Hrvatska je na 8. mjestu od kraja od 26 europskih i zemalja Centralne Azije. Međutim, to je još uvijek dvostruko od stope smrtnih slučajeva u EU (3,8) i više od tri puta više nego u SAD (2,1). Hrvatska je osnovala Nacionalno vijeće za sigurnost na cestama, napravila poboljšanja glede sigurnosti na cestama, uvela rigorozniji sistem pregleda vozila, unaprijedila obrazovanje vozača i provela akciju pojačanog opreza u prometu. Konzultanti su također u 1996.g. proveli ispitivanje sigurnosti na cestama te preporučili slijedeće korake koji uključuju organizacijska poboljšanja u Vijeću, uvođenje sistema za spremanje podataka o nesrećama i inspekcije sigurnosti na cestama, usklađivanje sistema vozačkih dozvola s onim u EU i poboljšanje medicinskih usluga. Troškovi povezani sa smrtnim slučajevima i nesrećama na cestama u Hrvatskoj čine oko 1% domaćeg bruto proizvoda godišnje i potrebni su daljnji napori na poboljšanju sigurnosti na cestama.

Željeznica

197. HŽ su suočene s velikim financijskim teškoćama povezanim s robnim prometom koji iznosi oko jedne četvrtine predratne razine, a veći dio infrastrukture i opreme je u lošem stanju. Niska produktivnost je doprinijela smanjenju prometa, postoji višak zaposlenih u odnosu na razinu prometa, te značajan dio neekonomičnih službi. Gledajući s financijske strane, radni pokazatelj (bez subvencija od strane Vlade) zabilježio je stabilan rast na 152%, dugovanja su bila oko 82 milijuna USD, a Vlada je u 1999. neminovno dala oko 0,9% domaćeg bruto proizvoda za HŽ (skromno poboljšanje u odnosu na 1997. i 1998.).

198. Vlada priznaje da ne može nastaviti upravljati HŽ-om na ovaj način, te je inicirala program restrukturiranja koji je započeo sa Zakonom o željeznici iz 1994.g. a čiji je krajnji cilj privatizacija dijela željeznice. Program restrukturiranja podupire Svjetska banka svojim Projektom modernizacije i restrukturiranja željeznice. Ciljevi projekta su modernizacija i restrukturiranje HŽ kako bi se smanjilo financijsko opterećenje Vlade, te istovremeno stvorila kompanija prilagođena konkurentnom transportnom tržištu. Očekuje se da HŽ neće postići dogovorene ciljeve restrukturiranja u 1999., što zajedno s nižim razinama prometa od predviđenih dovodi do nastavka teške financijske situacije. Ako HŽ ne uspiju postići ciljeve restrukturiranja u 2000., to će sasvim sigurno dovesti u pitanje uspjeh programa restrukturiranja. Također se treba napomenuti da incijativu restrukturiranja koju podupire projekt financiran od strane Svjetske banke treba smatrati samo prvim korakom u dužem procesu komercijalizacije i privatizacije, t j. predviđa se da će radni troškovi HŽ po prometnoj jedinici u 2002. iznositi 0,11 USD, što je još uvijek mnogo u usporedbi s međunarodnim standardima.

Luke

199. Riječka luka je od završetka rata izgubila više od polovice svog prometa, što je djelomično uzrokovano neučinkovitim poslovanjem. Reforme trpe od čestih promjena rukovodstva, velikog broja administrativnog osoblja i povijesno složenog radnog odnosa između luke, središnje države i gradske uprave. Najbolji način pretvaranja tih gubitaka u dobitak, na osnovi iskustava širom svijeta, je davanje koncesija ili iznajmljivanje poslovanja terminala (posebno kontejnerskih) privatnim (vjerojatno stranim) ulagačima koji imaju marketinške veze, know-how i financijsko zaleđe putem kojeg mogu razviti novi promet. Vlada je odlučila postojećem lučkom poduzeću Luka Rijeka (LR) dati dvanaestogodišnju prioritetnu koncesiju, kao što je navedeno u Zakonu o privatizaciji i Zakonu o pomorstvu. T ime se riskira daljnji gubitak prometa ako se uzme u obzir dosadašnji rad i višak zaposlenih u LR. Ugovor o koncesiji je važno sredstvo za povećanje uspješnosti i privlačenje dodatnog prometa. Preporučuje se revidiranje ugovora kako bi se pokrila i prava koncesionara da vrši komercijalne lučke aktivnosti i njegova obveza da postigne dogovorene ciljeve, uključujući pravo Lučke uprave da raskine ugovor ako ti ciljevi nisu postignuti.

200. Vlada razmatra kupovanje četiri mosne dizalice i prijenosnog sistema za kontejnere i ukupni promet za Rijeku, po cijeni od oko 35 milijuna USD što bi financirala Korean export-import Bank (Korejska izvozno-uvozna banka). Izgleda da za ovu kupovinu nema ekonomskog ili marketinškog

65

opravdanja i Lučka uprava ne može pokriti financijske troškove čak ni t ijekom počeka. Ova se kupovina mora odgoditi. Umjesto toga preporučuje se da Lučka uprava: (i) procijeni da li se zbog starosti odmah moraju zamijeniti neke od postojećih dizalica; i (ii) pregovara s budućim upraviteljem kontejnerskih terminala ili privatnim partnerom glede tempiranja (minimalna razina prometa) i financiranja novih dizalica, t j. mora se omogućit i financiranje dijela troškova za ove dizalice od strane upravitelja terminala.

B. PREDLO ŽENE MJERE I PRIDRUŽENI TRO ŠKO VI I RIZICI

Kratkoročne mjere (u roku od šest mjeseci)

• Razmotriti privatizaciju Jadrolinije, Croatia Line i ostalih brodarskih prijevoznika, brodogradilišnih poduzeća i poduzeća za riječni transport (točka 186);

• Razmotriti smanjenje centralne financijske potpore za sporedne luke i zračne luke (točka 186);

• U proračunu odrediti najmanje 100 milijuna USD za održavanje cesta u 2000.; dodatni troškovi su više nego poravnati odgođenom obnovom cesta i uštedom od naknada za korištenje cesta (točka 193). Ispitati (a) višegodišnje ugovaranje održavanja cesta; i (b) privatizaciju kapitalnih poduzeća za održavanje cesta (točka 193);

• Procijeniti i planirati radne troškove, obveze otplate i izvanbilančnu pasivu za cijeli prometni sektor, te identificirati odgovarajuće izvore financiranja. Smanjiti/organizirati/preusmjeriti investicijski program (naročito za autoceste) predložen u Politici prometnog sektora gdje je to izvedivo, u skladu s ugovornim obvezama (točke 182 i 194);

• Nastaviti restrukturiranje HŽ: Povećati obveze Vlade/HŽ glede implementacije programa restrukturiranja koji inače vjerojatno ne bi uspio. Potrebne mjere uključuju: (a) usvajanje realnog plana poslovanja s pozitivnim tokom kapitala; (b) usvajanje plana obveznog smanjivanja broja zaposlenih i prioritetno određivanje potpore Vlade za HŽ u tu svrhu; i (c) usvajanje plana za smanjenje broja službi/linija; pripremanje plana privatizacije pridruženih poduzeća. Program je kratkoročno proračunski neutralan, a dugoročno postoji mogućnost znatne konkurentnosti željeznice i proračunske štednje (točka 197);

• Revidirati/ukinuti ugovor o koncesiji LR u riječkoj luci, u skladu s ugovornim obvezama, kako bi se maksimalno povećalo privatno učešće. Uključit i poslovne obveze koncesionara u ugovor. Restrukturiranje riječke luke će privući potencijalno profitabilan tranzitni promet (točka 198); i

• Odgoditi kupovinu dizalica za Rijeku koje nisu potrebne, te rasipanje sredstava (točka 199).

Srednjoročne mjere (u roku od dvije godine):

• Privatizirati Jadroliniju, Croatia Line i ostale brodarske prijevoznike, brodogradilišna poduzeća i poduzeća za riječni transport gdje je to opravdano. Moguća je znatna proračunska štednja i povećanje ekonomske učinkovitosti (točka 186);

• Predati sporedne luke i zračne luke lokalnim vlastima gdje je to opravdano, smanjivanjem izdataka iz centralnog proračuna (točka 186);

• Povećati poreze na teške kamione na razinu EU kako bi se cestovni tranzitni promet učinio profitabilnim (točka 191);

• U fazama povećati proračun za održavanje cesta na 160 milijuna USD godišnje. Privatizirati 14 kapitalnih poduzeća za održavanje cesta. Korist će znatno premašiti dodatnu proračunsku potrošnju (točka 193);

66

• Odluke o ulaganju u autoceste i ostalu prometnu infrastrukturu zasnivati na analizi koristi i troškova. Kad korist premašuje troškove, ulaganje će doprinijeti ekonomskom razvoju i obrnuto (točka 194);

• Nastaviti implementaciju programa sigurnosti na cestama. Troškovi povezani sa smrtnim slučajevima i nesrećama na cestama u Hrvatskoj čine oko 1% DBP godišnje (točka 195);

• Smanjiti broj zaposlenih u HŽ za 2382 do 2000. Implementirati plan smanjenja broja službi/linija. Smanjiti dugovanja. Implementirati plan privatizacije pridruženih poduzeća. Problemu mogućeg protivljenja sindikata ili područja sa smanjenim brojem željezničkih usluga može se najbolje pristupiti u postizbornom periodu (točka 197);

• Dati koncesiju za terminale u riječkoj luci sa znatnim privatnim učešćem. Problemu mogućeg protivljenja sindikata može se najbolje pristupiti u postizbornom periodu (točka 198);

• Tražiti privatno sudjelovanje u ekonomski/financijski opravdanim ulaganjima u riječku luku kako bi se smanjio proračunski doprinos/potpora (točka 199); i

• Otvoriti ponudu međunarodnoj konkurenciji i/ili favorizirati suradnju sa stranim ugovarateljima u području održavanja/obnove željezničkog voznog parka, održavanja cesta i pružanja prijevoznih usluga. Mogućnost smanjenja troškova nabave.

C. ZAKLJUČCI

201. Gore navedeni problemi u hrvatskom prometnom sektoru uglavnom su rezultat sporog napretka u tranziciji iz planske u tržišnu ekonomiju, kao i zlouporabe načela privatizacije. Hrvatska nastoji poboljšati svoju integraciju u EU gdje je prometni sektor zemalja članica u ogromnoj mjeri tržišno orijentiran. S obzirom na mogućnost: (a) poboljšanja kvalitete transportnih usluga što je sine qua non za moderno gospodarstvo koje se zasniva na pravovremenoj proizvodnji i uslugama; (b) smanjenja potrošnje Vlade koja je znatno veća nego u ostalim zemljama; i (c) težnje pridruživanju EU u određenom roku, preporučuju se ozbiljni napori u implementaciji gore sažetih preporuka. Daljnja rasprava ovih pitanja dana je u izvještaju Svjetske banke: Republika Hrvatska - Smjernice prometne politike (Republic of Croatia - Policy Directions for Transport) od 15. lipnja 1999. (Izvještaj br. 19447-HR).

67

7. K REFORMAMA OBRAZOVNOG SEKTORA

A. PO TREBA ZA O BRAZO VNIM PRO GRAMIMA I STRATEŠKIM PLANIRANJEM

202. Vlada Republike Hrvatske ima obrazovnu reformu na svome dnevnom redu još od 1991. godine, kada je Hrvatska stekla neovisnost. Međutim, do sada se nije išlo za nekom konzistentnom nacionalnom strategijom, budući da je obrazovanje ostalo uglavnom političko pitanje. Opći je cilj bio da se Hrvatskoj pomogne u definiranju sebe kao neovisne države s vlastitom kulturom i jezikom, te kao dijela Europe. Državni se dokumenti stoga osvrću na opće obrazovne modele i norme o nacionalnim tradicijama, kao i na europske standarde, ali sadržavaju malo pojedinosti o kvaliteti, ciljevima djelotvornosti i pravednosti, mjerama i temeljima ili o provedbenoj strategiji.

203. Imajući u vidu da je rad Svjetske banke na obrazovanju u Hrvatskoj ograničen, cilj ovoga dokumenta bit će identificiranje nekih problema i definiranje nekih osnovnih preporuka za glavna područja obrazovnog sustava koja su povezana na važan način kako s razvitkom ljudskih resursa, tako i s planovima financijskog restruktuiranja od strane Vlade.

204. Prije no što se razmotri bilo kakvo značajnije investiranje u obrazovanje, bit će potrebno da nova Vlada detaljno razmisli kako o svojim kratkoročnim, tako i srednjoročnim pristupima obrazovanju. Ona će morati odlučit i kako namjerava poboljšati i održati svoj javni obrazovni sustav, kao i svoj pristup privatnim ponudama opskrba i ne-državnom financiranju. Nadalje, Vlada će se morati upustiti u dijalog s glavnim zainteresiranim stranama u zemlji, s obrazovnim djelatnicima i međunarodnim partnerima, te težiti konsensuzu, kako bi se povratio zamah za novi program reforme i njegovu provedbu.

• Najvažnija pitanja kojima se strategija Vlade treba pozabaviti su sljedeća:

• Koji su glavni ciljevi obrazovne politike Hrvatske u kontekstu njezine modernizacije i t ješnjeg povezivanja s Europom? Koji su glavni prioriteti i kako se oni prevode u srednjoročnu strategiju?

• Kako najbolje podijelit i odgovornosti na razne centralne i lokalne organe vlasti i davatelje usluga tako da se osigura zadovoljenje individualnih potreba, poboljšanje učinkovitosti i mjerenje/nagrađivanje uspješnosti djelovanja?

• Kako osigurati adekvatnu razinu i strukturu javnog financiranja obrazovanja dok se tijekom narednih godina bude provodilo opće smanjenje financija? Kako oblikovati program troškova koji uključuje podjelu između investicijskih/tekućih troškova? Kakva bi načela trebalo primijeniti da bi se potaknuli alternativni izvori sredstava i financiranja? i

• Kako prilagoditi obrazovni sustav i nastavni program tako da fokus bude na općim vještinama i sposobnostima umjesto na specifičnim činjenicama, te da bi se sustav učinio fleksibilnijim, dopuštajući veći izbor učenicima u pogledu onoga što će i kako učit i kada započnu, završe ili nastave obrazovanje i kada budu mijenjali svoju školsku karijeru?

B. UPRAVLJANJE

206. Glavni problemi povezani s administracijom su:

• Ravnoteža između kontrole inputa i outputa;

• Osnivanje adekvatnih institucijskih kapaciteta/posredničkih organizacija u procesu razrade i provedbe prioriteta obrazovne politike; te

68

• Oslanjanje na lokalne općinske, školske i individualne stručnjake i prave poticaje za učinkovito i decentralizirano upravljanje.

207. Vlada ima centralnu vlast nad personalom, financijama, nastavnim programom i cjelokupnim usmjeravanjem obrazovne politike. Svi javni prosvjetni djelatnici, direktori i stručnjaci državni su namještenici. Promjene u ovome kontekstu mogu se uvesti samo kao dio opće reforme državnog zapošljavanja. Ministarstvo prosvjete i športa postavlja direktore škola, međutim lokalni školski odbori igraju određenu ulogu u njihovome izboru.

208. Hrvatski je pristup politici obrazovanja naslijedio mnoge elemente jugoslavenskoga pristupa u kojemu se obrazovanje shvaćalo kao "znanost" s predvidljivim posljedicama i u kojemu je komunistička vlast provodila efikasnu kontrolu putem nastavnih programa, rasporeda, nastavnih jedinica i metoda, kao i uniformnih udžbenika. Međutim, vlada s pomoću čvrste administrativne kontrole inputa ograničava vlastitu fleksibilnost da definira i provodi selektivna načela zasnovana na kontroliranju outputa i rezultata. Za ove su potrebni bolji informacijski sustavi, te praćenje i procjena uspješnosti djelovanja. Do sada je uloženo malo napora za stvaranje takvih mjera i institucijskih kapaciteta.

209. Oba ministarstva zadužena za obrazovanje moraju znatno poboljšati svoje strateške potencijale. Potrebno je donijeti i provesti nova načela koja se odnose na cijeli niz problema, od nastavnog programa do vrednovanja rezultata, te od obučavanja nastavnika do stvaranja obrazovnog materijala. Europsko i regionalno iskustvo pokazuje kako najefikasniji način stvaranja takvih kapaciteta leži u osnivanju posredničkih organizacija i savjetodavnih tijela. Takve su organizacije raspoređene među Vladinim organizacijama i vlastima na lokalnoj i školskoj razini. Visokoškolsko vijeće, kao jedan primjer takvih posredničkih organizacija, osnovano je s glavnim ciljem vrednovanja svih institucija i programa.

210. Zbog nepostojanja takvih savjetodavnih kapaciteta na razini koja prethodi višem obrazovanju hrvatska je politika obrazovanja prilično fragmentirana i ograničena razočaranjem glavnih zainteresiranih strana i sukobima među njima. Primjeri za to su prilično defanzivna uloga sindikata prosvjetnih djelatnika u obrazovnoj politici i ograničena uloga koju igraju nevladine organizacije u pružanju potpore razvitku obrazovanja.

211. Vizija koju ima hrvatska Vlada u odnosu na ulogu i karakter njezinih škola nije razrađena dalje od želje da one budu domoljubne, moderne i europske. Međutim, administracija koja podupire ovu viziju ostavlja ograničeni prostor lokalnim akterima u kojemu bi ovi mogli poštivati lokalnu potražnju, ili u kojemu bi se mogli angažirati u novim praksama. Nastavnici i voditelji škola imaju ograničene uloge u definiranju nastavnog programa i strukture opskrba. Bilo je nekih inicijativa da se dopusti školama da definiraju manji dio predmeta izvan obveznih programa, međutim zahtjevi u vezi toga su detaljni i pretjerano su usmjereni na faktičku spoznaju, ostavljajući malo prostora za prave promjene.

212. Uslijed nepostojanja jedne obuhvatnije vizije koja je shvaćena i prihvaćena od strane onih koji su na lokalnoj razini odgovorni za njezinu provedbu, škole ne mogu djelovati učinkovito. Nadalje, općine nemaju odgovarajuću ovlast da bi mogle prilagoditi usluge obrazovanja lokalnim potrebama. Zakonska ovlast i financijska sposobnost općinskih vlasti moraju se tretirati unutar opće javne reforme upravljanja. K tome, potrebno je da se strategije vlade pozabave pitanjem kako će bolje služiti potražnji lokalnog socijalnog i ekonomskog/radnog tržišta preko obrazovnih službi i službi za obučavanje. Školama, direktorima i nastavnicima treba pružiti odgovarajuću neovisnost i odgovornost u izboru najboljeg načina na koji će pružiti visokokvalitetnu i učinkovitu uslugu.

C. FINANCIRANJE

213. Kod financija glavni problemi su:

• Opći opseg obrazovnog budžeta, mehanizmi financiranja i raspodjele, te struktura troškova;

69

• Uloga općina i privatnih sredstava u financiranju obrazovanja; i

• Važan utjecaj nepravilnosti u financiranju na pravednost, transparentnost i adekvatnost opskrba.

214. Udio obrazovanja iz bruto nacionalnog proizvoda iznosi oko 3,4 posto, što je manje od europskog prosjeka. T ijekom 1990-tih godina, dok je trajao rat, ovaj se udio smanjivao, a i sada se postupno smanjuje. Trenutačna razina, međutim, još je uvijek nedovoljna da bi ispunila potrebe školstva, obnove infrastrukture ili pribavljanja suvremenih obrazovnih instrumenata. Nadalje, nema nikakvih poticaja za privatno i ostalo nedržavno financiranje. Kao rezultat toga, nedržavno financiranje ostaje poglavito neformalna ograničavajuća transparentnost.

215. Udio troškova obrazovanja iz državnoga budžeta je tek ispod 12 posto. To nadopunjuju relativno malo dodatno općinsko financiranje i neznatne privatne investicije. T ijekom posljednjih nekoliko godina udio obrazovanja iz općinskih budžeta smanjivao se na oko 10 posto ukupnih javnih troškova za obrazovanje.

216. Financiranje se dijeli između Ministarstva prosvjete i športa (87 posto) i općina (13 posto), pri čemu je Ministarstvo zaduženo za raspodjelu sredstava za osnovno, srednje i visoko obrazovanje, dok općine imaju odgovornost financiranja predškolskog obrazovanja. Kako se predškolsko obrazovanje, koje obuhvaća oko 30 posto starosne skupine, financira lokalno i kako sredstva nisu osigurana za sve regije, predškolske obrazovne službe nejednako su raspodijeljene. Investicijska ulaganja dijele se između centralnih i lokalnih vlasti.

217. Podjela financijskih odgovornosti ne odražava jasnu politiku koja ima izglede za uspješnost na bilo kojoj strani. Fokusirajući se na tekuće troškove na centralnoj razini, vlada neće moći uvesti pozitivne poticaje na učinkovitost u pružanju usluge. Istodobno, podjela investicijskog ulaganja na lokalne i centralne službe smanjuje već ograničene prilike za poštivanje centralnih ili lokalnih prioriteta, ili za provedbu razvojnih projekata na obje razine. Na centralnoj razini ne postoji nikakav odgovarajući informacijski sustav upravljanja koji bi potpomogao stvaranje odgovarajuće strategije investiranja. Hrvatska je sučeljena s nedostatkom prostora u nekim školama i neefikasnom uporabom prostora u drugim. Nastavna sredstva često su neadekvatna. Mnoge su školske zgrade bile oštećene tijekom rata, dok su druge stare ili ih je potrebno renovirati. Također ne postoji nikakva sustavna informacija o regionalnim razlikama, a u onoj mjeri u kojoj takve razlike postoje, financiranje bi moglo malo učiniti da bi se njima pozabavilo.

218. Budžetiranje se povećava i oslanja na raspodjelu iz ranijih godina, bez srednjoročnog planiranja i bez strateških investicijskih ciljeva. Mehanizam centralne budžetske raspodjele strogo je zasnovan na centralnoj kontroli inputa, pružajući ograničene poticaje za učinkovito pružanje usluge na lokalnoj razini.

219. Čini se da Ministarstvo prosvjete i športa obeshrabruje postojanje neovisnih privatnih škola. Neke privatne škole subvencionira država i one imaju nešto više autonomije od javnih škola. Takva politika potiskuje razvoj zdravih alternativa nastavnom programu i metodama i ne pruža poželjan model za raznolikost. Privatne škole također mogu biti korisne u smanjivanju problema zbog prenatrpanosti u javnim školama.

220. Kao posljedica ovih faktora interesima jednakosti i transparentnosti možda se neće pokloniti adekvatna pozornost. Pored ograničenih javnih sredstava i bez značajnijih poticaja za ne-javno investiranje nije moguće pružiti efikasnu potporu novim prioritetima, niti ih je moguće održati. Bez jasne svijesti o odnosu sadašnjih troškova i troškova jednog adekvatnog obrazovnog sustava, tvorci politike obrazovanja mogli bi imati nerealistična očekivanja u pogledu mogućnosti škola da donose željene rezultate.

D. VREDNO VANJE

70

221. Kod vrednovanja glavni problemi su:

• Nepostojanje kapaciteta za vrednovanje, to jest standarda koji se mogu primijeniti širom sektora, te ograničena uporaba standarda prilikom donošenja i provedbe programa; i

• Nepostojanje pouzdanog, standardnog i odgovornog sustava ispitivanja kao temelja selektivnih postupaka.

222. Za razliku od upravljanja i financija, vrednovanje i ispiti iznenađujuće su decentralizirani i jedva da im se sa centralne razine poklanja ikakva pozornost. Međutim, praćenje uspješnosti djelovanja i vrednovanje utjecaja primijenjenih načela zahtijevalo bi konzistentne i, često, centralizirane mjere. Ove uključuju: određivanje standarda; definiranje kvalitete; i organiziranje redovitih aktivnosti vrednovanja. Problemi i izazovi koji se tiču vrednovanja dvostruki su:

• Vlada ulaže malo napora da bi ocijenila uspješnost djelovanja cjelokupnoga sektora, kao i uspješnost djelovanja regija i institucija. Nema sustavnog povratnog utjecaja rezultata rada na odluke o raspodjeli sredstava. Vrednovanje bi pomoglo definiranju prioriteta i mjerljivih ciljeva, efikasno bi organiziralo administraciju tako da ona, putem investiranja i kontrole rezultata, bude usmjerena samo na glavne prioritete; i

• Postojeće regionalne razlike i raznolika struktura srednjih škola (vidi dolje detalje) zahtijevaju bolje mehanizme za praćenje kvalitete. Ranije su se rezultati učenja smatrali uveliko predvidljivima.

223. Premda ispiti igraju bitnu ulogu u usmjeravanju učenika, regrutiranju za profesije i odabiranju pripadnika društvene i ekonomske elite, trud vlade da ispite učini pouzdanijima i transparentnijima neadekvatan je. Međunarodno iskustvo sugerira kako postoje sve veće razlike u potrebi, pristupu i uspješnosti djelovanja koje rezultiraju iz pritiska na obrazovni sustav da prezentira višestruke opcije i mjere za korigiranje nejednakosti i izbora. Socijalne i regionalne razlike, te raznolikost škola trebaju bolje mehanizme za nadgledavanje odabira i kvalitete.

• Ispiti se, premda su bitni za školsku karijeru individualnog studenta, temelje na lokalnim uobičajenim praksama. Oni ne zadovoljavaju osnovne kriterije kvalitete kao što su pouzdanost, objektivnost i validnost. Rezultati se ne mogu uspoređivati od jedne učionice do druge, ili između škola i regija. Također nedostaje objektivnosti, i to iz nekoliko razloga: ispitni materijali organiziraju se na lokalnoj razini, a ne na nacionalnoj; usmeni ispiti organiziraju se i obavljaju unutar škola; nema standardnih načina ocjenjivanja; nema izvanjske provjere kriterija; i samo je mali broj ispitivača stručno pripremljen; i

• Ranije se životne šanse, kao što su zaposlenja i ulazak na sveučilište, nisu raspoređivale prema striktnim kriterijima sposobnosti, pa nije postojala velika potreba da se osigura precizno i pravedno mjerenje postignuća učenika. Sada se sve veći broj mladih ljudi natječe za sve manji broj prilika; oni zahtijevaju pravedne, nacionalno transparentne i pouzdane načine raspodjele tih prilika.

E. NASTAVNI PRO GRAMI

224. Glavni problemi u stvaranju nastavnog programa su:

• Definiranje odgovarajuće ravnoteže između faktičkog znanja i općih vještina;

• Povećanje razine fleksibilnosti i adekvatne lokalne sposobnosti za prilagodbu nastavnog programa lokalnoj i individualnoj potrebi; te

• Primjena novih načela u obrazovanju, programima i ponudama.

71

225. Obrazovna reforma u Hrvatskoj neće moći biti uspješna ako vlada i zainteresirane strane ne promisle sveobuhvatno o problemima nastavnog programa. Bitan problem ovdje nadilazi pitanje što bi bio adekvatan sadržaj poučavanja i udžbenika. Pitanja koja moraju postaviti donositelji odluka prije su povezana s vještinama i sposobnostima onih koji ulaze na tržište rada i koji postaju građani jedne moderne europske zemlje.

• Sve do sada najvažniji prioritet vlade i politički najvidljivija točka u programu reforme bila je zamjena starog "jugoslavenskog" sadržaja obrazovanja "kroatiziranim" nastavnim programom i nacionalnim tradicijama. Ovaj cilj obuhvaća cijeli niz problema iz povijesti, zemljopisa, književnosti, učenja jezika i tako dalje. Uz to, političke izjave se također pozivaju na europske vrijednosti i standarde;

• Međutim, ovi ciljevi također unose tradicionalne pristupe u pedagogiju koja se oslanja na učenje i ponavljanje činjenica, čak i kada se te činjenice smatraju novim i suvremenim činjenicama. To je pristup koji se duž cijele Europe, uključujući tu i regiju centralne i istočne Europe, smatra zastarjelim.

• Nadalje, nastavni se program definira i vrlo pomno nadzire preko razrađenog državnog sustava nadziranja;

• Slično nastavnom programu, sadržaj ispita također mjeri "faktografiju", koja ima malu informativnu vrijednost o sposobnostima diplomaca za njihove buduće poslodavce.

226. Hrvatskoj su sada potrebne različite i pouzdanije mjerene vještine zasnovane na kompetentnosti kako bi zadovoljila zahtjeve tržišta. Fokus mora biti podijeljen na ono što đaci uče i kako to uče.

227. Umjesto fragmentiranih struktura (vidi dolje) škola, programi i nastava trebaju se prilagoditi izdiferenciranim načinima i različit im individualnim potrebama učenja. U dijalog i planiranje obnove nastavnog programa trebala bi se uključit i široka skupina zainteresiranih strana. Novi programi trebali bi se provoditi ne samo ne samo u okviru osnovnog nastavnog programa, nego također u obučavanju nastavnika, na ispitima, u vrednovanjima, udžbenicima i ostalim instruktivnim i obrazovnim materijalima.

F. INSTITUCIO NALNA STRUKTURA

228. Glavni zabrinjavajući problemi su:

• Mogućnosti da pojedinci mogu modificirati svoje obrazovanje i obrazovni profil unutar školskog sustava i t ijekom njihove radne karijere;

• Određivanje vremena za izbor poziva i specijalizacije unutar školskog sustava; te

• Pristupi prema konkurentnosti i jednakosti prilikom prilagodbe smjerova i tokova učenja;

229. Školski sustav u Hrvatskoj pokriva predškolske razrede pa sve do završetka srednje škole. Međutim, pristup raznim opskrbama je ograničen i usmjeravanje djece na razne staze započinje rano. Upis u predškolsko obrazovanje je oko 34 posto, a kako se ono financira od strane općina, nije uniformno i varira od područja do područja. Na osnovnoj razini upis je oko 94 posto. Ovdje vlada pokušava razdvojiti tri pod-razine s nejasnom sadržinom ili svrhom. Na gornjoj srednjoj razini obrazovanja upis je 64 posto, što je mnogo manje od prosjeka u zemljama Centralne i Istočne Europe (CEE).

230. Nakon što je Hrvatska postala neovisna zemlja, novi vladini programi počeli su naglašavati natjecanje i individualizam, te stalno napredovanje kao protu-tezu ranijim ideologijama jednakosti i kolektivizma. Glavni cilj vlasti bio je povratiti prestiž akademski orijentiranih gimnazija, upisujući oko četvrtine starosne skupine i orijentirajući ostale učenike ka programima za određena zanimanja.

72

Usmjeravanje se nastavlja na trećoj razini obrazovanja na kojoj se uvodi binarni sustav, uključujući nove profesionalne više škole, bez jedinstvenog sustava kreditiranja kojim bi se olakšao transfer među programima.

231. Kako srednje i visoko obrazovanje sve više postaju važni faktori u odlučivanju o ekonomskom položaju i socijalnom mobilitetu, potražnja postaje sve raznovrsnija. Reagiranje Vlade na raznovrsnu potražnju ostalo je po tradiciji uniformno, pristupajući izazovu s teorijskim, tradicionalnim i provjerenim modelima umjesto da dopusti institucijama i davateljima usluge da razvijaju učinkovite reakcije i započnu s inovacijskim programima. U stvarnosti, pristup akademski najnaprednijim smjerovima i institucijama odista ovisi o regionalnom i socijalnom podrijetlu, pa ipak se nejednaka dostupnost tretira kao pravedna konkurencija.

232. Kao što je ranije bilo razmotreno, selekcija na raznim razinama ne zasniva se na pouzdanim rezultatima testova. I što je najvažnije, zbog nepostojanja adekvatnih oblika obrazovanja kao drugog izbora i povezujućih programa kako bi bio moguć prijelaz iz jednog smjera u drugi, sustav ne pruža adekvatnu strategiju za školovanje i intelektualni razvoj onima za čiji se uspjeh smatra da je na srednjoj ili niskoj razini. Nadalje, profesionalno i tehničko obrazovanje za mnoge učenike započinje rano i u osnovi je drugi ili treći izbor, bez izraženog interesa na strani t ih studenata za učenje specifičnih profesija za koje su obučeni

233. Paralelno s reformom nastavnog programa vlada će trebati ponovno razmotriti svoj pristup prema institucionalnoj strukturi obrazovanja. Sadašnji sustav srednjeg obrazovanja neće biti u stanju apsorbirati ma kakvu ekspanziju srednjeg obrazovanja kako iz financijske perspektive, tako i u pogledu spremnosti da odgovori na društvenu i gospodarsku potrebu. Premda bi rano usmjeravanje i selektivnost mogli odgovoriti na potrebu stvaranja redova nove društvene elite, to bi bio nepoželjan smjer za novo ekonomsko tržište i jedno otvorenije društvo. Nepostojanje odgovarajućeg reagiranja, adekvatnih programa i institucionaliziranih oblika doživotnog učenja moglo bi prouzročit i dugoročne probleme u proizvodnosti.

• S obzirom na opseg ovih problema, bit će potrebno da široko utemeljeni dijalog i konsenzus odrede nove ciljeve i inovacije na svim razinama;

• Općenito, ako je to moguće, programi za profesionalno obrazovanje trebali bi se odložiti za poslije obveznog obrazovanja;

• Programi bi se trebali utvrditi t ijekom općeg školskog perioda, a nakon toga spajati razne obrazovne smjerove i unositi korekcije u individualne obrazovne i školske karijere, i

• Programi i institucije trebali bi se poticati s pomoću standardnih (priznatih) opcija i poticaja kako bi pružali doživotno učenje.

G. O DNO S PREMA O BRAZO VNIM DJELATNICIMA

234. Premda je politika prema nastavnicima problem koji presijeca i obuhvaća izazove povezane s upravljanjem, financijama, obučavanjem, nastavnim programom i strukturom, on se treba zasebno tretirati kad se uzmu u obzir akutne tenzije između nastavničke profesije uopće i vlasti.

• Nastavnici su općenito neadekvatno pripremljeni. Postojeća obuka prije stupanja u službu je fragmentarna i konzervativna, stvarajući nepotrebnu specijalizaciju (za jedan ili dva predmeta) i stratifikaciju (za razne razine u školstvu) i zastarjele metode obučavanja;

• Postojeće obučavanje nastavnika za vrijeme njihove službe ne održava se redovitim procedurama i nedovoljno je da bi zadovoljilo potrebe koje su postavili bilo ciljevi vlade ili neki drugi ciljevi;

73

• Plaće i prestiž nastavnika su niski, što otežava privlačenje kvalificiranih ljudi u tu oblast. Struktura naknade koju je odredilo Ministarstvo prosvjete i športa (MES) nije vezana za uspješnost rada, te tako ima malo poticaja za nastavnike da povećaju svoju produktivnost; i

• Što je najvažnije, nastavnici kao društvena skupina uglavnom predstavljaju jednu otuđenu skupinu koja se najčešće suprotstavlja inicijativama vlade, umjesto da istupi sa svojim vlastit im razvojnim alternativama. Čini se da nastavnici predstavljaju najakutniji problem koji proistječe iz nepostojanja konsenzusa u pogledu obrazovnog programa.

235. Bit će potrebno da Vlada stvori novi okvir za suradnju s nastavničkim udrugama, općinskim vlastima, predstavnicima školskih direktora i instruktorima nastavnika. Neke od problema potrebno je pokriti preko šireg dnevnog reda reforme, to jest reforme javnog ili državnog zapošljavanja i reforme javnog upravljanja. Međutim, tu je također i kratkoročni i dugoročni konsenzus u pogledu obučavanja, reguliranja radnog opterećenja nastavnika, odgovornosti i poticaja da se prizna i nagradi svako istaknuto uspješno djelovanje i inovacija.

