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PRIVATIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Omar Guerrero OrozcoUniversidad Nacional Autónoma de México

Publicado en:Madrid, Revista Internacional de Ciencias Administrativas,

vol. 57, núm. 1, 1990, pp. 221-241.

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INTRODUCCIÓN

Hoy día es la época de privatización, proclaman losentusiastas profesantes de aquellas medidas que están surtiendoefecto en la reducción de la actividad del Estado de cara a lasociedad civil. Y parece ser así, según se desprende de laatmósfera mundial en la que se mueve el proceso de retracción de laadministración pública. La extensión de esta atmósfera es tal, quedentro de la administración pública misma hay comisiones deprivatización y aun ministros delegados de privatización, como enel gobierno de Quebec, en Canadá. No hay país que no estéprivatizando ni país que no aspire a hacerlo, y el que lo hace másrápidamente parece sentir que adquiere prestigio. Hay expertossobre el tema, como conferenciantes y articulistas, así como otrosmás cuyas habilidades se centran en la consultoría deprivatización. En Gran Bretaña el negocio de privatizar ha sido tanbueno, que existen bancos dedicados a este proceso, tanto aquí comopara otros países. El Fondo Monetario Internacional y el BancoMundial han encabezado universalmente la cruzada privatizadora y laEscuela de Chicago proveyó el bagaje intelectual monetarista. Unatendencia académica más, la "elección pública" (public choice) hafacilitado su caudal individualista y productivizante para reforzarlos marcos ideológicos de la privatización. La privatización nosólo es lo actual, sino también la moda.

Junto a un torbellino de tal dimensión, las teorías de laintervención del Estado parecen caducas y desfasadas, y susdoctrinarios emisarios de un pasado ominoso, verdaderosrepresentantes del barroco. El lenguaje de las ciencias sociales,preferentemente la economía y las finanzas, ha provisto de nuevascategorías: privatización, despublificación, redimensionamiento,liberalización, desreglamentación, desregulación, desincorporación,desestatización, desintervención, desnacionalización, como lasusuales. ya existe un gran caudal bibliográfico sobre esos temas yen una multitud de revistas aparecen cotidianamente artículos sobreellos, incluso aquellas otras como la Public Administration de GranBretaña y la Public Administration Review de los Estados Unidos,países donde la privatización ha tenido sus más hondasconsecuencias. Sin embargo, la ciencia de la administración no hasido una receptora natural de estos temas, porque su tradiciónestatista ha desarrollado otros campos del conocimiento y elejercicio práctico, principalmente los referentes a los ámbitos deexpansión de la actividad del Estado, bajo intervención directa ofomento de las tareas de los particulares. No pensamos que laprivatización y temas conexos deban ser un tema central dentro dela ciencia de la administración, pues su objeto de conocimiento esla administración pública, pero sí un problema que debe atraer su

1 Fitzgerald, Randall. "La revolución de las privatizaciones".México, Perspectivas Económicas. 1989/2, pp. 35-40. Estapublicación es obra de la Agencia de Información de los EstadosUnidos y se distribuye a nivel mundial, en varios idiomas,incluyendo el español. La presentación del autor es una glosa de suobra When govemment goes private, publicada en Nueva York en 1988.Fitzgerald dedica su actividad a la academia.

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atención porque afecta a su campo de actividad científico ypráctico.

Aquí no trataremos los problemas epistemológicos del temariode la privatización, sino su relación con la administración públicadesde el ángulo que el progreso de aquélla repercute sensiblementeen las condiciones sociales, económicas y políticas en las cualesse desenvuelve esta otra.

CONTEXTO UNIVERSAL DE LA PRIVATIZACIÓN

Un autor ha profetizado que "la privatización es unarevolución silenciosa que está recorriendo al mundo. Más de 50países participan en este proceso -ya sea vendiendo empresasestatales, desregulando los sectores agrícola o industrial, ocontratando por fuera servicios gubernamentales- a una velocidad yamplitud de transformación global que han sido casi pasmosas".1 Laexpansión de una "revolución" de efectos universales abarca los másdiversos países, las más contrastantes ideologías y las másdisímbolas graduación del desarrollo y la modernización. De estemodo, privatizan por igual Gran Bretaña y la Unión Soviética, unaenajenando la propiedad pública, otra autorizando el ejercicio delas profesiones y los oficios liberales. Privatizan los EstadosUnidos y privatiza Tanzania. Los profesantes de la privatizaciónarguyen una multitud de factores de deficiencia, desorganización ydeterioro de los países, principalmente los subdesarrollados, cuyasempresas públicas son consideradas símiles de "elefantes blancos"y han sido asidero y negocio de políticos en desgracia y camarillascorruptas. Así, el populismo de los años sesenta y setenta ha sidosustituido por una drástica, pero inevitable, política pragmáticabasada en finanzas realistas y eficaces.

Tal es el entusiasmo y virtual éxito de la privatización, dela que existen unos 22 métodos por los cuales los gobiernos handesestimulado su participación económica, tales como la venta ocesión de empresas públicas, contratación de servicios, cargos acuenta de los usuarios, venta de viviendas y supresión demonopolios para franquear el paso a la competencia de mercado. En

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muchos casos la privatización ha sido más ágil cuando, en lugar deasistencia externa, simplemente los países han optado por atraer lainversión extrajera directa, toda vez que aquellos otros queescogieron la vía de contratación de empresas privadas nacionalesdieron pie a la formación de monopolios no-gubernamentales. Ellíder mundial de las privatizaciones ha sido Gran Bretaña, cuyosector de empresas nacionalizadas formado por los gobiernoslaboristas por casi 50 años, ha sido desmantelado y 600 mil de sustrabajadores transferidos a sus nuevos propietarios.

