proces vizne liberalizacije sa eu na zapadnom balkanu: komparativna procena … · 2013. 12. 5. ·...

PROCES VIZNE LIBERALIZACIJE

SA EU NA ZAPADNOM BALKANU:

KOMPARATIVNA PROCENA

Uredio: Armend Muja

Septembar 2013

Published by

2

Sadržaj ove publikacije u izričitoj je odgovornosti Kosovskog centra za bezbednosne studije

Urednik: Armend Muja U poglavljima doprineli:

Armend Muja–Poglavlje o readmisiji i reintegraciji, upravljanju granicom i migracijom

Mentor Vrajolli i Madeline Dale–Poglavlje o javnom redu i bezbednosti

Andrea Grainova i Skender Perteshi – Poglavlje o sigurnosti dokumenata

Tom Ackroyd – Poglavlje o ljudskim pravima i zaštititi manjina

Dodatna podrška:

Florian Qehaja, izvršni direktor KCSS,pandanski pregled

Sofije Kryeziu, projektna podrška Publikaciju je finansijski podržao GIZ projekat PodrskaProcesu Evropske Integracije na Kosovu.

Stavovi izraženi u ovoj publikaciji nisu neophodno stavovi GIZ-a

3

Sadržaj

I. Kratak pregled ................................................................................................. 5

II. Uvod................................................................................................................. 8

III. Metodologija ............................................................................................... 12

IV. Komparativna procena mapa puta i pristup strukturi dijaloga o viznoj

liberalizaciji ............................................................................................................ 15

5.1 Opšta zapažanja ............................................................................................ 18

5.2 Readmisija .................................................................................................... 19

5.3 Reintegracija................................................................................................ 23

Reference:.......................................................................................................... 25

VI. Sigurnost dokumenata –............................................................................ 28

Blok 1. .................................................................................................................... 28

6.1. Izdavanje biometrijskih pasoša .................................................................. 29

6.2. Integritet i sigurnost ličnih isprava ............................................................. 31

6.3. Prijavljivanje u bazu podataka Interpola .................................................... 31

6.4. Programi obuke o borbi protiv korupcije za Agenciju za graĎansko stanje i

srodne opštinske službenike ............................................................................. 32

Reference:.......................................................................................................... 33

VII. Upravljanje granicom i migracijom - Blok 2. ............................................ 34

7.2. Upravljanje granicom ................................................................................. 35

7.3. Upravljanje migracijom i azilom ................................................................ 39

References: ......................................................................................................... 41

VIII. Javni red i bezbednost – ............................................................................ 44

Blok 3 .................................................................................................................... 44

8.1. Sistem krivičnog pravosuĎa i sudske reforme ............................................ 44

8.2. Sprečavanje i borba protiv organizovanog kriminala, korupcije i terorizma

45

(a) Organizovani kriminal ............................................................................. 45

(b) Sprečavanje i borba protiv korupcije ....................................................... 49

(c) Sprečavanje i borba protiv terorizma ....................................................... 52

4

(d) Sprečavanje i borba protiv pranja novca, finansiranje terorizma i

konfiskacija imovine ...................................................................................... 53

8.3. Saradnja organa reda i mira ....................................................................... 54

8.4. Pravosudna saradnja u krivičnim stvarima ................................................ 57

8.5. Zaštita ličnih podataka ............................................................................... 58

Reference:.......................................................................................................... 59

IX. Ljudska prava i zaštita manjinskih zajednica – Blok 4 .............................. 62

9.1. Opšta zapažanja .......................................................................................... 62

9.2. Zaštita od diskriminacije / sloboda kretanja ............................................. 67

(a) Finansijski resursi .................................................................................... 68

(b) Javna svest ............................................................................................... 69

(c) Primena inicijativa i zakonodavstva ........................................................ 70

9.3. Poboljšanje uključenosti manjinskih grupa/životnih uslova ................ 73

9.4. Preporuke/Zaključci................................................................................... 74

Reference:.......................................................................................................... 76

5

I. Kratak pregled

Ideja o viznoj liberalizaciji sa EU za zemlje Zapadnog Balkana (ZB) predstavljena je

na Samitu u Solunu juna 2003. god. Savet EU je predložio spisak reformi koje sve

zemlje moraju da sprovedu da bi dobile bezvizni režim. Drugim rečima, Savet je

jasno stavio do znanja da napredak zemalja u procesu vizne liberalizacije zavisi od

njihove spremnosti i sposobnosti da primene značajnije reforme u oblasti vladavine

prava i bezbednosti. Od zemalja ZB zatraženo je da ojačaju svoje kapacitete u borbi

protiv organizovanog kriminala, korupcije i ilegalne migracije, te da unaprede svoj

kapacitet za primenu i upražnjavanje granične kontrole i sigurnosti zvaničnih ličnih

isprava (EK, 2003).

U ovom izveštaju ocenjuje se napredak kojeg su zemlje ZB, uključujući tu i Kosovo,

ostvarile u pogledu zadovoljavanja kriterijuma postavljenih u mapama puta za viznu

liberalizaciju. Istraživanje će pokazati napredak kojeg je Kosovo ostvarilo i oblasti

koje daju povod za zabrinutost u poreĎenju sa drugim zemljama ZB. U

komparativnoj analizi sagledana je mapa puta Kosova kao osnova i procenjen je

položaj svake zemlje u poreĎenju sa istom. Analiza obuhvata uži period do 16 meseci

– od dana kada je prva mapa puta data zemljama ZB (izuzev Kosova), marta 2008.

do oktobra 2010 kada su date poslednje preporuke (za Albaniju i BiH) Savetu EU za

liberalizaciju viznog režima. Metodologija istraživanja objašnjena je u potonjem

poglavlju. Dokazi predstavljeni u ovom izveštaju zasnivaju se na zvaničnim

dokumentima, uredbama i procenama koje je izvršila EU, na individualnoj

spremnosti zemlje i izveštajima o napretku, primarnim statističkim podacima iz

nezavisnih procena i na razgovorima obavljenim sa uključenim akterima.

Mapa puta za viznu liberalizaciju Kosova razlikuje se na više načina u poreĎenju sa

mapom puta drugih zemalja ZB. Uopšteno se procenjuje da je Kosovo predmet

većeg broja kriterijuma, pojačanih mehanizama nadgledanja, strožijeg procesa

evaluacije u fazama i složenije procedure odlučivanja. Kosovo je suočeno sa

strožijim procedurama i nepovoljnijim unutrašnjim položajem i položajem u EU.

[Readmisija] Readmisija i reintegracija predstavljalesu teret za zemlje ZB i

mnoge vlade su našle da je proces primene prilično nepopularan u mnogo čemu.

6

Usvajanje i primena sporazuma o readmisiji ocenjena je kao težak doprinos kojeg

su zemlje morale da daju. Politika u vezi sa readmisijom uopšteno je manje

poželjna te je naišla na veći otpor u poreĎenju sa drugim sektorima. Sve zemlje

ZB potpisale su i stavile u funkciju procedure za readmisiju ali su se suočile sa

brojnim izazovima u primeni. Komponenta reintegracije i dalje je suočena sa

većim institucionalnim i resursnim ograničenjima, posebno imajući u vidu

insistiranje EU na održivu reintegraciju povratnika u kontekstu nedovoljnog

privrednog razvoja. Ovo je uprkos činjenici da su kriterijumi u pogledu sigurnosti

dokumenata uvedeni u sklopu napora da se obezbedi integritet i sigurnost

nacionalnih ličnih i putnih isprava, spreče krivotvorenja i ilegalna migracija.

Kriterijumi su veoma konkretni i merljivi u poreĎenju sa drugim blokovima. Sve

zemlje ZB brzo su uvele biometrijske pasoše, sigurne matične knjige i integritet

sistema. Uopšteno, sve zemlje su se suočile sa brojnim izazovima koji se tiču

nedostatka resursa, tehničkih poteškoća i, u nekim slučajevima, političkih

problema. Kosovo je ostvarilo značajan napredak u pogledu tog kriterijuma i u

mnogo čemu je zadovoljilo kriterijume, ali su njegovi rezultati u pogledu primene

manje uspešni u poreĎenju sa Makedonijom, koja prednjači u tom bloku. Brojni

izazovi postoje u smislu integriteta sistema, digitalizacije i političkih

kompleksnosti u meĎunarodnoj saradnji.

Sve zemlje ZB ostvarile su značajan napredak u pogledu upravljanja granicom,

migracijom i azilom u smislu zakonodavnog i institucionalnog ureĎenja kod

donošenja odluka o viznoj liberalizaciji. MeĎutim, primena te politike i dalje

predstavlja problem uprkos tome što im je odobrena vizna liberalizacija sa EU.

OdreĎene zemlje poput Albanije, Makedonije i Crne Gore i dalje su suočene sa

odreĎenim nedoslednostima u pogledu pravnog okvira i usklaĎivanja sa

komunitarnim pravom EU i posle odluke o viznoj liberalizaciji. Primena zakona

u vezi sa migracijom i azilom nije delotvorna i koherentna. Većina zemalja i dalje

je suočena sa ograničenjima u primeni koja se odnose na resurse i kapacitete.

Uopšteno, nedostatak kapaciteta i nedovoljna koordinacija relevantnih institucija

i dalje su glavni izazov za zemlje ZB u pogledu postizanja standarda EU u toj

oblasti.

Kosovo je ostvarilo značajan napredak u pogledu uvoĎenja javnog reda i

bezbednosti. Usvojeni su brojni zakoni i strategije i/ili su prilagoĎeni uslovima

7

Mape puta za viznu liberalizaciju sa EU. Pored toga, vlada je uspostavila

institucionalni okvir za primenu, uspostavljena su odreĎena radna tela da bi se

primenio postojeći okvir u smislu dodatnih kriterijuma kojima se predviĎa

praćenje primene. Kada govorimo o primeni, Kosovo je ostvarilo donekle sličan

nivo napretka u oblastima borbe protiv širokog spektra organizovanog kriminala

dok je pratilo praksu zaštite podataka; zaostaje u ostvarivanju rezultata u borbi

protiv korupcije i bolje zaštite svedoka; nastoji da uspostavi regionalnu saradnju

u oblasti vladavine prava i krivičnog prava, iako ista nije komparativni pokazatelj

zbog političkih kompleksnosti koje se odnose na Kosovo.

Četvrti blok o osnovnim pravima uopšteno je manje istaknuto pitanje za

nacionalne vlade ZB u poreĎenju sa prva tri bloka. Očigledno je da nema dovoljno

provere i da se ne poklanja dovoljno pažnje važnim pitanjima u vezi sa datim

blokom. To se može potvrditi nedostatkom terenskih procena EK – gde se veći

deo procene zasniva na izveštajima o spremnosti vlada. U izveštajima o napretku

akcenat se u najvećoj meri stavlja na usvajanje zakona o borbi protiv

diskriminacije i na konkretna pitanja za rešavanje pitanja izbeglica u slučaju Crne

Gore, te pomoći i reintegracije Roma u slučaju Albanije. MeĎutim, u većini

zemalja, napredak je formalan i propraćen problemima u smislu definicija u

zakonima, da ne govorimo o primeni. Makedonija je od EK dobila pozitivnu

odluku o viznoj liberalizaciji uprkos tome da nije usvojila zakon o borbi protiv

diskriminacije (EK, 2010). Kosovo je imalo složeniji problem u smislu primene

zakona o borbi protiv diskriminacije i prava manjina – pošto su se u periodu

posle sukoba manjinske zajednice suočile sa brojnim oblicima društvenog,

ekonomskog i političkog odbacivanja. Uopšteno govoreći, Kosovo ima naprednije

zakone i institucionalno ureĎenje u poreĎenju sa drugim zemljama ZB.

Zakonodavni i institucionalni okvir postoji delimično zbog meĎunarodne uprave i

paketa zakona usvojenih kroz obuhvatni predlog za politički status. MeĎutim,

zaostaje u primeni kao i drugi susedi iz ZB.

8

II. Uvod

Ideja o viznoj liberalizaciji sa EU za zemlje Zapadnog Balkana (ZB) predstavljena je

na Samitu u Solunu juna 2003. god. Savet EU je predložio spisak reformi koje sve

zemlje moraju da sprovedu da bi dobile bezvizni režim. Drugim rečima, Savet je

jasno stavio do znanja da napredak zemalja u procesu vizne liberalizacije zavisi od

njihove spremnosti i sposobnosti da primene značajnije reforme u oblasti vladavine

prava i bezbednosti. Od zemalja ZB zatraženo je da ojačaju svoje kapacitete u borbi

protiv organizovanog kriminala, korupcije i ilegalne migracije, te da unaprede svoj

kapacitet za primenu i upražnjavanje granične kontrole i sigurnosti zvaničnih ličnih

isprava (EK, 2003).

Prva propratna inicijativa stigla je tri godine kasnije, 2007. god. kada su zemlje ZB,

izuzev Kosova, potpisale sporazume o viznoj liberalizaciji i readmisiji. Dijalog o

viznoj liberalizaciji voĎen je od 2008. god. do 2010. god. izmeĎu Evropske komisije

(EK) i sledećih zemalja na Zapadnom Balkanu: Makedonija, Srbija, Crna Gora,

Albanija i Bosna i Hercegovina. Cilj dijaloga bio je da se te zemlje sklone sa tzv.

crnog spiska Šengena na kojem se nalaze treće zemlje čiji državljani moraju da

poseduju vizu prilikom prelaska spoljnih granica i one čiji su državljani izuzeti od

tog uslova. Hrvatska nije bila predmet uslova u vezi sa vizama, dok je Kosovo dodato

na crni spisak pod istom Uredbom krajem 2009. god.

Izuzetak od uslova posedovanja vize zasnovan je na „proceni različitih kriterijuma,

izmeĎu ostalog, u vezi sa ilegalnom imigracijom, javnim redom i bezbednošću, i

spoljnim odnosima Evropske unije sa trećim zemljama, uzimajući tu u obzir i

implikacije regionalne koherentnosti i reciprociteta“ (EK, 2011). Ispitivanjem tih

kriterijuma, tvrdilo se da je veza izmeĎu njih potencijalna pretnja koju bi migracioni

propusti mogli da predstavljaju po unutrašnju bezbednost Unije.

Kriterijumi iz Uredbe (EK) br. 539/2001 uvedeni su kroz nadgledanje primene

mapa puta koje je pripremila EK i dostavljeni su zemljama u regionu sredinom

2008. god. Te mape puta sadržale su odreĎene kriterijume strukturisane u četiri

bloka: sigurnost dokumenata, ilegalna migracija, javni red i bezbednost, i spoljni

odnosi i osnovna prava u vezi sa kretanjem ljudi. Procena usklaĎenosti sa

kriterijumima izvršena je kroz pisane odgovore nacionalnih vlada i nekoliko

9

terenskih procena kroz pandanske misije stručnjaka EK i zemalja članica Evropske

unije. Nakon što je ocenjen zadovoljavajući napredak u pogledu kriterijuma, uslovi

posedovanja vize su uklonjeni, prvo za Makedoniju, Srbiju i Crnu Goru krajem

2009. godine, a sledeće godine za Albaniju i Bosnu i Hercegovinu.

Kriterijumi prva tri bloka mapa puta za viznu liberalizaciju uglavnom su se ticali

komunitarnog prava u oblasti pravosuĎa, slobode i bezbednosti. Poslednji, četvrti

blok, ticao se spoljnih odnosa i osnovnih prava i nedavno je uvršten u kontekst vizne

liberalizacije, jer nije bio deo razgovora za obnavljanje uslova posedovanja vize za

Bugarsku i Rumuniju, a koji su održavani 2001. god. Ovo je obuhvatilo dve oblasti

politike: sloboda kretanja i lične isprave, i prava graĎana, uključujući zaštitu

manjina. Novi kriterijumi se tiču pitanja slobode kretanja, uslova i postupaka za

izdavanje ličnih isprava, usvajanja i sprovoĎenja zakona o borbi protiv

diskriminacije i implementacione politike u vezi sa svim manjinama, uključujući

Rome, Aškalije i Egipćane.

Dijalog Evropske komisije sa zemljama ZB pratio je bilateralni pristup i omogućio je

pojedinačnim zemljama da ubrzaju primenu mape puta za viznu liberalizaciju. Iako

se kriterijumi mogu oceniti kao tehnički, oni su, bez obzira na to, pokrenuli mnoge

napore za dostizanje željenog nivoa reformi. Zahvaljujući tome, sve zemlje ZB,

izuzev Kosova, završili su svoje reforme i dobile su bezvizni režim do decembra

2010. god. Ocenjeno je da su Makedonija, Crna Gora i Srbija uspešno primenile

mere „Mape puta“ u 2009. god. dok je od Albanije i BiH zatraženo da nastave sa

primenom reformi do 2010. god. Ovo čini Kosovo jedinim mestom bez procesa vizne

liberalizacije sa EU.

Kosovo, suočeno sa političkom preprekom zbog prvobitnih prigovora zemalja EU

koje ne priznaju njegovu nezavisnost i sa poteškoćama nastalim zbog složenih

odnosa sa Srbijom, pokrenulo je samostalno osmišljenu mapu puta za viznu

liberalizaciju da bi ispunilo sve moguće uslove pod njegovom kontrolom. Prvi korak

u tom pravcu bilo je jednostrano usvajanje „Akcionog plana za primenu Mape puta

Vlade Kosova za viznu liberalizaciju sa Evropskom unijom“ koji je sam po sebi

sadržao sličnu strukturu i pristup onom o kojem je EU vodila pregovore sa drugim

zemljama ZB. Donošenje „Akcionog plana“ dovelo je do usvajanja odreĎene važne

politike vlade u oblasti javnog reda i bezbednosti – sigurnosti dokumenata,

10

integrisanog upravljanja granicom, migracije i osnovnih prava u vezi sa slobodom

kretanja. Zvanični dijalog o viznoj liberalizaciji sa EU počeo je januara 2012. godine,

meĎutim, Mapa puta za viznu liberalizaciju predata je tek 14.06.2012. god.

MeĎutim, pristup EU viznoj liberalizaciji razvijao se od kada su prve zemlje ZB

dobile mapu puta 2008. god. Prvo, proces vizne liberalizacije je opisan kao deo

evropske perspektive za Zapadni Balkan u Agendi iz Soluna 2003. godine (EK,

2003). Smatra se da je nedavna ekonomska i finansijska kriza, zajedno sa

poteškoćama oko ratifikacije Ustava EU možda stvorila „zamor proširenja“. Drugo,

proces vizne liberalizacije pokrenut je kao podsticaj u nastojanju da se pomogne

zemljama ZB da ispoštuju readmisiju svojih državljana koji žive u zemljama

članicama EU i kao mehanizam da se obezbedi partnerstvo spoljnih vlada u

upravljanju migracijom. Davanje bezviznog režima Albaniji, BiH, Srbiji i Makedoniji

pokrenulo je iznenadno i masivno kretanje migranata i azilanata prema EU. Neki

tvrde da je EK, pod pritiskom zemalja članica, pooštrila svoje uslove u vezi sa vizama

i postala konzervativnija u proceni primene mape puta za viznu liberalizaciju.

Stoga, svrha ovog izveštaja je da se oceni napredak kojeg su zemlje ZB, uključujući

tu i Kosovo, ostvarile u pogledu zadovoljavanja kriterijuma postavljenih u mapama

puta za viznu liberalizaciju, te da se navedu oblasti u kojima je Kosovo u većoj meri

ostvarilo napredak i ukazalo na oblasti u kojima treba uraditi još toga, i da se

pomogne kosovskim institucijama da usmere svoje napore. Istraživanje će pokazati

napredak kojeg je Kosovo ostvarilo i oblasti koje daju povod za zabrinutost u

poreĎenju sa drugim zemljama ZB. Ukomparativnoj analizi sagledana je mapa puta

Kosova kao osnova i procenjen je položaj svake zemlje u poreĎenju sa istom. Analiza

obuhvata kako napredak ostvaren u pogledu zakonodavnih reformi, tako i napredak

ostvaren u pogledu primene istih. Komparativna analiza je teška i izvršena je kroz

faze. MeĎutim, istraživanje obuhvata uži period do 16 meseci – od dana kada je prva

mapa puta data zemljama ZB (izuzev Kosova), marta 2008. god. do oktobra 2010

kada su date poslednje preporuke (za Albaniju i BiH) Savetu EU za liberalizaciju

viznog režima. Napredak Kosova ocenjen je od maja 2012. god. do septembra 2013.

god. Nalazi u različitim blokovima preslikani su i u Oceni vizne liberalizacije od 1

[nezadovoljeni kriterijumi] do 5 [u celosti zadovoljeni kriterijumi]. Metodologija

istraživanja objašnjena je u potonjem poglavlju. Dokazi predstavljeni u ovom

izveštaju zasnivaju se na zvaničnim dokumentima, uredbama i procenama koje je

11

izvršila EU, na individualnoj spremnosti zemalja i izveštajima o napretku,

primarnim statističkim podacima Eurostata i Frontex-a,na nezavisnim procenama i

razgovorima obavljenim sa uključenim akterima.

U prvom delu ovog izveštaja data je komparativna analiza mapa puta za viznu

liberalizaciju. Analizirani su pristup i kriterijumi koje je predstavila EU. U drugom

delu izveštaja razmotren je Deo A Mape puta – Readmisija i reintegracija. Sigurnost

dokumenata (Blok 1) analizirana je u trećem poglavlju. U četvrtom poglavlju

razraĎen je Blok 2 – Upravljanje granicom i migracijom. U petom poglavlju govori

se o javnom redu i bezbednosti (Blok 3). Na kraju, u šestom delu izveštaja, prikazan

je napredak ostvaren u oblastima koje se tiču osnovnih prava (Blok 4). U izveštaju

su pomenuti i doprinosi različitih autora.

12

III. Metodologija

Nalazi i procena dati u ovom izveštaju zasnivaju se na različitim metodama

sakupljanja podataka. Studija je prvenstveno zasnovana na kancelarijskom

istraživanju i obradi statističkih podataka, po potrebi. Procene su izvršene i kroz

razgovore lice u lice sa ključnim akterima i kroz neparticipatorno zapažanje. U

procesu su obavljene konsultacije sa odreĎenim akterima, uključujući tu i

zaposlene, kreatore politike, medije, organizacije civilnog društva i meĎunarodne

predstavnike. Metodološki pristup je zasnovan na okviru kojeg je razvio Kosovski

centar za bezbednosne studije (KCSS), u saradnji sa odreĎenim regionalnim tink

tenkovima (BCSP iz Beograda, Centar za bezbednost iz Bosne, IDM iz Albanije,

CDMR iz Crne Gore, Analityca iz Makedonije), a koji se usredsreĎuje na ocenu

kako procesa kreiranja tako i primene politike. Prvo je ocenjen stepen napretka i

način kreiranja politike, a zatim je ocenjen napredak ostvaren u pogledu

osmišljavanja politike i mera koje podržavaju tela koja kreiraju politiku.

