proba - ombudsman.co.meurede sadržala greške (npr. uvod pisan ćirilicom a dispozitiv latinicom...
TRANSCRIPT
Kabinet Zaštitnika
020/241-642
Savjetnici 020/225-395 Centrala 020/225-395
Fax: 020/241-642
E-mail: [email protected]
www.ombudsman.co.me
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, Ul. Svetlane Kane Radević br.3
Broj: 63/18/2
Podgorica, 07.05.2018. godine
DĐ/DĐ
Na osnovu člana 41 Zakona o Zaštitniku/ci ljudskih prava i sloboda Crne Gore ("Službeni
listCG", br. 42/2011 i 32/2014), nakon završenog postupka po pritužbi XY iz Berana,Zaštitnik
daje sljedeće
M I Š LJ E NJ E
I UVOD
Zaštitniku ljudskih prava i sloboda obratio se pritužbom, dana 19.01.2018. godine, XY, dipl.
pravnik prethodno angažovan na osnovu ugovora o djelu u Upravi za nekretnike P.J. Berane,
zbog navodnog ponižavajućeg tretmana od strane XY, načelnika Uprave za nekretnine P. J.
Berane, po osnovu vjerske i nacionalne pripadnosti. U svojoj pritužbi imenovani navodi da je
bio izložen „sistematskom progonu na vjerskoj i nacionalnoj osnovi“ u periodu koji
korespondira sa postavljanjem g. XY za načelnika Uprave za katastar – Područna jedinica u
Beranama.
U pritužbi se dalje navodi da se neprimjereno, neprofesionalno i nasilno ponašanje
načelnika ispoljavalo na način što je zahtijevao da u nekoliko predmeta postupa drugačije,
te da ga je nizom opstrukcija onemogućavao da samostalno donosi rješenja, što je u
direktnoj koliziji sa čl.12 Zakona o upravnom postupku koji propisuje da “ovlašćeno
službeno lice samostalno utvrđuje činjenice i okolnosti u upravnom postupku i na osnovu
utvrđenih činjenica i okolnosti odlučuje o upravnoj stvari”.
Podnosilac u pritužbiposebno navodi da je, dana 20.11.2017. godine, u okviru redovnog
posla, dostavio načelniku PJ Berane na potpis rješenja br. 111-954-1245/1, 111-954-1266/1,
111-954-1272/1, 111-954-1291/1 i rješenje br. 111-954-1330/1 na ćiriličnom pismu, za koja
je načelnik zahtijevao da se otkucaju na latiničnom pismu. Podnosilac ovakvo činjenje
načelnika smatra diskriminacijom po osnovu nacionalne i vjerske pripadnosti i
povredompravana ravnopravnu upotrebućiriličnog pisma.
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
2
Podnosilac takođe navodi primjer da mu je starješina Područne jedinice naložio da ukloni
zastavicu sa stola u njegovoj kancelariji “misleći da je to srpska – crkvena zastava!”, za šta
takođe nalazi da je “ispoljavanje nacionalne i vjerske netrpeljivosti”.
U vezi sa navedenim ponašanjem pretpostavljenog, navodi da je obavijestio pismenim i
usmenim putem direktora Uprave za nekretnine, tražeći zaštitu i preduzimanje određenih
radnji, ali da iste nijesu preduzete mjere u cilju rješavanjanavedenog problema. Iz takvih
okolnosti podnosilac ukazuje da je diskriminatornim radnjama spriječen da zaključi novi
ugovor o angažovanju u Upravi za nekretnine, za koji postupak nalazi da je neopravdan i bez
utemeljenja u pozitivnim zakonskim propisima o zabrani diskriminacije, te da naročito
obezvređuje rezultate rada koje je postigao u periodu angažovanja prije postavljenja g. XZ
za rukovodioca Područne jedinice.
U argumentaciji svojih tvrdnji imenovani navodi ozbiljne optužbe na račun rukovodioca
Područne jedinice Berane koje sti tiču i ljudskih i profesionlanih sposobnosti, a koje su uzete
u obzir u mjeri koja je zahtijevala izjašnjenje direktora Uprave za neketnine Crne Gore, kao
starješine naznačenog organa, te upravne inspekcije kao stvarno nadležne za zaštitu od
diskriminacije državnih službenika i namještenika.