Ha sido tan exitosa esta política “thatcheriana”, que hastaestos obreros han sido beneficiados aparentemente por un generoso"capitalismo popular" ideado por la señora primera ministra, que hacomprendido no sólo la adquisición de empresas completas (destacael Consorcio Nacional de Fletes -National Freight Consortium-,empresa de transportación por la cual cada trabajador aportó 500dólares), sino la participación en otras más y la adquisición deviviendas que tenían por arriendo. La enajenación de la Británicade Telecomunicaciones (British Telecom, BT) posibilitó que el 96%de sus empleados adquirieran acciones, pero éstas fueronseguramente mucho menos que las compradas por grandes capitalistas,que por cierto no menudeaban, pues se requirió la participación delcapital japonés. El "capitalismo popular" ha sido uno de los temasmás publicitarios a favor de la privatización y no es extraño quese difunda, con grandes encabezados, que el gobierno británico dejóde ser el más grande casateniente del país, pues de cada tresdomicilios, uno era de su propiedad. Rápidamente se puso en marchaun programa que facilitó la transferencia a sus arrendatarios,incluyéndose jugosos descuentos que llegaban al 60%.

Pero el asunto es aún más trascendente: el 10% que significabala participación gubernamental en el Producto Nacional, el gobiernocentral lo redujo al 6%. El negocio de la privatización es tangrande que la venta de la BT fue la más grande operación hecha enla historia, y que conste que era la sexta de tamaño en el mundo yque sólo se enajenó poco más de la mitad de sus acciones. Pero estofue realmente poco, pues la enajenación en 1986 de la Británica deGas (Bristish Gas, BG) fue todavía mayor, ofertándose por lafriolera de 8 mil millones de dólares.

Una fuerza tan irresistible como la privatización, tambiénconquistó a la estatizada Francia, que puso a disposición de losparticulares más de 60 empresas estatales. Otros países de laComunidad Económica Europea iniciaron una política similar y lagran ola privatizadora alcanzó otros continentes, donde las ventasse multiplicaron. La fiebre de la privatización ha sido tanelevada, que ha provocado enfermedades delicadas, como en Turquía,domeñadora por dos siglos de los Balcanes al través del Bósforo, y

2 Tal es la concepción del profesor de comercio yadministración privada en la Universidad de Wake, Alan RefusWalters. "Las Técnicas de la Privatización". México, PerspectivasEconómicas, 1987/5. pp. 55-59. Esta presentación es un resumen desu libro Espíritu Empresarial y la Privatización del Gobierno,aparecido en 1987. El lector podrá constatar que la mayoría de lostratadistas del tema de la privatización no son especialistas enadministración pública, sino en administración privada,contabilidad, finanzas y economía privada. Esto no es, como lopodrá intuir, nada casual.

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que en 1984 puso a la venta el puente que fue causa de sus grandesconquistas de la historia. Hasta China, según nos cuentaFitzgerald, creó zonas económicas especiales donde florece elcapitalismo viento en popa y se privatizó la construcción decarreteras.

Pero el entusiasmo por la privatización es mucho másdesbordante: ésta puede ser el mejor medio que un gobierno puedeesgrimir para incrementar la prosperidad nacional, aumentar elpoder económico del país y alcanzar el máximo de la sociedadmoderna, una asociación de hombres libres y iguales bajo el signode la competencia sana y vigorosa. La base de todas estas metas laconstituye, no la propiedad de la totalidad nacional, sino lapropiedad privada. Así, se arguye que "la propiedad privada ofreceestímulos para que la gente se enriquezca y no sólo distribuya loque existe", y se invoca una fórmula tan vieja como la humanidad:una nación próspera es aquella que tiene propietarios privados, unapobre es la que no los tiene.2

Pero la verdad es otra, pues ciertamente la privatización noestá inspirada en propósitos tan elevados como los que arriba seesgrimieron, sino en el avasallamiento de los países deudores porlos países acreedores. Es cualidad del profesor Refus, precitado,su franqueza sobre el papel de la banca mundial como fuerzaprincipal de la privatización: "a presión inmediata a favor de laprivatización puede provenir del Fondo Monetario Internacional, elBanco Mundial u otra agencia exterior que pugne porque los paísesdeudores se comprometan a reducir sus gastos gubernamentales, comoprecio que deben pagar para recibir asistencia financiera opréstamos adicionales". De modo que este poder, que vulnera lasoberanía de la mayoría de los países del mundo, es verdadera causay razón de muchas privatizaciones en los países subdesarrollados,que nada tienen que ver con el nirvana que les inspiran susprofesantes, muchos de ellos funcionarios o ex funcionarios del FMIo el BM, o personeros que comparten sus ideas dentro y fuera de lospaíses privatizados por fuerza.

3 Dunieavy, Patrick. "Explaning the Privatization Boom: PublicChoice Versus Radical Approach". Londres, Public Administration.Vol. 64, num. 1. 1986, pp. 13-34.

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Las cosas son mucho menos simples que lo que quiere presentar,por parte de sus publicistas. En realidad es un fenómeno tancomplejo que entraña la totalidad concreta de la sociedad moderna,su compleja economía capitalista y sus aún sobredilatados sectoreseconómicos del Estado. Pero incumbe, fundamentalmente a éste,porque sus funciones vitales pueden sustraerse a favor de nuevosestamentos formados en los grandes conglomerados económicosprivados y privatizados.

LA PRIVATIZACIÓN Y CATEGORÍAS CONEXAS

Hasta aquí hemos hecho una referencia general a laprivatización, pero ciertamente la categoría encierra una variedadde significados y su relación con otros conceptos, muy íntima, haceque sobre el problema se desarrolle una fuerte dosis de confusiónterminológica que no está de más tratar de disipar. Hayapreciaciones harto esquemáticas, como esta que enseguidareproducimos: "por 'privatización' entiendo estrictamente latransferencia permanente de actividades de producción y serviciospreviamente desempeñados por burocracias de servicios públicos,hacia firmas privadas u otras formas no-públicas de organización,así como a grupos privados".3 Difícilmente puede aceptarse unaversión tan llana y simplista, pues no todo lo no-gubernamental esprivado, entre ellas las organizaciones voluntarias y honoríficas,así como las cooperativas, toda vez que la plasticidad social estan versátil que no se acomoda exclusivamente a los requisitosorganizativos de la administración privada.

