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Primer Diplomado
en Regulación
Febrero, 2012
La Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) y la Red Latinoamericana de
Mejora Regulatoria y Competitividad (LATIN-REG) le extienden una cordial bienvenida a
su primer Diplomado en Regulación.
La COFEMER, como agencia del gobierno federal encargada de impulsar la política de
mejora regulatoria en el país, se congratula de contribuir en el fortalecimiento de las
capacidades de los funcionarios públicos e integrantes de la sociedad civil interesados en
los temas de regulación. En un esfuerzo sin precedentes, la COFEMER, en conjunto con
la iniciativa LATIN-REG, ha preparado un diplomado que busca generar una visión común
entre los diseñadores de la política regulatoria, con el fin de privilegiar el análisis técnico
en el mejoramiento de la regulación, tanto en México como en América Latina.
El Diplomado en Regulación tiene como objetivo generar mayor conocimiento sobre los
conceptos y herramientas necesarias en el estudio y comprensión de la regulación. En
este sentido, el diplomado brinda a los participantes una visión general e introductoria del
análisis de la regulación económica y social, los distintos enfoques teóricos, además de
las herramientas que se emplean en el proceso y diseño regulatorio, así como en la
evaluación del impacto regulatorio.
El temario se encuentra organizado en 4 módulos, los cuales requieren una dedicación de
60 horas:
1. Teoría de la Regulación y Gobernanza Regulatoria.
2. Regulación Económica.
3. Regulación Social.
4. Evaluación de Impacto Económico.
En la COFEMER, en conjunto con LATIN-REG, estamos convencidos de que la formación
y desarrollo de mayores capacidades técnicas rendirá frutos en favor de la competitividad
de la región. Te felicitamos por unirte a este proyecto y te encomiamos en alcanzar los
objetivos planteados en este nuevo reto.
Alfonso Carballo Pérez
Módulo II
Regulación Económica
PRESENTACIÓN DEL SEGUNDO MÓDULO:
En los últimos años, en distintos sectores de la economía se ha producido un significativo
interés por la regulación económica. En sectores como telecomunicaciones, transporte o
energético, por ejemplo, se ha presentado una fuerte atención sobre los mecanismos que
plantea la teoría de la regulación para atender la forma de establecer las tarifas, los
esquemas de interconexión y en general las reglas del juego para aquellos mercados
concentrados, a los que comúnmente llamamos “mercados regulados”. Asimismo, en el
debate público se ha manejado la necesidad fortalecer a los órganos reguladores con el
fin de que realicen mejor sus funciones en cuanto al logro de la eficiencia económica.
El interés hacia los temas de regulación económica viene acompañado del proceso de
privatización experimentado en diversos países durante las últimas 3 décadas. Si bien en
los Estados Unidos se inicia un proceso de desregulación económica desde la década de
1970 en sectores como aviación, energético y telecomunicaciones, el proceso de
desregulación en Europa y América Latina se acelera ante la desincorporación de ciertas
actividades que el Estado tuvo por décadas. Además, con la caída de los regímenes del
bloque soviético en Europa del Este, la transformación del Estado positivo a un Estado
regulador motivó la generación de nueva y mayor regulación en todo el mundo.
El objetivo de la regulación económica es mejorar la eficiencia en un contexto en que los
mercados, por sí solos, no funcionan de manera eficiente ante la presencia de mercados
naturalmente concentrados o por malas prácticas que afectan la competencia y la libre
concurrencia. En particular, las regulaciones de tipo económico se refieren a las reglas
que han sido diseñadas para evitar conductas de ciertos agentes que pueden afectar el
proceso de competencia y libre concurrencia en perjuicio del bienestar social. Su objetivo
es mejorar la eficiencia del mercado en un contexto de ausencia de presiones
competitivas, así como prevenir prácticas desleales como la guerra de precios, ventas
atadas, ventas sistemáticas de bienes o servicios a precios por debajo de su costo medio
total, etc. En suma, estas regulaciones son diseñadas para evitar que una empresa utilice
su poder de mercado para afectar a otros participantes, tanto a consumidores como a
otras empresas con las que compite.
En el presente segundo módulo se tiene como propósito dar a conocer al lector los
conceptos básicos de la regulación de tipo económica. En primer lugar, se describirán los
conceptos de este tipo de regulación, enfocándose a los fallos de competencia, como lo
son el monopolio, la competencia monopolística y el oligopolio; se analizarán los objetivos
que tienen las principales teorías de la competencia económica; y se revisarán diversos
índices de concentración de mercados.
Posteriormente se exponen algunas metodologías generales utilizadas por las
autoridades regulatorias como respuesta a los distintos fallos de competencia: i)
Metodologías de Costos Incrementales de Largo Plazo; ii) Precios Ramsey; iii) Regulación
de Precio Tope (price cap) y iv) Regulación de precios de referencia (tipo yardstick).
Adicionalmente, por su relevancia, se tendrá una sección particular en la que se expone la
aplicación de la regulación económica en economías de red y en las subastas.
Metodologías de Regulación Tarifaria
Diplomado en Regulación
2ª Lectura Módulo II
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG METODOLOGÍAS DE REGULACIÓN
TARIFARIA
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN
La elaboración del material expuesto en esta 2a lectura, del módulo II, relativa a regulación
de precios, estuvo a cargo de Alfonso Carballo Pérez, Margherita Corina, Omar Francisco
Martínez Ríos y Kevin Gabriel Altamirano Zubiría. Para cualquier duda respecto a este
material puedes escribir a los siguientes correos electrónicos:
[email protected], [email protected],
[email protected] y [email protected]. También puedes
consultar algunas respuestas a los ejercicios planteados en el desarrollo de la lectura en
las cuentas de twitter: @alfonsocarballo y @Marghecorina.
La elaboración del caso de estudio presentado en esta lectura estuvo a cargo de Omar
Francisco Martínez Ríos. En caso de dudas puedes escribir a
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG METODOLOGÍAS DE REGULACIÓN
TARIFARIA
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN 8
Definición eficiencia en el sentido de Pareto 10
Definición Información asimétrica 13
Ejemplo Información asimétrica 14
Comentario: Eficiencia 15
Ejemplo Información asimétrica: La separación contable 16
Definición regulación con información completa 20
Definición regulación con información incompleta 20
II. METODOLOGÍAS DE REGULACIÓN CON INFORMACIÓN COMPLETA 21
a) Tarifas en dos partes 21
Definición tarifas en dos partes 21
b) Precios Ramsey 22
Definición Precios Ramsey 23
c) Tarifas Pico 23
Definición Tarifas Pico 24
Ejemplo Tarifas Pico: Sector Aeronáutico 25
d) Regulación en precios 26
Definición regulación en precios 27
III. METODOLOGÍAS DE REGULACIÓN CON INFORMACIÓN INCOMPLETA 27
a) Regulación por Tasa de Retorno 27
Definición Regulación por Tasa de Retorno 28
Ejemplo Regulación por Tasa de Retorno 28
Definición Efecto Averch-Johnson 30
Ejemplo Regulación por Tasa de Retorno: Caso Telecomunicaciones en
Estados Unidos 31
Comentario: Cálculo Tasa de Retorno 32
Comentario: Modalidad de Regulación por Tasa de Retorno 32
b) Regulación por referencia (Yardstick Competition) 32
Definición Regulación por referencia 34
Ejemplo Regulación por referencia: Caso agua potable en Gran Bretaña 34
Ejemplo Regulación por referencia: Directiva de Precios de Gas Natural 34
c) Regulación por Precio Tope 36
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN Definición de Regulación por Precio Tope 36
Ejemplo de Regulación por Precio Tope: Directiva en sector energético 36
Ejemplo de Regulación por Precio Tope: Caso Gran Bretaña 38
IV. REFERENCIAS 39
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REGULACIÓN
I. INTRODUCCIÓN
Diariamente consumimos bienes y servicios de todo tipo, consumo que nos genera algún
nivel de satisfacción o de bienestar. Sin embargo, muchas veces no nos percatamos que
en ese consumo existen ciertos tipos de bienes y servicios cuyos precios se encuentran
regulados por el Estado, es decir, que su precio fue determinado o establecido por parte
de alguna autoridad ya sea federal o local.
Por ejemplo, cuando encendemos el televisor estamos consumiendo energía eléctrica que
es proporcionada por una compañía, en el caso de México de la Comisión Federal de
Electricidad (CFE). La tarifa que pagamos por el consumo de electricidad es determinada
por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Incluso si observamos detenidamente el
“recibo de la luz”, en donde se señala el monto que debemos pagar por el consumo de la
electricidad, veremos que dicho monto se encuentra desagregado en distintos conceptos,
como ciertos niveles tarifarios, impuestos o subsidios. También observaremos que el nivel
tarifario estará en función del nivel de consumo, en donde los niveles de bajo consumo de
electricidad se traducirán en tarifas reducidas y viceversa, altos niveles de consumo
pagarán tarifas más elevadas por el consumo de energía.
Si continuamos así, también veremos que la tarifa del agua que consumimos diariamente
para el aseo se encuentra regulada por el Estado, en la mayoría de los casos las tarifas
son fijadas por las autoridades locales. Otro ejemplo son las tarifas que pagamos por
realizar alguna llamada telefónica, las cuales son fijadas entre las compañías que ofrecen
el servicio de telecomunicaciones y registradas ante la Comisión Federal de
Telecomunicaciones (COFETEL). Incluso si las empresas de telefonía no llegaron a un
acuerdo para fijar sus tarifas, entonces es la COFETEL quien interviene para determinar
el nivel tarifario que corresponde por la interconexión de los servicios de telefonía. Otro
caso sería el gas licuado de petróleo que utiliza la mayoría de los hogares para cocinar.
Estas tarifas también se encuentran reguladas por las autoridades federales.