II ISPITNI POSTUPAK
Radi utvrđivanja pravno relevantnih činjenica i okolnosti, Zaštitnik je tražio i dobio
izjašnjenje br.111-467/2 od 08.02.2018. godine od načelnika Uprave za nekretnine PJ
Berane u kojem se, u bitnom, navodi:
- Da u Upravi za nekretnine P.J. Beraneradi od 24.07.2017.godine i da nikad nikog nije pitao
za vjersku, nacionalnu, partijsku ili bilo koju drugu pripadnost, niti da je ikog maltretirao,
provocirao i ponižavao na vjerskoj osnovi;
-Da je u opisu poslova načelnika PJ obaveza da koordinira i organizuje rad područne
jedinice i da se stara za zakonito i blagovremeno obavljanje poslova, vodi upravni postupak i
donosi rješenja kao ovlašćeno službeno lice, te da u skladu sa datim ovlašćenjima može da
traži na uvid sve predmete/ akte koji se formiraju u područnoj jedinici, te traži otklanjanje
nepravilnosti, odnosno daje sugestije i predloge, vodeći računa o zakonitosti i načelima
upravnog postupka;
- Da je na osnovu rješenjadirektora Uprave za nekretnine 2014. godine obrazovana komisija
za izlaganje podataka na javni uvid za KO Rujišta, KO Glavica, KO Buče i KO Lubnica čiji je
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
3
predsjednik bio podnosilac pritužbe XY;
- Da je Komisija rasformirana u septembru 2017. godine, nakon čega je, po zahtjevu
načelnika PJ Berane, Uprava za nekretnine saXY potpisala ugovor o djelu, koji je vremenski
ograničen i koji je istekao 31.12.2017. godine;
- Da je aktom br. 111-467-Sl.-1 od 26.12.2017. godine traženo od direktora Uprave za
nekretnine da se ugovor o djelu sa XY ne produži jer nije bilo dalje potrebe za njegovim
angažovanjem, te da je XY. o ovom obaviješten na kolegijumu održanom dana 09.01.2018.
godine;
- Da na osnovu ugovora o djelu podnosilac pritužbe nije i ne može biti ovlašćeno lice za
vođenje upravnog postupka, već starješina organa koji ga potpisuje i odgovara za zakonitost
istog;
-Da su rješenja i na latiničnom i ćiriličnom pismu, a da su rješenja koja su vraćena da se
urede sadržala greške (npr. uvod pisan ćirilicom a dispozitiv latinicom ili u dispozitivu ime
jednog notara a u obrazloženju ime drugog itd.);
- Da o radu podnosioca pritužbe najbolje govori činjenica da je za tri ipo godine, od četiri
katastarske parcele, koliko ih je vodio, u pravni saobraćaj puštena samo jedna i da se veliki
broj stranaka žalio na njegov rad i ponašanje, kao predsjednika komisije za izlaganje.
Aktom br.02-651/5 od 17.04.2018. godine direktor Uprave za nekretnine navodi da je u vezi
pritužbe XY već dostavljeno izjašnjenje načelnika PJ Berane.
U vezi tačke 4.izjašnjenja načelnika PJ Berane koje podnijeto direktoru Uprave za nekretnine
aktom broj 111-467-55/1 od 9.februara,2018.godine, u kojem načelnik PJ Berane,pored
ostalog, navodi: „valjda onaj koji donosi rješenja i odgovara za njegovu zakonitost može da
odbije da ga potpiše i da traži da bude napisano ćirilicom ili latinicom“, direktorUprave za
nekretnine u bitnom ističe: da načelnik područne jedinice obavlja poslove koji stoje u opisu
radnog mjesta i u skladu sa važećim Pravilnikom koordinira i organizuje rad područne
jedinice, prati sprovođenje postupka izlaganja podataka premjera katastarskog klasiranja
zemljišta, vodi upravni postupak i donosi rješenja kao ovlašćeno službeno lice, vrši kontrolu
poslova u pogledu kvaliteta i roka, sačinjava izvještaje o radu i učestvuje u izradi godišnjeg
plana područne jedinice, stara se o prijemu i ostvarivanju prava stranaka i druge poslove
utvrđene procedurom po nalogu pretpostavljenih.
Konačno, istim aktom direktor Uprave za nekretnine navodi da je XY bio angažovan na
osnovu ugovora o djelu koji je bio zaključen na period od 01.11.2017. godine do 31.12.2017.
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
4
godine, koji je istekao zaključno sa 31.12.2017. godine, te da nije postojala potreba ovog
organa za njegovim daljim angažovanjem.
Radi djelotvornijeg okončanja postupka sa podnosiocem pritužbe je, dana 29.01.2018.
godine, obavljen neposredan razgovor radi pojašnjenja pritužbenih navoda i konkretnijeg
određenja prema pravnoj kvalifikaciji djela naznačenoj u samoj pritužbi. Istog dana obavljen
je razgovor i sa službenicom PJ Berane XY u svojstvu svjedoka. Prilikom odlučivanja u ovoj
pravnoj stvari Zaštitnik je vodio računa o okolnostima i izjavama predočenim na ovom
sastanku, a koje su zapisnički konstatovane.
U toku postupka izvršen je uvid u dostavljene spise uključujući i rješenja koja je načelnik XZ
potpisao na ćiriličnom pismu, a u kojima je XY bio obrađivač i to: Rješenje br. 111-954-
1245/1 od 14.11.2017. godine; Rješenje br. 111-954-1266/1 od 15.11.2017. godine;
Rješenje br. 111-954-1272/1 od 16.11.2017. godine; Rješenje br. 111-954-1291/1 od
16.11.2017. godine; Rješenje br. 111-954-1330/1 od 16.11.2017. godine; Rješenje br. 111-
954-1447/1 od 26.12.2017. godine.