H. KRATKO ROČNE I SREDNJO ROČNE PREPO RUKE

236. Kratkoročni i srednjoročni problemi uvjetovani su dugoročnim rizikom koji proistječe iz očitog nedovoljnog ulaganja u obrazovanje. Sadašnji udio od 3.4 posto iz budžeta nizak je u usporedbi s europskim prosjecima i u usporedbi s potrebama koje zemlja ima u svome naporu da razvije tržišnu ekonomiju i otvoreno društvo. Niska razina financiranja mogla bi ograničit i dugoročnu produktivnost s negativnim implikacijama po dugoročni razvoj. Iako bi sada financijski pritisci mogli učiniti svako povećanje teškim, bit će potrebno da strateško planiranje i reformiranje obrazovnih programa uzmu u obzir ovaj dugoročni rizik. Uslijed nepostojanja plana u pogledu srednjoročnog obrazovnog budžeta, preporuke za kratki i srednji rok mogu samo označit i potencijalne koristi i rizike umjesto mjerljivih rezultata i troškova.

237. Prethodnoj je vladi nedostajala strateška vizija koja bi integrirala glavne ciljeve za novu obrazovnu strategiju, uključujući tu poboljšanje kvalitete, učinkovitost i pravednost. Pored toga, ta vlada nije pokušala ostvariti konsenzus s glavnim zainteresiranim stranama u pogledu ovih problema. Stoga je glavni cilj nove vlade stvaranje njezinih strateških sposobnosti kako bi se ostvarila strategija sektora i programski dnevni red za dijalog sa zainteresiranim stranama.

• Kratkoročno, trebala bi se osnovati radna grupa kako bi odredila program, uključujući raspored i prioritete. Ova radna grupa bi trebala uključit i u sebe predstavnike centralnih i općinskih organa, uključujući tu i one koji kontroliraju javno financiranje. Dijalog sa sindikatima prosvjetnih radnika, poslodavcima, akademskim, studentskim i roditeljskim predstavnicima pomogao bi razvijanju partnerstva, rafiniranju prioriteta i potreba za promjenama u zakonodavstvu, a moglo bi pomoći i mobiliziranju dodatnih financijskih i ljudskih resursa kako bi se reformi pružila potpora;

• Srednjoročno, gornje će aktivnosti rezultirati sektorskom strategijom, uključujući tu ciljeve za postizanje autputa, razinu javnih sredstava i zakonsku reformu. Također će biti potrebno da vlada osnuje i održi neovisna savjetodavna tijela usmjerena na specifične probleme, uključujući tu vrednovanje, obuku nastavnika, priznavanje i upravljanje; i

• Rizici su neizravni: dijalog i planiranje mogli bi odrediti područja za investiranja koja zahtijevaju dodatne financije u vrijeme ograničenih sredstava, a mogla bi također ukazati na neefikasnosti, ugrožavajući t ime neke investirane interese.

238. Neadekvatno razgraničenje odgovornosti između različit ih razina Vlade i snažna uloga centralnih vlasti u reguliranju svakodnevnih aktivnosti ograničavaju kapacitet vlade u provođenju programskih ciljeva. Međutim, takva vlast ne pruža poticaj lokalnim vlastima ili davateljima usluge da se

74

angažiraju u inovacijskim djelovanjima kako bi poboljšali kvalitetu, relevantnost za tržišnu ekonomiju te otvoreno društvo i učinkovitost.

• Kratkoročno, trebale bi se preispitati uloge i odgovornosti među-državnih tijela kako bi se odredila sadašnja ograničenja i kako bi se ta ograničenja usporedila sa dodatnim prilikama koje će rezultirati iz usklađivanja sadašnje vlasti. Pokazalo se da su takva preispitivanja bila od pomoći Bugarskoj, Republici Češkoj, Mađarskoj, Poljskoj i Rumunjskoj u procjeni sposobnosti vlasti i predlaganju načina njihovog usklađivanja. Metod koji je upotrebljen u gornjim zemljama dostupan je i lako prilagodljiv Hrvatskoj.

• Srednjoročno, bit će potrebno da se vlasti i uprava restrukturiraju tako da će dopustiti efikasno donošenje programa i poticaje na razini lokalnih vlasti i uprave, inovaciju i poboljšano pružanje obrazovnih usluga, i

• Rizici uključuju nepostojanje interesa i malu sposobnost za korištenje prilika za stvaranje programa i uprave kako bi se stvorila razlika i promjena u sadašnjem sustavu. Ovi bi se rizici trebali ograničit i prakticiranjem obuke i sudjelovanja.

239. Uslijed nepostojanja značajnog potencijala za povećanje javnih troškova za obrazovanje bit će potrebno da nova vlada preispita i uskladi strukturu troškova, sustav raspodjele te poticaj za davatelje usluga.

• Kratkoročno, bit će potrebno stvaranje opcija za poticaje usmjerene na efikasno trošenje i pružanje usluge, za naknade korisnika barem na višem obrazovanju, ali također i u izvjesnim elitnim ili profesionalnim oblicima post-osnovnog obveznog obrazovanja. Nakon preispitivanja sadašnje geografske učestalosti javljanja javnih troškova za obrazovanje vlada treba donijeti formule za kompenziranje nejednakosti;

• Srednjoročno, Vlada treba uvesti novi sustav budžetske raspodjele, uključujući tu i sredstva za socijalnu skrb, te program raspodjele sredstva za studente. To će dovesti do poboljšanja na lokalnoj i školskoj razini financijskog upravljanja i povećati financijski kapacitet na centralnoj razini za financiranje državnih prioriteta i investicije i nagrađivanje uspješnosti; i

• Na strani rizika, subvencije za socijalnu skrb i druge nove financijske strategije pobudit će potrebu (nastalu zbog dodatnih troškova) za većom transparentnošću, boljim informativnim sustavom i redovitim revizijama.

240. Bit će potrebno da nova vlada ponovno isplanira sustav vrednovanja i ispitivanja, uključujući tu poboljšanje centralnih kapaciteta i donošenje novih propisa:

• Kratkoročno, treba osnovati Odbor za vrednovanje kako bi se odredio okvir za prioritete i institucionalni okvir za vrednovanje, kao i da bi se promijenio okvir ispitivanja u obrazovanju;

• Srednjoročno, bit će potrebno osnovati jedno neovisno profesionalno ocjenjivačko tijelo za obavljanje redovitih vrednovanja, a nove standarde postavit će Odbor. To standardi zajedno s podacima o vrednovanjima dobivenim širom sektora trebali bi biti temelj za usklađivanje politike obrazovanja. Bit će potrebno da se ti novi standardi ispitivanja eksperimentalno provjere i uvedu na kraju obveznog i srednjeg obrazovanja, stvarajući veću transparentnost u sustavu selekcije; i

• Na strani rizika vrednovanje kao pomoćno sredstvo obrazovnog programa prouzročit će dodatne troškove. Međutim, pojednostavljenjem ostalih dijelova obrazovnog upravljanja i administracije trebalo bi rezultirati uštedom. Pouzdanija informacija o uspješnosti institucija također bi mogla privući više ne-državnih fondova k obrazovanju. Isto tako, nove sheme ispitivanja možda neće biti uspješne budu li se uvele bez paralelnog razvoja novog nastavnog programa.

75

241. Zahtjev za utvrđivanjem hrvatskih i europskih problema u pitanjima nastavnih predmeta prikriva stvarni problem da je taj nastavni program krut i zasnovan na prikupljanju činjenica, umjesto na razvijanju vještina i aktivnom učenju. Napuštanje tradicionalnog pristupa zahtijevat će od nove vlade široki dijalog i konsenzus.

• Kratkoročno, Vlada treba formirati Savjetodavnu grupu koja će stvarati i razmatrati novi okvir za razvijanje nastavnog programa. Na osnovu preporuka savjetodavne grupe vlada bi trebala težiti novom sporazumu oko ciljeva osnovnog nastavnog programa koji pospješuje vještine i olakšava aktivno učenje i držanje nastave.

• Srednjoročno, bit će potrebno da vlada usvoji okvir novoga osnovnog nastavnog programa. Taj će okvir zahtijevati preispitivanje udžbenika i ostalog materijala, prilagođavanje ispita i obuke. Štoviše, decentralizirano upravljanje treba ovlastit i škole i nastavnike da prilagođavaju nastavu i učenje lokalnim uvjetima i individualnoj potrebi; i

• Rizici: Promjene u nastavnom programu i povezanim problemima politički su osjetljiva pitanja koja zahtjevaju prošireni dijalog, stručni rad i tehničku pomoć. Kada se okvir bude postavio, provedba će zahtijevati nova sredstva za pokrivanje troškova stvaranja obrazovnog materijala, preoblikovanje obuke prije i za vrijeme službe te financiranje inovacija na školskoj razini.

242. Nova se Vlada treba pozabaviti problemima povezanim s strukturom obrazovnih opskrba, budući da sada ona nije adekvatna za zadovoljavanje potreba jednog sve većeg tržišta i europski orijentiranoga društva.

• Kratkoročno, potrebno je da Ministarstvo prosvjete sastavi preporuke kako bi (a) odgodilo usmjeravanje na profesionalne programe; (b) uspostavilo šira polja za specijaliziranje; (c) pružilo programe povezivanja srednjoškolskih smjerova proučavanja; te (d) utvrdilo standardne procedure selekcioniranja na kraju 12. razreda.

• Srednjoročno, upravljanje i usvajanje obrazovne strukture trebali bi bolje odražavati potražnju. Lokalnim bi vlastima trebalo dati više uloge u definiranju profila javnog obrazovanja, post-osnovno obrazovanje bi trebalo odražavati individualnu potrebu i izbor korisnika, a profesionalni programi bi trebali biti t ješnje povezani s ekonomskim akterima (preko opskrba, financiranja i vodstva). Potrebno je da nova struktura bude fleksibilnija i da uzme u obzir sve veće zahtjeve za promjenom individualnog školovanja i obrazovne karijere pojedinca, za promjenom smjerova, napuštanjem i nastavljanjem obrazovanja, te nalaženjem stalnih prilika za dalju obuku i preobuku; i

• Rizici su povezani s sve većom složenošću obrazovnih opskrba. Bit će potrebno da Vlada razvije alternativne oblike reguliranja putem financija, ispita i neizravnih sredstava upravljanja, budući da će škole, smjerovi obrazovanja i programi postati manje ujednačeni ili homogeni (jer i drugi europski primjeri pokazuju slične tendencije).

243. Bit će potrebno da nova Vlada razvije novi temeljit i pristup tretiranju raznih problema povezanih s obučavanjem i zapošljavanjem nastavnika:

• Kratkoročno, Vlada treba preispitati obučavanje prije i u vrijeme službe te predložiti poboljšanje, kao i dodatno financiranje obučavanja za vrijeme službe. Sadašnji sustav plaća i naknada, međutim, sugerira neefikasnosti. Politika plaćanja i zapošljavanja treba se temeljit i na preispitivanju i reformi općeg javnog sustava zapošljavanja;

• Srednjoročno, potrebno je da Vlada uvede mjere za vrednovanje i nagrađivanje uspješnosti djelovanja i inovacija u nastavnom programu, kao i u programima za obučavanje prije i za vrijeme službe; i

• Rizici su povezani s povećanjem sredstava za obuku tijekom službe, s nagradama i mogućim podjelama unutar nastavničkih redova kada se budu uveli poticaji za uspješno djelovanje. Međutim, Vlada bi trebala moći upotrijebiti nastavnike kao provoditelje promjene.

76

77

8. POLITIKA FINANCIJSKOG SEKTORA

SAŽETAK

244. Izraziti makroekonomski debalans koji je zahvatio hrvatsko gospodarstvo od 1997. godine, nakon kojega je uslijedio trend pada gospodarskih aktivnosti t ijekom 1998. godine, nastavljen je i u 1999. godini. Uslijed toga su donositelji političkih odluka u Hrvatskoj suočeni s teškom zadaćom ne samo prestizanja dostignuća iz prošlosti – uglavnom na polju stabilnosti – već i potrebe osmišljavanja dosljednog kompleta politika u cilju rješavanja znatnih debalansa, kako na vanjskim, tako i na fiskalnim računima. U tom će kontekstu jedan od ključnih vidova obnovljenih reformskih napora biti usvajanje mjera kratkoročne politike radi rješavanja problema uočenih u važnom segmentu bankarskog sustava.

245. Kao i u drugim zemljama Srednje i Istočne Europe, bankarski sustav u Hrvatskoj je iskusio dalekosežne promjene, pri čemu je potrebno poduzeti odlučne mjere koje bi se pozabavile s razvitkom financijskog sustava i naslijeđenih problema. Najrecentniji od tih napora jest tekući program sanacije svih velikih banaka u državnom vlasništvu. Dosad postignuti rezultati tog programa ohrabruju a odlučna faza privatizacije se sada čini pred skorim i uspješnim dovršetkom. Međutim, usporedo s restrukturiranjem glavnih banaka u državnom vlasništvu, pojavljivanje velikog broja malih banaka do kojeg je došlo zadnjih godina nije puno doprinijelo boljoj konkurenciji i poboljšanju bankarskih usluga. Upravo suprotno, to je učinilo sustav osjetljivijim i javnost nepovjerljivijom prema financijskom sektoru.

246. Ostvaren je znatan napredak u regulatornom i institucionalnom okviru koji uređuje financijske institucije, ali izgledi sektora i dalje zabrinjavaju. Naime, hrvatski bankarski sustav i nadalje odlikuju regionalna segmentacija, uspostava brojnih malih i nedovoljno stručnih financijskih institucija, osjetljivost uslijed rizičnog i problematičnog privrednog sektora. U velikoj mjeri takvi prevladavajući uvjeti u bankarstvu i dalje opterećuju zajmoprimatelje i obeshrabruju ulaganja te ne pogoduju razvitku učinkovite posredničke funkcije. Nadalje, uloga drugih dijelova financijskog sustava ostaje neznatna i nedovoljno razvijena. Ukratko, jačanje temelja suvremenog i učinkovitog financijskog sustava ostaje jedan od ključnih razvojnih izazova koji ne smije ostati bez odgovora.

247. Nedavni događaji s bankama u poteškoćama su nas podsjetili na i nadalje prisutan rizik od naglog gubitka povjerenja u bankarski sustav koji bi, ukoliko se na njega ne bi reagiralo, mogao pokrenuti propast znatnog broja slabih financijskih institucija. Nadalje, nema sumnje da bi takav razvoj događaja predstavljao prijetnju makroekonomskoj stabilnosti. Neupitno je da bi održavanje povjerenja javnosti u financijski sustav trebao biti stožerni element tih mjera politike.

248. Kratkoročne mjere koje bi valjalo razmotriti trebale bi se pozabaviti: (i) dovršetak isplate osiguranih štednih uloga; (ii) dovršetak rješavanja problema problematičnih banaka; i (iii) dovršetak privatizacije. Određenije rečeno:

• Rješavanje pitanja propalih banaka i isplata osiguranih štednih uloga valja dovršiti; potonje bi moralo obuhvatiti obveze određene za isplatu tijek 1999., kao i one koje su odgođene za narednu godinu;

• Troškove osiguranih štednih uloga i rješavanja stanja u problematičnim bankama mora snositi državni proračun na sveobuhvatan i jasan način;

• Stečajevi banaka u tijeku moraju se riješiti propisno i jasno. U tom je cilju potrebno sudovima i stečajnim upraviteljima na raspolaganje staviti resurse i tehničku pomoć za rješavanje stečajeva; potrebno je poboljšati neophodnu koordinaciju između u to uključenih strana kako bi se u postupcima promicala jasnoća;

78

• Rješavanjem stanja problematičnih banaka se valja pozabaviti na sveobuhvatan način i u kontekstu tržišnih mehanizama određenih novim zakonom o bankama.38 Određenije rečeno: (i) na svim bankama za koje se utvrdi da su očito nesolventne moraju se otvoriti stečajni postupci; (ii) pripadajuće obveze po osiguranim štednim ulozima moraju se izričito priznati; i (iii) veći je naglasak potrebno staviti na uporabu mehanizama rješavanja problema – u obliku određenom u zakonu o bankama – u fazama prije propasti banke, to jest, kada privremeni upravitelj preuzme nadzor nad problematičnom bankom;

• Daljnje sanacije od strane Vlade valja izbjegavati (uključujući i sanacije putem Agencije za sanaciju banaka (DAB)). Proračunska sredstva valja rabiti samo za pokrivanje manjka u cilju isplate osiguranih štednih uloga ili za pomoć spajanju problematičnih banaka u kojima se interveniralo i koje se čine pogodnima da ih preuzmu zdrave banke; valja u što skorije vrijeme nastaviti napore za potpomognuto spajanje problematičnih banaka i razmotriti stranu pomoć u tom kontekstu;

• Tekuće napore u cilju dovršetka privatizacije prodajom velikih banaka u državnom vlasništvu putem DAB u prvim mjesecima ove godine valja nastaviti;

• Sve ostale banke u državnom vlasništvu u portfelju DAB (t.j. Croatia i Dubrovačka banka) morale bi biti podvrgnute kratkoročnom programu restrukturiranja i brze privatizacije; ulogu DAB valja redefinirati kako bi podržavala tržišne mehanizme rješavanja problema ugrađene u novi zakon o bankama; dočim bi rješavanje pitanja imovine u portfelju DAB valjalo provesti u kontekstu sveobuhvatne strategije za dovršavanje privatizacije ostale imovine u državnom vlasništvu.

249. Povrh neposrednih i hitnijih pitanja kratkoročne politike koja su gore navedena, formulatori politike se moraju i nadalje angažirati na osmišljavanju srednjoročne politike koja bi se bavila strukturnom reformom financijskog sustava. U ovaj skup prvenstveno spadaju mjere politike kojima je cilj:

• postići poboljšanja u strukturi bankarskog sustava, poticati konkurenciju i, u krajnjoj liniji, dovesti do konsolidacije financijskog sektora;

• ograničit i ulogu države na pružanje odgovarajućeg regulatornog i prudencijalnog okružja, a ne na upravljanje ili posjedovanje banaka ili uplitanje u kreditne odluke;

• postići odgovarajuću razinu financijskog produbljivanja kako bi financijski sektor odigrao bitnu ulogu u učinkovitoj preraspodjeli sredstava koja bi dovela do održivog rasta;

• poboljšati transparentnost i izvješćivanje i nastaviti s razvitkom i osuvremenjivanjem regulatornog i nadzornog okvira;

• pospješiti institucionalni razvoj ključnih financijskih institucija i preko uloge monetarne vlasti, to jest, stvaranje i/ili jačanje drugih nadzornih ustanova za mirovine i osiguranje, jačanje Komisije za vrijednosne papire i Središnje depozitarne agencije, stvaranje agencija za ocjenu kreditne sposobnosti, poboljšanja u registrima pokretnina i nekretnina; i

• razviti okružje poticajno za poslovanje u kojem bi vlasnička prava bila poštivana, odgovarajući računovodstveni i revizorski standardi bili rutinski rabljeni i transakcije s osiguranim kreditima bile propisno ustrojene.

A. DIJAGNO ZA RAZVO JA DO GAĐAJA U BANKARSKO M SUSTAVU

Pozadina

38 Mora se naglasiti da se veći dio napretka koji je postignut u rješavanju pitanja problematičnih banaka u razdoblju 1998-1999. oslanjao u velikoj mjeri na poteze i inicijativu HNB, često bez odgovarajućih napora fiskalnih vlasti.

79

250. Puno toga što se događa u današnjem hrvatskom financijskom sektoru ima korijene u tome kako je sustav bio uspostavljen nakon raspada bivše SFRJ.39 U stvarnost, od rođenja je hrvatski bankarski sustav obilježen nekolikim izrazitim slabostima: (i) većina banaka je bila nedovoljno kapitalizirana i njihovi su računi bili izrazito iskrivljeni godinama umalo hiperinflacije; (ii) upravljanje bankama bilo je iz temelja manjkavo i dužnici i/ili dioničari su imali velikog utjecaja na kreditne odluke; (iii) banke su redovito podlijegale socijalnom i političkom uplitanju te su time slabo razvile posredničke i upravljačke vještine; i (iv) naslijeđena regionalna segmentacija bankarstva učinila je banke izuzetno osjetljivima na posljedice rata i poremećaje uzrokovane tranzicijom.

251. Savezne propise naslijeđene iz SFRJ je trebalo brzo zamijeniti novim Zakonom o Narodnoj banci (1992.) i novim Zakonom o bankama (1993.). Novi regulatorni okvir je odredio Narodnoj banci Hrvatske osnovne odgovornosti za prudencijalne i propise o izdavanju dozvola i predstavljao je znatno poboljšanje u odnosu na zakone SFRJ. Međutim, institucionalna podrška provedbi i primjeni je i nadalje bila slaba. U Hrvatskoj je na kraju 1992. poslovalo 25 domaćih banaka i nije bilo podružnica stranih banaka. Bankarstvo je bilo izrazito koncentrirano, pri čemu su dvije najveće banke, jedna državna a druga u procesu vlasničke pretvorbe, dominirale nad dvije trećine sustava. Na oko desetak regionalno kontroliranih banaka u državnom vlasništvu je otpadao skoro cijeli ostatak sustava. U opreci tomu su novonastale privatne banke bile malobrojne i neznatne veličine.

252. Kao i u drugim zemljama Srednje i Istočne Europe, bankarski sustav u Hrvatskoj je iskusio dalekosežne promjene. Poduzete su odlučne mjere koje su se pozabavile razvitkom financijskog sustava i naslijeđenih problema, uglavnom u obliku dva glavna programa pod pokroviteljstvom države (stara devizna štednja i program “obveznica za restrukturiranje” (“velike obveznice”). Iako uspješne u pokušaju da “oživljavanja” bolesne strukture imovine naslijeđene iz SFRJ, ove su dvije intervencije također onemogućile većini banaka ostvarivanje prikladnog upravljanja likvidnošću te su malo doprinijele razvitku tržišta kapitala.

253. T ijekom prvih godina tranzicije gotovo desetak malih državnih banaka su “privatizirane”, tako što su dionice pripadale bivšim društvenim poduzećima koja su i sama privatizirana. U najvećem je broju slučajeva, međutim, rezultat bio taj da je vlasništvo nad bankama i upravljanje njima bivalo slabije i raspršenije. Još je važnije i to da je u vlasničkoj strukturi Zagrebačke banke, jedne od najvećih banaka s nacionalnom mrežom podružnica, osim privatiziranih bivših društvenih poduzeća sudjelovao i velik broj fizičkih osoba. Uslijed toga je Zagrebačka banka, pod upravom snažnog poslovodstva, izbjeglo državnu kontrolu i postala najjačom financijskom institucijom u Hrvatskoj. Usporedo s time, labava pravila o ulasku na tržište i niska razina minimalnog temeljnog kapitala banaka su ohrabrila otvaranje desetaka malih privatnih banaka koje su počele posredovati poglavito u kratkoročnom financiranju trgovine. Udio stranih banaka na tržištu je ostao neznatan.

254. Unatoč ovakvom razvoju događaja, posredovanje banaka je i nadalje bilo ozbiljno narušeno gubicima nakupljenim tijekom dugih razdoblja inflacije koja je graničila s hiperinflacijom te pogrešne alokacije sredstava gubitašima u državnom vlasništvu. Na nekoliko dominantnih banaka u državnom vlasništvu je otpadalo dvije trećine bankarskog sustava, a veliki udio sumnjivih potraživanja po zajmovima je sprečavao banke u preusmjeravanju sredstava prema uporabi u korisnije svrhe, čime je stvorena nestašica kredita za zdravije privatne zajmoprimatelje. Povrh toga, slab financijski položaj velikih državnih banaka i očekivanja visoke inflacije su imale za posljedicu visoke realne kamatne stope. U velikoj su mjeri prevladavajuće okolnosti u bankarskom sustavu opterećivale zajmoprimatelje, destimulirale investicije i onemogućavale razvitak instrumenata za dugoročno bankovno posredovanje.

39 Godine 1991. Narodna banka Jugoslavije (NBJ) je isključila hrvatske banke iz kredita za refinanciranje i suspendirala im pristup njihovim deviznim rezervama. Ovaj potez je doveo do toga da je novoustanovljena Vlada Republike Hrvatske ovlastila postojeću Narodnu banku Hrvatske (NBH) da osigura kredite za refinanciranje hrvatskim bankama i podrži njihova potraživanja od NBJ. Ova potraživanja su u tom trenutku procijenjena na oko 3 milijarde USD.

80

Sanacija banaka

255. Godine 1994. Vlada RH je počela pripremati program sveobuhvatne strukturne reforme kako bi se pozabavila neodrživim problemima prisutnim u velikim državnim bankama i javnim poduzećima. Iako je doseg programa bio naznačen u Zakonu o sanaciji banaka iz 1994. i stvaranju Agencije za sanaciju banaka (DAB), nastavljeni sukobi u regiji i politička neizvjesnost s kojom se Hrvatska suočavala su odgodile pokretanje sanacije najvećih banaka u državnom vlasništvu do kraja 1996.

256. Ovaj se program reformi usredotočio na razvrgavanje veza između posrnulih državnih banaka i državnih poduzeća gubitaša. Nadalje, jedan je od prvenstvenih ciljeva programa bio izložiti oslabljene velike državne banke zdravim stimulacijama u sklopu sanacijskog programa i uključit i ih, u konačnici, u strategiju privatizacije. Ukratko rečeno, program sanacije se sastojao od otpisa udjela u kapitalu banaka u vlasništvu državnih poduzeća prijebojem na njihove nagomilane neotplaćene dugove po zajmovima i daljnjom rekapitalizacijom banaka od strane države kombinacijom obveznica DAB i gotovine u cilju

0

5

10

15

20

25

1 6 11 16 21 26 31 36 41 46 51 56Broj banaka

Prikaz 1: Koncentracija aktive u bankarskomsustavu - 1998

0

20

40

60

80

100

1993 1994 1995 1996 1997 1998

Prikaz 2.: Bankarski sustavprema vrsti vlasništva

PrivatnoJavno

81

povrata solventnosti i likvidnosti banaka. Upravna tijela banaka su bila suspendirana i njihove ovlasti prenesene na DAB. Dio obveza banaka prema stranim vjerovnicima koje su odgovarale potraživanjima od velikih javnih poduzeća država je “ izdvojila” iz bilanci banaka i preuzela na sebe. Na kraju, DAB je trebala upravljati takvim izdvojenim potraživanjima i naplatiti ih.

257. Napredak postignut ovim odlučnim korakom u reformi bankarskog sektora brzo je doveo do nekih rezultata. Kamatne stope, koje su uglavnom uslijed problema s posrnulim državnim bankama, bile u uzlaznom trendu, znatno su pale nakon pokretanja sanacije. Poboljšana je konkurencija u bankarskom sustavu a privatne banke su pokazale prve znake vitalnosti. Rezultat toga je bio da je do kraja 1997. godine udio privatnih banaka na tržištu premašio udio državnih banaka. Nekoliko stranih banaka otvorilo je svoje podružnice u Hrvatskoj, iako je njihov udio u sustavu ostao malen.

258. Postoje neki aspekti programa sanacije koje valja istaknuti. Prvo, DAB je tijekom 1997-1998. proveo operativno restrukturiranje velikih državnih banaka s određenom dozom uspjeha. Naime, pod nadzorom DAB su državne banke povratile solventnost i likvidnost. Što je još važnije, upravljanje bankama i njihovo ponašanje na tržištu je počelo pokazivati poboljšanja, posebice u smislu politike alokacije kredita. Nasuprot tome, planovi konsolidacije u cilju smanjenja broja zaposlenih i očekivana poboljšanja operativne učinkovitosti su zaostajali za predviđenim. Drugo, kupovina Slavonske banke od strane Europske banke za obnovu i razvoj (EBRD) u 1998. godini se činila kao početak zaleta u privatizaciji državnih banaka. No, politička su se ograničenja ispriječila i privatizacija najvećih banaka je nepotrebno odgođena za kraj 1998. godine. Na kraju, rješavanje pitanja sumnjive aktive banaka prenesene na DAB se čini najneuspješnijim dijelom programa. Iako je možda DAB nominalno poštivala financijsko reprogramiranje nekih od svojih dužnika, istoj je nedostajalo institucionalnog kapaciteta i političkog mandata za restrukturiranje ili likvidaciju svoje imovine. Posljedica toga je činjenica da je DAB jedan od najvećih dioničara u zemlji, i unatoč tome da upravlja (ili bi barem trebala upravljati) velikim brojem problematičnih društvenih poduzeća, agenciji nedostaje jasna strategija privatizacije usmjerena na povrat troškova sanacije banaka.

259. Jedan od ključnih preostalih vidova programa sanacije dana je dovršetak privatizacije državnih banaka. Bez obzira na fiskalne stimulacije koje su pokrenule proces privatizacije, stvarni dobitak prodaje banaka uglednim ulagačima će biti jačanje povjerenja u sustav. Povrh toga, ispunjenje ove zadaće će jasno pokazati da unatoč nesavršenostima sanacija banaka može imati tržišni izlaz iz krize. Vlasti su već pokrenuli sanaciju još dvije problematične banke. S time u vezi, jačanje vjerodostojnosti DAB putem uspješnog završetka tekuće privatizacije bi moglo poboljšati izglede za nešto što se može prozvati teško obrazloživom odlukom da se ne primijene mehanizmi tržišnog rješavanja problema predviđeni u novom zakonu o bankama.

Tablica 1.: Struktura bankarskog sustava na kraju 1998. (prema vrsti vlasništva)

Ukupno

(1+2)

Državna

(1)

Privatna

(2=3+4)

Privatiz irana

(3)

Novoosnovana

(4=5+6)

Domaća

(5)

Strana

(6)

Broj banaka 60 13 47 12 35 29 6

mil. USD

Ukupna aktiva

16.837

7.140 9.697 6.359 3.338 3.046 293

Ulozi* 9.673 3.974 5.698 3.822 1.876 1.762 114

82

Zajmovi* 10.568

3.731 6.836 4.335 2.502 2.294 208

Kapital* 3.086 1.247 1.838 1.065 773 699 74

% strukture

Ukupna aktiva

100,0 42,4 57,6 37,8 19,8 18,1 1,7

Ulozi 100,0 41,1 58,9 39,5 19,4 18,2 1,2

Zajmovi 100,0 35,3 64,7 41,0 23,7 21,7 2,0

Kapital 100,0 40,4 59,6 34,5 25,1 22,7 2,4

Izvor: HNB

83

Struktura i poslovanje bankarskog sektora

260. Bankarsko posredovanje u Hrvatskoj je još uvijek plitko. Ukupna aktiva bankarskog sustava na kraju 1998. je bila 75% BDP-a, u odnosu na oko 50% 1993. Bankarski sustav čini 60 banaka poslovnih banaka, od kojih oko 25 potiču iz vremena SFRJ. U Hrvatskoj posluje samo 6 stranih banaka na koje otpada skoro 2 posto sustava, iako ne postoje nikakvi propisi koji bi priječili pristup stranim bankama tržištu. Iako su brojne, nove banke sudjeluju samo s oko 20 posto tržišta, pri čemu je najveći udio pojedine nove banke oko 2 posto ukupnog tržišta. Među “starim” bankama su četiri državne banke u sanaciji (najmanja od njih je privatizirana), 12 banaka koje su privatizirane uglavnom putem privatizacije njihovih vlasnika, i 9 banaka koje su još uvijek u javnom vlasništvu. Kada se dovrši tekuća privatizacija državnih banaka (vidi niže), očekuje se da će na privatne banke otpadati preko 90% sustava. Zasad, međutim, struktura banaka je još uvijek koncentrirana u dva sloja. Dvije banke s nacionalnom mrežom, Zagrebačka i Privredna, dominiraju prvim slojem i sudjeluju u ukupnoj aktivi sustava s 41 posto. Drugi sloj obuhvaća 8 prijašnjih regionalnih državnih banaka i dvije novoosnovane banke koje su prilično brzo rasle proteklih godina. Sveukupno banke iz drugog sloja sudjeluju u sustavu s 32 posto. Treći sloj uključuje skoro 50 banaka čiji udio iznosi nešto iznad četvrtine sustava.

Tablica 2.: Glavni pokazatelji poslovanja bankarskog sustava 1994-1998.

1994. 1995. 1996. 1997. 1998.

Broj banaka (mil. USD) 50 53 58 60 60

Ukupna aktiva* 10.691 13.030 13.324 14.933 16.837

Ulozi* 5.211 6.818 8.086 9.051 9.673

Zajmovi* 4.947 6.843 7.340 9.342 10.568

Kapital 2.412 2.932 2.695 2.762 3.086

(% BDP-a)

Ukupna aktiva* 68,8 70,4 68,4 75,4 74,2

Ulozi* 33,5 36,8 41,5 45,7 42,6

Zajmovi* 31,8 37,0 37,7 47,2 46,6

Kapital 15,5 15,8 13,8 13,9 13,6

(% realnog rasta)

Ukupna aktiva* - - 15,7 -1,2 3,2 4,5

Ulozi* - - 24,2 14,5 3,1 -1,0

Zajmovi* - - 31,4 3,6 17,2 4,8

Kapital - - 15,4 -11,2 -5,6 3,5

Troškovi posredovanja (kao % aktive)

P rihod od kamata 6,7 7,4 8,7 8,4 10,0

Rashodi po kamatama 3,7 3,5 4,1 3,8 4,5

Kamatna marža 3,1 3,8 4,7 4,6 5,5

Troškovi poslovanja 2,5 3,0 3,4 3,2 3,4

Rezerviranja 0,5 1,2 1,4 1,0 5,1

Neto marža (prinos na aktivu) 0,2 0,8 0,9 1,4 -2,7

Ostali pokazatelji

84

Prinos na kapital 0,8 3,5 4,6 7,4 -14,5

Implicitna kamatna stopa na zajmove 14,6 14,1 15,9 13,4 15,9

Implicitni troškovi obveza 7,5 6,8 6,7 6,2 7,9

Pokazatelji poluge (višekratnici kapitala)

Ukupna aktiva 4,4 4,4 4,9 5,4 5,5

Zajmovi 2,1 2,3 2,7 3,4 3,4

Potraživanja od države 1,3 1,1 1,1 0,3 0,3

Potraživanja od Narodne banke 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3

Obvezni devizni polozi 0,8 0,6 0,6 0,4 0,3

Ulozi 2,2 2,3 3,0 3,3 3,1

Posuđena sredstva 1,3 1,1 0,9 1,1 1,3

Izvor: HNB

261. Iako su se pokazatelji koncentracije od početka devedesetih poboljšali, otvaranje brojnih malih banaka više je pridonijelo osjetljivosti bankarskog sustava nego njegovoj diverzifikaciji i konkurentnosti. U najvećem broju slučajeva te male banke nisu razvile odgovarajuće vještine posredovanja i upravljanja rizikom te su pretjerano izložene prema svojim zajmoprimateljima i ponekad dioničarima.