Komparativni okvir se može pronaći u Poglavlju o metodologiji u regionalnoj

publikaciji „Almanah o nadzoru bezbednosnog sektora na Zapadnom Balkanu“

(2012)1, a isto se može pronaći i u knjizi koju je objavio KCSS pod nazivom

„Monitoring i evaluacija dobrog upravljanja u bezbednosnom sektoru na

Kosovu“. Isti pristup je prilagoĎen tako da se analizira napredak ostvaren u

pogledu zakona i kapaciteta za primenu unutar institucija u bezbednosnom

sektoru koje su odgovorne za zadovoljavanje kriterijuma za viznu liberalizaciju.

Sistem ocenjivanja od 1 (najslabije) do 5 (najbolje) koristi se za ocenu napretka.

Sistem ocenjivanja je obrazložen na sledeći način:

1Regionalna publikacija „Almanah o nadzoru bezbednosnog sektora na Zapadnom Balkanu“,

poglavlje o metodologiji napisala je Sonja Stojanović, str. 237-271, Konzorcijum regionalnog tink

tenka: Mapiranje i nadgledanje reforme bezbednosnog sektora na Zapadnom Balkanu, mart

2012

13

OCENA 1

Pažnja je usmerena na

pravne norme, politiku i najbolju

praksu

Pravni okvir i okvir politike

Pokazatelj postojanja primarnih zakona i politike (npr: da li je usvojen zakon o

integrisanom upravljanju granicom i da li postoji strategija integrisanog

upravljanja granicom).

Primena i institucionalni

kapaciteti

Pokazatelj učestalosti, kvantiteta i kvaliteta loše prakse:Uveliko je

rasprostranjena loša praksa. Srodni zakoni i politika se ne primenjuju.

Odgovarajuća raspodela i upravljanje materijalom i ljudskim resursima neophodnim za primenu zakona i

strategija.

OCENA 2

Pažnja je usmerena

na pravne norme,

politiku i praksu


Pokazatelj postojanja primarnih zakona i politike:Primarni zakoni i politika postoje.


kapaciteti

Pokazatelj učestalosti, kvantiteta i kvaliteta loše prakse:I dalje postoje veoma ograničena praksa i pokušaji uvođenja dobre prakse. dobra praksa u primeni zakona i politike još uvek nije redovna pojava.

Resursiili nisu raspodeljeni ili je kvantitet i kvalitet materijala i ljudskih resursa nedovoljno raspodeljen za primenu zakona i politike.

OCENA 3

Pažnja je usmerena

na pravne norme,

politiku i praksu

(minimalno

praćenje primene 2

godine)


Pokazatelj postojanja primarnih zakona: Svi zakoni i sva politika koja je neophodna

postoji u određenoj oblasti.

14


kapaciteti

Dobra praksa postoji što znači da se zakoni i politika primenjuju bar 2 godine. I dalje postoje primeri ograničene prakse u primeni delova zakona i politike ali je

ozbiljno loša praksa izuzetak.

Određeni resursi su raspodeljeni tako da su zadaci dodeljeni posebno za primenu

odredaba zakona i politike.

OCENA 4


institucionalizaciju i pozitivne

vrednosti (više od 4 godine praćenja

primene)


Usvojeni su svi zakoni i sva politika.


kapaciteti

Ostvareni su primetni rezultati u primeni zakona i politike. Dosledno se

primenjuju zakoni i politika.

Institucionalni kapaciteti su dobro uspostavljeni i funkcionalni.

OCENA 5


institucionalizaciju i pozitivne

vrednosti (više od 6 godine praćenja

primene)


Usvojeni su svi zakoni i sva politika.


kapaciteti

Uloženi su značajni napori u preventivni i proaktivni rad na smanjenju

mogućnosti za lošu praksu. Ostvareni su primetni rezultati u primeni. Primena je postala pravilo a loša praksa je izuzetak.

15

IV. Komparativna procena mapa puta i

pristup strukturi dijaloga o viznoj

liberalizaciji

Mapa puta za viznu liberalizaciju Kosova razlikuje se na više načina u poreĎenju

sa mapom puta drugih zemalja ZB. Uopšteno se procenjuje da je Kosovo predmet

većeg broja kriterijuma, pojačanih mehanizama nadgledanja, strožijeg procesa

evaluacije u fazama i složenije procedure odlučivanja. Kosovo je suočeno sa

strožijim procedurama i nepovoljnijim unutrašnjim položajem i položajem u EU.

Više kriterijuma i teži posao – Mape puta prate sličnu sekvencu i slične šire

kategorije. Od svih zemalja je na početku zatraženo da potpišu sporazume o

readmisiji sa EU a zatim im je ponuĎena mapa puta za viznu liberalizaciju.

Kriterijumi za viznu liberalizaciju kategorisani su u četiri ista šira bloka:

sigurnost dokumenata, upravljanje granicom i migracijom, javni red i

bezbednost, i osnovna prava. MeĎutim, mapa puta za Kosovo razlikuje se od

mape puta drugih zemalja ZB kako u smislu broja tako i u smislu složenosti

kriterijuma.

Prvo, komponenta readmisije i reintegracije (RR) veoma je detaljna. Kosovo je

moralo da ostvari značajan napredak u ovoj oblasti pre nego što je EU predala

željno očekivanu mapu puta za viznu liberalizaciju. Komponenta readmisije i

reintegracije u pogledu Kosova obuhvata odredbe Stokholmskog programa

(2009-2014) koji naglašava ne samo proceduralne i institucionalne aspekte

readmisije, već i usklaĎenost istih sa ljudskim pravima i održivost readmisije.

Ova komponenta obuhvata i odreĎene pouke stečene od ranijih primera vizne

liberalizacije. Drugo, mapa puta Kosova razlikuje se u pogledu većeg broja

kriterijuma i detaljnijeg upućivanja u smislu primene istih. Treće, mapa puta

Kosova sadrži još jednu karakteristiku po kojoj EK može da uvodi dodatne

kriterijume u toku procesa. Ovo je nastalo zbog velike migracione tendencije i

velikog broja azilanata koji su primećeni u prvom talasu procesa vizne

liberalizacije na ZB (Frontex, 2013).

16

Pojačano nadgledanje –Mapa puta Kosova obuhvata još jedan mehanizam

koji se naziva „pojačana konsultacija“. Komisija je preuzela obavezu da će

angažovati Savet i zemlje članice EU u svakom koraku dijaloga kroz puno

angažovanje na nadgledanju i izmenjivanju mape puta, puno učešće u oceni

napretka ispunjenosti uslova postavljenih u mapi puta i pojačanu ulogu

nadzornih institucija kao što su Europol, Eurojust i Frontex u ocenjivanju

napretka (EK, 2012). Ovo bi moglo da nastane iz domaćeg pritiska EU i kao

sredstvo uveravanja zemalja članica koje su se protivile režimu vizne liberalizacije

(GLPS, 2012). Pored toga, mapa puta uslovljava Kosovo i da u celosti saraĎuje sa

misijom vladavine prava EU. To EULEX-u daje pravo da vrši unutrašnje

nadgledanje pored već pojačanih mehanizama spoljašnjeg nadgledanja.

Stroga ocena napretka–Pored razlika primećenih u pogledu širene i

složenosti kriterijuma, ocena napretka obuhvata i odreĎene razlike u slučaju

Kosova u poreĎenju sa drugim zemljama ZB, naime (a) akcenat na zakone i

primenu mapu puta Kosova čini sličnijom mapi puta Moldavije i Ukrajine nego

njegovih suseda (CRPE, 2012). Iako je napredak u pogledu odreĎenih kriterijuma

u slučaju drugih zemalja ZB ocenjivan u smislu njihove sposobnosti da usvajaju

pravne reforme, EK u slučaju Kosova izveštava o sve većem naglašavanju značaja

primene. Mapa puta izričito predviĎa da se ocena napretka vrši na osnovu ne

samo pravne reforme i reforme politike, već i na osnovu stepena primene. Okvir

dijaloga o mapi puta u slučaju drugih zemalja ZB obuhvata jednu fazu (usvajanje

komunitarnog prava EU i uzajamno povezana primena). Mapa puta Kosova

izgleda da je podeljena na tri odvojene faze: (1) usvajanje komunitarnog prava

EU, (2) primena i (3) očekivani uticaj liberalizacije na migraciju i bezbednost.

Naše istraživanje je napravilo spisak neslaganja u procesu objavljivanja izveštaja

o napretku drugih zemalja ZB. Prvo, Srbija i Crna Gora dobile su pozitivnu ocenu

uslova da su primenile pravne reforme – zbog čega EK nije mogla da oceni da li

su kriterijumi zadovoljeni posle toga. Drugo, izveštaji EK o napretku mape puta

znatno su se više orijentisali na zakonodavne reforme umesto na uspeh u primeni

istih – skoro svim zemljama je dato zeleno svetlo a da nije praćena primena u

oblasti upravljanja granicom i migracijom, i u oblasti osnovnih prava (EK, 2008).

Treće, mapa puta Kosova izričito upućuje na očekivani migracioni i bezbednosni

uticaj a kojeg EK ocenjuje pre donošenja bilo kakve preporuke za režim vizne

17

liberalizacije (EK, 2012). U slučaju drugih zemalja ZB, uticaj je ocenjivan tek

posle. Pored toga, postoje hipotetička pitanja u pogledu prikladnosti

metodologije za ocenu mogućeg migracionog uticaja.

Složeniji postupak donošenja odluka –Predlog za ukidanje viza trebalo bi

da potekne od Evropske komisije. Pre nego što je Lisabonski ugovor stupio na

snagu, predlog Komisije je bio predmet glasanja samo u Savetu EU. Od 2009.

godine, predlog Komisije mora usvojiti i Evropski parlament u postupku

zajedničkog donošenja odluke. U pogledu Makedonije, Crne Gore i Srbije, vize su

ukinute pre stupanja na snagu Ugovora, ali je u slučaju Albanije i Bosne i

Hercegovine praćen nov postupak, a iste su dobile pozitivan glas i od Parlamenta

(ESI, 2010). MeĎutim, proces bi mogao da bude složeniji u slučaju Kosova,

imajući u vidu stav zemalja članica EU koje ne priznaju Kosovo. Ovo bi moglo da

dovede do poteškoća kako u Savetu tako i u EP.

Ne tako prijateljski nastrojeno domaće javno mnjenje u EU –Kosovo

će biti predmet pouka stečenih iz iskustava sa drugim zemljama ZB koje imaju

bezvizni režim. Nakon uvoĎenja bezviznog režima za zemlje IB 2012. godine,

azilanti iz zemalja ZB u 2012. god. dostigli su najveći broj. Samo u 2012. god. bilo

je preko 30.000 prijava državljana samo iz zemalja koje imaju bezvizni režim a to

predstavlja povećanje od 53 % u poreĎenju sa 2011. god. Ova pojava je dovela do

toga da EK uvede klauzulu koja omogućava ponovno uvoĎenje viznog režima

ukoliko se takav trend nastavi (EP, 2012). EK je unela mehanizme mogućeg

migracionog uticaja u slučaju mape puta za viznu liberalizaciju Kosova pre nego

što se donese bilo kakva pozitivna odluka (EK, 2012). Prema Frontex-u (2013),

broj Kosovaca koji ilegalno putuju u EU, kao i njihovih prijava za azil, znatno je

povećan poslednjih godina. Negativno iskustvo u pogledu azila sa drugim

zemljama ZB kao i sve veća tendencija Kosovaca da ilegalno putuju u EU, mogli

bi negativno uticati na mogućnost brzog uvoĎenja režima vizne liberalizacije.

Pored toga, moguće je da Kosovo postane predmet strožijih provera rezultata u

primeni kriterijuma iz mape puta.

18

V. Readmisija i reintegracija – DEO A

5.1 Opšta zapažanja

Politika EK o readmisiji uzajamno je povezana sa mogućnošću vizne liberalizacije

sa zemljama ZB i inkorporisana je u Agendu iz Soluna (2003). Uzajamno

povezivanje politike značilo je pojačano naseljavanje državljana zemalja ZB koji

borave u zemljama EU uz istovremeno obezbeĎivanje podsticaja za primenu u

obliku obećanog dijaloga za slobodno putovanje u šengenski prostor.

Zaključivanje sporazuma o viznoj liberalizaciji povezano je sa zaključivanjem

sporazuma o readmisiji, što bi doprinelo i u borbi protiv ilegalne migracije (EK,

2003).

Sporazumi o readmisiji i reintegraciji izmeĎu EU i zemalja ZB korišćeni su kao

sredstvo za borbu protiv ilegalne migracije. U toku izrade istih, politika je postala

deo sistema kontrole imigracije. Na osnovu ovlašćenja predviĎenih Ugovorom iz

Amsterdama, Komisija EU je zaključila sporazum o readmisiji sa svim zemljama

ZB. Sporazumima se odreĎuju obaveze organa vlasti da prihvate svoje državljane

koji ne poštuju uslove boravka u zemlji članici EU (EK, 2007). U suštini, vlade bi

morale da saraĎuju na bilateralnom nivou sa zemljama EK oko premeštaja

njihovih državljana koji više nemaju dozvolu za zakonit boravak (EP, 2010). Svi

sporazumi o readmisiji sadrže i odredbe o readmisiji ne samo državljana već i

državljana trećih zemalja ako postoji dovoljno dokaza da su zemlje ZB poslužile

kao mesto tranzita ilegalnih migranata u bilo koju zemlju EU.

Sve zemlje ZB uspešno su usvojile sporazume 2008. god. Vlada koja je domaćin

povratnika pokušala je da do različitih stepena osmisli politiku sa ciljem da

odgovori na potrebu za boljim kapacitetima prijema i reintegracije. Grupa

povratnika bi došla iz Nemačke i Švajcarske i obuhvatila bi etnički manjinske

grupe i izbeglice na koje su uticali sukobi u bivšoj Jugoslaviji. Proces reintegracije

je uslovio druge kriterijume u procesu vizne liberalizacije pošto se većina

očekivanih povratnika suočila sa odreĎenim poteškoćama oko povratka u svoju

19

otadžbinu zbog nepostojanja dokumenata, smeštaja, obrazovanja, ekonomskih

prilika i bezbednosnih uslova.

Proces readmisije i reintegracije uopšteno je ocenjen kao veliki teret za zemlje ZB

imajući u vidu poteškoće sa kojima su se iste suočile kako u političkom tako i u

ekonomskom smislu. Iako se napredak u pogledu readmisije i reintegracije

pozitivno odrazio na rezultate napretka zemalja u pravcu vizne liberalizacije i

integracije, postojale su kompleksnosti oko postizanja prihvatljivih nivoa uspeha

zbog već velike stope nezaposlenosti i društvene i kulturne razlike koja je mogla

nastati zbog decenija migracije.

U suštini, proces readmisije i reintegracije predstavljao je teret za zemlje ZB a

mnoge vlade su našle da je proces primene prilično nepopularan u mnogo čemu.

Usvajanje i primena sporazuma o readmisiji ocenjena je kao težak doprinos kojeg

su zemlje morale da daju. Politika u vezi sa readmisijom uopšteno je manje

poželjna te je naišla na veći otpor u poreĎenju sa drugim sektorima. Obećana

integracija delovala je prilično nedostižna da bi se stvorio potreban trenutak da se

spreči mogući otpor na domaćem nivou. MeĎutim, pokazalo se da je podsticaj u

smislu vizne liberalizacije poput „šargarepe“ koju vlade koriste da olakšaju otpor.

U mnogim drugim pogledima, mogućnost vizne liberalizacije delovala je kao

politička opsesija koja je delimično prebacila pažnju i resurse vlada na druge

važne društvene izazove.

5.2 Readmisija

Raspad Jugoslavije doveo je do iznenadnog i masivnog kretanja. Oko 4 miliona

ljudi postala su izbeglice ili interno raseljena lica (Werner i ostali, 2002). Veliki

broj ljudi iz Bosne, Srbije, sa Kosova i iz drugih bivših jugoslovenskih republika

emigrirao je u Zapadnu Evropu. Nemačka, Švajcarska i nordijske zemlje nosile su

najveći teret skoro dve decenije. Sa druge strane, propast komunizma i nastajanje

društvenih izazova nateralo je trećinu albanskog stanovništva da migrira u

susedne zemlje EU.

20

Zbog sukoba i ekonomskih poteškoća u regionu, privredni rast je usporen, stopa

nezaposlenosti drastično povećana a standard života znatno smanjen. Proces

demokratizacije ZB bio je spor a etničke manjine su posebno bile predmet

političkog, društvenog i ekonomskog odbacivanja. Ti uslovi ne samo da nisu

stvorili podsticajne uslove za povratak raseljenih već su stvorili i skup političkih i

kulturnih odvraćajućih činilaca za povratak preostalih izbeglica i azilanata iz

zemalja članica EU. U toku poslednje decenije, Srbija i Bosna su bile suočene sa

odreĎenim izazovima u pogledu nastanjivanja interno raseljenih lica. TakoĎe,

one su morale da pronaĎu načine za nastanjivanje etničkih manjina koje su

napustile svoju otadžbinu.

Pregovori sa EK o sporazumima o readmisiji počeli su 2001. godine, nakon što je

Ugovorom iz Amsterdama Evropskoj uniji prenesena nadležnost za zaključivanje

sporazuma o readmisiji sa trećim zemljama. Ubrzo potom, postalo je jasno da će

uspešni pregovori trajati duže nego što su se zemlje članice prvobitno nadale, jer

sporazumima se uglavnom stvaraju negativne posledice i teški izazovi različitih

dimenzija za zemlje porekla ili tranzitne zemlje (Tsolov, 2012). Zemlje članice su

2002. god. počele da pozivaju na ubrzavanje tekućih pregovora o readmisiji –

zahtev koji je ponavljan u svakoj prilici otada. Postepeno je postalo jasno da je

potrebno napraviti ustupke, te da će sa politikom migracije morati da se povežu

privlačniji predlozi. U narednim mesecima, vizna liberalizacija je postala glavna

kompenzaciona stvar koju su treće zemlje uvele u pregovorima sa EU (Kacarska,

2012).

Sporazumima o readmisiji uopšteno su obuhvaćene proceduralne odredbe u vezi

sa postupkom povratka, kriterijumima odgovornosti, standardom dokaza,

vremenskim rokovima i podelom troškova, mada se tačna priroda tih postupaka

može znatno razlikovati. Najteža stvar oko koje se treba složiti jeste readmisija

državljana treće zemlje i lica bez države. Sporne tačke nastaju oko usvajanja

pravca kretanja tih migranata i oko obezbeĎivanja dokaza da su isti prešli datu

zemlju pre ulaska na teritoriju EU. Dokaz državljanstva je, takoĎe, veoma važan.

Druge kontroverzne tehničke stvari obuhvataju i primenljive vremenske rokove,

primenu standardnih putnih isprava EU za proterivanje, sredstva dokazivanja,

uključujući prima facie dokaz, i primenu čarter letova (Schieffer, 2003).

21

Komisija je pokrenula intenzivne razgovore o readmisiji sa zemljama ZB od 2003.

god. Prvi sporazum o readmisiji potpisala je Albanija 2005. god. u pogledu

readmisije lica koja borave u zemljama EU bez dozvole (COM, 2006). Razgovori o

readmisiji sa drugim zemljama ZB trajali su dodatne dve godine. Svi sporazumi

su zaključeni do 2007. god. sa Makedonijom, Crnom Gorom, BiH, Srbijom i

Misijom Ujedinjenih nacija na Kosovu (UNMIK). Glavna prednost sporazuma o

readmisiji sa stanovišta EK jeste da Zajednica dobija zakonski instrument koji joj

omogućava da prinudi tranzitne zemlje da prihvate ne samo svoje državljane, već

i državljane trećih zemalja. MeĎutim, sa stanovišta zemalja koje nisu članice EK,

sporazumi o readmisiji sa EK samo stvaraju negativne posledice koje ih, na kraju,

mogu dovesti do rizika u pogledu ekonomske, socijalne i političke stabilnosti.

MeĎutim, zahvaljujući mogućnosti vizne liberalizacije, zajedno sa tehničkom

pomoći EK, preko pravosuĎa i unutrašnjih poslova,rešenesu neke od tih

zabrinutosti.

Dok su sve zemlje brzo zaključile sporazume i pokazale odreĎenu posvećenost

kroz prihvatanje svojih državljana koji su nelegalno boravili u zemljama

članicama EU, u periodu izmeĎu 2008. i 2012. god. postalo je jasno da

infrastruktura i resursi gotovo svih zemalja ZB nisu bili dovoljni da se sprovede

postupak povratka. Koordinacija tog procesa meĎu različitim organizacionim

jedinicama, tehnička oprema i svest o aspektima ljudskih prava, konstatovani su

kao prisutna zabrinutost u izveštajima EK pre i posle vizne liberalizacije. Prema

EK sporazumi o readmisiji sa Makedonijom, BiH i Srbijom teku glatko ali su

izneti predlozi u pogledu dodatne posvećenosti i finansijskih i ljudskih resursa

(EK, 2011). Albanija je ostvarila značajan napredak izmeĎu 2008. i 2012. god. ali

je bilo izveštaja o docnji u sprovoĎenju postupka readmisije, uz sugerisanje da je

suočena i sa ograničenjima u pogledu resursa (EK, 2012).

Politiku Kosova za readmisiju usvojile su PIS/Vlada Kosova 2007. god. a odobrio

ju je UNMIK iste godine. U dokumentu je utvrĎen postupak za readmisiju oko

100.000 Kosovaca za koje je procenjeno da ilegalno ili bez dozvole borave u EU

(UNMIK/PIS, 2007). Upravni odbor UNMIK-a, sastavljen od domaćih i

meĎunarodnih organizacija, usvojio je strategiju za readmisiju 5000 prinudnih

povratnika godišnje i zauzeo je stav UNHCR-a protiv readmisije lica za koja je

ocenjeno da su ugrožena u političkom i socijalnom smislu (UNHCR, 2006).

22

Nakon što je Kosovo proglasilo nezavisnost, sve odgovornosti za upravljanje

procesom readmisije preuzelo je Ministarstvo unutrašnjih poslova. Institucije

nove nezavisne države usvojile su Zakon o readmisiji juna 2010. god.

U smislu zakonodavne aktivnosti u pogledu readmisije, Kosovo, Albanija i

Makedonija, pokazali su veću posvećenost od drugih zemalja ZB. Albanija i

Makedonija su potpisale oko 25 sporazuma i protokola (Marri, 2012), Kosovo je

potpisalo 21 sporazum o readmisiji do juna 2013. god. i u procesu je pregovaranja

oko još devet takvih sporazuma (MUP, 2013). Uopšteno, u periodu od 2008. do

2013. god. zabeležena je veća zakonodavna aktivnost i spremnost da se dodatno

pregovara o sporazumima o readmisiji u poreĎenju sa prethodnim godinama i

drugim regionima. Sve zemlje, a posebno one koje su nepovoljnijem položaju,

iskoristile su to kao pokazatelj napretka u pravcu vizne liberalizacije i evropske

integracije. U izveštajima EK ukazano je da uopšteno, sporazumi o readmisiji na

ZB (uključujući Kosovo) teku glatko (EK, 2012).

