prirucnik za analizu javnih politika

8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika

1/101


2/101

PRIRUNIK

za

ANALIZU JAVNIH POLITIKAUvod u proces kreiranja javnih politika na lokalnom nivou

Prvo izdanje

AGENCIJA ZA LOKALNE RAZVOJNE INICIJAIVE

GORADE

2007


3/101

(c) 2000, 2006 ALDI u.g.

PRIRUNIK ZA ANALIZU JAVNIH POLIIKA

Uvod u proces kreiranja javnih politika na lokalnom nivou

Prvi put objavljeno u 2007. godini

Prvo izdanje: Januar 2007.

Izdava: Udruenje graana za lokalne razvojne inicijative ALDI u.g.

ira: 1000 kopija

Dizajn: Mursel Musabai

tampano u Bosni i Hercegovini

ALDIAgencija za lokalne razvojne inicijativePanorama b.b.73 000 GorazdeBosna i HercegovinaInternet: www.aldi.ba

Projekat: Nova uloga NVO u procesu dizajniranja javnih politika u BiH

Prirunik Uvod u proces kreiranja javnih politika na lokalnom nivou kreiran je tokom rada na projektu Nova uloga NVOu procesu dizajniranja javnih politika, koji je finansiran od strane Delegacije Evropske komisije u Bosni i Hercegovini, krozprojekat u okviru Evropske inicijative za razvoj demokratije i ljudskih prava (EIDHR).

Ovaj dokument je sainjen uz finansijsku pomo Evropske unije. Sadraj ovog dokumenta je iskljuiva odgovornost Aldi u.g. i ni podkojim okolnostima ne moe se smatrati da odraava poziciju Evropske unije.


4/101

S A D R A J

Predgovor

Uvod 1

Pojmovi i definicije 5

PRVO POGLAVLJE

Osnove procesa kreiranja javnih politika 9

1.1. Razvijeni model procesa kreiranja javnih politika 12

1.2. Modeli promjene javne politike 14

DRUGO POGLAVLJE

Osnove analize javnih politika 21

2.1. Multidisciplinarna analiza javnih politika 22

2.2. Oblici analize javnih politika 28

2.3. Praksa u analizi javnih politika 33

2.4. Kritiko razmiljanje i javne politike 39

2.5. Strukturiranje policy problema 42

REE POGLAVLJE

Uesnici u procesu kreiranja javnih politika 49

3.1. Zvanini uesnici u procesu kreiranja javnih politika i njihove uloge 49

3.2. Nezvanini uesnici u procesu kreiranja javnih politika i njihove uloge 52

3.3. Povezanost razliitih uesnika u procesu kreiranja javnih politika 55

EVRO POGLAVLJE

ehnike i alati u procesu kreiranja javnih politika 57

4.1. Osnovne karakteristike prijedloga za javnu politiku 57

4.2. Kako napisati prijedlog javne politike 594.3. Kako publikovati prijedlog javne politike 69

DODAAK Primjer policy briefa 77

Bibliografija 89

P R E G L E D A B E L A I S L I K A

abela 1-1. Faze procesa kreiranja javne politike 12

abela 4-1. Razlike izmeu studije javne politike i analize javne politike 58

abela 4-2. Elementi rada o policy pitanjima i metode kreiranja informacija relevantnih zasvaki od elemenata 69

Slika 1-1. Ciklus javne politike 10

Slika 1-2. Proces kreiranja javnih politika ima viestruke cikluse 14

Slika 2-1. Proces integrisane analize javnih politika 23

Slika 2-2. Oblici analize javnih politika 29

Slika 2-3. Primjena razliitih metoda u analizi javnih politika 34

Slika 2-4. Struktura i proces policy argumentacije 40

Slika 2-5. Strukturiranje problema u analizi javnih politika 43

Slika 2-6. Faze strukturiranja problema 46

Slika 4-1. Proces policy komunikacije 73Okvir 4-1. Podsjetnik za izradu finalne verzije policy dokumenta 71


5/101


6/101

P r e d g o v o r

Ideja za ovaj prirunik nastala je u 2005. godini, kada je javna administracija u Bosni i Hercegovini

pravila prve ozbiljne korake ka lanstvu u Evropskoj uniji. Nakon 10 godina tranzicije pod vostvom

meunarodnih institucija, napokon je dolo vrijeme da domae institucije preuzmu odgovornost zakreiranje, voenje i upravljanje tranzicijskim promjenama. Razlog za ovaj prenos odgovornosti je

bio veoma jednostavan. Ukoliko Bosna i Hercegovina eli lanstvo u Evropskoj uniji domae snage

moraju imati kapacitete da samostalno donose odluke o kljunim pitanjima koja istovremeno moraju

odgovoriti na dva izazova, kako reorganizovati javnu administraciju u skladu sa zahtjevima Evropske

unije i kako omoguiti kreiranje pozitivnih promjena u ivotnom standardu svih stanovnika Bosne i

Hercegovine.

Civilno drutvo i proces kreiranja javnih politika

Promjene u povlaenju meunarodne zajednice sa liderske pozicije u kreiranju pozitivnih promjena

nisu postavili izazove samo sa predstavnike domae vlasti. Moda i vei izazovi su postavljeni pred

domae organizacije civilnog drutva. Povlaenjem meunarodne zajednice, domae organizacije

civilnog drutva vie nemaju mogunost da igraju sporednu ulogu u predlaganju, monitoringu

i procjeni djelovanja javne administracije. Kao i u svim drugim demokratskim drutvima, dolo je

vrijeme da civilno drutvo preuzme jednu od glavnih uloga u ovom procesu.

Imajui u vidu da e prilika za snanijim angaovanjem civilnog drutva u procesu kreiranja javnih

politika biti ubrzo dobivena, poetkom 2005. godine nekolicina nevladinih organizacija je donijele

odluku da mobiliziraju sve raspoloive snage kako bi u novonastaloj situaciji odigrali ulogu na najbolji

mogui nain. U oktobru 2005. godine, pet organizacija civilnog drutva Centar za promociju civilnogdrutva, Centri civilnih inicijativa, ransparency International BiH, Fondacija Mozaik i Agencija za

lokalne razvojne inicijative zapoeli su sa pripremama kako bi mobilizirali snage civilnog drutva da

snano utiu na domae vlasti da posvete maksimalnu panju rjeavanju najznaajnijih socijalnih i

ekonomskih problema stanovnika Bosne i Hercegovine.

Kako bi se maksimizirao eekat rada organizacija civilnog drutva odabran je najpovoljniji momenat.

Godina u kojoj se odravaju opti izbori je najpovoljnije vrijeme za definisanje politikih ciljeva

domaih vlasti i taj momenat je iskoriten da se pokrene GROZD (skraenica od Graansko

organizovanje za demokratiju) kao instrument uticaja civilnog drutva na efikasno djelovanje javneadministracije u javnom interesu. GROZD je omoguavao okvir za zajedniko djelovanje graana,

nevladinih organizacija i interesnih udruenja kako bi svi zajedno kreirali sveobuhvatan prijedlog

ciljeva, aktivnosti i mjera koje novoizabrane domae vlasti trebaju provesti, a sve u cilju obezbjeenja

znaajnog napretka u rjeavanju najznaajnijih socio-ekonomskih problema sa kojima se svakodnevno

suoava najvei broj stanovnika Bosne i Hercegovine.

Inicijativa za pokretanjem GROZD-a naila je na iroko odobravanje od strane civilnog drutva.

GROZD-u je pristupilo oko 400 nevladinih organizacija i veliki broj interesnih udruenja koja su

okupljala razliite grupe graana koji su trpili posljedice neefikasnog djelovanja javne administracije

kao to su poljoprivrednici, nezaposleni, socijalno ugroeni i penzioneri. Konkretni planovi GROZD-a bili su identifikacija 12 najznaajnijih probema za koje stanovnici smatraju da se trebaju nai na


7/101


8/101

Zahvale

Ovaj prirunik je zajedniki kreiran od strane osoblja ALDI koje je bilo ukljueno u implementaciju

projekta Nova uloga NVO u procesu dizajniranja javnih politika, koje je tokom rada na projektu

istovremeno radilo na jaanju kapaciteta domaih nevladinih organizacija za dizajniranje javnih

politika i pripremalo razliita poglavlja ovog prirunika. Svoj veoma vaan doprinos u kreiranju ovog

prirunika dali su: Vildana Kadri ([email protected]), Edita Belija ([email protected]) i Fatima

Imamovi ([email protected]), osobe koje su ve nekoliko godina duboko posveene pitanjima

kako obezbijediti pozitivne promjene na lokalnom nivou u Bosni i Hercegovini. akoe, potrebno

je da se zahvalimo i naem kolegi, Murselu Musabaiu, koji je izradio dizajn i pripremio kompletan

prirunik za tampu jer bez njegove pomoi teko da bi prirunik u ovakvom obliku ugledao svjetlo

dana. Naravno ne moemo zaboraviti ne pomenti i zahvaliti svim kolegama iz nevladinih organizacija

sa kojima smo radili sve vrijeme prilikom pripreme i izrade ovog prirunika, ije aktivnosti i ciljevi su

nam dali jasne smjernice u kojem pravcu izrada ovog prirunika treba da ide. I na kraju, moramo izraziti

duboku zahvalnost osoblju Delegacije Evropske komisije u Bosni i Hercegovini koje je prepoznalo

potrebu i omoguilo izradu i publikovanje ovog prirunika.

U Goradu, 22. januara 2007. godine

Demir Imamovi, ALDI Izvrni direktor


9/101


10/101

Mada samo nekolicina moe tvoriti politiku, svi smo sposobnida sudimo o njoj.

Perikle

430 g. p. n. e.


11/101


12/101

1

U v o d

Distribucija dobara i usluga, bogastva i prihoda je sama sr javnih politika. Jedna od najpoznatijih

definicija politiih nauka govori da politike nauke prouavaju ko dobija ta, kada i kako.1 Ovaj

prirunik koji je pred vama ima za cilj da uvede razliite uesnike u proces kreiranja javnih politika

bilo da tek namjeravaju da se aktivno ukljue u proces kreiranja javnih politika, ili one iskusnije u

osnovne tehnike analize i planiranja javnih politika koje su neophodne za uspjeno uestvovanje u

procesu kreiranja javnih politika na lokalnom nivu.2

Graani Bosne i Hercegovine su u proteklih 15 godina veoma dobro nauili koliko je kontraverzno

politiko pitanje ko dobija ta, kada i kako. Upravo zbog tekoe dobijanja pravednog ili preciznije

reeno jednakog dijela prava, dobara, resursa i usluga i mogunosti, parlamentarci i vladini slubenici

nekada i godinama raspravljaju o tome koji nain raspodjele je najpravedniji za sve stanovnike

Bosne i Hercegovine ili sve stanovnike jednog od entiteta ili sve stanovnike jednog ili vie kantonau Federaciji Bosne i Hercegovine. Da bi ilustrirali politiki problem u odluivanju ko dobija ta, kada

i kako, mogli bi odabrati bilo koje pitanje iz oblasti javne politike ustavna pitanja, poreski sistem,

obrazovanje, socijalnu zatitu, pitanje policije ili zapoljavanja. Sva ova pitanja su za trenutnu politiku

zajednicu od neprocjenjive vanosti. Pitanja su toliko znaajna i komplikovana da neko ko prati njihov

rad posredstvom medija vrlo lako moe pomisliti da su ova pitanja toliko komplikovana za Bosnu

i Hercegovinu da ih je prosto nemogue rijeiti, a da svi budu zadovoljni. Domaim politiarima su

ova pitanja toliko bitna da su spremni prijetiti i novim ratom ukoliko bi se u nekim od ovih pitanja

donijela odluka kojom oni ne bi bili zadovoljni. Zato da nas ne bi optuili za novi rat kao primjer

tekoe u odluivanju kako u politikom procesu obezbijediti da svi imaju jednake koristi od politikeodluke, koristiemo se primjerom raspodjele okoladnog kolaa izmeu studenata na predavanju o

javnih politikama.3

Rat zbog kolaa?