262. U smislu poslovanja, profitabilnost hrvatskih banaka je bila niska, a 1998. godine je dobila negativan predznak. Unatoč kamatnim maržama u prosjeku od 10 do 12 posto, prinos na kapital je u prosjeku do 1997. godine iznosio oko 4 posto a u 1998. je znatno opao. Čak i ako se isključe veliki gubici dvije najznačajnije propale privatne banke i jedne državne banke u sanaciji, sustav u cjelini ostaje neprofitabilan. U biti, samo je nekoliko malih banaka postiglo prinos preko 10 posto. Glavni razlog za ovu pojavu se može povezati s naslijeđem SFRJ, to jest, nizak neto prinos na velike iznose državne imovine koja je zadržana u portfeljima većih banaka i abnormalno nizak faktor financijske poluge uslijed godina krive alokacije sredstava. To implicira dvije stvari. S jedne strane, kapital cijelog niza banaka je možda prikazan većim nego što jest, što bi moglo zahtijevati strožu definiciju kapitala i provođenje od strane nadzornih institucija pravila o računovodstvu i rezerviranjima. S druge strane, to bi također moglo biti znak viška kapaciteta u bankarskom sustavu, što bi se moglo ispraviti dobrovoljnim ili nedobrovoljnim izlaskom banaka s tržišta u budućnosti.

Tablica 3.: Glavni pokazatelji poslovanja bankarskog sustava u 1998. (prema vrsti vlasništva)

Ukupno

Državna

Privatna

Privatiz .

Novoosn.

Domaća

Strana

Troškovi posredovanja (kao % aktive)

Prihod od kamata 10,0 8,7 10,9 9,6 13,4 14,0 7,5

Rashodi po kamatama

4,5 4,3 4,7 4,1 5,8 6,1 2,2

Kamatna marža 5,5 4,4 6,2 5,5 7,6 7,9 5,3

Troškovi poslo anja

3,4 2,9 3,7 5,5 8,0 7,6 14,1

85

poslovanja

Rezerviranja 5,1 5,1 5,1 2,2 9,9 10,8 1,2

Neto marža

(prinos na aktivu)

-2,7 -3,2 -2,3 0,8 -7,5 -8,3 0,2

O stali pokazatelji

Prinos na kapital -14,5 -18,3 -11,9 4,5 -11,7 -36,0 0,7

Impl. kamata na zajmove

15,9 16,7 15,5 14,1 17,9 18,6 10,6

Implicitni trošk. obveza

7,9 7,7 8,0 6,9 10,3 10,6 5,8

Pokazatelji poluge (kao višekratnici kapitala)

Ukupna aktiva 5,5 5,7 5,3 6,0 1,6 4,4 4,0

Zajmovi 3,4 3,0 3,7 4,1 1,2 3,3 2,8

Potraživanja od države

0,3 0,3 0,3 0,4 0,1 0,2 0,3

Potraživanja od HNB

0,3 0,3 0,3 0,2 0,1 0,2 0,3

Obvezni devizni polozi

0,3 0,5 0,2 0,2 0,0 0,1 0,1

Ulozi 3,1 3,2 3,1 3,6 0,9 2,5 1,5

Posuđena sredstva

1,3 1,5 1,2 1,4 0,3 0,8 1,4

Izvor: HNB

Regulatorni okvir i nadzor

263. Osnovni regulatorni okvir bankarskog sustava čine Zakon o Narodnoj banci iz 1992., Zakon o sanaciji banaka iz 1994. i novi Zakon o bankama iz 1998. Ovi zakoni pružaju prudencijalne i regulatorne zahtjeve HNB prema svim bankama. Unatoč nedavnim poboljšanjima, postoje još dva ključna područja koja još zahtijevaju pozornost: (i) računovodstvena i prudencijalna pravila valja dodatno razviti i, što je još važnije, u potpunosti primjenjivati kako bi se bankarski sustav uskladio s međunarodnim standardima i iskazala istinitija slika o financijskom stanju banaka;40 i (ii) regulatorna poboljšanja će malo doprinijeti stabilnosti bankarstva u odsutnosti jačih nadzornih kapaciteta.

40 Potrebno je uvesti propise koji bi doveli do poboljšanja u upravljanju bankama (posebice obveza o “ prikladnim i propisnim” direktorima i menadžerima te obvezna uspostava revizorskih odbora i internih revizora). Stroža pravila bi morala određivati suspenziju i poništenje obračunate ali neprimljene kamate nakon određene odgode da bi se izbjeglo iskazivanje

86

264. Iako je HNB poduzela odlučne korake u smjeru postizanja tih ciljeva, tendencija je, kao i u većini srednjoeuropskih i istočnoeuropskih zemalja, usmjerena na statističko poštivanje pravila umjesto istinskog razvitka vještina i politike upravljanja rizikom.41 Nadzor u samim bankama i izvan njih još nije zaživio kao metoda ranog otkrivanja anomalija u bankarskom sustavu. Primjerice, unatoč sadašnjoj situaciji obilježenoj problematičnošću i slabim poslovanjem važnog segmenta bankarskog sustava, podaci iz izvješća u smislu kvalitete portfelja banaka su i nadalje upitni i predstavljaju iskrivljenu sliku istinskog zdravlja i solventnosti bankarskog sustava.

Tablica 4.: Kvaliteta portfelja bankovnih zajmova (u postocima na kraju razdoblja)

1994. 1995. 1996. 1997. 1998.

Otplaćivani zajmovi

od kojih

:

91,1

92,4

92,8

94,3

89,5

A 87,3 86,8 88,7 89,0 84,2

B 3,8 5,6 5,3 5,3 5,3

Neotplaćivani zajmovi

od kojih

8,9

7,2

5,7

5,7

10,5

C 4,2 4,2 4,2 3,1 4,2

D 2,8 1,8 1,7 0,9 1,9

E 1,9 1,6 1,3 1,7 4,4

O stali dije lovi financijskog sustava

265. Ostatak financijskog sektora ostaje nedovoljno razvijen i t ime igra manje važnu ulogu u cjelokupnom financijskom sustavu. Postoji preko 30 štedionica koje posluju u još nepotpuno razvijenom nadzornom okviru. Iako je njihov obujam poslovanja neznatan i ograničen samo na članove, zadnjih je mjeseci Vlada RH odlučila ispraviti nedostatak nadzora nad tim transakcijama time što je uvela nove propise o obveznom temeljnom kapitalu, podnošenju izvješća i nadzoru od strane HNB. Ni tržište osiguranja nije jako razvijeno. U Hrvatskoj posluje 23 osiguravajuća društva s prometom premija od oko 4 posto BDP. Međutim, državno društvo Croatia osiguranje uživa znatnu zaštitu Vlade i t ime kontrolira oko 60 posto ukupnih premija na tržištu. Regulatorni okvir za tržišta vrijednosnica i investicijske fondove je skoro potpun. Zagrebačka burza radi od 1991. godine iako je obujam njenog poslovanja još uvijek dosta nizak i gotovo sasvim koncentriran na desetak društava. Postoji i OTC tržište u Varaždinu koje je počelo poslovati 1995. godine. Novostvorena Komisija za vrijednosne papire provodi propise o

prihoda banke višim nego što jest. Adekvatnost kapitala je općenito iskazana višom nego jest uslijed: (i) definicije kapitala koja je presveoubuhvatna; i (ii) sustava klasifikacije dugova i rezerviranja koji je preblag (temeljen na stvarnim dospjelim a neplaćenim potraživanjima a ne na izgledima za naplatu potraživanja). 41 Kako bi prevladala ovaj problem, HNB je zazradila sveobuhvatan sustav signala za rano otkrivanje problema koji se ne pouzdaje pretjerano na podatke iz izvješća.

87

vrijednosnicama dok je nedavno ustanovljena Središnja depozitarna agencija zadužena za obračun i namiru transakcija. Unatoč ohrabrujućem početku, razvitak tržišta kapitala ostaje nedovršen posao.

Nedavni privatizacijski projekti

266. Nakon prodaje Slavonske banke EBRD-u, privatizacija tri velike državne banke u sanacijskom programu DAB je donekle odgođen. No na kraju prošle godine te u uvjetima već znatnih fiskalnih opterećenja42, Vlada RH je službeno pokrenula postupak privatizacije banaka i objavila prodaju do 49 posto udjela DAB u sve tri banke. Brzo nakon donošenja te odluke Vlada je ispravila svoju najavu i objavila spremnost za prodaju većinskih udjela potencijalnim kupcima u sve tri banke i ubrzo imenovala međunarodne savjetnike za privatizaciju svake od tih banaka.43 Prošlog rujna DAB je pozvala zainteresirane strane na podnošenje neobvezujućih ponuda što je dovelo do selekcije potencijalnih ulagača i do pune due dilligence revizije banaka.

267. Nakon dvomjesečnog procesa due dilligence revizije primljene su konačne ponude za PBZ a Vlada RH je objavila da je ušla u zadnju fazu pregovora s jednom od većih talijanskih banaka, BCI. Neto cijena (nakon određenih neobjavljenih ustupaka) ponuđena za udio od 66 posto u PBZ je oko 300 milijuna USD. Konačne ponude za Riječku banku se očekuju u siječnju 2000. a postoje indicije da je sporazum postignut s još jednom talijanskom bankom. Završni stadij prikupljanja ponuda za Splitsku banku još teče. Sve u svemu, važnost prodaje velikih državnih banaka ne bi se smjela ocjenjivati sa stanovišta njenog fiskalnog učinka, već sa stanovišta da bi ona morala predstavljati snažan podstrek stabilnosti i povjerenju u hrvatski bankarski sustav.

Rješavanje bankarskih problema i osiguranje štednih uloga

268. Od prvih mjeseci 1998. godine Hrvatska je iskusila nekoliko epizoda krize banaka koja je, prema procjenama, pogodila nekih 15 malih i srednjih banaka koje predstavljaju oko 25 posto aktive sustava. Međutim, daju se razaznati diskretni elementi ovog procesa pogoršanja zdravstvenog stanja bankarstva koje vrijedi analizirati. Nadalje, reakcija u smislu politike koja bi se pozabavila ovim pitanjima u skoroj budućnosti i nadalje predstavlja izazov za koji je vjerojatno da će, ako ostane zanemaren, imati sve veću fiskalnu dimenziju i bez sumnje nadalje narušiti povjerenje javnosti u bankarski sustav. Ukratko, to je presudni dio politike koji se ne može odgađati niti bi trebao biti predmetom “pojedinačnog” pristupa.

269. Propast Dubrovačke banke (DB)44 u ožujku 1998. i kasnija sanacija od strane DAB su doveli do njene de facto renacionalizacije i kasnije rekapitalizacije (oko 2 posto BDP-a, većinom putem državnih obveznica). Iako je nova uprava počela provoditi plan sanacije DB pod nadzorom DAB, postoje indicije da se bankom upravlja slabo. Ono što je još kontroverznije u slučaju DB jest činjenica da je dugoročna održivost te banke još uvijek upitna te da bi njenu budućnost valjalo odlučit i bilo brzom privatizacijom, bilo hitnom likvidacijom.

270. Druga epizoda je počela sredinom 1998. kada se još jedna srednje velika banka, Glumina banka, suočila s problemima likvidnosti i zatražila pomoć Vlade. Procjena HNB je utvrdila neodrživost i duboku insolventnost Glumina banke i preporučila likvidaciju GB. Nažalost, Vlada je oklijevala sa hitnim zatvaranjem banke uslijed političkih pritisaka i s t ime povezanog skandala u koji su bile uključene neke

42 U stvari, fiskalni pritisci su izgleda dali snažan poticaj privatizaciji krajem 1998. i tijekom 1999. godine. Vlada je pokrenula prodaju tri velike državne banke, državnog osiguravajućeg društva i 35% Hrvatskih telekomunikacija. Potonji projekt je završen prodajom tog udjela za 850 milijuna USD. 43 Udjeli DAB u državnim bankama koje se prodaju iznosi 91 posto u PBZ, 75 posto u Riječkoj banci i 86 posto u Splitskoj banci. 44 Dubrovačka banka je bila jedna od bivših državnih regionalnih banaka. Privatizirana je 1994. godine kada je većinu njenih dionica kupio jedan od tzv. tajkuna koji je htio zauzeti snažnu poziciju na dubrovačkom području i hotelijerstvu. DB je u aktivi bankarskog sustava sudjelovala s oko 5 posto.

88

političke osobe na visokim položajima.45 Upravo suprotno, reagirajući na očite signale daljnjeg pada povjerenja javnosti u bankarski sustav, Vlada RH je odlučila zamalo utrostručit i prag osiguranih štednih uloga na 100.000 kuna. U međuvremenu je Glumina banka pokrenula kampanju manipulacije javnim mnijenjem uz istovremeno navodno erodiranje i iskrivljavanje vrijednosti svoje aktive.

271. Do trećeg tromjesečja 1998. još su tri banke ušle u ozbiljne poteškoće s likvidnošću i HNB ih je brzo procijenila i ocijenila insolventnim. Međutim, kako je novi zakon o bankama – prema kojem su Vlada i HNB dobile povećane ovlasti u rješavanju problema banaka u teškoćama – trebao biti dovršen u prosincu 1998., stečaj Glumine i još tri banke nije službeno otvoren prije ožujka 199946. Nije teško zaključit i da je kvaliteta aktive tih banaka znatno umanjena tijekom tog “razdoblja čekanja” te da je fiskalna obveza obeštećenja vlasnika osiguranih uloga znatno porasla.

272. Kriza u bankarstvu je nastavila jačati u prvoj polovici 1999. Osim pitanja Dubrovačke, Glumine i drugih banaka u stečaju47, HNB se potrudila nastaviti s uočavanjem ostalih problematičnih banaka. Procjena problematičnih banaka je trajna zadaća koja se nastavlja, no već je dosad HNB izgleda otkrila jezgro od devet banaka u različit im stupnjevima krize.48 Ova grupa od devet banaka sudjeluje s oko dodatnih 10 posto u aktivi sustava i predstavlja potencijalnu obvezu s naslova osiguranih štednih uloga i nepodmirenih dugovanja prema HNB u iznosu od 2,5 posto BDP-a. Nadalje, napori HNB da zaustavi daljnju eroziju povjerenja javnosti u bankarski sustav su imali za ishod uporabu posebnih zajmova središnje banke za likvidnost, potpuno pokrivenih instrumentima osiguranja otplate, kojima je cilj pružanje potpore nekima od tih posrnulih banaka.

273. Politika i mehanizmi rješavanja pitanja problematičnih banaka su dobro razrađeni u novom zakonu o bankama. Međutim, regulatorni okvir je i nadalje dvosmislen uslijed usporednog postojanja Zakona o sanaciji iz 1994. koji omogućava sanaciju banaka putem DAB pod pokroviteljstvom Vlade. Stoga među problematičnim bankama ima nekih koje se smatra “osjetljivim” i na koje bi Vlada i HNB mogli primijeniti program sanacije putem DAB. No, u tom slučaju dužnosnici tvrde da se ne bi radilo o dugotrajnom postupku sanacije, već o brzom programu podržanog spajanja “osjetljivih” banaka i njihove hitne privatizacije. Iako tek treba razraditi kriterije koji bi se rabili u ovom procesu, programu, onako kako je zasad naznačen, nedostaje dosljednosti, kako s gledišta podrobne primjene tako i institucionalnog okvira koji će se rabiti. Nadalje, razmatrani prijedlozi tek trebaju pojasniti kako bi pokretanje, pretpostavljamo, složenog procesa spajanja problematičnih banaka mogao stvarno obnoviti njihovu vjerodostojnost i pružiti im solidno poslovno okružje. Da ni ne spominjemo inherentne opasnosti od zaraze za koje je dokazano da prate takve programe. Osim toga, postoji i rizik da bi se duga potraga za zdravijim bankama, ili potencijalnim kupcima koji bi bili spremni prihvatiti preuzimanje problematičnih banaka, mogla ispostaviti nepotrebnim otezanjem koje bi u konačnici samo povećalo konačne troškove rješavanja problema proisteklih iz propasti t ih banaka.

274. Isplata osiguranih štednih uloga je također jedno od važnijih pitanja. Trenutačno poznate obveze šest banaka u stečaju iznose 3,1 milijarde kuna, od čega je manje od trećine predviđeno za isplatu prije kraja godine. Ostatak bi se trebao isplatit i t ijekom 2000., iako o tome još nema službenih očitovanja. Usporedo s time se čini da stečajni postupci nad bankama napreduju sporo te da su opterećeni proceduralnim prigovorima ovlastima središnje banke te neiskustvom sudova u pokretanju jasne i uredne

45 Osim toga, postojale su sumnje oko “ zakonitosti” neisprobanih mehanizama za rješavanje stanja iz starog Zakona o bankama iz 1993. Novi Zakon o bankama koji je ojačao ovlasti HNB usvojen je tek u prosincu 1998. 46 Četiri banke u stečaju sudjeluju sa 6 posto u aktivi bankarskog sustava (od čega na Gluminu otpada 50 posto tog iznosa). Uz dodatak još dvije male štedionice tom popisu banaka u stečaju, dosad je u stečaj službeno otišlo 6 banaka s udjelom od 6,5 posto aktive bankarskog sustava i s 3,2 milijarde kuna osiguranih štednih uloga. 47 U stvari, još su najmanje tri štedionice otišle u stečaj. Njihova je veličina neznatna, no njihova je propast dokazala potencijal stvaranja daljnjih poremećaja u financijskom sektoru. 48 Iako otkrivanje problematičnih banaka još uvijek teče, procjenjuje se da je još najmanje pet relativno malih banaka u poteškoćama. HNB im je zasad odbila pružiti posebnu pomoć u postizanju likvidnosti.

89

likvidacije. Sprega svih tih elemenata čini gotovo izvjesnim da će ukupni troškovi povezani s isplatom osiguranih uloga teretit i proračun te da će pokriće troškova putem sudske likvidacije biti slabo i sporo postignuto.

275. Konačno, bez obzira na nepreciznosti u definiranju veličine problema u bankarstvu ili u fiskalnom učinku koji ovisi o metodi rješavanja problema, potpuno je jasno da će neophodno “čišćenje” banaka biti znatno. Poznate obveze za koje je vjerojatno da će imati nekog fiskalnog učinka već sada iznose preko 4 milijarde kuna, od čega je nešto više od 10 posto isplaćeno do kraja 1999. godine. Ovaj problem predstavlja veliku prijetnju održivosti fiskalnog sustava sljedeće godine koja će protokom vremena prije rasti nego opadati.

Tablica 5.: Glavni pokazatelji problematičnih banaka (lipanj 1999.)

Ukupna aktiva (1998)

Ukupni ulozi (1998)

Osigurani

Zajmovi za likvidnost

Mogući fiskalni

Poslovne banke u stečaju 1/

mlrd. kn

% sustava

mlrd. kn % sustava

ulozi HNB učinak 3/

Glumina 3.3 3,3 2,1 3,6 1,43 - - 1,43

Gradska 1.6 1,6 1,2 2,0 0,96 - - 0,96

Županjska 1.4 1,4 0,9 1,5 0,59 - - 0,59

Komercijalna

0.3 0,3 0,3 0,5 0,07 - - 0,07

Ilirija 0.2 0,2 0,1 0,2 0,04 - - 0,04

Neretvanska 0.1 0,1 0,1 0,0 0,04 - - 0,04

Ukupno

6.9

6,8

6,8

7,8

3,13

3,13

Banke u sanaciji

Dubrovačka 4,4 4,3 2,1 3,6 nije dostupno

0,26 0,26

Croatia 1,9 1,9 1,3 2,1 nije dostupno

0,53 0,53

Ukupno

6,3

6,1

3,4

5,8

0,79

0,79

Banke korisnici podrške likvidnosti od HNB 2/

90

Ukupno 9,3 9,1 5,6 9,5 [2,61] 0,41 0,41

Ukupno problematične banke

22,5

21,9

13,7

23,1

[3,13]

1,19

4,32

1/ Trenutačno je u stečaju 12 banaka, uključujući i male štedionice. Tablica 5 prikazuje stanje samo šest najvećih poslovnih banaka s velikim ovlaštenjem na koje otpada većina osiguranih uloga. 2/ uključuje Istarsku, Jadransku, Karlovačku, HGB, Sisačku, Cibalae, Požešku i AOB. Nedavno je HNB intervenirala u AOB i HGB i uvela privremenu upravu. 3/Ne obuhvaća dodatne fiskalne troškove dodatnih obveza po osiguranim štednim ulozima u bankama i HNB-ovu potporu likvidnosti.

91

B. PO TREBNE MJERE FINANCIJSKE PO LITIKE

Pitanja kratkoročne politike

276. Zabrinutost za zdravlje i osjetljivost bankarskog sustava se nastavila i t ijekom zadnje dvije godine i dovela do porasta nepovjerenja javnosti u sve veći segment bankarskog sustava. Štoviše, moglo bi se utemeljeno reći da je rizik od iznenadnog gubitka povjerenja u bankarski sustav i dalje prisutan i da ga se ne bi smjelo ostaviti bez reakcije jer bi mogao predstavljati prijetnju makroekonomskoj stabilnosti. Stoga, da bi se taj rizik umanjio na najmanju moguću mjeru, potrebno je nastaviti s provedbom hitnih i odlučnih mjera. Stožerni element takve politike bi morala biti želja za održanjem povjerenja javnosti u financijski sustav. Dakle, među najključnijim mjerama bi Vlada morala razmotriti sljedeće preporuke:

Rješavanje pitanja osiguranih štednih uloga

277. Kako bi ojačala povjerenje javnosti u sustav, potrebno je ispoštovati sve obveze po osiguranim ulozima u bankama u stečaju na pravovremen, pravičan i transparentan način. Određenije rečeno:

• Raspored isplata osiguranih uloga malim štedišama za 1999. godinu mora se u potpunosti ispoštovati;

• Vremenski plan za isplatu velikih štediša se također mora poštivati, i ako je to uopće moguće, naknade isplatit i u prvoj polovici 2000. godine; i

• Shodno tomu, državni proračun za sljedeću godinu mora sadržavati izričitu stavku za Fond osiguranja štednje; rezerviranja koja je za to potrebno osigurati će vjerojatno biti na razini oko 2,7 milijarde kuna.49

Rješavanje pitanja propalih banaka

278. Koju god se shemu primijenilo za rješavanje pitanja drugih propalih banaka, u proračun za 2000. godinu se moraju uvrstit i dodatna sredstva za sveobuhvatno rješenje problema problematičnih banaka. Prema svakom od scenarija ti će troškovi iznositi vjerojatno oko 3 posto BDP-a.

279. Tekuće stečajne postupke valja ubrzati i temeljito i transparentno riješiti. Pravni postupak rješavanja problema propasti banaka će sam po sebi predstavljati važan element dojma javnosti o sustavu i povjerenja u njega. Određenije rečeno:

• Sudovima i stečajnim upraviteljima se na raspolaganje moraju staviti potrebni resursi;

• Stečajni upravitelji moraju biti prikladno odabrani, obučeni i podržani; i

• Valja razmotriti uspostavu odgovarajućeg koordinacijskog tijela koje bi obuhvatilo HNB, predstavnike trgovačkih sudova, stečajne upravitelje, itd. u cilju pomoći i promicanja transparentnosti procesa stečaja banaka.

Rješavanje pitanja problematičnih banaka

280. Valja se sveobuhvatno poduzeti rješavanja pitanja problematičnih banaka u kontekstu tržišnih mehanizama sadržanih u novom zakonu o bankama. Određenije rečeno:

• Nad svim bankama kod kojih HNB utvrdi insolventnost valja bez oklijevanja otvoriti stečaj i ispoštivati sve obveze po osiguranim ulozima;

• Nedostaci i odgode u rješavanju problema propasti banaka putem sudova su se dokazali prilično teškima. Stoga bi HNB morala veći naglasak staviti na mehanizme rješavanja problema navedene u zakonu u bankama tijekom faze u kojoj privremeni upravitelj preuzima kontrolu nad problematičnom bankom; ti bi se mehanizmi prije pokretanja stečajnog postupka mogli pozabaviti rješavanjem specifičnih pitanja nekretnina, pretjeranih troškova poslovanja, pa čak i reorganizacijom banaka čime bi 49 Ovaj iznos obuhvaća obveze po osiguranim ulozima svih 12 banaka u stečaju umanjene za iznos isplaćen tijekom 1999.

92

se moglo u krajnjoj liniji i spriječit i propast banke ili olakšati njeno spajanje ili preuzimanje od strane zdravije institucije;

• Valja izbjegavati daljnja spašavanja banaka od strane Vlade ili DAB a javna sredstva rabiti isključivo u mjeri dovoljnoj za pokriće manjka u isplati osiguranih uloga ili za pomoć pri potpomognutom spajanju problematičnih banaka koje se čine prikladnima za preuzimanje od strane zdravijih banaka; i

• Valja ustrajati u naporima provedbe potpomognutih spajanja, a u tom cilju i osposobiti institucionalni okvir za podršku toj shemi u smislu kadrova i sredstava; pritom bi se trebala razmotriti i strana pomoć stalnih savjetnika.

Privatizacija/restrukturiranje banaka

• Valja dovršiti postupak privatizacije prodajom sve tri velike državne banke u portfelju DAB;

• Sve preostale državne banke u portfelju DAB (to jest, Croatia i Dubrovačka banka) valja podvrgnuti kratkoročnom programu restrukturiranja i strategiji brze privatizacije; i

• Ulogu DAB valja redefinirati u cilju podrške mehanizmima tržišnog rješenja problema navedenim u novom zakonu o bankama; postupanje s imovinom DAB mora biti riješeno u kontekstu sveobuhvatne strategije dovršenja privatizacije ostale državne imovine.

Mjere srednjoročne politike i strukturna reforma

281. Povrh neposrednih i hitnih pitanja kratkoročne politike, formulatori politike bi se morali i nadalje posvećivati osmišljavanju srednjoročne strategije koja bi se pozabavila strukturnom reformom financijskog sustava. U daljnjem tekstu je naveden niz pitanja mjera politike koje naglašavaju ključne elemente ove problematike.

Struktura bankarskog sustava

282. Pomalo je proturječno to da je hrvatski bankarski sustav evolvirao iz stanja državnog uplitanja u financijsko posredovanje i niske razine konkurencije na tržištu do stanja gdje je otvaranje brojnih banaka doprinijelo poteškoćama. Iako je ova pojava prisutna i u drugim zemljama Srednje i Istočne Europe, hrvatski slučaj pokazuje neke osebujne značajke. S jedne strane, gotovo desetljeće nakon raspada prijašnjeg saveznog bankarskog sustava, koncentracija rizika i političko uplitanje i nadalje su prisutni u sustavu – uglavnom na regionalnoj razini – pri čemu ni privatizacija nekih od subjekata nije uspjela pružiti dovoljan stimulans za promjenu njihovog ponašanja. S druge strane, otvaranje brojnih novih banaka nije značajno poboljšalo ni učinkovitost niti konkurenciju. Naprotiv, t ime je samo povećana osjetljivost i ukupna izloženost riziku sustava na ponekad izolirane slučajeve teških pogrešaka u upravljanju i prijevare, čak i kada su se ti slučajevi odnosili na relativno male banke. Kao i u drugim zemljama Srednje i Istočne Europe, liberalizaciji financijskog tržišta i politici slobodnog ulaska na tržište nedostajalo je discipline i odgovarajućih mehanizama izlaska s tržišta.

283. Rješenje ovog problema leži u dvojnom pristupu: dovršenje privatizacije državnih banaka i njihova konsolidacija. Povrh kratkoročnog plana kojim bi se riješili problemi s bankama u krizi, puno je više potrebno učiniti na srednjoročnoj osnovi.

• Konsolidacija bankarskog sustava će zahtijevati tri glavna elementa: (i) poboljšana disciplina u vezi ulaska na tržište banaka; (ii) poboljšani mehanizmi izlaska s tržišta, uglavnom stečaj banaka; i (iii) provođenje proaktivne politike koja bi olakšala spajanja i preuzimanja. Nadati je se da bi konsolidacija dovela do poboljšane konkurencije jačih financijskih institucija;

93

• Potrebno je pozabaviti se preostalim elementima financijske represije povezanim s prijašnjim državnim uplitanjem (npr. “velike obveznice”, stara devizna štednja, obveznice DAB) koji iskrivljuju učinkovitost i mobilnost aktive banaka. Doduše, sve će manje biti prostora za rješavanje tih pitanja sa strane monetarne politike, međutim i politikom sterilizacije koja narušava mobilnost aktive banaka bi se valjalo pozabaviti u srednjoročnom razdoblju; i

• Znatan broj banaka će vjerojatno ostati povezana s problematičnim poduzećima. Stoga je potrebno dodatno usavršiti nedavno razrađeni sustav ranog uzbunjivanja a institucionalni okvir nadzora bi morao postati bolje pomagalo za rano otkrivanje problema. U tom bi cilju tekuću politiku osnivanja učinkovitog tijela za nadzor financijskog sustava valjalo u potpunosti provesti.

Uloga države

284. Iskustvo pokazuje da država ne može ponuditi dobar paket stimulacija za razvitak prikladne funkcije bankarskog posredovanja. Stoga uloga države u financijskom sektoru mora biti ograničena na pružanje odgovarajućeg regulatornog i prudencijalnog okvira u kojem banke mogu ispunjavati svoju funkciju financijskog posrednika. Rizik uplitanja države u kreditne odluke i uporaba banaka kao kvazi-fiskalnih ustanova u Hrvatskoj su razvidni u širokom spektru aktivnosti. Primjerice, postoje dokazi da su politički, a ne samo tehnički, razlozi sudjelovali u odlučivanju o metodama rješavanja stanja u nekim bankama u krizi, što je, pak, za posljedicu imalo upitne odluke o sanaciji. Određenije rečeno:

• Država ne bi smjela posjedovati banke ili upravljati njima, niti bi se smjela uplitati u kreditne odluke niti rabiti banke kao kvazi-fiskalne ustanove. Potonje obuhvaća i pretjeranu uporabu državnih jamstava za koje se jedva može reći da služe javnim interesima;

• Vlada bi morala ograničit i svoje intervencije putem Hrvatske banke za obnovu i razvoj (HBOR) koja često sudjeluje u komercijalnim aktivnostima čije bi obavljanje valjalo prepustiti privatnim bankama; i

• Vlasti bi morale uvesti jasne regulatorne mjere kojima bi se takvi slučajevi obustavili u budućnosti.

Produbljivanje financijskog sustava i poslovno okružje

285. Hrvatskoj je potrebno postizanje odgovarajuće razine produbljivanja financijskog sustava kako bi financijski sektor postao jedan od glavnih čimbenika ispravljanja dugotrajne pogrešne alokacije sredstava i odigrao jednu od glavnih uloga u postizanju održivog rasta. Međutim, do produbljivanja financijskog sustava će doći samo do one mjere do koje su ključni igrači na tržištu sposobni usvojiti nove tehnologije bankovnog poslovanja te do koje su angažirane institucije dostatno razvijene da bi obavile svoju administrativnu i regulatornu funkciju. Iz prethodnoga slijedi da je zadaća prilično opsežna:

• Institucionalni razvoj ključnih financijskih institucija povrh same monetarne vlasti ostaje srednjoročni cilj koji valja ostvariti. To se odnosi na stvaranje i/ili jačanje drugih nadzornih agencija za mirovinski i osiguravateljni sektor, osnaživanje Komisije za vrijednosne papire i Središnje depozitarne agencije, stvaranje agencija za ocjenu kreditne sposobnosti i poboljšanja u registrima pokretne i nepokretne imovine;

• Hrvatska mora poduzeti znatne napore u cilju daljnjeg razvoja poslovnog okružja koje će pogodovati poslovanju u kojem će se vlasnička prava poštivati, ugovori provoditi, računovodstveni i revizorski standardi rutinski primjenjivati a transakcije osiguranih zajmova pravilno strukturirati. Da bi se to obistinilo, oni koji usvajaju politiku moraju provesti agresivan plan reforme sudstva i sustava knjiženja i primjene vlasničkih prava. Nadalje je potrebno uvelike poboljšati i osuvremeniti rad trgovačkih sudova;

94

• Jedan od nedostataka koji utječe na pravilno funkcioniranje financijskog sustava je visoka razina poteškoća pri provedbi imovinom osiguranih kreditnih transakcija. Iako je uporaba imovine kao osiguranja kreditnih obveza uobičajena u Hrvatskoj, ista se provodi uz visoku razinu neučinkovitosti. Manjkavosti u tom postupku potiču kako s gledišta neprikladnosti regulatornog okvira (rascjepkani zakoni o sredstvima osiguranja kredita), tako i u vidu institucionalne baze neophodne za provedbu (nepostojanje registra jamstvene imovine); i

• Posebnu temu u Hrvatskoj predstavlja sama nedovoljna razvijenost vještina upravljanja rizikom. Vlasti bi morale staviti naglasak na srednjoročne mjere politike kojima bi se bankama pružio stimulans za unapređivanje vještina upravljanja rizicima i poboljšaju kvalitetu osoblja.

Jasnoća, izvješćivanje i regulatorni okvir

286. Bez obzira koliko regulatorni okvir u Hrvatskoj postane suvremen i sofisticiran, nedavno iskustvo dokazuje da nedostatna primjena propisa i jasnoća postupaka predstavljaju goruće probleme koji bi mogli biti relativno brzo riješeni. U tom je kontekstu itekako opravdano nastaviti s naporima u cilju većih poboljšanja i proširenja nadzornih kapaciteta i primjene strožih prudencijalnih propisa. Da bi to bilo moguće, vlasti moraju nastaviti s jačanjem pravila o izvješćivanju i računovodstvenih i revizorskih standarda. Adekvatan nadzor u krajnjoj liniji ovisi o jasnim, pravovremenim i točnim informacijama o širokom spektru rizika koje banke preuzimaju. Povrh ovih pitanja, jedan od zrelijih ciljeva politike financijskog sektora u srednjoročnom razdoblju trebao bi biti i uravnoteženiji pristup discipliniranijem poslovanju banaka koji bi se oslanjao na tržišne sile i izvješćivanje. Određenije rečeno:

• Vlasti bi morale nastaviti s usvajanjem jedinstvenih standarda o računovodstvu i izvješćivanju banaka koji bi bili u potpunosti sukladni međunarodnim računovodstvenim standardima; te dovršiti rad na potpunom osuvremenjivanju i primjeni jedinstvenog kontnog plana;

• Novousavršena izvješća regulatornom tijelu moraju se u potpunosti primjenjivati a na institucije koje to ne budu poštivale valja primijeniti mehanizmi pomoći i kazni;

• Odgovarajući terminski plan bi valjalo odrediti za punu primjenu izvješćivanja javnosti sukladno zahtjevima novog zakona o bankama; i

• Valja ubrzati punu primjenu plana institucionalnog razvoja koji usvoji Savjet HNB; na temelju podrobne samoprocjene, vlasti bi morale izraditi plan primjene svih 25 osnovnih načela učinkovitog nadzora nad bankama koja je izdao Bazelski odbor.

95

9. PRIVATIZACIJA I RAZVO J PRIVATNO G SEKTO RA

A. SADAŠNJA SITUACIJA I PRO BLEMI

287. Hrvatski poduzetnički sektor (društvena poduzeća (DP) i postojeća privatna poduzeća) je započeo s procesom reforme 1991. godine uz znatne poteškoće: raspad Jugoslavije uz gubitak velikog dijela tržišta i rat. Te okolnosti su učinile privatizaciju i razvoj privatnog sektora (RPS) složenijima i težima nego u drugim zemljama u tranziciji. Osim toga, Hrvatska od osamostaljenja nije kao druge zemlje Srednje i Istočne Europe (SIE) bila korisnikom velikih programa strane pomoći koju su pružali strani donatori (EU, SAD, itd.). U drugim zemljama SIE takvi znatni programi financijske i tehničke pomoći su uvelike doprinijeli stvaranju boljeg okružja za RPS putem širokog raspona pomoći u provedbi tržišnih reformi te putem različit ih programa za poduzeća i poduzetnike, uključujući i obuku osoblja.