MeĎutim, spremnost da se pregovara i potpisuju sporazumi ne znači neophodno

da postoji kapacitet da se to i primeni. Podaci o prihvaćenim i vraćenim licima iz

zemalja ZB pokazuju da Albanija, Kosovo i Srbija nose najveći teret (Eurostat,

2013). Iako su statistički podaci predstavljeni u migracionom profilu zemalja ZB

generalno loši, sakupljanjem različitih podataka otkriveno je da je Albanija nosila

najveći teret readmisije prihvatajući u proseku 40.000 ljudi svake godine od

2008. do 2012. god. Srbija ima manji ali i dalje značajan rezultat sa prosekom od

4000 povratnika godišnje u istom periodu. Kosovo je na trećem mestu sa

prosekom od 26500 povratnika godišnje. BiH, Makedonija i Crna Gora prihvatile

su manje ljudi i u proseku taj broj iznosi ispod 700 lica godišnje.

23

Približan udeo prisilnog povratka u zemlje ZB iz zemalja EU 2008-

2012.

Izvori: Različiti izvori, uključujući Eurostat i statistike iz zemalja

5.3 Reintegracija

Kao što je gore navedeno, sporazumima o readmisiji predviĎa se da je svaka

država u obavezi da prihvati svoje državljane. MeĎutim, pošto je često broj

državljana iz zemalja suseda EU koji su nelegalno migrirali u EU znatno veliki,

njihov povratak stvara velike poteškoće za zemlju domaćina. Albanija, BiH i

Kosovo najteži su slučajevi zbog njihovog velikog udela u broju migranata i zbog

nepostojanja uslova i finansijskih sredstava za readmisiju. Sa druge strane,

doznake koje su slali migranti imale su važnu ulogu u njihovim ekonomijama

čineći skoro 18 % BDP u slučaju Kosova (MMF, 2010). Postojala je zabrinutost da

bi masovni povratak doveo do pogoršanja ekonomske osnove i da bi uticao na

stopu siromaštva (Coleman, 2009).

U periodu izmeĎu 2008. i 2012. god. postalo je očigledno da je povratak doveo do

nekoliko izazova pored nedostatka institucionalnih kapaciteta u zemljama

domaćinima. Čak i slučaj povratka državljana zemlje predstavlja složenu stvar

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2008 2009 2010 2011 2012

Montenegro

Macedonia

Kosovo

Serbia

Albania

24

koja dovodi puno izazova tranzitnim zemljama. Nepostojanje podrške za

povratnike da se integrišu u svoja domaća društva i loši izgledi predstavljaju

odvraćajuće činioce da povratnici ostanu. Zemlje članice EU suočene su sa

izgledima ponovne emigracije kada povratnici nastave da traže alternativne

načine da se vrate. Pored toga, EK postajesve opreznija po pitanju osnovnih prava

povratnika u smislu kritika u vezi sa ljudskim pravima koje smatraju da se

sporazumima o readmisije ne garantuje dovoljna zaštita nakon povratka.

Od zemalja ZB, izuzev Kosova, zatraženo je da ostvare napredak u pogledu

readmisije zbog bezviznog režima ali nisu postavljeni kriterijumi u pogledu

reintegracije. Sve zemlje su dobile zeleno svetlo za viznu liberalizaciju bez

odgovarajućih rezultata u pogledu readmisije i reintegracije. Izgleda da je EK to

prepoznala u slučaju mape puta za viznu liberalizaciju Kosova kada su kriterijumi

postali detaljniji i strožiji. Pored zakona o readmisiji i institucionalnog kapaciteta,

od Kosova je zatraženo da ostvari značajan napredak sa aspekta primene i

reintegracije povratnika. Mapa puta za viznu liberalizaciju Kosova sa EU navodi

da je „Komisija uvek insistirala na tome da se ostvari dovoljan napredak u

pogledu readmisije i reintegracije, kao neophodnim elementima koje treba

uspostaviti pre pokretanja dijaloga o viznoj liberalizaciji sa Kosovom… i nastaviće

da prati i ocenjuje napredak u pogledu unapreĎenja readmisije i delotvorne

reintegracije povratnika (EK, 2012).

EK je 2012. god. konstatovala da je Kosovo ostvarilo značajan napredak u okviru

readmisije i reintegracije u godinama pre nego što je dijalog pokrenut. MeĎutim,

vredi pomenuti da je aspekat „reintegracije“ naglašen u slučaju drugih zemalja ZB

samo kroz izveštaje o nadgledanju tek posle vizne liberalizacije. Radni dokumenti

EK kojima se ocenjuje stalna posvećenost zemalja ZB primeni kriterijuma vizne

liberalizacije konstatuju da su poteškoće oko readmisije i reintegracije postojale i

u toku 2012. godine (COM, 2012).

Kosovo je ostvarilo impresivne rezultate u pogledu zakonodavnog i

institucionalnog okvira za reintegraciju. Revidiralo je strategiju i akcioni plan

reintegracije i znatno povećalo finansijska sredstva (3,2 miliona evra). Strategija

je usredsreĎena na prihvatanje ali i na aspekat održive reintegracije sa uslugama

strukovnog obrazovanja i zapošljavanja, podrškom pokretanju poslovanja i

obrazovnom pomoći za maloletnike (EK, 2012). Institucionalno ureĎenje je

25

reformisano da bi se pojasnile nadležnosti i da bi se bolje prilagodio proces

ostvarivanja rezultata, meĎutim, i dalje postoje zabrinutosti u pogledu

delotvornosti i efikasnosti raspodele sredstava i pomoći.

Crna Gora je usvojila Strategiju za reintegraciju povratnika 2012. god. i napravila

je samo male korake u pogledu primene iste. BiH je usvojila sličnu strategiju ali

do 2012. god. nije ostvarila napredak u primeni iste. Rezultati Srbije u pogledu

strategije za reintegraciju ispred su drugih zemalja ZB koje imaju bezvizni režim

ali je stepen usluga i sredstva namenjena toj svrsi mala. U svom izveštaju o

nadgledanju posle vizne liberalizacije 2012. godine, EK je navela da su

„finansijska sredstva za reintegraciju za svih pet zemalja Zapadnog Balkana

koje nisu deo viznog režima ostaju nedovoljna a pristup povratnika poslovima,

obrazovanju, obuci i priznavanju kvalifikacija i dalje je ograničen“ (EK, 2012).

Reference:

• Coleman, N (2012), European Readmission Policy: third country interests and

refugee rights, Martinus Nijhoff Publishers 2012

• EC (2003), Thessaloniki Agenda for Western Balkans, General Affairs and

External Relations Council (GAERC), Council Conclusions available at:

http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process.

• EC (2005), Council Decision of 7 November 2005 concerning the conclusion of

the Agreement between the European Community and the Republic of Albania on

the readmission of persons residing without authorization, Available at:

http://eur-

lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=e

n&type_doc=Decision&an_doc=2005&nu_doc=809

• EC (2006), Communication from the Commission: The Western Balkans on the

road to the EU: consolidating stability and raising prosperity, COM (2006) 27,

Brussels.

26

• EC (2007a), Agreement between European Community and the Republic of

Serbia on the readmission of persons residing without authorisation, Available at:

http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:334:0046:0064:EN:P

DF

• EC (2007b), Agreement between European Community and the Republic of

Montenegro on the readmission of persons residing without authorisation,

Available at: http://eur-


DF

• EC (2007c), Agreement between European Communit and the Former Yugoslav

Republic of Macedonia on the readmission of persons residing without

authorisation, Available at: http://eur-


DF

• EC (2007d), Agreement between EC and Bosnia on readmission, Available at:

http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:263E:0398:0398:EN:

PDF

• EC (2009), The Stockholm Programme: An open and secure Europe serving and

protecting the citizen, General Affairs Council Conclusions available at:

http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/docs/stockholm_program_en.pdf

• EC (2012a), Commission delivers visa roadmap to Kosovo Government,

European Commission Press Release available at: http://europa.eu/rapid/press-

release_IP-12-605_en.htm

• EC (2012b), Report from the European Commission to the European

Parliament and the Council: The third report on the post-visa liberalisation

27

monitoring for western Balkans in accordance with the Commission Statement of

8 November 2010, Brussels, 2012

• ICG (2005), EU Visas and the Western Balkans, Europe Report No. 168,

International Crisis Group, Brussels, 29 November.

• IMF (2010), Republic of Kosovo: Request for Stand-by Agreement, IMF

Country Report 10/245, 2010

• Kacarska, S (2012), Europeanisation through mobility: visa liberalisation and

citizen regimes in the Western Balkans, Working Paper 21, London School of

Economics and Political Science, London 2012

• MIE (2013), Discussions with Taulant Kryeziu and Besnik Vasolli, Ministry of

European Integration, Republic of Kosovo, August 2013

• Schieffer, M. (2003), “Community Readmission Agreements with Third

Countries – Objectives, Substance and Current State of Negotiations”, European

Journal of Migration and Law, No. 5, pp. 343-357.

• Trajkovski, I (2012), MARRI Migration Paper 2012, Available at:

http://www.marri-

rc.org/upload/Documents/Resources/MARRI%20MIGRATION%20PAPER%20

2012.pdf

• Trauner, F. (2007), EU Justice and Home Affairs Strategy in the Western

Balkans. Conflicting Objectives in the Pre-Accession Strategy, CEPS Working

Document No. 259, Centre for European Policy Studies, Brussels, February.

• Tsolov, Y (2012), Migration Challenges for the pre-accession countries of South-

East Europe, Europa-Kolleg, Hamburg 2012

• Trauner, F & Kruse, I (2008), EC Visa Facilitation and Readmission

Agreements: Implementing a new EU Security approach in the neighbourhood,

CEPS Working Document, 290, 2008

• UNHCR (2006), Kosovo: new position paper on protection and return, Briefing

Notes, June 2006 available at: http://www.unhcr.org/44928257e.html

28

• UNMIK (2007), Readmission Policy: Conclusions of the working group on

repatriation, May 2007 available at:

http://www.refworld.org/pdfid/49997afb1f.pdf

• UNMIK/PISG (2008), Strategy for the reintegration of repatriated persons,

October 2007, Prishtina

VI. Sigurnost dokumenata –

Blok 1.

Kriterijumi u vezi sa sigurnošću dokumenata uvedeni su u sklopu napora da se

obezbedi integritet i sigurnost nacionalnih ličnih i putnih isprava, spreče

29

krivotvorenja i ilegalna migracija. Mapa puta u pogledu ovog bloka prilično je

tehnička i u velikoj meri slična za sve zemlje ZB. Većina navedenih kriterijuma

pokušava da unapredi zakone i primenu u skladu sa standardima EU i ICAO

standardima o sigurnosti dokumenata. Sve zemlje je trebalo da primene

kriterijume koji se odnose na izdavanje biometrijskih pasoša koji se čitaju

elektronski, u skladu sa smernicama EU i ICAO, proces sigurne personalizacije i

raspodele, primenu programa obuke za borbu protiv korupcije za službenike,

prijavljivanje u bazu podataka Interpola izgubljenih i ukradenih pasoša i na

sigurne lične isprave i lične karte.

Kriterijumi su veoma konkretni i merljivi u poreĎenju sa drugim blokovima. Sve

zemlje ZB brzo su uvele biometrijske pasoše, sigurne matične knjige i integritet

sistema. Uopšteno, sve zemlje su se suočile sa brojnim izazovima koji se tiču

nedostatka resursa, tehničkih poteškoća i, u nekim slučajevima, političkih

problema. Kosovo je imalo poteškoća oko pribavljanja starih matičnih knjiga iz

Srbije i suočilo se sa brojnim složenim postupcima u saradnji sa Interpolom,

pošto nije član.

6.1. Izdavanje biometrijskih pasoša

Dok je Kosovo počelo da izdaje prve biometrijske putne isprave oktobra 2011.

godine, tj. sedam meseci pre nego što je dobilo Mapu puta za viznu liberalizaciju

od zvaničnika EK 14.06.2012. godine, otprilike godinu dana od početka viznog

dijaloga 2008. godine, Albanija je još uvek bila u početnoj fazi u pogledu

izdavanja biometrijskih pasoša, baveći se dodeljivanjem ugovora za izradu

isprava (EK, 2008). Proces izdavanja pokrenut je februara 2009. godine, ali se

„puna“ podela biometrijskih pasoša može zabeležiti od juna 2009. god. Proces

izdavanja biometrijskih pasoša bio je sporiji i u Bosni i Hercegovini, gde je tender

za izradu biometrijskih pasoša dodeljen do maja 2009. god. a opšti datum

početka izdavanja predviĎen je u to vreme za januar 2010. godine, sami tim više

od godinu i po dana od pokretanja viznog dijaloga maja 2008. godine (EK, 2009).

MeĎutim, u prvom talasu „vizne liberalizacije“ Makedonija, Crna Gora i Srbija,

našle su se u boljem položaju što je potvrĎeno ovom komparativnom procenom,

gde je Makedonija u prvom redu (EK, 2009) počela sa izdavanjem biometrijskih

putnih isprava od aprila 2007. godine, dok je Crna Gora izdala više od 100.000

30

biometrijskih pasoša izmeĎu maja 2008. god. i maja 2009. godine (EK, 2009), a

Srbija prešla granicu od 500.000 do kraja aprila 2009. godine (EK, 2009). Srbija

je pokazala posebno visok nivo ubrzavanja procesa izdavanja biometrijskih

pasoša, počevši avgusta 2008. god. i dostižući broj od više od 1,2 miliona izdatih

biometrijskih putnih isprava do septembra 2009. god.

Iako je brzina procesa važan pokazatelj kako volje političkog liderstva date zemlje

da napreduje u procesu vizne liberalizacije i značaja koji je pridodat potonjem,

takoĎe, nivo usklaĎenosti sa karakteristikama sigurnosti i standardima ICAO i

EU predstavlja važan kriterijum na osnovu kojeg se utvrĎuje da li su putne

isprave, koje graĎani trećih zemalja koji žele da putuju u šengenski prostor

koriste, zadovoljavajućeg kvaliteta i da li garantuju najniži nivo zloupotrebe, gde

je potonje glavna preokupacija šengenskih država.

Imajući u vidu da Albanija i Bosna i Hercegovina nisu počele sa izdavanjem

biometrijskih pasoša u periodu na koji se odnosi procena iz ove komparativne

studije, iste se ne mogu uvrstiti u ovaj element poreĎenja, uprkos činjenici da se

očekuje da će nove putne isprave zadovoljiti kriterijume ICAO i EU u pogledu

sigurnosti. Biometrijski pasoši Crne Gore, Makedonije i Srbije odgovaraju

željenom nivou sigurnosti, iako Makedonija i Srbija nisu imale opremu za čitanje

biometrijskih podataka na graničnim prelazima.

U pogledu Kosova, EK je bila zadovoljna opštom usklaĎenošću sa meĎunarodnim

standardima, ali je konstatovala da bi otisci prstiju trebalo da se integrišu u

biometrijske pasoše od uzrasta od 12 godina, umesto od 16, što je praksa

kosovske agencije koja izdaje isprave. Ovo je obeležilo dodatni element koji je

uveden u slučaju Kosova. Kosovo je jednako zaostalo, u poreĎenju sa svojim

susedima iz Zapadnog Balkana, u sferi biometrijskih ličnih karata. Sve zemlje ZB

su do maja 2009. godine, tj. godinu dana ili više od početka viznog dijaloga sa

istima, pokrenule izdavanje novih biometrijskih ličnih karata, gde je Bosni

trebalo najviše vremena u tom domenu. Kosovo do danas nije počelo sa izradom

biometrijskih ličnih karata a datum početka je odložen za januar 2014. godine

(EK, 2013). Vlada je završila neophodne pripreme za pokretanje procesa (MUP,

2013).

31

6.2. Integritet i sigurnost ličnih isprava

Otprilike godinu dana posle prijema Mape puta za viznu liberalizaciju,

Makedonija, Crna Gora i Albanija su ocenjene kao najpozitivnije i u oceni EK iz

maja 2009. godine i u drugim izvorima, meĎu kojima je i Evropska inicijativa za

stabilnost (ESI, 2009). Bez obzira na to, iako je od Makedonije i Crne Gore

zatraženo da ostvare dodatni napredak, Albanija je zabeležila najznačajniji

napredak u periodu izmeĎu prvog i drugog izveštaja Evropske komisije o oceni

napretka. Smatra se da je matični sistem efikasno i sigurno funkcionisao i to

uprkos tome što je uspostavljen nedavno, krajem oktobra 2009. god.

Sigurnost ličnih isprava jednako je pojačana u Srbiji zahvaljujući stvaranju

centralne elektronske baze podataka. Od država Zapadnog Balkana, Bosna se

suočila sa najvećim izazovom u pogledu zadovoljavanja ovog kriterijuma Mape

puta, uglavnom zbog decentralizacije matičnih knjiga i pratećeg nepostojanja

jedinstvenosti u pogledu uslova, postupaka i sigurnosnih svojstava sistema za

izdavanje ličnih isprava.

KraĎe identiteta u toku 2008. god. ukazale su na nedelotvornost održanih

programa obuke o borbi protiv korupcije. Što se tiče Kosova, potonje je

skoncentrisano na konsolidaciju centralnih matičnih knjiga u datom periodu.

meĎutim, kvalitet podataka u knjigama predstavlja glavni izazov. Pored toga i

uprkos obuci zaposlenih, u izveštaju EK konstatovano je da je u periodu

posmatranja zabeležena zloupotreba podataka, kao i slučajevi korupcije. Ovo je

kriterijum koji se mora zadovoljiti da bi Kosovo ostvarilo komparativni nivo

uspeha (EK, 2012).

6.3. Prijavljivanje u bazu podataka Interpola

Makedonija, Crna Gora i Srbija zemlje su koje su ostvarile najveći napredak u

pogledu ovog kriterijuma u roku od godinu dana od prijema Mape puta za viznu

liberalizaciju. Iako je Makedonija u velikoj meri u zadovoljila ovaj kriterijum

samo par meseci nakon početka procesa početkom 2008. godine, Srbija je izvršila

tehnička prilagoĎenja u tom periodu, prešavši sa pisanog na elektronski prenos

32

podataka Interpolu. MeĎutim, Albanija i Bosna su ostvarile najveći napredak u

toj oblasti, prešavši sa „nedelotvorne saradnje i nepostojeće saradnje“ sa

Interpolom oko LSTD-a do ocene 1 (najbolje) u oceni Evropske inicijative za

stabilnost napretka zemalja ZB u procesu vizne liberalizacije, u roku od sedam

meseci. U stvari, ovaj kriterijum je prvi kriterijum kojeg je Bosna zadovoljila u

Bloku I Mape puta (ACIPS, 2010). Iako je Kosovo uspostavilo mehanizam za

prosleĎivanje podataka o izgubljenim i ukradenim ispravama Interpolu, suočeno

je sa dodatnim izazovima u pogledu zadovoljavanja tih kriterijuma jer državna

šifra Kosova nije uvrštena u bazu podataka Interpolovog spiska šifara (EK, 2012).

6.4. Programi obuke o borbi protiv korupcije za Agenciju

za građansko stanje i srodne opštinske službenike

UsklaĎenost sa ovim kriterijumom pokazuje veću razliku izmeĎu zemalja ZB. Dok

je Albanija posvetila značajnu pažnju obuci sa ciljem da se unapredi sposobnost

službenika na graničnim prelazima da prave razliku izmeĎu krivotvorenih putnih

isprava i viza, manje se usredsredila na stimulisanje antikorupcijskog ponašanja

u procesu upisa graĎana, prijema i izdavanja dokumenata. Ograničeni napredak

se može zapaziti u procenjenom periodu (do sredine juna 2009. godine), od

prelaska sa planova preko uspostavljanja programa obuke za službenike u

domenu pasoša, ličnih karata i viza, do realizacije takvih programa, ali u odsustvu

sistematskog i generalizovanog pristupa (EK, 2013).

Većina srodnih izveštaja tiče se primene Pravilnika o etici u Bosni do sredine

2009. god. Što je još važnije, programi sistematske obuke za borbu protiv

korupcije u oblasti sigurnosti dokumenata nisu uspostavljeni do kraja ispitanog

perioda, već je to planirano za drugu polovinu 2009. god. U Makedoniji, te

aktivnosti su obuhvaćene opštim programima obuke za borbu protiv korupcije za

sve službenike umesto da se osmišljavaju posebni programi za one koji se bave

posebno putnim ispravama, ličnim kartama i ličnim ispravama. MeĎutim,

Makedonija je pokazala značajan deo ranije prakse u tom domenu, ulažući u

realizaciju programa borbe protiv korupcije od 2006. godine, dok je u isto vreme

aktivno istraživala slučajeve korupcije od kojih se nijedan ne može identifikovati

u sklopu sigurnosti putnih i ličnih isprava (EK, 2008).

33

Iako je EK u svom drugom izveštaju o oceni napretka iz maja 2009. god.

zaključila da je Crna Gora preduzela neophodne mere da obezbedi sigurnost

dokumenata u svim vazama izrade i podele istih posredstvom programa obuke,

nametanjem teških kazni za povredu pravilnika o etici i nadgledanjem

odgovarajućih službenika (EK, 2009), Srbija je uspela da usvoji pravilnik o etici u

istom roku i u fazi je planiranja primene programa obuke i obrazovanja u oblasti

borbe protiv korupcije. Sledstveno tome, gledano odvojeno, Kosovo je ostvarilo

prilično dobre rezultate u poreĎenju sa svojim susedima, jer je uspelo da održi

dve runde programa obuke koji su usredsreĎeni na pravilnik o etici i

antikorupcijske prakse za službenike koji se bave poslovima u vezi sa graĎanskim

stanjem i upisom graĎana, kako na lokalnom tako i na nacionalnom nivou2u toku

ispitanog perioda.

Reference:

• EC (2008a), Assessment of implementation of visa liberalisation roadmap for

Albania, Brussels 2008

• EC (2008b), Assessment of implementation of visa liberalisation roadmap for

Serbia), Brussels, 2008

• EC (2008c), Assessment of implementation of visa liberalisation roadmap with

former Yugoslav Republic of Macedonia, Brussels, 2008

• EC (2009a), Assessment of implementation of the visa liberalisation roadmap

for Albania, 2008

• EC (2009b), Assessment of implementation of the visa liberalisation roadmap

for Bosnia, 2008

• EC (2012), Report from the European Commission to the European Parliament

and the Council: The third report on the post-visa liberalisation monitoring for

western Balkans in accordance with the Commission Statement of 8 November

2010, Brussels, 2012

2GLPS

34

• ESI (2012), 'Moving the goalposts? A comparative analysis of the visa

liberalisation roadmaps for Kosovo and other Western Balkan countries ' (6 July

2012).

• GLPS (2012), Policy Note 05/2012 „Visa Liberalization Process in Kosovo: An

Assessment Matrix of Achievements and Challenges‟, September 2012, available

at:http://legalpoliticalstudies.org/download/Policy%20Note%20(05%202012).p

df .