Na predavanje o javnim politikama proesor nenajavljeno donese okoladni kola sa namjerom da ga

podijeli jednako svim studentima. Proesor na poetku govori da je potreban samo jedan preduslov

da bi se kola pojeo, a to je da se kola podijeli jednako. Prva pomisao za nekoga ko posmatra cijelu

situaciju jeste da tu uopte nema nekog problema u odluivanju kako zadatak obaviti na nain da su

svi zadovoljni. Jednostavno rjeenje jeste da se izbroje studenti u uionici i da se kola izree na taj broj

jednakih dijelova i da se tako izrezani kola podijeli svima. Ako se prisjetimo da se politika nauka

bavi pitanjem ko dobija ta, kada i kako, ovo jednostavno rjeenje ne izgleda najispravnije, jer ono

podrazumijeva samo jednu dimenziju rjeavanja problema, ali brojna druga pitanja ostavlja otvorenim.

Odabraemo samo nekoliko primjera:

1. Neki od studenata moe rei da je predloeno rjeenje nepoteno prema ljudima koji su odsutni sa

predavanja. Neko bi mogao rei: Ja ne bih preskoio as da sam znao da e se na asu dijeliti okoladni

kola.

1 Harold Lasswell, Politics: Who Gets What, When, How(2 izdanje, Cleveland: World Publishing, 1958)2 Ovaj prirunik je proizveden u namjeri da se unaprijedi proces kreiranja javnih politika na lokalnom nivou u Bosni i Hercegovini.Iz tog razloga instrumenti analize i planiranja javnih politika su posebno prilagoeni za lokalni nivo odluivanja, to ne znai da suneprimjenjivi u procesu kreiranja javnih politika na bilo kojem nivou.3 Ovo je primjer koji je prvi put objavljen u radu Douglas Rae u: The Egalitarian State: Notes on Contradictory System of Ideas.Objavljen u Daedalus 108. 1979. godine; str 37-54.


13/101

2

akoe, neki od studenata koji ne pohaaju predmet javne politike bi mogao rei da je ova podjela

nepotena, jer da je znao da e se na tom predmetu dijeliti kolai, moda bi i on studirao taj predmet.

2. Nakon prethodne zamjerke, neko od studenata moe ustati i rei da orginalni prijedlog raspodjele

kolaa nije pravedan jer se kola dijeli svima jednako bez obzira to svi studenti u uionici nemaju

jednake rezultate. Neki studenti su bolji od drugih. Imaju bolje rezultate na testovima, drugi bolje

doprinose procesu uenja dok trei ometaju nastavu. Da bi se ova greka korigovala on moe predloiti

da se kola podijeli po principu jednakih dijelova za jednak rang studenata.

3. Jedna grupa studenata, mukih ili enskih, moe se usprotiviti i rei da predloen nain raspodjele

nije poten, jer bi se kola trebao podijeliti jednako meu spolovima. Nije u redu da jedan spol dobije

vie, a drugi manje. Kola bi se trebao podijeliti da i mukarci i ene dobiju jednak dio kolaa. Oni

predlau da se kola podijeli na nejednake dijelove, ali na jednake grupe.

4. Nakon toga, neko od studenata moe ustati i rei da, i pored ovoga, podjela nije pravedna. Neki studenti

su za ruak imali desert, dok neki studenti nisu imali nita za desert u studentskoj menzi, postavljajuipitanje da li je pravedno podijeliti kola na jednake dijelove kada znamo da su neki od njih ve pojeli

kola, a drugi ne. On se moe usprotiviti predloenoj podjeli i ustvrditi da je pravednija podjela koja bi

kola podijelila na nejednake dijelove tako da svaki student ima na kraju jednak obrok.

5. Neko od studenata ko malo bolje poznaje prehrambene navike studenata moe ustati i rei da je

predloena raspodjela kolaa nepotena jer u sali su studenti koji razliito vrednuju vrijednost kolaa

u prehrani. Neki su alergini na okoladu, neki je jednostavno ne vole dok drugi zaista cijene dobar

okoladni kola. On moe predloiti da se prvima dodijele manji dijelovi kolaa, dok bi vee porcije bile

dodijelenje onim pravim zaljubljenicima u okoladni kola.

6. Grupa studenata koji takoe studiraju ekonomske nauke, takoe bi se mogli usprotiviti predloenom

nainu raspodjele kolaa. Zato da troimo vrijeme oko ovako komplikovane procedure, zato

jednostavno ne damo svakome viljuku i pustite nas da pojedemo kola. Moda e zaista rezultat biti

da nee svi pojesti jednake dijelove, al e bar svi imati jednake anse za jedenje kolaa.

7. Nakon njih mogli bi se usprotiviti studenti statistike, koji bi mogli tehniki jasno argumentovati da je

kola nemogue podijeliti na jednake dijelove (to je tehniki zaista i teko izvodljivo), pogotovo zato

to se mali kola dijeli na veliki broj ljudi, te bi mogli predloiti elegantno rjeenje: Stavite svaije ime u

eir i ije ime izvuemo taj dobija cijeli kola, opravdavajui to da iako svi nee dobiti jednake dijelovesvi imaju apsolutno jednake statistike anse da dobiju kola.

8. I na kraju, student koji takoe studira vladinu administraciju moe ustati i rei da u demokratiji

jedini pravedni nain da odluimo ko e dobiti kola i koliki dio kolaa jeste da svakom studentu damo

glas i da odrimo izbore. Demokratija, moe se rei, znai nejednaki dijelovi, ali jednaki glasovi.

Jednostavan primjer raspodjele kolaa moe biti samo interesantna vjeba za studente politikih nauka,

ali takoe vrlo dobro ilustruje da proces odreivanja ko dobija ta, kada i kako nije nimalo jednostavan

ako elimo da rezultat bude da svi uesnici u procesu na kraju prihvate doneenu odluku kao pravednu.Vidimo da i kod najjednostavnijeg primjera politikog odluivanja moramo veoma paljivo pristupiti

procesu donoenja odluka, uzimajui u obzir ogroman broj razliitih alternativa od kojih svaka moe


14/101

3

imati razliite posljedice na one koji bi trebali imati koristi od odluke o kojoj se raspravlja. Pitanje

raspodjele kolaa pojednostavljuje razliite dimenzije pitanja jednakosti, to je samo jedna komponenta

koja se uzima u razmatranje prilikom odluivanja o prihvatanju ili neprihvatanju odreenog prijedloga

koji se nudi za rjeavanje politikog problema, bilo da su to ustavne reorme, policija ili obrazovanje.

U prethodnom primjeru smo posmatrali sam proces odluivanja, u kojoj jedna grupa zajedniki eli

donijeti odluku koja se tie njih samih. U tom prikazu nismo uzimali u razmatranje bilo kakav drugi

aspekt problema, kako bi samo ukazali koliko razliite dimenzije problema mogu iskomplicirati i tako

jednostavan problem kao to je raspodjela kolaa. Ukoliko bi u pitanje raspodjele kolaa uvrstili i pitanje

efikasnosti vidjeemo da stvari postaju znatno komplikovanije. Vjerovatno se niko ne bi uputao u

diskusiju oko pravedne raspodjele kolaa ako e ona trajati due od jednog dana, jer vrlo lako bi se

moglo desiti da kola izgubi veinu svojih svojstava dok se studenti odlue kako e ga podjeliti. Slina

je situacija i u procesu odluivaja u vezi bilo kojeg drugog politikog pitanja. Da li e odluka, kakva

god da se donese, biti ispravna u oblasti obrazovanja, ako e proces odluivanja trajati 5 ili 10 godina?

Princip efikasnosti u procesu donoenja odluka mora uzeti u obzir i tete koje nastaju u periodu

trajanja odluivanja, a ne samo tete koje e nastati donoenjem odluke po pojedine uesnike u procesuodluivanja.

Ovom temom se ne iscrpljuju sva pitanja koja je neophodno uzeti u razmatranje u okviru procesa

donoenja odluka, ve je ovo samo jedan djelimian prikaz kompleksnosti procesa racionalnog

odluivanja u politikom ivotu. Primjena procesa racionalnog odluivanja je podjednako kompleksna

za bilo koji nivo odluivanja kako u javnom tako i u privatnom ivotu. Drugim rijeima, proces

odluivanja unutar neke lokalne zajednice opine ili drave je podjednako sloen, samo rezultati

procesa odluivanja mogu imati vee ili manje posljedice s obzirom na broj onih koji e biti direktno

pogoeni odlukom koja se donosi.

Ukoliko posmatramo proces kreiranja javnih politika, u samoj sri dileme nalazi se sa jedne strane

pitanje jednakosti, dok je na drugoj strani pitanje slobode. Naime, drava prilikom donoenja odluka

nastoji da se pridrava principa da omogui jednaku korist od javne politike svim stanovnicima, odnosno

da prui odgovarajuu pomo onim stanovnicima kojima je pomo drave najpotrebnija (kao to su

obezbjeenje minimalnih ivotnih uslova za sve ili pomo pri zapoljavanju za one koji nemaju posao).

Meutim, da bi osigurala provoenje javnih politika drava se mora umjeati u slobodno djelovanje

pojedinca, kroz donoenje zakona ili propisa kojim se ureuju odreene norme ponaanja ili obaveze

koje lanovi drutva moraju ispunjavati (kao to je zabrana bavljenja odreenim poslovima ili plaanje

poreza na primjer). Pitanje slobode je povezano sa pitanjem jednakosti u jednoj undamentalnojkoncepciji: Pod kojim uslovima treba biti kreirana javna politika koja e ograniavati individualnu

slobodu pojedinca? Primjer iz nedavne prolosti u reormi javne administracije daje veoma slikovit

primjer ove dileme. Da li je bolje to je drava poveala porez nakon uvoenja PDV-a uvodei porez

na hljeb (koji do tada nije postojao) i sa dodatnim sredstvima kreirala socijalne programe namijenjene

siromanim ili je trebalo da zadri postojee stanje ne uvodei porez na hljeb ime bi siromani po

niim cijemama mogli nabavljati ovaj osnovni proizvod? Zbog izuzetne vanosti pitanja slobode

pojedinca u demokratskom drutvu, prilikom odluivanja o bilo kojoj javnoj politici i njenim eektima

veoma je vano voditi rauna da se takvom politikom ne ogranie slobode pojedinca u tom nivou da

tete od predloene politike (zbog ogranienja slobode) ne budu vee nego same koristi koje pojedincimogu imati od predloene javne politike.


15/101

4

Upravo iz razloga sloenosti procesa racionalnog odluivanja u politikom ivotu, potreba za

donoenjem ispravne i najbolje odluke proizvela je niz teorija, koncepata i modela koji imaju za cilj da

demokratski izabrane vlasti donose takve odluke koje e proizvoditi zadovoljstvo svih lanova drutva.