En los ejemplos anteriores podemos observar que el Estado se encuentra regulando
ciertas actividades en las que predomina uno o pocos oferentes de dichos servicios. Por
ejemplo, el servicio de energía eléctrica es proporcionado por la CFE, empresa que sin
duda opera en su modalidad de monopolio natural y de monopolio legal. Lo mismo ocurre
con el agua potable y alcantarillado, servicios que constituyen monopolios naturales y
monopolios legales. En el caso las tarifas en telefonía, este sería un mercado concentrado
en unas cuántas empresas. En el ejemplo del gas licuado de petróleo, dentro de la
cadena productiva existen ciertos eslabones que se encuentran completamente
monopolizados por la legislación nacional; en este caso la Ley Reglamentaria del Artículo
27 Constitucional en el Ramo del Petróleo establece que la producción de este producto
se encuentra reservada al Estado.
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN En la lectura previa se explicaron en detalle los fallos de competencia, como lo son los
monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones, y los efectos que estos
implican en el mercado. Se señaló que el mercado per se, es decir por sí o por sí mismo,
no es malo en el sentido de que genere situaciones que afecten a la sociedad; todo lo
contrario, el mercado bajo condiciones de competencia conlleva naturalmente a
situaciones eficientes en el sentido de Pareto bajo las cuales se genera el mayor
bienestar para la sociedad. En una situación de mercado competitivo no es necesario que
el Estado intervenga a través de la regulación, pues las propias fuerzas del mercado
asignan eficientemente los recursos y nos llevan a una situación de beneficio social
superior a todas las opciones (Primer Teorema del Bienestar). Sin embargo, existen
situaciones en las cuales el mercado, por sí solo, no puede asignar de manera eficiente
sus recursos, lo que genera pérdidas en el bienestar a la sociedad. En estas situaciones
se justifica la intervención del Estado para corregir el fallo de competencia.
Por ejemplo el monopolio, al conocer la existencia del excedente del consumidor, es decir
que hay personas dispuestas a pagar más por un determinado bien y servicio, y al ser el
único que ofrece dicho bien o servicio, puede incrementar el precio de tal manera que
podría extraer parte del excedente al consumidor a fin de hacerse de mayores rentas
o ingresos. En síntesis, al ser el único oferente en un mercado, el monopolio puede utilizar
esa posición para extraer el excedente al consumidor exigiéndole un mayor precio. Por lo
tanto se dice que el monopolista tiene un poder en el mercado para fijar precios y
cantidades. En este sentido, la intervención del Estado podría darse mediante la
regulación o fijación de precios que ofrecería el monopolista.
Este poder de mercado de las empresas, aunado con las características propias de las
estructuras de costos, crea dificultades naturales para que otras empresas puedan
incursionar en dichos mercados y se crea una concentración del mismo, lo que se
traduce en altas tarifas o precios para los particulares. En este sentido, un monopolio
tiene el poder de exigir mayores precios por un bien o servicio, lo que motiva que los
consumidores paguen más que si existiera un mercado competitivo (es decir que si
existieran muchos otros oferentes a quienes comprarle el producto a un menor precio).
Asimismo, al exigir mayores precios, algunos consumidores no estarán en la capacidad
económica de comprar dicho producto, por lo que se quedarán fuera del mercado (ya no
conformarían la demanda del mercado al no tener capacidad de compra). Por tal razón,
en un mercado bajo monopolio, se ofrecen menos cantidades de bienes y servicios y se
paga un mayor precio por ellos. En suma, los consumidores observan menos cantidades
en el mercado a precios más altos.
En la lectura anterior señalamos que un mercado monopólico puede ser motivado por
razones en su estructura de costos (barreras naturales), las que motivan un
monopolio natural, o bien, como por la existencia de barreras legales, que motivan
un monopolio legal.
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG METODOLOGÍAS DE REGULACIÓN
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN En particular, la existencia de un monopolio natural se caracteriza por tener
subaditividad en sus costos, derivado de las características particulares en la estructura
del mercado; esto es que en promedio los costos de un solo operador son más baratos
que el promedio de los costos de dos o más operadores. Esto quiere decir que en el
mercado sólo cabe uno y no más oferentes, pues la presencia de un solo oferente
es menos costosa que la presencia de dos o más oferentes.
Como por ejemplo, es el caso de los aeropuertos. Como ya se mencionó, en una ciudad
con una demanda relativamente pequeña o limitada en cuanto a número de posibles
pasajeros, como es el caso de la ciudad de Tampico, es suficiente que exista un solo
aeropuerto. En este caso, la construcción del aeropuerto requiere de fuertes inversiones
en infraestructura, pero también se debe notar que la demanda de vuelos en dicha ciudad
podría ser relativamente acotada. En este caso haría sentido, desde un punto de vista de
la eficiencia, tener un solo aeropuerto. O por ejemplo, las infraestructuras requeridas para
proveer servicios de transporte generalmente implican costos altos e irrecuperables, como
lo es la infraestructura necesaria para construir un puerto, o para que circulen trenes
sobre una red ferroviaria. En estos casos, es más barato producir con un solo puerto, un
solo aeropuerto o una sola carretera.
Sin embargo, aunque resulta menos costoso tener un solo oferente, no significa que
este mercado asigne los recursos de manera eficiente en el sentido de Pareto. Más
bien, el monopolista tiene fuertes incentivos de producir cantidades de bienes y servicios
inferiores a las que se observarían en un mercado competitivo a un precio de mercado
superior al precio socialmente óptimo, pues le genera mayores ganancias.
Por tal razón, una de las maneras en las que el Estado interviene para corregir el fallo de
competencia es mediante el establecimiento de una regulación tarifaria. Lo que pretende
el Estado promover una situación de eficiencia en el mercado.
DEFINICIÓN:
Eficiencia en el sentido de Pareto.- Es un concepto para denominar aquellas
situaciones en las que se asignan los recursos de manera óptima. En palabras del
Paúl Samuelson, ganador en 1947 de la Medalla John Bates Clark y en 1970 del
Premio Nobel de Economía, la Eficiencia de Pareto es el resultado económico en
el que no se podría tener ninguna reorganización ni comercio que pueda mejorar
el bienestar de todos los individuos.
El término de eficiencia en el sentido de Pareto también es conocido como
eficiencia en la asignación. Se describe como aquella situación en la que es
imposible reasignar los recursos para mejorar el bienestar de una persona sin
empeorar el de otra (o dicho de otra manera, no es posible mejorar el bienestar de
una persona sin empeorar el de alguna otra persona).
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG METODOLOGÍAS DE REGULACIÓN
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN El concepto de eficiencia en el sentido de Pareto es un término que se vincula con el
proceso de asignación de recursos (es decir no se relaciona con la utilización correcta
o adecuada de los recursos disponibles en los procesos productivos, sino que tiene que
ver más con la manera en que se asignan los recursos en un mercado). Asimismo, este
concepto es de tipo positivo, no de tipo normativo (no considera juicios de valor, de
equidad o justicia). Recuérdense el ejemplo de Pedro y Juan, quienes ordenaron una
pizza grande (de 8 rebanadas), y que Pedro toma 5 rebanadas y Juan 3, o que Pedro
toma 4 rebanadas y Juan 4; esto refleja una asignación eficiente en el sentido de Pareto
al no existir desperdicio alguno, pues no quedó ninguna rebanada de sobra (por ejemplo,
el caso ineficiente es que haya sobrado una rebanada de pizza).
Derivado de esta falta de eficiencia, el Estado debe intervenir a efecto de regular el
comportamiento del monopolio y evitar que el mismo pueda ejercer su poder de
mercado para maximizar sus beneficios privados a costa del bienestar social.
Derivado de lo anterior, el regulador puede promover las siguientes medidas:
Puede asistir la entrada de más empresas y mejorar las condiciones de
competitividad, o
Permitir la operación del monopolio y mantener la eficiencia productiva.
En particular, como se anticipó, en el caso de un monopolio natural la presencia de un
solo oferente es menos costoso que la presencia de dos o más oferentes; por lo tanto, la
tarea del regulador es permitir la operación del monopolio y mantener la eficiencia
productiva, o sea inducir la empresa a producir cantidades de bienes y servicios que se
acercan a las que se observarían en un mercado competitivo, a un precio de mercado que
se acerca al precio socialmente óptimo. Observe que la intervención del Estado no es
para promover mayor competencia, pues esto resulta difícil ante la estructura
natural del mercado; la intervención busca promover una situación de eficiencia.
Por lo tanto, el regulador interviene para corregir ineficiencias productivas a través de
metodologías para la determinación de precios. Sin embargo, en muchos casos, la tarea
del regulador no resulta sencilla, debido a que el mismo no dispone de todas las
herramientas para implementar una correcta metodología enfocada a establecer precios
eficientes que debe aplicar a un monopolista.
Al respecto, si el regulador tuviera suficiente información sobre la función de costos de
la empresa, entonces conocería si la empresa está produciendo con un nivel de insumos
eficiente, tal que minimizaría los costos de producción de la empresa, lo que induciría al
regulador simplemente en establecer a la empresa regulada estándares de producción,
como los son el nivel de producción con un particular conjunto de insumos y vender el
producto a un precio específico; lo que se reflejaría en un aumento de la cantidad
producida y una disminución en los precios para los consumidores.
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG METODOLOGÍAS DE REGULACIÓN
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN Sin embargo, en la mayoría de los casos el regulador no posee la información suficiente
para que pueda determinar estos estándares, y trabaja con información incompleta, lo que
implica aplicar una regulación que conlleva a errores que pueden causar o la salida de la
empresa del mercado, o no podrá asegurar que el monopolio no extraiga el excedente de
los consumidores.
Derivado de lo anterior, el regulador puede enfrentarse al siguiente dilema en cuanto al
establecimiento de un precio o tarifa:
Puede establecer una tarifa demasiado baja o barata, lo cual será poco atractivo
para la empresa monopólica participar en el mercado; esto puede hacer inviable la
existencia misma de la empresa en el mercado, lo que privaría a los consumidores
de gozar de los bienes y servicios ofrecidos por dicha empresa.