• Visa Liberalisation with Kosovo, Roadmap, June 2012, available here:

http://www.mei-ks.net/repository/docs/Kosovo_visa_roadmap_FINAL.pdf

VII. Upravljanje granicom i migracijom -

Blok 2.

7.1. Opšta zapažanja

EU je nastojala da kreira zajedničku politiku migracije i azila od zaključivanja

Ugovora iz Amsterdama (EP, 1997). Komisija je dobila zadatak da sa zemljama

članicama koordinira rad na tome da se migracija stavi pod kontrolu, zakonski

kontroliše i koordinira. Nova inicijativa je nastojala da utvrdi minimalne

standarde za pomoć azilantima, unapredi partnerstvo sa zemljama porekla i

tranzita, utvrdi načelo prihvatanja izbeglica, pravila o graničnoj kontroli,

standardne postupke za izdavanje viza, dozvola za boravak i pravičnog

postupanja prema državljanima trećih zemalja.

Ključna dilema EU otada je bila da se obezbedi da su spoljašnje granice zaštićene

od ilegalne migracije i masovnog priliva izbeglica. U Stokholmskom programu

35

(2009-2014) nastoji se da se dodatno unapredi inicijativa i uvedu načela ljudskih

prava i osnovnih sloboda u domaće zakone. TakoĎe, naglašava se potreba za

unapreĎenjem razvoja dinamične i održive politike migracije. Generalno, EU je

priznala da ne može sama da kontroliše migraciju te da mora da pronaĎe načine

da je bolje prilagodi kroz politiku proširenja i susedstva. Evropski pakt o

imigraciji i azilu (2008) naglašava potrebu za podelom tereta i solidarnošću u

kontroli migracije i azila. Ovim je pojačana uloga Komisije, kao i njena

odgovornost oko uspostavljanja partnerstava, mehanizama i nadgledanja

primene sa zemljama koje nisu članice EU.

Uopšteno govoreći, sve zemlje ZB ostvarile su značajan napredak u pogledu

upravljanja granicom, migracijom i azilom u smislu zakonodavnog i

institucionalnog ureĎenja kod donošenja odluka o viznoj liberalizaciji. MeĎutim,

primena te politike i dalje predstavlja problem uprkos tome što im je odobrena

vizna liberalizacija sa EU. OdreĎene zemlje poput Albanije, Makedonije i Crne

Gore i dalje su suočene sa odreĎenim nedoslednostima u pogledu pravnog okvira

i usklaĎivanja sa komunitarnim pravom EU čak i posle odluke o viznoj

liberalizaciji (EK, 2013). Primena zakona u vezi sa migracijom i azilom nije

delotvorna i koherentna. Većina zemalja i dalje je suočena sa ograničenjima u

primeni koja se odnose na resurse i kapacitete. Uopšteno, nedostatak kapaciteta i

nedovoljna koordinacija relevantnih institucija i dalje su glavni izazov za zemlje

ZB u pogledu postizanja standarda EU u toj oblasti.

7.2. Upravljanje granicom Kriterijumi u pogledu upravljanja granicom, a koji su u vezi sa uredbama i

odlukama EU o integrisanom upravljanju granicom (IUG) čiji je cilj da se

postignu ciljevi savremenog upravljanja granicom, da bi se postigla bezbednost i

da bi se omogućilo kretanje lica i roba. Okvir IUG usredsreĎen je na potrebu za

efikasnim i delotvornim upravljanjem granicama, uz odgovarajuću opremu,

dobro obučene službenike i prilagoĎene procese te efikasnu razmenu podataka.

Za primenu IUG neophodna je saradnja i koordinacija na tri različita nivoa:

saradnja izmeĎu agencija, saradnja izmeĎu službi i meĎunarodna saradnja. Sve

službe moraju raditi u pravcu postizanja cilja savremenog upravljanja granicom i

36

moraju jasno podeliti odgovornosti, zadatke i informacije. U suštini,

kriterijumima se nastoji da se obezbedi da su granice zemalja ZB zatvorene za

kriminalnu aktivnost i ilegalnu migraciju i da su iste postale podsticajne za

slobodno kretanje roba i ljudi (EK, 2007).

Sve zemlje ZB brzo su izmenile i dopunile zakone u vezi sa mapama puta za viznu

liberalizaciju. Zakonodavni okvir i izmene i dopune zakona sastojale su se od

usvajanja koncepta IUG i potonje reforme zakona o kontroli granica, saradnje

izmeĎu agencija i usvajanja meĎunarodnih standarda. Pravni okvir je u velikoj

meri usklaĎen sa komunitarnim pravom EU. Neke od prvih preporuka EK o IUG

integrisane su u Sveobuhvatni predlog za rešenje statusa Kosova i stupile su na

snagu početkom 2008. god. Sve druge zemlje ZB izmenile su i dopunile zakone u

narednoj godini. Kosovo je izmenilo svoj zakon o IUG 2012. god. a početkom

2013. god. je inkorporisalo preporuke koje su proizašle iz mape puta za viznu

liberalizaciju.

Institucionalnim okvirom za podršku primene IUG predviĎeno je stvaranje

institucionalnih mehanizama za koordinaciju izmeĎu agencija i službi, naime

granične policije, carine, fitosanitarne, veterinarske službe i drugih aktera.

Kosovo je usvojilo svoju nacionalnu strategiju IUG i akcioni plan 2009. god. u

sklopu napora Vlade da primeni svoju mapu puta za viznu liberalizaciju.

Strategija i akcioni plan izmenjeni su i dopunjeni 2012. god. a 2013. god.

inkorporisani su novi uslovi i preporuke iz prvog izveštaja EU o napretku u

procesu vizne liberalizacije (EK, 2013).

Kosovo je uspostavilo institucionalni okvir za primenu IUG daleko pre zvanične

mape puta za viznu liberalizaciju sa EU. Nacionalno koordinaciono telo zaduženo

za donošenje odluka obuhvatilo je predstavnike Ministarstva unutrašnjih

poslova, finansija, životne sredine, poljoprivrede, saobraćaja, zdravstva i spoljnih

poslova. U drugom sloju upravljanja u skladu sa pristupom IUG uspostavljen je

Izvršni odbor za IUG kojim predsedava nacionalni koordinator za IUG i isti

predstavlja graničnu policiju, veterinarsku službu, carinu, fitosanitarnu službu i

druge relevantne aktere.

37

Sve druge zemlje ZB pratile su slične modele institucionalnog ureĎenje.

Stavljanje u funkciju saradnje izmeĎu agencija i izmeĎu službi i koordinacije

pokazalo se donekle izazovnim radom za većinu zemalja ZB nakon sprovoĎenja

zakonodavnih reformi. Makedonija je relativno kasno uspostavila Nacionalni

savet za nadgledanje IUG (EK, 2012). Bilo je potrebno odreĎeno vreme da se

ostvare proceduralni aspekti u prilagoĎavanju procesa IUG. Albanija i BiH

sprovele su neke značajnije reforme u pogledu funkcija granične policije što je

omogućilo efikasniju primenu zakonskih odredbi. BiH se suočila sa posebnim

preprekama iz političkih razloga i zbog svog decentralizovanog modela granične

kontrole.

Uspostavljanje komunikacije i razmene informacija izmeĎu lokalnog i centralnog

nivoa i dalje je bilo problematično čak i nakon što je dobijeno zeleno svetlo za

viznu liberalizaciju. U izveštajima EK o ocenjivanju napretka posle vizne

liberalizacije za 2011. i 2012. god. navedena je zabrinutost u pogledu Makedonije,

BiH i Srbije – protok informacija sa graničnih prelaza do centralne baze podataka

nije dovoljno razvijen. Pored toga, upravni kapaciteti i finansijska sredstva

namenjena punoj primeni akcionog plana za IUG nisu bili dovoljni. Skoro sve

zemlje su se suočile sa ograničenim budžetom i resursima u primeni zakonskih

odredbi. Nedostatak resursa nije negativno uticao na punu funkcionalizaciju

sistema za procenu rizika i pretnji na graničnim prelazima.

Kosovo je ostvarilo značajan napredak u primeni IUG u koordinaciji sa susednim

zemljama. Kosovo vrši zajedničke granične kontrole sa Albanijom, Makedonijom,

Crnom Gorom i Srbijom. Nivo saradnje sa Albanijom je impresivan, relativno

razvijen sa Makedonijom i Crnom Gorom u vidu redovne razmene informacija i

manje je razvijen sa Srbijom. Sporazum postignut u toku tehničkog dijaloga u

Briselu sa Srbijom 2012. god. i dalje se primenjuje uz merljivi uspeh mada je

uspostavljanje saradnje i razmene informacija nedovoljno razvijeno i uglavnom

se dešava kroz posredovanje EULEX-a (EK, 2013).

MeĎutim, Kosovo se može smatrati predvodnikom u saradnji i spremnosti na

koordinaciju sa susednim zemljama. Mapa puta za viznu liberalizaciju predviĎa

da Kosovo mora da završi demarkaciju granice sa Crnom Gorom da bi dobilo

38

pozitivnu ocenu u tom pogledu. Hitnost primene ovog kriterijuma izgleda da je

prenaglašena pošto su sve druge zemlje ZB imale slična otvorena pitanja pa su

ipak dobile bezvizni režim. Demarkacija granice Srbije sa Bosnom i Makedonijom

nije završena ni dve godine posle stupanja na snagu režima (EK, 2012). Pored

toga, i Srbija i Crna Gora dobile su pozitivnu ocenu zadovoljenja kriterijuma dok

je sama EK priznala da su u 2009. god. i dalje postojali nezadovoljeni kriterijumi

u pogledu unapreĎenja nadzora granice (EK, 2009).

39

7.3. Upravljanje migracijom i azilom

Zajedno sa usklaĎivanjem zakona sa komunitarnim pravom EU u oblasti

migracije, potrebno je usvojiti odreĎena studijska dokumenta, poput strategije za

upravljanje migracijom, sa pratećim akcionim planom (SUM) i profilom

migracije (PM). Izrada profila migracije u zemljama ZB počela je 2008. godine,

kada je IOM, postupajući u skladu sa preporukama EK, počeo izradu PM za

Albaniju, BiH, Makedoniju, Srbiju i Crnu Goru. Većinu PM izradio je IOM uz

izuzetak Srbije i BiH čije su vlade predvodile u tom pogledu. Prema sadržaju,

profili migracije bi trebalo da imaju za cilj da sakupe informacije o pitanjima kao

što su stanje na tržištu rada, stopa nezaposlenosti, potražnja i snabdevenost rada,

postojeći i mogući nedostaci veština po sektoru i zanimanju, potrebe za

veštinama u zemlji, veštine koje su na raspolaganju u dijaspori, tokovi migracije,

priliv i odliv finansijskih sredstava u vezi sa migracijom, doznake migranata, kao i

aspekti rodne ravnopravnosti i aspekti u vezi sa maloletnicima (COM, 2005).

Opšti cilj ovih dokumenata jeste uspostavljanje i primena mehanizama za

obuhvatno i konzistentno nadgledanje tokova migracije. Ovi dokumenti EK

pomažu da stvori jasnu sliku u vezi sa strukturom migracije i spremnošću vlade

da omogući migraciju. Sve zemlje ZB osmislile su strategiju za upravljanje

migracijom uz različiti stepen primene. U pogledu PM, oni odgovaraju istim

pokazateljima i naslovima, čime je omogućena regionalna komparacija. U

procesu ispunjenja uslova vizne liberalizacije i integracije, vlade ZB uložile su

značajne napore u unapreĎenje kapaciteta za upravljanje migracijom, redovnim

ažuriranjem strategija i profila. MeĎutim, zemlje su se suočile sa odreĎenim

brojem izazova u pogledu uspešne primene politike migracije. Naime, ti izazovi se

tiču pune primene zakona u vezi sa migracijom i nadgledanja primene strategija

u toj oblasti, koordinacije izmeĎu aktera zaduženih za pitanja migracije i

problema koji se stvara kada se jedno pitanje obuhvati brojnim strategijama što

otežava izradu propratnih mehanizama.

Srbija, BiH i Makedonija predvodnice su u datom procesu. U vezi sa akcionim

planovima za migraciju, samo su Makedonija i Srbija uspele da primene

propratne akcione planove za politiku migracije, mada uz odreĎenu docnju. BiH

je posebno ostvarila značajan napredak potpunim usklaĎivanjem svojih zakona

40

sa komunitarnim pravom EU u oblasti upravljanja migracijom i azilom, ali nije

dodelila dovoljno resursa za primenu istih. Crna Gora je, takoĎe, ostvarila loše

rezultate u primeni. Iako su izmenjeni i dopunjeni zakoni, na osnovu kriterijuma

vizne liberalizacije, uveliko usklaĎeni sa uslovima, postupak davanja azila

ocenjen je kao spor a usluge koje se pružaju azilantima ispod standarda.

Makedonija je i dalje imala probleme u pogledu institucionalnog ureĎenja i

zakonodavnog okvira u oblasti upravljanja migracijom, čak i nakon što je dobila

zeleno svetlo za viznu liberalizaciju (EK, 2011). Njen Zakon o stranim

državljanima, koji obuhvata podatke o migraciji, azilu i vizama, u celosti je

usklaĎen sa direktivama EK tek 2012. god. Makedonija je ostvarila napredak u

fazi primene ali postoji zabrinutost u pogledu nedostatka podzakonskih akta.

Centri za azil su završeni ali njihov upravni kapacitet i dijapazon pravne i

dokumentarne pomoći azilantima ostaju slabi (EK, 2013).

Zakonodavni okvir Srbije u velikoj je meri usklaĎen sa komunitarnim pravom EU

ali i dalje su postojali problemi oko delotvorne primene. Osim toga, Srbija je

dobila pozitivnu ocenu iako je sama EK priznala u izveštaju iz 2009. god. da vlada

Srbije nije usvojila strategiju za upravljanje migracijom do trenutka kada je

bezvizni režim stupio na snagu (EK, 2009). EK je u izveštaju o oceni napretka iz

2012. god. posle vizne liberalizacije konstatovala da i dalje postoji potreba da se

njeni zakoni u celosti usklade sa komunitarnim pravom EU u oblasti zakonite

migracije, ponovnog spajanja porodice, dugoročnog boravka i uslova prijema

državljana trećih zemalja radi studiranja (COM, 2012). Institucionalno ureĎenje

za upravljanje politikom azila nije u celosti funkcionisalo do 2013. godine.

Uopšteno, kapacitet za obradu prijava za azil i dalje je bio ograničen kako zbog

nedovoljnog prostora za prijem azilanata tako i zbog nedostatka resursa za rad.

Nacionalna baza za proveru ličnih podataka i otisaka prstiju azilanata nije

razvijena kako je planirano. MeĎutim, Srbija je pokrenula obuhvatnu pravnu i

institucionalnu reformu za upravljanje migracijom i azilom 2012. god. da bi se

rešili problemi oko koordinacije i omogućio odgovarajući protok informacija i

statističkih podataka izmeĎu organa za sprovoĎenje zakona (EK, 2013).

Albanija je bila suočena sa velikim poteškoćama oko zadovoljavanja kriterijuma

vizne liberalizacije pošto su njena politika migracije i pravni okvir i dalje bili

ispod standarda (EK, 2011). U izveštajima EK o oceni napretka posle vizne

41

liberalizacije konstatovano je i dalje prisustvo zabrinutosti do kraja 2012. god.

Zabeležen je samo odreĎeni napredak u primeni strategije i akcionog plana za

migrante povratnike posle skoro dve godine od dobijanja zelenog svetla za viznu

liberalizaciju. Albanski zakonodavni okvir u oblasti azila usklaĎen je sa

komunitarnim pravom EU tek 2012. god. Iako je ostvaren napredak u pogledu

pravnog i institucionalnog okvira, primena istog je i dalje bila problematična.

Stopa prihvatanja azilanata bila je veoma niska a izbeglice su imale probleme oko

dobijanja ličnih isprava i obavezne zaštite.

Zbog ukidanja viznog režima decembra 2009. god. za Makedoniju, Crnu Goru i

Srbiju, i decembra 2010. god. za Albaniju i BiH, stalno se povećavao broj

neosnovanih prijava za azil kao i imigracija iz tih zemalja u EU. Većina prijava za

azil ticala se socio-ekonomskih poteškoća. MeĎutim, nekoliko zemalja članica EU

koje su ta dešavanja najviše pogodila (Nemačka, Belgija i Švedska) zatražile su od

EK da preduzme konkretne mere za rešavanje tog zabrinjavajućeg trenda. Pod

pritiskom i pretnjom od mogućeg uvoĎenja viza, odgovarajuće vlade ZB uvele su

odreĎeni broj mera za kontrolu te pojave – krivično gonjenje slučajeva

nezakonitog boravka, pojačale su kontrolu na izlazu i pojačale graničnu kontrolu

te sprovele kampanje informisanja. To je dalo prioritet punoj primeni obaveza

preuzetih iz sporazuma o viznoj liberalizaciji.

EK je kasnije uvela izveštaj o oceni napretka posle vizne liberalizacije i analizu

rizika u saradnji sa Frontex-om. Pored toga, uvela je uslove hitne konsultacije

tako da EU i njene zemlje članice mogu da reaguju na buduće nastale rizike.

Revizija viza takoĎe, daje mogućnost EK da predloži suspendovanje bezviznog

režima.

References:

EC (2003), Thessaloniki Agenda for Western Balkans, General Affairs

and External Relations Council (GAERC), Council Conclusions available

at: http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process.

EC (2009), The Stockholm Programme: An open and secure Europe

serving and protecting the citizen, General Affairs Council Conclusions

available at: http://ec.europa.eu/home-

affairs/doc_centre/docs/stockholm_program_en.pdf

EC (2010a), Assessment on the fulfilment of open benchmarks by Albania

and Bosnia in the framework of European Commission for a Council

http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process



42

Regulation amending regulation (EC) No 539/2001, Commission Staff

Working Paper, SEC (2010), 1085, Available here:

http://www.esiweb.org/pdf/White%20List%20Project%20Paper%20-

%20Albania%20and%20Bosnia%20assessment%2014%20September%2

02010.pdf

EC (2010b), Updated Assessment of the implementation by Albania of the

visa liberalisation roadmap, Brussels, 2010, Available here:


%20Albania%20assessment%2019%20April%202010.pdf

EC (2010c), Updated Assessment of the implementation by Bosnia of the

visa liberalisation roadmap, Brussels, 2010, available here:


%20Bosnia%202009%20Visa%20Road%20Map%20assessment%20-

%20November.pdf

EC (2011), Report from the European Commission to the European

Parliament and the Council: The Second report on the post-visa

liberalisation monitoring for Western Balkans in accordance with the

Commission Statement of 8 November 2010, Brussels, 2011. Available

here: http://www.esiweb.org/pdf/schengen_white_list_project%20-

%202nd%20post%20visa%20liberalisation%20monitoring%20report,%2

09%20Dec%202011.pdf

EC (2012b), Report from the European Commission to the European

Parliament and the Council: The third report on the post-visa

liberalisation monitoring for western Balkans in accordance with the

Commission Statement of 8 November 2010, Brussels, 2012, available

here: http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0472:FIN:EN:

PDF

KCSS interview with Behar Selimi, Former Director of Kosovo Police,

currently a Member of Kosovo Assembly, 11th June 2012

KCSS interview with Col. Shaban Guda, Directory for Integrated Border

Management (IBM), Kosovo Police, 27th August, 2012

KCSS interview with Lutfi Haziri, Member of Kosovo Assembly, Chairman

of Committee for European Integration, 27th June 2013

KCSS interview with Mr. Fatmir Xhelili, Former Deputy Minister of

Internal Affairs (2007-2010), currently an elected member of Kosovo

Assembly and also a member of Committee on Internal Affairs, Security

and Kosovo Security Force, 14th June 2012

KCSS interview with: Karin Marmsoler, Policy Advisor - Rule of Law;

European Union Office in Kosovo 29 June 2012

Law on Integrate Management and Control of the State Boarders, Article

1, Kosovo Assembly, 15th June 2008,

http://www.esiweb.org/pdf/White%20List%20Project%20Paper%20-%20Albania%20and%20Bosnia%20assessment%2014%20September%202010.pdf



http://www.esiweb.org/pdf/White%20List%20Project%20Paper%20-%20Albania%20assessment%2019%20April%202010.pdf

http://www.esiweb.org/pdf/White%20List%20Project%20Paper%20-%20Albania%20assessment%2019%20April%202010.pdf

http://www.esiweb.org/pdf/White%20List%20Project%20Paper%20-%20Bosnia%202009%20Visa%20Road%20Map%20assessment%20-%20November.pdf



http://www.esiweb.org/pdf/schengen_white_list_project%20-%202nd%20post%20visa%20liberalisation%20monitoring%20report,%209%20Dec%202011.pdf



http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0472:FIN:EN:PDF



43

http://www.kuvendikosoves.org/common/docs/ligjet/2008_03-

L065_en.pdf

Law on Integrated Management and Control of the State Border, Article ,

Kosovo Assembly, 15th June 2008

MARRI (2013), Country Migration Profiles in Western Balkans, available

here: http://www.marri-rc.org/

National Strategy of Republic of Kosovo for Integrated Boarder

Management (1999-2012), Kosovo Government, April 2012,

http://www.mpb-

ks.org/repository/docs/Strategjia_Anglisht_FINAL_National_strategy

_of_the_Republic_of_Kosovo_2009.pdf

Trajkovski, I (2012), MARRI Migration Paper 2012, Available at:

http://www.marri-

rc.org/upload/Documents/Resources/MARRI%20MIGRATION%20PAP

ER%202012.pdf

http://www.kuvendikosoves.org/common/docs/ligjet/2008_03-L065_en.pdf

http://www.kuvendikosoves.org/common/docs/ligjet/2008_03-L065_en.pdf

http://www.marri-rc.org/

http://www.mpb-ks.org/repository/docs/Strategjia_Anglisht_FINAL_National_strategy%20_of_the_Republic_of_Kosovo_2009.pdf



http://www.marri-rc.org/upload/Documents/Resources/MARRI%20MIGRATION%20PAPER%202012.pdf



44

VIII. Javni red i bezbednost –

Blok 3

Kao što su Albanija i Bosna i Hercegovina sprečene 2009. godine da se pridruže

Srbiji, Crnoj Gori i Makedoniji u bezviznom režimu sa EU usled nedovoljnog

napretka u sprovoĎenju zahteva koji proizilaze iz Bloka 3 mape puta, Kosovo je

doživelo istu sudbinu. Ovaj deo razmotriće presudno važne standarde koji su

predviĎeni Blokom 3 kosovske mape puta i pruža komparativnu analizu napretka

Kosova i napretka koji su ostvarile druge zemlje zapadnog Balkana u istom

vremenskom okviru.Kako bi se pružile konkretnije informacije o rezultatima

položaja Kosova u procesu vizne liberalizacije u poreĎenju sa položajem drugih

zemalja u regionu, podelićemo ovaj paragraf u skladu sa kriterijumima koji su

identifikovani u prvom izveštaju o napretku: reforma krivičnog pravosuĎa i nove

pravosudne reforme;sprečavanje i borba protiv organizovanog kriminala,

korupcije i terorizma; saradnja sudskih organa; pravosudna saradnja u krivičnim

stvarima i na kraju zaštita ličnih podataka.