288. Bez obzira na navedeno, osam godina kasnije rezultati Hrvatske – u smislu pozitivnih učinaka privatizacije, stranih ulaganja, restrukturiranja poduzeća i razvoja privatnog sektora općenito – razočaravaju i uglavnom svrstavaju Hrvatsku iza većine zemalja u regiji. Posljedica je to ne samo gore navedenih početnih poteškoća, već i toga što znatne nepravilnosti nisu bile ispravljane. Posebice, malo je korektivnih akcija poduzimano tijekom zadnjih pet godina kada je vanjsko okružje Hrvatske poboljšano. Važni nedostaci, koji upadaju u oči, primjerice, u vitalnom turističkom sektoru (koji posluje ispod svojih mogućnosti unatoč mnogim komparativnim prednostima Hrvatske u turizmu) utječu na poduzeća u svim sektorima.

Nedovršena privatizacija društvenih poduzeća

289. Model društvenih poduzeća naslijeđen iz jugoslavenskog socijalističkog sustava nije samo ostavio poduzetničku i upravljačku kulturu neprilagođenu tržišnom gospodarstvu,50 već i uvelike odredio proces privatizacije koji je pokrenut usvajanjem Zakona o pretvorbi društvenih poduzeća (zakon o privatizaciji) iz 1993. t ime što je ogromnu prednost dao otkupu dionica poduzeća od strane uprave i zaposlenih uz znatne popuste (besplatne dionice) i odgodu plaćanja. Tradicionalna metoda privatizacije prodajom stvarnim vanjskim subjektima51 – strateškim ulagačima – jest bila predviđena u zakonu o privatizaciji, no nije uživala veliku naklonost i često je u stvarnosti bila obeshrabrivana.

290. Privatizacija prvotnog portfelja od oko 2.800 DP (ne uključujući javna poduzeća52) je dosad uznapredovala, barem u smislu presijecanja izravnih vlasničkih veza s državom. Do kraja 1999. oko 2.360 poduzeća je većinski privatizirano53 a 220 je otišlo u stečaj, tako da je oko 240 poduzeća još u većinskom vlasništvu Hrvatskog fonda za privatizaciju (HFP) koji zastupa državu. Tako je oko 18 posto prvotnog nominalnog kapitala (26 milijardi DEM) još uvijek izravno u rukama države. Razina prijenosa kapitala u privatne ruke uvelike se razlikuje od sektora do sektora – pri čemu su najmanje privatizirani sektori poljoprivreda i industrija. Međutim, značajan broj poduzeća koja su ostala u portfelju HFP-a su u

50 Kultura samoupravljanja je direktorima dala priliku vršenja pretjeranog gospodarskog ali i političkog utjecaja. Stari Markovićev zakon priznao je direktore/radnike kao vlasnike većine kapitala njihovih poduzeća. 51 Građanstvo je također moglo upisivati dionice DP pod vrlo povoljnim uvjetima kao i direktori i radnici – u okviru svojevrsnog “ programa masovne privatizacije”. No, u stvari su u najvećem broju slučajeva oni koji su upisali dionice nekog poduzeća bili članovi obitelji zaposlenih u njima ili stanovništvo područja oko poduzeća; ovi dioničari gledaju na svoja prava i primjenjuju ih na isti način kao i zaposlenici istog poduzeća. 52 Privatizacije tih JP (uglavnom četiri velika poduzeća: željeznice, telekomunikacije, elektroprivreda; nafta i plin) nije uređena Zakonom o pretvorbi iz 1993. nego je predviđeno da se to uredi ad hoc zakonima. 53 U kojima udjeli u vlasništvu države kroz HFP iznose manje od 51 posto (HFP i Fond za povrat nacionalizirane imovine, koji je blizak HFP-u, zajedno drže između 0 i 50 posto). Međutim, većina kapitala kod takvih poduzeća nije uvijek u privatnim rukama; u nekim poduzećima neki udjeli koji nisu u vlasništvu HFP-a su od početka pretvorbe preneseni na mirovinski fond.

96

velikim problemima ili su de facto bankrotirana; završetak privatizacije mogao bi uslijediti u obliku likvidacije neodrživih poduzeća i prodaju ostalih po stvarnoj tržišnoj cijeni (najvjerojatnije jako niskoj) putem naširoko objavljenog javnog nadmetanja.

291. Kako bi se dovršio proces privatizacije DP, bit će još važnije nastaviti s otuđenjem udjela koje država još neizravno drži – putem Agencije za sanaciju banaka (DAB) pod kontrolom države te još važnije udjela koji su u rukama mirovinskih fondova (MF). Potonji još uvijek posjeduju različite udjele u velikom broju poduzeća (oko 600, uključujući i određen broj atraktivnih poduzeća) ukupne nominalne vrijednosti portfelja od oko 2,9 milijardi DEM (oko 12 posto ukupnog prvotnog kapitala društvenih poduzeća) na kraju 1999. Ova situacija ima više mana nego prednosti. Mirovinski fondovi nisu iskazali posebne sposobnosti ponašanja “dobrog” dioničara u društvima ili upravitelja portfeljem koji transparentnom prodajom i konsolidacijom udjela u portfelju maksimizira vrijednost portfelja. No od temeljnije je važnosti to da nema opravdanja za ostanak mirovinskih fondova – kao produžene ruke države – u većinskom vlasništvu društava koja bi morala biti u cijelosti privatizirana.54 Često MF i DAB – i ponekad HFP – posjeduju znatne udjele u istom poduzeću; ovako rascjepkana vlasnička struktura između dva ili tri velika državna dioničara (uz u nekim slučajevima i banke) među kojima vlada slaba koordinacija ne pogoduje upravljanju nad poduzećima. Ova je pojava također otežala privatizaciju, jer su često potencijalni privatni kupci zainteresirani za kupnju svog preostalog kapitala društvenih poduzeća u (izravnom ili neizravnom) državnom vlasništvu morali obavljati pregovore o uvjetima kupnje odvojeno sa svakim državnim dioničarem.

292. Neke su privatizacijske transakcije provedene putem izravne prodaje i prijenosa dionica poduzeća od države na pojedince i društva, često umjesto isplate državnog duga ili nepodmirenih dugovanja državnih subjekata prema potražiteljima. U nizu takvih transakcija u kojima je sudjelovala bivša oligarhija nije bilo potrebne transparentnosti i za takve bi se razumljivo moglo očekivati određene istrage. Međutim, kao što je pokazalo iskustvo drugih zemalja SIE, to ne bi trebao biti motiv za drastičnu reviziju rezultata cjelokupnog procesa od 1993. naovamo.

293. Sekundarno trgovanje dionicama DP koje su građani upisali je dovelo do koncentracije kapitala niza društava u rukama holding društava ili bogatih pojedinaca (takozvanih tajkuna). Neki su od njih iscrpili iz poduzeća svu imovinu i vrijednost, ili su ih rabili za svrhe koje su bile daleko od etičnosti (uzimanje zajmova, prebacivanje prihoda na druga poduzeća i svođenje ovih prvih na prazne ljušture). Stvarne prekršaje bi valjalo goniti u skladu s poslovnim i, kad je to prikladno kaznenim, postupcima, uz striktno provođenje zakona.

294. Iako su mnoga DP u potpunosti (ili skoro u potpunosti) privatizirana, način upravljanja njima se malo promijenio. Kako je već prije navedeno, najraširenija metoda privatizacije je bila prodaja ljudima iz poduzeća (uprava/zaposleni) koji vlasništvo nad dionicama shvaćaju kao način zadržavanja radnog mjesta, a ne stvaranja vrijednosti za dioničare. U usporedbi s primjerice Mađarskom i Poljskom, u malo se hrvatskih poduzeća uprava promijenila nakon privatizacije, a t ime su se metode upravljanja jedva promijenile. Prevladavajuća kultura poduzeća je usmjerena na dva interesa: prvo, bitnije je zadržati radna mjesta (nego poboljšati rezultate poduzeća); i drugo, bolje je biti pod upravom poznatih direktora (po mogućnosti hrvatskih državljana) nego stranaca.

295. U privatizirana poduzeća je uloženo malo svježeg kapitala; iako većina grupa direktora/zaposlenika u Hrvatskoj nisu sami mogli uložiti puno dodatne gotovine u svoja poduzeća, vrlo su često odbijali ponude vanjskih ulagača koji su od njih htjeli otkupiti dionice i uložiti svježi kapital u nedovoljno kapitalizirana poduzeća.

54 Slično tomu teško je razumjeti opravdanost osnivanje od strane MF-a novog investicijskog fonda zatvorenog tipa – HMID – kojim temeljem skupog ugovora upravlja društvo za upravljanje fondovima Kapitalni Funda i u koji je prenesen dio portfelja MF-a.

97

296. Vlasništvo nad puno dionica nekih privatiziranih DP je trenutačno neriješenog statusa jer su pojedinci koji su ih kupili od HFP-a uz odgodu plaćanja prestali otplaćivati obroke55 a HFP nije odlučno raskinuo sve takve ugovore i povratio neplaćene dionice.

Nedovoljna strana ulaganja

297. Izravna strana ulaganja (ISU) u Hrvatsku od osamostaljenja prema izvješćima iznose samo 2,4 milijarde USD. Ovakva razina ulaganja je slaba u usporedbi s drugim zemljama u regiji (npr. Mađarska je primila 17,5 milijarde USD). Izravna strana ulaganja se u Hrvatskoj sastoje obično od ulaganje u kapital postojećih poduzeća, a vrlo je malo ulaganja usmjereno na projekte “od nule”. Većina ulaganja je provedeno putem privatizacije društvenih poduzeća (npr. Pliva, Zagrebačka banka, HT). Činjenica da su potencijalni strani ulagači i Hrvati koji žive u inozemstvu od početka bili odbijeni na samom početku procesa privatizacije ranih devedesetih je naknadno obeshrabrila i druge potencijalne ulagače u traženju prilika za ulaganje u Hrvatskoj.

298. Kada se velike privatizacije Plive i Zagrebačke banke (prvenstveno portfeljna ulaganja putem prve javne ponude dionica) izuzmu iz službene statistike o stranim ulaganjima, uočava se da je razina stvarnih stranih ulaganja strateških ulagača u Hrvatskoj izuzetno niska. Hrvatska je time znatno zaostala za mnogim zemljama SIE u smislu strateških stranih ulaganja i svih pripadajućih prednosti poput restrukturiranja, modernizacije i razvoja realnog sektora. Čak i u turizmu (prvenstveno hotelima) – gdje Hrvatska ima jedinstvene komparativne prednosti radi zemljopisnog položaja, obale i kulturnog naslijeđa – i poljoprivredno-industrijskog sektora (gdje su druge zemlje SIE u kratkom roku postigle uspjehe tijekom tranzicije) strana ulaganja su u osnovi neznatna!

299. Ne samo da su mnoga hrvatska poduzeća time propustila priliku iskoristit i svježe injekcije kapitala, već su propustile i tehnološki know-how, moderne tehnike i često pristup stranim tržištima koje strani strateški ulagači sa sobom donose. To je u oštroj opreci sa stanjem u Mađarskoj, gdje su do kraja 1999. poduzeća sa stranim dioničarima sudjelovala s 25 posto u BDP-u i s 80 posto u izvozu.

300. Na sličan način Hrvatska nije iskoristila – bar do nedavno ne u znatnoj mjeri – prednosti koje bi hrvatski iseljenici, ili “dijaspora”, donijeli ulaganjem u hrvatska poduzeća. Tako je Hrvatska propustila značajan izvor podrške razvoju poduzeća, što je primjerice bio jedan od glavnih čimbenika impresivnog razvoja poljskih poduzeća.

301. Prepreke izravnim stranim ulaganjima se u biti odnose na: (i) političke faktore/image zemlje; (ii) nedovoljna otvorenost; (iii) gospodarske prepreke; i (iv) pravne i administrativne prepreke. Potonje dvije skupine ne utječu samo na ISU, već i šire na ukupni razvoj privatnog sektora te su niže obrađene u posebnim odjeljcima.

Politički faktori/image zemlje

302. Sigurnosna situacija (rat za neovisnost, događaji u Bosni i Hercegovini) je u velikoj mjeri učinila Hrvatsku neatraktivnom za izravna strana ulaganja, barem do 1995. i 1996. Otada se zadržao nepovoljan image zemlje uz negativna izvješća u inozemstvu (slab napredak u približavanju EU, nepotpuno poštivanje Daytonskih sporazuma i suradnja s Haškim sudom).56 To bi se sada trebalo u znatnoj mjeri promijeniti. No, spori proces privatizacije uz favoriziranje ljudi iznutra, nedostatna transparentnost kod nekih privatizacija uz privilegiran tretman pojedinaca (tajkuna) tijesno povezanih s

55 Posebice kada je tržišna vrijednost tih poduzeća pala znatno ispod nominalne vrijednosti na kojoj se temelji otplata. HFP je povratio dionice u vrijednosti nekih 5 milijardi kuna do kraja 1998. ali je, prema izvješćima, usporio taj proces prošlog ljeta. 56 Za mnoge strane tvrtke Hrvatska je dio Balkana i u središtu sigurnosnih problema koji su zadesili ovu regiju.

98

političkom elitom i sve češća izvješća o korupciji su također uzrokovali zabrinutosti potencijalnih ulagača.

Nedovoljna otvorenost

303. Ograničen opseg stranih ulaganja je uvelike proistekao iz nedovoljne otvorenosti zemlje, posebice glede kupnje postojećih poduzeća, koja se iskazuje u nekoliko oblika. Prvo, kao nevoljkost uprave/zaposlenih u društvenom poduzeću da prepuste (djelomičnu ili svu) kontrolu nad “njihovim” poduzećem ljudima izvan njega (u vrijeme privatizacije57 i/ili poslije58). T ime kod ulagača jača zabrinutost da će odnosi s radnicima i direktorima nakon konačne kupnje biti problematičan a time i da će preokret u poslovanju i razvoj poduzeća postati skup, ako ne i neizvjestan. Drugo, kao prevladavajući stav vlasti, koje ili nisu ozbiljno ohrabrivale strana ulaganja ili su ih čak obeshrabrivale (kao u slučaju značajnih privatizacijskih transakcija putem HFP-a).

304. Osim toga, kako u stranim ulaganjima kupnjom postojećih poduzeća ili ulaganjima u projekte “od nule”, potencijalni ulagači u neke grane su često bili zabrinuti protekcionističkim potezima vlasti, posebice ako je tim sektorom dominirala ili je u njemu poslovala važna tvrtka povezana s nekim tajkunom.59 S time povezan problem jest i međuregionalni animozitet koji se očitovao u protekcionizmu lokalnog tržišta i lokalne proizvodnje od strane lokalne privrede, vlasti i pojedinaca.

305. Dojam koji su razočarani ulagači stekli o nedovoljnoj otvorenosti Hrvatske nakon neuspjelih pokušaja kupnje ima trajne posljedice. Proširuje se i na druge strane tvrtke u istoj grani ili zemlji koje bi inače bile voljne razmotriti ulaganje u hrvatsko poduzeće ili projekt “od nule” pa time utječe na njihovu odluku da istraže mogućnosti ulaganja u drugim zemljama.

Gospodarski faktori

306. Još jedna skupina faktora koji su odgovarali strance od ulaganja su bili sljedeći: dojam o slabim izgledima za brz gospodarski rast; malo domaće tržište bez protuteže izgleda za solidan izvoz; dojam o precijenjenosti valute; pretjerano fiskalno opterećenje; nepovjerljivost prema domaćem bankarskom sektoru ili bar dojam da isti neće učinkovito pružiti svu očekivanu podršku.

Nedostatno restrukturiranje i l ikvidacija poduzeća

307. Restrukturiranje privrede (u smislu temeljnog preustroja, drastičnog smanjenja broja zaposlenih i zatvaranja/stečaja) nije bilo onako sveobuhvatno, intenzivno i brzo kao u većini zemalja SIE. Pokazatelj toga je i mali broj društvenih poduzeća koja su otišla u stečaj/likvidaciju (220 ili 8 posto od prvotnih 2.800 poduzeća, ali samo 5 posto od ukupnog kapitala60) od 1993.; za usporedbu, u Poljskoj je između 1990 i 1996. godine oko 25 posto prvotnog broja poduzeća otišlo ili u stečaj ili urednu likvidaciju.61 Nedovoljno restrukturiranje predstavlja jedan od korijenskih problema slabog financijskog poslovanja poduzetničkog sektora. To je ilustrirano neto gubicima od 1,5 milijardi kuna na prihode od prodaje od 57 Pa stoga lobiraju kod Vlade da ne proda poduzeće strateškom ulagaču putem izravne prodaje. 58 U drugoj fazi, oni odbijaju prijedloge strateških ulagača koji nude kupovinu dionica upisanih tijekom privatizacije; ili kada država (HFP ili MF) još drži preostali udio nakon upisa dionica, oni odgovaraju državu od prodaje udjela ulagačima izvan poduzeća. 59 Zabrinutost radi poteza Vlade obuhvaćala je i dojam o pretjeranom uplitanju/angažmanu države u dotičnom sektoru, nedosljednosti gospodarske politike i slabe koordinacije između središnjih i lokalnih vlasti. 60 Čak i ako pretpostavimo da će neka od 120 još nepretvorenih društava (većinom iz područja izravno pogođenih ratom) na kraju biti dodana toj skupini od 225 poduzeća, postotak likvidacije/stečaja je nizak u usporedbi s drugim zemljama. 61 Paradoks je to da je u Poljskoj zaposlenost u proizvodnom sektoru pala za 21 posto od 1990. do najniže točke 1994. godine, nakon čega je počela rasti. U Hrvatskoj, zaposlenost je u proizvodnom sektoru pala za 38 posto između 1990. i 1995. i zatim za još 11 posto od 1995 do kraja 1999. ali još nije krenula uzlaznom putanjom. Oporavak u Poljskoj je uslijedio iz pozitivnog učinka drastičnog restrukturiranja postojećih poduzeća, brzog razvoja malih i srednjih poduzeća i velikih izravnih stranih ulaganja.

99

280 milijardi kuna 1997. godine i sve većim problemom nelikvidnosti u poduzetničkom sektoru (s rastućim iznosom nepodmirenih dugovanja između poduzeća62 i brojem poduzeća/pravnih osobe koje ne podmiruju svoje obveze koji je premašio 30.00063). Iako je hrvatski proizvodni sektor nastavio smanjivati broj zaposlenih, izvoz već nekoliko godina stagnira na oko 4 milijarde USD godišnje a gubici gubitaša još uvijek premašuju dobit profitabilnih poduzeća.64

308. Paradoksalno je to da je unatoč gubitku profitabilnosti mnogih poduzeća – a time i nelikvidnosti i insolventnosti, ukupan broj poduzeća koja su otišla u stečaj/likvidaciju nizak. Ukupno 600 stečajeva godišnje je mali broj u odnosu na ukupan broj poduzeća koji premašuje 60.000 (postojeća privatna poduzeća i bivša društvena poduzeća) – a posebice je ta stopa niska u usporedbi s drugim zemljama u tranziciji. Jedna od posljedica upornog neposezanja za likvidacijom neodrživih poduzeća je “zamrzavanje” imovine (nekretnina, lokacija, tržišnih udjela) koja time nije na raspolaganju za kupnju od strane drugih postojećih ili novih poduzeća. Nepostojanje ovakve “kreativne destrukcije”65 neodrživih poduzeća je ujedno predstavljalo i veliku prepreku razvoju malog i srednjeg poduzetništva. Nasuprot tome, primjerice u Poljskoj su nova mala i srednja poduzeća nicala kao gljive poslije kiše oko imovine likvidiranih državnih poduzeća ili državnih poduzeća u programu drastičnog restrukturiranja.

309. Često direktori starog kova i sindikati nisu spremni na to da njihova poduzeća provedu neophodne mjere ozbiljnog restrukturiranja. Posebice su neprijemčivi za mjere za koje bi se moglo očekivati da ih poduzeću nametne novi industrijski partner ili novi vanjski vlasnik zainteresiran za ulaganje. Unatoč postojanom gubitku profitabilnosti (t ime i vrijednosti) poduzeća, postojeći vlasnici (uprava i zaposlenici) i ponekad vlasti (lokalne ili središnje) općenito ne uspijevaju priznati sve manju stvarnu vrijednost svoje imovine. Tražeći cijenu koja je nerealno viša od tržišne vrijednosti imovine, oni često odbijaju dobre ponude vanjskih ulagača voljnih kupiti dio poduzeća i oživiti ga i t ime često propuste zadnju priliku za preživljavanje poduzeća.

310. Nizak broj stečajeva u Hrvatskoj se može objasniti cijelim nizom faktora. Jedan je nepostojanje vjerodostojne prijetnje stečajem. Drugi je prevladavajući stav u cijeloj zemlji koji je nesklon zatvaranju bilo kojeg poduzeća radi zadržavanja radnih mjesta. Zabrinuta zbog gubitka radnih mjesta povezanog sa zatvaranjem poduzeća, Vlada je spašavala poduzeća – većinom privatizirana ili djelomice privatizirana društvena poduzeća – koja nisu imala realnih izgleda za preokret pomoću raznih metoda: izravne subvencije, otpis dugova, pretvaranje duga u vlasnički udio, nenaplata fiskalnih obveza, itd. što je sve predstavljalo “meka” proračunska ograničenja. Takvo postupanje nije samo usporilo likvidaciju poduzeća koja su morala biti zatvorena i ometalo pribjegavanje stečaju, već je i doprinijelo – metodom lošeg presedana – kulturi neplateža i podrivanju odgovornosti uprava poduzeća.

311. Strah od gubitka radnih mjesta povezanog s korjenitim restrukturiranjem poduzeća (uz znatna otpuštanja zaposlenih) je omeo restrukturiranje u sektoru poduzeća – čime su hrvatskom gospodarstvu onemogućene sve one dugoročne koristi koje proističu iz restrukturiranja. Jedna od posljedica nedovoljnog restrukturiranja hrvatskog sektora poduzeća je i nedovoljna kapitaliziranost poduzeća i klizanje u tehnološku zastarjelost. Mnoga hrvatska poduzeća nisu dovoljno ulagala u modernizaciju svojih pogona, prvenstveno uslijed nedostatnog stvaranja gotovinskih prihoda iz redovitog poslovanja, što nije kompenzirano ulaganjima novog kapitala izvana. Rezultat je toga sporo ali postojano zastarijevanje velikog dijela sektora, u usporedbi s konkurentima iz drugih zemalja. U kapitalno intenzivnim djelatnostima te u visoko konkurentnim sektorima takva je zastarjelost za cijeli niz 62 Prema izvješćima iznosi preko 3 milijarde USD, no nelikvidnost i erozija discipline plaćanja uzrokovani su i nekim drugim faktorima koji su objašnjeni u daljnjem tekstu. 63 Broj poduzeća s blokiranim računom na ZAP-u je porastao s oko 11.000 1995. na preko 30.000 1999. godine. 64 Za 3,9 milijardi kuna 1996., 0,5 milijardi kuna 1997. i 2,3 milijarde kuna 1998. 65 Preraspodjela neiskorištene ili nedovoljno iskorištene imovine i osoblja – primjerice putem izdvajanja – je vrlo pogodna za razvoj malog i srednjeg poduzetništva. U tom pogledu vrlo razočarava neprovođenje predloženih programa restrukturiranja i izdvajanja u hrvatskim brodogradilištima između 1993. i 1997.

100

poduzeća prešla do točke od koje nema povratka i gdje poduzeće nema izgleda za preživljavanje. Održavanje takvih poduzeća na životu putem izravnih ili neizravnih državnih subvencija će samo dovesti do rasipanja sredstava i stoga ga je neophodno obustaviti. Umjesto toga je potrebno usvojiti sveobuhvatan paket socijalnih mjera za rješavanje problema povezanih s masovnim gubitkom radnih mjesta (prekvalifikacija, otpremnine, potpora poduzetništvu).

Nepovoljno poslovno okružje

312. Poslovno okružje kako hrvatski poslovni ljudi, tako i strani ulagači, uglavnom ocjenjuju nepovoljnim66, obilježenim cijelim nizom faktora koji iskrivljavaju tržište, povećavaju rizik i troškove transakcija.

313. Nepostojanje vjerodostojne prijetnje stečajem, pogoršano primjerom nepouzdanog plaćanja države svojih obveza prema poduzećima, za ishod je imalo posvemašnju nedisciplinu u plaćanju. Posljedica toga je brzi rast duga između poduzeća i ozbiljne krize likvidnosti. To je pak uzrokovalo prelazak na kompenzacijsko plaćanje između poduzeća umjesto gotovinske namire.

314. Problemi nedostatnog funkcioniranja stečajnog sustava ne proizlaze iz zastarjelih zakona (suvremen zakon o stečaju je usvojen 1996.) već iz drugih razloga: nedovoljni kapaciteti trgovačkog sudstva za brzo i učinkovito rješavanje stečajeva (zastarjele metode upravljanja sudovima i slučajevima, nedostatak iskustva sudaca i stečajnih upravitelja u suvremenom stečajnom režimu te nedostatno stručno usavršavanje kako bi se to prebrodilo, slaba sudska infrastruktura),67 nedostatno poznavanje vjerovnika svojih prava i nepovjerenje poslovnih aktera u stečajni režim općenito (dojam o naklonjenosti vjerovnicima), nepovjerenje većine građanstva i poslovnih aktera u učinkovitost sudstva.68

315. Direktori čiji su potezi jasno uzrokovali ili ubrzali stečaj poduzeća rijetko su suočeni s osobnim zakonskim reperkusijama, a što je još gore, i u slučajevima očit ih kriminalnih radnji se direktore općenito nije gonilo. Nedostatak odgovornosti direktora poduzeća podriva vjerodostojnost cijelog sektora i vladavinu prava u zemlji. Slabost sudstva očituje se i šire od stečajnog sustava i pretače se u poteškoće pri učinkovitoj provedbi ugovora i zakona uopće, čime se povisuje ukupna razina rizika u poslovanju poduzeća. Ukratko, primjena vladavine prava nije dostigla razinu koja odgovara tržišnom gospodarstvu.

316. Zaštita tržišnog nadmetanja je dosta slaba, kako je agencija koja je osnovana s tom zadaćom počela s radom prije nešto više od godine dana s osobljem koje nema puno iskustva i ograničenim sredstvima. Jaka agencija te vrste je neophodna jer su mnoga postojeća hrvatska poduzeća pokušala zadržati svoj monopolistički ili pretjerano dominantan položaj na svom tržištu, a mnoge skupine poduzeća su uspjeli oformiti kartele, što sve onemogućuje hrvatskom gospodarstvu uživanje punih prednosti konkurentnog tržišta. Suprotno od drugih zemalja SIE koje su otvorila svoja tržišta međunarodnim veleprodajnim i maloprodajnim tvrtkama, Hrvatska još ne koristi prednosti modernih veleprodajnih i maloprodajnih distribucijskih sustava.

317. U mnogim su krajevima Hrvatske poduzeća i individualni poduzetnici i drugi građani suočeni s poteškoćama kod registracije svoje imovine uslijed zastarjelih sustava knjiženja vlasništva. Općenitije rečeno, potrebno je osuvremeniti okvir koji uređuje vlasnička prava. Nepostojanje jasnih vlasnički prava nad imovinom u mnogim slučajevima predstavlja naslijeđe bivšeg socijalističkog sustava poduzeća gdje

66 Osim određenog broja tajkuna koji su iskoristili svoje veze i poznanstva. 67 Predloženi Zajam za usavršavanje i inovacije (LIL) u sklopu Projekta upravljanja stečajevima ima za cilj rješavanje takvih problema. 68 U nedavnoj anketi koju su Europska i Svjetska banka provele u tvrtkama u 20 zemalja u tranziciji o preprekama poslovanju, hrvatski poduzetnici su faktor reda i zakona ocijenili s 1,6 (na ljestvici od 0-velika prepreka do 3-nije prepreka) u usporedbi s ocjenama 2,34 i 2,23 koje su dali Mađari i Slovenci. Zakone i porezne probleme hrvatski su poduzetnici ocijenili s 0,67.

101

jasno vlasništvo – neophodno u tržišnom gospodarstvu – nije smatrano previše bitnim. Nadalje, pitanje povrata imovine ili nadoknade za imovinu oduzetu u bivšem socijalističkom režimu tek je načeto jer je Zakon o povratu oduzete imovine nedavno stupio na snagu.69 Neizvjesnost glede stvarnog vlasništva i nedostatak jasnih vlasničkih prava poduzećima prvenstveno predstavlja prepreku u smislu uredne uporabe, otuđenja ili kupovine imovine. Osim toga to otežava poduzećima pristup bankarskom sektoru u potrazi za kreditima pod povoljnim uvjetima koji bi bili osigurani jamstvom u obliku propisno priznate imovine.

318. Poslovno okruženje za poduzeća je nepovoljno i radi uplitana Vlade koje se često obavlja na netransparentan način – u najgorim slučajevima i u obliku prave korupcije. Uplitanje vlasti nije ograničeno samo na djela i utjecaj središnjih vlasti, već – sve više i više – na razini lokalne vlasti, gdje općine i županije interveniraju u gospodarski život na netransparentan i ponekad nedosljedan način (ne samo putem oporezivanja, već i odobravanju dozvola, koncesija, prava na uporabu ili kupnju imovine u vlasništvu lokalnih vlasti, itd.).

319. Najčešće iskazivane pritužbe poduzetnika i potencijalnih ulagača oko pravnih i administrativnih prepreka se odnose na složen i nedosljedan postupak i primjenu zakona i propisa, kao i na administrativnu praksu uopće. Razina birokratiziranosti dobivanja potrebnih dozvola i odobrenja je uzrokovala odustajanje od projekata mnogih potencijalnih ulagača a drugima povisila troškove ulaganja. Česti su apeli za smanjenje “papirologije” i pojednostavljivanje administrativne procedure. Nadalje, ograničenja postavljena na ulazak na tržište u nekim sektorima su spriječila neke ulagače u provedbi novih projekata ili razvijanja njihovih postojećih poduhvata putem ulaganja u nova područja poslovanja.

320. Znatan segment hrvatskog gospodarstva je bio angažiran na davanju podrške hrvatskim ratnim naporima. Specifičan odnos dobavljač-klijent (niska konkurencija, niska razina pritiska na cijenu i profitnu maržu, t ipovi proizvoda) karakterističan za takvo poslovanje iskrivljuje kulturu i ponašanje poduzeća i obeshrabruje transparentnost i odgovornost. Povratak poduzeća i menadžera na isključivo civilnu proizvodnju, temeljenu samo na čistoj tržišnoj profitabilnosti, je uvijek težak. Neka su poduzeća iskoristila ratne motive za iskamčivanje subvencija i drugih državnih potpora. Druga su, pak, prosperirala na temelju nekih unosnih prekograničnih poslova s Bosnom i Hercegovinom – u rasponu od neformalne trgovine do tajnih operacija. Prema dobivenim izvješćima, etičnost (ili bolje, neetičnost) takvog poslovanja je do određene mjere prožela neke segmente hrvatskog gospodarskog sektora. Napuštanje takvog ratnog naslijeđa i veza s Bosnom i Hercegovinom još uvijek predstavlja težak korak koji neka hrvatska poduzeća i poduzetnici tek moraju dovršiti. To će dovesti do dugo očekivanog poboljšanja poslovne etike.

Nedostatan razvoj malih i srednjih poduzeća

321. Hrvatskoj još uvijek nedostaje aktivan i dinamičan sektor malih i srednjih poduzeća (MSP).70 Kao i druge zemlje u tranziciji, Hrvatska je iz bivšeg sustava naslijedila sklonost velikim poduzećima i poslovnoj kulturi koja naglašava ekonomije razmjera, masovnu proizvodnju, vertikalnu integraciju i samodostatnost (sve se obavlja u kući umjesto ugovaranju proizvodnje i usluga). Hrvatskoj je potreban brži razvoj puno učinkovitijeg MSP sektora kako bi stvorila suvremenu i fleksibilnu gospodarsku bazu. MSP sektor će stvoriti znatan broj novih radnih mjesta, iznjedrit će ključne izvoznike, usvojiti nove tehnologije, stvoriti bogatstvo na lokalnoj razini i podržavati poslovanje većih poduzeća. 69 Pitanje je manje akutno u Hrvatskoj nego u nekim drugim zemljama jer se problemi povrata imovine više tiču zemlje (poljoprivrednog zemljišta, šuma) i stambenog prostora nego poduzeća. 70 Nisu nam dostupni svježiji i pouzdani podaci o MSP sektoru, no ranija statistika pokazuje da je broj malih poduzeća brzo rastao s 34.000 (155.000 zaposlenih) 1993. godine na 60.000 (212.000 zaposlenih) 1996. godine i zatim se ustalio na toj razini uz udio u ukupnom broju radnih mjesta u gospodarskom sektoru od 30 posto. Međutim, veliki broj tih poduzeća se bave trgovinom ili su neaktivna društva/društva ljušture i ne doprinose puno proizvodnom sektoru.

102

322. Nastajanje i razvoj MSP sektora je otežavano najvećim dijelom uslijed: nepovjerenja poduzetnika (uglavnom malih) u kratkoročne i srednjoročne izglede gospodarstva (osim brzih dobitaka u trgovini); slabog poslovnog okružja (što je zajedno sa specifičnim preprekama ulasku izravnih stranih ulaganja obeshrabrilo hrvatsku dijasporu od aktivnog sudjelovanja u MSP sektoru); poteškoća pri pronalaženju kredita pod povoljnim uvjetima; visokih poreza; nepostojanja dobro osmišljene politike razvoja MSP sektora u zemlji. Zadnje tri skupine tema su od posebnog značenja za mala i srednja poduzeća.

323. Problemi bankarskog sustava zadnjih godina su doveli do raširenog nepovjerenja u hrvatsko bankarstvo. Iako je bankarski sustav počeo s poboljšanjima, bit će potrebno neko vrijeme prije no što se povrati povjerenje ulagača. Trenutačno je malim i srednjim poduzećima teško od hrvatskih banaka dobiti kredite za daljnji razvoj poslovanja; kamate su visoke, a zahtjevi za osiguranje kredita zahtjevni i teški.71

324. Visoku poziciju na popisu pritužbi MSP sektora u Hrvatskoj zauzimaju porezi, kao i u mnogim drugim zemljama. Posebno su relevantni doprinosi po zaposlenima koji snažno destimuliraju male obiteljske obrte da prošire poslovanje putem zapošljavanja prijavljenih zaposlenika.72

325. Na MSP sektor su vremenom bili usmjereni neki skromni programi podrške, no i t i su bili neučinkoviti kad su se sučelili s administracijom koju je tek trebalo preosmisliti u korist poduzetništva i malih i srednjih poduzeća. MSP sektoru je potrebno pomoći putem snažne politike razvoja malog i srednjeg poduzetništva koja bi pružila odgovarajuće stimulanse i bila poduprta programima podrške (obuka, inkubatori, itd.) malim i srednjim poduzetnicima.

Ljudski resursi i vještine za tržišno gospodarstvo

326. Hrvatska općenito raspolaže kvalificiranom radnom snagom i dobro obrazovanim diplomantima (uključujući i znanost i tehnologiju), no nedostaje joj veliki broj ljudi obučenih i iskusnih u suvremenim tehnikama upravljanja koji raspolažu s cijelim rasponom poslovnih vještina neophodnih za tržišno gospodarstvo. Druge zemlje SIE su od samog početka tranzicije imale koristi od brojnih multilateralnih i bilateralnih programa podrške usmjerenih na usavršavanje i prilagodbu vještina lokalnog osoblja potrebama tržišnog gospodarstva. Ne samo da Hrvatska nije uživala takvu podršku, već je i određeni broj stručnjaka otišao iz Hrvatske kada su politički događaji zahvatili cijelu regiju. Osim toga, manjak suvremenih menadžera i drugog osoblja nije se mogao nadomjestiti potrebnom brzinom uslijed nepostojanja kritične mase poslovnih škola u zemlji.