En realidad la privatización parece ser la manifestaciónconcreta de un conjunto de fenómenos articulados y ligados bajo unfactor común: la retracción de la actividad del Estado. Sinembargo, ni la privatización ni los otros fenómenos se debendefinir por omisión o negación, sino positiva y activamente; peroel fulcro de su comunización preferente es esta retracción. Tambiénla privatización en sí no es única, sino una variedad deexpresiones que tienden a encarnar formas más específicas. Lacuestión, en suma, es de enorme complejidad como signo de lostiempos actuales.

4 Shirley, M. "Desincorporación de Empresas Estatales en losPaíses en Desarrollo". México, Empresa Pública. Vol. 2, num. 2.1986, pp. 41-61.

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Desincorporación

Uno de los fenómenos más específicos y que sirven paraexplicar a la privatización, por contraste, es la desincorporación."Cabe definir a la desincorporación como la venta de capital socialo una liquidación, para concluir actividades de la empresa y vendersus activos".4 Esta venta puede proceder por el traspaso deacciones públicas a manos particulares, sobreviviendo la compañíadesincorporada, pero asimismo puede sencillamente esfumarse pormedio de la liquidación. Opuestamente, la privatización transcurrepor una variedad de vías: privatización de activo público porarrendamiento o contrato, o transferencia de prestación de estosservicios por otros medios. En lo referente a la contratación deempresas privadas, esta fórmula de privatización ha sido definida,certeramente, como la "american way" de la privatización.

La desincorporación en los países desarrollados se haefectuado preferencialmente con la venta de acciones o de lascompañías completas, en tanto que en los subdesarrollados hapersistido cierta ambigüedad. Aunque las ventas se han efectuado enellos, la liquidación es el camino más escogido. Sin embargo,debido a muchos vicios ancestrales, la liquidación significa lasupervivencia de la empresa pública hasta el momento de la venta.En ocasiones permanecen en suspenso o son cerradas, pero siguenexistiendo jurídica y administrativamente y sus empleados sonconsiderados como tales.

Liberalización

Otra noción entrañada en los procesos privatizantes es laliberalización. En contraste con su hermana, la desincorporación,es general y se refiere a la exención de actividades que estuvieronsometidas a políticas ajenas a la libre concurrencia y sedesempeñaron bajo formas directas de regulación pública paragarantizar el uso adecuado de los recursos en beneficio delconsumidor. Como efecto, la liberalización provocó la supresión demonopolios -públicos y privados- relativos a los transportes,energéticos y servicios públicos (especialmente el correo). Laliberalización emerge de un cambio de estrategia, que enuncia queestando un monopolio indispuesto a brindar rendimientos adecuadosal consumidor, como antaño, su debilitamiento gradual o súbito afavor del mercado provocará beneficios que aquél ya no presta.

5 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico(OCDE). "Liberalización y Privatización". México, Secretaría deProgramación y Presupuesto, Contextos. Año 4, núm. 8, 1986. pp.11-16.

6 Ruiz Dueñas, Jorge. Empresa Pública: Elementos para suExamen Comparado. México, Fondo de Cultura Económica. 1988. pp.352-355.

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Esta categoría suele confundirse con la supresión de controleslegales y administrativos que configuran el marco de regulación deactividades económicas, tales como la fijación de impuestos, lascuestiones sanitarias y los derechos de marcas y patentes, entreotros. La liberalización es más concreta, "lo que comprende es laremoción o reducción de las regulaciones directas que determinan elingreso a un sector los tipos de productos y servicios que sepueden ofrecer, el establecimiento de precios y el riesgo de lacompetencia". Comprende asimismo la limitación de la cargaadministrativa del cumplimiento de controles y reglamentosseñalados por la ley, e incluye a la privatización, es decir, laventa parcial o total de empresas públicas.5 Aquí la privatizaciónno es concebida como más general -como en el caso de ladesincorporación-, sino en forma particular, una especie deliberación. Esta, por su parte, sería un caso particular de ladesreglamentación, es decir, una desreglamentación específica yrelativa a ciertas actividades económicas como las aquímencionadas.

Desregulación. Desreglamentación

Sin embargo, la desreglamentación parece tener unacategorización también precisa y relativa, ahora, a las funcionessociales del Estado. "Desreglamentar significa, pues, según se hadicho, eliminar los elementos normativos asociados a la protecciónde intereses sociales, incluso los de orden laboral".6 Tal seríauna profesión intelectual del neoliberalismo económico, que seenderezaría contra el marco jurídico y administrativo que danprotección a tales intereses. Esta concepción pone el acento en elcarácter protector de los reglamentos para los consumidores, lostrabajadores y el medio ambiente, por lo que es impropia suidentificación con la desburocratización y la simplificaciónadministrativa, que derogando y abrogando reglamentaciones, suefecto no es de suprimir esas protecciones, añade su autor.

Otra apreciación del fenómeno de la desregularización aducefórmulas diversas a la anterior: desreglamentación es "una

7 Walravens, A. "La Privatización: Formas y Alternativas".México, Empresa Pública. Vol. 2, núm. 1. 1986. pp. 79-101.

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disminución en las funciones de gobierno en las áreas de planeacióny regulación".7 La cuestión, pues, no es sencilla, en tanto que ladesregulación es referida a la degradación del derecho positivo enuna variedad de campos: los intereses sociales y la planeación y elcontrol. Sin embargo, aun teniendo referentes de aplicacióndiversos, ambas conceptuaciones comparten el problema básico: laextinción del derecho positivo sobre el campo de las relacioneseconómicas, que son emancipadas de los controlesliberalizadasysituadas en el mercado bajo criterios de competencia.Desreglamentar, en síntesis, significa la renuncia del gobierno aregir o regular ciertas relaciones sociales, aquéllas de ordenmercantil, cuya naturaleza parece preferible dejarse en libertadpara supuestamente incrementar la productividad privada.