III UTVRĐENE ČINJENICE
Na osnovu ispitnog postupka, pritužbe, izjašnjenja i dostavljene dokumentacije, utvrđene
su sljedeće relevantne činjenice:
Podnosilac pritužbe je bio radno angažovan kod Uprave za nekretnine – PJ Berane u
periodu 11.avgusta, 2014.godine do 1.jula, 2017.godine po osnovu ugovora o
privremenom – povremenom vršenju poslova1 i to na poslovima Predsjednika
komisije za izlaganje, u ovom slučaju KO Buče II. Zaštinik nije bio u posjedu dokaza o
pravima i obavezama ugovarača, naročito kada se to tiče uslova sadržanog u čl.163
Zakona o radu koji se subsidijarno primjenjuje u odnosu na Zakon o državnim
službenicima u namještenicima. Naime, ovom odredbom Zakona o radu izričito je
propisano da se ova vrsta ugovora može zaključiti kao poseban ugovor o radu „za
obavljanje određenih poslova koji ne zahtijevaju posebno znanje i stručnost, a po
svojoj prirodi su takvi da ne traju duže od 120 radnih dana u kalendarskoj
godini(privremeni i povremeni poslovi), sa određenim licem koje se nalazi na
evidenciji Zavoda za zapošljavanje, odnosno agencije za posredovanje“. U takvim
1Dokaz izveden iz priloženog ugovora zavedenog kod Uprave za nekretnine pod brojem 02-1687 od 04.03.2016.godine. Obzirom da nijesu priloženi ostali ugovori, odnosno da o tome ne postoje dokazi u spisima predmeta, ova pretpostavka je oboriva pod uslovom da je moguće pribaviti ostale ugovore, zbog čega se Zaštitnik bez uspjeha obraćao upravnoj inspekciji radi vršenja nadzora u ovom organu.
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
5
okolnostima ostaje dilema na koji način je moguće tumačiti primjenu ove odredbu u
konkretnom slučaju ako se zna da je za poslove predsjednika Komisije za izlaganje
moguće imenovati osobu koja je „diplomirani pravnik - specijalista građansko-
pravnog smjera ili diplomirani geodetski inženjer ili drugi geodetski stručnjak,
odnosno sa diplomom akademskog naziva magistra nauka ili diplomom
primijenjenih magistarskih studija, sa tri godine radnog iskustva i položenim
stručnim ispitom za rad u organima državne uprave”. Dakle, iz navedenog prozilazi
da je za takve poslove moguće angažovati samo kvalifikovanu i stručnu osobu, za
koju nije moguće zaključiti naznačeni ugovor. Ova okolnost je posebno značajna sa
aspekta donošenja pojedinačnih akata zasnovanih na posebnim ovlašćenjima, mada
je takođe sporna i sa stanovišta događaja koji su uslijedili nakon 1.jula, 2017.godine,
pa do isteka vremena po posljednjem ugovoru o djelu zaključenom do
31.12.2017.godine.
Naime, prema izjavama i dokazima u spisima predmeta proizilazi da je Komisija za
izlaganje (ili više njih) rasformirana u septembru 2017.godine, dok su ugovori o
djelu koji ne sadrže oznaku konkretnih poslova (niti je to moguće učiniti na način
kako je to urađeno kod zaključenja ugovora o radu) zaključivani već od jula,
2017.godine. Pri tome, a pozivajući se na odredbu čl.669 Zakona o obligacionim
poslovima, Uprava za nekretnine kao naručilac posla nalaže Podnosiocu kao
izvršiocu da „izvrši poslove u Komisiji za izlaganje na javni uvid podataka o
nepokretnostima“, bez definisanja vrste i prirode posla, odnosno uloge u Komisiji
radi koje se angažuje.
Nejasnoće koje su se tim povodom javile uključuju nedifinisan radno-pravni status
Podnosioca od 1.jula pa do okončanja poslova po ugovoru o djelu
(31.decembar,2017.godine), obzirom da se Podnosilac u eksternim aktima
legitimiše kao „službeno lice“, „službenik Uprave za nekretnine“ i „Predsjednik
Komisije za izlaganje“. Indikativno je da su svi akti na kojima stoje ove odrednice
poslati nakon 1.jula, 2017.godine (kada je zaključen ugovor o djelu, a ne ugovor o
radu), te da su u najvećem dijelu svi naslovljeni direktoru Uprave za nekretnine, a da
ni ovaj direktor, ni rukovodilac PJ Berane, niti bilo koje lice na koje su se ovi akti
odnosili nijesu prigovorili ovoj činjenici.