327. Uslijed vrlo male razine izravnih stranih ulaganja, dolaska razočaravajuće malog broja ulagača/menadžera iz dijaspore u Hrvatsku te nastavljenog izostanka znatnije tehničke pomoći stranih donatora,73 zemlja je stalno zaostajala za drugim zemljama SIE u smislu ljudskih potencijala za upravljanje i razvoj poduzeća u uvjetima tržišnog gospodarstva te za provedbu reformi (uključujući i one neophodne u realnom sektoru). Istovremeno s rastućom nezaposlenošću u cijeloj zemlji, uporno se izbjegavalo oslanjati na strane konzultante za odabrane zadaće74 – iako je takvo kratkoročno oslanjanje na strane stručnjake moglo pomoći u ublažavanju trenutačna ograničenja u smislu ljudskih resursa.

71 Često je za dobivanje zajma potrebno pružiti instrument osiguranja tri puta vredniji od iznosa zajma, ponekad uz više od jednog jamca. 72 I vjerojatno da se legalizira neformalno poslovanje. 73 Nisu dostupni pouzdani podaci, no može se procijeniti da je Hrvatska primila vjerojatno manje od četvrtine pomoći koju je primila većina drugih zemalja SIE. 74 Kako na makro razini (poboljšanje poslovnog okružja, zakona i propisa, itd.), tako i na mikro razini (određene gospodarske grane, poduzeća).

103

B. KO REKTIVNE AKTIVNO STI

328. Potreban je široki raspon aktivnosti kojima bi se hrvatski gospodarski sektor usmjerio na put održivog razvoja. Kratkoročna i srednjoročna strategija neophodna da bi sektor poduzeća postao glavnim pokretačem rasta bi morala obuhvatiti sljedeće:

• Rješavanje nedovršene privatizacije;

• Poticanje izravnih stranih ulaganja;

• Ubrzanje i dovršetak restrukturiranja poduzeća;

• Poboljšavanje poslovnog okružja;

• Razvoj MSP sektora; i

• Razvoj ljudskih resursa za tržišno gospodarstvo.

329. Postoje i drugi neizostavni elementi potrebni za održivi razvoj privatnog sektora koji su obrađeni u drugim dijelovima ovog izvješća (financijski sektor, sudstvo) te stoga nisu podrobnije izneseni u tekstu koji slijedi. Hitnost potrebnih korektivnih aktivnosti je tolika da je većinu njih neophodno provesti u najkraćem mogućem roku ili barem započeti bez odgađanja.

Kratkoročne aktivnosti

Privatizacija

• Koncentracija raznih portfelja preostalih dionica društvenih poduzeća koje država još neizravno drži putem državnih ustanova (HFP,75 MF, DAB) u jedan jedini subjekt s jasno izraženim ciljem brzog otuđenja imovine umjesto sadašnjih nejasnih ili prolongiranih aranžmana o držanju u državnom portfelju; i

• Promicanje usavršavanja upravljanja društvima, između ostaloga i putem poticanja sekundarnog trgovanja dionicama koje bi uslijedilo nakon jasnog signala da Vlada neće spašavati poduzeća u poteškoćama (čime bi se trenutačne vlasnike ponukalo da zatraže dodatni kapital od drugih ulagača ili da im u potpunosti prodaju svoja poduzeća).

Poticanje stranih ulaganja

• Slanje stranim ulagačima snažnog signala o promjeni okolnosti postavljanjem novih presedana, iskazivanje sklonosti t ijekom privatizacije prema prodaji (pod realističnim uvjetima) strateškim ulagačima preostalih državnih dionica društvenih76 i javnih poduzeća (HT, energetika);

• Širenje svijesti među poduzetnicima, političarima, dužnosnicima (i na lokalnoj razini), sindikatima i građanstvu o koristima od stranih ulaganja; i

• Razvoj i provedba kampanja za privlačenje stranih ulagača i hrvatske dijaspore uz ispravljanje negativne slike o Hrvatskoj putem izvješća o specifičnim uspjesima, priopćavanja jasnih informacija 75 I nakon stroge provedbe pravila prema kojima bi se HFP morao vratiti u posjed dionica od kupaca koji nisu platili svoje obročne obveze. 76 Stimulanse valja pružiti ne samo putem poreznih ili carinskih olakšica, već općenitije učinkovitim pružanjem pomoći potencijalnim ulagačima u stilu “ sve na jednom mjestu”pri čemu bi valjalo početi sa sastavljanjem paketa privlačnih projekata različite veličine. Agencije bi morale osigurati da su projekti koje predstavljaju potencijalnim ulagačima aktraktivni i vrijedni truda te da ne pokušavaju samo potaknuti izravna strana ulaganja u bezvrijedna poduzeća (među slabo informiranim ulagačima). Time bi ojačalo povjerenje u same agencije, Vladu i zemlju u cjelini.

104

(npr. jasne politike razvoja određenih sektora) i pružanja dobro usmjerenih stimulacija za potencijalne ulagače. Idealan kandidat da bude prvi sektor obuhvaćen takvom kampanjom za privlačenje stranih ulaganja mogao bi biti turizam.

Ubrzano i korjenito restrukturiranje poduzetničkog sektora

• Promjena uloge države prema poduzećima putem obustavljanja subvencija (izravnih i neizravnih) i drugih vidova financijske potpore (jamstva za zajmove) poduzećima; potpora bi se trebala odobravati jedino u iznimnim okolnostima (snažan učinak na cijele regije), ograničena i uvjetovana strogom provedbom programa korjenitog restrukturiranja;77 i

• Stroga naplata potraživanja države (fiskalni, socijalni doprinosi) od poduzeća dužnika (uključujući i pokretanje stečajeva nad poduzećima nakon određenog razdoblja neplateža).

Poboljšavanje poslovnog okružja

• Ispravljanje kulture neplaćanja i smanjenje “planine” nepodmirenih dugova, između ostaloga i t ime što će država sama podmiriti svoja dugovanja poduzećima i redovito plaćati svoje račune (uz uspostavljanje vjerodostojne prijetnje stečajevima);

• Ojačavanje pravne države (vidi odjeljak o sudstvu), uključujući i tužbe protiv direktora poduzeća koji su prekršili zakon i sankcije protiv nemarnih članova nadzornih odbora;

• Poboljšanje konkurencije na tržištu (strogom primjenom propisa nakon jačanja kapaciteta Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja) i iskorjenjivanje monopolnog ekstraprofita;78

• Poboljšanje režima vlasničkih prava, uključujući i modernizaciju pravnog okvira i jačanje institucija/registara (modernizacija katastra/zemljišnih knjiga, uspostava registra jamstvene imovine).

Podrška razvoju MSP sektora

• Revizija cjelokupnog okvira MSP sektora i usvajanje politike razvoja malih i srednjih poduzeća usklađene s najnaprednijom praksom u EU i drugim tržišnim gospodarstvima;

Srednjoročne aktivnosti

330. Gore spomenute najhitnije aktivnosti moraju se nadopunjavati nizom mjera za čiju provedbu je potrebno više vremena ali koje moraju biti pokrenute u najskorijem mogućem roku.

Privatizacija

• Dovršetak otuđenja cjelokupnog preostalog portfelja u vlasništvu države79 (prodaja po realističnoj tržišnoj cijeni dionica u održivim poduzećima; likvidacija neodrživih poduzeća).

Poticanje stranih ulaganja

• Revizija cjelokupnog investicijskog okvira uz usporedbu s drugim, uspješnim zemljama SIE (“praćenje poredbenih standarda”) i odgovarajuća prilagodba hrvatskog regulatornog i stimulativnog okvira;80 i 77 Skupi program sanacije brodogradilišta valja revidirati i ponovno procijeniti napredak u restrukturiranju ove grane, nametnuti stroge obveze upravama u cilju racionalizacije brodogradilišta, smanjenja broja radnika i njihove konsolidacije te aktivno potražiti privatne ulagače za prodaju preostalih državnih udjela u brodogradilištima i/ili prodaju imovine po tržišnim cijenama. 78 Uz nadzor i pomno reguliranje preostalih monopola (ukoliko je nastavak postojanja nekih monopola opravdan). 79 Što bi moralo obuhvatiti i portfelj dionica koje u svojem novom investicijskom fondu zatvorenog tipa drži Mirovinski fond, a čiju bi svrhu i učinkovitost valjalo revidirati.

105

• Igradnja učinkovitih potencijala za cjelovito informiranje i podršku potencijalnih ulagača, posebice tijekom njihovih istraživanja poslovnih prilika i početne faze ulaganja81 u Hrvatskoj.

Ubrzano i korjenito restrukturiranje poduzeća

• Jačanje kapaciteta za provedbu stečajeva – institucija (sudovi) i drugih aktera (stečajni upravitelji) – potrebnih za pravilno funkcioniranje mehanizama izlaska za problematična poduzeća; uz promjenu stava vlasti (središnjih i lokalnih) prema neodrživim poduzećima (puštanje poduzeća da nestanu bez uplitana vlasti);82

• Jačanje mjera socijalne politike i drugih korektivnih mjera za ublažavanje učinka masovnih otpuštanja i privremene više nezaposlenosti povezanih s ubrzanim restrukturiranjem poduzeća; i

• Ohrabrivanje poduzeća da više rabe vanjske stručnjake za restrukturiranje (primjerice u sklopu programa financiranih donacijama).

Poboljšanje poslovnog okružja

• Revizija i pojednostavljivanje administrativnih procedura za poslovanje, kresanje “papirologije”; obuka službenika u usvajanju prijateljskijeg stava prema poduzetnicima uz puno poštivanje etike (protukorupcijski program);

• Usklađivanje komercijalnih zakona/propisa s najnaprednijom praksom u EU i izgradnja kapaciteta za njihovo provođenje;

• Smanjivanje poreznog opterećenja poduzeća;83

• Napredak u povratu nacionalizirane imovine;

• Revizija poslovne etike i educiranje menadžera i građanstva o etici u tržišnom gospodarstvu;

• Educiranje menadžera o važnosti transparentnosti i poboljšanje standarda u financijskom izvješćivanju/reviziji;

• Revizija uloge Hrvatske gospodarske komore i prikladnosti usluga koje pruža poduzećima; i

• Revizija radnog prava u cilju veće fleksibilnosti kod zapošljavanja i otpuštanja.

Podrška razvoju MSP sektora

• Provedba programa podrške malim i srednjim poduzećima (usluge poslovnog savjetovanja, inkubatori, itd.) koji bi se ravnao prema potražnji a pod vodstvom i provedbom privatnog sektora; i

• Poticanje prijenosa znanja putem programa bratimljenja sa stranim udrugama malih i srednjih poduzeća i gospodarskih komora.

Razvoj ljudskih resursa za tržišno gospodarstvo 80 Primjerice revizija ograničenja u vezi sa stranim zaposlenicima i članovima njihovih obitelji. 81 Podrška potencijalnim ulagačima bi se morala nastaviti i tijekom provedbe ulaganja, nuđenjem pomoći u dobivanju dozvola i odobrenja, radnih viza i drugih zahtjevnih administrativnih procedura. Dobar pristup bi bio razmotriti otvaranje lokalnih agencija za promicanje ulaganja koje bi pružale ovakvu pomoć i usluge na lokalnoj razini, možda u svakoj općini. 82 Poboljšanom djelotvornošću i pravovremenijim stečajnim postupcima, bržom naplatom instrumenata osiguranja potraživanja, pružanjem bolje zaštite vjerovnicima i poboljšanjem sveukupne razine financijske i poslovne discipline će se znatno smanjiti poteškoće u dobivanju kredita i troškovi posuđivanja sredstava. 83 Uz istovremenu brigu o imperativu održavanja fiskalne stabilnosti. Porezni sustav je moguće unaprijediti razmatranjem stimulacija kao što su smanjene carine i odgoda plaćanja PDV-a na uvezenu proizvodnu opremu, i drugih stimulacija koje bi potaknule ulagače da svoja ulaganja više usmjere na projekte “ od nule”.

106

331. Nije moguće preko noći izgraditi ljudske resurse u gospodarskom sektoru niti administraciju neophodnu za rješavanje pitanja modernog poslovanja u tržišnom gospodarstvu. No, neophodno je poduzeti hitne mjere za ispunjavanje najhitnijih potreba i stvaranje osnove za održivi program razvoja resursa, kao što je:

• Programi obuke menadžera, edukacija članova nadzornih odbora o njihovim obvezama, razvoj revizorske struke;

• Ohrabrivanje povezivanja/partnerstva domaćih konzultantskih tvrtki sa stranim kućama kako bi se usavršile vještine domaće struke;

• Otvaranje tržišta pravnog zastupanja i drugih usluga stranim tvrtkama; i

• Razvoj poslovnih škola/poboljšanje nastavnih programa i metoda postojećih obrazovnih ustanova.

107

10. REFORMA ZAKONODAVSTVA I PRAVOSUĐA

A. SAŽETAK

332. Zakonski okvir koji je potpora tržišnom gospodarstvu uključuje zakone i zakonske propise koji konzistentno štite nepovredivost vlasništva i sklopljenih ugovora te prava i obveze koje iz njih proizlaze. Pravni sustav mora uzeti u obzir sve institucije i službe koje su dužne brinuti o primjeni i provedbi zakona. Jednako je tako važno i funkcioniranje pravosuđa koje će biti u stanju pravovremeno, predskazivo i pouzdano rješavati sudske sporove.

333. Istraživanja do sada poduzeta u Hrvatskoj ukazuju na aspekte postupka reformi koje od hrvatskih vlasti zahtijevaju prioritetnu pažnju kako bi se pospješio razvitak pravne države i poboljšalo poslovno okruženje u zemlji.84 Ukoliko Vlada ne ubrza i ne mobilizira sve potencijale koji su potrebni za postupak provođenja reforme, trebat će mnogo više vremena za ostvarivanje gospodarskih koristi koje bi Hrvatska, zahvaljujući svojoj velikoj pravnoj tradiciji i kulturi, inače trebala ostvariti.

B. ZAKO NO DAVNI O KVIR

334. Posljednjih desetak godina značajne promjene zakonodavstva i pravnih institucija pratile su prijelaz Hrvatske na tržišno gospodarstvo. Usvojeno je niz zakona i propisa koji su stvorili infrastrukturu za tržišno gospodarstvo, uključujući Zakon o trgovačkim društvima, Zakon o stečaju, Zakon o bankarstvu, Zakon o vrijednosnim papirima, Zakon o zaštit i tržišnog natjecanja (Zakon za sprečavanje monopola), Zakon o nekretninama, Zakon o zemljištu, itd. Organizacije koje su važne za primjenu tih zakona i propisa su ustanovljene: Povjerenstvo za tržište vrijednosnih papira, Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja, Agencija za sanaciju banaka, itd.

335. Postoji nekoliko čimbenika koji pisanje zakona i zakonodavnu reformu u Hrvatskoj čine posebno složenima. Prvo, postupak tranzicije sam po sebi postavlja izuzetne zahtjeve koji se tiču zakonodavnih nastojanja. Dinamičnost i novina političkih i gospodarskih promjena stvara veliku potrebu za donošenjem novih zakona, a stvaranje odgovarajućih mehanizama i tehnika koje osiguravaju kvalitetne zakone zahtijeva mnogo vremena. Drugo, za uspjeh pravnih reformi je ključno postojanje institucionalnog okvira koji osigurava učinkovitu primjenu i provedbu zakona. Osim toga, potreba za udovoljavanjem zahtjevu za europskom integracijom predstavlja dodatnu dimenziju koju treba uzeti u obzir prilikom pisanja zakona.

336. Kvaliteta zakona ovisi o mjeri u kojoj uspiju odražavati bit područja djelovanja koje reguliraju i konzistentnost s domaćim i međunarodnim pravnim okvirima. Da bi postigao dobro definirani cilj određene politike, zakon mora biti u skladu s pratećim konceptom iste politike. Što više, ako je politički koncept slab, zakon koji točno ocrtava taj koncept neće biti dobar zakon. Taj se problem može riješiti tako da se uvedu zdravi mehanizmi stvaranja zakona koji uključuju učinkovite postupke i sposobnost da se isti slijede. Sredstvo koje bi moglo biti posebno korisno za poboljšanje kvalitete stvaranja zakona u Hrvatskoj je Ocjena zakonodavnog djelovanja (Regulatory Impact Assessment - RIA).

337. To je zbirka dobrih primjera iz prakse koja ima za cilj: poboljšati razumijevanje stvarnog utjecaja postupaka državne vlasti; odraziti cjelokupnost ciljeva djelovanja; pospješiti sudjelovanje svih 84 Iako se ovo Poglavlje uglavnom odnosi na probleme pisanja zakona, njihovu učinkovitu primjenu i poboljšanje funkcioniranja sudstva kao važnih čimbenika pravne reforme, jasno je da pravna reforma nije ograničena na samo te sastojnice. Njezin uspjeh ovisi i o pravnim stručnjacima; pravnim institucijama izvan sudstva, uključujući i Ured državnog odvjetnika, bilježnike, službe za provedbu, itd; postojanju alternativnih mehanizama rješavanja sporova; dostupnosti pravnih obavijesti; javnoj svijesti i poštivanju zakona i zakonskih institutcija, itd. Analiza provedena u ovom radu temelji se na Banci još uvijek ograničenoj dostupnosti hrvatskog zakonodavnog i sudskog sektora. Potrebno je zalagati se za potpuniju ocjenu svih bitnih aspekata pravne i sudske reforme u Hrvatskoj, jer će to doprinijeti potpunijem pristupu procesu reforme.

108

zainteresiranih strana; poboljšati transparentnost, pa prema tome i odgovornost države. Ocjena zakonodavnog djelovanja je vodič koji podučava kako prikupljati, organizirati i vrednovati informacije o predvidivom djelovanju alternativniih zakonodavnih prijedloga. Sadrži fleksibilnu kombinaciju tehnika, uključujući i analizu profitabilnosti, analizu troškovne efikasnosti, gospodarsku analizu, procjenu troškova, procjenu rizika te procjenu smanjenja rizika.

338. Budući da razna izvršna tijela (u najvećem broju slučajeva odgovarajuća ministarstva) pišu nacrte zakona, potrebno je osigurati učinkovitu koordinaciju između tih službi. Određena služba može biti vrlo uspješna u formuliranju problema iz vlastitog područja u obliku zakonskog prijedloga, međutim isto tako može nastojati progurati vlastit i interese. Zbog toga stvaranje šireg konsenzusa o ciljevima koje neki zakon treba izraziti te osiguravanje rasprava o predloženom nacrtu u kojima sudjeluju sve zainteresirane strane, predstavljaju mehanizam osiguravanja kvalitete postupka pisanja zakona.

339. Redovite konzultacije s privatnim sektorom i onima na koje se zakoni odnose predstavljaju dodatni izazov za hrvatske političare i sve one koji odluke donose i uključeni su u pripremu i prihvaćanje zakona. Nužna su transparentna pravila razmjene informacija između javnog i privatnog sektora te djelovanje zainteresiranih skupina, ukoliko se želi unaprijediti kvaliteta zakona i propisa.

340. Isto je tako važno da zakone podržavaju ustanove koje su odgovarajuće ekipirane za njihovu provedbu. Postoji mnogo primjera koji ilustriraju prekomjerna kašnjenja učinkovite primjene zakona zbog institucionalnih slabosti onih koji su zaduženi za njihovu primjenu i provedbu. Na primjer, Zakon o vrijednosnim papirima usvojen je 1995, a Povjerenstvo za tržište vrijednosnih papira ustanovljeno je 1996. Međutim, trebalo je dulje vrijeme da se Povjerenstvo potvrdi u svojoj ulozi vjerodostojnog tijela vlasti zaduženog za uređivanje tržišta. Zakon o vrijednosnim papirima je trebalo nadopuniti iscrpnim propisima za sljedeća područja: kriterij dodjeljivanja licenci burzama, fondovima za ulaganja, brokerskim kućama i drugim posrednicima na tržištu; etičke standardi za sve stručnjake koji se bave tržištem vrijednosnih papira; standarde odavanja i kontrole izdavača vrijednosnih papira. Slično tome, Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja bila je ustanovljena kratko vrijeme nakon što je 1995. donijet Zakon za sprečavanje monopola. Međutim, Agencija je počela djelovati tek 1997. i još uvijek ima brojne teškoće oko svladavanja svih njenih ovlasti.

341. Hrvatska je učinila značajan napredak u stvaranju mehanizama koji su nužni za poslove uključivanja u Europu. Usklađivanje zakonodavstva će i dalje ostati ključna sastojnica pravne reforme u Hrvatskoj i drugim zemljama Srednje i Istočne Europe. Zbog razloga navedenih u nastavku teksta, to usklađivanje predstavlja veći problem za zemlje poput Hrvatske nego za njihove partnere u Zapadnoj Europi. Razlozi su sljedeći: (i) sve veći opseg i složenost acquis communautaire; (ii) potreba da se uzme u obzir dodatna dimenzija koju približavanje Europi postavlja na području stvaranja zakona; i (iii) ograničeno stručno poznavanje europskih zakona u dotičnim zemljama. Daljnje napore treba usredotočit i na sljedeće: jačati strukture zadužene za uključivanje u Europu; usavršavanje mehanizama za praćenje postupka usklađivanja; stvaranje skupine pravnih eksperata za europsku integraciju. Susjedne zemlje kao što su Slovenija i Madžarska mogu biti primjeri koje treba proučavati, pa možda i slijediti.

C. REFO RMA PRAVO SUĐA

342. Od usvajanja novog Ustava 1991. godine, sustav pravosuđa u Hrvatskoj prošao je kroz značajne promjene. Novi Ustav utvrđuje “da je sudska vlast samostalna i neovisna” (Članak 115). Članak 120 Ustava jamči trajni -- za razliku od ograničenog -- mandata sudaca. Ustav također definira položaj Vrhovnog suda, Ustavnog suda i utvrđuje osnivanje Državnog sudbenog vijeća. Proteklih nekoliko godina donijeti su različit i zakoni koji su imali za cilj definirati novi položaj sudstva, uključujući i Zakon o sudovima iz 1993. koji predstavlja osnovni dokument hrvatskog pravosudnog sustava.

343. Krajem 90-tih postalo je, međutim, očito da sudstvo nije u stanju nositi se s novom ulogom i sve većim teretom i složenošću sudskih predmeta. Nedovoljan broj djelatnika i jako centralizirana i

109

nefleksibilna uprava nisu mogli brzo i adekvatno odgovoriti na pritisak koji je stvaralo tržište. Posljedica toga je činjenica da su od 1998. godine sudovi trajno preplavljeni zaostatkom od milijun slučajeva - u zemlji koja broji oko četiri milijuna ljudi. Slaba kvaliteta sudskih usluga očituje se i u pretjeranim odugovlačenjima, nepredvidivim postupcima i presudama te prijavljenoj korupciji.

344. Godine 1998, Državno sudbeno vijeće, Ministarstvo pravosuđa, Vrhovni sud, Udruga hrvatskih sudaca i Hrvatska odvjetnička komora izradili su iscrpnu analizu slabosti i nedostataka pravosudnog sustava i predložili konkretne mjere poboljšanja postojećeg stanja. Hrvatski Sabor je odobrio strategiju rješavanja najhitnijih potreba u pravosuđu. Mjere su bile usmjerene na sljedeće: (i) značajno poboljšanje financijskih uvjeta sudaca, uključujući plaće, mirovine i ostale povlastice; (ii) poboljšanje radnih uvjeta na sudu, posebice kroz osiguravanje moderne opreme i automatizacije suda; (iii) povećanje odgovornosti sudaca i njihove radne discipline; (iv) poboljšanje stručnog obrazovanja i obuke sudaca; i (v) uvođenje mjera radi smanjenja zaostataka na sudovima.

345. Istovremeno je Vlada izradila dva pilot programa za dva različita područja: (i) provedbu stečajnih postupaka i povećanje uloge trgovačkih sudova; i (ii) povećanje zaštite imovinskih prava konsolidiranjem uloge Ureda za zemljišne knjige i katastar i upisa nekretnina te njihovo automatsko unošenje. Program provedbe stečaja treba: (i) uvesti model rukovođenja sudovima i slučajevima na trgovačke sudove u Zagrebu, Splitu, Rijeci i Visoki trgovački sud u Zagrebu; (ii) utvrditi zakonski okvir za povjerenike; (iii) obučit i suce i ostale sudske djelatnike i povjerenike; (iv) razviti sustav pravnog informiranja; i (v) provesti javnu kampanju u cilju razumijevanja insolventnosti.

346. Iako se očekuje da gore navedeni pilot programi riješe neke hitne probleme u pravosudnom sustavu koji utječu na rješavanje gospodarskih predmeta, uključujući one koji se tiču stečaja i vlasničkih prava, još uvijek nedostaje sveobuhvatni program reforme. Sveobuhvatni program reforme bi se morao temeljit i na strategiji koja jasno utvrđuje kratkoročne i dugoročne ciljeve. Uvođenje moderne tehnologije u upravljanje sudovima, arhiviranje i rješavanje predmeta te automatizacija sudova ključne su sastojnice programa koji ima za cilj povećanje učinkovitost rada sudaca, smanjenje broja zaostalih predmeta i skraćivanje trajanja sudskih postupaka. Međutim, poboljšanje statusa sudstva kao neovisne, maksimalno stručne i ugledne grane javne vlasti zahtijeva i uvažavanje sistemskih promjena u pravosuđu.

347. Neovisnost sudstva složeno je pitanje i višestrukih je dimenzija. Odnosi se na ono što dopušta sucu da se u donošenju odluka rukovodi isključivo zakonom. Svaka zemlja ima jedinstveni sklop pitanja s područja neovisnosti sudstva. U nekim se zemljama ta pitanja odnose na slobodu primjenjivanja zakona; u nekima na ovisnost sudaca unutar hijerarhije sudova; u nekima na pomanjkanje osobne sigurnosti i sigurnosti zaposlenja; a u nekima na status sudstva. Nedavno ubojstvo sutkinje i odvjetnice u prostorijama suda jasno pokazuje da je u Hrvatskoj osobna sigurnost sudaca velik problem. Osim toga, zbog činjenice da je upravljanje sudovima centralizirano u Ministarstvu pravosuđa, postavlja se pitanje je li to u skladu s načelima neovisnosti sudstva. U Hrvatskoj je neovisnost sudstva - na način kako je poimaju u Zapadnim demokracijama - relativno novi koncept.84 Ova pitanja još više otežava veliki broj mladih i neiskusnih sudaca koji, što je razumljivo, imaju poteškoća u ostvarivanju svojih ovlasti.

348. Ovakva situacija otkriva značajnu opasnost od asimetrije između neovisnosti i odgovornosti. Suci moraju biti neovisni, ali moraju i odgovarati za izvršenje ovlasti koja im je dodijeljena. Mehanizam odgovornosti zahtijeva da kriteriji za ocjenjivanje rada sudaca budu jasni i transparentni, da postoji sustav nadziranja, kao i vjerodostojna prijetnja kaznom za nepoštivanje standarda djelovanja. Osiguranje odgovornosti sudaca od ključnog je značaja za stjecanje javnog povjerenja i poštivanja sudstva, kao i za

84 Izvješće Odvjetničke komore Republike Hrvatske bio je najasniji u tom pogledu: "Neke navike koje su postojale u bivšem sustavu, prije svega navika da se druge vlasti, osobito izvršna vlast, često i rado upliću u zadaće i dužnosti pravosuđa, nisu nestale s tim sustavom. Utjecaj i pokušaji utjecanja na sudove i suce brojni su, a često i vrlo snažni." ("Situacija u hrvatskom pravosudnom sustavu", travanj 1998.)

110

suzbijanje svakog krivog ponašanja ili korupcije . Spomenuti mehanizmi moraju postojati kako bi dali ravnotežu neovisnosti hrvatskih sudaca.

349. Obrazovanje i izobrazba sudaca i sudskog osoblja imaju poseban značaj zbog toga što kvalitetu usluge određuje ljudski potencijal . U Hrvatskoj ne postoji sustavno i obvezno obrazovanje i program dodatne izobrazbe sudaca. S obzirom da je uveden novi pravni koncept koji nema tradiciju u Hrvatskoj, te da su suci većinom mladi i neiskusni ljudi izabrani na doživotni mandat, nepostojanje sustava za praćenje njihovih potreba i osiguranje odgovarajuće i pravodobne izobrazbe izrazito negativno utječe na kvalitetu usluga koje pružaju.85

350. U proteklom su desetljeću zbog poreznih problema bila neophodna smanjenja u izdacima za pravosudni sektor, što je imalo nerazmjeran utjecaj na izobrazbu sudaca. Osim povratka na nekadašnju razinu izdataka za izobrazbu sudaca, Vlada bi trebala razmotriti načine povećanja učinkovitosti obrazovanja i dodatne izobrazbe sudaca. Područja na kojima bi se mogla povećati učinkovitost su: veća integriranost izobrazbe u kadrovsku politiku; izrada programa izobrazbe utemeljena na procjeni budućih potreba za izobrazbom; uključivanje planova za izobrazbu pojedinih sudaca u njihove osobne planove za stručnom nadgradnjom koji se redovito prate analiziranjem rezultata rada; pospješivanje postupaka pronalaženja konkurentnih usluga izobrazbe i pažljivo praćenje učinaka koji dodatna izobrazba ima na rezultate rada.

D. SAŽETAK PREPO RUKA

351. Sljedeće preporuke ponuđene su na razmatranje hrvatskim vlastima u svezi sa spomenutim pitanjima:

• Premda postojeći program sudske reforme predstavlja dobar početak za izradu sveobuhvatne strategije zakonskih reformi, predložena strategija reforme treba biti usklađena s cjelokupnim programom gospodarskih i strukturnih reformi te treba sadržavati jasno procijenjene izdatke i izvore sredstava. Takva se strategija treba pripremiti uz široke konzultacije s predstavnicima sudstva, odvjetnicima, pravnim teoretičarima, poslovnom zajednicom i širokom javnosti koja je krajnji korisnik pravnih i sudskih usluga. Da bi se osigurala izrada odgovarajućih reformi, treba dodijelit i određene institucionalne ovlasti i odgovornost za provođenje reforme.

• Hrvatska je postigla značajan napredak u donošenju novih zakona koji podupiru tržišnu privredu. Međutim, uspješnost zakonskih reformi u bitnome ovisi o institucionalnom okviru koji osigurava provedbu zakona. Djelotvorna provedba zakona treba se osigurati kroz: (i) povećanje sposobnosti institucija i regulatornih agencija koje su odgovorne za provedbu posebnih zakona, osobito na području stečaja, tržišta kapitala, zaštite pravednog tržišnog natjecanja, upisivanja zemljišta i nekretnina; (ii) donošenje propisa neophodnih za provedbu zakonodavnih akata; te (iii) podupiranje informiranja javnosti o novim zakonodavnim inicijativama te promicanje boljeg razumijevanja novih zakona od strane poslovnog svijeta, pravnih stručnjaka i javnosti općenito;

• S obzirom na trenutne aktivnosti na području izrade zakona, uključujući i rad na izmjenama i dopunama postojećih zakona, a u cilju poboljšanja mehanizma izrade zakona, mogle bi se razmotriti sljedeće mjere: (i) učinkoviti postupci konzultiranja (kroz sudjelovanje privatnog sektora, udruga koje zagovaraju pojedina pitanja, javno mnijenje, itd.) kako bi se osigurala usklađenost predloženih zakona s ciljevima određene politike koju podupiru; (ii) uvođenje učinkovitog mehanizma za koordiniranje resornih ministarstava s ostalim Vladinim strukturama; te (iii) uvođenje ocjenjivanja djelovanja zakona (RIA), kao instrumenta za mjerenje očekivanog utjecaja različit ih zakonskih prijedloga;

85 Izvješće Odvjetničke komore Republike Hrvatske "Situacija u hrvatskom pravosudnom sustavu": "Primijećeno je da dosad nitko nije pokušao organizirati neku vrstu obrazovanja za suce. Ne postoji kontinuirano obrazovanje sudaca, niti išta drugo što bi moglo sličiti specijalizaciji. Sve je prepušteno sklonostima i marljivosti pojedinca, što vodi do situacije da su suci koji posjeduju veće znanje izuzetak, a oni koji nemaju drugog znanja osim osnovnog - pravilo."

111

• Daljnja se zalaganja trebaju usredotočit i na: snaženje struktura za europske integracije; unapređivanje mehanizama za praćenje usklađenosti i stvaranje jezgre pravnih stručnjaka za europske integracije. Susjedne zemlje, poput Slovenije, mogu poslužiti kao dobar primjer za analizu te kao eventualni model koji treba slijediti;

• Na području reforme sudstva valja objediniti nastojanja na provođenju strukturalnih promjena kako bi se promicale neovisnost i odgovornost sudaca, a osobito: (i) osigurao neovisni status sudstva, naročito u odnosu na izvršnu vlast, na područjima kao što su financiranje proračuna, imenovanje, unapređivanje i razriješenje sudaca, te administrativna kontrola i nadziranje sudova; (ii) jačala samouprava sudstva kroz snaženje glasa sudaca na području dodjeljivanja financijskih i kadrovskih resursa, imenovanja i razriješenja sudaca, etičkih pravila i disciplinskih postupaka, upravljanja sudovima, vođenja slučajeva, izobrazbe sudaca; te (iii) povećala odgovornost sudaca;

• Pilot-programi za trgovačke sudove moraju se hitno provesti kako bi se provjerila učinkovitost odabranog pristupa reformi za poboljšanje upravljanja stečajevima te kako bi se utvrdilo - na temelju procjene rezultata pilot-programa - na koji se način slični programi mogu učinkovito preslikati na ostale trgovačke sudove u zemlji te potom na sudove opće nadležnosti; i

• Vlada bi trebala razmotriti mogućnosti interveniranja na sljedećim područjima, u cilju povećanja učinkovitosti dodatne izobrazbe sudaca: integriranje izobrazbe u kadrovsku politiku; izrada programa za izobrazbu utemeljena na procjeni budućih potreba za izobrazbom; uključenje planova za izobrazbu pojedinih sudaca u njihove osobne planove za profesionalnim razvitkom koje treba obnavljati redovitim analiziranjem radnih učinaka; te pozorno praćenje učinaka dodatne izobrazbe na rezultate rada.

112

11. REFORMA POLJOPRIVREDNOG SEKTORA

SAŽETAK

352. Dijagnoza. Donedavna uspješnost djelovanja poljoprivrednog sektora bila je skromna, s umjerenom stopom rasta i postupnim padom udjela sektora u bruto domaćem proizvodu. Temeljna struktura poticanja proizvodnje usjeva pomalo se promijenila od 1995. do 1998. godine, a sastav proizvodnje usjeva ostao je prilično stabilan. Dostupni podaci sugeriraju da je do veće promjene došlo u sektoru stočarstva, posebice u sektoru mljekarstva, u kojemu je postignut napredak u produktivnosti.

353. Poljoprivredna politika se po tradiciji temeljila na mješavini djelotvornosti i socijalne zaštite, pri čemu je ovo posljednje često predstavljalo dominantni cilj zbog nepostojanja alternativnog seoskog zapošljavanja i prilika za ostvarivanje prihoda (i socijalne sigurnosti). Ovakva se politika zadržala tijekom 1990.-tih godina. Na taj se način velikim dijelom sačuvalo postojeće stanje stvari unutar sektora, uz zapažene promjene u politici cijena i trgovinskoj politici koje su nedavno uvedene nakon pregovora Hrvatske za članstvo u Svjetskoj trgovinskoj organizaciji (WTO).