Contratación

La contratación, en lo general, consiste en la concesión aempresas privadas de la realización de ciertas actividades ligadasa los servicios públicos, preferentemente. Sin embargo, en losEstados Unidos adquirió una connotación especialísima y se asociódirecta e íntimamente a los procesos generalizados deprivatización. Algunos autores simplemente se refieren a lacontratación como el estilo estadounidense de privatización. Eneste país es una política usual y aceptada que se refiere a ladelegación, no sólo de ciertas actividades gubernamentales, sino deservicios públicos completos y aun de funciones públicasprimordiales, que son contratados por compañías privadas comofunción exclusiva, con fondos federales y en lugar del gobierno. Elcúmulo de estas empresas forman, estrictamente, el sectorparaestatal en los Estados Unidos.

Redimensionamiento

Hoy día, bajo la fuerte presión del movimiento privatizadormundial, el Estado moderno ha sido cuestionado de diversas maneras.Una forma, también inspirada en el neoliberalismopolítico-económico, impugna su "tamaño", al que se asocia sudeficiencia congénita y su burocratización. La categoríaredimensionamiento suele ser relacionada con gigantismo estatal,equívocamente. No es así: el redimensionamiento es una categoríaconcreta, especialmente referida a los programas gubernamentales demodernización de la industria, también conocidos como de

8 Shirley, obra citada. Ruiz Dueñas, obra citada, p. 353.

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"reconversión industrial". En Irán el programa deredimensionamiento se aplicó a la economía agrícola con laintención de estimular la conversión de los terratenientes enmanufactureros. Hay también confusiones con la privatización, porcoincidencias frecuentes, pero cuyos objetivos tienden a serciertamente diversos. "El redimensionamiento (...) pretendeconcentrar los esfuerzos, particularmente presupuestarios, ennúcleos industriales estatales predeterminados, que por últimopueden incluso aumentar ramas o clases industriales, si bien sedesentiende de aquellos intereses no considerados como preferentgspara los propósitos de la llamada economía pública".8

La redimensión parece significar reducción, pero no es así, yaque también puede inferir cambio en la disposición de la magnitudde un conjunto, no su disminución, y también podría significar suaumento. En sentido estricto, el redimensionamiento apunta haciauna política de industrialización caracterizada por la decisión delEstado de conservar la rectoría económica, como apunta el segundoautor citado, y añade que, como la privatización, puede asimismoinvocar razones ideológicas, pero éstas suelen ser ciertamente demuy diversa índole. La redimensión de los llamados sectores"paraestatales" no suponen necesariamente la transferencia de susentidades hacia el mercado, aunque no se descarte que algunas sesitúen allí, sino la progresión industrial de un gobierno que no harenunciado a sus deberes económicos.

EL PROCESO DE PRIVATIZACIÓN

Toca el turno al objeto de esta disertación: la privatización.Una vez que hemos examinado los fenómenos contiguos anotados,pasemos a intentar desentrañar la sustancia de la privatización,bajo advertencia anunciada de las dificultades del caso. Por logeneral, los profesantes del tema tienden a darla como un hecho ysu explicación fenoménica frecuentemente es sacrificada en aras deléxito que se dice ha tenido mundialmente. Así, bajo el velo delentusiasmo y la publicidad de sus bondades, e instrumentadamundialmente, la privatización no suele ser puesta en duda y sonpocos los trabajos que advierten de sus consecuencias, que puedenllegar a ser funestas. Sin embargo, el caudal bibliográfico de susprofesantes y sus impugnadores da fe patente de sus gravesproblemas de conceptuación, que vamos a tratar sólo de pasada.

Hay consenso en una obviedad: que la privatización significaun cambio en las actividades del gobierno, pero su enfoque tiene

9 Walravens, obra citada, p. 81.

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matices formales, normativos, económicos, pero muy pocos lospolíticos y menos los relativos al efecto devastador que significapara la administración pública. La privatización reduce la accióndel gobierno, "es un proceso en el cual la realización de lasactividades se retira de manos del gobierno". Una noción tansencilla, prefijada de tal forma, obedece a la idea de suprogenitor de desechar cualidades tales como el cambio de tareas,otorgamiento de independencia, financiamiento, mecanismo de mercadoy sector privado, que a menudo se atribuyen como inherentes a laprivatización.9

Es sorprendente que la decisión de privatizar obedezca, confrecuencia, a ciertos gobiernos que toman la decisión de regirmenos y hacer copartícipes de sus responsabilidades a losparticulares. En este aspecto, la privatización es una analogía delrégimen estamental, en el cual los señores de vasallos del medievotenían deberes gubernamentales, paralelos a sus derechos. Uno delos progresos más grandes en el arte y la ciencia del gobierno,tras la supresión del feudalismo, fue la abolición de estosderechos privados. Pues bien: en plena modernidad contemporánea, laprivatización puede ser una co-gobernación de la sociedad, peroahora con los señores del dinero.

Ha sido advertido que la privatización da comienzo con unarenuncia a gobernar, conocida como "privatización silenciosa opasiva", que tiene dos manifestaciones: 1) la depuración directa,que consiste en el debilitamiento paulatino de los servicios yorganismos de la administración pública y se refleja en lareducción de sus mercados, pero que después se extiende a latransferencia de segmentos de sus tareas, la desinversión, elcongelamiento de personal y el incremento de ahorros. Culmina conel sometimiento del sector de la administración pública, bajoamenaza de privatización, a una competencia desigual ante la cualtermina por sucumbir debido al debilitamiento organizativo yfuncional al que fue sometida. 2) la transición gradual, que es latransferencia de tareas al sector privado junto con el personal ylos recursos de la dependencia pública. Una vez que el gobiernomermó a la administración pública, utiliza las formas preferentesde privatización, que son la independencia corporativa -latransferencia de empresas públicas al sector privado- y lacontratación -delegación en firmas privadas de deberes públicos-.En el primer caso existe una abdicación completa de deberespúblicos, en la segunda el co-régimen con particulares, pues losdeberes públicos siguen en manos del gobierno y los servicios sonproveídos por las finanzas nacionales. También se ha privatizado

10 Ruiz Dueñas, obra citada, p. 353.

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por dimisión, una especie de concesión a los particulares para laadministración de espacios públicos tales como parques y camposdeportivos. Otra fórmula es el abandono o cesación de una actividaddel gobierno para dejar campo libre a la iniciativa de losparticulares.