Neki od osnovnih modela i teorija procesa kreiranja javnih politika za koje smatramo da mogu znatno

olakati proces kreiranja javnih politika nalaze se u ovom priruniku. Prezentirani modeli ne samo da

mogu olakati i ubrzati trenutni proces kreiranja javnih politika u Bosni i Hercegovini, ve istovremeno

mogu motivisati uesnike u ovom procesu da primijene ove modele za odluivanje u oblastima za

koje se tradicionalno smatra da odluke treba da donosi samo jedna osoba. Pored toga, posebno je

vano naglasiti da ovo nije prirunik samo za osobe koje se nalaze na zakonodavnim ili izvrnim

pozicijama unutar vladinih institucija, ve naprotiv, ovaj prirunik je za sve one graane koji bez obzira

na svoje zanimanje ele da daju svoj doprinos u procesu donoenja politika koje e provoditi vladine

institucije.


16/101

5

P o j m o v i i d e f i n i c i j e

Na poetku koritenja prirunika o analizi javnih politika neophodno je upoznati se sa osnovnim

definicijama i pojmovima koji e se koristiti u ovom priruniku. Nekoliko najvanijih pojmova i definicija

su predstavljeni u ovom uvodnom dijelu, dok su neki posebno pojanjeni u samom priruniku.

Agenda(Agenda). Lista tema ili problema kojima dravni slubenici i ljudi izvan vlade, blisko povezani

sa ovim slubenicima, posveuju ozbiljnu panju u bilo koje dato vrijeme.

Analitiar javne politike(policy analyst).Strunjak koji je neposredno, kroz odnos savjetnik-klijent,

povezan sa donosiocima odluka o javnoj politici. Njegova je osnovna uloga da pomogne donosiocima

odluka da ormuliu i implementiraju odreenu javnu politiku. Analitiari se obino ne bave studijama

javne politike, ali rezultate takvih studija koriste u svom radu.

Analiza javne politike (policy analysis). Prijedlog za javnu politiku namijenjen donosiocima odluka,

kako bi im pomogao da ormuliu javnu politiku i da je implementiraju. Piu ga analitiari javne politike;

on rijetko sadri primarna istraivanja, ali se nuno oslanja na relevantne studije javne politike.

Ciklus javne politike (policy cycle). Iterativan i timski proces kreiranja javne politike koji se sastoji od

6 stadija (Definisanje problema/Utvrivanje prioriteta; Definisanje raspoloivih opcija javne politike/

Formulisanje javne politike; Izbor rjeenja/Selekcija preerirane opcije javne politike; Izrada koncepcije

javne politike; Implementacija i praenje javne politike; Evaluacija).

Istraiva javne politike (policy researcher). Strunjak koji realizuje studije koje se bave detaljnijim

istraivanjem odreenog problema javne politike.

Javna debata o javnoj politici (policy debate). Razliite orme javnog prezentovanja i diskutovanja o

odreenim pitanjima javne politike, sa ciljem da se to iri krug zainteresovanih aktera ukljui u proces

kreiranja javne politike. Istovremeno, javne debate pruaju priliku strunjacima za javnu politiku dapromoviraju svoje prijedloge i da na osnovu ubjedljive argumentacije obezbijede javnu podrku za

svoje preporuke.

Koncepcija javne politike (policy design). Detaljna razrada preerirane opcije za javnu politiku;

definie sve aspekte i elemente date opcije koje je neophodno razraditi kako bi se omoguila djelotvorna

i efikasna implementacija.

Nauka o javnoj politici (policy science). Za razliku od tradicionalne politike nauke, nauka o javnoj

politici nema za cilj samo objanjenje ili razumijevanje ve ormulisanje rjeenja za realne probleme

javne politike, pri emu vanu ulogu ima i odreeni sistem vrijednosti.

Javna politika (policy). Upotreba vlasti ili politike moi u voenju javne politike, tj. aktivnostiusmjerene ka rjeavanju konkretnih problema ili unaprijeenju stanja u zajednici.

Policy dokument / Prijedlog za javnu politiku (policy paper/policy proposal). Dokument u kojem

se analizira odreeni praktinopolitiki problem/pitanje, razmatraju raspoloive opcije i na osnovu

evaluacije vjerovatnih posljedica razliitih opcija predlae najbolje rjeenje. Obino ima ormu studije

ili analize javne politike.

Proces kreiranja javne politike (policy-making process). Proces u kojem, pored onih koji imaju

mandat da donose odluke i resurse da implementiraju odreenu javnu politiku, uestvuju istraivai i

analitiari javne politike, kao i svi zainteresovani za dati problem.

Proces pisanja prijedloga za javnu politiku (policy paper writing). Proces se sastoji od nekoliko

kljunih aza: definisanje problema, razmatranje raspoloivih opcija i evaluacija njihovih implikacija,odabir preerirane opcije javne politike i navoenje uvjerljivih argumenata koji potvruju izbor


17/101

6

preerirane opcije. Prijedlog za javnu politiku nije samo neutralna, objektivna analiza problema i

raspoloivih rjeenja, ve ukljuuje vrijednosne sudove.

Promovisanje jane politike (policy dissemination). Aktivnosti usmjerene ka upoznavanju svih

relevantnih aktera u zajednici sa preporukama za javnu politiku, kako bi se oni ubijedili da je predloena

opcija javne politike najbolja od svih raspoloivih opcija.

Savjetnik za javnu politiku (policy adviser). Strunjak za javnu politiku koji svojom ekspertizom

pomae ovlatenim donosiocima odluka da koncipiraju i implementiraju odreenu javnu politiku. U

ovoj ulozi mogu se nai obje vrste strunjaka za javnu politiku (analitiari i istraivai javne politike).

Skup instrumenata javne politike(policy instument mix). Skup (pravnih, finansijskih itd.) instrumenata

koji stoje na raspolaganju vladinoj agenciji ili vladinom tijelu ovlatenom da kreira i vodi javnu politiku

i koji e se koristiti prilikom implementacije preerirane opcije javne politike.

Struni timovi ili struni instituti (think tanks). Grupe strunjaka ili instituti specijalizovani

za odreena pitanja javne politike, koji se ukljuuju u proces kreiranja javne politike. U taj proces

se takoe mogu ukljuiti ad-hoc timovi (strune komisije) koji se ormiraju radi pruanja pomoi

prilikom rjeavanja nekog problema javne politike.

Studije javne politike (policy study). Prijedlog za javnu politiku namijenjen drugim strunjacima izoblasti javne politike; u njemu se detaljno istrauje odreeni praktinopolitiki problem/pitanje, kako

bi se ormulisale odreene preporuke. Piu ga istraivai javne politike; obino ukljuuje i primarna

istraivanja.

Zainteresovani akteri (stakeholders). Svi pripadnici jedne zajednice koji imaju interes kada je u pitanju

rjeavanje odreenog problema javne politike, odnosno svi oni na koje bi izbor jedne ili druge opcije

imao implikacije.

Zajednica kreatora javne politike (public policy community). Zajednica razliitih aktera koji su

zainteresovani za rjeavanje odreenog problema javne politike i koji uestvuju u procesu kreiranja

javne politike.


18/101

7


19/101


20/101

9

PRVO POGLAVLJE

O s n o v e p r o c e s a k r e i r a nj a j a v n i h p o l i t i k a

Jedan od najboljih naina da se upoznamo sa procesom kreiranja javnih politika jeste da se odmah

na poetku upoznamo sa terminom javna politika,te da se nakon toga upoznamo sa modelom koji

na najbolji nain prikazuje sam proces njihovog kreiranja. Za termin javna politika postoji jako

mnogo definicija, koje iako razliite skoro uvijek imaju neke zajednike elemente, u smislu da svaka

od definicija javne politike implicira neki kurs vladine akcije prema nekom cilju. Jedan od najjasnijih

i ujedno najprihvatljivijih definicija javnu politiku definie jednostavno kao najvaniji izbor.1Pored

ove jednostavne definicije razliiti autori definiu javnu politiku kao: Poseban predmet ili cilj; eljeni

kurs dogaaja; Odabrana linija djelovanja; Izjava o namjerama ili Sprovoenje namjera.2akoe esto

moemo uti da je javna politika bilo ta to vlada odlui da uradi ili ne uradi.3

Nakon to smo se upoznali sa nekoliko najee upotrebljivanih definicija termina javne politike,moemo zapoeti sa pobliim upoznavanjem sa procesom kreiranja javnih politika u okviru kojeg

se javne politike proizvode. Prije nego prezentiramo osnove jednog od najee koritenih modela

procesa kreiranja javnih politika, potrebno je razjasniti razlike izmeu modela i onoga to se zaista

u praksi deava prilikom donoenja bilo koje javne politike. Uzmimo za primjer igraku automobil.

Iako igraka koja je replika nekog sportskog automobila Lamborghini ima samo 6 dijelova, svako ko

malo bolje poznaje automobile moe rei da je to model poznatog italijanskog sportskog automobila.

Meutim, kako mi znamo da je to ba model stvarnog Lamborghini-ja? Model nema motor, vrata se ne

mogu otvarati na nain koji je karakteristian za ovaj automobil i na kraju kako smo mogli zakljuiti

da je to model ba Lamburghini-ja kada pravi automobil ima preko 20.000 dijelova? Odgovor na

ovo pitanje lei u tome da model treba da predstavlja generalni izgled na osnovu kojeg mi sa nekim

odreenim nivoom preciznosti moemo pretpostaviti odreeni predmet ili kako proces zaista izgleda

u stvarnosti.

Imajui u vidu da proces kreiranja javnih politika zavisi od niza specifinih okolnosti koje uslovljavaju

proces kreiranja javnih politika (na primjer: proces kreiranja javnih politika na nivou drave Bosne

i Hercegovine je uslovljen Ustavom propisanom procedurom glasanja koja je znaajno drugaija od

procedure odluivanja na lokalnom opinskom nivou), postoje razliiti pristupi procesu kreiranja

javne politike, koji uglavnom zavise od konteksta i cilja (ciljeva) koji se ele ostvariti. Model koji je

iroko usvojen i koji na najbolji nain prikazuje proces kreiranja javnih politika se naziva ciklus javnepolitike, koji je sastavljen od pet koraka, kako je i prikazano na slici 1-1.

Osnovna prednost ovog jednostavnog modela jeste u njegovom jasnom prikazu koji usmjerava korake

u procesu kreiranja javnih politika, iako zbog toga trpi odreene slabosti koje su izraene u nedovoljnoj

fleksibilnosti. Drugim rijeima, ovakav model ne propisuje precizno konkretne aktivnosti koje uesnici

u procesu kreiranja javnih politika trebaju da preduzmu u svakoj pojedinoj situaciji, ali on definie

naela koja treba da primjenjuju ako ele da slijedi primjere dobre prakse.

1 Lasswell, Harrold (1951). Te Policy Orientation. Stanord, CA: Stanord University Press2 Preuzeto od Daniel C. McCool (2005). Public Policy Teories, Models, and Concepts. An Anthology. A Pearson Education Com-pany. New York: Prentice-Hall, Inc.3 Dye, Tomas (1972). Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, New York:Prentice Hall, Inc.


21/101

10

Pored toga, vana odlika procesa kreiranja javne politike jeste to da svaka aza moe da utie kako

na prethodne aze, tako i na naredne korake u ciklusu. Na primjer, poreenje razliitih opcija da bi

se izabrala ona najbolja esto moe podstai da se produbi i proiri definicija problema. Otuda, kao

to kae Bardak (Bardach, 1996), ovaj proces treba tretirati kao iterativni proces, tj. tokom procesa

prolazi se vie puta kroz iste dijelove svakog od koraka sve dok ne doete do zadovoljavajueg rezultata.

akoe, vano je uoiti da sve aze u ovom procesu podrazumijevaju saradnju i meuzavisnost. Slijedi

kratak prikaz svakog koraka kako bi se ukazalo na njihove kljune karakteristike.