354. Konkurentnost hrvatskog agrarnog sektora ograničena je: (a) strukturalnim ograničenjima; (b) problemima sektorske politike; te (c) makroekonomskim faktorima, od kojih se mnogi uzajamno naglašavaju. Strukturalni problemi s kojima je sektor sučeljen uključuju: male veličine obradivog zemljišta i visoka fragmentiranost zemljišta, smanjeno tržište zemljištima, te problemi oko vlasništva upravljačkih struktura među poljoprivrednim kombinatima i prerađivačima, što ne vodi do željene razine učinkovitosti i konkurentnosti. Problemi sektorske politike povezani su sa neadekvatnim programima kreditiranja sela i institucija, potrebom za poboljšanjem politike cijena i trgovinske politike, te nedostatkom učinkovitosti i transparentnosti na robnim tržištima. Problemi strukturalne i sektorske politike razmotreni su u daljnjem tekstu, dok su problemi makroekonomske prirode (uključujući financijski sektor i problematiku privatizacije) detaljnije razmotreni u zasebnom poglavlju unutar dokumenta.

355. O pcije . Nedavno su započeta neka važna reagiranja na ove strukturalne i sektorske probleme u područjima poljoprivredne politike cijena i trgovinske politike, te upravljanja zemljištima. Neposredni izazov bio bi stvaranje i jačanje ovih inicijativa, te pružanje potpore njihovoj provedbi. Nasuprot tome, ima još mnogo bitnih i teških odluka koje treba donijeti u područjima privatizacije i restrukturiranja poljoprivrednih poduzeća i budućem korištenju poljoprivrednog zemljišta u državnom vlasništvu. Spremnost vlade na promjenu dosadašnje prakse pokazuje diskusija o opcijama raspoloživim za reagiranje na ove probleme. Za sektorske probleme kao što su krediti selu i robna tržišta potrebno je više informacije prije nego što se mogu donijeti čvrste programske odluke. Ovaj tekst opisuje kontekst za razmatranje gornjih problema i označava glavne dostupne opcije kojima se treba pozabaviti.

356. Prijedlog mjera. Logično polazište za pružanje potpore ovome sektoru jeste procjena rezultata koji su postignuti zahvaljujući Zelenoj strategiji, koju je Sabor usvojio 1995. godine kako bi usmjeravao razvoj agrarnog sektora. Poseban naglasak treba staviti na status konsolidiranja i povećanja obradivog zemljišta te na ograničenja daljnjeg napretka, kao i na status privatizacije državnih poduzeća agrarnog sektora i na ograničenja za dalje napredovanje. To su elementi Zelene strategije na kojima je postignuto najmanje napretka i koji ostaju glavne odrednice budućeg funkcioniranja sektora. U kratkome roku, također je potrebno provesti sveobuhvatan pregled problema koji su povezani s politikom cijena i trgovinskom politikom, te javnim troškovima. Ovaj bi pregled trebao anticipirati buduće strategije razvoja, i prepoznati nove izazove koje je stvorilo članstvo u WTO-u i buduće prilagođavanje domaće politike cijena i trgovinske politike zajedničkoj poljoprivrednoj politici (CAP).

357. Srednjoročno trebale bi se provesti mjere za rješavanje problema zemljišne uprave, tržišta zemljištima i zemljišnog vlasništva; vlasništva i upravljanja poljoprivrednim i prerađivačkim poduzećima

113

bivšeg društvenog sektora te kreditiranja sela i robnih tržišta koje će biti ključne za postavljanje ovoga sektora na stazu održivog razvoja. Potrebno je daljnje proučavanje ovih problema radi promjene politike i izbora programa, međutim u djelovanju treba dati prioritet mjerama koje jačaju aktivnost agrarnog tržišta i koje vode do restrukturiranja ranijih društvenih agrarnih prerađivača i poljoprivredni kombinata. Politika i financijske implikacije relevantnih potencijalnih akcija su provizorno skicirane, zajedno s određenjem vremena njihove primjene i njihovim redoslijedom.

A. SADAŠNJA SITUACIJA

Sadašnja situacija

358. Razvoj sektora. Agrarni je sektor od 1995. do 1998. godine ostvario umjeren razvoj (Tabela 1), djelomično i zahvaljujući reintegraciji istočne Slavonije (najbogatijeg agrarnog područja u Hrvatskoj) 1998. godine. No udio sektora u bruto domaćem proizvodu ipak je polagano opadao zbog više stope rasta u ostalim dijelovima gospodarstva. Izgledi za 1999. godinu su neizvjesni, budući da će pozitivni učinci obnove u istočnoj Slavoniji biti ublaženi naglim padom u proizvodnji pšenice diljem Hrvatske.

359. Poticaji razvoju poljoprivrede. Struktura poticanja proizvodnje usjeva malo se promijenila od 1995. do 1998. godine, što se odrazilo u općenito stabilnom sastavu proizvodnje. U središtu tržišnog interveniranja i dalje su mjere za potporu proizvodnje pšenice, uljarica, šećerne repe i duhana, a cijene proizvođača donekle su se promijenile. Zaštita proizvođača i dalje je umjerena, izuzimajući proizvođače pšenice i šećera. Zvanična cijena pšeničnog brašna održana je daleko iznad izvoznog pariteta (NPC = 1,6 u 1998. godini), a javna Direkcija za robne rezerve (DCR) nastavila je kupovati višak proizvoda izravno od poljoprivrednika i raspolagati njime s gubitkom. Godine 1998., započelo se s novim pristupom politici proizvođačkih cijena, s većim naglaskom na područnim isplatama, a s manjim na subvencijama proizvodnje i inputa. Međutim, relativne se cijene tek moraju promijeniti a raspodjela subvencija po usjevima ostaje uglavnom ista. Značajnije promjene vjerojatnije su u 2000-toj godini, kada će se finalizirati pristup Hrvatske u Svjetsku trgovinsku organizaciju (WTO).1

360. Sektor stočarstva. Raspoloživi statistički podaci ukazuju da je bilo relativno više promjene u stočnom podsektoru. Brojevi stočnih grla su od 1995. do 1998. godine opali, dok se sektorska proizvodnja povećala, što sugerira povećanu produktivnost po grlu i koncentriranost proizvodnje na farmama s većim krdima koje su komercijalno usmjerenije. Ove tendencije su najnaglašenije u mlječnom sektoru, gdje je tržišni porast u tržišnom višku očit . Proizvodnja svinjetine i jaja prošla je gore od drugih stočnih podsektora zbog povećane konkurentnosti od uvoza. Ovo je bilo osobito izaženo u pogledu svinjskog mesa zbog priljeva jeftine svinjetine iz Rusije, što je navelo vladu da 1998. godine privremeno zabrani uvoz svinjetine.

361. Sektor usjeva. S izuzetkom mliječnih proizvoda i proizvoda uljarica, agroprerađivački kapacitet je od 1995. godine znatno opao (Tabela 2). S obzirom da je period do sredine 1998. godine karakterizirala povećana domaća potražnja, ovaj pad prinosa (autputa) također ukazuje na to da su agro-prerađivači izgubili tržišni udio zbog uvoza. Agroprerađivački prinos još je više opao nakon sredine 1998. godine, zbog stalne konkurencije uvoza, suzbijanja domaćeg gospodarstva i pada domaće potražnje, te naglašene nelikvidnosti u bankarskom sustavu, što je dovelo do nestašice kredita i velikih zakašnjenja u ispunjavanju obveza između poduzeća. Usporena privatizacija i restrukturiranje društvenih agroproizvođača također su bitno pridonijeli ovome padu. Ima malo izgleda da će se ova situacija uskoro poboljšati. Premda stanje u bankarskom sektoru ima izgleda za poboljšanje u 2000. godini, konkurencija iz uvoza i dalje će se povećavati zbog smanjenja uvoznih tarifa ugovorenih s WTO-om (Tabela 6).

1 Vlada i W TO sada su postigli sporazum oko svih pitanja, izuzev zahtjeva za audio-vizuelnom politikom. Nažalost, sporazum oko ovoga pitanja nije uspio zbog sukoba između Europe i SAD u pogledu pitanja koje bi standarde trebalo primijeniti, sukoba koji za Hrvatsku nema veliko značenje.

114

362. Poljoprivredna prerada. U načelu, većina društvenih poljoprivredni kombinata i agroprerađivača sada je privatizirana. U praksi se dogodilo malo temeljnog restrukturiranja, a veliki dio nastavlja raditi s gubitkom (Tabela 3). Njihovu situaciju još više pogoršava vlastita nesposobnost da se natječu s uvozom i trenutačnim problemima u sektoru bankarstva. Ova teška situacija ima širi značaj za cijeli sektor, budući da su ova poduzeća bila važan izvor sezonskih kredita za sitne poljoprivrednike i da su bili glavni sudionici na tržištu poljoprivredne robe. Konzistentan, alternativni sustav seoskog financiranja tek se treba razviti, a sadašnji temelj za djelovanje robnog tržišta nejasan je.

363. Trgovina. Trgovina hranom i poljoprivrednim proizvodima ostaje mali dio ukupne trgovine, čineći 11 do 12 posto izvoza i 5 do 6 posto uvoza (Tabela 1). I uvoz i izvoz hrane u agrarnom sektoru povećavao se od 1995. do 1997. godine, premda se uvoz brže širio zbog nemogućnosti domaće proizvodnje hrane da odgovori na povećanu domaću potražnju. Kombinacija pada domaće i izvanjske potražnje tijekom 1998. i 1999. godine od onda je vodila ka smanjivanju kako izvoza tako i uvoza, pri čemu je uvoz najbrže opadao. Uvoz nema izgleda da se oporavi u kratkome roku, poglavito zbog nedavnog raskidanja sporazuma o slobodnoj trgovini sa Bosnom i Hercegovinom2, koja još uvijek sačinjava 40 do 50 posto poljoprivrednog izvoza. Također nema izgleda za porast uvoza hrane i poljoprivrednih proizvoda sve dok se domaće gospodarstvo ne počne oporavljati i dok se problem likvidnosti u bankarskom sustavu ne olakša.

364. Općenito održavanje status quo-a. Ove su tendencije sukladne sa stavom politike koja je orijentirana ka održanju postojećeg stanja. Promjene do kojih je došlo poglavito su bile posljedica izvanjskog utjecaja na sektor, kao što je to nacionalna inicijativa za pristup Svjetskoj trgovinskoj organizaciji.

Strukturni problemi

365. Stope rasta koje su primijećene u sektoru skromne su uzevši u obzir njegovu povoljnu izvor sredstava i potencijal za povećani prinos usjeva i stoke. Veći porast nije vjerojatan sve dok se ne riješe sljedeći strukturalni problemi: preveliki broj vrlo fragmentiranih gazdinstava i starijih seljaka; prilično ne-restrukturirani poljoprivredni kombinati i bivši društveni poljoprivredni prerađivači; te nepostojanje odgovarajućeg sustava seoskog financiranja. Oprezno planiranje buduće politike cijena također je potrebno ako sektor želi potpuno iskoristit i prednosti reforme trgovinske politike i uspostaviti poticajnu strukturu koja vodi povećanoj konkurentnosti i efikasnosti, te koju prate veća transparentnost i efikasnost na robnim tržištima.

Struktura poljoprivrednih zemljišta i prijenos zemljišta

366. Mjere za povećanje učinkovitosti poljoprivredne proizvodnje neizbježno su ograničene strukturom hrvatskih poljoprivrednih imanja. Većina tih imanja su mala i vrlo fragmentirana (u prosjeku od 3 ha u 7 do 8 parcela), što ograničava sposobnost poljoprivrednih imanja da pribave ekonomije većeg omjera, posebice za proizvodnju usjeva. Usvajanje suvremenih tehnika upravljanja također je usporeno predominatnošću starijih poljoprivrednika (prosječna dob 56 godina) koji se, zbog nepostojanja alternativnih izvora prihoda, kao što su to mirovine, nastavljaju baviti poljoprivredom, doprinoseći tako usporavanju procesa restrukturiranja farmi. Otklanjanje ovih ograničenja zahtijevat će uvećanje i konsolidiranje razmjerno malih farmi i prijenos tih farmi u ruke mlađih, naprednijih poljoprivrednika. U ovome procesu bitno je operativno agrarno tržište. Međutim, iskustvo drugdje u Europi pokazuje kako će ova transformacija potrajati, čak i pod najpovoljnijim uvjetima.

367. Dvije velike skupine problema sprečavaju prijenose zemljišta: sadašnji sustav zemljišne uprave i teškoće oko financiranja kupnje zemljišta. Često je teško utvrditi vlasništvo na osnovau dva sustava knjiženja zemljišne uprave, pa su prijenosi zemljišta predmeti dugotrajnih odlaganja. Kombinacija niskih prihoda od gazdinstava i nepostojanje dugoročnih kredita otežavaju financiranje kupovine zemljišta. 2 Ovaj trgovinski sporazum raskinuo je Ured visokog predstavnika u Sarajevu.

115

Poljoprivrednici tradicionalno doskaču ovim ograničenjima tako što su davali zemljište pod zakup3. Premda to dopušta preraspodjelu zemljišta po granici i po minimalnoj cijeni, t ime se ipak ne olakšavaju dugoročne investicije i planiranja.

368. Nakon što je Hrvatska stekla neovisnost 1991. godine, Vlada je preuzela vlasništvo nad svim zemljištem koje su koristili poljoprivredni kombinati (AK-i) i zemljište koje se koristilo za komunalnu ispašu, proces koji je obuhvatio oko 400.000 ha obradivog zemljišta (20 posto cjelokupnog obradivog zemljišta) i 745.000 ha zemlje za ispašu (65 posto od ukupnog zemljišta za ispašu). Ova je promjena isplanirana kako bi olakšala proces privatizacije i pridonijela poboljšanju strukture poljoprivrednih imanja. Minimalna cijena komercijalne prodaje ili davanja zemljišta pod zakup za svaku klasu zemljišta u svakoj Županiji bila je određena zakonodavstvom, a 1966. godine formirana je Zemljišna komisija za administraciju prodaje i davanja pod zakup ovoga zemljišta. U početku je bilo planirano da Zemljišna komisija funkcionira na županijskoj razini, ali spori napredak doveo je 1998. godine do centraliziranja mnogih njezinih aktivnosti unutar Ministarstva poljoprivrede i šumarstva. Svako zemljište nudi se javnim nadmetanjem, premda su ponuđene cijene samo jedna odrednica za odluku Zemljišne komisije o prodaju ili davanju pod zakup.

369. Približno 74 posto obradivog zemljišta u državnom vlasništvu bilo je distribuirano na zakupe od deset do četrdeset godina, a daljnjih 2 posto bilo je prodano. Poljoprivredni kombinati su dali pod zakup približno 35% ove površine i vjerojatno će dati pod zakup preostalih 100.000 ha. Međutim, isplata najamnina od strane Poljoprivredni kombinata nije velika. Budući da je prodano samo 2 posto zemljišta, potpuna privatizacija bila je beznačajna. Čini se da postoji ograničeni interes za zemljište za ispašu kad se uzme u obzir da je do danas dano pod zakup na jednu do tri godine oko 100.000 ha. Po sadašnjem zakonu, zemljište kojim nitko ne raspolaže može zadržati postojeći korisnik sve dok Zemljišna komisija ne donese drugačiju odluku.

370. Ovakva situacija stvara dva niza problema. Prvi, općenitiji niz problema odnosi se na to da li sklonost ka davanje ovoga zemljišta pod srednjoročni ili dugoročni zakup stvara dovoljno poticaja za poljoprivrednike da investiraju u svoje posjede i usvajaju isplativije i efikasnije sustave upravljanja. Ovo postavlja pitanje bi li se trebao uložiti poseban napor kako bi se ovo zemljište jednom u budućnosti prodalo. Drugi niz problema specifičan je za poljoprivredni kombinate. Dopuštanje poljoprivredni kombinatima da odgađaju plaćanje svojih najamničkih renti dok privatni zakupci ispunjavaju svoje obveze očita je nepravda koja se mora spriječit i. Ovo vodi do temeljit ijih problema u pogledu toga trebaju li ili ne poljoprivredni kombinati posjedovati ili davati pod zakup zemljište kao osnovaa za buduće djelovanje, te stupnja u kojem sadašnji sustav davanja zemljišta pod zakup sprečava restrukturiranje i privatizaciju. Trenutačno znanje o procesu privatizacije pruža malo uvida u ove probleme.

Privatizacija

371. Čini se da je privatizacija 249 društvenih poljoprivredni kombinata i poljoprivrednih prerađivača uglavnom završena. Oko 202 poduzeća sada se smatra privatiziranima po tome što je Hrvatski fond za privatizaciju vlasnik manje od 50 posto njihovih vrijednosti.4 U cjelini, 49 posto svih vrijednosti sada su u vlasništvu raznih privatnih sektorskih interesa, od kojih je najveća skupina uprava i zaposlenici. Hrvatski fond za privatizaciju sada posjeduje samo 6 posto ukupnih vrijednosti, Državni mirovinski fond 10 posto, a daljnjih 31 posto izdvojeno je za odštetne zahtjeve. Od preostalih "neprivatiziranih" poduzeća njih 27 je pod stečajem, a 50 posto od njih 30 još je uvijek u vlasništvu Hrvatskog fonda za privatizaciju.

3 Visokih 26.5 posto zemljišta koje se koristi za poljoprivredu sada je dano pod zakup, a važnost ovoga zemljišta danog pod zakup sve se značajnije povećava s veličinom posjeda (Ispitivanje kriterija za mjerenje posjeda hrvatske poljoprivrede, 1999.) 4To uključuje nova poduzeća koja su nastala raspadom njihovih matičnih poduzeća

116

372. Ovo su neprecizni pokazatelji napretka. Manje od polovice svih društvenih poduzeća u sektoru poslovalo je u 1998. godini s dobiti, a ukupno zaposlenje se od 1997. do 1998. godine malo promijenilo (Tabela 6). Društvena poduzeća poljoprivrednog sektora su od 1993-1998. godine primala samo 11 posto izravnog stranog ulaganja, a većina ovih ulaganja bila su usmjerena na nekolicinu poduzeća. Poljoprivredni kombinati uopće nisu dobivali strana izravna ulaganja. Što je još važnije, samo mali broj poduzeća ostvario je promjene u vlasništvu i upravi koje su potrebne radi poboljšanja učinkovitosti. Stvarni napredak je na taj način bio vrlo spor, posebice kada se uzme u obzir da su privatizacija i restrukturiranje započeti prije osam godina.

373. Općenito, spori proces restrukturiranja i privatizacije poljoprivrede i društvenih imanja, niska profitabilnost prerađivačkih poduzeća praćena skupom poljoprivrednom proizvodnjom, te opažaj stranih investitora kako je kvazi-financijska potpora samo privremena i podložna projeni doveli su do malih izravnih stranih ulaganja u sektor prerade hrane.

374. Poslijeratna politička situacija djelomice je odgovorna za ovaj spori napredak zbog toga što je kočila izravna strana ulaganja i smanjila pomoć od strane međunarodne zajednice. Međutim, javna je politika uvijek činila ozbiljne pogreške. Umjesto da aktivno podupire restrukturiranje i reformu, Vlada je koristila niz mekih proračunskih ograničenja (primjerice, propuštajući da nametne obvezu plaćanja zakupnine, zajmovnih garancija, dugova za ulog, itd.) kako bi dopustila ovim poduzećima da zadrže postojeće vlasništvo i strukture upravljanja, te da bi se oduprla vanjskom kapitalu i kontroli. To djelomice odražava želju vlade da ograniči porast poslijeratne nezaposlenosti. Ali to također odražava gledište da se ta poduzeća trebaju zadržati u svojem postojećem obliku i da trebaju nastaviti igrati važnu ulogu u agrarnom sektoru, bez obzira jesu li financijski operativna ili ne. Opća kultura "nepoštivanja ugovora" i problem zaostalih dugovanja poduzeća koji iz toga proizlazi također su olakšali održanje status quo-a, kao što je to učinio i propust jačanja stečajnih postupaka. Konačno, kako je 31 posto kapitala poljoprivrednih društvenih imanja predmet odštetnih zahtjeva, nemogućnost da se finaliziraju odštetno zakonodavstvo i postupci sve do 1998. godine bio je daljnje ograničenje.

375. Zbog ovih faktora, samo 35 od ukupno 232 poljoprivrednih društvenih poduzeća može se smatrati potpuno privatiziranima po tome što je vlasništvo od strane Hrvatskog fonda za privatizaciju svedeno na 0 posto. Premda je dvije trećine tih poduzeća prijavilo operativnu dobit 1998. godine, ona predstavljaju samo 14 posto svih društvenih poduzeća u sektoru i 6 posto po vrijednosti (Tabela 3). Od preostalih 197 poduzeća, većina njih (167) je sada u vlasništvu Hrvatskog fonda za privatizaciju za manje od 50 posto. Ova druga skupina (gdje je vlasništvo fonda za privatizaciju manje od 50 posto) sačinjava 67 posto svih društvenih poduzeća po broju i 75 posto po vrijednosti i zapošljava 85 posto od 46.000 ljudi koji su bili zaposleni u bivšem društvenom sektoru poljoprivrede. Poduzeća iz ove skupine postigla su u periodu od 1997. do 1998. godine umjerena smanjenja zaposlenosti, a njih 56 posto poslovalo je s dobiti, pa bi stoga trebali biti fokus budućih radova na restrukturiranju. Preostalih 30 poduzeća (vlasništvo Fonda za privatizaciju 50 do 100 posto) privukla su mala privatna ulaganja u sektor, a 90 posto njih poslovalo je tijekom 1998. godine s gubitkom. Izuzev poduzeća u Istočnoj Slavoniji, koja tek trebaju proći kroz proces privatizacije, većinu njih bi vjerojatno trebalo likvidirati.

376. Gospodarske okolnosti pod kojima djeluju ova poduzeća vjerojatno se neće promijeniti. Nema izgleda da će se javni troškovi za poljoprivredu značajno povećati u apsolutnom pogledu, bilo kratkoročno ili dugoročno. Zaštita uvoza progresivno će se smanjivati od 2000. godine pa nadalje, sukladno sporazumu sa Svjetskom trgovinskom organizacijom, što je promjena koja će snažno pogoditi agroprerađivače budući da će se njihova zaštita najviše smanjiti (Tabela 6). Ukoliko se “mekim” proračunskim ograničenjima, koja sada održavaju mnoga od ovih poduzeća, dopusti da potraju, agrarni sektor društvenih poduzeća bit će sve više izložen tržišnim silama i konkurenciji. Premda bi poboljšanja u bankarskom sustavu trebala rezultirati povećanom dostupnošću jeftinijeg kredita, to će pomoći samo onim poduzećima koja su uspješna i sposobna konkurirati. Vrijeme istječe za poduzeća koja se tek trebaju restrukturirati u svakom pogledu.

117

Kreditiranje sela

377. Agrarni je sektor izgubio svoje tradicionalne izvore kreditiranja u vrijeme poslijeratnog gospodarstvenog kolapsa. Primarne emisije su ukinute kao dio gospodarstvenog stabilizacijskog programa, propast komercijalnih banki desetkovao je kreditiranje poljoprivredni kombinata i agroprerađivača, a prateći kolaps poljoprivredni kombinata ukinuo je glavni izvor sezonskog kreditiranja sitnijih poljoprivrednika. Ovaj ruralni financijski sustav, međutim, bio je pun mana, jer je bio visoko inflatoran, stvarao je slab i deformiran komercijalni bankarski sektor, te obvezivao sitne poljoprivrednike na prodaju velikog dijela svojih proizvoda preko društvenih poduzeća. Nikakav pokušaj nije učinjen da se to popravi. Međutim, potencijalna potražnja seoskog financiranja ostaje snažna i prouzročila je uspostavljanje raznih alternativnih izvora seoskog financiranja. Pored niske i stabilne inflacije u opsegu od 2 do 4 posto, realna kamatna stopa bila je vrlo visoka tijekom proteklih godina.

378. Unutar privatnog sektora komercijalne su banke glavni izvor kredita za društvena poduzeća agrarnog sektora, premda su često pod pritiskom Vlade. Njihova kamatna stopa je visoka (17 do 19 posto) a kredit je kratkoročan. Kooperativni sustav seoskog kreditiranja, koji sada ima punu zakonsku potporu, jedini je stvarni izvor kredita privatnog sektora za sitne poljoprivrednike. Sadašnjih 12 kooperativa su, međutim, vrlo male, sa manje od 1500 članova u svakoj od njih. Kako davanje zajma ovisi od razine depozita, ukupni godišnji zajam manji je od 0,5 milijuna kuna (US$ 0.1m) po kooperativi. Dostupni su samo sezonski krediti sa interesnim stopama od 13 do 15 posto. Planira se ambiciozni program širenja broja kooperativa od 12 na 150.

379. Unutar javnog sektora, Hrvatska banka za obnovu i razvoj (HBOR) sada je glavni javni izvor seoskog financiranja. Njezini su Programi za poduzeća male i srednje veličine tijekom 1998. godine posudili oko 320 milijuna kuna (US$ 64m), a u 1999. godini 200 milijuna kuna (US$ 33m) od čega je oko 70 posto upotrijebljeno za poljoprivredu. Kredit se može koristit i za kupnju zemljišta ili stoke, voćnjaka ili vinograda, za izgradnju i obrtna sredstva. Zajmovi se daju na 4 do 8 godina s kamatom od 7 do 9 posto (3 do 5 posto u područjima oštećenim ratom). Većina tih zajmova daje se preko komercijalnih banaka, koje također prihvaćaju odgovornost za neisplaćivanje duga od strane zajmoprimca. Otplatne rate su navodno iznad 90 posto. Premda je HBOR prvobitno osnovaana radi pružanja potpore obnovi ratom oštećenih područja, ona sada proširuje svoje programe i na druga područja.

380. Ministarstvo poljoprivrede također kontrolira dva programa seoskog kreditiranja. Veći od tih programa financira se izravno iz agrarnog proračuna, a administrira preko komercijalne banke. Zajmovi su iznosili 58 milijuna kuna (US$12m) u 1998. godini, a u 1999. godini 100m kuna (US$17m) a davali su se poljoprivrednicima za sve oblike obnove i razvitka. Manji od ovih programa financira se prihodima ostvarenim prodajom i davanjem pod zakup zemljišta od strane Zemljišne komisije i lokalne vlasti. Odobreno je oko 8 milijuna kuna (US$2m) u 1998. godini, a 4 milijuna kuna (US$0.7m) u 1999. Osim toga što financira razvoj zemljišta i kupovinu stoke, ovaj program također financira kupovinu zemljišta. Oba programa daju zajmove na 2 do 5 godina po kamatnoj stopi od 4 do 6 posto, s t im da poljoprivrednici iz krajeva koji su oštećeni ratom imaju prednost. Kako bi još više pomoglo poljoprivrednicima sezonskim financiranjem Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva plaća polovicu subvencija za usjeve u vrijeme sjetve (u slučaju pšenice ukupna područna subvencija iznosi oko US$ 170 po hektaru).

381. Nije jasno pruža li ova mješovita kombinacija javnih i privatnih programa i institucija konzistentan i adekvatan okvir za odgovaranje na potrebe agrarnog sektora. Stalni prioritet koji se u kreditiranju daje područjima oštećenim ratom može ograničit i produktivniji razvitak na drugim mjestima, a dugoročni kredit (10 do 15 godina) za kupovinu zemljišta ne može se dobiti. Temelji za provođenje očito sličnih programa kreditiranja u različit im javnim institucijama (HBOR i Ministarstvo

118

poljoprivrede i šumarstva) također bi se trebali ispitati, kao i opravdanost tako velikog oslanjanja na davanje kredita od strane javnog sektora i visoko subvencioniranih kamatnih stopa.

382. Na široj razini, nema potrebe preispitivati signale koje državne mjere daju komercijalnim bankama u pogledu toga kako će ove planirati svoj stav prema poljoprivredi. Prvo, trenutačno ima malo poticaja za komercijalne banke da stvaraju vlastite programe za seosko financiranje. Čak i uz niske komercijalne kamatne stope tim bi bankama bilo lakše kad bi se pridružile visoko subvencioniranim kreditima koje daju HBOR i Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva nego da pokušavaju konkurirati svojim vlastit im sredstvima. I drugo, mjere za održavanje društvenih poduzeća koja posluju s gubitkom koje primjenjuje Vlada putem jamstava za zajmove, zamjene duga za dionice poduzeća, itd., jača predratnu bankarsku kulturu u vrijeme kada je promjena bitna. Uloga seoskih kreditnih kooperativa u budućem hrvatskom financijskom sustavu također je nejasna, unatoč činjenici da su to jedini trenutačni oblici održivog seoskog financiranja privatnog sektora. Plan da se banke prošire od 12 na 150 nije sukladan potrebi smanjenja ukupnog broja banaka u komercijalnom bankarskom sektoru.5

Poljoprivredna politika cijena i trgovinska politika

383. Temeljna struktura poticanja poljoprivredne proizvodnje donekle se promijenila u periodu od 1995. do 1998. godine. Cijene brašna i subvencije za proizvođače i potpore inputa ostale su prilično konstantne (Tabela 4), i premda je Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva ukinulo svoj sustav varijabilnih dadžbina i kvantitativnih trgovinskih ograničenja, ono ih je zamijenilo drugim oblicima zaštite uvoza koji odgovaraju zahtjevima Svjetske trgovinske organizacije. Ukupan trošak subvencioniranja je također ostao prilično stabilan sve do reintegracije Istočne Slavonije 1998. godine, kada se povećao zbog dodatne proizvodnje u ovome regiju. Proračun Ministarstva poljoprivrede i šumarstva ostao je skroman, s 2 do 3 posto središnjeg proračuna (vidi Tabelu 5) najveći dio kojega je upotrijebljen za isplatu subvencija. Proizvodnja mlijeka bila je glavni fokus potpore (35 do 45 posto svih subvencija) i to je jedina roba koje se proizvodnja značajno povećala neovisno o reintegriranju Istočne Slavonije. Proizvođačke subvencije za industrijske usjeve (šećerna repa, uljarice, duhan) te proizvodne subvencije (gnojivo, gorivo i sjeme) bili su drugi oblik potpore.

384. Direkcija za robne rezerve nastavila je kupovati pšenicu kako bi održala cijenu brašna. Otuda je razina rezervi ostala državna tajna, a troškovi ove aktivnosti financirali su se izvan proračuna Ministarstva poljoprivrede i šumarstva. Novi zakon koji je bio uveden 1998. godine sada unosi promjenu u Direkciju za robne rezerve. Aktivnosti povezane sa strateškim rezervama sada se razdvajaju od onih koje su povezane s tržišnim interveniranjem, a jasan naglasak stavljen je na one prednje aktivnosti. "Strateške rezerve" glavne robe kao što je pšenica bit će smanjene u količini do razine koja je sukladnija vremenu potrebnom da je se uveze, a gotov novac, umjesto rezervi hrane, bit će zadržan za ostalu robu koja se lako može kupiti na domaćem tržištu. Također će se uvesti veća transparentnost u postupke kupovine i prodaje svih roba.

385. Reforma politike cijena i trgovinske politike započeta je 1998. godine, potaknuta finaliziranjem odjeljka o poljoprivredi sporazuma sa Svjetskom trgovinskom organizacijom. Hrvatska se sada obvezala da će do 2005. godine smanjiti prosječnu razinu zaštite poljoprivrednih proizvoda sa 33,7 na 16,4 posto, kako bi svela izvozne subvencije na nula posto i kako bi gornju granicu ukupne potpore agrarnom sektoru svela sa 161 milijuna Eura u 2000.-oj na 134 milijuna Eura u 2004.-oj godini. Zaštita glavnih poljoprivrednih proizvoda ipak će ostati visoka (45 posto za pšenicu, do 46 posto za mesne proizvode, 35 do 40 posto za mlijeko i mliječne proizvode, te do 60 posto za šećer i šećerne proizvode). Također treba uzeti u obzir da te gornje granice koje su dogovorene za agrarni sektor još uvijek pružaju Ministarstvu poljoprivrede i šumarstva prilično mjesta za povećanje izravne pomoći poljoprivredi.

5 Trenutačno ima 60 komercijalnih banaka u Hrvatskoj.

119

Sporazum ipak utvrđuje racionalniju i transparentniju osnovu za buduću trgovinsku politiku i politiku cijena.

386. Reforma politike cijena poglavito se fokusirala na uvođenju područnih isplata za usjeve, te s t ime povezano uklanjanje proizvodnih subvencija, smanjenje cijena brašna i ukidanje proizvodnih subvencija za gorivo i gnojivo. Promjena ka područnim isplatama za usjeve dopustit će smanjenje cijena brašna do razina koje su bliže cijenama svjetskoga tržišta, ne smanjujući pri tome ukupne razine potpore. U 1999. godini prihod proizvođača po hektaru u stvari se povećao za 15 do 20 posto za industrijske usjeve, ali se smanjio za 5 do 10 posto za pšenicu. Te promjene nisu dovele do viših ukupnih razina izravne potpore, unatoč dodavanju područnih isplata za pšenicu, raž i ječam. Nove područne isplate za žitarice bile su kompenzirane smanjenjem proizvodnih subvencija, a područne isplate za ostale usjeve temeljile su se na prvobitnoj proračunskoj raspodjeli.

387. Premda nisu bez ograničenja, područne isplate potencijalno su značajno poboljšanje prethodne politike cijena. Potreban je, međutim, znatan daljnji rad kako bi se ove prednosti prevele u učinkovit sustav poticaja proizvodnje, počevši od rigoroznijeg pristupa određivanju cijena brašna i područnim isplatama, analize njihovog zajedničkog i zasebnog utjecaja na poticaje proizvodnje, te izbora usjeva kojima će se pružiti potpora. Potreban je također jedan srednjoročni program kako bi se mjere potpore progresivno prilagođavale razinama koje su sukladne konačnim, graničnim razinama zaštite koju dopušta sporazum sa Svjetskom trgovinskom organizacijom. Za višak usjeva, kao što je to pšenica, potrebno je također ispitati potrebu za povezivanjem područnih isplata s mjerama kontrole nabave, kad budu uvedene konačne razine tarifa i kad se proizvodnja stabilizira. Na široj se razini uopće nije razmišljalo o utjecaju područnih isplata na strukturu poljoprivrednog dobra. Budu li postavljene previše visoko, ove će subvencije potaknuti manje uspješne poljoprivrednike da ostanu na svom zemljištu, umjesto da ga prodaju ili daju pod zakup drugima, te bi na taj način mogle kočit i proces uvećavanja i konsolidiranja poljoprivrednih dobara.

388. Sustav kvota za područja usjeva bio je uveden 1998. godine kako bi se pomoglo Ministarstvu poljoprivrede i šumarstva da preciznije predviđa buduće proračunske troškove i upravlja područnim isplatama za usjeve. Prema tom sustavu Ministarstvo procjenjuje nacionalnu proizvodnju svakog usjeva koji ima pravo na subvencioniranje, a zatim ih raspodjeljuje za svaku županiju. Županije zatim raspodjeljuju svoje područne kvote individualnim poljoprivrednicima kao osnova za područne isplate za usjeve. Trenutačno se područne kvote primjenjuju na pšenicu, ječam, raž, šećernu repu, soju, suncokret i uljanu repicu, što obično pokriva 35 posto površine na kojoj se uzgajaju usjevi. Premda ovakve kvote eksplicitno ne sprečavaju poljoprivrednike da kultiviraju veću količinu jednog usjeva po relevantnoj najnižoj cijeni, ipak postoji rizik da će one deformirati proizvodne odluke. S obzirom na izglede promjena kako u apsolutnim tako i relativnim cijenama zbog sporazuma sa WTO-om, javna bi politika trebala olakšavati, a ne sprečavati promjene u sastavu proizvodnje.