Na temelju ovih činjenica Zaštitnik nije mogao ustanoviti u kojem svojstvu postupa
Podnosilac, odnosno koja su njegova, a koja ovlašćenja drugih nosilaca prava i
obaveza, obzirom da Zakon o upravnom postupku u čl.46 definiše određivanje i
ovlašćenje službenog lica propisujući da:
“Upravni postupak vodi i rješenje donosi, u skladu sa ovim zakonom, ovlašćeno službeno
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
6
lice, određeno aktom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji javnopravnog organa.
Ako u javnopravnom organu nije određeno ovlašćeno službeno lice, rješenje u
upravnom postupku donosi starješina tog organa.
U slučaju iz stava 2 ovog člana, upravni postupak vodi lice koga ovlasti starješina
javnopravnog organa.”
Iz priloženih spisa i dokaza, Zaštitnik takođe nije mogao utvrditi na koji dio akta o
sistematizaciji se odnosi Ugovor o povremenom-privremenom radu, niti koja su
ovlašćenja data Predsjedniku Komisije za izlaganje u skladu sa imenovanjem koje je
izvršeno na temelju istog ugovora o radu.
Prilikom izvođenja dokaza, a na predlog Podnosioca, saslušana je i službenica Uprave za
nekretnine – PJ Berane XZ, koja u pismenoj izjavi potvrđuje navode Podnosioca u dijelu
koji se tiče odnosa neposrednog rukovodioca XY prema njoj i Podnosiocu, pri čemu ističe
posebno korektan odnos od strane prethodnih rukovodilaca PJ Berane, te kvalitet rada
koji je iskazan prilikom angažovanja na poslovima u ovom organu sve do dolaska XY. U
tom dijelu spisima predmeta je priključeno zahtjev za izjašnjenje načelniku PJ Berane,
koji je službenica XY uputila 22.novembra, 2017.godine povodom odbijanja načelnika da
potpiše rješenja na ćiriličnom pismu. Indikativno je da je imenovana konstatovala da se
odbijanje odnosi na datum 20.novembar, 2017.godine, iz čega se zaključuje da je
odbijanje uslijedilo od tog datuma, a ne od ranije. Istim aktom službenica XY je zatražila
službeno izjašnjenje o tome na kojem propisu rukovodilac PJ Berane temelji zahtjev za
pisanjem akata na latinici, a ne na ćirilici.
U odnosu na iskaz dat prilikom saslušanja stranke, službenica XY je svoje navode
potkrijepila i pismenim aktom dostavljenim Zaštitniku istim povodom, zaključujući da je
jedan od razloga “gubitka posla kolege XY” i to što je jedini od diplomiranih pravnika koji
je imao položen pravosudni ispit, pa je bio “prekvalifikovan” za posao koji obavlja.
U svojoj pritužbi Podnosilac iznosi ozbiljne primjedbe i optužbe na račun profesinonalnih
sposobnosti i ličnih svojstava rukovodioca PJ Berane, uključujući navode o “neznanju,
nesposobnosti i alkoholisanosti tokom posla”, što Zaštitnik nije mogao dokazati tokom
postupka, a što u konačnom i ne može biti njegovo ovlašćenje u konkretnom slučaju, već
posao i zadatak primarno starješine organa uprave i upravne inspekcije. Zaštintik nije
mogao pronaći dokaz(e) da je o ovome obaviještena upravna inspekcija, zbog čega je i
zatražio njenu intervenciju.
Prilikom utvrđivanja činjeničnog stanja Zaštitnik je utvrdio da se angažman Podnosioca
nije odnosio samo na Komisiju za izlaganja, već je obavljao i druge poslove u svojstvu
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
7
obrađivača predmeta na referatima u okviru obavljanja redovnih poslova Uprave za
nekretnine – PJ Berane, a što se nesporno može potvrditi iz priloženih rješenja koja je
obradio Podnosilac, a potpisao rukovodilac PJ Berane.
Prilikom izjašnjenja u pogledu navoda pritužbe rukovodilac PJ Berane je u svemu osporio
navode Podnosioca, načazeći da su oni neutemeljeni i netačni. U prilog tome je dostavio
rješenje iz kojih se vidi da je ono sačinjeno na ćiriličnom pismu, da je obrađivač bio
podnosilac pritužbe, te da je on lično isto potpisao (akt broj 111-954-1447/1 od
26.12.2017.godine). Zaštitnik zapaža da je još jedan broj akata sačinjen na ćiriličnom
pismu i dostavljen pod službenim pečatom rukovodiocima unutar Uprave za nekretnine,
bilo u vidu službene zabilješke, bilo u formi izvještaja o obavljenom poslu. Sa stanovišta
moguće diskriminacije Rukovodilac PJ Berane ukazuje da to nikada nije činio, niti je po
tom osnovu bilo ko oštećen, a da je njegov odnos prema podnosiocu utemeljen
isključivo na profesionalnom pristupu iz kojeg je zaključio da je nekvalitetno obavljao
poslove, te da je u tom smislu bilo i pritužbi građana od kojih je neke dokumentovao.