Un gobierno paralítico no tiene por qué emprender nuevasactividades, pues lo que ha hecho es deshacerse de algunas otras,procediendo de tal modo a una privatización pasiva al no aprovecharel emprender nuevas tareas potencialmente fructíferas y que sehallan dentro de su ámbito de compentencias. Puede asimismopracticar la privatización paralela, cuando al transferir unacorporación lo hace con sus servicios anexos. Finalmente, bajo unclímax de estamentación del régimen, el gobierno puede procederbajo privatización progresiva, que consiste en el acto suicida deinterpretar el derecho en su contra y a favor de los particulares.

No es muy difícil adivinar las dificultades conceptuales queprovoca una variedad de manifestaciones de un único proceso deprivatización. Pero se puede apuntar, como rasgo general, que laprivatización repercute en el número de organismos y tareas delgobierno, así como en sus competencias y atribuciones. "Laprivatización suele ampararse en argumentos ideológicos y sepresenta válida por sí misma: al reducir el tamaño del aparatoproductivo gubernamental favoreciendo sin restricciones todos losmecanismos mercantiles a favor de la propiedad privada, se objetanpatrones de acumulación -incluso capitalistas- en que participadirectamente el Estado", explica un escritor.10

Posiblemente la confusión aludida obedezca a los sectores degobierno que toca: los primordiales y los modernos, aquelloscentrados en actividades relativas a regulación y fomento, estosúltimos incumbentes a su actividad de intervención en la economíay la sociedad civil. Las funciones primordiales del servicioexterior, la defensa, justicia y hacienda, cuyo desenvolvimiento enla cultura política occidental consumió más de dos siglos, sufrióla vertiginosa irrupción de las funciones "anteriores" o degobernación, que nacieron bajo la exigencia de imprimir velocidady solidez al esquema de acumulación proyectado bajo el despotismoilustrado y heredado por el Estado burgués de derecho. El problematoral no consiste en el papel de vendedor o comprador del gobierno,sino en su carácter de rector de la sociedad. Por tanto, apunta unescritor, el punto yace en las actividades del gobierno para

11 Kalderie, Ted. "The Two Different Concepts ofPrivatization". United States, Public Administration Review. Vol.46, num. 4. 1986. pp. 285-291.

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proveer y producir bienes y servicio.11 La privatización de laproducción acarrea un cambio en el estatuto de la propiedad, quepasa de pública a privada, pero la privatización de la provisiónsignifica la enajenación de facultades de gobierno cuya renunciapuede tener saldos decrecientes de orden social.

Parece que los riesgos de la privatización de la producciónpública pueden ser menores que los relativos a la provisión, perono necesariamente ha de ser así, al menos en lo general. La laborde gobierno no se restringe hoy día a las funciones primordiales:servicio exterior, defensa, hacienda y justicia, que representan susector más antiguo, sino a su participación activa en la produccióncomo su aspecto más moderno. No se puede solicitar a laadministración pública que regrese al pasado, cuando su misión estáen el futuro.

POLÉMICA SOBRE LA PRIVATIZACIÓN

Es natural que habiendo puntos sujetos a discusión, comoalgunos que hemos apuntado, la privatización y otros problemasparalelos fueran sujetos a la polémica. Y no debe extrañarnos quelas críticas más severas, razonadas y fundadas provengan de losespecialistas en administración pública, aun tratándose de paísescomo los Estados Unidos, uno de los campeones en el tema. Laprivatización se ha desenvuelto como un tema ajeno a la ciencia dela administración pública y es así porque esta disciplina se empeñapor comprender y explicar un fenómeno opuesto a aquélla, a saber:la expansión de la actividad del Estado, pues la administraciónpública no es otra cosa que esta actividad. Célebres y aceptadascategorizaciones de la administración pública como "la actividadorganizadora del Estado" o como "el Estado como constructor", otambién como "el trabajo del gobierno" y "el gobierno en acción",que gestándose el siglo pasado han llegado hasta nuestros días yhan formado una sólida y añeja tradición científica y profesional,reflejan justamente eso que anotamos: que la ciencia de laadministración pública se refiere a la actividad del Estado, a suexpansión, variedad y diversificación, no a su abolición.

No debemos tampoco extrañarnos de que los especialistas ennuestra materia hayan comenzado a tratar a la privatización y quese hayan convertido en sus más serios y enterados conocedores, puessaben con profundidad de la administración pública e intuyen de los

12 Moe, Ronald. "Exploring the Limits of Privatization". UnitedStates, Public Administration Review. Vol. 47, num. 6. 1987. pp.453-460. Moe polemiza particularmente con Barry Bozeman, autor deuna obra titulada Todas las Organizaciones son Públicas (AllOrganizations are Public, 1987), en que se disipan las fronterasentre lo público y lo privado. La réplica de Bozeman y lacontrarréplica de Moe aparecieron en la revista precitada, num. 2,vol. 48, 1988.

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riesgos de su retracción y parálisis. No se puede decir lo mismo delos prosélitos de la privatización, cuya sapiencia de las cosas delEstado es en extremo elemental y suelen tratar al gobierno consuperficialidad, y en ocasiones con planteamientos mitológicos ycuando más retóricos, en lugar de hacer exposiciones científicas.Frecuentemente los profesantes de la privatización omiten lasdiferencias entre lo público y lo privado, signo del mundo moderno,y por tanto de la naturaleza y objetivo de sus respectivasorganizaciones, cuando la comprensión de su articulación derelaciones es indispensable para explicar las transacciones entreel Estado y el mercado.