389. Područne kvote imaju prednost samo ako se upotrijebe kao osnova za utvrđivanje jednog rezervnog područnog programa. Pa čak bi se i tada trebale temeljit i na proizvodnoj povijesti individualnih poljoprivrednika, umjesto da se administrativno raspodjeljuju. One se još ne koriste na ovaj način. Umjesto toga, Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva ih koristi za ograničavanje proizvodnje uljarica, kako bi izbalansiralo prinos sa sadašnjim prerađivačkim kapacitetom.6 Ministarstvu poljoprivrede i šumarstva potreban je informiraniji i razboritiji pristup upotrebi proizvodne kontrole, zajedno s vodstvom za alternativne načine poboljšanja upravljanja proračunom.

390. Administrativna složenost sadašnje politike cijena također je sve više zabrinjavajuća, posebice kada se uzmu u obzir ograničena sredstva Ministarstva. Pored toga što je uvelo područne isplate i područne kvote, Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva sada također plaća veće subvencije 6 Područna kvota za uljarice iznosila je u 1999. godini 88.000 ha. To je 80 posto zapravo posijane površine.

120

poljoprivrednicima u ratom oštećenim područjima, onima na velikim visinama ( više od 400m) te na otocima. Premda se to odnosi na male skupine proizvođača i premda ima minimalne proračunske implikacije, ipak znatno doprinosi već velikom administrativnom opterećenju. Sada ima preko 80 različit ih kategorija subvencioniranja na kojima radi dvoje-troje ljudi unutar Ministarstva poljoprivrede i šumarstva. Preispitivanje potrebe za tako složenom politikom, njezini troškovi i koristi, te vodstvo za mjere koje bi poboljšale administrativnu učinkovitost su, stoga, ono što treba dalje razmotriti.

391. Osim širokog temelja za buduću trgovinsku politiku koji je sada utvrđen, pozornost treba pokloniti prilagođavanju politike cijena zajedničkoj poljoprivrednoj politici. Premda do pristupa Europskoj uniji u najboljem slučaju može doći u srednjoročnom razdoblju, treba preispitati strategije za usklađivanje domaćih mjera sa zajedničkom poljoprivrednom politikom. Ispitivanja takvih strategija u, primjerice Estoniji ili Litvi, ukazuju na to da, što su kasnije domaća politika cijena i trgovinska politika usklađene sa zajedničkom poljoprivrednom politikom, to bolje će biti u smislu troškova financijske i strukturne prilagodbe. Usklađivanje zahtjeva domaće politike, Svjetske trgovinske organizacije i zajedničke poljoprivredne politike neće biti laka zadaća - posebice zato što će se i sama zajednička poljoprivredna politika nastaviti razvijati kao odgovor na proračunska ograničenja unutar Europske unije, te na pristup drugih zemalja i pregovora s WTO-om do kojih će doći u bliskoj budućnosti. Stoga bi trebalo odabrati takav pristup koji bi bio selektivno uvođenje onih mjera koje su adekvatne i koje Hrvatska može sebi priuštit i.

Robna tržišta

392. Malo se zna o poslijeratnom ponašanju robnih tržišta. Ako predratni tržišni sustavi koji su djelovali s pomoću društvenih poduzeća agrarnog sektora nastavljaju funkcionirati, nije jasno kako oni to čine, posebice kada se uzme u obzir nesigurni financijski položaj mnogih poljoprivrednih kombinata, agroprerađivača i komercijalnih banaka. Budući da su mnogi od ovih sustava funkcionirali kao regionalni monopoli, također nije jasno zašto bi nastavak njihovoga djelovanja bio poželjan. Ako više ne funkcioniraju, onda nije jasno koji su se to tržišni čimbenici i tržišni sustavi razvili da bi zauzeli njihovo mjesto. Ovaj nedostatak informacije je posebno zabrinjavajući kad se uzme u obzir tajnovitost koja je vezana za tržišne aktivnosti Direkcije za robne rezerve, te razina krijumčarenja duž granica sa Bosnom i Hercegovinom. U najgorem slučaju, neadekvatna informacija i nedostatak transparentnosti pružaju idealnu priliku za korumpirano ponašanje (mito); u najboljem slučaju, oni značajnim tržišnim neučinkovitostima dopuštaju da opstaju. Dok su tržišta inputa općenito prilično konkurentna, neka ograničenja politike nastavljaju trajati u području sjemena i gnojiva, koja imaju za cilj zaštit it i domaću proizvodnju sjemena i gnojiva (na primjer s pomoću pretjerano strogih zahtjeva koji su utvrđeni po nacionalnom popisu sjemena), uz cijenu da poljoprivrednicima omogući pristup širem izboru inputa.

B. RASPO LO ŽIVE MO GUĆNO STI

393. Dostupni se odgovori na strukturalne probleme, kao što su privatizacija poduzeća i zemljišta, prilično dobro shvaćaju. Buduće djelovanje stoga uveliko zavisi od toga hoće li Vlada izabrati da ide za ovim opcijama, ili će nastaviti svoj rad na očuvanju status quoa. Diskusija o "dostupnim opcijama" za ove probleme pretpostavlja da je nova Vlada spremna za promjenu. Za zemljišnu upravu, politiku cijena i trgovinsku politiku odluka o promjeni već je donesena, a utvrđen je i okvir za reformu. Različit i pristupi planiranju politike i administracije ovdje služe kao kontekst za diskusiju. Za seoski kredit , robna tržišta i neke aspekte prijenosa zemljišta - probleme o kojima se nedovoljno zna - diskusija je uokvirena na osnovau pristupa daljnjoj analizi.

C. PREDLO ŽENE AKTIVNO STI

Struktura poljoprivrednih posjeda i promet zemljom

121

Restrukturirati sustav zemljišnih knjiga

394. Postoji očita potreba za usklađivanjem informacija u zemljišnim knjigama i katastru, treba kompjuterizirati sve podatke i osnovati središnji registar ovih informacija kao sredstvo za poboljšanje postupaka zemljišne uprave i kao potpora razvoju operativnog zemljišnog tržišta. Takve su inicijative uvijek skupe, zato što taj rad zahtjeva mnogo vremena i stalno ulaganje truda od strane visokoobrazovanih ljudi, a velika fragmentiranost strukture zemljišnog vlasništva u Hrvatskoj sugerira da bi t i troškovi bili u gornjoj domeni usporedivih projekata. Ali, budući da je taj proces po prirodi donekle mehanički, što je više sredstava koja su dostupna, t im je prije ovaj rad završen.

395. Ako se uzme da ova inicijativa pripada upravnim problemima prije nego problemima politike, ona očito nije sporna. Međutim, postoji rizik da ona postane vrlo ispolitizirana ako se upotrijebi kao sredstvo za (nezakonito) oduzimanje prava pojedinih etničkih skupina na njihovo zemljište. Ovim problemom trebalo bi se eksplicitno pozabaviti u nacrtu projekta. Treba napomenuti također kako ova inicijativa, premda je bitna, neće sama po sebi razriješiti problem strukture poljoprivrednih imanja. Stoga je moraju pratiti programi i politike kako bi se olakšalo djelovanje zemljišnog tržišta.

Jačati institucionalne okvire transakcija zemljišnog tržišta

396. Brojne osnovane mjere mogu se poduzeti kako bi se olakšao tijek transakcija zemljišnog tržišta. Profesije vezane za nekretnine i procjenu mogu se ojačati putem poboljšanog obrazovanja i osnivanjem profesionalnih udruga; mogu se utvrditi i distribuirati registri odvjetnika, procjenjivača i trgovaca nekretninama kako bi se povećala svijest javnosti o opsegu postojećih službi i gdje se te službe mogu naći; obuhvatni popisi vlasništva za prodaju mogu se sakupiti i distrbuirati putem medijskih sredstava, zajedno sa podacima o prodajnim cijenama kako bi se povećalo znanje javnosti o aktivnostima zemljišnog tržišta i zanimanje za njega. Ovo su obično neosporne aktivnosti, kakve se mogu provesti u kratkome periodu i po relativno maloj cijeni, a koje relevantne hrvatske institucije mogu spremno održavati i nastavljati.

Programi za konsolidaciju zemljišta

397. Programi za konsolidaciju zemljišta predstavljaju izravniji odgovor na problem fragmentiranosti zemljišta. Međutim, takvi programi olakšavaju konsolidiranje postojećih zemljišnih zakupa, te tako ne vode do povećanja veličine poljoprivrednih imanja. Oni također mogu biti prilično skupi i zahtijevati mnogo vremena zato što su obično potrebni novi pristupni putevi i drenažni kanali kako bi se motivirao proces razmjene zemljišta. Potreba za uspostavljanjem konsenzusa između svih vlasnika zemljišta još ih više usporava, posebice kada je vlasništvo zemljišta vrlo fragmentirano. Iz tih razloga oni se obično provode u umjerenom opsegu pod pokroviteljstvom autoriteta lokalne vlasti. Iako planovi za zemljišnu konsolidaciju koje podupire javnost mogu u izoliranim slučajevima poboljšati strukturu zemljišta, oni se ne smiju promatrati kao univerzalni lijek za rješavanje problema strukture poljoprivrednih imanja.

Istraživanja i analiza

398. Bolji uvid u sljedeće probleme bi još više promijenio izbor mjera za rješavanje problema strukture poljoprivrednih imanja i prijenosa zemljišta.

• Jednostavna anketa sitnih poljoprivrednika kako bi se utvrdili faktori koji sprečavaju davanje zemljišta pod zakup, kupovinu zemljišta i konsolidiranje poljoprivrednih imanja. Niz potencijalnih ograničenja koja treba obuhvatiti ispitivanjem jesu: dostupnost i cijene poljoprivrednog zemljišta koje se prodaje ili daje pod zakup, povrati poljoprivrednog obrađivanja zemljišta i pristup kreditima, sklonost poljoprivrednika da daju prednost zakupu nasuprot kupovini, te mjera u kojoj davanje zemljišta pod zakup obeshrabruje dugoročno investiranje. Ova studija također treba preispitati interes poljoprivrednika za zemljišta koja distribuira Zemljišna komisija, te stupanj u kojem su službene cijene zakupa i prodaje, vrsta ponuđenih zakupa i postupaka za dobivanje ovog zemljišta predstavljale pozitivne ili negativne poticaje za sudjelovanje. Takva bi studija također trebala

122

procijeniti stupanj u kojem dobna struktura seoskog ili poljoprivrednog stanovništva sprečava ili olakšava strukturnu promjenu; i

• Ispitivanje aktivnosti Zemljišne komisije kojim bi se odredilo: razlozi za tako niske razine prodaje zemljišta u odnosu na davanje pod zakup; mogućnosti za buduću prodaju zemljišta danog pod zakup bilo izravnom prodajom ili pretvaranjem postojećih zakupa u ugovore o prodaji; neplaćanje zakupnina od strane poljoprivrednih kombinata, te sadašnja i buduća uporaba neiskorištenih pašnjaka. Buduća uloga, aktivnosti i administrativne procedure Zemljišne komisije također se trebaju preispitati.

Privatizacija

399. Kako su mnogi problemi udruženi sa privatizacijom drštvenih poljoprivrednih prerađivača i poljoprivredni kombinata zajednički svim društvenim poduzećima, opcije koje su niže izložene smatraju se općenito relevantnim. Međutim, neki problemi su specifični za poljoprivredni kombinate, posebice njihova važnost za seosko zapošljavanje i stupanj u kojem neposjedovanje poljoprivrednog zemljišta koči privatizaciju.

Potpora Hrvatskom fondu za privatizaciju radi ubrzanja restrukturiranja i privatizacije

400. Ako se uzme u obzir da vrijeme istječe za mnoga društvena poduzeća, posebice ona koja se tek trebaju znatno restrukturirati, potreban je nešto smjeliji pristup restrukturiranju, privatizaciji i likvidaciji. Relevantne inicijative uključuju davanje prioriteta poduzećima čija bi se privatizacija trebala ubrzati, povećanu aktivnost od strane privatizacijskih investicijskih fondova (PIF) kako bi se ubrzali konsolidacija vlasništva, restrukturiranje upravljanja i započinjanje stečajnih postupaka. Vlada bi također mogla ubrzati ovaj proces prekidajući svoju izravnu ili neizravnu potporu “mekim” proračunskim ograničenjima.

401. Dok neposredni troškovi inicijative ovakvoga tipa vjerojatno neće biti veliki, kratkoročni politički troškovi povezani s izgubljenim proizvodnim rezultatima i nezaposlenošću mogli bi biti veliki. Iz tog razloga, takva bi akcija trebala biti povezana s općenitijim, paralelnim programima za pružanje potpore kasnijem razvoju privatnog sektora.

Potpora poslovnom razvitku

402. Ako se uzme u obzir nerado prihvaćanje izvanjskog kapitala i upravljanja od strane hrvatskih vlasnika i menadžera, treba pokloniti više pozornosti lokalnom jačanju vještina upravljanja i boljem pristupu kapitalu, tako što će se osigurati političko i gospodarstveno okruženje koje rado prihvaća strane investitore, kao što je to bio slučaj u Mađarskoj ili Sloveniji.

Restrukturiranje i privatizacija poljoprivrednih kombinata

403. Unutar općeg programa za ubrzanje privatizacije i restrukturiranja ima prostora za specifično planiranje koje se odnosi na poljoprivredni kombinate. Prvo, visok prioritet treba dati onim poduzećima koja su u vlasništvu Hrvatskog fonda za privatizaciju od 0 do 5 posto, budući da ona pokrivaju 70 posto zaposlenosti u poljoprivredni kombinatima (oko 8000 do 9000 ljudi), a njihov značajni dio (39 posto u 1998.) posluje s dobiti (za one s negativnom dodatnom vrijednošću treba pokrenuti stečajni postupak). Kako je 10 najvećih poduzeća iz skupine s 0 do 50 posto odgovorno za 42 posto ukupnog kapitala, ona bi vjerojatno trebala biti polazna točka za akciju. Unutar te skupine prioritet treba dati sastavnim poduzećima unutar poljoprivredni kombinatskih posjeda, budući da mala poduzeća imaju više izgleda za utvrđivanje jasnih granica vlasništva i upravljanja, i drugo, zato što se mala poduzeća obično prilagođuju i razvijaju brže, te će tako vjerojatnije stvoriti prilike za dodatno zaposlenje.

404. Također treba napraviti kratku studiju o ograničenjima privatizacije poljoprivredni kombinata, uključujući tu i istraživanje utjecaja davanja zemljišta pod zakup i njegovu važnost naspram drugih

123

ograničenja. Ovaj zadnji problem je također relevantan za preispitivanje Zemljišne komisije i buduće raspodjele vlasništva nad zemljištem koje se sada nalazi pod kontrolom Ministarstva poljoprivrede i šumarstva.

Kreditiranje sela

405. Premda postoje opravdani razlozi za sumnju u prikladnost sadašnjeg sustava seoskog financiranja, nije jasno što bi trebala biti alternativa. Također nije vjerojatno da će dopuštanje ovoj strukturi da se razvija na svoj sadašnji ad hoc način odvesti ka nečem boljem. Stoga jedan sveukupni pregled seoskog financiranja zahtijeva bavljenje sljedećim pitanjima:

• Sadašnju ulogu komercijalnih banaka u seoskom financiranju, te stupanj u kojemu sadašnja načela potiču ili obeshrabruju njihov angažman u poljoprivredi, sada i u budućnosti;

• Uloga seoskih kreditnih kooperativa u bankarskom sustavu i njihov potencijalni doprinos seoskom financiranju;

• Stupanj u kojem kreditni programi sa kojima posluju HBOR i Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva zadovoljavaju potrebe seoskog financiranja; i

• Opravdanost djelovanja HBOR-a i Ministarstva poljoprivrede po očito sličnim programima davanja zajma, te prednosti i mane svakog od njih.

406. Ova studija također treba pružiti smjernice u pogledu vlasništva i formirati buduće programe i institucije seoskog financiranja. Osim ove studije, mogu se poduzeti neposredni koraci u jačanju uloge Hrvatske narodne banke u nadziranju kooperativnog bankarskog sustava, te poboljšati uporabu vrijednosnih transakcija u pokretnoj imovini.

Poljoprivredna politika cijena i trgovinska politika

407. Široki okvir za buduću trgovinsku politiku i politiku cijena postavljen je nedavnim sporazumom postignutim sa Svjetskom trgovinskom organizacijom i odlukom da se teži pristupu u Europsku uniju. Međutim, mnoge bitne odluke tek se trebaju donijeti u primjeni ovoga okvira na hrvatsku poljoprivredu, posebice odluke povezane s politikom cijena. Te odluke uključuju: razinu i vrstu poticaja koji će se primjenjivati (kako individualno tako i u kombinaciji); izbor robe kojoj će se pružiti potpora; postupno svođenje potpornih mjera na razine koje su sukladne konačnim, graničnim tarifama ugovorenim s WTO-om; treba li i kada uvesti programe za kontroliranje zaliha, te oblika tih programa (područna rezerva ili proizvodne kvote). Ove odluke moraju biti sukladne zahtjevima WTO-a, ograničenjima nametnutim od strane Ministarstva poljoprivrede, te razvojnom zajedničkom poljoprivrednom politikom. Struktura poticaja koja iz toga proizlazi također treba minimalizirati tržišne nepravilnosti, a učinkovitost nagrađivati.

408. Kako međunarodna zajednica ima znatno iskustvo u planiranju smjernica unutar ovoga okvira, naglasak treba biti na stvaranju potpornih programa koji dopuštaju osoblju Ministarstva poljoprivrede i šumarstva što šire i što slobodnije oslanjanje na to iskustvo.

Robna tržišta

409. Sveobuhvatno preispitivanje glavnih robnih tržišta potrebno je kako bi se pružila informacija o trenutnom ponašanju tržišta, te kako bi se identificirali izvori tržišne neučinkovitosti. Poboljšanja sadašnje poticajne strukture imat će ograničeni utjecaj na efikasnost i konkurentnost ako su tržišne institucije slabe. Ovo preispitivanje se u početku treba usredotočit i na tržištima za žitarice, stoku, proizvode mesa i mlijeka; te bi se trebala preispitati uloga potvrda o skladištenju kao instrument poboljšanja skladištenja, marketinga i poljoprivrednih kredita.

D. PREGLED PREDLO ŽENIH MJERA

124

Kratkoročne mjere

Neposredne mjere treba poduzeti u sljedećim područjima:

• Zemljišno upravljanje (paragrafi 397 - 398); i

• Privatizacija i restrukturiranje društvenih poduzeća (paragrafi 406-407)

Prioritetna istraživanja

• Procijeniti postignuća ostvarena s pomoću Zelene strategije, koju je Sabor usvojio 1995. radi usmjeravanja razvoja agrarnog sektora. Posebno treba naglasiti napredak koji je ostvaren povećanjem i konsolidiranjem poljoprivrednih dobara, ograničenja daljnjeg progresa, te napredak koji je ostvaren privatizacijom agrarnih društvenih poduzeća i ograničenja za dalji napredak; i

• Procijeniti sadašnju politiku cijena i javne troškove u agrarnom sektoru. Fokus ovoga preispitivanja treba biti na tome kako racionalizirati sadašnje i buduće oblike i razine potpore; kako osnovaati registar poljoprivrednih imanja; te odrediti mjere za poboljšanje uprava učinkovitosti.

Srednjoročne mjere

Srednjoročne aktivnosti trebaju se poduzeti u sljedećim područjima:

• Jačanje zemljišnog tržišta (paragraf 399).

Prioritetna istraživanja

• Politika cijena: Fokus ovoga istraživanja treba biti na pitanju kako postupno uskladiti mjere potpore cijenama s razinama koje su konzistentne s konačnim graničnim tarifama ugovorenim s WTO-om, te kako stvoriti program kontroliranja zaliha pšenice; kao i procjenu utjecaja područnih isplata na strukturu poljoprivrednih dobara; adekvatnost različit ih komponenti CAP-a za hrvatsku poljoprivredu i njihove financijske implikacije; te kako uskladiti zahtjeve WTO-a, CAP-a i domaćih načela;

• Problemi seoskog kredita (kako je razmotreno u paragrafima 408. i 409.)

• Uloga zemljišne komisije (kako je razmotreno u para. 401); i

• Problemi povezani s robnim tržištem (kako je razmotreno u para. 412)

Političke i financijske implikacije; vrijeme i redoslijed

410. Kako inicijative povezane s administracijom zemljišta mogu biti politički sporne, u nacrtu projekta bit će potrebno anticipirati problem nezakonitog oduzimanja vlasništva. Međutim, što skorijem započinjanju tih inicijativa treba dati veliki prioritet, kako bi se pokrenuo jedan bitan, ali po svojoj unutarnjoj prirodi spori proces. Ove inicijative bile bi financirane od strane darovatelja, dakle izvan proračuna. Inicijative povezane s jačanjem zemljišnog tržišta mogu biti započete na kasnijem stupnju. One bi u početku bile financirane od strane darovatelja, a zatim od strane relevantnih institucija privatnog sektora.

411. Kako će mjere za ubrzanje restrukturiranja i privatizacije društvenih poduzeća imati izravnije, nepovoljne političke i proračunske implikacije (nezaposlenost, stečajevi, privremeni gubitak proizvodnje, itd.) njih bi trebalo uvesti na početku trajanja mandata nove vlade, s naglaskom na njihovom srednjoročnom utjecaju na ekonomski razvoj. Hitnost vezana za rani početak sa takvim inicijativama povezana je sa sve gorim okolnostima za saniranje ovih poduzeća, te s implikacijama nastavljanja sadašnje kulture nenametanja poštivanja ugovora po cijelo gospodarstvo.

125

Tabela 1. Indikatori uspješnosti agrarnog sektora

1995 1996 1997 1998 1999

Godišnje stope rastaa

BDP

Poljoprivreda, lov, šumarstvo

% BDP-aa

Poljoprivreda, lov, šumarstvo

Proizvodnja hrane i pića

Indeksi proizvodnje (1995=100)

Ukupna poljoprivredna proizvodnja

P roizvodnja usjeva

Proizvodnja stoke

Indeks cijena poljop. proizvoda (1995=100)

Indeks cijena inputa u poljop. (1995=100)

Poljoprivredna trgovina ($USm)

Izvoz poljopriv. proizvoda i hrane

Kao % ukupnog izvoza

Uvoz poljopr. Proizvoda i hrane

Kao % ukupnog uvoza

np

np

8.3

3.8

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

529.4

11.4

-521.2

6.6

5.9

1.8

8.2

3.3

101.3

103.7

100.0

103.3

100.2

547.3

12.0

-623.4

7.6

6.8

2.4

7.6

3.5

105.4

108.1

103.2

107.2

103.6

552.2

13.1

-653.9

6.9

2.5

3.8

7.0

3.2

115.4

121.3

119.1

105.5

104.6

536.1

11.6

-524.4

6.0

-1.5

np

np

np

np

np

np

np

np

I-IX

313.7

9.9

-522.9

9.3

Izvor: Državni zavod za statistiku, Statistički godišnjak 1998, Mjesečna izvješća 1999; Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva. aDefinicija NCEA-e

126

Tabela 2: Poljoprivredna proizvodnja (output)

1995 1996 1997 1998 1998

Siječanj-Rujan

1999

Siječanj-Rujan

Indeks proizvodnje

Hrana i pića

Duhanski proizvodi

Output ( t)

Brašno

Kruh

Tijesto

Voćni sokovi

Konzervirano povrće

Začini

Svježe meso

Kobasičarski proizvodi

Konzervirano meso

Koncentrirane juhe

Konzervirana riba

Mlijeko u prahu

Hrana za dojenčad

Maslac

Sir

Šećer

Keksi

Jestivo ulje

Margarin

P ivo (lt)

Vino (lt)

Alkoholna pića (lt)

Stočna hrana

Fermentirani duhan

100.0

100.0

100.0

323644

156914

8884

22695

22709

27795

106891

30687

17896

4133

12477

3623

6146

2243

17441

175340

23752

35575

10320

3165645

605901

265478

515822

7003

101.3

101.8

112.3

314896

139457

9214

17783

19216

30122

105421

33414

15678

4737

14778

3215

4932

2587

19003

195316

24479

35397

12374

3291593

551621

262000

473781

11020

105.2

95.1

102.0

305263

155141

7145

8784

16508

26414

102473

36553

16328

4771

13512

2737

4611

2569

18698

141300

23375

36481

14676

3606546

497404

260366

464690

12025

108.6

98.8

101.2

297643

139722

7290

11894

22735

24824

91464

33938

16256

4606

11931

3963

4438

2414

18540

139207

23368

40951

15370

37594435

577136

240778

522318

9026

106.9

105.9

100.6

219602

105673

5843

9814

18345

19067

69335

25512

11890

3788

8011

3236

3388

1891

14028

23141

17757

32330

10218

3062068

275000

173395

395070

7057

95.0

91.1

110.0

224938

93818

4632

9206

14259

16557

65229

23639

13356

3113

6548

1128

2902

1294

13746

12059

16548

24021

10897

2911218

199941

157395

363714

10214

Izvor: Statistički godišnjak 1998., Mjesečni bilten Državnog zavoda za statistiku

127

Tabela 3: Karakteristike poljoprivrednih poduzeća u privatizaciji

Vlasništvo Hrvatskog fonda za privatizaciju Ukupno

Poljoprivredni kombinati

Broj poduzeća

Ukupni kapital milijuni DEM

% ukupnog kapitala

Broj zaposlenih

1997

1998

Broj poduzeća koja su prijavila

dobit 1998.

Kao % ukupnoga

Agro-prerađivači

Broj poduzeća

Ukupni kapital milijuni DEM

% ukupnog kapitala

Broj zaposlenih

1997.

1998.

Broj poduzeća koja su prijavila

dobit 1998.

Kao % ukupnoga

Sva poduzeća

Broj poduzeća

Ukupni kapital milijuni DEM

% ukupnog kapitala

Broj zaposlenih

1997.

1998.

Broj poduzeća koja su prijavila

dobit 1998.

Kao % ukupnog

0%

17

113.330

6.8

579

561

9

53

18

110.113

5.0

2883

2979

13

72

35

223.443

5.8

3462

3540

22

63

više od 50%

72

900.180

54.2

10002

8672

28

39

95

1997.404

91.4

30731

30146

55

58

167

2897.584

75.3

40733

38818

83

50

50% -100%

16

645.913

38.9

836

2610

0

0

14

78.741

3.6

950

968

3

21

30

724.654

18.8

1786

3578

3

10

105

1659.423

100.0

11417

11843

37

35

127

2186.258

100.0

34564

34093

71

56

232

3845.681

100.0

45981

45936

108

47

Izvor: Hrvatski fond za privatizaciju, prosinac 1999.

Podaci za 1998. godinu uključuju poduzeća iz istočne Slavonije, posebice u kategoriji od 50 do 100 posto.

128

Tabela 4: Najniže cijene i subvencije za odabrane poljoprivredne proizvodnje i inpute

1995 1996 1997 1998 1999 Mlijeko Subvencija proizvođača (kuna/lt) Pšenica Najniža cijena (kuna/t) Subvencija proizvođača (kuna/t) Subvencija po površini (kuna/ha) Ječam Najniža cijena (kuna/t) Subvencija proizvođača (kuna/t) Subvencija po površini (kuna/ha) Raž Najniža cijena (kuna/t) Subvencija proizvođača (kuna/t) Subvencija po površini (kuna/ha) Šećerna repa Najniža cijena (kuna/t) Subvencija proizvođača (kuna/t) Subvencija po površini (kuna/ha) Suncokret Najniža cijena (kuna/t) Subvencija proizvođača (kuna/t) Subvencija po površini (kuna/ha) Uljana repica Najniža cijena (kuna/t) Subvencija proizvođača (kuna/t) Subvencija po površini (kuna/ha) Soja Najniža cijena (kuna/t) Subvencija proizvođača (kuna/t) Subvencija po površini (kuna/ha) Duhan Najniža cijena (kuna/t) Subvencija proizvođača (kuna/t) Subvencija po površini (kuna/ha) Subvencije inputa Gnojivo (kuna/t) Gorivo (kuna/lt)

0.55

900 0 0

0 0 0

0 0 0

220 50

0

1800 410

0

1700 370

0

1800 410

0

7440 4000

0

320 1.00

0.55

900 0 0

0 0 0

0 0 0

220 50

0

1800 410

0

1700 370

0

1800 410

0

7440 3000

0

300 -1.49

0.55

1100 0 0

0 0 0

0 0 0

220 50

0

2000 410

0

1820 370

0

1900 410

0

8000 3000

0

250 1.49

0.55

1100 0 0

0 0 0

0 0 0

220 50

0

2060 410

0

1900 370

0

1900 410

0

8000 4000

0

250 1.49

0.55

750 0

1050

0 0

500

0 0

1200

200 0

2260

1800 0

1270

1700 0

1100

1700 0

1170

np 4000

0

0 0

Izvor:Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva

129

Tabela 5: Troškovi MPŠ za poljoprivredu

1995 1996 1997 1998 1999*

Proračun MPŠ-a u milijuna HRK

Kao % BDP

Kao % centralnog proračuna

Subvencije za poljopr.milijuna HRK

Kao % centralnog proračuna

Kao % proračuna MPŠ-a

511.479

0.5

2.0

499.448

1.9

97.6

550.976

0.5

2.0

486.571

1.8

88.3

616.317

0.5

2.1

543.109

1.9

88.1

1103.215

0.8

3.3

842.356

2.5

76.4

1115.827

0.8

3.1

994.198

2.7

89.1

Analiza poljoprivrednih subvencija

Proizvodnja usjeva % )

Žitarice

Uljarice

Šećerna repa

Duhan

Proizvodnja maslina

Vinogradi

Ostalo

Subvencije za uzgoj životinja (% )

Proizvodnja mlijeka

Uzgoj stoke

Ostalo

Subvencije inputa (% )

Sjeme

Gnojivo

Gorivo

Ratom oštećena, planinska i otočna područja (%)

30.9

0.0

7.4

7.1

8.0

6.8

1.5

0.1

39.7

32.5

7.2

0.0

29.5

10.1

18.1

1.3

1.5

28.6

0.0

6.6

9.6

8.8

1.9

1.6

0.1

47.5

38.6

8.2

0.7

24.0

6.8

15.7

1.5

1.6

27.5

0.0

7.0

9.6

7.3

2.0

1.6

0.0

51.9

43.2

7.9

0.8

20.6

5.1

13.4

2.1

7.7

36.3

9.1

8.7

7.5

5.4

3.1

1.4

1.1

42.8

35.7

6.6

0.5

21.0

3.2

6.7

1.5

8.9

48.1

21.3

10.4

6.6

4.5

2.2

0.8

2.3

44.6

32.8

11.5

0.3

7.3

3.8

3.1

0.4

6.9

Izvor: Ministarstvo financija; Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva

*Prognoza proračuna

130

Tabela 6: Poljoprivredni trgovinski sporazum s WTO-om

Odjeljci usklađenog rasporeda Tarifn i ekvivalenti (%)

Sadašnja zaštita Prilikom pristupa Granična tarifa

Žive životinje

Od kojih bikovi za tovljenje

svinje za klanje

pilići – brojleri

Neprerađeno meso

Od kojega goveđa trupla

svinjska trupla

smrznuti pilići

Mlijeko, mlječni proizvodi i jaja

Od kojih mlijeko

Životinjski nusproizvodi

Cvijeće, lukovice, presadnice

Povrće

Voće

Kava, čaj i začini

Žitarice

Od kojih pšenica

Mljeveni proizvodi od žitarica

Uljarice, šećerna repa i sjeme

Gume i suho grožđe

Nejestive tvari od povrća

Masti i ulja

Suho meso

Prerađeni šećerni proizvodi

Koka i čokoladni proizvodi

Prerađeni proizvodi žitarica

Prerađeno voće i povrće

Ekstrakti hrane

P iće

Hrana za životinje

Duhan i cigarete

Prosjek (odjeljci 1-24)

28.8

63.8

57.0

10.4

19.2

27.0

20.7

6.6

18.4

21.7

9.5

9.7

9.5

41.8

70.0

44.4

22.9

29.1

28.7

19.5

57.0

19.9

21.7

33.7

22.1

max 60

max 55

60

45.4

max 60

max 55

max 59

40.8

max 50

1.7

14.5

19.8

13.2

4.2

15.3

max 60

18.7

6.1

4.3

4.9

20.3

50.2

37.7

17.0

20.3

22.7

15.6

49.0

13.7

29.5

24.3

15.2

max 46

max 40

35

30.0

max 40

max 35

max 30

28.2

max 40

1.7

11.4

17.1

11.6

4.1

11.3

max 45

15.3

3.5

4.3

4.4

9.5

36.1

31.5

12.2

15.8

17.2

12.5

19.8

8.7

25.8

16.4

Roba Tarifne kvote

Početna kvota (t) Konačna kvota (t) Konačna tarifa u lazne kvote

131

Govedina

Svinjetina

Pšenica

Sirovi šećer

Prerađeni šećer

Čokolada

1200

1000

25000

25000

6600

140

1200

1000

30000

25000

6600

140

15%

10%

15%

5%

0%

20%

Izvor: Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva

132

12. ZAŠTITA OKOLIŠA

A. SADAŠNJA SITUACIJA

412. Hrvatska je obdarena obilatim prirodnim bogatstvima koji su tradicionalno pomagali gospodarstvenom razvitku u svim sektorima. Plodna zemljišta, vodeni tokovi, šume, priobalje, otoci i more temelji su poljoprivredne, ribarstva, šumske i turističke privrede. Turizam, koji je posljednjih 1980.- t ih godina sačinjavao 10 do 12 posto ukupnog nacionalnog proizvoda, u velikoj se mjeri zasniva na prirodnim ljepotama koje se uglavnom mogu naći duž obale, a također i u nekoliko kopnenih područja, primjerice Nacionalni park Plitvice. Na neke načine, značajan pad industrijske aktivnosti i turizma koji je nastao uslijed rata (i tranzicije), bio je povoljan za okoliš. Na primjer, u nekim zaštićenim krajevima primijećena je poboljšana kvaliteta vode zahvaljujući smanjenome pritisku na korištenje prirodnih bogatstava, smanjenoj količini onečišćivača koja dospijeva u okoliš, te smanjenoj ljudskoj aktivnosti unutar i oko osjetljivih ekoloških sustava. S druge strane, bilo je negativnih utjecaja na okoliš zbog ratnog razaranja i nedovoljnog djelovanja i održavanja infrastrukture za kontrolu onečišćenja. Negativni utjecaji na okoliš, koji su povezani s ratom i koji su od ekonomskoga značaja, obuhvaćaju mine u šumama i zaštićenim područjima. Oni su ograničili uporabu glavnih prirodnih bogatstava i još više umanjili turistički promet.