Slika 1-1.Ciklus javne politike

1. De finisanje pr oblema / Prioriteta

2. Fo rmulacija ja vne politike

3. Izbor n ajpogodnije opcije4. Implem entacija javne politike

5. Evalua cija javne politike

Korak 1: Definisanje problema / Utvrivanje prioriteta. Polazna taka u procesu kreiranja javne politike

sastoji se od identifikacije odreenog problema koji postoji u zajednici. Ukoliko ste i vi kao strunjak

za javnu politiku zainteresovani za pronalaenja rjeenja za dati problem, pokuaete ili da ga uvrstite u

plan rada vlade, odnosno da to postane jedan od prioriteta ili, ukoliko se on ve nalazi na listi politikih

prioriteta, nastojaete da on dobije veu vanost. Da biste ovo ostvarili, potrebno je da ubijedite

i nedlene vladine organe i iru zajednicu da dati problem realno postoji i da se vlada mora njime

pozabaviti. Da biste to ostvarili, u krajnje politizovanom svijetu javne politike, potrebno je da iznesete

uvjerljivu i obuhvatnu argumentaciju o uzrocima, eektima i vanosti problema, koja e biti zasnovana

na razliitim izvorima podataka.

Korak 2: Definisanje raspoloivih opcija javne politike / Formulacija javne politike. Kada se odreeni

problem nae na listi prioriteta vlade i kada je on dovoljno dobro definisan, slijedei korak sastoji se u

ormulisanju raspoloivih naina kako problem moe biti rijeen, odnosno u ormulisanju raspoloivih

opcija javne politike. Da biste osmislili odgovarajue alternative, prvo treba da razmotrite ta je do sada

uraeno u vezi sa tim pitanjem, koje opcije su drugi ve predloili, kao i koje opcije biste vi predloili.

Prilikom ormulisanja raspoloivih opcija potrebno je da se one meusobno iskljuuju, odnosno

treba izbjei opcije koje su samo varijacije jedne iste ideje. akoe, imajte na umu da e biti teko da

pronaete idealnu alternativu, to znai da treba da tragate za opcijom koja bi bila najprihvatljivija i

najrealistinija u datim okolnostima.


22/101

11

Korak 3: Izbor rjeenja / Izbor najpogodnije opcije javne politike. Nakon ormulisanja razliitih

raspoloivih rjeenja treba da odluite kojoj od njih dajete prednost, odnosno koje smatrate najboljim.

Odluka o najboljem rjeenju treba da bude donesena na osnovu procjene (evaluacije) raspoloivih

rjeenja. Upotreba evaluacije zasnovane na kriterijumima ne omoguava vam samo izbor odgovarajue

opcije ve vam prua i argumente koji e vam omoguiti da mjerodavno zastupate rjeenje koje

predlaete. Iako problem i okolnosti u kojima se rjeava dati problem utiu na izbor kriterijuma za

procjenu, neki kriterijumi su opteprihvaeni:

Djelotvornost: U kojoj mjeri dato rjeenje moe da dovede do eljenih rezultata, odnosno do

rjeenja postojeeg problema;

Efikasnost: Polazei od analize trokova i koristi, uzimajui u obzir kako finansijske resurse tako i

uticaj na drutvo, utvrdite koje bi posljedice dato rjeenje imalo na ciljne grupe;

Pravednost: Da li dato rjeenje dovodi do pravedne raspodjele trokova i koristi;

Izvodljivost/Sprovodljivost: Da li postoji odgovarajui politiki, administrativni i pravni okvir da

se dato rjeenje djelotvorno i efikasno sprovede u djelo;

Fleksibilnost/Mogunost unaprijeivanja: Da li je dato rjeenje dovoljno fleksibilno da moe da semodifikuje ukoliko se promijene okolnosti i da li dozvoljava unaprijeivanje.

Korak 4: Sprovoenje i praenje javne politike. Slijedea aza podrazumijeva sprovoenje javne politike,

u skladu sa prethodno izraenom koncepcijom. Najbolji rezultati se obino postiu ukoliko se ostvari

ravnotea izmeu dobre koncepcije javne politike i njene djelotvorne primjene. Pored toga, neophodno

je neprekidno praenje procesa sprovoenja, koje e predstavljati osnovu za sveobuhvatnu procjenu na

temelju razliitih izvora podataka.

Korak 5: Procjena / Evaluacija. Svaka dobro koncipirana javna politika, kao i dobar plan sprovoenja

ukljuuju i sveobuhvatnu procjenu koja je kljuna da bi se utvrdila efikasnost sprovoenja i koja slui

kao osnova za donoenje buduih odluka. Prilikom izrade plana evaluacije, organi vlade i organizacije

koje sprovode javnu politiku treba da razmotre kako moe tano i efikasno da se izmjeri u kojoj mjeri

su ostvareni predvieni ciljevi i kako e se tako prikupljeni podaci koristiti prilikom donoenja buduih

odluka. Proces procjene se sastoji od praenja sprovoenja javne politike, kako u pogledu ostvarenih

ciljeva, tako i u pogledu sredstava pomou kojih se sprovodi. Ovaj proces obuhvata irok krug ljudi, od

administracije i politiara do nevladinih organizacija i ostalih zainteresovanih aktera.

Kao to se moe vidjeti iz krune i ponavljajue prirode ciklusa javne politike, na osnovu rezultata

procjene svaki korak moe se ponovo razmotriti: definisanje problema, odabrana opcija za javnupolitiku, plan za javnu politiku ili primjena javne politike. o znai da ova pitanja mogu ponovo biti

stavljena na dnevni red, premjetena u drugi korak ili se primjena moe nastaviti na isti nain. Nakon

to smo na vrlo jednostavan nain prikazali osnove modela procesa kreiranja javnih politika, moemo

prei na pitanje analize javnih politika, odnosno na praktinu disciplinu drutvenih nauka koja koristi

vie metoda istraivanja i argumentacije da proizvede (i transormie) za javnu politiku relevantne

inormacije koje se mogu iskoristiti u procesu kreiranja javnih politika da razrijee odreene probleme

koji oteavaju proces donoenja odluka.


23/101

12

1.1. Razvijeni model procesa kreiranja javnih politika

Razvoj analize javnih politika je bio odgovor na praktine probleme i krize. Iako je spoznavanje ovog

praktinog porijekla vano, historijska svijest sama nam ne govori puno o karakteristikama tog procesa

i kako on radi.

abela 1-1. Faze procesa kreiranja javne politike

Faza Karakteristike Ilustracija

POSAVLJANJE

AGENDE

Izabrani i imenovani slubenici stavljaju probleme u

javnu agendu. Politiari i vladini slubenici u agendu

stavljaju one probleme ili pitanja za koja smatraju da

trebaju biti prioritet u njihovom buduem radu.

Poslanici u dravnom parlamentu,

premijeri vlada, ili naelnici opina

pripremaju prijedlog liste aktivnosti (ili

prijedlog zakona ili mjera) koji bi trebali

doprinijeti rjeavanju odreenih (ili

najvanijih) problema stanovnitva.

FORMULACIJA JAVNEPOLIIKE

Slubenici ormuliu alternativne javne politike

da bi se djelovalo na problem. Alternativne javne

politike podrazumijevaju oblik izvrnih naredbi (lista

aktivnosti ili mjera), sudske odluke i zakonodavne

akte.

Vijee ministara BiH i odgovarajue

vladine agencije na dravnom nivou

pripremili su nekoliko razliitih

alternativa za smanjivanje problema

nezaposlenosti u zemlji.

USVAJANJE JAVNE

POLIIKE

Javna politika je usvojena uz podrku legislativne

veine, konsenzusa meu direktorima agencija ili na

osnovu sudske odluke.

Parlament BiH je odabrao jednu od vie

predloenih alternativa za borbu protiv

nezaposlenosti u zemlji u vidu strategije

ili zakona.

IMPLEMENACIJA

JAVNE POLIIKE

Administrativne jedinice i specijalizirane vladine

agencije mobiliziraju finansijske i ljudske resurse

potrebne za ostvarivanje ciljeva iz usvojene javne

politike i provode definisane aktivonosti u skladu sa

planom.

Dravna agencija za zapoljavanje

u saradnji sa entitetskim i lokalnim

agencijama za zapoljavanje zapoinje

program podsticanja zapoljavanja u

BiH.

OCJENA

JAVNE POLIIKE

Jedinice za analizu i planiranje u vladi odreuju da

li su izvrne agencije, zakonodavna tijela osigurali

sve potrebne uslove (sredstva, zakone i instrumente)

neophodne za implementaciju javne politike, te da li

stvarni rezultati na implementaciji politike odgovaraju

planiranim.

Dravni ured za reviziju, agencije za

statistiku, u saradnji sa vladinim slubama

za monitoring uz nezavisni monitoring

ne-vladinih institucija (instituti i NGO)

procjenjuju uspjenost implementacije

vladine politike na terenu.

PRILAGOAVANJE

JAVNE POLIIKE

Revizorske i evaluacione jedinice izvjetavaju

agencije odgovorne za ormulaciju, usvajanje i

implementaciju javnih politika da slabo napisane

odredbe, nedovoljni resursi, neadekvatna obuka i sl.zahtijevaju prilagoavanje javnih politika.

Dravna agencija za zapoljavanje evaluira

aktivne politike zapoljavanja prednosti

nekim manjinama pri zapoljavanju

nalazei da je neophodno posvetitiveu panju smanjenju nezaposlenosti

manjinskih kategorija stanovnitva.

SUKCESIJA

JAVNE POLIIKE

Agencije odgovorne za evaluaciju javnih politika

zajedno sa dizajnerima javnih politika uviaju da

javna politika vie nije potrebna. Umjesto prekida,

javna politika se radije odrava i preusmjerava prema

novom problemu i ciljevima.

Ukoliko se pokae da definisana javna

politika daje rezultate na smanjenju

nezaposlenosti, nadleni za kreiranje

politike u ovoj oblasti prilagoavaju

ciljeve npr. smanjenje nezaposlenosti

u onim podrujima u kojima je visoka

manjinska nezaposlenost.

PREKIDJAVNE POLIIKE

Agencije odgovorne za evaluaciju i nadzor odreuju

(tano ili pogreno) da bi javna politika ili itavaagencija trebale biti ukinute zato jer vie nisu

potrebne.

Parlament BiH donosi odluku da se

prekida program implementacije javnepolitike u oblasti nezaposlenosti zbog

nedostizanja planiranih rezultata.


24/101

13

Proces kreiranja javnih politika je serija intelektualnih aktivnosti ugraenih u socijalni proces koji

ukljuuje ekonomiju, politiku, psihologiju i kulturu putem kojih se definiu odreene aktivnosti vladinih

institucija. Aktivnosti koje se poduzimaju u okviru ovog procesa su razliite u zavisnosti od stadija u

kojem se sam proces nalazi. U razvijenom modelu, koji nadopunjuje prethodno opisani osnovni model

(prikazan na slici 1-1.) korisno je vizuelno predstaviti proces kao seriju nezavisnih aktivnosti koje se

niu tokom vremena. U razvijenom modelu procesa kreiranja javnih politika imamo nekoliko kljunih

aza od kojih svaka predstavlja odreenu grupu aktivnosti koje je neophodno sprovesti kako bi od

identifikacije problema uticali na kreiranje i implementaciju odreene vladine akcije na njegovom

rjeavanju i konano nakon procjene uspjenosti provedene akcije evaluirali njene eekte i eventualno

ponovo redefinisali ne samo mjere za eliminiranje problema ve i sam problem koji se nastoji rijeiti.