Hay quien piensa que el sólo tránsito de funciones o serviciosdel Estado al mercado producirá un efecto mágico de economía,eficiencia y rentabilidad. Es decir, se tiene fe en fuerzasmercantiles que operan fuera del estímulo y el control humanos. Laretórica privatizadora considera que el sector público y el sectorprivado funcionan bajo los mismos estímulos y desestímulos, y quemuchas de sus respectivas funciones son intercambiables, pues ladivisa fundamental es económica. La disyuntiva es tanelementalmente representada, que se ciñe simplemente a cuál de lossectores es más económico y eficiente, cuando el problema es muchomás trascendental. Las interpretaciones sobre las analogías de lasorganizaciones han contribuido negativamente a fomentar esteequívoco y simplificar el papel del Estado y del mercado. Hayautores que observan una frontera borrosa entre el sector públicoy el sector privado, y que la confusa línea divisoria tiende aexpandirse.12 Así, contra interpretaciones aceptadas acerca de quelas organizaciones públicas y privadas se asemejan en loinsustancial, los especialistas de las teorías de lasorganizaciones suponen infundadamente que sus semejanzas tocanpuntos esenciales.

A menudo la retórica de las organizaciones desconoce las basespolíticas del Estado burgués de derecho, cuyos fundamentosconstitucionales marcan con toda claridad el papel respectivo delEstado y el de los particulares. Países como los Estados Unidos, enel cual el sector privado es el más vigoroso del mundo entero,

13 Ibid, p. 457.

14 Alan Refus Walters, obra citada, p. 59.

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estas cuestiones constitucionales son patentes, sobre todo en lorelativo al régimen federal. En el fondo, la distinción de sectorestiene fundamentos de trascendencia tal, que cualquierplanteamiento, por elemental que sea, no debe perder de vista lacondición del Estado como tal y no soslayar, de ningún modo, a lasoberanía. No es ocioso subrayar la preocupación de algunosespecialistas en administración pública sobre la importancia delderecho público como referente básico de la distinción y conferira la soberanía un rango inexcusable, cuando de privatización setrata. La transferencia de funciones a los particulares podríaentrañar la cesión de poderes de coerción, consustanciales alEstado, base de su conceptuación soberana, su "medio específico",diría Max Weber, pues el uso de la fuerza física no puede ni debeser privilegio de entes privados. "La privatización está claramentelimitada cuando factores de seguridad nacional están presentes", hasentenciado con toda razón un escritor.13

En realidad, cuando cuestiones de soberanía pueden estar entela de juicio, junto con la pérdida posible de utilidad pública ybienestar social, es justificado preguntarse si se debe privatizar.Ia retórica neoliberal ha propuesto un incremento económico de losbienes y servicios, imposible de alcanzarse en manos del gobiernoLa maximización de la eficiencia sería su objetivo y como se suponeque el sector privado es inherentemente más eficiente que elpúblico, la privatización sería un remedio a la improductividadnacional porque opera en el paraíso de la maximización: el mercado.Así, la cuestión es presentada empapada de simplismo: "la auténticadisyuntiva es entre la producción privada (competitiva) y la decarácter público (no competitiva). La determinación de quién habráde recibir la producción es otra cuestión: es un asunto de finanzaspúblicas (...) así, la cuestión de la privatización es un asunto deeficiencia".14

La verdad es que el asunto no es de mera eficiencia, pero siasí fuera estaría muy lejos de quedar resuelto. Uno de los grandespatriarcas de la administración pública ha puesto serias objecionesal concepto de eficiencia. El término se usa frecuentemente comosinónimo de economía (como "ahorro o reducción de gastos") o denacionalidad, se otorga como signo simplemente de aprobación. "Eltérmino 'eficiencia' es uno de los más usados, y casi con seguridaduno de los que más se ha abusado, en el diccionario de laadministración". Como la racionalidad, la eficiencia implica unacategoría de evaluación o rendimiento y por consiguiente se rige

15 Simon, Herbert et al. Administración Pública. MéxicoEditorial Letras. 1968. pp. 430 434.

16 Morgan, David and Robert England. "The Two Faces ofPrivatization". United States. Public Administration Review. Vol.48, num. 6. 1988. pp. 979-987.

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por un marco valorativo.15 Son, pues, los valores acordados los quedefinen el alcance de la eficiencia, pero su naturaleza esconvencional, han sido formulados con arreglo a fin determinado. Enadministración privada estos valores se ciñen a la rentabilidad, enadministración pública trascienden hacia el bienestar y laseguridad de la vida comunitaria de una nación y se plasman en laconstitución política. En este ámbito los valores políticos ysociales son tan elevados, que una de su misiones es la de paliarlos abismos planteados por la división y luchas de clases, en finestimular la solidaridad y la armonía social. La disyuntiva sería,en entender de Ronald Moe, entre el derecho y el rendimiento, noentre producción competitiva y no competitiva como lo propone RefusWalters.

Otros factores de sensible importancia no pueden serdesatendidos en tratarse de la privatización, particularmente lasnociones de ciudadanía y comunidad, dos de los más grandesprogresos atribuibles a la cultura política occidental. Ambascategorías han sido identificadas como "la otra cara de laprivatización".16 La disyuntiva seria entre comunidad yprivatización, también fuera del esquema de Refus Walters. Latransferencia de funciones públicas al mercado no parece ser unapanacea, como se pretende, pues el grado de comunidad ciudadanatiende a mermar a favor de la atomización de las personas queentran en simples relaciones mercantiles, como compradores yvendedores, incurriendo en lo que Marx denominaba "fetichización dela mercancía", es decir, la interposición de un objeto entrepersonas. Esta cosificación de relaciones sociales, bajocompetencia, puede ser un poderoso disolvente de la solidaridadsocial y un motivo de ahondamiento de las divisiones sociales porefecto del recrudecimiento de las desigualdades. No debemos olvidarel papel de la desreglamentación como derogante de la protección alconsumidor y las conquistas obreras, y más en general deldebilitamiento del bienestar social por la transferencia al mercadodel abasto popular, la salud pública y la seguridad social. El"capitalismo popular" ideado por el “thatcherismo” no deja de sersino una quimera, porque en el mercado sólo ingresa quien tiene losmedios suficientes para adquirir el estatuto del privilegio, esdecir, ser propietario de dinero. El mercado sólo recibe a quienpuede pagar.