8.1. Sistem krivičnog pravosuđa i sudske reforme

Kao što predviĎa prvi Izveštaj o napretku Evropske komisije za Kosovo o viznoj

liberalizaciji,3 Kosovo, nasuprot drugim zemljama zapadnog Balkana koje su već

imale održive sudske sisteme, već je u konačnoj fazi novih sudskih reformi u

skladu sa mapom puta.Ovaj fokus ka reformama u pravosuĎu, koji je počeo

januara 2013.godine, znači da će institucionalna nastojanja Kosova sada biti

usredsreĎena na sprovoĎenje reforme a ne na borbu protiv korupcije i drugih

neformalnih praksi u ovom sektoru. Ovim reformama prethodilo je usvajanje šest

ključnih zakonodavnih akata koji ureĎuju sudski sistem i krivični postupak na

Kosovu: Zakon o sudovima, Zakon o državnom tužilaštvu, Krivični zakonik,

Zakonik o krivičnom postupku, Zakon o Sudskom savetu i Zakon o Tužilačkom

3Evropska komisija, Izveštaj o napretku procesa vizne liberalizacije za Kosovo, februar 2013.

45

savetu. U smislu kvaliteta, novo kosovsko zakonodavstvo uporedivo je sa

zakonodavstvom u drugim zemljama zapadnog Balkana ali sa nekim

zabrinjujućim napomenama koje su uglavnom povezane sa sadržajem Zakonika o

krivičnom postupku. Pre početka njegove primene, 2009.godine, sve sudije i

tužioci prošli su proces provere. Iako je ovaj proces provere služio kao sredstvo da

se napravi selekcijanekompetentnih sudija, ovo nije promenilo mišljenje javnosti

da je pravosuĎe prilično korumpirano.Zaista, ovu situaciju sa sudskim sektorom

posebno je istakla i Evropska komisija u njihovim izveštajima ocene kao problem.

MeĎutim, jezik koji se koristi za Kosovo, kada govorimo o ovim problemima, bio

je prilično specifičan i oštar, pokazujući da je Evropska komisija bila mnogo

oštrija i kritički nastrojena prema procesu reforme Kosova nego što je to slučaj sa

drugim zemljama zapadnog Balkana. 4

8.2. Sprečavanje i borba protiv organizovanog kriminala,

korupcije i terorizma

Sprečavanje i borba protiv organizovanog kriminala, korupcije i terorizma

predstavlja veoma širok zadatak u kome sve zemlje ZB treba da pokažu opipljiv

napredak.Već godinama, ZB smatran je primarnim poreklom, tranzitom i

odredištem za različite aktivnosti organizovanog kriminala.Korupcija je takoĎe

zauzimala javnu sferu u svakoj od ovih zemalja godinama. Sa druge strane,

terorizam je smatran manje pretećim pitanjem u regionu iako su zahtevi za

usvajanje i sprovoĎenjeprotivterorističkih politika bile obavezne da bi proces

vizne liberalizacije krenuo napred.

(a) Organizovani kriminal

Od 2008.godine, sve zemlje ZB uključujući Kosovo, zacrtale su sprečavanje i

borbu protiv organizovanog kriminala za jedan od njihovih glavnih prioriteta.

Ovo znači da je Kosovo počelo da uspostavlja svoj zakonski i institucionalni okvir

u skladu sa zahtevima procesa vizne liberalizacije EU mnogo ranije od

podnošenja mape puta, što nije slučaj sa bilo kojom od drugih zemalja ZB izuzev

Makedonije.

4Vidi Izveštaje o oceni vizne liberalizacije koji objavljuje Evropska komisija za zemlje zapadnog

Balkana (Albanija, Bosna i Hercegovina, Kosovo, Makedonija, Crna Gora i Srbija)

46

Vlada Kosova nije smatrala hitnim da promeni zakonski okvir kao što je Krivični

zakonik i Zakonik o krivičnom postupku, koji su izraĎeni 2003. godine i pripadali

periodu UNMIK-a, pošto su smatrali da postojeće zakonodavstvo pruža dovoljan

način da se uredi sprečavanje, borba i kažnjavanje organizovanog kriminala.Sa

njihove strane, ono što je bilo hitno bio je proces izrade strategija i akcionih

planova.2009. godine, Kosovo je usvojilo tri glavne strategije o organizovanom

kriminalu:Nacionalnu strategiju za borbu protiv organizovanog kriminala;

Nacionalnu strategiju za borbu protiv trgovine ljudima i Nacionalnu strategiju za

suzbijanje droga. Ove strategije, uglavnom su uzimale u obzir sadržaj mapa puta

koje su poslate drugim zemljama ZB i u strukturnom smislu kao i u smislu

sadržaja,nalikovale su većini strategija koje su izradile druge zemlje ZB-a.Zaista,

istaknute su kritike na račun ovih strategija pošto nisu rezultat detaljne studije

izazova na Kosovu već su znak posvećenosti Kosova ka tekućem procesu

integracije u EU.

MeĎutim, pristup kosovskih institucija drastično se promenio, pod uticajem

novih reformi u pravosuĎu. 2012. godine, kosovske institucije radile su

intenzivno na obnovi zakonodavstva i strategija koje su se bavile organizovanim

kriminalom. Pored toga, novi zakoni o organizovanom kriminalu i trgovini

ljudima su na putu. TakoĎe, obnovljene strategije o organizovanom kriminalu,

trgovini ljudima i suzbijanju droga iz 2012. godine bili su potpuniji i preciznije

odraz lokalnih potreba i situacije na terenu. Shodno tome, sa tačke gledišta

aktuelnog zakonodavstva i strategije, uprkos nekim manjim dozama

rezervisanosti, Kosovo je ostvarilo vidljivi napredak i ne zaostaje u velikoj meri za

drugim zemljama ZB-a koje su već završile proces vizne liberalizacije.

Kosovo, je, kako bi ojačalo ulogu pravosuĎa u borbi protiv organizovanog

kriminala i korupcije, u procesu ocene sistema krivičnog pravosuĎa u

celini.Strateški okvir za borbu protiv organizovanog kriminala i korupcije dalje je

ojačan usvajanjem Strategije za borbu protiv trgovine ljudima februara 2013,5kao

što je to bio slučaj sa Strategijom za sprečavanje kriminala,6koja je usvojena

5Vidi "Nacionalnu strategiju za kontrolu i konfiskaciju malokalibarskog i lakog naoružanja za

period od 2013-2016", Ministarstvo unutrašnjih poslova, 2013, http://www.mpb-

ks.org/repository/docs/Strategjia_per_Arme_Shqip.pdf 6Vidi Nacionalnu strategiju Republike Kosovo za sprečavanje kriminala, Ministarstvo unutrašnjih

poslova, 2013, http://www.mpb-

ks.org/repository/docs/Strategjia_shtetrore_e_Republikes_se_Kosoves_per_parandalim_.pdf

http://www.mpb-ks.org/repository/docs/Strategjia_per_Arme_Shqip.pdf


http://www.mpb-ks.org/repository/docs/Strategjia_shtetrore_e_Republikes_se_Kosoves_per_parandalim_.pdf

http://www.mpb-ks.org/repository/docs/Strategjia_shtetrore_e_Republikes_se_Kosoves_per_parandalim_.pdf

47

januara 2013. Fokus se za Kosovo sada prebacuje ka sistematičnijem praćenju

njihove primene. Kako bi se ojačala uloga odnosnih institucija u borbi protiv

korupcije i organizovanog kriminala, kodeksi ponašanja se ili izraĎuju iznova ili

se menjaju. FOJ i KABKsu u završnim fazama izrade ovih kodeksa, sa time da je

Carina izradila kodeks ponašanja koji se odnosi samo na one institucije koje se

bave istragom slučajeva organizovanog kriminala i korupcije.7Policija i pravosuĎe

su već razradili date kodekse i sada su u procesu jačanja relevantnih tela

zaduženih za nadzor njihove blagovremene primene.

Dok se Kosovo približava svom 15-mesečnom cilju za stratešku reviziju, ostvaren

je značajan napredak u usvajanju zakonodavstva i u početnim fazama primene

akcionih planova za borbu protiv organizovanog kriminala u poreĎenju sa drugim

zemljama ZB. Nakon 15 meseci, izveštaj EU o napretku vizne liberalizacije za

napore Albanije u domenu borbe protiv organizovanog kriminala, ukazujeda “ne

postoji jasno identifikovanje odgovornosti, vremenskog okvira i finansijskih

mreža.8” Napredak Kosova daleko premašuje napredak koji je Srbija bila u stanju

da načini u prvih 15 meseci procesa vizne liberalizacije. Izveštaj Komisije EU o

napretku Srbije u borbi protiv organizovanog kriminala glasi, “Nacionalna

strategija za borbu protiv organizovanog kriminala u fazi je pripreme uz pomoć

OEBS-a ali se ne predviĎa nikakav vremenski okvir za njeno usvajanje. Postojeći

planovi ne daju jasnu sliku o daljim aktivnostima usmerenim ka sprečavanju i

borbi protiv organizovanog kriminala.9”

Pored izrade strategija, značajni napori uloženi su u primenu strategija. Za svaku

strategiju, obrazovana je operativna grupa za primenu, koja je povećavala

kapacitete kako bi bila u stanju da ih primeni uspešno.Sa druge strane, nalazi

Evropske komisije sadržani u prvom Izveštaju ocene za Kosovo pokazuju da

Kosovo i dalje zaostaje za drugim zemljama u regionu kada govorimo o borbi

protiv pojave organizovanog kriminala. Izveštaj napominje da su, uprkos

povećanim nastojanjimada se suzbije organizovani kriminal, TLJ i trgovina

drogom i poboljšanih rezultata u hvatanju počinilaca, identifikovanju žrtava i

7Vidi Carinski i poreski kodeks za Kosovo, Carina Kosova, novembar 2008.http://dogana.rks-

gov.net/Uploads/Documents/KodiDoganorAlb.pdf 8


%20Commission%20Assessment%20Albania.pdf 9


%20Commission%20Assessment%20Serbia.pdf

http://dogana.rks-gov.net/Uploads/Documents/KodiDoganorAlb.pdf


48

zapleni nelegalnih dobara svi ovi napori su i dalje nedovoljni i treba da se pokažu

dodatna nastojanja da se dobije pozitivna ocena u ovom sektoru.Izveštaj ukazuje

da bi saradnja izmeĎu policije, carine i tužilaca u istrazi i krivičnom gonjenju

datih krivičnih dela trebalo da se poboljša kako bi se obezbedio proaktivan

pristup u borbi protiv teškog kriminala u skladu sa strategijom i akcionim

planom o radu policije zasnovanom na obaveštajnim saznanjima.

MeĎutim, jedan primer ovakve saradnje koja je već u toku jeste i inicijativa koju

je preduzeo Tužilački savet Kosova u uspostavljanju mehanizma za praćenje koji

sadrži podatke o slučajevima u vezi sa korupcijom i organizovanim

kriminalom. 10 Mehanizam je već postao funkcionalan i podržava ga meĎu-

institucionalna radna grupa koja je sačinjena od svih odnosnih institucija.

Funkcionalizacija datog mehanizma obezbediće usklaĎen pristup da se ovi

prekršaji klasifikuju shodno Krivičnim zakoniku, i obezbediće da se dobiju

statistički podaci svaki put kada se isto smatra neophodnim.11Očekuje se da ovaj

mehanizam objavi svoj prvi izveštaj septembra 2013.Iako je po svemu sudeći

Kosovo ostvarilo drastična poboljšanja u prvih 15 meseci od mape

puta,formulacija koju je Komisija koristila da opiše napredak koji su ostvarile

zemlje ZB koje su prošle kroz viznu liberalizaciju u prošlosti bile je mnogo

pozitivnija od onih korišćenih za Kosovo.

U prošlim izveštajima procene, napredak je meren uglavnom uopšteno i voljnost

zemalja ZB da se u odreĎenoj meri posvete ovom procesu skoro da je bila glavni

pokazatelj koji je kvalifikovao neke od zemalja da pristupe narednoj fazi ovog

procesa. Isti standard nije zadržan za Kosovo.Na primer, iako je ostvaren

očigledan napredak u borbi protiv trgovine drogom i TLJ problemi u ovoj oblasti

iskorišćeni su kao glavna pitanja da se spreči napredak Kosova, bez obzira na

činjenicu da svi tranzitni putevi ove droge prolaze kroz Makedoniju, Albaniju ili

Crnu Goru koji su već dobili pozitivan odgovor EU u smislu odobravanja njihovih

zahteva za bezvizni režim. Nasuprot tome, može se desiti da je proces vizne

liberalizacije kada govorimo o ovom konkretnom standardu proizašao direktno iz

pouka izvučenih u drugim prethodnim zemljama.Stoga, uprkos činjenici da novi

pristup za pružanje konkretnog odgovora može staviti Kosovo u težak položaj

10

1. Peti sastanak Nacionalnog saveta za evropsku integraciju održan(zapisnik sa sastanka),

Ministarstvo za evropske integracije, Priština, 7. oktobar 2013, http://www.mei-

ks.net/?page=2,5,763 11

Ibid

49

kada govorimo o napretku ka bezviznom režimu, neophodno je da Kosovo uzme u

obzir sve preporuke koje je pružila Komisija EU, ili čak da se založi za primenu

preporuka proizašlih iz izveštaja o praćenju nakon vizne liberalizacije poslatih

drugim zemljama ZB.

Kada govorimo o pružanju statističkih podataka, ovo je zabrinjavajuća oblast koju

su istakle sve zemlje ZB.Kosovo ne sadrži jedinstvenu digitalnu bazu podataka u

koju bi mogli da se evidentiraju prethodni slučajevi.MeĎutim, ove vrste baza

podataka prilično puno koštaju i posledično, skoro nijedna od drugih zemalja ZB

koje su prošle viznu liberalizaciju, nisu imale ovakvu bazu podataka.

(b) Sprečavanje i borba protiv korupcije

Tokom proteklih decenija, korupcija na ZB bila je široko rasprostranjena pojava,

stvarajući veoma ozbiljan izazov po ekonomsku i političku održivost svih zemalja

u regionu. Napredak u sprečavanju i suzbijanju korupcije takoĎe je veoma važan

zadatak na koji zemlje u regionu treba da odgovore kako bi se dalje pristupilo

procesu vizne liberalizacije. Nezavisno od toga, napredak zemalja ZB u borbi

protiv korupcije relativno je bio delimičan i Kosovo nije nikakav izuzetak.

Konkretno zakonodavstvo o borbi protiv korupcije izraĎeno je od2006. godine

kada je Kosovo uspostavilo Agenciju za borbu protiv korupcije (ABK) kao

nezavisnu državnu instituciju. Nakon toga, 2008. godine, novi Zakon o borbi

protiv korupcije stupio je na snagu i pokrivao je institucionalne politike za

sprečavanje i borbu protiv korupcije. Pored toga, usvojeno je novo zakonodavstvo

kao što je Zakon o upravljanju zaplenjenom ili konfiskovanom imovinom (jun

2009); 12 Zakon o proširenim ovlašćenjima za konfiskaciju imovine

stečenekrivičnim delom (mart 2013)13; Zakon o prijavljivanju, poreklu i kontroli

imovine viših javnih zvaničnika i deklarisanju porekla i kontroli poklona svih

javnih zvaničnika (septembar 2011); 14 i Zakon o sprečavanju pranja novca i

12

Zakon o upravljanju zaplenjenom ili konfiskovanom imovinom, Skupština Kosova, 17. jul 2009,

http://www.assembly-kosova.org/common/docs/ligjet/2009_03-L-141_en.pdf 13

Zakon o proširenim ovlašćenjima za konfiskaciju imovine stečene krivičnim delom, Skupština

Kosova, Skupština Kosova, mart 2013.http://www.md-

ks.org/repository/docs/Ligji_per_Kompetencat_e_zgjeruara_(shqip).pdf 14

Zakon o deklarisanju, poreklu i kontroli imovine viših javnih zvaničnika i o deklarisanju porekla

i kontrolepoklona namenjenih svim javnim zvaničnicimahttp://www.md-

ks.org/repository/docs/declaration_origin_and_controle.pdf

http://www.md-ks.org/repository/docs/Ligji_per_Kompetencat_e_zgjeruara_(shqip).pdf

http://www.md-ks.org/repository/docs/Ligji_per_Kompetencat_e_zgjeruara_(shqip).pdf

http://www.md-ks.org/repository/docs/declaration_origin_and_controle.pdf


50

sprečavanja finansiranja terorizma (oktobar 2010) 15 što je povećalopravnu

pozadinu korupcije. 2012. godine, novi Krivični zakonik redefinisao je i povećao

kazne za krivično delo korupcije. Savet za borbu protiv korupcije uspostavljen je

2012, pod pokroviteljstvom predsednika, kako bi se poboljšala koordinacija

izmeĎu različitih tela uključenih u borbu protiv korupcije.

Specijalno tužilaštvo uspostavilo je ekipu za borbu protiv korupcije, sa time da je

policija uspostavila direkciju za borbu protiv privrednog kriminala i korupcije.

MeĎutim, trebalo bi da se reše preklapajuće uloge i odgovornosti ovih tela za

borbu protiv korupcije.Štaviše, u skladu sa izveštajem o napretku Evropske

komisije koji je objavljen oktobra 2013, manje od 1% viših zvaničnika nije uspelo

da deklariše potrebnu imovinu na način zahtevan zakonom (Evropska komisija,

2013).Tokom 2012. KABK je rešio131 slučaj koji obuhvata sukob interesa a sukob

je izbegnut u 90 slučajeva, dok u 25 nije utvrĎen nikakav sukob. Štaviše, KABK je

izdao relevantna mišljenja o 4 prijavljena slučaja, dok je do otpuštanja sa radnog

mesta došlo u 2 slučaja. Shodno tome, oblast korupcije na Kosovu dobro je

pokrivena.

Kosovo je ostvarilo značajan napredak kada govorimo o izradi strategija i

uspostavljanju novih mehanizama za koordinaciju sprečavanja i borbe protiv

pojave korupcije.Zaista, prva strategija za borbu protiv korupcije na Kosovu

izraĎena je 2009. Ona je obuhvatala period od tri godine i iako je bila relativno u

skladu sa zahtevima EU; dobila je značajne kritike spoljnih aktera zbog toga što

nije bila propraćena konkretnim akcionim planom ili detaljnim vremenskim

okvirom za odgovor na dati cilj. Imajući u vidu da je ova strategija već istekla,

raspodeljen je novi nacrt strategije, koji, uprkos nameri da pokrije duži period od

5 godina, i dalje dobija slične kritike svih aktera i kao takav nije usvojen još uvek.

Sa druge strane, nastojanja da se spreči i suzbije korupcija u svim zemljama ZB-a

bila su prilično nedosledna. Ponovo, treba naglasiti da je većina napora

posvećena sprečavanju novih slučajeva korupcije a ne ka suzbijanju postojećih.

Sprečavanje ovih nastojanja uglavnom je povezano sa činjenicom da je svaka

zemlja ZB radila naporno da usvoji nove zakone i strategije u vezi sa korupcijom i

da su uspostavljeni takoĎe neki novi mehanizmi, operativne grupe i timovi za

15

Zakon o sprečavanju pranja novca i sprečavanju finansiranja terorizma, Skupština Kosova, 18.

oktobar 2010, http://www.assembly-kosova.org/common/docs/ligjet/2010-196-eng.pdf

51

koordinaciju sa sprečavanje i borbu protiv korupcije. Ovi procesi su možda doveli

do smanjenja 'sive korupcije' u javnim institucijama u svim ovim zemljama.

MeĎutim, i dalje je evidentno da će u svakoj od ovih zemalja nedostajati politička

voljnost i institucionalna spremnost da se veliki broj slučajeva korupcije izvede

pred sudove. Ono što treba naglasiti jeste da su u većini zemalja ZB, uloženi

konkretni napori da se ojačaju institucionalni kapaciteti za borbu protiv slučajeva

korupcije i da se pravosuĎe očisti od koruptivnih elemenata.

Na Kosovu su nastojanja da se očisti pravosuĎe bila prilično ograničena imajući u

vidu da je fokus kosovskih institucijauglavnom bilo pristupanje reformama u

sudstvu. Bilo je par slučajeva da su sudije i tužioci prednjačili u odnosu na

Specijalno tužilaštvo meĎutim Evropska komisija ih je ocenila nedovoljnim. Sa

druge strane, Agencija za borbu protiv korupcije na Kosovu uspostavljena je pre

8 godina i ona i dalje nema kapacitete i dovoljnu finansijsku podršku da primeni

svoj mandat ili da poveća svoje napore u sprečavanju i borbi protiv korupcije.

Ovo je prilično zabrinjavajuće, imajući u vidu da Agencija ima prilično širok

mandat.Njene odgovornosti nisu samo da sprovede početne istrage u vezi sa

korupcijom već su odgovorni i za proces deklarisanja imovine i poklona svim

višim institucionalnim zvaničnicima.

Stoga, imajući u vidu sve ove nedostatke, postoji velika mogućnost da Kosovo i

dalje nije ostvarilo napredak koji je ostvarila većina zemalja ZB pre završetka

strukturnog dijaloga za viznu liberalizaciju.Makedonija je na primer, ostvarila

odličan napredak u prvih 15 meseci nakon mape puta u borbi protiv korupcije.

Izveštaj Komisije EU namenjen njima ukazuje da su ratifikovali ključne

meĎunarodne konvencije u oblasti politike za borbu protiv korupcije i da su u

velikoj meri uskladili svoje zakonodavstvo sa ovim standardima. Agencije reda i

mira obuhvataju Ministarstvo unutrašnjih poslova i javno tužilaštvo i carinsku

upravu koja je već pokazala odlučnost za saradnju i koordinaciju. Bosna je

meĎutim, primenila “neke promene u zakonskom okviru kako bi ih uskladila

saKonvencijom UN-a za borbu protiv korupcije” ali nakon 15 meseci njihovo

zakonodavstvo tek treba da bude dalje prilagoĎeno. Formalni sporazumi za

meĎu-institucionalnu saradnju i dalje nedostaju, podrivajući borbu Bosne protiv

korupcije.Nedostatak zakonskog okvira i saradnje na nacionalnom nivou nakon

15 meseci onemogućio je delotvornu meĎunarodnu saradnju.

52

U skladu sa izveštajem Komisije EU za Crnu Goru, “načinjeni su neki pozitivni

koraci u borbi protiv korupcije na lokalnom nivou” ali su i dalje potrebna

odreĎena nastojanja da se domaće zakonodavstvo uskladi sa ključnim

meĎunarodnim instrumentima.