U razvijenom modelu prepoznajemo slijedee aze: postavljanje agende (agenda setting), ormulacija

javne politike (policy formulation), usvajanje javne politike (policy adoption), implementacija javne

politike (policy implementation), ocjena javne politike (policy assessment), sukcesija javne politike

(policy succession) i prekid javne politike (policy termination). Osnovne karakteristike i ilustracije svake

od pomenutih aza prikazane su u tabeli 1-1.

Kao to vidimo, tabela 1-1. pojanjava preciznije proces kreiranja javnih politika u odnosu na osnovni

model prikazan na slici 1-1. Za bolje razumijevanje procesa kreiranja javnih politika neophodno je

poznavati osnovne korake koji su prikazani u ovom proirenom modelu, kako bi svi uesnici u ovom

procesu mogli preciznije znati kako i na koji nain reagovati na problem, odnosno na prijedlog javne

politike za ije uestvovanje u procesu kreiranja su zainteresovani. Pored toga to detaljnije prikazuje

sam proces kreiranja javne politike, proireni model procesa kreiranja javnih politika, koji je prikazan

na slici 1-2. posebnu panju naglaava na povezanost i meuzavisnost pojedinih aza u cijelokupnom

procesu.

Svaka aza je povezana sa slijedeom i proces u cjelini nema tano odreen poetak i kraj. Pojedinci

kao i interesne grupe, biroi, uredi i odjeli uestvuju u jednom ili vie policy ciklusa kroz kooperaciju,

natjecanje i konflikt. Jedan oblik ciklusa ukljuuje policy adaptaciju, gdje se povratna sprega spaja kasnije

sa ranijim azama. Ostali oblici su policy sukcesija gdje se nove javne politike i organizacije izgrauju

na starim; tu je i policy prekid. Policy prekid moe znaiti zavretak javne politike ili programa iako

zavretak utie na to koja pitanja e se staviti u javnu agendu i u tom smislu on predstavlja drugu vrstu

ciklusa.

U nekim sluajevima, javne politike se prvo usvajaju, a onda opravdavaju radei unatrag ka postavljanjuagende, pri emu se problemi ormuliu ili reormuliu da bi se uklopili u javne politike. Mogu se

istovremeno pojaviti paralelni ciklusi sa razliitim grupama razvojnih javnih politika i tu moe doi do

ravanja bilo unaprijed ili unazad jedne aze na viestruke sljedbene ili prethodne aze. Susjedne aze

mogu biti povezane ili preskoene sve zajedno kreirajui preice. Rjeenja i problemi su u kontinualnom

toku, stvarajui kompleksnost koja potie metaore poput kante za smee, prvobitne policy supe i

organizovane anarhije.


25/101

14

Slika 1-2.Proces kreiranja javnih politika ima viestruke cikluse

SISTEM SKAA GEN D A

PR IJED LOZ IJAVN E POLITIKE

AG E N D A J AVN EP OL I T I K E

JAVN EP OL I T I K E

R EZU LTATIJAVN E POLITIKE

Postav l jan jeagende

Form ulacijaja v ne po lit ik e

U svajanjeja v ne po lit ik e

Im plem enta cijaja v ne po lit ik e

Ocjenjivanjeja v ne po lit ik e

IZVR SEN JEJAVN E POLITIKE

Prilagodjavanje

Prilagodjavanje

Prilagodjavanje

Prilagodjavanje

Sukcesija

Sukcesija

Prekid

1.2. Modeli promjene javne politike

Razliiti konceptualni modeli su razvijeni u cilju razumijevanja jednog ili drugog aspekta strukture

procesa kreiranja javnih politika. Ovi konceptualni modeli su apstraktni predstavnici dogaaja ili osoba

koje uestvuju u procesu kreiranja javnih politika. U ovom dijelu predstaviemo nekoliko modela koji e

nam u mnogome pomoi da razumijemo razliite pristupe pitanju promjene odreene javne politike.

Komprehenzivna ekonomska racionalnost

Model komprehenzivne ekonomske racionalnosti oslikava policy promjenu kao jednu iscrpnu tenju

za efikasnost. Racionalni ekonomski akter je Homo economicus, pojedinani ili kolektivni donosilac

odluka koji vaga trokove i koristi svih raspoloivih alternativa i poduzima akcije koje su motivirane

interesom za efikasno koritenje resursa. Fundamentalno naelo modela ekonomske racionalnosti

jeste da to je vea neto efikasnost alternative koja je odabrana iz komprehenzivnog seta potencijalnihrjeenja vee su anse da e ona biti izabrana kao osnova za policy akciju i promjenu. Policy promjena

nastaje kad pojedinani ili kolektivni donosilac odluke:


26/101

15

Identifikuje policy problem za koji postoji dovoljan konsenzus meu relevantnim stakeholderima

da donosilac odluke moe djelovati u njihovo ime;

Specificira i rangira dosljedno ciljeve i podciljeve ije ostvarivanje e sainjavati rjeavanje

problema;

Identifikuje policy alternative koje mogu dati najbolji doprinos ostvarivanju svakog cilja i

podcilja;

Predvia posljedice koje e rezultirati iz izbora svake alternative;

Uporeuje ove posljedice u terminima njihovih posljedica za ostvarivanje svakog cilja i podcilja;

Izabira alternativu(e) koje maksimiziraju ostvarivanje ciljeva i podciljeva;

Pravi promjene u procesu kreiranja javnih politika djelovanjem na izbor.

Postoje druge verzije racionalnog izbora koji ukljuuje inkorporiranje institucionalnih transakcionih

trokova u situacije izbora; redefiniranje koristi i trokova u politikom, socijalnom, organizacionom ili

moralnom smislu (npr. Homo politicus); i odredbu da su donosioci odluka pogreivi, da stalno ue i da

imaju nesavrene inormacije, ograniene raunske sposobnosti i sklonost za greke u institucionalnom

kontekstu.

Racionalnost Drugo-najbolje

Jedna znaajna kritika racionalnog ekonomskog modela je zasnovana na i poznata pod imenomArrow-

eva teorema nemogunosti.4 eorema kae da je nemogue za donosioce odluka u demokratskom

drutvu da ispune zahtjeve modela ekonomske racionalnosti. Individualni racionalni izbori ne mogu

biti saeti putem procedura glasanja veine da stvore jedan najbolji izbor za sve strane. Nemogunost

kreiranja kolektivne odluke koja ukljuuje prelazne preerencije (ako je A preerirano u odnosu na B, a

B preerirano u odnosu na C, onda je A preerirano u odnosu na C) je opisana kao glasaki paradoks.

Arrow-eva teorema nemogunosti dokazuje putem loginog oduzimanja da je nemogue primijeniti

demokratske procedure (npr. pravilo veine) da bi se donijele kolektivne odluke koje su tranzitivne.

Postoji pet razumnih uslova bilo koje procedure demokratske odluke:

(1) Neograniavanje izbora sve mogue kombinacije individualnih preerencija moraju biti uzete u

obzir;

(2) Neizopaenost kolektivnog izbora kolektivni izbori moraju dosljedno odraavati individualne

izbore;

(3) Nezavisnost irelevantnih alternativa izbori moraju biti ogranieni na dati set alternativa koje su

nezavisne od svih drugih;(4) Graanski suverenitet kolektivni izbori ne smiju biti ometeni ranijim izborima;

(5) Nediktatorstvo nijedan pojedinac niti grupa ne moe odrediti ishod kolektivnog izbora

nametanjem svojih preerencija nad drugim.

Da bi se izbjegla dilema neprelaznih (intranzitivnih) preerencija moemo delegirati kolektivne izbore

na nekoliko donosioca odluka (npr. politiku ili tehniku elitu) od kojih se moe oekivati da e postii

konsenzus i time tranzitivan izbor. Iako se ovim rjeava problem intranzitivnih preerencija, ipak se

time naruavaju uslovi graanskog suvereniteta i nediktatorstva. Alternativno, moemo uvesti dodatne

alternative u nadi da e to obezbijediti konsenzus. Meutim, ovim se naruava uslov nezavisnostiirelevantnih alternativa.

4 Kenneth J. Arrow: Social Choice and Individual Values. New York: John Wiley, 1963.


27/101

16

U praksi, politiki sistemi ormalno opredijeljeni za pravilo veine koriste obje procedure da bi se

postigli kolektivni izbori. Ovi izbori se opisuju kao druge-najboljeodluke.

Razdvojeni inkrementalizam

Model razdvojenog inkrementalizma (poveanja) stoji na uvjerenju da policy izbori rijetko

odgovaraju zahtjevima modela ekonomske racionalnosti.5 Fundamentalno naelo teorije

razdvojenog inkrementalizma jeste da policy promjene nastaju na margini sa statusom quo tako da

je ponaanje u vremenu tmarginalno razliito od ponaanja u vremenu t+1. U skladu sa razdvojenim

inkrementalizmom, promjena nastaje kad donosioci odluka:

Razmatraju samo one alternative koje se razlikuju inkrementalno (npr. po malim iznosima) od

statusa quo alternativa koje se razlikuju po velikim iznosima nemaju puno izgleda da rezultiraju

uspjenom policy promjenom;

Ograniavaju broj posljedica predvienih za svaku alternativu;

Prave meusobna prilagoavanja u ciljevima i podciljevima sa jedne strane, i meu policy

alternativama sa druge strane; Kontinualno reormuliraju probleme i alternative tokom dobijanja novih inormacija;

Analiziraju i evaluiraju alternative sekvencijalno tako da se izbori kontinualno dopunjavaju tokom

vremena;

Kontinualno otklanjaju postojee probleme radije nego da pokuavaju rjeavati probleme u

potpunosti odjednom;

Dijele odgovornosti za analizu i evaluaciju sa mnogim grupama u drutvu, tako da je proces izbora

ragmentiran ili razdvojen;

Prave inkrementalne i dopunske policy promjene djelujui na takve izbore.

Ograniena racionalnost

Alternativa racionalnom ekonomskom modelu je ograniena racionalnost. Prema ovom modelu,

dizajneri javnih politika ne pokuavaju biti ekonomski racionalni u potpunosti ili sveobuhvatni u smislu

razmatranja i vaganja svih alternativa. Iako su izbori racionalni, ogranieni su praktinim okolnostima

u kojima dizajneri javnih politika rade. Fundamentalno naelo ograniene racionalnosti jeste da policy

promjena nastaje kad dizajneri javnih politika koriste rule of thumb(procedura koja potie iz prakse

ili iskustva) da odrede izbore koji su minimalno prihvatljivi. Zaetnik modela ograniene racionalnosti,

naunik multidisciplinarne politike nauke Herbert Simon, tvrdi da je nemogue za ponaanje

individualne izolirane osobe da dostigne bilo kakav vii stepen racionalnosti. Broj alternativa koje takav

pojedinac mora istraiti je ogroman, informacije koje e mu biti potrebne da ih evaluira su toliko opseneda je ak i pribliavanje objektivnoj racionalnosti teko zamisliti.6

Ova ormulacija spoznaje granice komprehenzivnog, ekonomski racionalnog izbora kada donosioci

odluka nastoje da maksimiziraju neke procijenjene vrijednosti. Nasuprot ovom tipu maksimizirajueg

ponaanja, Simon predlae koncept dovoljno zadovoljavajueg ponaanja. Dovoljno zadovoljavajue

ponaanje se odnosi na izbore prilikom kojih donosioci odluka nastoje identifikovati smjer akcije

koji je samo dovoljno dobar, to znai, gdje kombinacija zadovoljavajueg i dovoljnog daju dovoljno

zadovoljavajui izbor. Drugim rijeima, donosioci odluka ne razmatraju sve alternative koje bi u

principu mogle proizvesti najvee poveanje u koristima akcije.