17 Fitzgerald, obra citada, p. 40.

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Como advierten dos autores, el mercado no suele surtirremedios "mágicos" para los problemas sociales. sino. por locontrario, convertirse en una fuente inagotable de problemas nosólo sociales, sino políticos y hasta económicos, que son los quepreferentemente quiere resolver. En lo particular, el gobiernomunicipal, "el locus primario para la cultura cívica", correriesgos patentes por efecto de la transferencia al mercado de unamultitud de servicios públicos. La privatización ha puesto en bogavalores tales como rendimiento, competencia, fuerza de mercado,símbolo de individualismo, que contrastan con los tradicionalesvalores de la democracia social plasmados en el bienestar público,y que están poniendo en riesgo el nivel de ciudadanía y comunidad,soportes básicos de la articulación de una nación cuyo substratosocial comprende la división de clases.

Y no obstante, el discurso privatizador alega, con deliranteoptimismo, que la privatización no disminuye "el concepto decomunidad" ni el "sentido de propósito público de un programa,porque el interés racional no es igual a la codicia, sino un mediode promover las mayores virtudes cívicas". Como panacea, laprivatización retirará del gobierno el lastre de sus funcionesproductivas y "podrá entonces tener más tiempo y recursos quededicar a su tarea primaria: crear leyes buenas y justas enrespuesta a la voluntad popular".17 Así, el gobierno dará una vueltaa la rueda de la historia y se desmodernizará para retornar alpasado decimonónico y ceñirse a una mera condición de parlamentolegislador. Debe, en fin, renunciar a la civilización políticaoccidental, legado de la cultura helénico-románica, que haconstituido el más grande progreso del desarrollo político.

MERCADO DE LA PRIVATIZACIÓN

El proceso mundial de la privatización tiene límiteseconómicos, no sólo políticos y sociales. Las leyes del capitalismoestán vigentes obviamente en la privatización, de modo que, como elintervencionismo económico estatal, ellas marcan a ciclos dedefinición y redefinición de las relaciones entre el Estado y elmercado de cara al modelo de acumulación imperante, y bajo elimpulso de proseguir y acelerar dicha acumulación. Estosreplanteamientos de la relación Estado-mercado son muy perceptiblesen el país paradigmático de la privatización, Gran Bretaña, dondese manifiestan transparentemente los ciclos mencionados. En laveintena 1920-1939 el capitalismo bajo sistema de mercado,incluyendo a los monopolios privados, sufrió uno de sus más grandes

18 Prowse, Michel. "Viejos Argumentos en NuevasPresentaciones". México, Contextos. Año 4, num 68. Secretaría deProgramación y Presupuesto. pp. 17-20.

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descalabros. Las demandas sociales por las prácticas de acaparacióny fraude, junto con la manipulación de precios, fue uno de sussaldos con más oprobio. De modo que las nacionalizaciones quesucedieron a esta crisis del mercado fueron el mecanismo eficaz quedestrabó el esquema de acumulación bloqueado. En aquel entonces enGran Bretaña -como en otras partes-, se le atribuyeron a laintervención del Estado las mismas virtudes que hoy día se leacreditan a la privatización. Pocos fueron los que miraron mal laformación de la Junta Londinense de Transporte de Pasajeros, porquesu actividad puso remedio gradual a la caótica situaciónprevaleciente, y que más natural que 1924 se organizara la ImperialAirways, una empresa pública de magnitud respetable. Lasnacionalizaciones sucesivas que se promovieron a partir de 1945,que incidieron en el carbón, el gas, la siderurgia y losferrocarriles, fueron una secuela aceptada con abrumador consensonacional.18

Igualmente natural consideró el régimen Thatcher desmantelara partir de 1979 a la industria nacionalizada, aduciéndose desdeentonces las más grandes virtudes a la privatización. En verdad loslaboristas habían asumido mucho lastre procedente del mercado ehicieron del sector económico del gobierno un "hospital" deempresas quebradas, como explica su autor. Pero no es menos ciertoque las privatizaciones británicas no han sido efectuadasrazonablemente y hoy se acusa a los conservadores delapresuramiento de la venta de la BT, por no haberse evaluadodebidamente el mercado accionario. Tampoco el "capitalismo popular"cuenta con los créditos que reclama el thatcherismo y se opina quehubiera sido más fructífera una reforma fiscal a favor de lostrabajadores.

En la medida en que los ciclos de intervención y privatizaciónse suceden con miras a mantener un modelo de acumulación másprogresivo, no será difícil observar en diez o quince años nuevasnacionalizaciones que restañen las heridas de los sectores"paraestatales". También se podrá observar que el beneficio a cortoplazo de nutrir de liquidez a las finanzas públicas, merced a laenajenación de activos y acciones de las empresas de Estado, se haesfumado y que en todo caso el mejor saldo fue la reducción deldéficit fiscal por la supresión de subsidios, donde los había; peroque la venta de empresas públicas rentables ha dejado de ser unmaná para aliviar las carencias del erario. Y, quizá lo máspreocupante, que la liberación pudo dar pauta a la formación de

19 Quek Peck Lim. "Los riesgos de la Privatización". México,Contextos. Año 4, num 68, Secretaría de Programación y Presupuesto.1986. pp. 24-27.

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poderosos monopolios privados que han venido a pervertir, ni más nimenos, a la libertad mercantil, si la desregulación se ha llevadoa extremos de ingobernabilidad.