Puede establecer una tarifa muy alta, lo cual afectará a los consumidores al
brindarles bienes y servicios caros.
De acuerdo con Laffont y Tirole1 (1993), ambos economistas especializados en políticas
regulatorias, desde la aparición de la regulación económica, la disponibilidad de
información y de todos los procesos relacionados con la adquisición y difusión de
ésta, se han convertido en un problema central en la relación entre agencias
reguladoras, empresas reguladas y consumidores. Este problema es muy común en
mercados donde existe un monopolio natural y en servicios públicos como las
telecomunicaciones, la electricidad, transportes y suministro de agua.
Los resultados existentes en este campo de la economía de la regulación son muy
abundantes y variados. La mayoría de las teorías han coincidido en identificar a la
disponibilidad de información como pieza vital del análisis e implementación de la
regulación, ya que ésta afecta y determina en gran parte las decisiones de los agentes
económicos implicados. La falta de información sobre las condiciones del mercado
impide que éste alcance de forma natural asignaciones de recursos eficientes,
produciéndose así un fallo de mercado.
Para ejemplificar lo antes mencionado, supongamos que existe una empresa privada que
opera en condiciones monopólicas, y cuyo dueño sólo tiene como propósito el tener la
mayor ganancia monetaria posible. Al mismo momento existe un organismo regulador, el
cual tiene como objetivo principal maximizar el bienestar social. El primer problema que
enfrenta el organismo regulador es el garantizar la viabilidad financiera de la empresa,
dado que no quiere privar a los consumidores de este bien o servicio. En ese momento es
cuando la empresa toma ventaja de la información incompleta y, aprovechándose de
la restricción que tiene el regulador, infla sus costos para que la limitación que se
les imponga no dañe sus intereses personales.
1 J.J. Laffont , J. Tirole, A theory of incentives in regulation and procurement, 1994
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG METODOLOGÍAS DE REGULACIÓN
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REGULACIÓN
Si el regulador tuviera suficiente información sobre la función de costos de la empresa,
entonces conocería si la empresa está produciendo con un nivel de insumos eficiente, tal
que minimizaría los costos de producción, lo que induciría al regulador simplemente en
establecer a la empresa regulada estándares de producción, como los son el nivel de
producción con un particular conjunto de insumos y vender el producto a un precio
específico; lo que se reflejaría en un aumento de la cantidad producida y una disminución
en los precios para los consumidores.
Sin embargo, como ya vimos, en la mayoría de los casos el regulador no posee la
información suficiente para poder determinar estos estándares, y trabaja con información
incompleta, lo que implica aplicar una regulación que conlleva a errores que pueden
causar o una salida de la empresa del mercado, o no poder asegurar que el monopolio no
obtenga mayores ganancias a costa de los consumidores.
Esto implica que de una u otra forma el regulador deberá “preguntar” a la empresa sobre
su situación financiera. Sin embargo, existe un claro conflicto de interés, porque la
empresa no querrá anunciar que sus costos son bajos o la demanda alta si cuando lo
hace se le fijan precios más bajos.
La falta de información, o información asimétrica, para el regulador resulta ser
costosa para la sociedad, ya que ante las distorsiones observadas en los mercados
regulados es visible el interés público sobre el interés general, es decir, muchas veces las
asimetrías de información pueden llevar a fijar o determinar tanto precios o tarifas por
encima del que podría observarse en el mercado competitivo, con un perjuicio claro para
los consumidores o bien, el fijar un precio o tarifa por debajo genera problemas de menor
oferta y mayor demanda y por ende observarse pérdidas de bienestar social.
DEFINICIÓN:
Información asimétrica. Es un fallo de información que se presenta cuando un
agente tiene mejor información, o incluso información completa, que otros agentes
no tienen en el mercado. De esta manera, al ser imposible para ciertos agentes
conocer la información verdadera, quien posee mejor información o la información
completa puede tener incentivos a mentir para generar mayores ganancias o bien
posicionarse mejor en el mercado.
La información asimétrica se deriva de que las empresas utilicen a su favor la información
que ellas poseen sobre sus costos, sus inversiones, su nivel de producción, etc., y
provocan un efecto negativo a los reguladores, derivado de que ellos, no conociendo las
variables antes descritas, pueden ser “engañados” por las empresas y, por lo tanto,
diseñar una política regulatoria de precios que no resulta ser eficiente.
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REGULACIÓN El fenómeno que se acaba de describir en la teoría económica se conoce como selección
adversa; esto es que las asimetrías de información inducen a que una persona utilice a
su favor la información que ella posee provocando un efecto negativo a la otra.
Otros ejemplos podemos encontrarlos en el libro de Laffont y Martimort2 (2002). Uno de
ellos pone el problema más sencillo que enfrentan un trabajador y su jefe, ¿cuánto se
debe trabajar y con qué salario? La solución evidente es que un trabajador preparado
trabaje más y con un mejor salario comparado con un trabajador con menos
conocimientos. Pero debido a la existencia de información incompleta esto no es
suficiente para asegurar que se llegue a un equilibrio óptimo. El patrón no sabe quiénes
de sus trabajadores son buenos o malos, y esto es un problema ya que éstos tienen
incentivos a mentir. El trabajador con experiencia desearía trabajar menos, mientras que
el que no la tiene desearía recibir un mejor salario. Por esta razón es necesario más no
suficiente que el trabajador mejor preparado gane más trabajando un mayor número de
tiempo. Lo que en este caso puede hacerse es aumentar la diferencia entre salarios y
horas trabajadas, dicho en otras palabras, que el trabajador con experiencia gane más
trabajando el mismo tiempo y que el inexperto gane menos trabajando menos. Esta es
una solución para que los trabajadores no mientan ya que el costo de mentir supera a los
beneficios que obtendrían. Otra solución propuesta por Laffont y Martimort es aplicar un
examen a sus trabajadores y así poder identificarlos; el problema en este caso es que esa
evaluación debe de ser bien elaborada y disminuir la probabilidad de que sucedan los
siguientes escenarios: que el trabajador sin conocimientos tenga un día de suerte y
apruebe el examen; o que el trabajador experimentado tenga un mal día y repruebe.
El modelo de Laffont y Tirole es un modelo de selección adversa y riesgo moral. La
caracterización de la solución de este modelo describe un esquema de precios (salarios) y
cantidades (horas laborales) tal que para los trabajadores es óptimo revelar su identidad
con el fin de incrementar sus beneficios.
EJEMPLO DE REGULACIÓN CON INFORMACIÓN INCOMPLETA: Retomemos el
ejemplo de externalidades expuesto en la segunda lectura del primer Módulo. El uso del
automóvil genera emisiones altamente contaminantes que afecta a la población en
general; sin embargo, los usuarios de los automóviles subestiman el impacto que tienen
las emisiones sobre el bienestar social, lo que resulta en una sobreproducción de
contaminantes. Idealmente, se deben aplicar impuestos para limitar las emisiones
contaminantes generadas por el uso del automóvil. Así, los usuarios que más usen este
medio de transporte deberán enfrentarse a restricciones más fuertes para desincentivar la
emisión de contaminantes. Sin embargo, desde el punto de vista del regulador es muy
complicado distinguir entre los agentes que son más propensos a usar el automóvil y el
resto de la población; por tanto, se utiliza la misma regulación para todos, de tal forma que
todos los agentes pagan la misma cantidad por unidad de contaminantes producida.
2 Laffont, Jean-Jacques y David Martimort, The Theory of Incentives: The Principal Agent Model, Princeton
University Press, capítulo 2, 2002.
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN
Si bien en México no se aplican penalizaciones directamente sobre las cantidades de
emisiones producidas, en la Ciudad de México se ha implementado de manera
satisfactoria el esquema “Hoy no circula” en el que los usuarios de vehículos altamente
contaminantes no tienen permitido usar su vehículo uno o dos días de la semana. De
forma similar a la aplicación de impuestos uniformes, el esquema “Hoy no circula” no
aplica de manera diferenciada las cuotas para el uso del automóvil. Este es un ejemplo de
regulación incompleta. El esquema ideal, en el caso en que el regulador poseería toda
la información, se centraría en distinguir entre los agentes en función de su uso del
automóvil y establecer tarifas diferenciadas, o sea aplicaría una tarifa más alta a los que
contaminan más, transfiriendo el costo de la contaminación hacia ellos, y una tarifa más
baja a los que contaminan menos.
Derivado de lo anterior, un tema que juega un papel importante para lograr minimizar o
erradicar las fallas de competencia, es la determinación de precios y tarifas óptimas en
sectores claves tales como: agua, energía, comunicaciones y transportes, entre otros. Por
ello, el regulador debe diseñar mecanismos regulatorios de tarifas que promuevan la
eficiencia o disminuyan la transferencia de rentas a las empresas y que al mismo tiempo
no desincentiven a las mismas para que funcionen eficientemente, para que inviertan en
infraestructura y para que no causen un riesgo de salida de las mismas del mercado,
derivado de las ineficiencias en la producción de bienes y servicios.
COMENTARIO
¿Sabías que existe una gran variedad de estados sociales que se muestran como
posibles alternativas a una regulación con información incompleta? Por un lado, el
planificador social debe buscar la asignación eficiente de los recursos para la producción
y el consumo, por el otro, una política regulatoria óptima debe cuidar que la distribución de
riqueza entre los agentes no sea desigual. Por esta razón en la teoría económica se
distingue entre tres conceptos de eficiencia: eficiencia asignativa, eficiencia productiva y
eficiencia distributiva.
Eficiencia asignativa: Situación en la que se asignan bienes para la producción y
consumo de tal forma que los bienes finales se asignan a los individuos que más los
desean.
Por ejemplo en la investigación en nuevos medicamentos para el combate de
enfermedades infecciosas es altamente intensiva en capital. Un planificador central debe
decidir qué proporciones del gasto público se asignan a la investigación. En este sentido,
la eficiencia asignativa está relacionada con la proporción ideal de gasto invertida en
investigación y no en otros usos.