5 Za vie vidjeti: Charles E. Lindblom and David Braybrooke:A Strategy of Decision.New York: Free Press, 1963.6 Herbert A. Simon:Administrative Behavior, p.92. New York: Macmillan, 1945.


28/101

17

Ograniena racionalnost, koja se odnosi na ogranienja individualnih racionalnih izbora, je usko

povezana sa razdvojenim inkrementalizmom koji se odnosi na ogranienja kolektivnih racionalnih

izbora. Dovoljno zadovoljavajue ponaanje moe biti vieno kao nastojanje da se maksimiziraju

procijenjeni ishodi uz istovremeno spoznavanje ogranienja nametnutih trokovima inormacija.

Prema rijeima dva predlagaa ovog modela racionalnog izbora, koje je vrijedno zapamtiti:

Upitno je da li bi analitiar procedura racionalnog izbora tvrdio da donosilac odluke treba

sistemtski ispitati i evaluirati sve raspoloive alternative. akvo istraivanje zahtijeva i

vrijeme i skupo je, a jedna optimalna procedura odluivanja treba ove faktore uzeti u obzir

... kotanje donoenja odluke treba biti inkorporirano u maksimizirajui model. 7

Ovdje je racionalnost ograniena zahtjevima da se uzmu u obzir trokovi i koristi istraivanja za

ocjenjivanje novih alternativa.

Mjeovito skeniranje (pretraivanje)

Jo jedan model promjene jeste mjeovito skeniranje. Ovaj model predstavlja alternativu ekonomskojracionalnosti, razdvojenom inkrementalizmu i ogranienoj racionalnosti. Iako su prihvatili kritike na

raun modela ekonomske racionalnosti, Etzioni i ostali su ukazali i na ogranienja inkrementalnog

modela. Inkrementalizam ima konzervativnu i status quo orijentaciju koju je teko uskladiti sa potrebama

za kreativnou i inovacijama u kreiranju javnih politika. U ovom kontekstu inkrementalizam predlae

(ispravno) da najjai interesi u drutvu ine veinu najvanijih policy izbora, jer su ti interesi oni koji

e najvie dobiti od javnih politika koje se razlikuju od statusa quo to je manje mogue. I konano,

inkrementalizam ne prepoznaje da se policy izbori razlikuju po obimu, sloenosti i vanosti. Glavni

strateki izbori, na primjer, razliiti su od svakodnevnih operativnih odluka; inkrementalna teorija ovu

razliku ne uzima adekvatno u obzir.

Mjeovito skeniranje razlikuje zahtjeve stratekih izbora koji postavljaju osnovne smjerove javne

politike i operativnih izbora koji pomau da se postave temelji za strateke izbore ili doprinose njihovoj

implementaciji. Fundamentalno naelo mjeovitog skeniranja jeste da policy promjena nastaje kada

su problemi izbora prilagoeni prirodi problema sa kojim se suoavaju dizajneri javnih politika.

Zbog toga to ono to je racionalno u jednom kontekstu ne mora biti u drugom, mjeovito skeniranje

selektivno kombinuje elemente komprehenzivne racionalnosti i razdvojenog inkrementalizma. Kako

Etzioni kae:

Pretpostavimo da uspostavljamo sistem za osmatranje vremenskih prilika koji e obuhvataticijeli svijet, a radie na principu koritenja vremenskih satelita. Racionalistiki pristup (npr.

racionalno-komprehenzivna teorija) bi zahtijevao jedno iscrpno istraivanje vremenskih

uslova putem kamera sposobnih za detaljno osmatranje i putem evidencije pregleda to je

ee mogue. Ovo bi proizvelo lavinu detalja i bilo bi skupo za analiziranje te bi, po svoj

prilici, nadmailo mogunosti nae akcije (na primjer: gomilanje formacija oblaka koji se

mogu razviti u orkan ili donijeti kiu u suhim podrujima). Inkrementalizam bi se fokusirao

na ona podruja u kojima su se slini modeli razvijali u skoroj prolosti, moda, u nekoliko

susjednih regiona; time bi on ignorisao sve formacije koje bi mogle zasluivati panju ako

se pojave u neoekivanim podrujima.8

7 Zeckhauser and Schaeer: Te Study of Policy Formulation.New York: Free Press 1966.8 Amitai Etzioni (1967):Mixed-Scanning: A Tird Approach to decision Making.Public Administration Rewiew No. 27.


29/101

18

Mjeovito skeniranje, za razliku od ostala dva pristupa uzeta sama za sebe, obezbjeuje izbore zasnovane

i na komprehenzivnoj ekonomskoj racionalnosti i na razdvojenom inkrementalizmu. Odreena

kombinacija zavisi od prirode problema. to su ti problemi vie strateki po svojoj prirodi, to je pristup

komprehenzivnog ekonomskog racionaliteta vie pogodan. I obratno, to su problemi vie operativne

prirode to je pogodniji inkrementalni pristup. U svim okolnostima neka od kombinacija dva pristupa je

neophodna poto problem nije usvajanje jednog pristupa, a odbijanje drugog, ve njihova kombinacija

na razborit nain.

Erotetika racionalnost

Izazov modelima policy promjene opisanim ranije jeste erotetika racionalnost. Erotetika racionalnost

se odnosi na proces postavljanja pitanja i davanja odgovora. Erotetika racionalnost, iako moe biti

nezadovoljavajua onima koji zahtijevaju dobro specificirane modele prije analize, lei u sri indukcionih

procesa mnogih vrsta. Albert je saeto naveo glavni princip erotetike racionalnosti u svojoj kritici

koritenja analize korist-trokovi u sudskim postavkama: Neznanje je sine qua non racionalnosti.9U

mnogim od najvanijih sluajeva analitiari jednostavno ne znaju odnos izmeu javnih politika, policy

rezultata i vrijednosti u smislu koji od tih rezultata treba biti ocijenjen. Ovdje, iskreno priznavanjeneznanja je preduslov ukljuivanja u proces postavljanja pitanja i davanja odgovora. Erotetika

racionalnost je usko povezana sa problemom struktuiranja kao centralnim sistemom upravljanja

analize javnih politika. Erotetika racionalnost je sr skoranjih inovacija u fizici to se vidi u radu

autora Ilya Prigogine, zaetnika teorije haosa: Fizika dvadesetog vijeka nije vie znanje o tanostima,

to je znanje o ispitivanju ... i svugdje, umjesto otkrivanja stalnosti i postojanosti u prirodi (to je od nas

zahtijevala klasina nauka da traimo), mi nailazimo na promjenu, nestabilnost i evoluciju.10

Kritika konvergencija

Proces javne politike (policy proces) je kao kompleksna rijena delta sa viestrukim strujama koje se

pribliavaju i razilaze kako prelaze kroz ravnicu i krivudaju ka moru. Ako pokuamo da razumijemo

rezultate procesa koritenjem kante vode kao uzorak iz mora neemo biti u mogunosti da otkrijemo

razliite puteve kojima voda dolazi do mora. Meutim, ako imamo mogunost da posmatramo cijeli

proces i njegovu strukturu onda bismo nali da s vremena na vrijeme neke struje konvergiraju kako bi

ormirale duboke kanale koji, barem privremeno, vode proces na predvidljiv nain.

Metaora rjene delte i njezinih viestrukih struja prenose neto od sloenosti procesa kreiranja javnih

politika, ali bez naputanja odgovornosti da se identifikuju strukture koje oblikuju proces. U kontekstu

kreiranja javnih politika, pojedinci i grupe djeluju meusobno tokom vremena da bi postavili agende

i ormulirali javne politike. Njihov uspjeh, meutim, zavisi od sposobnosti da se prepoznaju kritikimomenti (policy prozori) kada tri vrste struja problema, javnih politika i politike konvergiraju.

Fundamentalno naelo modela kritike konvergencije jeste da policy promjena nastaje u ovim kritinim

momentima. Najvjerovatnije, prepoznavanje ovih momenata konvergencije je dio zadatka analitiara

javne politike.

Isprekidani ekvilibrijum (ravnotea)

Jedna od potekoa do sada prikazanih modela jeste ta da nijedan od njih ne tumai dovoljno glavna

odstupanja od dominantnog obrasca spore, postepene promjene predviene modelom razdvojenog

inkrementalizma. Isprekidane i diskontinuirane promjene koje su se pojavile u javnoj politici o okolini

9Jeffrey M. Albert, Some Epistemological Aspects o Cost-Benefit Analysis, George Washington Law Review45, no. 5 (1977): 103010 Ilya Prigogine, A New Model o ime, a New View o Physics, in Model of Reality, ed. Jacques Richardson (Mt. Airy, MD: Lo-mond Publications, 1984).


30/101

19

u okviru Uredbe o istom vazduhu su relativno rijetke. Spoznajui da znaajna policy promjena moe

nastati samo otprilike svakih dvadesetpet godina, ovaj model skree panju na vanost vanjskih

uznemiravanja ili egzogenih okova na eekat policy promjena koje su diskontinualne i obimne. akve

promjene ukljuuju relativno ubrzane socio-ekonomske promjene u obliku recesija, depresija i nanih

kriza; iznenadnih promjena javnog mnijenja kao one to su se pojavile pred kraj rata u Vijetnamu i

u obliku dramatinog porasta nacionalizma i line nesigurnosti koji se pojavio nakon 11. septembra

2001. godine nakon napada na Svjetski trgovaki centar i Pentagon.

Model isprekidanog ekvilibrijuma povezuje proces policy promjene sa biolokom evolucijom. Masa

javnih politika je relativno stabilna i mijenjaju se inkrementalno tokom dugog vremenskog perioda.

Postoji dinamian ekvilibrijum meu konkurentnim javnim politikama, vie kao proces uzajamnog

prilagoavanja identifikovan od strane Lindbloma i Braybrookea. Uzajamno prilagoavanje moe i

esto ukljuuje komparativni proces meu relativno autonomnim birokratijama. Birokratski lideri se

natjeu za priznanje i resurse u skladu sa institucionalnim motivacijama i strukturom nagraivanja u

njihovim organizacijama (Gdje stojite zavisi od toga gdje sjedite). Periodino, pojavljuju se u javnoj

politici promjene kao posljedica novih politikih imida, koji su proizvod policy zemljotresa i drugihvanjskih okova. Fundamentalno naelo model isprekidanog ekvilibrijuma jeste da su vanjski okovi

potreban, ali ne i dovoljan uslov za veliku policy promjenu. Dovoljan uslov je da se iznenada pojave

novi politiki imidi i razumijevanja politikog svijeta kao odgovor na ove okove. Meutim, kada se

novi politiki imidi, uvjerenja i vrijednosti postepeno razviju tokom dugih perioda vremena, onda

proces nije isprekidan. o je najbolje opisano kao neisprekidano policy uenje.