Po pitanju zastavice na koju je ukazao podnosilac, a koji postupak je tretiran kao
“diskriminatoran”, rukovodilac PJ Berane nalazi da je to učinio upravu kako njenim
isticanjem ne bi diskriminisao bilo koga i predstavnicima Zaštitnika pokazao zastavicu
koja je bila u njegovom kabinetu. Smatra da je u državnim organima mjesto zvaničnim
državnim simbolima, a da je istorijsko i kulturno nasljeđe i isticanje simbola stvar izvan
okvira poslovanja organa koji vrši poslove po osnovu javnopravnih ovlašćenja, bez obzira
na bilo koje lično svojstvo, te da je u tom smislu nalazio opravdanim da ukloni sve druge,
osim zvaničnih državnih simbola.
U odnosu na pritužbu u dijelu koja se odnosi na stručnosti kvalitet rada, rukovodilac PJ
Berane je ukazao na nekoliko propusta tehničke i suštinske prirode, koji su po njegovom
mišljenju obilježili rad Podnosioca pritužbe u periodu dok je on rukovodioc PJ Berane.
Podsjećamo još jednom da ni u ovom slučaju ne može biti mandat Zaštitnika da utvrđuje
kvalitet posla bilo kojeg službenika i nosioca javnih ovlašćenja, uključujući i rukovodni
kadar. O tome diskreciona ovlašćenja sprovodi i odluke donosi starješina organa uprave
na način propisan zakonom i aktima za sprovođenje zakona.
Zaštitnik međutim jeste ovlašćen da utvrđuje povrede ljudskih prava i sloboda
propisanih zakonom. U tom smislu Zaštitnik nalazi da je rukovodilac PJ Berane u
pismenom izjašnjenju starješini Uprave za nekretnine naveo da ima ovlašćenje “da kao
ovlašćeni službenik koji donosi rješenja i odgovara za njihovu zakonitost traži da ono
bude pisano ćirilicom” (aktom broj 111-467-55/1 od 9.februara,2018.godine).
Zaštitnik se ovim povodom aktom od 4.aprila, 2018. godine obratio Ministarstvu
javne uprave – upravnoj inspekciji koja se nije oglasila, niti je obavijestila Zaštitnika o
razlozima takvog (ne)postupanja.
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
8
IV RELEVANTNO PRAVO
Domaće pravo:
Ustav Crne Gore ("Službeni list Crne Gore", br. 1/07, 38/13)propisuje:
“Zabranjena je svaka neposredna ili posredna diskriminacija, po bilo kom osnovu.” (čl.8)
“U Crnoj Gori slobodno je sve što Ustavom i zakonom nije zabranjeno.
Svako je obavezan da se pridržava Ustava i zakona.” (čl.10)
“…Ćirilično i latinično pismo su ravnopravni.” (čl. 13)
“Prava i slobode ostvaruju se na osnovu Ustava i potvrđenih međunarodnih sporazuma.
Svi su pred zakonom jednaki, bez obzira na bilo kakvu posebnost ili lično svojstvo.” (čl.17)
Protokol 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava I osnovnihslobodau čl.1.
uređuje opštu zabranu diskriminacije:
1. Svako pravo koje zakon predviđa ostvarivaće se bez diskriminacije po bilo kom osnovu
kao što je pol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političkoili drugo mišljenje,
nacionalnoilisocijalnoporijeklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovinsko stanje,
rođenje ilidrugistatus.
2. Nikog nijedan organ vlasti ne smije diskriminisati ni po bilo kojem osnovu, kao što je
navedeno u stavu 1.“
Zakon o zabrani diskriminacije(“Sl.list CG”, br.46/10, 40/11, 18/14 i 42/17) propisuje:
„Zabranjen je svaki oblik diskriminacije, po bilo kom osnovu.
Diskriminacija je svako pravno ili faktičko pravljenje razlike ili nejednako postupanje,
odnosno propuštanje postupanja prema jednom licu, odnosno grupi lica u odnosu na druga
lica, kao i isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva nekom licu u odnosu na druga
lica, koje se zasniva na rasi, boji kože, nacionalnoj pripadnosti, društvenom ili etničkom
porijeklu, vezi sa nekim manjinskim narodom ili manjinskom nacionalnom zajednicom,
jeziku, vjeri ili uvjerenju, političkom ili drugom mišljenju, polu, promjeni pola, rodnom
identitetu, seksualnoj orijentaciji i/ili interseksualnim karakteristikama, zdravstvenom
stanju, invaliditetu, starosnoj dobi, imovnom stanju, bračnom ili porodičnom stanju,
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
9
pripadnosti grupi ili pretpostavci o pripadnosti grupi, političkoj partiji ili drugoj organizaciji,
kao i drugim ličnim svojstvima.