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REGULACIÓN Eficiencia distributiva: Situación en la que se asignan bienes para la producción y
consumo de tal forma que los bienes finales se asignan a los individuos que más los
necesitan. Este concepto está relacionado con los conceptos de equidad y justicia.
Por ejemplo en la regulación de los precios de la leche producida por la empresa de
participación estatal LICONSA está destinada a mejorar las condiciones nutricionales de
mexicanos en condiciones de pobreza. Por tanto, el objetivo de esta regulación es el de
mejorar las condiciones nutricionales de la población que se encuentra en condiciones de
pobreza.
Eficiencia productiva: Situación en la que se utilizan los insumos de producción de tal
forma que se obtiene la mayor cantidad de producto con la cantidad mínima de insumos.
Por ejemplo en las mejoras en tecnologías de producción realizadas a partir de la mitad
del siglo XVIII cambiaron de manera sustancial el uso de los bienes en una gran variedad
de mercados. La Revolución Industrial, iniciada en Gran Bretaña con la invención del
motor a vapor, tuvo grandes efectos sobre las condiciones de eficiencia productiva de las
tecnologías disponibles en ese periodo.
El papel del regulador es el de encontrar políticas regulatorias que tomen en cuenta los
tres tipos de eficiencia. En mercados no competitivos no se pueden maximizar los tres
criterios al mismo tiempo, por lo que se deben balancear los efectos que tiene la política
regulatoria sobre cada uno de estos.
Por ejemplo, en el caso de mercados oligopólicos en donde los productores compiten
para satisfacer la demanda, estos tendrán incentivos a mejorar sus procesos de
producción para ofrecer precios más competitivos y habrá condiciones de eficiencia
productiva. Sin embargo, es posible que la alta concentración de mercado genere
ingresos excesivos para los participantes lo que implica una distribución desigual del
ingreso. Así, el regulador se enfrenta a un dilema en el que puede buscar que exista la
eficiencia productiva lo que genera una disminución en la eficiencia distributiva.
EJEMPLO DE INFORMACIÓN ASIMÉTRICA: La separación contable
La Contabilidad Regulatoria es el mecanismo por medio del cual los entes reguladores
pueden conocer la estructura de costos de los prestadores de un servicio, y medir su
eficiencia tanto a nivel de empresa como de actividades, disminuyendo asimetrías de
información y determinando tarifas justas y equitativas a pagar por los usuarios.
La Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL), a través de la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes (SCT), trabaja en un anteproyecto de resolución por la que
el Pleno de la COFETEL expide el manual que provee los criterios y metodología de
separación contable por servicio, aplicable a los concesionarios de redes públicas de
telecomunicaciones.
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN La finalidad de dicho anteproyecto es que a través de la contabilidad separada se pueda
supervisar y verificar el cumplimiento de las regulaciones en materia de
telecomunicaciones, así como contar con información respecto a la operación y
explotación de dichos servicios.
La regulación sobre separación contable es una herramienta a través de la cual el
Gobierno combate la falta de información, ya que la misma permite:
I. Verificar si los concesionarios prestan el acceso de manera desagregada a
servicios, capacidades y funciones de sus redes sobre bases de tarifas
desagregadas y no discriminatorias, así como saber si dichos concesionarios
actúan sobre bases de reciprocidad en la interconexión, a efecto de determinar si
proveen servicios, capacidades y funciones similares entre sí, en tarifas y
condiciones; e
II. Identificar prácticas anticompetitivas a fin de proceder conforme a derecho y evitar
la repetición de dichas prácticas, dotando de certidumbre a los inversionistas ya
que su incursión en el mercado será en condiciones equitativas.
El anteproyecto de regulación sobre separación contable puede ser consultado en la
siguiente página electrónica de la COFEMER:
http://207.248.177.30/regulaciones/scd_expediente_3.asp?ID=10/0432/210709
Adicionalmente a la problemática planteada de información incompleta, existe otro
problema al que debe enfrentarse el regulador para el diseño de una regulación
tarifaria. Lo anterior, deriva de la estructura de mercado del monopolio natural, que,
debido a los altos costos en infraestructura requeridos para poder operar, las empresas
necesitan ser incentivadas para incursionar en un determinado mercado y quedarse
en él, sin incurrir en pérdidas. Por ello, en el diseño de los esquemas regulatorios
tarifarios, los reguladores deben promover el uso óptimo de la infraestructura instalada en
el país, a efecto de que la población tenga acceso a una mayor diversidad de servicios,
especialmente en zonas urbanas y rurales de escasos recursos.
Entonces, los esquemas regulatorios de tarifas establecidos por el regulador deben
no solo limitar el poder monopólico de las empresas sobre los consumidores, sino
también proveer incentivos correctos a la inversión, a la gestión eficiente y
reducción de pérdidas. En particular, el objetivo del regulador es encontrar aquel precio
“justo” tanto para los consumidores como para los productores, ya sea sobre la base de
los costos contables de la empresa o calculando costos estándares en los que incurre el
productor. El regulador debe además escoger un esquema regulatorio el cual especifica
las reglas del juego, tales como los períodos de fijación tarifaria, los mecanismos de
control, la metodología a utilizar en los estudios, los índices de productividad.
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN En resumen, las fuentes de las ineficiencias relacionadas con el mal diseño o mala
aplicación de esquemas regulatorios tarifarios pueden ser variadas y se relacionan
principalmente con los siguientes aspectos:
La información incompleta que entregan las empresas a los reguladores;
El riesgo moral y la selección adversa que induce las empresas a maximizar sus
ganancias en detrimento del bienestar social;
La regulación asociada al costo de un determinado servicio puede reducir los
incentivos para mejorar la eficiencia productiva;
El riesgo que incurren las empresas en generar ganancias negativas, lo que las
obliga a salir del mercado.
Para que el regulador logre que un mercado monopólico alcance resultados parecidos a
un mercado competitivo, las empresas deben minimizar sus costos de producción, y por
otro, los bienes y/o servicios se deben producir en la cantidad y calidad que la gente
valora y dichas unidades se deben consumir por aquellas que más los valoran.
Al respecto, Sappington (1994)3 define los objetivos y alcances de la regulación tarifaria
en los siguientes puntos:
Incentivar la inversión y el desarrollo de la industria: El regulador puede incentivar
el uso de técnicas eficientes que hayan sido exitosos en otros países. También se
pueden ofrecer esquemas de subsidios para la sustitución por tecnologías más
eficientes.
Promover la producción a costos mínimos: Los reguladores deben asegurarse de
que los consumidores se enfrentan a los precios más bajos posibles. Por esta
razón, se debe procurar que los procesos productivos sean eficientes. Esto se
puede lograr por medio de la revisión exhaustiva de las operaciones y costos de
las empresas o, alternativamente, utilizando esquemas regulatorios por incentivos.
Procurar niveles de consumo favorables: La política regulatoria puede influenciar
los precios de algunos bienes para aumentar o disminuir su consumo. Por
ejemplo, el regulador puede implementar esquemas de subsidios para aumentar el
uso de vacunas o medicamentos.
Limitar las ganancias de los productores: La regulación debe procurar la
redistribución del ingreso de productores a consumidores. Este punto es
particularmente importante en el caso de mercados con condiciones de monopolio
natural, en los que la ausencia de regulación provoca que el monopolista extraiga
todo el excedente de los consumidores.
3 Sappington, David, Principles of regulatory policy design, Policy Research Working Paper Series 1239, The
World Bank, 1994.
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REGULACIÓN En el caso británico, como lo hemos descrito en la primera lectura de este Módulo, se
implementaron técnicas novedosas como la regulación de precios tope, o price-cap, para
incentivar la eficiencia productiva de las empresas. También se introdujo un nuevo
esquema de competencia de tipo yardstick, que ayudó a determinar precios en mercados
monopólicos para los servicios de abastecimiento de agua y la distribución eléctrica. Para
el caso de empresas verticalmente integradas, en las que existe competencia en el nivel
superior, como en el sector de telecomunicaciones, en donde los operadores de larga
distancia deben interconectarse al operador regional, se estudió el problema de
determinar los precios de accesos socialmente óptimos.
El desarrollo de las políticas regulatorias en Europa y Estados Unidos tuvo una fuerte
influencia sobre la posterior implementación de los nuevos esquemas regulatorios en
Latinoamérica. Durante la primera mitad de la década de los ochenta, el sector de
servicios en Latinoamérica se encontraba en un estado similar al europeo, pues la
provisión de servicios y utilidades eran responsabilidad del Estado. A finales de la década
de los ochenta se inició de manera paralela en varios países latinoamericanos un proceso
de liberalización, similar al enfrentado por Estados Unidos y el Reino Unido una década
antes. Ante esta nueva configuración se tuvo la necesidad de establecer políticas públicas
destinadas a incentivar condiciones favorables para la competencia económica.
Las reformas regulatorias llevadas a cabo en Latinoamérica iniciaron en países como
Chile, Argentina, Brasil y México, y abarcaron reformas en los sectores económico,
ambiental y social. Por ejemplo, en Brasil el monopolio estatal de telecomunicaciones se
separó en tres compañías para telefonía fija y una para llamadas a larga distancia. En el
caso de México, durante el sexenio de Carlos Salinas de Gortari se privatizó la banca y
Teléfonos de México.
Debido a la fuerte crisis financiera de los años ‘80, que implicó el estancamiento de la
actividad económica mexicana y al terrible terremoto de la Ciudad de México de 1985,
que colapsó el sistema de telecomunicaciones del país, mostró claramente la fragilidad de
la infraestructura de telecomunicaciones y la necesidad de efectuar inversiones, lo que
propició el diseño de una política de modernización, cuya parte central fue la privatización
de la empresa Telmex, considerada una fuente de ingresos para mejorar las finanzas
públicas mediante la reducción de los subsidios gubernamentales. Derivado de lo anterior,
el gobierno vendió a un grupo de inversionistas un paquete que incluyó Telmex y Telnor,
las dos empresas estatales de telefonía fija del país.