31/101

20


32/101


33/101


34/101

23

Ovih pet tipova inormacija je na slici 2-1. predstavljeno kao pravougaonici.2

Slika 2-1.Proces integrisane analize javnih politika

Problem javne politike je nerealizovana vrijednost ili mogunost za poboljanje koja, kako god

identifovana, moe biti ostvarena akcijom javne administracije. Znanje o tome koji problem rijeitizahtijeva inormacije o prethodeim uslovima problema (npr. nekvalitetno obrazovanje je jedan od

pethodeih problema nezaposlenosti), kao i inormacije o vrijednostima (npr. sigurne kole ili primanja

za ivot) ije ostvarivanje moe dovesti do rjeenja problema. Inormacije o policy problemima igraju

kljunu ulogu u analizi javnih politika zato jer nain na koji je problem definisan upravlja traenjem

odgovorajueg rjeenja. Neadekvatne ili pogrene inormacije mogu rezultirati atalnom grekom:

rjeavanje pogrene ormulacije problema kad je umjesto te trebala biti rjeavana ona prava.

Oekivani rezultat javne politikeje vjerovatna posljedica javne politike dizajnirane da rijei problem.

Inormacije o okolnostima koje su omoguile isticanje problema su sutinske za kreiranje inormacija

o oekivanim policy rezultatima. Meutim, takve inormacije su esto nedovoljne jer se prolost ne

ponavlja u potpunosti i vrijednosti koje oblikuju budue ponaanje se mijenjaju tokom vremena. Iz tog

razloga, analitiar mora uzeti u obzir oekivane policy rezultate koji nisu dati postojeom situacijom.

Kreiranje takvih inormacija zahtijeva kreativnost, proniciljivost i koritenje preutnog znanja.

Preferirana javna politika je potencijalno rjeenje problema. Da bi se izabrala preerirana javna

politika neophodno je imati inormacije o oekivanim policy rezultatima. Inormacija o tome koju

javnu politiku izabrati ovisi i o ocjeni vrijednosti ili korisnosti oekivanih rezultata. Drugi nain

da se ovo kae jeste da su policy preporuke bazirane kako na injeninim tako i na vrijednosnim

pretpostavkama. Same injenice ne opravdavaju izbor javne politike.

2 Ovaj okvir je prvi put sugerisan u Walter Wallace: Te Logic of Science in Sociology. Chicago, Aldine Books, 1971.


35/101


36/101

25

Monitoring (opisivanje) proizvodi inormacije o uoenim rezultatima javnih politika.

Predvianjeproizvodi inormacije o oekivanim rezultatima javnih politika.

Evaluacija(procjena) proizvodi inormacije o vrijednosti uoenih i oekivanih rezultata.

Preporuivanje(propisivanje) proizvodi inormacije o preeriranim javnim politikama.

Strukturiranje problema(definicija) proizvodi inormacije o tome koji problem rijeiti.

Posljednja metoda, strukturiranje problema, je o ostalim metodama i iz tog razloga ona je metametoda.4

U smislu strukturiranja problema analitiari se obino susreu sa nezgodnom, zamrenom, napornom

situacijom, gdje je tekoa, kao to je i bila, rasprostranjena kroz cijelu situaciju zaraavajui je kao

cjelinu.5Ove problemske situacije nisu problemi; problemi su prikazi problemske situacije. Problemi

nisu tamo negdjeu svijetu, ve proizilaze iz razmiljanja koje je u interakciji sa vanjskim okruenjem.

Jedna te ista problemska situacija moe biti, i esto i jeste, strukturirana na razne naine. Da uzmemo

jedan jednostavan primjer: Zamislite grafikon koji pokazuje trokove za politike zapoljavanja kao

rastui procenat bruto domaeg proizvoda tokom vremena. Analitiari sa razliitim perspektivama

e vidjeti grafikon razliito: jedan e ga vidjeti kao dokaz porasta uloge drave u rjeavanju problema

nezaposlenosti (poto je vie sredstava iz budeta alocirano na politike zapoljavanja), drugi e ga vidjetikao indikaciju poveanja generalne javne potronje i nepotrebnog optereenja privatnog sektora (vei

porezi koji usporavaju rast privrede i zapoljavanja). reba istai da strukturiranje problema upravlja

proizvodnju, tumaenje i predstavljanje inormacija proizvedenih drugim metodama. Ono predstavlja

centralni sistem smjernicaanalize javnih politika.

Policy analitike metode su meuovisne. Nije mogue koristiti jednu metodu bez da se najprije

upotrijebe druge metode. Stoga, iako je mogue vriti monitoring prolih javnih politika bez predvianja

njihovih buduih posljedica, nije mogue predviati javne politike bez prethodnog vrenja monitoringa

istih. Slino tome, analitiar moe vriti monitoring policy rezultata bez da ih evaluira, ali nije mogue

evaluirati rezultat bez da se najprije utvrdi da to zapravo jeste rezultat. Na kraju, izbor preerirane

javne politike zahtijeva da su analitiari ve angaovani na monitoringu, evaluaciji i predvianju. o

je drugi nain da se kae, jo jednom, da su svi policy izbori bazirani kako na injeninim tako i na

vrijednosnim pretpostavkama.

Kompletan set policyinormativnih komponenti (pravougaonici), policyinormativnih

transormacija (strelice) i policyanalitikih metoda (estougaonici) je predstavljen na slici 2-1. Slika

daje okvir za integriranje metoda iz razliitih policy relevantnih disciplina i proesija. Pet generalnih

metoda, kao to je ve reeno, se koriste u disciplinama i proesijama politikih nauka, sociologije,

ekonomije, menadment nauka, operativnih istraivanja, javne administracije, evaluacije programa ietike. Uz svaku generalnu proceduru prikljueno je vie specfinih tehnika koje se koriste samo ili

naroito u nekim disciplinama ili proesijama, a ne u drugim. Politika nauka i evaluacija programa,

na primjer, koriste monitoring da bi se ispitalo da li je javna politika uzrono relevantna za uoeni

policy rezultat. Iako je evaluacija programa nainila opsenu upotrebu analize prekinutih vremenskih

nizova, analize regresije diskontinuiteta, uzronog modeliranja i drugih tehnika povezanih sa dizajnom

i analizom eksperimenata na terenu,istraivanje implementacije u okviru politike nauke nije. Umjesto

toga, istraivanje implementacije se oslanja uglavnom na tehnike analize studije sluaja. Drugi primjer

dolazi iz predvianja. Iako je predvianje centralno i za ekonomiju i za analizu sistema, ekonomija

gotovo ekskluzivno koristi ekonometrijske tehnike.

4 Ili metoda metod5 Citat iz John Dewey: How we think. Boston, MA: D.C. Healt and Company, 1993.


37/101

26

Analiza sistema vie upotrebljava tehnike kvalitativnog predvianja za sintetiziranje strune prosudbe,

na primjer, kvalitativne tehnike javne politike - Delphi.

Multidisciplinarna analiza javnih politika omoguava znaajno uticanje na proces kreiranja javnih

politika zbog proizvodnje i potencijalne upotrebe inormacija relevantnih za unaprijeenje kreiranja

javnih poltika i to posebno kroz:

Strukturiranje problema. Metode struktuiranja problema obezbjeuju policy-relevantne inormacije

koje se mogu koristiti za provjeravanje pretpostavki koje lee u osnovi definicije problema koji dostiu

proces kreiranja javne politike krozpostavljanje agende. Strukturiranje problema pomae da se otkriju

skrivene pretpostavke, dijagnosticiraju uzroci, mapiraju mogui ciljevi, sintetiziraju suprotstavljeni

pogledi i otkriju ili dizajniraju nove policy opcije. Na primjer, problem rasne ili spolne pristrasnosti

u nekih 20 miliona standardiziranih testova obavljenih godinje u Sjedinjenim Dravama je stavljen

u legislativne agende u nekoliko drava u kasnim 1980-tim godinama. U Pensilvaniji analitiari su

preispitivali pretpostavku da pristrasnost na testovima zahtijeva legislativnu akciju npr. izravna

zabrana standardizovanih testova nakon sintetiziranja i evaluiranja istraivanja o pristrasnosti natestovima preporuenog od strane razliitih stakeholdera. Velike uoene neusklaenosti u postignutim

rezultatima na testovima meu manjinama i bijelcima nisu viene kao problem pristrasnosti na

testovima ve kao indikator ili mjerilo nejednakosti u obrazovnim mogunostima. Analitiari su

preporuili kontinualnu upotrebu standardiziranih testova da bi se vrio monitoring i ublaile ove

nejednakosti.

Predvianje. Metode za predvianje oekivanih rezultata javne politike obezbjeuju policy-relevantne

inormacije o posljedicama koje e po svoj prilici pratiti usvajanje preeriranih javnih politika (ukljuujui

i sluaj da se ne radi nita). Predvianje se obavlja u aziformulacije javne politike. Predvianje pomae

da se ispita vjerovatna, potencijalna i normativno vrednovana budunost; da se procijene posljedice

postojeih i predloenih javnih politika; da se specificiraju mogua budua ogranienja na ostvarivanju

ciljeva i da se procijeni politika izvodljivost (podrka i opozicija) razliitih opcija. Analitiari mogu

koristiti metode predvianja da procijene eekte dodatnih javnih rashoda na politike zapoljavanja.

Preporuke. Metode za izbor preerirane alternative javne politike daju policy-relevantne inormacije

o koristima i trokovima i vie generalno o vrijednosti ili korisnosti oekivanih rezultata javne

politike procijenjenih kroz predvianje, pomaui time dizajnere javnih politika u azi usvajanja javne

politike. Kroz proces preporuivanja preeriranih javnih politika analitiari mogu procijeniti razine

rizika i nesigurnosti, identifikovati eksterne predmetnosti i irenja, specificirati kriterije za izabiranjei dodijeliti administrativnu odgovornost za implementiranje javnih politika. Na primjer, debata

o maksimalnoj brzini u Sjedinjenim Dravama se okusirala na trokove po izbjegnutom smrtnom

sluaju pod opcijama 90 km na sat i 105 km na sat. U 1980-tim godinama pojavila se jedna preporuka,

zasnovana na zakljuku da e se ogranienjem brzine na 90 km na sat i dalje izbjei 2 do 3 procenta

smrtnih sluajeva, koja je bila za to da se trokovi za odravanje ogranienja brzine usmjere na

nabavku detektora dima koji bi spasili mnogo vie ivota. Do 1987. godine oko eterdeset drava je

eksperimentisalo sa veim ogranienjima brzine. 1995. godine ogranienje brzine na 90 km na sat je u

potpunosti naputeno.

Monitoring. Metode za monitoring uoenih rezultata javne politike obezbjeuju inormacije o

posljedicama usvajanja javnih politika pomaui time u azi implementacije javne politike.


38/101

27

Mnoge agencije redovno vre monitoring rezultata javne politike i uinaka koristei za to policy

indikatore u podruju zdravstva, obrazovanja, stanovanja, socijalne skrbi, kriminala, nauke i tehnologije.

Monitoring pomae da se ocijeni stepen usklaenosti, da se otkriju nenamjeravane posljedice javnih

politika i programa, da se identifikuju prepreke i ogranienja u implementaciji i da se lociraju izvori

odgovornosti za odstupanja od javnih politika. Na primjer, ekonomske javne politike i javne politike

za socijalnu skrb u Sjedinjenim Dravama su monitorisali analitiari iz nekoliko agencija ukljuujui

Biro za popis stanovnitva i Biro za statistiku rada. Analiza sprovedena 1991. godine je zakljuila da

je stvarni srednji prihod domainstva u Sjedinjenim Dravama porastao za samo 2 procenta izmeu

1969. i 1989. godine. U istom periodu udio petine domainstava s najviim dohotkom u nacionalnom

prihodu je porastao sa 43 na 46.7 procenata, uz sve ostale grupe koje su zabiljeile smanjenje. U ovom

sluaju policy monitoring je otkrio znaajno poveanje u nejednakosti prihoda, eroziju srednje klase i

smanjenje u standardu ivota izmeu 1969. i 1989. godine. Situacija u periodu od 1989. do 2000. godine

je bila obiljeena veom nejednakou prihoda.