413. Karakteristika Hrvatske u pogledu korištenja i kontrole njezinoga prirodnog bogatstva je mješovita. Općenito, uspješnost kontrole prirodnih bogatstava je u prošlosti bila veća od uspješnosti kontrole onečišćenja. Hrvatska ima snažnu tradiciju zaštite regija od biološkoga značaja i preuzela je vodeću ulogu u Europi u dodijeli statusa zaštićenih područja raznim krajevima od osobite vrijednosti. T renutačno, 8,5 posto ukupnog kopnenog područja nalazi se pod zaštitom, a predloženi razvojni planovi proširili bi ovu zaštitu za 14 posto totalnog kopnenog područja. Oko 15 posto zaštićenih područja su nacionalni parkovi koji imaju osobito važnu ulogu u turizmu, budući da su najprivlačnija područja za posjetitelje. Što je jednako pozitivno, u usporedbi s ostalim jugoistočnim europskim zemljama Hrvatska uživa dobar glas u pogledu menadžmenta i planiranja u priobalju.

414. Nasuprot tome, aktivnosti u kontroli onečišćenja zadobili su manje pažnje. Prije rata, Hrvatska je kao središte jugoslavenske privredne aktivnosti pretrpjela značajno onečišćenje vode i zraka, budući da je industrija bila poprilično nekontrolirana u pogledu njezina utjecaja na okoliš. Prirodna bogatsva vezana uz priobalje i otoke pretrpjela su ogroman pritisak, osobito tijekom 1980.-tih godina, od infrastrukture turizma i aktivnosti kojih se utjecaj na okoliš nije adekvatno nadzirao. Nedostaju efikasni sustavi kontroliranja krutog otpada.

B. PRIKAZ PRO BLEMA

415. Relativna veličina problema okoliša Hrvatske, njihov utjecaj na gospodarstvo, te opcije za popravak i ublažavanje ozbiljnosti situacije još uvijek nisu temeljito identificirane. Međutim, vlada je pokazala svoju posvjećenost strateškoj analizi okolišnih problema u zemlji t ime što je nedavno (u svibnju 1999.) zatražila pomoć za pripremu Nacionalnog akcijskog plana za okoliš (NEAP). Ova inicijativa je pravovremena, prije nego što se gospodarstveni rast obnovi i poveća pojava onečišćenja i rizika narušavanja prirodnih bogatstava. NEAP, koji je trenutno u pripremi, dat će prioritet problemima okoliša u zemlji, donijeti dugoročnu strategiju, te pripremiti akcijski plan koji obuhvaća najvažnije investicje za zaštitu okoliša. NEAP će također preporučit i neophodne smjernice i institucijske promjene kako bi se pružila potpora zaštit i okoliša. Budući da je NEAP u procesu izrade, prerano je da bi se mogli identificirati prioritetni problemi, ili da bi se preporučile specifične opcije za popravljanje ili olakšanje situacije. Međutim, niže je dana kratka procjena najvažnijih problema okoliša.

133

416. Kontrola onečišćenja voda: Služba za prikupljanje voda i otpadnih voda u Hrvatskoj rangira visoko u usporedbi sa drugim zemljama u regiju (vodoopskrba pokriva 75 posto, a kanalizacija je oko 45 posto). Međutim, obrađuje se manje od 20 posto svih otpadnih voda, a zbog krške prirode velikog dijela terena, neadekvatno obrađene otpadne vode imaju daleko veći negativni utjecaj na kvalitetu vode nego što bi to inače bio slučaj. U nekim dijelovima zemlje infrastruktura otpadnih voda bila je oštećena ratom. Očekuje se da će predviđeni gospodarski razvitak, posebice u turističkoj privredi, povećati onečišćenje voda. Vlada je usredotočila pozornost na poboljšanje obrade otpadnih voda duž priobalja, s izvjesnim primjećenim napretkom u smanjenju onečišćenja. Međutim, izuzimajući Zagreb, niti jedan od gradova u poriječjima rijeka Save i Drave, glavnih poriječja u zemlji i pritoka rijeke Dunava, nema nikakve objekte za obradu otpadnih voda. Zagreb eksperimentira s inovacijskim financijskim planovima za obradu otpadnih voda u glavnome gradu, ali financijski zahtjevi u cijeloj zemlji bit će toliko visoki da će se investicije morati rasporediti na dulji rok.

417. Vodoprivreda: Hrvatska je općenito vrlo bogata vodama, premda distribucija i sezonske varijacije u vodenom bogatstvu predstavljaju problem. U nekim područjima vladaju nestašice vode, dok u drugim područjima ima poplava, osobito poriječja Save i Drave, koji sadrže 60 posto ukupne površine Hrvatske i 70 posto njezinoga stanovništva. Objekti za zaštitu od poplava, odvodni kanali, površine za zadržavanje poplave i male brane neadekvatni su, poglavito zbog ograničenih sredstava. Mnogi objekti vodoprivrede bili su oštećeni tijekom rata i više ne rade učinkovito. Dok mnoge europske zemlje, osobito one unutar poriječja rijeke Dunav, imaju vodoprivredu na razini poriječja, Hrvatska tek mora usvojiti integralnu upravu poriječja. Međutim, Vlada je nedavno pokazala interes za stvaranje i provedbu plana o menadžmentu poriječja i odgovarajućeg institucionalnog okvira za poriječje rijeke Save.

418. Kontrola krutog otpada: Kruti je otpad neadekvatno obrađivan diljem zemlje, ali je općenito izazvao najveću zabrinutost u turističkim područjima. Duž priobalja nema sanitarnih jama za kontrolirano odvoženje i obradu krutog otpada. Gradski, industrijski i rizični otpad često se uklanjaju zajedno. Često su mjesta za odlaganje otpada neoficijelna i smještena u napuštenim rudnicima ili krškim jamama, čime se potencijalno uzrokuje kontaminacija podzemnih voda. Vrlo često se otpad spaljuje bez dovoljno kontrole, što stvara lokalnu opasnost i uzrokuje onečišćenje zraka. U Zagrebu postoji relativno nova peć za spaljivanje rizičnog otpada, ali se navodno nedovoljno koristi. Ne postoji nikakav program za uklanjanje medicinskog ili bolničkog otpada. Na tone farmaceutika kojima je istekao rok, a koji su bili darovani za potrebe tijekom rata, čuvaju se u neodgovarajućim objektima. Projekt zdravstva II, koji je financiran od strane Svjetske banke, uključuje u sebi i komponentu odlaganja farmaceutskog otpada kojemu je istekao rok.

419. Šumska uprava: Hrvatska ima veliku i relativno dobro kontroliranu bazu šumskog bogatstva, koje pokriva 44 posto ukupnog kopnenog područja. Šume i odgovarajuće industrije u prosjeku ostvaruju 4 posto bruto nacionalnog proizvoda. Kopnene šume su važne zbog produktivnog šumarstva. Priobalne šume su manje produktivne, ali imaju povoljan ekološki utjecaj i vrijednost za krajolik, posebice za turizam - glavnu gospodarstvenu djelatnost priobalnog područja. Vrlo osjetljive hrvatske priobalne šume pretrpjele su znatnu štetu koja je bila posljedica rata i koja je nastala zbog spaljivanja i miniranja. Projekt Priobalnih šuma, financiran od strane Svjetske banke, bavi se nekim od ovih problema.

420. Zaštićena područja i kontrola biološke raznolikosti: Unatoč relativno velikom sustavu zaštićenih područja, smanjenje biološke raznolikosti javlja se zbog ljudskih aktivnosti, uključujući tu i turizam, unutar i oko zaštićenih područja. Strateški akcijski plan za biološku raznolikost (BSAP), koji je Vlada odobrila u lipnju 1999. godine, otkrio je kako su najugroženija staništa vodenih biljaka, krški sustavi i sustavi močvarnog zemljišta, koji uveliko ovise o vodenom režimu, o kontroli i reguliranju vodenog bogatstva. Na osnovama preporuka BSAP-a, Svjetska Banka i Globalni fond zaštite okoliša (GEF) pružaju vladi pomoć za Projekt očuvanja krških ekosustava.

134

421. Upravljanje priobalnom zonom : Hrvatska obala obuhvaća 51 posto istočne jadranske obale. Uz priobalne gospodarske poljoprivredne i navigacijske aktivnosti, turizam i industrija također su dobro razvijeni duž obale. U odnosu na svoje susjede Hrvatska je razvila dobro priobalno planiranje, zaštitu i sustav upravljanja. Vrijedni priobalni okoliši sačuvani su (unatoč pritiscima urbanizacije, industrijalizacije i turizma) u nacionalnim i prirodnim parkovima. Kontrola onečišćenja je daleko manje efikasna. Uklanjanje neobrađenog tečnog otpada i krutog otpada (koji je intenziviran turizmom i oživljavanjem industrijske aktivnosti duž obale) pretstavljaju stalnu prijetnju za okoliš priobalja.

422. Institucionalni, zakonski i regulativni okvir i načela: Opća načela, zakonski i institucionalni okvir sličan je okvirima drugih zemalja u središnjoj, južnoj i istočnoj Europi. Vodeća vladina agencija koja je odgovorna za zaštitu okoliša je Državna uprava za zaštitu prirode i okoliša. Ostale agencije odgovorne za okoliš obuhvaćaju Ministarstvo za prostorno planiranje, Ministarstvo zdravstva, Državnu uprava za vode, Ministarstvo poljorivrede i šumarstva i Ministarstvo gospodarstva. Ono što nedostaje jeste bilo kakav mehanizam za interministarske aktivnosti vezane za okoliš i koordiniranje tih aktivnosti, ili mehanizam integriranja problema okoliša u sektorske strategije i planove.

423. Premda je Državna uprava za zaštitu prirode i okoliša sučeljena s financijskim ograničenjima i nedostatkom adekvatnih ljudskih resursa, ona ipak posjeduje relativno dobru razinu stručnosti za okoliš. Ono što nedostaje jeste izražena sposobnost društvenog kontroliranja, strateški fokus i intersektorska suradnja. "Direkcijski" karakter Uprave za zaštitu prirode i okoliša, nasuprot ministarskom statusu, predstavlja ograničenje za njezinu učinkovitost i čini se kao da ograničava njezin utjecaj.

424. Državna uprava za zaštitu prirode i okoliša poklanja ozbiljnu pozornost problemima okoliša zbog pristupa Hrvatske u EU. Premda EU ima široku skupinu direktiva za okoliš koje zahtjevaju dalekosežne promjene i ogromne investicije u sektor (voda, energija, otpad, itd.), Državna uprava za zaštitu prirode i okoliša je učinila pozitivne napore kako bi se pozabavila tim problemima u okviru svojih specifičnih ovlasti. Ona je započela program za preispitivanje postojećih standarda za emisione i tečne onečišćivače, s ciljem da vremenom zadovolje zahtjeve EU kao adekvatni. Sustavi za nadziranje okoliša, zahtjevi izvještavanja i nadgledanja za EU, postupno se počinju sve više primjenjivati. Poduzeti su koraci za razvijanje informacijskog sustava za kontrolu okoliša. Sljedeći koraci Državne direkcije za zaštitu prirode i okoliša uključili bi identificiranje praznina u zakonodavstvu za okoliš koje se zahtjeva za ulazak u EU, te stvaranje etapnog plana za popunjavanje tih praznina.

425. Svijest i znanje javnosti o problemima okoliša relativno su niski a sudjelovanje javnosti u stvarima koje se tiču okoliša ograničeno je. Ima negdje oko 40 nevladinih organizacija za okoliš koje su registrirane u zemlji. Mnoge od njih ograničavaju se na znanstvena proučavanja, networking, itd. ali je zadnjih nekoliko godina više njih postalo aktivnima u zalaganju za okoliš.

426. Kad se sve uzme u obzir, Državna uprava za zaštitu prirode i okoliša obavlja prilično dobar posao - u onoj mjeri u kojoj se taj posao proteže. Najvažniji problemi kojima se vlada treba pozabaviti institucionalnom, zakonskom i strateškom području su podizanje problema okoliša na ministarsku razinu, jačanje sposobnosti nametanja zakonskih mjera, te uključivanje zaštite okoliša u sektorske strategije i planove. Specifične akcije koje će se ticati prioritetnih problema okoliša u zemlji bit će određene u NEAP-u, a nakon što vlada usvoji NEAP, ona bi trebala donijeti plan za provedbu NEAP-a.

C. PREPO RUKE

427. Za Vladu je glavni problem programa za okoliš kako kontrolirati rast i razvitak zemlje, a da se pri tome očuva i poboljša stanje okoliša. Središnji su problemi jačanje agencija za okoliš, kontrola i primjena zaštite okoliša, te integriranje brige za okoliš u sektorske programe i planove.

428. Kratkoročne i dugoročne mjere za poboljšanje zaštite i kontrole okoliša su:

135

Kratkoročne mjere

• Razvijenost sektora za okoliš je slaba, a sposobnost nametanja pravila za očuvanje okoliša ograničena je. Vodeća agencija za okoliš bi trebala biti podignuta na ministarsku razinu, bilo kao samostalno tijelo ili u kombinaciji s nekim drugim ministarstvom koje je povezano s okolišem;

• Kopnene mine bi se trebale očistit i sukladno dogovorenim prioritetima;

• Hrvatska ima mnogo problema okoliša a ograničeni financijski i institucionalni kapacitet da bi se njima bavila. Vlada stoga mora definirati svoje prioretite u pogledu interveniranja i odlučit i koji će biti najučinkovitiji načini njezina interveniranja. U ovome radu NEAP bi trebao biti od pomoći ; i

• Vodoprivreda je od bitne važnosti za očuvanje okoliša. Vlada bi trebala razmotriti usvajanje jednog integralnog pristupa menadžmentu za glavno poriječje u zemlji, Savu. Ovo bi trebalo obuhvatiti institucionalno restrukturiranje kako bi se razina menadžmenta pomjerila s nacionalne razine na razinu poriječja. Investicije za osiguranje zaštite okoliša poriječja odredile bi se kao dio plana menadžmenta poriječja.

Dugoročne mjere

• Mnoga ekološki osjetljiva područja velike vrijednosti biološke raznolikosti degradiraju se zbog neadekvatnog razvijanja zaštićenih područja ili negativnog utjecanja na njih. Vlada treba povećati zaštitu tih područja i potaknuti održivije pristupe korišćenju zemljišta. Jasno i zakonski obvezno planiranje upotrebe zemljišta, posebice u turističkim područjima, mora biti prioritet. To će zahtjevati integriranje mjera za zaštitu okoliša u razvojne planove i sektorske projekte, primjerice ceste;

• Utjecaji turizma često su štetni za okoliš. Odgovorni turizam trebao bi se osigurati promjenom pravila za okoliš, te uključivanjem okoliša u županijske i regionalne razvojne planove;

• Ministarstvo za okoliš treba preuzeti vodeću ulogu u razvijanju dijaloga među sektorskim ministarstvima i gradskim agencijama za okoliš kako bi se ojačali kapaciteti nametanja pravila sektora i razjasnile odgovornosti za okoliš raznih državnih agencija;

• Uloga građanskog društva u zaštit i okoliša trebala bi se potaknuti, uključujući tu sudjelovanje javnosti u planiranju i provedbi strategija za okoliš;

• Prirodna bogatstva Hrvatske i njezini ekološki sustavi u mnogim se slučajevima graniče sa bogatstvima i sustavima susjednih zemalja, pa je njihov ekološki razvoj ovisan o održavanju zaštićenih područja u susjednim zemljama. Efikasno očuvanje je na taj način regionalni problem. U tim područjima potrebno je uspostaviti transgraničnu regionalnu koordinaciju, te ispitati prilike za zajedničke projekte, primjerice Delta rijeke Neretve; i

• Potrebno je nastaviti rad na premošćivanju praznina/razlika sa zakonodavstvom i pravilima za okoliš EU-a.

136

13. RAZVOJ LOKALNE UPRAVE I SAMOUPRAVE

A. SADAŠNJA SITUACIJA

429. T ijekom devedesetih godina gospodarstvena politika i međuupravni odnosi u Hrvatskoj rukovodili su se potrebama za: (i) prijelaz s ratom oštećenog na mirnodopsko društvo; (ii) prijelaz sa socijalističkog na tržišno gospodarstvo. Ovo dvoje nije se uvijek podržavalo: dok se uspostava mira uz istovremenu stabilizaciju gospodarstva oslanjala na centralizirano odlučivanje i ograničenu autonomiju lokalnih entiteta, transformacija s centralno planiranog na sve više tržišno orijentirano gospodarstvo zahtijevala je veću autonomiju političkog i socio-ekonomskog odlučivanja na razini lokalnih uprava. 430. Dok su lokalne institucije bivše Jugoslavije bile razvijenije od onih u ostalim socijalističkim zemljama, gospodarstvo Hrvatske ostalo je visoko centralizirano obzirom da su post-ratovske makro-politike ograničile mogućnosti veće fiskalne i financijske autonomije na lokalnim razinama. T ijekom proteklog desetljeća udio troškova središnje države naglo je narastao s 39% (1991.) na 54% (1999.) DBP, što nadmašuje sve ostale zemlje regije. Lokalne uprave uveliko ovise o podjeli poreza kao glavnom izvoru prihoda koje ne mogu slobodno nadoknaditi posudbama, obzirom na stroga ograničenja zakona o financiranju. Premda su ove kontrolne mjere pomogle u održanju discipline financiranja, omogućile su prevelik utjecaj centralnih politika na lokalno odlučivanje, puno veći nego li je to u susjednim zemljama u tranziciji.

B. ADMINISTRATIVNI I ZAKO NSKI O KVIR ZA RAZVO J LO KALNE UPRAVE I SAMO UPRAVE

431. Javna administracija Hrvatske vrlo je prikladna za dodjelu većih ovlasti lokalnim entitetima, obzirom na svoju troslojnu strukturu, uključujući središnju Vladu, 21 županiju (od kojih je Zagreb istovremeno županija i grad), 422 općine i 121 grad. Broj stanovnika po općinama (7500 bez Zagreba) usporediv je s nekoliko istočno- i zapadnoeuropskih zemalja, kao npr. Mađarskom, Latvijom i Francuskom. Gradovi i općine Hrvatske imaju jasno definirane uloge i funkcije, što nije slučaj s većinom zemalja u decentralizaciji. Županijske uprave obavljaju funkciju regionalnih ureda većine centralnih ministarstava kako bi se osigurala lokalna usklađenost s državnim zakonima i odredbama, a vrlo malu funkciju u pružanju uslužnih djelatnosti. Županijske uprave sudjeluju u oko 10% lokalnih troškova i ostaju produžena ruka središnje države koja imenuje i postavlja visoke županijske djelatnike. 432. Ustav Republike Hrvatske, zakon o lokalnoj samoupravi i upravi, zakon o financiranju jedinica lokalne samouprave i nekoliko drugih zakona i zakonskih odredbi predstavljaju temeljac administrativne strukture i odgovornosti lokalnih uprava. Okvir je nedvosmislen, jasan u definiranju uloga i odgovornosti, ali neprecizan u definiranju aranžmana međuupravnog financiranja potrebnog za obavljanje dodijeljenih obveza. Odgovarajući blok transferi reguliraju se zakonom o godišnjem budžetu, ostavljajući s godine na godinu mjesta za velike varijacije u razini transfera. Ovo je najslabija točka u inače dobro osmišljenom temeljitom pristupu dodjeli uloga u javnom sektoru i angažmanu privatnih vlasnika u isporuci javnih dobara i usluga.

C. IZDACI I IZVO RI PRIHO DA

433. Povećanje opsega javnih usluga koje se dodjeljuju lokalnim upravama znakovito je povisilo njihov udio u javnim troškovima, ali je još uvijek manji od 8% BDP-a. Ovaj postotak nije tako nizak za ekonomije u tranziciji, pa ipak u potpunosti ne predstavlja sva lokalna javna ulaganja, obzirom da ne predstavlja ekstra budžetske troškove i troškove javnih komunalnih poduzeća. Izvjesne odgovornosti

137

dodijeljene su lokalnim upravama koje nisu u potpunosti financirane. Ukupne razine potrošnje u zadnje dvije godine nominalno su i dalje paušalne, što odražava nepromijenjeno fiskalno stanje države. Dvije najveće komponente uključuju subvencije komunalnim poduzećima (oko jedne trećine) i troškove središnje države (jedna petina). 434. Udio u državnom porezu čini 50% ukupnih lokalnih primanja. Dodatni transferi od državne vlade čine oko 5% prihoda, a koriste se prvenstveno za smanjenje regionalnih razlika (u kojima je lokalni prihod manji od 75% državnog prosjeka) i za ad hoc dotacije za projekte u području obrazovanja i zdravstva. Veća mjesta i gradovi (s više od 40.000 stanovnika) mogu nametnuti dopunske poreze na porez na dohodak, a neka se i koriste ovim izvorom prihoda. Središnja država sudjeluje u skoro svim troškovima lokalne uprave (i odlučivanju) i ograničava lokalne uprave u ubiranju sredstava. Na taj način centralne uprave zadržavaju svoj glavni utjecaj na onu vrstu ulaganja koja se vrše na lokalnim razinama. 435. Godine 1998. preraspodjelom prihoda od poreza pokušala se napraviti revizija financijskih aranžmana. Glavni učinak Vladinog prijedloga bilo je povišenje županijskih prihoda na štetu lokalnih i državnih uprava. S druge strane, Udruženje gradova i općina Republike Hrvatske sačinilo je protuprijedlog kojim bi se povećao udio općina u prihodima i korporativnim prihodima od poreza, omogučilo njihovo sudjelovanje u prihodima od PDV-a i ublažila ograničenja na zaduživanja. U nedostatku odluke preostaje ponovno razmatranje pitanja financiranja.

D. STRATEŠKE MO GUĆNO STI 436. Nova Vlada treba razmotriti mogućnosti većeg sudjelovanja lokalnih entiteta u definiranju i primjeni ciljeva državne razvojne politike. Postoji nedvosmislen okvir koji omogućuje postizanje većeg stupnja decentralizacije. Ovo je izviješće sačinjeno s pretpostavkom da će veća odgovornost lokalnih uprava u tranziciji hrvatskog gospodarstva i društveni razvoj promovirati demokratsko društvo i ubrzati održiv gospodarski rast koji bi donjeo napredak na širem planu. Veća odgovornost lokalnih uprava mogla bi pružiti građanima mogućnost boljeg izbora, ubrzati i povečati učinkovitost lokalnih političara u rješavanju lokalnih problema i otvoriti mogućnost redefiniranja uloge javnog sektora u snabdijevanju proizvodima i uslugama. Hrvatskim tvorcima politike nedostaje strategija za postizanje ovih dugoročnijih ciljeva. Za optimizaciju razvoja gradova treba imati u vidu svijedeća tri aspekta: (a) reformu lokalnih uprava; (b) jačanje sektora gradskih komunalnih poduzeća; (c) jačanje fiskalne samostalnosti lokalnih uprava. 437. Reforma lokalne uprave: Institucije pokazuju tendenciju pasiviziranja u trenutku kada se odgovornosti raspoređuju na nekoliko aktera i unutar institucijskih granica, a isto tako kada se odgovornosti za dodjelu resursa ne odnose na primjenu programa. Podjela odgovornosti za financiranje i primjenu programa najčešća je tema u reformi decentralizacije. U Hrvatskoj jaka uloga središnje države ima prednost pred fleksibilnijom definicijom uloge, obveza i prava lokalnih upravnih jedinica, koje su pravne reforme devedesetih godina mogle favorizirati. Istovremeno je sustav koji se pojavio ranjiv prema traženju privatne koristi, obzirom na prirođenu moralnu opasnost u mutnom, netransparentnom i autoritativnom procesu odlučivanja. 438. Približavanjem Hrvatske tržišnom gospodarstvu, uloga tradicionalnog socijalistički orijentiranog javnog sektora izmijenit će se na svim razinama uprave, uključujući i gradsku. Suvremena sredstva upravljanja postaju jednako relevantna u poslovanju javnog sektora kao što je i konkurencija u funkcioniranju tržišta. Nekadašnje socijalističke uprave nisu polagale suviše pažnje ekonomskom aspektu glede broja radnih mjesta, infastrukture ili pružanja usluga. Danas, kada je pružanje javnih usluga povjereno općinama, lokalne uprave su te koje rješavaju probleme sve većih troškova programa, u okolišu sve većih fiskalnih pritisaka. Općine reagiraju na manjak resursa dizanjem bankovnih kredita,

138

akumulacijom zaostalih plaćanja, preuzimanjem nepredviđenih obveza (npr. izdavanjem garancija) općinskim komunalnim poduzećima i prodajom imovine lokalnih uprava. Prodaja imovine može ubrzati privatizaciju isporuke usluga ili privatnih izvora proizvodnje, trgovine i prihoda. No, budući da je ona jednokratni izvor prihoda, potrošnju prihoda treba planirati kroz dugoročne strategije. Ostali oblici brze generacije novca stvaraju velike probleme na duge staze, isto kao i prodaja imovine kada je sva prodana. Za odgovorno rješavanje takvih izazovnih situacija i radi pravilnog odabira, primjene, upotrebe i održavanja ulaganja, potrebna je reforma lokalnih građanskih uslužnih djelatnosti. Konačno, nakon uspješnih reformi općine bi mogle postati atraktivne lokalnim i stranim ulagačima koji će, s dobrim inicijativama, imati dugoročnije poslovne perspektive i biti u stanju srezati troškove javnog sektora, uz istovremeno dugoročno ulaganje i ciljani rast. U kontekstu širih reformi neophodno je naglasiti pitanje viška radne snage, privatizacije, veće transparentnosti u korištenju budžeta, kao i uvođenje novih fiskalnih mjera za održanje odgovarajućeg odljeva općinskih prihoda. 439. Jačanje sektora općinskih komunalnih poduzeća: Sektor komunalnih poduzeća igra u općinskom gospodarstvu veliku ulogu. Javna poduzeća još uvijek pružaju većinu općinskih usluga: vodoopskrbu i obradu otpadnih voda, odlaganje krutog otpada, transport, grijanje, čak i stanovanje. U socijalističkim ekonomijama cijena ovih usluga često je bila ispod 10% prosječnog prihoda domaćinstva, dok je u većini OECD zemalja 40%. Ipak, velika razgranatost mreže javnog transporta i 24-satne gradske usluge nisu tako rijetke u mnogim gradovima bivših socijalističkih zemalja. U uvjetima velikih financijskih ograničenja raste pritisak na općine i njihova komunalna poduzeća da premoste jaz između “10%” i “40%”. Međutim uz stagnaciju, ako ne i smanjenje realnih najamnina, platežna moć korisnika ozbiljno je smanjena što općinskim komunalnim poduzećima stvara velike financijske gubitke, a odložena ulaganja slabe infrastrukturu. Općine, sada već odgovorne za poduzeća, nemaju fiskalne izvore potrebne za održanje bivših razina usluga na koje su korisnici naviknuti. Suočene su s teškim odabirima, kao npr. smanjenjem usluga na prihvatljivu razinu, smanjenjem neučinkovitosti isporuke usluga, povećanjem cijena radi pokrivanja troškova rada i održavanja čime se neučinkovitost prebacuje na korisnike, ili mobiliziranjem dugoročnih izvora kapitala (kroz dionički kapital i/ili zajmove) kako bi se povečala učinkovitost. 440. Izazov predstavlja način na koji bi se trebala poduzeća restrukturirati, poboljšati povrat troškova, uključit i privatni sektor prvo u upravljanje a onda možda izravno provesti privatizaciju imovine. Jedna od najtežih odluka odnosi se na tempo i postupnost liberalizacije cijena za razne usluge što bi se provelo u nekom vremenskom roku, s ciljem zatvaranja praznine između “10%” i “40%” razine gradskih usluga. Ad hoc podešavanja na uskom sektoru ili institucijskoj osnovi možda ne bi donjela željene rezultate, posebice ako bi se zanemario utjecaj na sposobnosti korisnika i njihovu spremnost plaćanja. Kako bi se omogućio napredak na dugoročnom planu, neophodno je provesti javnu kampanju o strateškim usmjerenjima izmjena, uz aktivno sudjelovanje javnosti. Jednako je tako važna jasno definirana institucijska odgovornost za napredak. Ako se komunalnim poduzećima ne omogući određivanje cijena imovine koju posjeduju ili njome upravljaju, ne mogu se smatrati isključivo odgovornim za svoje financijsko poslovanje. Ako gradska vijeća pridržavaju sebi pravo određivanja gradskih tarifa na usluge, a koje se drže ispod razine troškova, tada trebaju osigurati subvencije potrebne za odgovarajuće poslovanje komunalnih poduzeća. Ugovori o privatnom upravljanju i poslovanju mogli bi biti korisna mjera u dostizanju ciljeva restrukturiranja poduzeća i konačno potpune privatizacije, tamo gdje je privatizacija prihvatljiva opcija. 441. Fiskalno i financijsko upravljanje : U sve više decentralizirajućem okolišu, stvaranje realnog okvira financiranja lokalne uprave, povećanja kreditne sposobnosti i približavanja privatnom kapitalu/kreditnom tržištu, postaje glavna preokupacija državnih i lokalnih tvoraca politike. Državna politika može vršiti ključni utjecaj na odluke lokalnih uprava glede troškova (nefinancirani mandati) i

139

njihovu sposobnost mobilizacije resursa, kao što su ograničenja stope poreza, osnova ili nepredvidivost zajmova. Suprotno tome, ponašanje lokalne vlasti, kao što je nekontroliran ulazak na tržište kapitala i loše upravljanje budžetima lokalnih vlasti, može staviti na kocku napore centralnih vlasti na stabilizaciji gospodarstva. Zato je tipično da su lokalni budžeti u kontroli i/ili pod paskom središnje države. Ovakva pravila mogu poboljšati kreditnu sposobnost općinskih vlasti, ali isto tako priskrbiti lokalnim budžetima nefleksibilne i/ili nepovoljne inicijative koje smanjuju općinskim vlastima sposobnost posuđivanja. Državna politika i zakonodavni okviri decentralizacije stoga predstavljaju ključni faktor financijske moći općina, jer će imati utjecaj na: (i) odluke lokalnih uprava glede potrošnje (npr. kroz ograničenja plaća i najamnina, restrikcije glede upošljavanja i davanja otkaza, standard radne snage, reguliranje usluga, nefinancirane rashode; (ii) njihovu sposobnost mobilizacije resursa (npr. kroz ograničenje osnovica za određivanje gradskih poreza, ograničenje honorara za usluge i cijena, samovolju u primjeni sustava dotiranja); (iii) pristup lokalnih vlasti tržištima kapitala (putem restrikcija na zajmove). 442. Hrvatskoj, kao i mnogim drugim zemljama u tranziciji, jedan od glavnih izazova u lokalnom upravljanju financijama predstavlja neravnoteža između dodijeljenih odgovornostoi i prihoda. U načelu, lokalne vlasti trebale bi pokrivati svoje troškove iz vlastit ih lokalnih izvora i mogučnošću mobilizacije i povrata sredstava. Definicija vlastit ih izvora mogla bi biti vrlo uska (na osnovi neovisne lokalne takse, uključujući mogućnost zakonski dozvoljivih sitnih poreza na takse za visoka primanja, kao npr. dopunski porez na primanja koji bi mogla nametnuti većina gradova Hrvatske), ili u širem smislu podrazumijevati podjelu prihoda i/ili pravo na dotacije. Ovo drugo treba imati u vidu samo ako su odnosi među upravama zasnovani na stabilnim, transparentnim, nearbitražnim, univerzalnim i nepregovaračkim pravilima i na kontinuiranoj osnovi, bez rizika od većih sustavnih poremetnji. Ovi su uvjeti rijetko ispunjeni. Osnivanje tima stručnjaka koji bi radio prema smjernicama i pravilima predstavnika državne i lokalne vlasti u smislu zadovoljenja ovih zahtjeva, moglo bi predstavljati početak učvršćivanja financija hrvatske lokalne vlasti. 443. Osim toga, povećanjem financijske i fiskalne moći, lokalni bi političari trebali biti ovlašteni i odgovorni za utvrđivanje lokalnih poreza i tarifa. Odgovornost podrazumijeva i da teret lokalnih poreza snose lokalni građani i da postoji uska povezanost kupovine lokalnih javnih dobara sa porezima koje plaćaju lokalni građani. Postoji čitav niz kriterija koji se primjenjuju u krojenju politika lokalnog oporezivanja, koje uzimaju u obzir učinkovitost poreza, poresku upravu, pouzdanost poreske osnovice, regionalne kapitalne faktore, itd. Porez koji udovoljava najvećem broju ovih kriterija je porez na vlasništvo, koji može igrati glavnu ulogu u kreiranju lokalne gospodarstvene politike, obzirom na svoju mogućnost ostvarivanja prihoda i transparentnost koju daje razvoju tržišta zemljom i transakcijama nekretninama. 444. Dodjela odgovornosti bez primjerenog financiranja prisilila bi općine na zaduživanje, odlaganje plaćanja ili prodaju imovine. Zaduživanja se pomno prate od strane središnje države. Prodaja imovine krajnji je izvor ulaganja i njome općine trebaju vrlo pažljivo upravljati, u okviru raspoloživosti i zakonskih okvira. Broj dužnika nije poznat, ali dokazi sugeriraju na njihovu znakovit broj, posebice među vladinim ustanovama i poduzećima u vlasništvu države.

E. ZAKLJUČCI 445. Socijalistički sustav Hrvatske prije njenog osamostaljenja plus institucijska i administrativna struktura više navode na fiskalnu decentralizaciju od većine istočnoeuropskih zemalja. Međutim rat je spriječio Hrvatsku u brzoj decentralizaciji, obzirom na potrebu centralizacije odlučivanja o dodjeli resursa. Novi mirnodopski uvjeti i mogućnost popravljanja odnosa s EU pružaju novi poticaj nastavku reformi. Za rješavanje glavnih pitanja prostalih reformi predlažu se slijedeće aktivnosti:

140

Kratkoročne (u roku od dvije godine) • Razmotriti obveze i izvore prihoda, posebice glede državnih obveza i prihoda od državne vlasti. Cilj bi bio razviti transparentne kriterije za odabir ulaganja i argumentiranje pomoći državne vlade, uključujući blok transfere/dotacije, kao i razmatranje uloge državne vlasti u određivanju cijena usluga i odabiru investicija; • Razmotriti upravnu strukturu i ulogu raznih razina Vlade, posebice županijskih; • Razmotriti financiranje općina s ciljem razvoja njihovih sposobnosti da: (a) iznalaze vjerodostojna rješenja problema dugovanja, posebice inter-vladinih; (b) generalno poboljšaju ubiranje općinskih poreza i troškova komunalnih poduzeća; (c) učinkovito upravljaju općinskom imovinom i pasivom; • Procijeniti utjecaj restrikcija na zaduživanje na lokalnoj razini, uz održavanje snažne promatračke uloge državne vlade; • Razmotriti investicijske planove općina i prioritete u sklopu provođenja planiranja budžeta; stvoriti trogodišnje obrtne budžete na općinskoj razini, uključujući dugoročne investicije i uvesti široku primjenu kriterija učinkovitosti u odabiru ulagaja; i • Provesti ispitivanje tekućih slučajeva sudjelovanja privatnog sektora u pružanju usluga, kao bi se vidjelo koje su mogućnosti i rizici vezani uz različite modalitete uključivanja privatnog sektora. Srednjoročne: • Poduzeti mjere poboljšanja učinkovitosti poduzeća u vlasništvu općina, kao npr. usvajanje komercijalnog poslovanja koje može dovesti do znakovitog pokrića troškova i smanjenja visina subvencija; • Povečati sposobnost lokalne vlasti u pregovaranju i primjeni aranžmana s privatnim sektorom; • Razmotriti postojeći zakonodavni okvir s ciljem poboljšanja inicijativa za sudjelovanje privatnog sektora; i • Procijeniti mogućnost primjene oporezivanja na osnovu vrijednosti vlasništva, kako bi se zamijenio postojeći ad hoc sustav oporezivanja imovine.