La variedad de enfoques estructurales con los que se asocia la regulación ha sido un
campo fértil para el estudio de sofisticadas herramientas teóricas desarrolladas por
economistas como Jean Tirole, Jean-Laffont, Roger Myerson, Paul Joskow y Paul Joskow
y Eric Maskin. El estado actual de la teoría de la regulación se ha diversificado en una
gran variedad de líneas de investigación específicas a cada sector. Los avances en
materia regulatoria han influido en la toma de decisiones en materia económica alrededor
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REGULACIÓN del mundo y, actualmente, se consideran una herramienta esencial para la
implementación de políticas públicas.
Derivado de lo anterior, en esta lectura se expondrán diversas metodologías de
regulación tarifaria, que son empleadas por las autoridades regulatorias como respuesta
a los fallos de competencia, y que son utilizadas en la determinación de tarifas eléctricas,
tarifas en servicios de aviación, puertos, telecomunicaciones, derechos de paso, etc.,
mismas que se pueden distinguir con base a dos supuestos:
Regulación tarifaria bajo el supuesto de que el regulador tenga información
completa, y
Regulación tarifaria bajo el supuesto de que el regulador tenga información
incompleta.
DEFINICIÓN:
Regulación con información completa: Estudia el problema de regular a un
monopolista bajo el supuesto de que la información relacionada con el proceso de
producción (esfuerzo de las empresas en reducir sus costos, funciones de costos,
tecnologías) es conocida y observable por el regulador. Aun cuando el supuesto
de información completa representa un caso idealizado que rara vez se cumple en
la realidad, el estudio del problema regulatorio bajo estos supuestos constituye un
punto de referencia con el que se pueden comparar modelos de regulación bajo
supuestos informacionales menos realistas.
Las metodologías que se analizarán en esta lectura que se encuentran bajo el supuesto
de información completa son:
a) Tarifas en dos partes
b) Precios Ramsey
c) Tarifas pico
d) Regulación en precios
DEFINICIÓN:
Regulación con información incompleta: Estudia el problema de regular cuando
los reguladores no tienen acceso a toda la información necesaria para el correcto
diseño de metodologías de esquemas tarifarios. Derivado de lo anterior, resulta
necesario estudiar problemas de riesgo moral y selección adversa entre los
reguladores y las empresas sujetas a la regulación.
Las metodologías que se analizarán en esta lectura que se encuentran bajo el supuesto
de información incompleta son:
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN a) Regulación por tasa de retorno
b) Regulación de precios de referencia (yardstick competition)
c) Regulación por Precio Tope (Price Cap)
II. METODOLOGÍAS DE REGULACIÓN TARIFARIA CON INFORMACIÓN
COMPLETA
A continuación estudiaremos el caso en el que el regulador puede acceder a toda la
información sobre los costos y la selección de insumos en las empresas. Esto se puede
dar cuando la provisión de utilidades corre a cargo de instituciones gubernamentales. En
este escenario, el principal problema de la regulación se centra en diseñar tarifas para
que se recupere de manera eficiente la inversión en infraestructura.
a) TARIFAS EN DOS PARTES
En el sector de las telecomunicaciones es muy común que se establezcan esquemas
regulatorios de tarifas en dos partes. Dados los altos costos asociados en instalar y operar
la infraestructura para la transferencia de datos, los consumidores generalmente deben
cubrir una cuota mensual fija por acceso al servicio y una cuota variable que está en
función de la cantidad de llamadas que realice.
En la práctica, muchas empresas establecen cuotas fijas distintas en función de la
disponibilidad a pagar de los consumidores. Por ejemplo, las empresas de telefonía y de
televisión por cable utilizan una estrategia de este tipo: por un lado, cobran una cantidad
fija a cada usuario por el mantenimiento de una conexión y por otro lado, cobran un precio
por el servicio ofrecido a los espectadores. También se pueden encontrar ejemplos de
tarifas en dos partes en el sector de gas natural y el mercado de tarjetas de crédito, o en
los servicios de transporte terrestre y aéreo de pasajeros (clase turista versus primera
clase), o en algunos clubes sociales en los que se cobra una mensualidad o anualidad
fija, pero también una tarifa por el uso de la infraestructura.
DEFINICIÓN:
Tarifas en dos partes: Tarifas caracterizadas por un cargo fijo de acceso y un
cargo por unidad consumida. Este tipo de tarifas se utilizan en mercados con
condiciones de monopolio natural, el cargo fijo se dispone de tal forma que el
monopolista pueda recuperar los altos costos de inversión.
En otros casos, la manera más eficiente de implementar las tarifas en dos partes es por
medio de subsidios gubernamentales en los que el gobierno rembolsa a los operadores
los costos de inversión en infraestructura. Este enfoque tiene algunas debilidades, ya que
la relación contractual entre regulador y regulado es vulnerable a fallas de gobierno, por lo
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN que desde el enfoque positivo de la regulación, puede darse el caso de que el regulador
elija las tarifas con el fin de maximizar los beneficios de las empresas y no maximizar el
bienestar social.
Por otro lado, en el caso de que exista una gran heterogeneidad en las disposiciones a
pagar entre los individuos, es posible que las tarifas se establezcan de tal forma que
existan agentes que no tengan acceso al bien, así lo que debe hacer el gobierno es
utilizar fondos públicos para subsidiar el bien. Un ejemplo de esto es el caso en que la
leche producida por LICONSA recibe subsidios gubernamentales.
Al respecto se han establecido regulaciones que no se implementan a través de
transferencias entre el gobierno y los regulados. En la práctica, rara vez se observa que
los reguladores tengan una relación contractual con las empresas reguladas. Por esta
razón se han implementado esquemas alternativos que utilizan a los precios como
herramienta para limitar el poder de mercado y para incentivar la eficiencia productiva de
la industria.
b) PRECIOS RAMSEY
Los precios de Ramsey se basan en el principio de que los servicios que más deben
contribuir con su precio a financiar los costos de la empresa son aquellos en los cuales
aunque la empresa aumente su precio, los consumidores no dejarán de demandarlos, o
sea, los cambios en el precio no afectan de manera significativa la demanda de estos;
mientras que los servicios que contribuyen menos son aquellos en los cuales si la
empresa aumentara su precio, la demanda del bien o servicio de parte de los
consumidores disminuye, o sea cambios en precios generan cambios importantes en la
demanda.
Un ejemplo de esta regulación es el tabaco. Este producto, por ejemplo, genera adicción
en las personas que lo consuma, lo que implica que si el Estado aumentara su precio, es
muy difícil que se refleje en una disminución en la cantidad demanda en el breve periodo.
Los precios de Ramsey también se pueden aplicar para determinar la contribución de
cada consumidor a la financiación de los costos de la empresa. De este modo, aquellos
consumidores que no disminuyen la cantidad demandada de un bien al aumentar su
precio, seguramente son los que tengan menos opciones de consumo, por lo tanto son los
que deben contribuir más. Sin embargo, este sistema de tarificación puede considerarse
poco equitativa socialmente.
Por ejemplo, los bienes de primera necesidad como alimentos y medicamentos están
caracterizados por una demanda que no cambia al cambiar su precio, ya que serán
consumidos sin importar el precio de los mismos.
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN DEFINICIÓN:
Precios de Ramsey: Regla de precios óptima para un monopolio multiproducto.
Los precios de Ramsey serán más altos en la medida en que los bienes tengan la
característica que cambios en el precio no afecta de manera significativa la
demanda de estos (demanda inelástica).
Una de las principales críticas a la implementación de precios de Ramsey es que
establece precios mayores para bienes por los cuales no cambia la cantidad demandada
por cambios en el precio, lo que significa que se pueden fijar precios muy altos para
bienes de primera necesidad. Así, los precios de Ramsey perjudican a los individuos con
menores ingresos, ya que estos no podrán obtener bienes de primera necesidad.
Asimismo, los precios de Ramsey establecen un principio de regulación de los precios
que generalmente los gobiernos no aplican, ya que no disponen de suficiente información
sobre las funciones de demanda de cada servicio que enfrentan las empresas.
c) TARIFAS PICO
¿Cuántos de ustedes deben haberse molestado en el momento en que no alcanzaron
entrar en el vagón del metro, o se encontraron en el tráfico en la hora de entrada y salida
de las oficinas?
Lo que se presenta en las imágenes anteriores es el servicio metropolitano y las calles de
una ciudad en las horas pico; refiriéndonos a distintas horas en un día en las que la
demanda por parte de los usuarios se incrementa e incluso llega a exceder la capacidad
de oferta disponible; entendiendo por capacidad el número máximo de personas que
puede transportar el vagón de un metro o el número máximo de vehículos que pueden
circular en las calles de una ciudad. Algunos sectores que presentan este problema son:
el de las telecomunicaciones, el transporte, los servicios públicos como el agua y la
electricidad, etc.
Por ejemplo, en la siguiente gráfica se puede ver la intensidad de tráfico en el servicio
telefónico en distintas horas del día, misma que se mide como la multiplicación de la tasa
de llamadas entrantes por el tiempo de retención de cada llamada. En particular, podemos
notar como los consumidores utilizan este servicio sobre todo entre las 10:00 y las 12:00
horas y las 17:00 y 18:00 horas.
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REGULACIÓN
USO DEL SERVICIO TELEFÓNICO MEXICANO
Podemos decir que por cada hora del día se genera una demanda y existen horas en las
que el servicio solicitado se encuentra saturado o congestionado. Al respecto, cuando la
cantidad demandada del bien o servicio es menor que la capacidad máxima disponible, la
empresa puede ofrecer todo el servicio demandado, diversamente del caso en el que la
demanda es mayor respecto a la capacidad disponible, en el que existirá un problema de
congestión.