Nakon 15 meseci, okvir politike za borbu protiv korupcije treba da bude

“značajno poboljšan” pošto su meĎu-agencijska saradnja i koordinacija i dalje

nedovoljni, i i dalje nedostaje godišnji pregled statističkih podataka o

korupciji.Srbija je meĎutim, nakon 15 meseci, bila potpisnica svih relevantnih

meĎunarodnih konvencija i sve što je ostalo da se uradi bila je primena njihovih

odredbi putem domaćih zakona. Što se tiče Srbije, njen fokus nakon 15 meseci

trebalo je da bude usmeren ka jačanju saradnje organa reda i mira i sprovoĎenju

postojećih zakona.Što se tiče Albanije, Komisija EU ukazala je na nedostatak

potrebnih institucionalnih kapaciteta za primenu strategije za borbu protiv

korupcije kao slabu tačku albanskog sistema.

EU je pozvala na donošenje konkretnih akcionih planova koji predviĎaju

konkretne mere i adekvatne resurse za primenu. Gledano u celosti, zemlje ZB

ostvarile su značajan napredak u prvih 15 meseci od donošenja mape puta, ali

Kosovo zaostaje zato što moraju da se usredsrede na sprovoĎenje potpune

reorganizacije njihovog celokupnog sudskog procesa, koji treba da bude temelj

njihovog sistema za borbu protiv korupcije. Iako je ovaj pristup ambiciozan, spor

i po mogućstvu može sprečiti Kosovo da bude prihvaćeno u bezvizni režim u

predvidivoj budućnosti, Kosovo se lako može udružiti sa zemljama sa veoma

naprednim sistemom za borbu protiv korupcije, ukoliko nastavi da sporo i

umereno zamenjuje svoj sudski sistem i uključi savete i uticaj iz nedostataka na

koje se naišlo u sličnom procesu njihovih susednih zemalja ZB.

(c) Sprečavanje i borba protiv terorizma

Imajući u vidu da se terorizam pretočio u globalni izazov, sprečavanje i suzbijanje

terorizma predstavlja jedan od glavnih prioriteta svih demokratskih zemalja.

Nezavisno od toga, imajući u vidu beznačajnu ulogu zemalja ZB u ratu protiv

globalnog terorizma, region će se i dalje suočavati sa nekim većim neprijateljskim

pretnjama terorističkih ćelija koje deluju širom sveta. Stoga, imajući u vidu

sadašnju situaciju, protivterorističke politike zemalja ZB uglavnom su

53

usredsreĎene na sprečavanje ove pojave. U svakoj od zemalja ZB, usvojeni su

zakoni i strategije i uspostavljene su operativne grupe za sprečavanje i po potrebi

suzbijanje bilo kakvih terorističkih dela, uključujući i podršku koja se pruža

terorističkim ćelijama.

U tom smislu, vredi istaći da kosovsko zakonodavstvo, konkretnije Krivični

zakonik, predviĎa veoma oštre kazne za sve izvršioce krivičnog dela terorizma ili

za sve one koji podrže na bilo koji način neku terorističku grupu. Povrh toga, od

2009. godine, Kosovo je imalo konkretnu strategiju za borbu i sprečavanje

terorizma i od tada ova je uspostavljena operativna grupa kako bi sprovodila

protivterorističke politike na Kosovu.

(d) Sprečavanje i borba protiv pranja novca, finansiranje

terorizma i konfiskacija imovine

U zemljama ZB, problem pranja novca, kontrole sumnjivih finansijskih

transakcija i konfiskacije nezakonito stečene imovine trajan je problem čiji koreni

vode iz neformalne privrede koja postoji u ovom regionu. Stvarna posvećenost da

se odgovori na pitanje finansijskog kriminala počela je tek po uvoĎenju programa

za evropsku integraciju. U konkretnom smislu, Strukturirani dijalog vizne

liberalizacije povećao je motivaciju i posvećenost svih zemalja ZB ka primeni

zakona, izradi konkretnih politika i akcionih planova i uspostavljanju neophodnih

mehanizama i povećavanju njihovih kapaciteta za sprečavanje nezakonitih

transakcija koje na bilo koji način mogu biti povezane sa organizovanim

kriminalom, korupcijom ili terorizmom. Na Kosovu, pranje novca, finansijski

terorizam i zaplena imovine ureĎeni su krivičnim zakonikom i konkretnim

zakonima kao što je Zakon o borbi protiv pranja novca i finansiranja terorizma i

zakon o konfiskaciji imovine. Istraga pranja novca sprovodi se od strane

Kosovske policije u saradnji sa Finansijskom obaveštajnom jedinicom (FOJ)16 i u

odreĎenim slučajevima, Agencijom za borbu protiv korupcije. Odgovornost za

praćenje sumnjivih finansijskih transakcija leži na Jedinici za finansijsku istragu

koja je nezavisan mehanizam pod okriljem Ministarstva finansija i koji ostvaruje

saradnju sa svim odeljenjima Kosovske policije.

16

Finansijska obaveštajna jedinica bila je deo EULEX-a do 2011. godine kada su njene

odgovornosti prenete na FOJ

54

Zakon o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma uspostavio jeFOJ kao

nezavisnu instituciju koja pruža finansijske obaveštajne podatke istražnim telima

u domenu pranja novca i finansiranja terorizma. Gledajući unapred, Kosovo bi

trebalo da primeni relevantnu strategiju i akcioni plan kako bi ove inicijative bile

uspešnije. MeĎutim, nakon 15 meseci, ni Bosna i Hercegovina, ni Srbija niti

Albanija nisu usvojile dovoljnu strategiju i akcioni plan, tako da ako uporedimo

Kosovo sa njima ono i ne zaostaje toliko puno. Makedonija i Crna Gora ostvarile

su nešto veći pomak u ovoj oblasti, pošto su bili u fazi primene, ali gledajući

uopšteno, Kosovo i ne zaostaje puno ovog puta u poreĎenju sa drugim zemljama

zapadnog Balkana.

Izveštaj sugeriše da je pranje novca značajan problem koji će zahtevati veću

posvećenost odnosnih i relevantnih institucija.17 Sa druge strane, postoji trend

poboljšanja prijavljenih transakcija, iako ogromna količina doznaka koje dolaze

na Kosovo sugeriše da i dalje ogromna svota novca ulazi na Kosovo a da se ne

prijavljuje Carini. Sa druge strane, konfiskacija imovine problem je na Kosovu,

kao što je to slučaj i u svim drugim zemljama ZB, i u nekoliko proteklih godina,

malo je uraĎeno oko ovoga upravo zbog neformalne privrede i visokih nivoa

korupcije koji su i dalje prisutni u regionu. Vredi napomenuti da je Agencija za

zaplenjenu i konfiskovanu imovinu uspostavljena 2010. godine. MeĎutim, tek

februara 2013. godine Skupština Kosova usvojila je konkretan zakon koji ureĎuje

zaplenu i konfiskaciju nezakonite imovine18 stečene krivičnim delima.19Prema

medijskim izveštajima, ukupna vrednost sve zaplenjene i konfiskovane imovine

kojom upravlja ova agencija iznosi oko 1.1 miliona evra. 20 Većina ove

konfiskovane imovine predstavlja krijumčarenu robu koju su zaplenile Carina,

Agencija za veterinu i Nezavisan savet za rudnike i minerale.

8.3. Saradnja organa reda i mira

17

Izveštaj o napretku za Kosovo za 2013, Evropska komisija, 16. oktobar 2013,

http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2013/package/ks_rapport_2013.pdf 18

Zakon o proširenim ovlašćenjima za zaplenu i konfiskaciju ilegalno stečene imovine, Skupština

Kosova, februar 2013,http://www.kuvendikosoves.org/?cid=2,191,1008 19

Intervju Ismeta Kabashija, glavnog državnog tužioca Republike Kosovo, dat Radiju Slobodna

Evropa, maj 2013. http://www.evropaelire.org/content/article/24994045.html 20

"Na Kosovu ove godine 1 milion evra od konfiskovane imovine", Koha Ditore,

http://www.kohaditore.com/index2.php?page=1,13,118288

http://www.kuvendikosoves.org/?cid=2,191,1008

http://www.evropaelire.org/content/article/24994045.html


55

Razvoj saradnje organa reda još jedan je ključan aspekat procesa vizne

liberalizacije u kome su sve zemlje ZB pokazale svoju ozbiljnu posvećenost.

MeĎutim, kada govorimo o pitanjima saradnje organa reda vredi napomenuti da

postoji velika praznina izmeĎu konteksta drugih zemalja ZB i Kosova, zbog

njegovog specifičnog političkog statusa. Kosovo tek treba da bude priznato kao

država od strane nekoliko strateški veoma važnih zemalja. Povrh toga, Kosovo tek

treba da postane članica u nekim od ključnih meĎunarodnih organizacija.To

znači da nasuprot drugim zemljama ZB koje su bile u mogućnosti da potpišu i da

ratifikuju različite konvencije koje ureĎuju pitanja u vezi sa meĎunarodnom

saradnjom organa reda, Kosovo nije bilo u prilici da to i učini. Posledično, Kosovo

je i dalje jedina zemlja na ZB koja ne učestvuje u značajnim meĎunarodnim

mehanizmima za saradnju organa reda kao što su INTERPOL i EUROPOL.

Kosovska policija proaktivno istražuje modalitete saradnje sa evropskim

policijskim agencijama, konkretno sa EUROPOL-om u operativnim aspektima

koji vode ka zajedničkim ciljevima borbe protiv različitih vidova organizovanog

kriminala. Tokom perioda obuhvaćenog izveštajem, Kosovska policija održala je 4

operativna sastanka sa EUROPOL-om, kao i 3 tekuće zajedničke istrage u

nastavku redovne razmene informacija koja se meĎu njima odvija. Pod nadzorom

EUROPOL-a, KP ILECU je učestvovao na konferenciji u vezi sa organizovanim

kriminalom na zapadnom Balkanu. U smislu saradnje sa INTERPOL-om,

Kosovska policija i dalje održava kontakte sa štabom INTERPOL-a u Lionu

putem kancelarije INTERPOL-a u sklopu UNMIK-a u Prištini. U tom smislu,

Kosovska policija bila je u zvaničnoj poseti štabu INTERPOL-a marta 2013, a

delegacija INTERPOL-a posetila je Kosovo maja 2013. Saradnja u operativnom i

obaveštajnom aspektu sa INTERPOL-om nastavila se pošto je 600 od ukupno

1490 predmeta koje je obradio ILECU tokom prve polovine 2013. godine,

kanalisano preko INTERPOL-a (MUP, 2013).

MeĎutim, ovo ne znači da Kosovo nije posvećeno kada govorimo o razvoju

meĎunarodne saradnje policijskih organa. Zapravo, kako bi se poboljšala

meĎunarodna saradnja, 2011. godine Kosovo je uspostavilo Jedinicu za

meĎunarodnu koordinaciju sa policijskim organima (ILECU), koja funkcioniše u

sklopu Generalne direkcije Kosovske policije. Kosovski ILECU deo je

Regionalnog saveta za saradnju (RCC), projekta ILECU koji su pokrenule

Austrija, Slovenija i Rumunija 2008. godine. Njegov cilj je da uspostavi

56

mehanizme za koordinaciju i da pruži platformu za odgovarajuću policijsku

saradnju izmeĎu svih zemalja jugoistočne Evrope. Uprkos pridruživanju ILECU,

Kosovo tek treba da razvije direktnu saradnju sa zemljama kao što su Srbija,

Bosna i Hercegovina i Rumunija, koje su takoĎe deo ove inicijative, usled

činjenice da nisu priznale državnost Kosova. Stoga, u pokušaju da se izbegne bilo

kakva praznina u nedostatku saradnje sa svim zemljama i organizacijama koje

nisu priznale Kosovo, potpisan je sporazum izmeĎu Vlade Kosova i EULEX-a

kojim se ova misija EU ovlašćuje da olakša saradnju u domenu vladavine prava u

ime Kosova. Shodno tome, EULEX i UNMIK su još uvek formalno odgovorni za

slanje i prijem zahteva INTERPOL-u, EUROPOL-u u zemljama koje nisu priznale

Kosovo.

Sa druge strane, kao što je to slučaj u svim drugim zemljama ZB, Kosovo je

usredsreĎeno na razvoj bilateralna saradnje sa zemljama iz regiona, EU i

inostranstva. Do sada, već su sklopljeni sporazumi o policijskoj saradnji sa:

Albanijom, Makedonijom, Hrvatskom, Austrijom i Švedskom. Povrh toga,

Kosovo je takoĎe potpisalo specifične sporazume u konkretnim oblastima, na

primer potpisan je sporazum sa Francuskom i Makedonijom u borbi protiv

trgovine ljudima; ostvarena je saradnja u domenu bezbednosti sa Nemačkom;

sporazum o borbi protiv organizovanog kriminala i neregularnih migracija sa

MaĎarskom; sporazum o carinskoj saradnji sa Ujedinjenim Kraljevstvom,

Nemačkom, Irskom, Švajcarskom, Bugarskom, Republikom Češkom, Kanadom,

Švedskom, Sjedinjenim Američkim Državama i Saudijskom Arabijom.21

Najnedavniji sporazum potpisan je izmeĎu Kosova i Italije u domenu borbe

protiv transnacionalnog kriminala. Prijavljeno je da su drugi slični sporazumi u

procesu zaključivanja. Kosovo i dalje zaostale za drugim zemljama ZB kada

govorimo o meĎunarodnoj saradnji policijskih organa. Ovo nije rezultat

nedostatka voljnosti ili nastojanja, već proizvod političkog problema oko

priznavanja/nepriznavanja Kosova. Pošto Kosovo nije bilo u mogućnosti da se

pridruži odreĎenim meĎunarodnim policijskim organizacijama, nije relevantno

uporeĎivati napredak Kosova sa napretkom zemljama ZB nakon 15-mesečnog

perioda izveštavanja.

21

Izvori iz Kosovske policije

57

8.4. Pravosudna saradnja u krivičnim stvarima

Slično saradnji u domenu vladavine prava, Kosovo je pokazalo značajnu

posvećenost i kada govorimo o pravosudnoj saradnji. Ono je ostvarilo značajan

napredak u poboljšavanju zakonodavstva, izradi novih mehanizama i

povećavanju institucionalnih kapaciteta u ovim pitanjima. Kosovo je već

upotpunilo zakonski okvir koji ureĎuje postupak podnošenja pravosudnih

zahteva koji suu skladu sa acquis EU. Zakonik o krivičnom postupku predviĎa

ulogu i postupak saradnje pravosudnih organa u krivičnim predmetima (Zakonik

o krivičnom postupku: 2012). Pored toga, Zakon o meĎunarodnoj pravnoj

saradnji u krivičnim stvarima koji je preraĎen nedavno, ureĎuje mandat

Kancelarije za unutrašnju pravnu saradnju (OILC), koja je odgovorna da se bavi

zahtevima za dobijanje meĎunarodne pravne pomoći od drugih zemalja.

Pored postojećeg zakonodavstva, Kosovo takoĎe primenjuje različite bilateralne

sporazume o saradnji sudskih organa koji su već sklopljeni. Isti obuhvataju

sporazume koji su sklopljeni u tri različita perioda: 1) sa Austrijom, Republikom

Češkom i Ujedinjenim Kraljevstvom, koji su nasleĎeni iz perioda bivše

Jugoslavije; 2) sa Srbijom koji datira iz vremena administracije UNMIK-a i 3) i

novi sporazumi potpisani izmeĎu Vlada Republike Kosovo i Albanije, Belgije,

Hrvatske, Makedonije, Švajcarske, Turske i poslednji Italije.

Pored ostvarenog napretka, Kosovo se takoĎe suočava sa značajnim izazovima

koji čine da kosovo zaostaje za drugim zemljama ZB. Ovi izazovi direktno su

povezani sa nemogućnošću Kosova da postane član ključnih meĎunarodnih

organizacija i mehanizama koji olakšavaju saradnju sudskih organa u krivičnim

stvarima. U pokušaju da izbegne ove prepreke, Vlada Kosova angažovala je

EULEX da olakša sudsku saradnju u krivičnim stvarima u ime kosovskih

institucija, odnosno u slanju i prijemu formalnih zahteva ka/od zemalja,

organizacija i mehanizama koji nisu priznali Kosovo. Zaista, ovo možda i nije bilo

idealno rešenje kada govorimo o razvoju održive pravosudne saradnje u ovoj

oblasti i kosovske institucije rade neumorno kako bi prevazišle političke prepreke

koje onemogućuju da zemlja ostvari napredak.

Nezavisno od toga, kao što je to slučaj sa saradnjom policijskim organa, kada

govorimo o tome da se napravi paralela izmeĎu napretka koji je ostvaren u

58

saradnji krivičnih pravosudnih organa izmeĎu Kosova i drugih zemalja zapadnog

Balkana, političke prepreke ne mogu se koristiti kao uporediv pokazatelj, imajući

u vidu izazove uperene ka Kosovu, u smislu priznavanja njegove državnosti od

strane pojedinačnih zemalja i meĎunarodnih organizacija..

8.5. Zaštita ličnih podataka

Zaštita ličnih podataka i prava na privatnost predstavlja novu sferu na zapadnom

Balkanu, i samim tim na Kosovu. Nacionalna agencija za zaštitu ličnih podataka

(NAZLP) najskorija je institucija tog tipa u regionu. MeĎutim, razlika u praksi i

iskustvu je mala u poreĎenju sa drugim zemljama u regionu. Ono što je bio

preduslov za druge zemlje jeste usvajanje odnosnog zakonodavstva, dok je

Kosovo, pored usvajanja zakonodavstva, stavilo na snagu i primenu donetih

zakona jednim brojem odluka.

Samo u prvoj polovini 2013. godine, NAZLP22 je doneo jedan broj odluka koje su

prilično velike u kontekstu puta Kosova ka bezviznom režimu, što je uslov koji

nije nametnut drugim zemljama Balkana. Kosovo je uspelo da potpiše

memorandum o saradnji sa drugim zemljama, što obeležava značajan korak da se

obezbedi da se podaci ne dele sa trećim zemljama. Zahtevi za izmenu postojećeg

zakonodavstva doveli su do uključivanja NAZLP-a u usklaĎivanje nekolicine

odredbi, odražavajući se na taj način da izmenu direktiva EU u ovoj oblasti.

NAZLP se suočavao sa različitim izazovima na svom putu ka konsolidaciji, od

kojih su najistaknutiji oni finansijske prirode. Ograničeni budžet i ograničeni

kancelarijski prostor onemogućili su primenu ciljeva NAZLP-a, posebno kada

govorimo o kampanjama za podizanje svesti. Pored toga, nedostatak izgradnje

podjednakih i odgovarajućih23kapaciteta za sve članove agencije bilo je još jedno

pitanje podložno finansijskim ograničenjima.24 Uprkos ovim preprekama, NAZLP

je uspeo da poveća institucionalne kapacitete javnih institucija kao i ključnih

privatnih kompanija (Qehaja, 2013).

22

Neformalna komunikacija sa predstavnicima Vlade Kosova, jul 2013. 23

Direktan korisnik obuka bilo je samo upravljačko osoblje NAPDP-a 24

Intervju KCSS-a sa g. Bekim Demiri, nacionalnim nadzornikom za zaštitu ličnih podataka, mart

2013.

59

Značajna poboljšanja u povećavanju svesti o značaju zaštite ličnih podataka

ostvarena su na centralnom nivou i u nekolicini većih privatnih kompanija, dok je

opštinski nivo podbacio – neimenovanjem službenika za zaštitu ličnih podataka.

Glavni izazov u ovom domenu ostaje opšta javna svest koja je u začeću na Kosovu

i na celom zapadnom Balkanu usled ograničenog shvatanja prava graĎana na

zaštitu ličnih podataka u urbanim područjima i skoro potpunog nepostojanja

znanja o ovoj pojavi u seoskim oblastima (Qehaja, 2013). Gledano u celosti,

napredak Kosova u ovoj oblasti komparativno je napredak u odnosu na napredak

zemalja ZB u istoj fazi procesa vizne liberalizacije.

Reference:

• Assessment for Implementation by Albania of Roadmap for Visa Liberalization,

European Commission,


%20Commission%20Assessment%20Albania.pdf

• Assessment for Implementation by Serbia of Roadmap for Visa Liberalization,

European Commission,


%20Commission%20Assessment%20Serbia.pdf

• Customs and Excise Code of Kosovo, Kosovo Customs, November 2008


• Criminal Code, Assembly of Kosovo, Prishtina, 22 June 2012,

http://www.assembly-kosova.org/?cid=2,191,914

• Criminal Procedural Code, Assembly of Kosovo, 21st, December 2012,


• EU Commission, Visa Liberalisation with Kosovo* Roadmap‟, Brussels, June

2012,

• KCSS interview with Mr. Bekim Demiri, National Supervisor for Personal Data

Protection, March 2013

• Qehaja. Florian. Discussion Paper on Protection of Personal Data. Task Force

for European Integration, Prishtina, February 2013, http://www.mei-

ks.net/repository/docs/Discussi_Material_Data_Protection.pdf

60

• Kosovo 2013 Progress Report, European Commission, 16th October 2013,

http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2013/package/ks_rappor

t_2013.pdf

• Interview of Ismet Kabashi, Chief State Prosecutor of Republic of Kosovo,

provided for "Radio Free Europe", May 2013.


• Interview of Ismet Kabashi, Chief State Prosecutor of Republic of Kosovo,

provided for "Radio Free Europe", May 2013.