Que la privatización sufra un freno a corto plazo no seríanada imposible, pues ya hay evidencia al respecto. El mercado decompraventa de empresas públicas está saturándose aceleradamente.No debemos olvidar que su proceso tiene una década dedesenvolvimiento y que el mercado local y mundial tiene límites. En1986 se estimaba que el mercado tendría que absorber la friolera de20 mil millones de dólares, para sufragar la adquisición deempresas públicas. Solamente quince países estaban ofertando 250compañías estatales y se hallaban a la espera otras 2.600. AlemaniaFederal ha sido el primer país privatizador, pues desde 1957 haestado enajenando empresas de Estado, y en 1961 había transferidoel 20 % de las acciones de la Volkswagen y en 1965 el 60% de VEBA.Pero Gran Bretaña ha sido campeona en el proceso, cuyo mercadobursátil es el tercero del mundo. Sin embargo, se dudaba quepudiera dar cabida cabal a la compra de British Telecom y querecurriría a otros mercados, entre ellos el del Japón, cuyosinversionistas adquirieron buena parte de las acciones y seconvirtieron en los principales propietarios.19

La venta del BT fue la más grande en su día, como ya seapuntó, pero de menor dimensión que la Japonesa de Telégrafos yTeléfonos (Nippon Telegraph and Telephone, NTT), cuya enajenaciónobligó a su venta por desmembración y cuyo valor en lacapitalización en el mercado fue tasada como equivalente al de laGeneral Motors: 21 mil millones de dólares. En 1986 la venta del10% de la empresa produciría 2,1 millones de dólares,aproximadamente la mitad de la de la BT con su flotación global deacciones, dos años antes. La complejidad de la NTT es tan grande,que la venta de la tercera parte de sus acciones se habíaproyectado a cinco años, a pesar de que Japón dispone del segundomercado bursátil. Tanto en Gran Bretaña como en Japón estaban enlista otras enajenaciones, lo que hace prever una complicación delmercado de privatización y su virtual saturación.

También Francia y Alemania Federal habían previsto hacergrandes privatizaciones, por no citar a otros países de Europaoccidental y del mundo entero. Pero "pocos de los paísesInteresados en la privatización cuentan con mercados bursátilescapaces de manejar las enormes líneas de acciones que se

20 Walravens, obra citada, p. 85.

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rematarán", ha consignado el autor precitado. En 1986 la totalidadde capital de acciones reunido variaba de 60 a 80 mil millones dedólares, más de la mitad bajo el control de los Estados Unidos,pero sin considerar otras formas de privatizacion ydesreglamentación que abrieron el camino a la inversión privada,tales como construcción de carreteras, mantenimiento deaeropuertos, manejo de puentes y autopistas, y otras más.Obviamente el negocio de la privatización sólo es viable para losgrandes capitales privados transnacionales, capaces de adquirircompañías de magnitudes tales como la de la BT o la NTT. El futurode la privatización, por leyes de capitalismo que pretendeexpandir, parece estar limitado al inmediato.

La privatización ha sido un gran negocio y fuente deinnovación empresarial privada, principalmente para los bancos yfinancieras, que se han especializado en la consultoría deprivatización. Destacan el Kleinworth Benson, Morgan Grenfel y N.M. Rothschild, británicos, aunque también los hay en los EstadosUnidos. La consultoría de Salomon Brothers al gobierno del Canadádio pauta a la venta de Air Canada y en Turquía la de la compañíaTurkish Airlines estaba bajo la asesoría del banco Lazard Fres.Negocio viento en popa, no cabe duda.

EPÍLOGO

La bonanza de la privatización supone un deterioro de laadministración pública y así es. No pueden cerrarse los ojos antealgunas de las deficiencias que se le atribuyen, pero de ahí aidentificársele como el "chivo expiatorio" de los fracasos delmoderno Estado capitalista, hay una gran diferencia. Llamapoderosamente la atención la crítica a la administración pública,la cual ha sido sometida a una campaña difamatoria de alcancesmundiales, pero sin juicios suficientemente razonados que sustentenlas acusaciones. Se ha advertido en diversos espacios académicos,profesionales y políticos acerca de la concepción mítica delEstado, que plantean los publicistas de la privatización. Como loha advertido un especialista, "en general la privatización serelaciona con reducciones de la excesiva influencia gubernamentalen la sociedad. Como justificación de los esfuerzos deprivatización, el gobierno debe describirse como un Estado"fáustico", un verdadero horror que debe combatirse".20 Esta versiónde estereotipo estatal está entrañada en la vida cotidiana y esreforzado por los medios de comunicación. La estrategia no esnueva, ya la había denunciado Otto Hintze en la década de los

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veinte cuando el liberalismo británico seguía proclamando unromanticismo antiburocrático, que contrastaba con el peso crecientede la administración pública central y local como estimulantes deldesarrollo económico del país.

En realidad, buena dosis de la doctrina privatizante esretórica y mitológica, y el secreto de su éxito ha consistido enintroducirse en los valores socialmente compartidos de los paísesdonde se ha implantado. Naturalmente la visualización del servidorpúblico representa una imagen deteriorada y hasta él mismo hasufrido un sentimiento de autodenigración. La fuerza del torbellinoprivatizador es tal, que la frecuente acusación de sobreinfluenciadel gobierno en la sociedad, como causa de la privatización, nosiempre es aplicable, como en Suiza, cuyo gobierno es menos fuerteque el de Suecia, pero cuya privatización ha sido más intensa.Tampoco otras supuestas causas han sido probadas como fuentes deprivatización.

Nosotros pensamos que la privatización, la liberalización y ladesreglamentación pueden traer consigo beneficios, ahí donde laadministración pública ha mostrado un deficitario irreparable. Laidentificación de estos sectores insolventes sería una tareaindispensable para validar y legitimar a la privatización. Pero nocreemos que el Estado deba dejar de ser productor, ahí donde suintervención no sólo contribuya a la vigorización económica de unpaís, sino también donde el bienestar social así lo reclame. Ymucho menos que los deberes públicos, inherentes al gobierno, seandelegados en instituciones privadas, como en los tiempos delMedievo. Si se tuviera que escoger entre una sobre-estatización yuna sobre-privatización, el interés público estaría más seguro enel primer proceso que en el segundo, pues la sociedad capitalistamoderna es egoísta y antisocial. De no ser así, porque laexistencia del Estado, cuya función es paliar la lucha de clases yatenuar el individualismo. La privatización tiende a fortalecer ala sociedad mercantil, no a la sociedad civil, con la cual no debeni puede ser identificada.

La privatización de la administración pública puede ser muchomenos beneficiosa que lo que propalan sus publicistas, a menos queesgriman razones y no presunciones. Por lo pronto, aquí hemosquerido exponer razones, pues pensamos que la administraciónpública es digna de reconocimiento y consideración.