En los periodos que hay congestión los consumidores son los que sufren las
consecuencias; se quedan incomunicados debido a la saturación de las redes telefónicas,
pierden tiempo al tener que manejar por carreteras donde los vehículos transitan a vuelta
de rueda o al tener que hacer fila para intentar subirse al siguiente vagón del metro. Por
estas razones los economistas consideran a la congestión como una externalidad
negativa. Al respecto las autoridades regulatorias aplican una tipología de tarifas
denominadas tarifas pico.
DEFINICIÓN:
Tarifa Pico. Las autoridades regulatorias aplican una tarifa superior en los
períodos de alta demanda y una tarifa menor en períodos de baja demanda; lo
anterior para inducir el consumidor a cambiar su consumo de períodos de alta
demanda hacia periodos de baja demanda.
Lo anterior, se deriva del hecho de que las empresa en el breve período no pueden
aumentar la cantidad ofrecida (mayor capacidad de infraestructura), como por ejemplo,
construir otro aeropuerto, u otra línea del metro, o construir otro anillo del periférico.
120
110
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Hora del día
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REGULACIÓN
Lo que se busca con las tarifas pico es que parte de la demanda que causa la congestión
en un determinado momento del día se desplace hacia otro en donde la demanda es baja
y no exceda a la capacidad de oferta 4 . De esta manera los consumidores son
“recompensados”- pagando menos- por utilizar el servicio cuando hay capacidad sin
utilizar, y no utilizarlo cuando la demanda sobrepasa a la oferta. Esto hace que la
capacidad se use de manera más eficiente y que los usuarios se beneficien como
consecuencia de la descongestión.
Existen algunas problemáticas relacionadas con la aplicación de las tarifas pico: puede
ser la falta de información de parte de la empresa acerca de la demanda por su servicio, o
la tecnología necesaria que le permita al productor imponer precios distintos dependiendo
de la demanda, representa un costo y esto desincentiva al oferente a realizarlo.
Cualquiera sea el caso que haga que el productor desista a poner tarifas pico, esto
genera ineficiencia. Un precio único para todos los consumidores provoca un mayor
consumo en horas congestionadas y en consecuencia una menor demanda en periodos
donde la capacidad es suficiente.
Si no se soluciona esto, puede ocurrir que el oferente instale una capacidad mayor y
tenga que incurrir en mayores costos de operación. Si esto sucediera todos esos costos
serían absorbidos por los consumidores ya que los precios aumentarían. Un segundo
problema es que con la nueva capacidad, se crea un mayor desperdicio de la misma en
los periodos donde la demanda es baja, en otras palabras, esta estrategia permite evitar
nuevas inversiones de alto costo solo para satisfacer la demanda pico, y simplemente no
es económica ni financieramente viable ofrecer una mayor capacidad de servicio.
Por lo tanto una tarifa pico beneficia a la sociedad en su conjunto. Pero claramente los
individuos que no pudieron desplazar su consumo y se enfrentan a precios más altos en
las horas pico son perjudicados.
EJEMPLO DE TARIFAS PICO: Sector Aeronáutico
Cuantos de ustedes deben haber viajado con el avión y sufrido retardos en sus
despegues y aterrizajes. Seguramente, en el momento en que su avión se prepara para el
despegue, deben haber visto una gran fila de aviones en frente del avión y que el piloto
anunciara un retardo debido a la congestión de la pista para despegar.
4 Steiner, P.O., 1957, Peak loads and efficient pricing, Quarterly Journal of Economics, Vol. 71, pp. 585-610.
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REGULACIÓN
Un gran porcentaje de aeropuertos alrededor del mundo enfrentan serios problemas de
congestión. La capacidad de un aeropuerto está medida en la cantidad de aterrizajes y
despejes que puede atender en cierta hora.
Durante los períodos vacacionales, las aerolíneas ponen tarifas más altas en comparación
con el resto de año, o en el mismo día, en determinadas horas, las tarifas cambian
dependiendo si viajan en horas de alta demanda o no; como por ejemplo tomar un avión a
las 5:00 o 6:00 de la mañana a veces resulta más barato de lo de las 9:00 a.m. Gracias a
esto los oferentes obtienen mayores ganancias al tener un mejor uso de su capacidad, ya
que provocan un desplazamiento en la demanda y crean ganancias en eficiencia. Si las
aerolíneas mantuvieran una tarifa fija perderían utilidades ya que tendrían que rechazar
clientes cuando tienen vuelos llenos, y tendrían aviones con muchos asientos vacíos.
En 1968, autoridades del puerto de Nueva York implementaron por primera vez un
sistema de tarifas pico para aeropuertos. El principal objetivo era el regular la demanda
durante horas congestionadas. El resultado de esta política fue la reducción del 30% en la
actividad de la aviación. En Boston se impusieron tarifas de aterrizaje más altas como
parte de un programa de eficiencia de la capacidad. Como resultado, muchos vuelos
fueron cambiados a aeropuertos cercanos y liberaron gran capacidad en el aeropuerto de
Boston. En ambos casos de la experiencia estadounidense, los tarifas pico fueron
cuestionadas en la justicia. En el caso de Boston, el juez resolvió en favor de los usuarios
de la aviación general debido a falta de adecuados aeropuertos alternos. En el caso de
Nueva York, la justicia rechazó el caso, alegando que las tarifas se justifican como un
medio para aliviar la congestión y promoción de eficiencia.
d) REGULACIÓN EN PRECIOS
En México, el precio de la gasolina está regulado por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP). En este caso, la entidad gubernamental fija un único precio al que se
debe vender este energético en el país.
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN DEFINICIÓN:
Regulación en precios: Esquema regulatorio que se centra en limitar la fijación
de precios por parte de los productores para disminuir el poder de mercado y
aumentar el bienestar de los consumidores.
En muchos casos los monopolistas suelen participar en más de un mercado y por tanto es
necesaria la intervención gubernamental para mitigar los efectos adversos que pueden
tener las condiciones de monopolio natural sobre otros mercados.
III. METODOLOGÍAS DE REGULACIÓN TARIFARIA CON INFORMACIÓN
INCOMPLETA
Como ya hemos mencionado, el principal problema para regular a un monopolista es la
dificultad de acceder a información sobre sus procesos productivos y los costos asociados
a los mismos. Como se mostrará más adelante, los productores tienen incentivos a ocultar
este tipo de información privilegiada, lo que resulta en un problema de selección adversa.
a) REGULACIÓN POR TASA DE RETORNO
La política regulatoria aplicada hasta la década de los setenta, por ejemplo en la industria
eléctrica en EUA se caracterizó por el equilibrio entre los servicios públicos, el gobierno y
los intereses individuales. La regulación por tasa de retorno fue creada específicamente
para apoyar a las empresas de servicios públicos con el aumento de su deuda para
financiar la construcción de nuevas plantas de energía, lo cual era necesario para
capturar las economías de escala.
Para la aplicación de la regulación de la tasa de retorno, la empresa regulada estima sus
costos operativos y de capital, incluyendo la depreciación de los activos. Se consideran
todos los costos que se incurren durante el proceso de producción de los servicios: gastos
de depreciación, costos de operar el servicio, costos de mantener la infraestructura y
costo del capital. Se entiende por costo de capital la depreciación más un retorno “justo”
sobre la inversión de la empresa. Al respecto, el regulador, después varias reuniones con
la empresa regulada, determina una tasa de rentabilidad “normal” que debe obtener la
empresa, derivado del análisis de la evolución de la demanda de los servicios, de los
costos, y de las inversiones que debe realizar la empresa. Finalmente, el regulador
establece los precios de todos los servicios regulados, limitando la rentabilidad que
obtendrá la empresa regulada, pero garantizando a la empresa la rentabilidad “normal”
previamente definida. Por ello, los precios deben reflejar los costos que tiene la empresa
al producir cada servicio, una parte de los costos comunes de la empresa y la tasa de
rentabilidad.
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REGULACIÓN Ante este tipo de regulación la industria eléctrica respondió activamente con la promoción
de nuevos usos de la electricidad con el fin de aumentar sus beneficios, por ejemplo, las
campañas publicitarias de usar todo eléctrico en las casas eran comunes en la década de
1960; se incentivó un mayor uso de electricidad a través de proyectos de electrificación
subvencionadas en zonas rurales.
DEFINICIÓN:
Regulación por tasa de retorno. Es un mecanismo de regulación de precios que
garantiza que la empresa, además de recuperar los costos en los que incurrió para
producir, obtenga una tasa de rendimiento “justa”5; o sea, una tasa que permita
remunerar la inversión que realizaron las empresas reguladas que normalmente se
iguala a la tasa de retorno del capital.
Esta regulación de las ganancias del monopolista ofrece la solución de que el precio (o los
precios) tendrán que ser tales que permite al monopolista obtener un determinado retorno
sobre sus inversiones en capital y elegir el nivel de producción y uso de insumos para
poder alcanzarlos siempre que sus ganancias no superen el retorno límite establecido por
el regulador.6
EJEMPLO DE REGULACIÓN POR TASA DE RETORNO
Para entender cómo se aplica este tipo de regulación podemos establecer la siguiente
situación:
Supongamos que existe en el mercado una empresa que produce, distribuye y vende
energía eléctrica; como sabemos, para comercializar este tipo de producto es necesario
invertir en infraestructura como redes o cableado para conducir la electricidad,
transformadores, subestaciones, etc.
Como sabemos el objetivo de las empresas es vender el producto y por tanto obtener un
ingreso por la venta, que en este caso sería el precio de la electricidad por la cantidad de
electricidad vendida (medida en kilowatt-hora). No obstante, para poder vender la
electricidad la empresa tiene que producirla y distribuirla a los consumidores, y para poder
lograr esto es necesario que la empresa tenga trabajadores y capital (por capital nos
referimos a la tecnología para producir, las redes de distribución, transformadores, postes,
etc.). Por lo que, las ganancias que obtiene la industria que participa en el mercado
eléctrico es el precio de la electricidad (P) multiplicado por la cantidad vendida (Q) menos
lo que le cuesta producir y distribuir la electricidad, es decir, lo que se paga a los
trabajadores (wL) más lo que le cuesta comprar el capital (rK). En otras palabras, el
Beneficio = PQ-wL-rK.