• "In Kosovo this year only 1 million Euro Confiscated Assets", Koha Ditore,


• Law on Anti-Corruption Agency, Assembly of Kosovo, 29th November 2009,

http://akk-

ks.org/repository/docs/Ligji_per_Agjencine_kunder_Korrupsionit_nr_03_L_1

59.pdf

• Law on Courts, Assembly of Kosovo, Prishtina, 09 August 2010,


• Law on Declaration, Origin and Control of Property of Senior Public Officials

and on Declaration of Origin and Control of Gifts for all Public Officials


• Law on Extended Competences for Sequestration and Confiscation of Illegal

Assets, Assembly of Kosovo, February 2013,

http://www.kuvendikosoves.org/?cid=2,191,1008

• Law on International Legal Cooperation in Criminal Matters, Assembly of

Kosovo, Prishtina, 31st July 2013 http://www.assembly-

kosova.org/?cid=2,191,1049,

• Law on Judicial Council, Assembly of Kosovo, Prishtina, 30th September 2010,

http://www.assembly-kosova.org/common/docs/ligjet/2010-223-eng.pdf

• Law on Management of the Sequestrated or Confiscated Assets, Assembly of

Kosovo, 17th July 2009, http://www.assembly-

kosova.org/common/docs/ligjet/2009_03-L-141_en.pdf

• Law on Prosecutorial Council, Assembly of Kosovo, Prishtina, 30th September

2010, http://www.assembly-kosova.org/common/docs/ligjet/2010-224-eng.pdf

• Law on State Prosecution, Assembly of Kosovo, Prishtina, 30th September

2010, http://www.kuvendikosoves.org/common/docs/ligjet/2010-225-eng.pdf

61

• Law on the Extended Powers for Confiscation of Assets Acquired by Criminal

Offence, Assembly of Kosovo, Assembly of Kosovo, March 2013 http://www.md-

ks.org/repository/docs/Ligji_per_Kompetencat_e_zgjeruara_(shqip).pdf

• Law on the Prevention of Money Laundering and Prevention of Terrorist

Financing, Assembly of Kosovo, 18th October 2010, http://www.assembly-

kosova.org/common/docs/ligjet/2010-196-eng.pdf

• National Strategy of Republic of Kosovo Against Narcotics (2012- 2017),

Ministry for Internal Affairs, June 2012, http://www.mpb-

ks.org/repository/docs/Strategjia_Finale_2012-2017_R.pdf

• "National Strategy for Controlling and Confiscation of the Small Arms and

Light Weapons 2013-2016", Ministry for Internal Affairs, 2013,


• National Strategy for Combating the Organized Crime; Ministry for Internal

Affairs, June 2012, http://www.mpb-

ks.org/repository/docs/Strategy_against_Organized_Crime_2012-2017_eng.pdf

• National Strategy for Combating the Trafficking of Human Being, Ministry for

Internal Affairs, May 2011, http://www.mpb-

ks.org/repository/docs/TQNJAnglisht.pdf

• National Strategy of Republic of Kosovo on Crime Prevention 2013 -2017,

Ministry for Internal Affairs, Prishtina, 2013, http://www.mpb-

ks.org/repository/docs/Strategjia_shtetrore_e_Republikes_se_Kosoves_per_pa

randalim_.pdf

• Report on Progress on Kosovo Visa Liberalization Process, European

Commission‟s First progress report on Kosovo, February 2013

• The Fifth Meeting of National Council for European Integration Took Place

(minutes of the meeting) , Ministry for European Integration, Prishtina, 7th

October 2013, http://www.mei-ks.net/?page=2,5,763

• Third Report on the Post-Visa Liberalisation Monitoring for the Western Balkan

Countries in accordance with the Commission Statement of 8 November 2010,

European Commission, Brussels, 28th August 2012, http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0472:FIN:EN:PDF

62

IX. Ljudska prava i zaštita manjinskih

zajednica – Blok 4

9.1. Opšta zapažanja

Vizna liberalizacija sa mapom putaza Kosovo25 neprekidno podseća čitaoca na

osporeni status Kosova, i samim tim na prilično očiglednu zvezdicu. Uslov da „će

dijalog o vizama biti poveden na način koji neće prejudicirati stav država članica

o statusu‟ predstavlja odraz skepticizma oponenata kada govorimo o suverenitetu

Kosova iako dozvoljava istovremeno pragmatičnu primenu mera za suzbijanje

diskriminacije i unapreĎenje osnovnih prava. Ono obezbeĎuje neutralnost

Komisije duž procesa vizne liberalizacije, priznajući opasnost promovisanja

suvereniteta Kosova. Sa druge strane, postoji očita ironija u činjenici da mora da

udovolji protestu onih koji se protive potrazi požrtvovane države za njenom

samostalnošću zalažući se istovremeno za poboljšanje situacije u kojoj žive

manjinske grupe u tom društvu. Sve u svemu, ovo ilustruje potrebu da se Kosovo

razmotri zasebno kada se ocenjuju „Osnovna prava u vezi sa slobodom kretanja‟

na zapadnom Balkanu.

Osnovna prava u vezi sa slobodom kretanja koja se pominju u mapama puta za

Balkan u skladu su sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima. Ona deli

vrednosti sa članom 13 Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima26, koji kaže:

(1) Svako ima pravo na slobodu kretanja i izbora stanovanja u granicama

pojedine države.(2) Svako ima pravo da napusti svaku zemlju, uključujući svoju

vlastitu, i da se vrati u svoju zemlju. Evropska konvencija o ljudskim pravima27

dodaje sledeće: (3) Nikakva ograničenja ne mogu se postaviti u odnosu na

ostvarivanje ovih prava osim onih koja su u skladu sa zakonom i koja su nužna

u demokratskom društvu u interesu nacionalne sigurnosti ili javne sigurnosti,

25

„Vizna liberalizacija sa Mapom puta zaKosovo*‟, (2012), Komisija EU 26

„Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima‟, (1948), Generalna skupština Ujedinjenih nacija 27

„Evropska konvencija o ljudskim pravima‟, (2010), Evropski sud za ljudska prava

63

radi očuvanja javnog poretka, za sprečavanje kriminala, za zaštitu morala ili

radi zaštite prava i sloboda drugih.(4) Prava iz stava 1. mogu se takođe, u

posebnim oblastima ograničiti u skladu sa zakonom i opravdati javnim

interesom u demokratskom društvu.

Blok 4 mape puta za zemlje zapadnog Balkana282930 prevashodno se bavi ovim

pravima. MeĎutim, proces postizanja slobode kretanja ograničen je društveno-

ekonomskom opresijom manjinskih grupa u svakoj od ovih zemalja. Do nedavno,

uraĎeno je malo da se ublaži nejednakost koja je povezana sa manjinama, ali ovo

mora da se reši ukoliko je cilj da se postigne univerzalna sloboda kretanja. Mape

puta za zemlje zapadnog Balkana ukazuju da je integracija Roma prioritet u tom

smislu. Romi su često izloženi viktimizaciji u balkanskim državama i njihova

patnja identifikovana je kao problem koji prevazilazi državne granice. U tom

smislu, teško je zacrtati jednostrano poboljšanje uslova života Romaa sve ovo

ograničeno je angažovanjem i voljnošću svake države da deluje. Shodno tome, tri

izveštaja koja je izdala Evropska komisija a koji prate napredak radnji balkanskih

zemalja da poboljšaju osnovna prava usredsreĎuju se, pre svega, na uključivanje

romske zajednice u društvo.

Iako se ovaj proces ocenjuje pojedinačno za svaku državu, većina zemalja

zapadnog Balkana navodi da su započele ovaj proces pre uključivanja Kosova. Ne

samo da Kosovo treba da izdrži pritisak dobijanja svoje mape puta nakon što su

susedi već primenili mnoge od njenih zahteva, već sadrži i dodatne kriterijume za

suzbijanje ove pojave u kategoriji manjinskih grupa. Iako je Komisija iznela

potrebu da države zapadnog Balkana odgovore na potrebe svih manjina, ona

posebno pominje ove grupe u mapi puta za Kosovo. Povrh borbe protiv

isključenosti zajednice Roma, mapa puta naglašava manjinske zajednica

kosovskih Srba, Aškalija, Egipćana, Bošnjaka, Turaka i Goranaca. Posledični

izveštaj koji prati način na koji Kosovo primenjuje ovu politiku odnosi se na

status Roma i kosovskih Srba, dok se u tri izveštaja o Albaniji, Makedoniji i Srbiji,

uopšte ne pominju manjinske grupe sem Roma. Shodno tome, može se reći da je

Kosovo pod budnijim pogledom u domenu osnovnih prava u poreĎenju sa

28

„Mapa puta vizne liberalizacije sa Albanijom‟, (2008), Komisija EU 29

„Vizna liberalizacija sa Makedonijom‟, (2008), Komisija EU 30

„Vizna liberalizacija sa Srbijom‟, (2008), Komisija EU

64

njegovim susedima. Pored toga, neizbežno će se uporeĎivati u odnosu na

aktuelan napredak, uprkos činjenici da se nalazi u početnim fazama ovog procesa.

Tabela br. 1 predviĎa zahteve za Albaniju, Makedoniju, Srbiju i Kosovo u vezi sa

slobodom kretanja i osnovnim pravima. Trebalo bi napomenuti da ovaj blok nosi

naziv „Spoljni odnosi i osnovna prava‟ za Albaniju, Makedoniju i Srbiju a za

Kosovo glasi „Osnovna prava u vezi sa slobodom kretanja‟. Ovo je dodatni

podsetnik na vanredan status Kosova, faktor koji je dalje naglašen izostavljanjem

„ustavnih‟ odredbi u slučaju Kosova. Zahtevi koji važe za Kosovo u suštini su isti

kao i za druge zemlje Balkana, ali su nešto intenzivniji usled njegovog konteksta

bez presedana. Još jedan nedostatak kada govorimo o diskursu u mapi puta za

Kosovo jeste izbegavanje izraza „državljani‟, korišćenje izraza „graĎani‟ u pokušaju

da se izbegne spor o suverenitetu.

Albanija/Makedonija/Srbija Kosovo

Sloboda kretanja - Građanima ne bi trebalo

zabraniti niti ih diskriminisati

na osnovu njihove rase, pola,

invaliditeta itd.

- Građanima ne bi trebalo

zabraniti niti ih diskriminisati

na osnovu njihove rase, pola,

invaliditeta itd.

Uslovi i postupci za izdavanje

isprava

- Obezbediti pristup građana

putnim i ličnim ispravama, bez

obzira na poreklo

- Obezbediti potpun i delotvoran

pristup izbeglica mogućnostima

za vađenje isprava

- Obezbediti pristup građana

putnim i ličnim ispravama, bez

obzira na poreklo

- Obezbediti potpun i delotvoran

pristup interno raseljenih lica,

izbeglica i povratnika u smislu

mogućnosti za vađenje putnih i

ličnih isprava

Ljudska prava i poštovanje i

zaštita manjina

- Obezbediti poštovanje

ustavnih odredbi o zaštiti

manjina

- Usvojiti i primeniti

zakonodavstvo koje obezbeđuje

efektivnu zaštitu od

diskriminacije

- Predvideti uslove i okolnosti za

dobijanje državljanstva

-Obezbediti poštovanje/zaštitu

ljudskih prava

- Obezbediti primenu

relevantnog zakonodavstva o

zaštiti od diskriminacije

- Sprovesti zakonodavstvo koje

definiše uslove i okolnosti za

dobijanje državljanstva

65

- Istražiti etnički motivisane

incidente u oblasti slobode

kretanja

- Sprovesti relevantne politike u

pogledu svih manjina,

uključujući i Rome

- Istražiti etnički motivisane

incidente u oblasti slobode

kretanja

- Obezbediti integraciju lica koja

pripadaju manjinskim

zajednicama kosovskih Srba,

Roma, Aškalija,Egipćana,

Bošnjaka, Turaka i Goranaca

(Tabela. 1)31

Tre

ći i

zve

šta

j

Srb

ija

Ogr

anič

en

nap

red

ak

u

do

men

u

slo

bo

de

kre

tan

ja

Po

treb

ni

znač

ajn

i

fin

ansi

jsk

i re

surs

i za

reša

van

je

usl

ova

zaje

dn

ice

>R

om

a

Kam

pan

ja

Min

ista

rstv

a

un

utr

ašn

jih

p

osl

ova

za

anga

žov

anje

oso

blj

a iz

man

jin

skih

zaje

dn

ica

Stra

tegi

ja/A

kci

on

i

pla

n ž

eli

da

po

bo

ljša

stat

us

Ro

ma

–

nez

nat

no

p

ob

olj

šan

je

u

ob

razo

van

ju/z

dra

vst

ven

oj

zašt

iti/

civ

iln

oj

regi

stra

ciji

Ro

mi

su

i d

alje

ugr

ože

ni/

mar

gin

aliz

o

van

i, p

rist

up

tr

žišt

u

rad

a i

dal

je o

gran

ičen

Tre

ći i

zve

šta

j

Ma

ke

do

nij

a

Un

apre

đen

i te

hn

ičk

i

kap

acit

eti

Cen

tara

za

inte

grac

iju

R

om

a,

teh

nič

ka

op

rem

a

pru

žen

a

Ak

cio

ni

pla

n

za

uk

lju

čiv

anje

Ro

ma/

izb

egli

cau

svo

j

en d

ecem

bra

20

11

.

Ak

cio

ni

pla

n

ob

uh

vat

a m

ere

za

pri

stu

p

rom

sko

g

živ

lja

ob

razo

van

ju,

smeš

taju

i

ličn

im

do

ku

men

tim

a.

Ško

le

izgr

ađen

e,

nas

tav

ljen

e m

ere

za

stip

end

ije.

O

bu

ka

za

rom

ske

zdra

vst

ven

e

po

sred

nik

e.

Tre

ći i

zve

šta

j

Alb

an

ija

Nej

edn

ak n

apre

dak

u

vez

i sa

o

sno

vn

im

pra

vim

a.

Ost

var

en

od

ređ

eni

nap

red

ak

ok

o

bo

rbe

pro

tiv

dis

kri

min

acij

e že

na

Zah

teva

d

alje

usa

vrša

van

je

po

liti

čkih

sr

edst

ava

usm

eren

ih

ka

ugr

ože

nim

gru

pam

a

Spo

ra

pri

men

a

Stra

tegi

je

za

živ

otn

e

usl

ove

Ro

ma

Ogr

anič

eni

nap

red

ak

u u

klj

uči

van

ju R

om

a.

I d

alje

dis

kri

min

isan

i

u

glav

nim

kat

ego

rija

ma.

Dru

gi

izv

ešt

aj

Srb

ija

Sveo

bu

hv

atan

za

ko

n

pro

tiv

dis

kri

min

acij

e

do

net

od

20

09

.

Stra

tešk

i p

lan

za

Ro

me

po

bo

ljša

o

ob

razo

van

je,

civ

iln

u

regi

stra

ciju

i

zdra

vst

ven

u z

ašti

tu.

Ro

mi

se

i d

alje

suo

čav

aju

sa

lo

šim

dru

štv

eno

-

eko

no

msk

im

usl

ovi

ma

/

mar

gin

aliz

acij

om

/

ogr

anič

enim

pri

stu

po

m

trži

štu

rad

a

31

“Blok 4”, „Mapa puta vizne liberalizacije sa Kosovom*‟, (2008) i mape puta za Albaniju,

Makedoniju i Srbiju.

66

Dru

gi

izv

ešt

aj

Ma

ke

do

nij

a

Min

ista

rstv

o z

a ra

d i

soci

jaln

u

po

liti

ku

pri

men

juje

p

roje

kat

pru

žan

ja

pra

vn

e

po

mo

ći R

om

ima

Tre

ba

da

se o

bra

zuje

7 k

ance

lari

ja k

oje

će

pru

žati

sa

vet

e o

osn

ov

nim

pra

vim

a

Inte

nzi

vira

ti

civ

iln

u

regi

stra

ciju

R

om

a.

Po

bo

ljša

ni

uti

caj

ili

cen

tri

za

inte

grac

iju

Ro

ma/

ust

ano

ve

za

soci

jaln

u

zašt

itu

/

NV

O-i

Ned

ost

atak

li

čnih

isp

rav

a za

R

om

e

stva

ra

pro

ble

me

pri

do

bij

anju

b

enef

icij

a.

Po

rast

u o

bra

zova

nju

Ro

ma.

Dru

gi

izv

ešt

aj

Alb

an

ija

Nej

edn

ak

nap

red

ak

ok

o s

lob

od

e k

reta

nja

.

Nek

a p

ob

olj

šan

ja

u

pra

vim

a d

etet

a

Nem

a b

ud

žeta

za

pru

žan

je

osn

ov

nih

usl

uga

Kam

pan

je

o

regi

stra

ciji

/ za

po

diz

anje

sv

esti

org

aniz

ov

ane,

, al

i

nis

u

po

tpu

no

efik

asn

e

Ak

cio

ni

pla

no

vi

na

lok

aln

om

n

ivo

u

nis

u

jasn

o d

efin

isan

i

Ro

mi

i d

alje

n

aila

ze

na

po

tešk

oće

u

živ

otn

im

usl

ovi

ma,

dis

kri

min

acij

i,

pri

stu

pu

ob

razo

van

ju

itd

.

Prv

i iz

ve

šta

j

Srb

ija

Do

net

op

šti

ok

vir

ali

zah

tev

a d

alju

pri

men

u

Pri

men

a st

rate

gija

za

Ro

me

treb

a b

iti

del

otv

orn

ija.

Po

treb

no

o

bez

bed

iti

civi

lnu

re

gist

raci

ju

svih

Ro

ma

Lo

ši

dru

štve

no

-

eko

no

msk

i u

slo

vi

uo

pšt

eno

. M

ora

ju

se

lega

lizo

vat

i

nez

ako

nit

a m

anji

nsk

a

nas

elja

.

Prv

i iz

ve

šta

j

Ma

ke

do

nij

a

Zak

on

o s

pre

čav

anju

i

zašt

iti

od

dis

kri

min

acij

e 1

.

jan

uar

20

11

.

Po

sveć

eno

st v

last

i d

a

od

gov

ore

na

po

treb

e

man

jin

a

Pri

men

a O

hri

dsk

og

ok

virn

og

spo

razu

ma

u t

ok

u

Pri

men

a St

rate

gije

i

akci

on

ih

pla

no

va

za

Ro

me

treb

a d

a se

po

bo

ljša

Ro

mi

se

i d

alje

suo

čav

aju

sa

te

škim

živ

otn

im

usl

ovi

ma

/dis

kri

min

acij

om

Prv

i iz

ve

šta

j

Alb

an

ija

Nap

red

ak

u

fun

kci

on

isan

ju

Ko

mis

ije

za z

ašti

tu o

d

dis

kri

min

acij

e

Do

volj

an

bu

dže

t

do

del

jen

za

Ko

mis

iju

,

ali

ne

za

Nac

ion

aln

u

stra

tegi

ju i

z 2

50

03

.

Nis

ka

sves

t o

zak

on

u

pro

tiv

dis

kri

min

acij

e

Ned

ovo

ljn

a p

rim

ena

Zak

on

a p

roti

v

dis

kri

min

acij

e i

Nac

ion

aln

e st

rate

gije

iz 2

00

3 .

Nas

toja

nja

d

a se

pri

men

i N

acio

nal

na

stra

tegi

ja

za

po

bo

ljša

van

je

živ

otn

ih u

slo

va

Ro

ma

mo

ra

da

se

nas

tavi

/

treb

a v

iše

fin

ansi

jsk

ih

sred

stav

a

Ro

mi

se s

uo

čava

ju s

a

siro

maš

tvo

m/

mar

gin

aliz

acij

o.

Ogr

anič

en

pri

stu

p

soci

jaln

im/j

avn

im

usl

uga

ma

Za

štit

a

od

dis

kri

min

aci

je

/

slo

bo

da

kre

tan

ja

Fin

an

sijs

ki

resu

rsi

Jav

na

sv

est

Pri

me

na

in

icij

ati

va

i

zak

on

od

av

stv

a

Me

re

pre

du

zete

za

inte

gra

ciju

ma

nji

nsk

ih g

rup

a u

dru

štv

o

Po

bo

ljša

nja

u

uk

lju

čen

ost

i/ži

vo

tni

m

usl

ov

ima

ma

nji

nsk

ih g

rup

a

(Tabela. 2)323334

32

„Radni dokumenat osoblja Komisije – O post-viznom praćenju zemalja zapadnog Balkana u

skladu sa Izjavom Komisije od 8. novembra 2010‟, (30.5.2011), Evropska komisija 33

„Radni dokumenat osoblja Komisije – Drugi izveštaj o post-viznom praćenju zemalja zapadnog

Balkana u skladu sa Izjavom Komisije od 8. novembra 2010‟, (7.12.2011), Evropska komisija 34

„Izveštaj Komisije Evropskom parlamentu i Savetu – Treći izveštaj o post-viznom praćenju

zemalja zapadnog Balkana u skladu sa Izjavom Komisije od 8. novembra 2010‟, (28.8.2012)

67

Tabela 2 pokazuje kako Komisija ocenjuje Albaniju, Makedoniju i Srbiju u tri

izveštaja koji su objavljeni od primene njihovih mapa puta. Ono što je tema koja

se prožima u sve tri zemlje jeste nedostatak doslednosti, posebno kada govorimo

o finansijskoj podršci za projekte i u sprovoĎenju zakonodavstva. Ovo je dovelo

do ograničene javne svesti, posebno meĎu onima kojima bi ovaj proces najviše

koristio. Analiza stavlja poseban akcenat na mere koje su primenjene u korist

romskog stanovništva. Iako postoje primeri pozitivnog napretka, može se

zaključiti da tri države imaju pred sobom prilično dug put dok ne ispune uslove

zacrtane mapom puta. Izveštaj o napretku Kosova objavljen je ranije ove godine i

to nakon triizveštaja o drugim zemljama zapadnog Balkana. Bilo koje oblasti u

kojima Albanija, Makedonija ili Srbija prevazilaze Kosovo trebalo bi da se

razmotre pod pretpostavkom da je, do sada, Kosovo dobilo samo jedan izveštaj o

praćenju. MeĎutim, kao što će biti pokazano, Kosovo ostvaruje izvanredan učinak

u nekim od oblasti osnovnih ljudskih prava i integracije manjinskih zajednica u

poreĎenju sa svojim susedima.

9.2. Zaštita od diskriminacije / sloboda kretanja

Uprkos nepozivanju na „Ustav‟ Kosova u Bloku 4 njegove mape puta, prvi izveštaj

o napretku navodi da se „ljudska i osnovna prava predviĎena ustavom Kosova…

tumače u skladu sa odlukama Evropskog suda za ljudska prava‟. Ustav je budno

oko suvereniteta i zaštite ljudskih prava kao „sastavni deo‟ zahteva da

odgovornost Kosova u smislu zaštite osnovnih prava bude ravna drugim

balkanskim zemljama. Po svemu sudeći, ovo poništava razliku u formulaciji mape

puta za Kosovo kada govorimo o oblicima u kojima se obezbeĎuje zaštita od

diskriminacije.

Izveštaj navodi komentar da „ljudi imaju ustavno pravo da se obrate ustavnom

sudu oko osnovnih prava,‟ uključujući sporove o ljudskim pravima, rodnoj

diskriminaciji i nestalim licima. Uspostavljanjem struktura na centralnom i

opštinskom nivou koje podupiru zaštitu osnovnih prava, Kosovo je zasigurno

Sva tri gore pomenuta izveštaja redovno se pominju u ovom članu, pod nazivom „prvi/drugi/treći

izveštaj Komisije‟

68

ostvarilo napredak, u poreĎenju, ako ne i prevazišlo, druge balkanske zemlje. Po

svemu sudeći, Kosovo je obrazovalo osnovno infrastrukturu da katalizuje

primenu i razvoj mera zaštite od diskriminacije i za slobodu kretanja. Izveštaj

takoĎe daje komentar na „čvrsti zakonski okvir‟ koji je uspostavljen na Kosovu, a

koji obezbeĎuje zaštitu i pravne mere koje sprečavaju javljanje diskriminacije.

Zakonska struktura je čvrsta kao što je to slučaj u drugim balkanskim zemljama, i

obuhvata zakone o rodnoj ravnopravnosti, borbi protiv diskriminacije (trenutno

predmet revizije, kako bi se „ojačao njegov mehanizam sankcija), zapošljavanju

lica sa invaliditetom i zakon o ombudsmanu. Makedonija je uvela zakon koji štiti

od diskriminacije januara 2011, dok je Srbija imala „sveobuhvatan‟ zakon od

2009. Kosovo je imalo ove zakone daleko pre Makedonije i Srbije, pošto ih je

UNMIK proglasio 2004. MeĎutim, kao što to opisuje izveštaj UNIJE iz 2008. ovo

je bio mnogo više „zakon na papiru‟, te je zbog toga nedavno pokrenuta njegova

revizija u smislu sposobnosti da izvrši svoj mandat 35 . Uz sve ovo može se

zaključiti da Kosovo ima zakonski okvir za zaštitu od diskriminacije koji je istog

standarda, ako ne i jači, u odnosu na druge balkanske države. Ono je takoĎe

ispunilo ove zahteve u kraćem vremenskom periodu.