Diskriminacijom se smatra i podsticanje, pomaganje, davanje instrukcija, kao i najavljena
namjera da se određeno lice ili grupa lica diskriminišu po nekom od osnova iz stava 2 ovog
člana.” (čl. 2 st. 1,2 i 5)
Zakon o manjinskim pravima i slobodama(„Sl.list RCG“, br.31/06,02/11,08/11 i 31/17)u
čl.10 propisuje:
„Manjinski narodi i druge manjinske nacionalne zajednice i njihovi pripadnici imaju pravo na
upotrebu svog jezika i pisma.
U jedinicama lokalne samouprave u kojima pripadnici manjinskih naroda i drugih manjinskih
nacionalnih zajednica čine većinu ili najmanje 5% stanovništva, prema rezultatima dva
posljednja uzastopna popisa, u službenoj upotrebi je i jezik tih manjinskih naroda i drugih
manjinskih nacionalnih zajednica.
Službena upotreba jezika manjinskih naroda i drugih manjinskih nacionalnih zajednica, u
smislu stava 2 ovog člana, podrazumijeva naročito: korišćenje jezika u upravnom i sudskom
postupku i u vođenju upravnog i sudskog postupka, kod izdavanja javnih isprava i vođenje
službenih evidencija, na glasačkom listiću i drugom izbornom materijalu i u radu
predstavničkih tijela.
Na teritorijama lokalne samouprave iz stava 2 ovog člana imena organa koji vrše javna
ovlašćenja, naziv jedinice lokalne samouprave, naziv naseljenih mjesta, trgova i ulica,
ustanova, poslovnih i drugih firmi i toponima ispisuju se i na jeziku i pismu manjinskih
naroda i drugih manjinskih nacionalnih zajednica.”
Zakon o upravnom postupku („Sl.list CG“, br.54/14,20/15, 40/16 i 37/17) propisuje:
“Javnopravni organ upravni postupak vodi na crnogorskom jeziku.
Ako stranka, odnosno drugi učesnik u upravnom postupku ne razumije crnogorski jezik,
javnopravni organ je dužan da u upravnom postupku obezbijedi prevođenje toka postupka
na njihov jezik ili jezik koji razumiju, kao i dostavljanje poziva i drugih pismena na njihovom
jeziku i pismu.” (čl. 9)
“Upravni postupak vodi i rješenje donosi, u skladu sa ovim zakonom, ovlašćeno službeno
lice, određeno aktom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji javnopravnog organa.
Ako u javnopravnom organu nije određeno ovlašćeno službeno lice, rješenje u upravnom
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
10
postupku donosi starješina tog organa.
U slučaju iz stava 2 ovog člana, upravni postupak vodi lice koga ovlasti starješina
javnopravnog organa.” (čl. 46)
Zakon o državnim službenicima i namještenicima ("Službeni list Crne Gore", br. 039/11,
050/11, 066/12, 034/14, 053/14, 016/16) propisuje:
“Državni službenik, odnosno namještenik ne smije u obavljanju poslova vršiti diskriminaciju
građana po osnovu: rase, boje kože, nacionalne pripadnosti, društvenog ili etničkog
porijekla, veze sa nekim manjinskim narodom ili manjinskom nacionalnom zajednicom,
jezika, vjere ili uvjerenja, političkog ili drugog mišljenja, pola, rodnog identiteta, seksualne
orjentacije, zdravstvenog stanja, invaliditeta, starosne dobi, imovnog stanja, bračnog ili
porodičnog stanja, pripadnosti grupi ili pretpostavci o pripadnosti grupi, političkoj partiji ili
drugoj organizaciji, kao i po osnovu drugih ličnih svojstava.” (čl. 7)
Zakon o državnoj upravi ("Službeni list Republike Crne Gore", br. 038/03, Službeni list Crne
Gore", br. 022/08, 042/11, 054/16, 013/18)
“Organi državne uprave obezbjeđuju pripadnicima manjinskih naroda i drugih manjinskih
nacionalnih zajednica ostvarivanje prava na upotrebu svog jezika i pisma u službenoj
upotrebi, kao i na vođenje postupka i na njihovom jeziku u sredinama sa značajnim učešćem
u stanovništvu, u skladu sa zakonom.” (čl. 8)
Zakon o Zaštitniku/ci ljudskih prava i sloboda Crne Gore ("Službeni list CG", br. 42/2011 i
32/2014) propisuje:
“Zaštitnik/ca je institucionalni mehanizam za zaštitu od diskriminacije.
Zaštitnik/ca, uz saglasnost diskriminisanog lica, postupa i preduzima mjere za zaštitu od
diskriminacije, u skladu sa ovim zakonom i posebnim zakonom kojim je uređena zabrana
diskriminacije.” (čl. 27)
IV ZAKLJUČNA OCJENA
Zaštitnik je, vodeći računa o činjenicama i okolnostima koje su dale povoda za podnošenje
pritužbe, ovlašćen da cijeni postojanje diskriminacije, uključujući povredu člana 13.stav
2.Ustava Crne Gore,kojom odredbom je garantovana ravnopravnost ćiriličnog i latiničnog
pisma.