5 Vickers J. y Yarrow G., Un análisis económico de la privatización, Fondo de Cultura Económica, 1991.
6 Berg, S. y Tschirhart J., Natural Monopoly Regulation, Cambridge University Press,1988.
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG METODOLOGÍAS DE REGULACIÓN
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN Al respecto, nos preguntamos ¿por qué es necesario regular esta situación? Como
ustedes saben, la electricidad es necesaria para la actividad diaria, ya sea para utilizar la
computadora, para ver la televisión, para utilizar los electrodomésticos, para tener luz en
casa y en las oficinas, etc., en ese sentido, si el Estado no regulara a la empresa
proveedora de electricidad, ésta podría afectar a los consumidores cobrándoles de más.
Por lo tanto, una forma en que el Estado puede controlar este comportamiento es
regulando y estableciendo una tasa “justa” de retorno sobre la inversión de la empresa
(que permita cubrir sus costos y obtener ganancias) de tal modo que no se afecte a la
empresa, ni a los consumidores. En otras palabras, la regulación por tasa de retorno
consiste en determinar las tarifas de la energía eléctrica de forma que con el retorno
permitido se logren cubrir tanto los costos operativos como los gastos en capital,
dado cierto nivel de demanda de electricidad.
En ese sentido, lo que se intenta hacer con la aplicación de este tipo de metodología es
limitar de forma indirecta los beneficios del monopolista restringiendo la rentabilidad del
capital invertido, fijando una tasa máxima de rendimiento. Al intentar controlar las
ganancias de la empresa monopolista al mismo tiempo se busca reducir las pérdidas de
los consumidores; así como, la participación de diversos agentes minimiza el problema de
información incompleta.
Esta metodología aunque permite que el precio que aplica el monopolista sea superior al
precio de un mercado competitivo, con la finalidad de que el monopolista obtenga una
“tasa justa” de rendimiento por la inversión realizada, también permite que la empresa
opere de manera eficiente siendo la tasa de rendimiento competitiva; sin embargo, en
muchas ocasiones el efecto que se produce es el opuesto, o sea no se incentiva la
empresa regulada en reducir sus costos, ya que la regulación por tasa de retorno le
permite recuperarlos de forma íntegra. Además, si los precios regulados no permiten a
la empresa cubrir sus costos, se le permite subirlos, ya que en la práctica se observa que
se sobrecapitaliza con el fin de obtener un beneficio mayor sin transgredir la tasa de
retorno permitida.
En particular, la regulación por tasa de retorno asegura a la empresa una rentabilidad fija
sobre el capital invertido. Por tanto, cuanto más invierta la empresa, más rentabilidad
ganará posteriormente. El problema es que con este mecanismo la empresa tiene
incentivos a invertir más de lo necesario para aumentar sus beneficios, generando así.
Este fenómeno es conocido como el “Efecto Averch-Johnson”.
La crítica anterior, se fundamenta en el artículo elaborado por Averch y Johnson en
1962.7 Describe el hecho de que los reguladores no disponen de toda la información
para alcanzar la eficiencia, y por lo tanto, la empresa puede manipular la
información sobre la cantidad de capital que utiliza a fin de obtener un mayor
beneficio.
7 Averch, H. y Johnson L., Behavior of de firm under regulatory constraint, American Economic Review, 1962.
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN La conclusión final del análisis de Averch y Johnson es que: las empresas intentan
influir sobre los precios que cobran mediante decisiones que afectan su base de
capital, esto es, que con la finalidad de que los precios de sus productos se
ajusten, invierten más en capital (como por ejemplo en maquinaria) que en trabajo,
por lo que se genera un resultado ineficiente debido al exceso de capital utilizado
en la producción. El sesgo a sobre capitalizarse que presenta un monopolio regulado por
tasa de retorno, se denomina Efecto Averch-Johnson.
De acuerdo con Averch y Johnson cuando se regula la tasa de retorno sobre la inversión,
se crea un incentivo para que las empresas reguladas sobre inviertan en activos tangibles
(como por ejemplo es la maquinaria), de tal modo que la inversión excesiva (o sobre
capitalización) tiene implicaciones en las tarifas a pagar por los consumidores y también
en la eficiencia de la asignación de recursos.
DEFINICIÓN:
Efecto Averch-Johnson. Las empresas escogen sustituir capital por trabajo de
manera sub-óptima dado que la tasa de retorno se aplica sobre el capital y no
sobre el trabajo.
Por otro lado, William J. Baumol, economista de la Universidad de Nueva York, realizó un
estudio8 donde examinó una serie de proposiciones derivadas de la literatura del modelo
de Averch-Johnson9. En el estudio se analizan las decisiones que toma una empresa al
enfrentar un mecanismo de regulación de tasa de retorno. Las proposiciones que se
refutan o confirman son las siguientes:
i) Las empresas que buscan maximizar sus beneficios y que son reguladas bajo
un esquema de tasa de retorno, tienden a usar una proporción de capital
respecto al trabajo mayor a aquella con la que minimiza sus costos para un
nivel dado de producción;
ii) Las empresas que buscan maximizar sus beneficios y que se encuentran bajo
una restricción regulatoria, usarán una proporción de capital-trabajo mayor, y
producirán más que si no existiese la regulación;
iii) Entre más cerca se encuentre la “tasa justa de retorno” (la tasa que impone el
regulador) al verdadero costo del capital, mayor será la cantidad de capital que
la empresa querrá utilizar; y,
8
Baumol, W.J. y Klevorick, A.K., Input Choices and Rate-of-Return Regulation: An Overview of the Discussion, Bell Journal of Economics, Vol. 1 (1970), pp. 162-190. 9 Averch, H. y Johnson, L.L., Behavior of the Firm Under Regulatory Constraint, American Economic Review,
Vol.52 (Diciembre 1962), pp. 1053-69.
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN iv) Las empresas que buscan maximizar sus ventas (ingresos totales) bajo una
restricción regulatoria utilizarán una proporción trabajo-capital mayor que la
que utilizarían si no tuvieran ninguna restricción.
De acuerdo con Baumol (1970), la contribución de la teoría de Averch y Johnson
representa un punto de referencia significativo en la literatura. Sin embargo, queda abierta
la discusión respecto a resultados del modelo Averch-Johnson en las políticas públicas.
Es certero señalar que una regulación de tasa de retorno puede imponer costos sociales,
derivados de la mala elección de las empresas de los insumos para la producción (capital
y trabajo). Desafortunadamente, nadie ha encontrado todavía un buen sustituto de la tasa
de retorno como mecanismo para prevenir las ganancias de rentas monopólicas que
obtienen las empresas de servicios públicos (utilities).
Pese a que el efecto de sobre capitalización que menciona Averch-Johnson no se pueda
generalizar, no implica que la regulación por tasa de retorno no tenga peligros. Se ha
sugerido que este mecanismo regulatorio en muchas ocasiones ha sido utilizado por las
autoridades para mantener empresas ineficientes en el negocio, previniendo que los
rivales de dichas empresas puedan transferir a los consumidores los beneficios por sus
menores costos. Cabe señalar que la aversión aparente del regulador en la desaparición
de cualquier empresa de negocios, no importando la justificación económica que ello
pueda tener, es otra causa que provoca altos niveles de ineficiencia en el mercado.
EJEMPLO REGULACIÓN POR TASA DE RETORNO: Caso Telecomunicaciones
Estados Unidos
Otro ejemplo de regulación de tasa de retorno, se aplicó en Estados Unidos. La industria
norteamericana de telecomunicaciones se formó desde sus inicios bajo el régimen de
empresa privada. Las primeras redes y servicios telefónicos estuvieron a cargo de
pequeñas compañías, y en poco tiempo evolucionaron este conjunto de empresas y se
integraron en dos bloques, separados estructuralmente por políticas regulatorias. Por un
lado, Western Union dedicado al servicio telegráfico y por el otro el Sistema Bell, cuya
cabeza era AT&T. Para el caso del servicio de mensajes telefónicos era operado por Bell
Telephone System, que contaba con 22 subsidiarias que proveían de intercambio local y
servicio de peaje paras las llamadas. El tamaño de la empresa Bell era tal que controlaba
el 98% de las instalaciones empleadas para realizar mensaje de larga distancia por
teléfono, y cerca del 85% de las instalaciones estadounidenses para el servicio de
llamadas locales. El restante 15% de intercambio de llamadas locales pertenecía a 3,200
firmas telefónicas que en su mayoría eran de un tamaño pequeño.
La agencia reguladora de telecomunicaciones estadounidense, Federal Communications
Commission (FCC), regulaba a la empresa Bell utilizando el esquema por tasa de retorno,
para tales efectos consideraba los ingresos totales, la inversión en planta, y los costos de
operación de Bell en los servicios interestatales. La lógica del FCC para permitir una tasa
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN de retorno por arriba del costo del capital era que, debido al rezago regulatorio (revisión
sólo cada ciertos años), la empresa tenía incentivos para reducir sus costos y aumentar
su margen de ganancia. La FCC realizó un estudio en 1956 sobre los servicios de líneas
privadas interestatales ofrecidos por carriers comunes con el fin de determinar la tasa de
retorno de cada uno en todos los servicios interestatales. En el curso del estudio, Bell
suministró información mostrando que la tasa de retorno de telefonía era de 11.7%,
mientras que la de telégrafos era de 2.6%. Por ello, la FCC ordenó una reducción en el
precio de los servicios de telefonía y la empresa Western Union (la competidora de Bell en
telégrafos) alegó que Bell se encontraba obteniendo pérdidas (cubiertas por las ganancias
en la telefonía) en el mercado de telégrafos con el objetivo de ganarle mercado aunque
quedó sin ser comprobada tal acusación10.