(a) Finansijski resursi

Kritika koja se stalno pojavljuje u izveštajima Komisije o napretku zemalja

zapadnog Balkana jeste nedostatak finansijske podrške za projekte borbe protiv

diskriminacije. Prvi izveštaj komentariše da „posvećenost [makedonskih] vlasti da

odgovore na probleme manjina‟ treba dalju finansijsku podršku, kao što je slučaj i

sa Strategijom i akcionim planovima za romsku zajednicu. Prvi izveštaj navodi je

da je „Komisiji dodeljen dovoljan budžet za zaštitu od diskriminacije‟ ali i

nedovoljni finansijski i ljudski resursi za primenu Nacionalne strategije iz 2003.

Štaviše, drugi izveštaj sugeriše da u Albaniji nije izdvojen budžet za pružanje

osnovnih usluga. Treći izveštaj naglašava nedostatak finansijskih sredstava kako

bi se poboljšali životni uslovi Roma u Srbiji. Uporedbe radi, malo se pominju

finansijske odredbe u izveštaju o statusu Kosova.

Pre uvoĎenja mape puta za Kosovo, kancelarija premijera objavila je „Strategiju

za integraciju zajednica Roma, Aškalija i Egipćana u Republici Kosovo za period

35

„Podnesak Odboru UN-a za ekonomska, socijalna i kulturna prava‟, (2008), UNIJA – Savez

udruženja IRL-a

69

od 2009-2015‟. Ovo ukazuje da je vlada pokazala zainteresovanost za pitanje

borbe protiv diskriminacije u vreme slično susednim zemljama, iako Kosovo nije

dobilo detaljnu mapu puta od Evropske komisije. Strategija je navodila zahteve

koje svaki projekat treba da ispuni kako bi bio finansijski podržan. Ona je

predviĎala dodelu vladinih resursa kako bi se povećao životni standard

manjinskih grupa, iako se akcenat stavlja na meĎunarodnu zajednicu i

organizacije, u smislu pomoći u pružanju finansijske podrške raseljenim licima.

MeĎutim, ono što je interesantno o izveštaju jeste posvećenost da se obezbedi

kulturna integracija i podrška kao i finansijska podrška za mere borbe protiv

korupcije i za poboljšavanje životnih uslova.

(b) Javna svest

Poslednji izveštaj Komisije o napretku Kosova poklanjao je malu pažnju na javnu

svest. Nasuprot tome, izveštaji objavljeni za Albaniju, Makedoniju i Srbiju

naglašavali su potrebu da se stvori javna svest i proprati njeno napredovanje.

Izveštaj EU o napretku za Kosovo za 2011. navodi da je „vlada nastavila da

sprovodi nekolicinu kampanja za podizanje svesti o postojanju zakona protiv

diskriminacije‟ ali da slaba primena zakona protiv diskriminacije obeshrabruje

ljude da koriste uspostavljene sudske mehanizme. Izveštaj OEBS-a od septembra

2012. godine prokomentarisao je da vlada ima „mandat… da sprovede kampanje

senzibilizacije o pitanjima diskriminacije‟ i da je održala radionice i kampanje

informisanja javnosti kako bi podigla svest o Zakonu protiv diskriminacije36.

Dokazi sugerišu da Vlada Kosova ulaže odreĎene napore kako bi podstakla javnu

svest, ali da je ovaj proces prilično bezvoljan; na primer, OEBS je našao da nisu

sprovoĎene nikakve kampanje o Zakonu o upotrebi jezika.

Kampanje senzibilizacije u drugim balkanskim državama bile su podjednako

sporadične. Malo se pominjala javna svest u prvom izveštaju Komisije o ove tri

zemlje, a njihov značajan napredak po svemu sudeći nije se desio sve do

poslednjeg izveštaja. U tom smislu, iako su kampanje Kosova bile isprekidane,

čini se da je vlada ostvarila slične nivoe napretka u kraćem vremenskom okviru.

Ova nastojanja ometa, kao što je to slučaj u drugim zemljama, loša primena

zakonodavstva.

36

„Primena mera oko zakonodavstva u domenu ljudskih prava na Kosovu‟, (2012), OEBS

70

(c) Primena inicijativa i zakonodavstva

Najštetniji faktor koji utiče na sposobnost Kosova da ispuni uslove mape puta

odnosi se na primenu političkih ideja i zakonodavstva, što je pitanje koje je

odraženo i kod mnogih od njegovih suseda. Izveštaj o napretku Komisije navodi

da, kada govorimo o strategiji i akcionim planovima Kosova, postoji „nedostatak

političke volje i slab kapacitet u ministarstvima i opštinama.‟ Neki primeri,

istaknuti u izveštaju, odnose se na identitet. Iako su izmene i dopune na

zakonodavstvo o putnim ispravama i ličnim kartama donete 2010. odnosno 2012,

izveštaj je našao da je sloboda kretanja značajno ograničena usled „nedostatka

primene na opštinskom nivou‟ 37 38 . Pravni okvir koji se odnosi na civilnu

registraciju takoĎe je smatran „zadovoljavajućim‟, ali su ga ometali loši nivoi

njegove primene. OEBS je utvrdio da primena zakonodavstva, konkretno Zakona

protiv diskriminacije, „nailazi na poteškoće usled nejasnoće nekih od njegovih

odredbi‟ 39 . Komisija je takoĎe ukazala na nedoslednost u funkcionisanju

Opštinskih saveta za bezbednost u zajednici. Opšti konsenzus meĎu

meĎunarodnim telima jeste da je potrebno zakonodavstvo doneto ali se ne

primenjuje na terenu.

Prvobitna procena Komisije o Albaniji i Makedoniji pokazala je nedovoljnu

primenu politike protiv diskriminacije. Dokazi ukazuju da nijedna zemlja više

nije posvećena primeni zakonodavstva. Ocena Komisije o nivoima na kojim

Albanija sprovodi svoje zakonodavstvo ukazuje na apatiju i pokazuje mala

poboljšanja objavljivanjem svakog izveštaja. Percepcije javnosti glavni su

doprinosioci indiferentnosti oko primene zakonodavstva. Jedna studija pokazala

je da je Albanija prilično konzervativna u svim pristupu prema zajednici LGBT i

da se zapravo smatra meĎu najhomofobičnijim nacijama u Evropi40. MeĎutim,

Albanija nije izuzetak u tom smislu; Komisija je utvrdila da se „zajednica lezbijki,

homoseksualaca, biseksualaca, transvestita i transrodnih lica (LGBT) suočava sa

stigmatizacijom i pretnjama nasiljem‟ i na Kosovu. Ovo ukazuje na nevoljnost da

37

„Zakon br.04/L-126 o izmeni i dopuni Zakona br.03/L-099 o ličnim katama‟, (2012), Skupština

Republike Kosovo 38

„Zakon br.03/L-217 o izmeni i dopuni Zakona br.03/L-037 o putnim ispravama‟, (2010),

Skupština Republike Kosovo 39

„Mere primene za zakonodavstvo koje utiče na ljudska prava na Kosovu‟, (2012), OEBS 40

„Albanija najhomofobičnija država u Evropi, kaže anketa‟, (25.03.13), “Balkan Insight”,

dostupna na: http://www.balkaninsight.com/en/article/albania-is-the-most-homophobic-country-

in-europe-survey-says

http://www.balkaninsight.com/en/article/albania-is-the-most-homophobic-country-in-europe-survey-says

http://www.balkaninsight.com/en/article/albania-is-the-most-homophobic-country-in-europe-survey-says

71

se primeni zakonodavstvo na Kosovu i u drugim balkanskim državama,što može

biti ograničeno nedostatkom političke volje. Ovo se katalizuje javnim

percepcijama, što ukazuje da vlade moraju da se angažuju u rigoroznim

kampanjama borbe protiv diskriminacije kako bi podstakli primenu

zakonodavstva.

Mere preduzete za integraciju manjinskih grupa u društvu

Tačne brojke o manjinskim grupama veoma je teško izmeriti usled velikog broja

neregistrovanih ljudi. Međutim, etnička demografska slika na Kosovu, utvrđena

‘Demografskom, socijalnom i anketom reproduktivnog zdravlja na Kosovu’,prikazana je u

tabeli. 3. Mapa puta za Kosovo naglašava potrebu da se romska manjina integriše u zemljama

zapadnog Balkana. Međutim, na Kosovu postoji mnogo više drugih manjinskih grupa, sa znatno

većom populacijom, odnosno 3.9% Srba. U Srbiji, na primer, neka merenja sugerišu da Romi

sačinjavaju 2.05% značajno veće populacije iz reda drugih nacionalnih zajednica. Ove statistike

pokazuju da manjinske grupa sačinjavaju približno 8% ukupnog stanovništva na Kosovu.

Međutim, barometar bezbednosti na Kosovu utvrdio je da 28% anketiranih smatra da su deo

društvenih grupa diskriminisanih na Kosovu. Ovo ukazuje na poteškoće da se izmere nivoi

manjinskih grupa, a da ne govorimo o njihovoj uspešnoj integraciji u društvo.

(Tabela. 3)414243

41

„Demografska, socijalna i anketa reproduktivnog zdravlja na Kosovu‟, (2011), Republika

Kosovo – Ministarstvo javne uprave 42

„Popis stanovništva, domaćinstava i stanova u Republici Srbiji iz 2011‟, (2012), Zavod za

statistiku Republike Srbije

72

Integracija manjinskih grupa u društvo zahteva više od stvaranja zakonodavstva,

pošto zakonska zaštita neminovno ne poboljšava javne percepcije ili društveno-

ekonomske uslove manjina, osim ukoliko se ne primeni u praksi. Prvi izveštaj

pokazao je da su nastojanja da se integrišu manjinske grupe u albansko,

makedonsko i srpsko društvo bila izrazito ograničena. Iako su svi oni imali slično

zakonodavstvo kosovskom, koje navodno štiti graĎane od diskriminacije, javna

percepcija ukazuje na nedostatak političke volje da se manjinske grupe integrišu

u društvo. Prvi izveštaj ukazuje da nijedna od zemalja u pitanju nije ostvarila

značajniji pomak u uključivanju Roma. UtvrĎeno je da Kosovo ima sličnu

strategiju i akcione planove za integraciju zajednica Roma, Aškalija i Egipćana.

Donet zakonski okvir smatran je „zadovoljavajućim‟ ali, po svemu sudeći postoji

trend koji se provlači, a to je da se ne primenjuju na efektivan način.

Do drugog izveštaja Komisije, Strateški plan za Rome u Srbiji navodno je doveo

do poboljšanja njihovog obrazovanja, civilne registracije i zdravstvene zaštite.

Makedonija je pokazala sličan uspeh; civilna registracija Roma se povećala,

zajedno sa delotvornijim sposobnostima centara za integraciju Roma i ustanova

za socijalno zbrinjavanje. Treći izveštaj ponovio je skromniji uspeh makedonskog

akcionog plana i najavio je neznatna poboljšanja u obrazovanju, zdravstvenoj

zaštiti i civilnoj registraciji Roma u Srbiji. Nasuprot tome, svo troje izveštaja

sadrži male indicije da se Albanija bavila bilo kakvim značajnijim merama za

integraciju Roma u njihovo društvo. Treći izveštaj pomenuo je „sporu primenu‟

strategije za poboljšavanje životnih uslova Roma. Napredak Kosova možda je

negde izmeĎu Albanije i Makedonije u ovoj kategoriji. Iako su preduzete mere da

se uvedu akcioni planovi i uspostave tela kao što su opštinski saveti za bezbednost

u zajednici, izveštaj Komisije sugeriše da „je ostvaren ograničeni napredak u

oblasti društvene inkluzije, uključujući i borbu protiv diskriminacije.

Kombinovano sa slabim aktivizmom graĎanskog društva, zakon protiv

diskriminacije još uvek nije stvorio delotvoran mehanizam zaštite od

diskriminacije.‟ Ovo pokazuje da iako su uloženi odreĎeni napori da se izgradi

infrastruktura socijalne inkluzije, oni pate od nedostatka delotvorne primene.

Nedavni sporazum potpisan sa Srbijom ukazuje da obe države preduzimaju

pragmatičan pristup smirivanju tenzija na severu Kosova. Iako sporazum ojačava

43

„Barometar bezbednosti na Kosovu‟, (2013), Kosovski centar za bezbednosne studije

73

administrativnu nadležnost Kosova nad etničkim Srbima u regionu, on

omogućava da oblasti kao što su zdravstvo, obrazovanje i kultura ostanu pod

nadležnošću Srba. Ovo je značajan korak ka ispunjavanju zahteva predviĎenih

mapom puta za Kosovo, i iako odluka nije dobila jednoglasno odobrenje srpskog

stanovništva, ona pokazuje elemenat dobre volje u smislu smirivanja rasnih

tenzija u regionu.

9.3. Poboljšanje uključenosti manjinskih grupa/životnih

uslova

Po intuiciji, usled nepreduzimanja dovoljnih mera od strane kosovskih organa,

nije ostvareno nikakvo značajnije poboljšanje u životnim uslovima manjinskih

zajednica. Izveštaj Komisije komentariše da je ostvaren „ograničeni napredak‟ u

oblasti socijalne inkluzije, uključujući i borbu protiv diskriminacije. Ističe se da

još uvek ne postoji „delotvoran mehanizam zaštite od diskriminacije.‟ Ovo znači

da su vladine politike nosile malu ili nikakvu korist po manjine, pošto se ne

primenjuju na delotvoran način. Mora se priznati da poboljšavanje životnih

uslova stanovništva u celini predstavlja zastrašujući zadatak; Komisija je redovno

aludirala na loše životne uslove u Srbiji u globalu, prilikom procene uslova Roma.

Na Kosovu preovlaĎuje slična situacija i poboljšanje bilo kakvih životnih uslova u

najboljim okolnostima bilo bi minimalno.

Društvena inkluzija srpskih manjinskih zajednica na Kosovu pokazuje mračne

izglede u severnim delovima zemlje. Nedavni nemiri oko sporazuma sa Srbijom

služe kao podsetnik socijalnih tenzija koje se rasprostiru na mnoge regione na

Kosovu. Komisija se pozvala na prisustvo etnički motivisanih krivičnih dela,

usmerenih ka svim manjinskim zajednicama i da su „lica koja pripadaju srpskoj

manjinskoj zajednici iznela svoje zabrinutosti oko slobode kretanja u kontekstu

primene sporazuma Kosova sa Srbijom u domenu slobode kretanja.‟ Zajednica

LGBT i dalje se suočava sa ozbiljnom diskriminacijom u društvu; socijalna osuda

uporediva je sa situacijom koja preovlaĎuje u Albaniji.

Tek pri trećem izveštaju komisije, Albanija i Makedonija ukazale su na neznatna

poboljšanja u socijalnim uslovima Roma. Ne može se smatrati da Kosovo nije

74

uspelo u ovom smislu, u poreĎenju sa njihovim susedima, iako je jasno da je

potrebno još vremena kako bi se uvidela poboljšanja. Romi na Kosovu nailaze na

slične poteškoće na Kosovu kao i u drugim balkanskim državama. Jedan od

prioriteta Kosova jeste povećavanje pristupa romske dece obrazovanju. 2004.

godine, jedan izveštaj UN-a objavio je sledeće statističke podatke o romskoj

deci44:

Nepismeni: 16%

Deca koja pohaĎaju osnovne škole: 75%

Deca koja pohaĎaju srednje škole: 25%

PohaĎaju ili završili srednju školu: 1.4%

(Tabela. 4)45

Nedavni novinarski izveštaj iz 2012. godine sugeriše da se ove cifre uopšte nisu

poboljšale.46 Komisija je iznela da je Srbija donela akcione planove za borbu

protiv napuštanja obrazovanja i da je već počela da uviĎa poboljšanja u pristupu

romske dece obrazovanju već oko trećeg izveštaja. Iako Kosovo ima planove da se

pozabavi rešavanjem ovog pitanja, po svemu sudeći empirijski dokazi poboljšanja

prilično su daleko.

9.4. Preporuke/Zaključci

Izveštaji Komisije daju preporuke za budući napredak u svakoj zemlji. Da

rezimiramo, tri izveštaja o Albaniji, Makedoniji i Srbiji naglašavaju ekonomske

poteškoće sa kojima se suočavaju manjinske grupe. Svi oni ukazuju na potrebu za

dobijanje dalje pomoći od država članica EU i bilateralnih vidova iste. Kosovu su

sa jedne strane, dati su dosta eksplicitniji ciljevi koji se odnose na osnovna prava i

44

„Izveštaj o ljudskom razvoju – Kosovo‟ (2004), Program Ujedinjenih nacija za razvoj 45

Statistike iz „Strategije za integraciju zajednica Roma, Aškalija i Egipćana u Republici Kosovo

za period od 2009-2015‟, (2009), Kancelarija premijera – Republika Kosovo 46

„Deportovana romska deca nailaze na izazove na Kosovu‟ Muhamet Brajshori, (20/11/12),

SETimes.com, dostupan na:

http://www.setimes.com/cocoon/setimes/xhtml/en_GB/features/setimes/features/2012/11/20/featur

e-04

http://www.setimes.com/cocoon/setimes/xhtml/en_GB/features/setimes/features/2012/11/20/feature-04

http://www.setimes.com/cocoon/setimes/xhtml/en_GB/features/setimes/features/2012/11/20/feature-04

75

slobodu kretanja. Na primer, Kosovo je savetovano da izmeni zakone protiv

diskriminacije i o strancima i da sklopi sporazum sa Srbijom oko slobode

kretanja. Sporazum o normalizaciji sklopljen ranije ove godine naznaka je da se u

ovoj oblasti i radi. MeĎutim, preostale preporuke namenjene Kosovu su šture, i

samo ističu potrebu da se na delotvorniji način primene strategije, što, kao što je

pokazao ovaj član, nije lako dostižno usled nedostatka političke volje. Treći

izveštaj o Albaniji, Makedoniji i Srbiji izneo je blagodeti seminara koji su održani

o dugoročnim merama za integraciju manjinskih grupa, konkretno Roma. Kosovo

je po svemu sudeći za postavljeno u tom smislu; izveštaj Komisije ne poziva se na

seminare u vezi sa razvojem Kosova.

Iako su preporuke sadržane u izveštaju dobre, one su takoĎe i prilično očigledne.

Primena zakonodavstva i vladinih politika jasno treba da bude jača. Kosovo

pokazuje sličnu posvećenost prema svojim susedima u primeni mera za

integraciju manjinskih grupa, sa ciljem poboljšavanja slobode kretanja i

osnovnih prava. MeĎutim, njena delotvornost je sporadična; druge balkanske

zemlje pokazuju da se nalaze u prilično sličnim situacijama. Kako bi se strategije

primenile na delotvoran način, mora se uložiti više napora u izgradnju javne

svesti pridobijanje finansijske podrške, umesto da se samo donose zakonski

okviri koji se retko stavljaju u primenu. Ovo se može porediti sa situacijama koje

preovlaĎuju u susednim balkanskim državama i uprkos prednosti dužeg

vremenskog perioda na raspolaganju da se odrade zadaci predviĎeni mapom

puta, oni nisu stekli nikakvu veću prednost u smislu integracije manjinskih

grupa. Sve balkanske države, uključujući Kosovo, zahtevaju više vremena za

integraciju manjina i da se obezbedi efikasna primena politika u vezi sa slobodom

kretanja. Izveštaji Komisije navode oscilirajuće nivoe uspeha, ali nijedna od

država nije se pozvala na ovaj član, što ukazuje da su prilično blizu ispunjavanja

zahteva njihovih mapa puta.

76

Reference:

2011 Census of Population, Households and Dwellings in the Republic of

Serbia‟, Statistical Office of the Republic of Serbia, Belgrade, 2012

„Demographic, Social and Reproductive Health Survey in Kosovo’,

Ministry of Public Administration, Prishtina, 2011

„Deported Roma children face challenges in Kosovo‟, SETimes, Article

written by Muhamet Brajshori, 2oth November 2013,

http://www.setimes.com/cocoon/setimes/xhtml/en_GB/features/setime

s/features/2012/11/20/feature-04

‘European Convention on Human Rights’, European Court of Human

Rights, Council of Europe, 2010

„Human Development Report – Kosovo’, United Nations Development

Programme, Prishtina, 2004

‘Implementation Measures for Legislation Impacting Human Rights in

Kosovo’, OSCE Mission in Kosovo, Prishtina, 2012

„Kosovo Security Barometer - The voices of Kosovo: Insights and

Perceptions’, Kosovo Center for Security Studies, May 2013,

http://www.qkss.org/en-us/Reports/Kosovo-Security-Barometer---The-

voices-of-Kosovo:-Insights-and-Perceptions-157

„Law no.03/L-217 on Amending and Supplementing the Law no.03/L-

037 on Travel Documents’, Assembly of Kosovo, Prishtina, 2010

„Law no.04/L-126 on Amending and Supplementing the Law no.03/L-

099 on Identity Card‟, Assembly of Kosovo, Prishtina, 2012,

„Report from the Commission to the European Parliament and the

Council – Third Report on the Post-Visa Liberalisation Monitoring for

the Western Balkan Countries in accordance with the Commission

Statement of 8 November 2010’, EU Commission, Brussels, 28th August

2012

„Strategy for the Integration of Roma, Ashkali and Egyptian

Communities in the Republic of Kosovo 2009-2015’, Office of the Prime

Minister of the Republic of Kosovo, 2009

'Albania is Europe’s Most Homophobic Country, Survey Says‟, Balkan

Insight, Article, 25th Apri 2013,

http://www.balkaninsight.com/en/article/albania-is-the-most-

homophobic-country-in-europe-survey-says

Commission Staff Working Paper – On the post-visa liberalisation

monitoring for the Western Balkan countries in accordance with the

Commission Statement on 8 November 2010, EU Commission, Brussels,

30th May 2011

OSCE, „Implementation Measures for Legislation Impacting Human

Rights in Kosovo’, OSCE Mission in Kosovo, Prishtina, 2012

Submission to the UN Committee for Economic, Social and Cultural

Rights, UNIJA – Federation of IDPs Associations, 2008

77

United Nations, Universal Declaration of Human Rights, United Nations

General Assembly, 1948

Visa Liberalisation with Albania Roadmap, EU Commission, Brussels,

2008

Visa Liberalisation with Kosovo* Roadmap, Brussels, EU Commission,

June 2012,

Visa Liberalisation with Macedonia Roadmap, EU Commission,

Brussels, 2008

Visa Liberalisation with Serbia Roadmap, EU Commission, Brussels,

2008