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
11
Kako je podnosilac pritužbe činjenje načelnika kojim je navodno odbio da pojedina rješenja
potpiše na ćiriličnom pismu kvalifikovao kao diskriminaciju po osnovu nacionalne i vjerske
pripadnosti, Zaštitnik, s tim u vezi, najprije ukazuje da ćirilično pismo predstavlja dio
nacionalnog, kulturnog i jezičkog identiteta ne samo srpskog naroda, već i crnogorskog
naroda i drugih naroda čiji jezik ima zajedničku lingvističku osnovu, a koji ćirilicu koriste,
odnosno mogu koristiti kao jedno od pisama svog jezika.
Konsekventno tome, pismo koje lice, odnosno grupa lica koristi može se javiti kao osnov
diskriminacije nezavisno od njihove nacionalne i vjerske pripadnosti, etničkog porijekla ili
bilo kog drugog ličnog svojstva. To je razlog zbog kog se ne može prihvatiti mišljenje iznijeto
u pritužbi da je navodna povreda prava na upotrebu ćiriličnog pisma u uzročno-
posljedičnom odnosu sa nacionalnom/vjerskom pripadnošću podnosioca pritužbe.
Sa druge strane, uzevši samo ćirilično pismo kao osnov diskriminacije koja je dovela do
povrede prava na ravnopravnu upotrebu pisma, Zaštitnik je primijenio prethodni test radi
utvrđivanja da li u konkretnim radnjama postoje konstitutivni elementi koji diskriminaciju
čine prima facie vjerovatnom. S tim u vezi, odgovoreno je na tri pitanja, i to: 1. da li je
izvršeno nepovoljnije postupanje prema podnosiocu pritužbe; 2) s obzirom na njegovo lično
svojstvo; i 3) u odnosu na postupanje prema drugom licu, odnosno grupi lica u analognoj
situaciji koja to svojstvo nemaju.
Kod činjenice da je u postupku dovedena u pitanje činjenica da je dana 20.11.2017. godine,
načelnik Uprave za nekretnine PJ Berane odbio potpisatirješenja na prvoj ćiriličnoj verziji
pisma, to bi potvrda ove činjenice nesporno ukazivala na povredu prava na upotrebu
ćiriličnog pisma kao vid nejednakog postupanja.
Međutim, imajući u vidu da je istog dana načelnik PJ Berane drugoj službenici u analognoj
činjenično-pravnoj situaciji potpisao rješenje na ćiriličnom pismu to se ne može prihvatiti da
ćirilično pismo kao lično svojstvo podnosioca pritužbe predstavlja odlučni i stvarni razlog na
kojem se zasnivalo postupanje načelnika u poređenju sa drugim službenicima u istoj ili
sličnoj situaciji. Ovo posebno u vezi sa nespornom činjenicom da je načelnik PJ Berane
potpisivao rješenja na ćirilici, izuzev spornog datuma, koja su mu dostavljana od strane
podnosioca pritužbe kao obrađivača u upravnom postupku.
Međutim, diskriminacija predstavlja pojam koji se utvrđuje u odnosu na svaki pojedinačni
akt, a ne samo pojavu kao cjelinu, pa je u tom smislu vršeno dokazivanje u odnosu na
jedinstven slučaj na koji je ukazivao podnosilac.
Uvažavajući značaj pitanja koje pritužba otvara, Zaštitnik je, koristeći svoje zakonsko
ovlašćenje, sproveo ispitni postupak sa ciljem da utvrdi da li je postupanjem načelnika PJ
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
12
Berane povrijeđeno pravo podnosiocu pritužbe na upotrebu ćiriličnog pisma. U vezi sa tim,
Zaštitnik ukazuje da je ustavna garancija ravnopravosti ćiriličnog i latiničnog pisma sadržana
u odredbi člana 13. stav 2. Ustava Crne Gore. Njome je propisano da su ćirilično i latinično
pismo ravnopravni, što podrazumijeva da su u Crnoj Gori oba pisma matična i da ni jedno od
njih nema karakter pomoćnog pisma.
Službena upotreba ćiriličnog i latiničnog pisma podrazumijeva upotrebu oba pisma u svim
oblastima službene komunikacije koja se ostavaruje u međusobnoj korespondenciji državnih
organa, organa lokalne samouprave i organizacija koje vrše javna ovlašćenja, kao i u njihovoj
službenoj komunikaciji sa građanima. U tom kontekstu, ustavna garancija ravnopravnosti
ćiriličnog i latiničnog pisma podrazumijeva slobodu svakog da bira pismo koje će koristiti u
pisanoj službenoj komunikaciji.Takvu slobodu ima i lice koje se obraća organu javne vlasti,
ali i službena lica u organima javne vlasti.
Zaštitnik ne spori pravo starješine organa, koji potpisuje rješenja pripremljena od strane
obrađivača, da u vođenju upravnog postupka koristi pismo koje sam izabere, ali njegovom
pravuna upotrebu jednog od dva ravnopravna pisma ne korespondira obaveza službenika
da koristi to istopismo. Nesumnjivo je da iz ustavne garancije ravnopravnosti ćiriličnog i
latiničnog pisma proizilazi pravo svakog pojedincana slobodan izbor pisma koje će koristiti.