Evaluacija. Metode za evaluaciju uoenih rezultata javne politike daju policy-relevantne inormacije o

neusklaenostima izmeu oekivanog i stvarnog izvrenja javne politike pomaui time u azama ocjenejavne politike, prilagoavanja javne politike, sukcesije javne politike i prekida javne politike. Evaluacija

ne rezultira samo u zakljucima o stepenu do kojeg su problemi smanjeni ve ona moe doprinijeti i

razjanjavanju i kritici vrijednosti koje usmjeravaju javnu politiku, moe pomoi pri prilagoavanju ili

reormulaciji javnih politika i utvrditi osnovu za restrukturiranje problema. Dobar primjer evaluacije

jeste tip analize koja doprinosi razrjeenju, kritici i debati o vrijednostima predlaganjem da etiki i

moralni razlozi poveaju sada dominantni model tehnikih razloga koji usmjeravaju javne politike u

oblasti zatite okoline u Evropskoj zajednici i drugim dijelovima svijeta.

Koritenje analize u praksi

U principu, analiza javnih politika ima potencijal za kreiranje boljih javnih politika. U praksi, meutim,

analiza javnih politika i druge oblasti u okviru socijalnih (i prirodnih) nauka imaju neke ili sve od

slijedeih ogranienja:

Koritenje je indirektno, usporeno i uopteno. Analiza javnih politika se rijetko koristi direktno i

odmah kao osnova za unaprijeenje specifinih odluka ukljuujui alokaciju ljudskih i materijalnih

resursa. Koritenje analize je tipino indirektno i uopteno, a pojedinane analize su rijetko vane

ukoliko nisu dio veeg tijela inormacija o nekom pitanju. Indirektan i uopten karakter koritenja

je razumljiv kad uvidimo da je kreiranje javnih politika sloen proces sastavljen od brojnih ciklusa

koji se kreu od prekida i sukcesije do usvajanja i preica. Unaprijeenje je etiki kontraverzno.Kada se koristi analiza javnih politika pitanje ta ini jedno

unaprijeenje zavisi od politikog, ideolokog ili etikog stava promatraa. Oni koji vjeruju da je

javni interes zadovoljen pomaganjem onih koji su u najgoroj situaciji kroz oporezivanje onih koji

su u najboljoj situaciji, poimaju unaprijeenje razliito od onih koji vjeruju da je javni interes

zadovoljen kad pojedinci rijee svoje probleme bez vladine intervencije. Iako je cilj unaprijeenje

efikasnosti ponekad vien kao neto to svi podravaju, on je takoer jedna ideoloka ili etika

stvar zato jer ukljuuje izbor nekih vrijednosti ili normi.

'Biti od koristi' odraava line, profesionalne i institucionalne intrese. Kao socijalni

naunici i kao osobe, analitiari javnih politika nastoje da poboljaju svoj lini status iproesionalna priznanja kao i ona njihovih agencija ili instituc ija. Mogunosti za povezivanje

sa osobama koje imaju politiku mo, privilegije ili ekonomski poloaj kao njihovisavjetnici,


39/101

28

konsultanti, ekpsertni svjedoci ili osoblje su dio motivacije za time da se bude analitiar.

Dobar dio potekoa u vezi sa pitanjima oko praktine upotrebe analize javnih politika proizilazi iz

propusta da se spozna da je proces koritenja analize javnih politika u kreiranju javnih politika sloen

isto koliko i sam proces kreiranja javnih politika. Razmotrimo naredni opis donoenja odluke od strane

uspjenog izvrnog direktora i vanog saradnika na polju administracije. Piui o naredbi ili javnoj

politici da se pomjeri teleonski stub sa jedne na drugu stranu ulice, Barnard kae:

o se, ja mislim, moe priblino demonstrirati time da sprovoenje te naredbe ukljuuje

moda 10,000 odluka koje e donijeti 100 ljudi locirano na 15 mjesta zahtijevajui

sukcesivne analize nekoliko okruenja ukljuujui socijalne, moralne, legalne, ekonomske

i fizike injenice okruenja i zahtijevajui 9,000 redefinisanja i preureiavanja svrhe.

Ako istraivanje sprovedu oni odgovorni, onda vjerovatno nee biti opozvano ili smatrano

vrijednim pomena vie od 5-6 odluka... Ostale e biti uzete zdravo za gotovo.6

Sasvim je jasno da je koritenje analize javnih politika sloen proces sa nekoliko dimenzija:

Sastav korisnika. Pojedinci kao i kolektivi na primjer, agencije, ministarstva, biroi, sudovi,

zakonodavstvo, parlamenti koriste analizu javnih politika. Kad koritenje analize javnih politika

dobija (ili gubi) u linoj korisnosti inormacija proces koritenja je jedan aspekt pojedinanih

odluka (pojedinana upotreba). Nasuprot tome, kad proces koritenja ukljuuje mnogo pojedinaca

onda je to aspekt kolektivnih odluka ili javnih politika (kolektivna upotreba).

Oekivani efekti upotrebe.Upotreba analize javnih politika ima spoznajne i bihejvioristike eekte.

Spoznajni eekti ukljuuju koritenje analize javnih politika da se razmisli o problemima i rjeenjima

(konceptualna upotreba). Nasuprot tome, bihejvioristiki eekti ukljuuju upotrebu analize javnih

politika kao sredstvo ili instrument za sprovoenje vidljivih aktivnosti ili unkcija (instrumentalna

upotreba). Konceptualna i bihejvioristika upotreba inormacija nastaje meu pojedinanim ili

kolektivnim korisnicima.

Obim upotrijebljenih informacija. Obim inormacija upotrijebljenih od strane dizajnera javnih

politika se kree od specifinog do generalnog. Upotreba pojma dobre valute je generalna u obimu

(generalna upotreba) dok je koritenje odreenih preporuka specifino (specifina upotreba).

Inormacije koje variraju u obimu koriste pojedinci i kolektivi sa eektima koji su konceptualni i

bihejvioristiki.

U praksi, ove tri dimenzije koritenja inormacija se preklapaju. Presjek meu njima obezbjeujeosnovu za ocjenjivanje i unaprijeenje koritenja analize javnih politika.

2.2. Oblici analize javnih politika

Odnosi izmeu policy-inormativnih komponenti, policy-analitikih metoda i policy-inormativnih

transormacija daju osnovu za uporeivanje est osnovnih oblika analize javnih politika koje moemo

podijeliti u dvije grupe i to, s obzirom na vrijeme, na prospektivne i retrospektivne, sa aspekta

metodologije na deskriptivne i normativne oblike analiza, te sa aspekta problema na analize koje su

okusirane na pronalaenje problema, odnosno na njegovo rjeavanje. Svih est oblika prikazani su naslici 2-2.

6 Chester I. Barnard: Te Functions of the Executive. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1962.


40/101

29

Slika 2-2. Oblici analize javnih politika

RETROSPEKTIVASta se dogodilo i kakvu razliku to pravi?

PERSPEKTIVASta ce se dogoditi i sta treba biti uradjeno?

PRONALAZENJEPRO

BLEMA

Kojiproblem

trebabiti

rjesen?

RJESAVANJEPROBLEMA

Stajerjesenje?

Struktur i ran jeproblema

UOCENI REZULTATIJAVNE POLITIKE

OCEKIVANI REZULTATIJAVNE POLITIKE


PREFERIRANEJAVNE POLITIKE


IZVRSENJEJAVNE POLITIKE


Predvidjanje

Monitoring

D

e s

k r i p

t i v n a

Evaluacija

PROBLEMIJAVNE POLITIKE

Preporuka

Normativna

Retrospektivna i prospektivna analiza

Prospektivnaanaliza javnih politika ukljuuje proizvoenje transormacije inormacijeprijepoduzimanje

policy akcija. Ovaj oblik ex anteanalize, prikazan na desnoj polovini Slike 2-2., simbolizira operativnestilove ekonomista, analitiara sistema, istraivaa operacija i analitiara odluka.

Prospektivni oblik analize je oblik analize u najuem podrazumijevanju analize javnih politika. o

je sredstvo sintetiziranja inormacija da bi se mogle izvui policy alternative i preerencije izraene

u uporedivim, predvienim kvantitativnim i kvalitativnim terminima kao osnova ili smjernica za

policy odluke; konceptualno, ovaj oblik ne ukljuuje prikupljanje inormacija. Policy istraivanje,

nasuprot tome, se odnosi na sve studije koje koriste naunu metodologiju za opisivanje enomena i/ili

odreivanje odnosa meu njima. Prospektivna analiza esto stvara iroke jazove izmeu preeriranih

rjeenja i stvarnih napora za njihovu implementaciju. Procjenjuje se da je najvie 10 procenata stvarno

zahtijevanog rada na postizanju eljenog seta policy rezultata uraeno prijenego su javne politike

implementirane, o emu vrlo ilustrativno govori slijedei citat:

Nije da mi imamo previe dobrih analitikih rjeenja za probleme. Prije e biti da imamo

vie dobrih rjeenja nego to imamo odgovarajuih akcija.7

Retrospektivna analiza je prikazana na lijevoj polovini slike 2-2. Ovaj oblik ex poste analize ukljuuje

proizvoenje i transormaciju inormacijaposlijeimplementacije javnih politika.

7 Graham . Allison: Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crises.Boston, MA: Little, Brown, 1971.


41/101

30

Retrospektivnu analizu karakteriu operativni stilovi tri grupe analitiara:

Analitiari orijentisani na disciplinu. Ova grupa koja se uglavnom sastoji od politikih naunika i

sociologa nastoji da razvije i isproba teorije bazirane na disciplini koje opisuju uzroke i posljedice

javnih politika. Ova grupa se ne bavi identifikacijom specifinih policy ciljeva niti distinkcijom

izmeu policy varijabli koje su predmet policy manipulacije i onih koje to nisu. Na primjer, analiza

eekata konkurencije partija u vladinim trokovima ne daje inormacije o specifinim policy

ciljevima niti je konkurencija partija varijabla kojom dizajneri javnih politika mogu manipulirati

kako bi promijenili javne trokove.

Analitiari orijentisani na problem. Ova grupa koja se takoer sastoji uglavnom od politikih

naunika i sociologa nastoji da opie uzroke i posljedice javnih politika. Meutim, analitiari

orijentisani na problem se manje bave razvojem i testiranjem teorija za koje se vjeruje da su vane

u disciplinama socijalne nauke, nego to se bave identifikovanjem varijabli koje mogu objasniti

problem. Analitiari orijentisani na problem nisu pretjerano zainteresovani za specifine ciljeve

prvenstveno zbog toga to su praktini problemi koje oni analiziraju obino ope prirode. Na

primjer, analiza zbirnih podataka o eektima nejednakosti spolova, etnike nejednakosti i socijalnenejednakosti na ostvarivanje rezultata na testu itanja daje inormacije koje pomau da se objasni

problem (npr. neadekvatna izvedba testa) ali ne daje inormacije o policy varijablama kojima se

moe manipulirati.

Analitiari orijentisani na primjenu.rea grupa ukljuuje grupe naunika primjenjene sociologije,

primjenjene psihologije i primjenjene antropologije kao i analitiare iz proesija kao to su javna

administracij

prirucnik za analizu javnih politika

Documents