Odbijanje načelnika PJ Berane da potpiše rješenja na ćirilici pripremljena od strane
podnosioca pritužbe kao obrađivača ne može se opravdati brigom o zakonitosti, kontrolom
kvaliteta u obavljanju poslova i načelima upravnog postupka.Neprihvatljivi su navodi
načelnika PJ Berane da kao lice koje donosi rješenja i odgovara za njihovu zakonitost može
tražiti od zaposlenih da rješenja pripremaju na ćiriličnom ili latiničnom pismu. Ne sporeći
ovlašćenje načelnika da pazi na materijalnopravnu i procesnopravnu zakonitost rješenja i u
skladu sa tim postupa neupitna je njegova obaveza da u vršenju poslova poštuje prava i
slobode drugih, odnosno svih lica nad kojima vrši ovlašćenja, bez obzira da li je osnov
ugovor o radu ili ugovor o djelu.
Osim toga, o eventualnom izboru prilikom upotrebe pisma u službenoj komunikaciji nijedan
zakon ne ograničava pravo na upotrebu bilo kojeg pisma kada je u pitanju organ koji taj akt
donosi. Jedinio moguće ograničenje bio bi zahtjev stranke da joj se akt dostavlja na pismu
koje sama stranka zatraži.
Ranije potpisivana rješenja na ćirilici ne oslobađaju načelnika PJ Berane od obaveze da u
svim drugim slučajevima i bez izuzetaka postupa u skladu sa ustavnom garancijom o
ravnopravnosti ćiriličnog i latiničnog pisma. Pravo na upotrebu jednog od dva ravnopravna
pisma službenika u organima javne vlasti ne može biti ograničeno istim pravom starješine
organa. Starješina organa je u obavezi da se uzdrži od takvog postupanja koje uskraćuje ili
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
13
ograničava pravo zaposlenih da upotrebljavaju jedno ili oba pisma naizmjenično u
obavljanju poslova radnog mjesta, internoj i komunikaciji sa drugim organima javne vlasti,
odnosno sprovođenju postupaka za ostvarivanje i zaštitu prava, dužnosti i odgovornosti
građana.
U odnosu na zahtjev za utvrđivanje nacionalne i vjerske diskriminacije Zaštitnik istu nije
mogao dokazati, kao ni drugu diskriminaciju zasnovanu na temelju stručne spreme.
U vezi sa naprijed iznijetim, polazeći od ustavne garancije ravnopravnosti ćiriličnog i
latiničnog pisma, te obaveze organa javne vlasti da zaposlenima obezbijedi da slobodno i
bez ometanja koriste jedno od dva ravnopravna pisma, jednako kao i svim građanima koji se
obraćaju organima javne vlasti, te imajući u vidu pismenu izjavu rukovodioca PJ Berane
kojom opravdava raniju i najavljuje moguće novonejednako postupanjeZaštitnik
P R E P O R U Č U J E
Upravi za nekretnine Crne Gore
- Da sprovede internu kontrolu procedura zapošljavanja i zaključivanja ugovora o radu
i ugovora o djelu u PJ Berane;
- Sprovede mjere za sprječavanje diskriminacije po osnovu službene upotrebe pisma;
- Zaključuje jasne i precizne ugovore kojima će se utvrditi prava i obaveze ugovornih
strana kako bi se razgraničila ovlašćenja u primjeni zakona, a radi utvrđivanja odnosa
unutar organ kada postoji sumnja u postojanje nezakonitih i diskriminatornih radnji i
postupaka.
Upravi za nekretnine - PJ Berane
- Da u svim budućim slučajevima postupa u skladu sa ustavnom garancijom
ravnopravnosti ćiriličnog i latiničnog pisma i zaposlenima obezbijedi upotrebu bilo
kojeg od dva pisma bez pravljenja izuzetaka, osim u slučajevima kada stranka po
čijem zahtjevu se vodi postupak sama zatraži korišćenje jednog od dva pisma u
ravnopravnoj upotrebi.
Upravi za inspekcijske poslove Ministarstva javne uprave Vlade Crne Gore
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3
14
- Da sprovede postupak inspekcijske kontrole u Upravi za nekretnine – PJ Berane zbog
sumnje u postojanje diskriminacije po više osnova, a primarno zbog korišćenja pisma
u službenoj upotrebi
Svi navedeni organi dužni su da u roku od 30 dana od dana prijema ovog mišljenja, dostave
izvještaj o radnjama i mjerama preduzetim radi izvršenja ove preporuke.
Dostavljeno:
Upravi za nekretnine CG ZAMJENIK ZAŠTITNIKA
Područnoj jedinici Berane LJUDSKIH PRAVA I SLOBODA CRNE
Upravnoj inspekciji
mr Siniša Bjeković