COMENTARIO:
La determinación de la tasa de retorno del capital la determina el regulador utilizando el
concepto de costo oportunidad del capital. Respecto a esto, existen distintas
metododología para calcularla, no obstante, existe un consenso a nivel internacional
donde dicha tasa la calcula con un modelo llamado valoración de activos de capital o en
inglés Capital Asset Pricing Model.
COMENTARIO:
La Banded rate of return regulation es una modalidad de la regulación por tasa de retorno
que establece un límite máximo y mínimo para la rentabilidad de la empresa regulada. La
empresa puede quedarse con todos los beneficios que obtenga mientras estos no
excedan el límite máximo autorizado. Si la empresa obtiene unas ganancias superiores a
las esperadas, se corrigen los precios para devolver estas ganancias a los consumidores.
Por otro lado, cuando la empresa no obtiene unas ganancias mínimas aceptables, se
aumentan los precios para mejorar su rentabilidad y situarla dentro de las bandas
preestablecidas.
b) REGULACIÓN POR REFERENCIA (Yardstick competition)
Como ya se mencionó en la lectura 1 de este segundo Módulo, el problema de un
monopolio es que éste establece precios mayores respecto a los que se establecerían en
un mercado competitivo y no cumple con la eficiencia en la asignación de los recursos.
Debido a que los reguladores tienen desventajas en el acceso a la información verídica de
las empresas, la imposición de esquemas regulatorios diseñados para revelar ésta (de
manera implícita o explícita) es un requerimiento necesario para la correcta aplicación de
la regulación.
10
Averch, H. y Johnson L. (1962). Behavior of the Firm under Regulatory Constraint. The American Economic Review, Vol. 52, No. 5.
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN Ante esto, la regulación llamada regulación por referencia o Yardstick, se fundamenta
en incrementar la eficiencia de las empresas con una estructura de mercado
monopólica, mediante la reducción de las asimetrías de información. El objetivo de
este tipo de regulación es simular un mercado competitivo; para ello, compara el
funcionamiento de una empresa con el de sus rivales en el mismo mercado, o con
empresas parecidas que actúan en mercados diferentes. La empresa más eficiente
establece la mejor práctica y se utiliza como referencia para regular a la industria.
Con la Yardstick competition, el incentivo financiero de la empresa regulada depende de
su funcionamiento relativo. Si la empresa funciona relativamente mejor que las demás, es
recompensada, y si funciona relativamente peor, es penalizada.
Andrei Shleifer (1985)11, profesor de Economía en la Harvard University, fue el primero en
aplicar la competencia tipo Yardstick para regular a los monopolios locales que producen
bienes homogéneos (sin embargo, también la regulación de tipo Yardstick puede ser
utilizada por un regulador que tiene varias empresas que son heterogéneas12), ya que
esto permite que las estrategias de las empresas sean el elegir un nivel socialmente
óptimo de reducción de costos, cosa que antes no se tomaba en cuenta. Shleifer describe
que para poder asegurar el control, prevenir los desperdicios de recursos, y promover la
innovación en la reducción de costos, la regulación típica de tasa de retorno debía ser
modificada ya que con esta última el regulador únicamente ajustaba el precio de manera
que igualara el costo de producción de la empresa oferente.
En la regulación de tipo Yardstick el regulador establece los precios de la empresa
regulada tiendo en cuenta la eficiencia de todas las demás empresas que existen en el
mercado y que producen bienes o servicios similares13.
Derivado de que, el regulador, para establecer el precio de venta que debe aplicar a la
empresa regulada, no está considerando los costos en los que incurre ésta para
producir, la empresa regulada tiene los incentivos para reducir sus costos de producción
para no generar pérdidas, o sea, está incentivada en producir a un costo inferior al precio
que fijó el regulador, y por lo tanto la empresa será más eficiente.
De igual manera, si una de las empresas reguladas genera una reducción en sus costos
debido a la innovación, las demás empresas obtendrán pérdidas si es que no reducen sus
costos ya que el precio al que se les permite vender disminuye, de esta manera, se
incentiva la eficiencia en la asignación de los recursos para las empresas menos
eficientes.
11
Shleifer, Andrei, A Theory of Yardstick Competition. The RAND Journal of Economics, Vol. 16, No. 3, 1985,
pags. 319-327. 12
Parker, David y Saal David, International handbook on privatization. Edward Elgar Publishing, 2003. 13
Shreeve, Matt y Lai Emily, A Theory of Yardstick Competition-An Overview.
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN En resumen, este sistema de regulación de precios incentiva a las empresas a
comportarse de forma eficiente. Si una empresa es más eficiente que sus competidores,
es decir enfrenta costos menores, podrá fijar un precio mayor que sus costos y obtendrá
un beneficio positivo. Por el contrario, si una empresa es menos eficiente que sus rivales,
se verá obligada a fijar un precio menor que su costo, y tendrá pérdidas. Ante esta
situación, la empresa intentará reducir sus costos para conseguir beneficios.
DEFINICIÓN:
Regulación por referencia (Yardstick competition). Establece el nivel de
precios de la empresa regulada con referencia al nivel de precios de una empresa
considerada eficiente. Dicho nivel de precios puede ser menor o igual al precio
aplicado a la empresa considerada como referencia.
EJEMPLO DE REGULACIÓN POR REFERENCIA: Caso agua en Gran Bretaña.
En Gran Bretaña, el órgano que regula los servicios públicos del agua y alcantarillado
es el Office of Water, utilizando la regulación por comparación o Yardstick Competition. La
idea de la aplicación de esta metodología se basa en comparar el desempeño de los
servicios de agua y alcantarillado en Inglaterra y Gales, se fijan precios a fin de incentivar
la disminución de costos y por ende incrementar la eficiencia. Al establecer esta
referencia, el ente regulador puede disminuir la falta de información y por tanto fijar
precios conforme a los costos observados en la empresa catalogada como eficiente y
ante esto puede obligar a la empresa regulada a competir efectivamente.
De acuerdo a Shleifer14, en la práctica para aplicar esta metodología se necesita de la
existencia de dos empresas similares. Sin embargo, para Sobel15, en el mundo real, para
que se pueda logar que el órgano regulador cuente con mayor información, la aplicación
de esta metodología está en función del número de empresas similares que existan.
EJEMPLO DE REGULACIÓN POR REFERENCIA: Directiva de precios de gas natural
Un caso de aplicación de la regulación por referencia, es la metodología que aplica la
Comisión Reguladora de Energía (CRE) en las ventas de primera mano de gas natural y
que como anteproyecto se somete a la COFEMER para el proceso de Mejora
Regulatoria 16 . La CRE, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía
(SENER), con base en el artículo 3 de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, tiene
la facultad de aprobar los términos y condiciones a que deberán sujetarse las ventas de
14
Shleifer, Andrei, A theory of yardstick competition, The RAND Journal of Economics, vol. 16, No 3,1985. 15
Sobel, Joel, A Re–examination of Yardstick Competition, Discussion Paper, Nº 97–25, San Diego,
California, Departamento de Economía, Universidad de California, San Diego, 1997. 16
La primera enajenación de gas de origen nacional que realice Petróleos Mexicanos a un tercero para su entrega en territorio nacional y que cumple con las especificaciones establecidas en la NOM sobre calidad del gas. La puedes encontrar en la siguiente dirección electrónica: http://207.248.177.30/regulaciones/scd_expediente_3.asp?ID=13/0362/211107
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN primera mano y expedir metodologías para la determinación de las ventas de primera
mano de gas natural. Asimismo, en el artículo 8 del Reglamento de Gas Natural se
establece que el precio máximo del gas, objeto de las ventas de primera mano, será fijado
conforme a lo establecido en las directivas expedidas por la Comisión, y la metodología
para su cálculo deberá reflejar los costos de oportunidad y condiciones de
competitividad del gas respecto al mercado internacional y al lugar donde se realice
la venta. Por tanto, la CRE a través de la Directiva sobre la determinación de los precios
máximos de gas natural objeto de venta de primera mano DIR-GAS-001-2009 utiliza
precios de referencia de Estados Unidos para dar cumplimiento al Plan Nacional de
Desarrollo 2007–2012, que establece como objetivo “[a]segurar un suministro confiable,
de calidad y a precios competitivos de los insumos energéticos que demandan los
consumidores”, para lo cual el “sector de hidrocarburos deberá garantizar que se
suministre a la economía el petróleo crudo, el gas natural y los productos derivados que
requiere el país, a precios competitivos…”.
En esa línea, la CRE realizó un análisis para validar las ventajas y desventajas de
utilizar precios de referencia, por lo que estableció como mercados de referencia en la
determinación del precio de venta de primera mano el índice Henry Hub y del Sur de
Texas. Entre las razones por las cuales se seleccionaron estos mercados están17:
Mercados con mayor liquidez y profundidad en los Estados Unidos de América, por
el hecho de que cuentan con interconexión a 9 gasoductos interestatales y 4
gasoductos intraestatales.
Se generan un gran número de transacciones de compraventa de gas natural con
importantes volúmenes del energético, y es uno de los mercados de mayor
utilización como referente a nivel internacional.
La determinación de su precio está asociada con la evolución de los mercados de
gas natural en territorio estadounidense.
Se contaría con un mercado más representativo de la evolución de los precios de
gas natural en Estados Unidos.
Debido a la importancia de la evolución del mercado de gas en el sur de Texas, ya
que representa un punto líquido y suficientemente cercano a la frontera con
Reynosa, Tamaulipas, para las transacciones de compraventa de gas.
El anteproyecto de regulación sobre la directiva de precios de gas natural puede ser
consultado en la siguiente página electrónica de la COFEMER:
http://207.248.177.30/regulaciones/scd_expediente_3.asp?ID=13/0362/211107
17
Comisión Reguladora de Energía, DIRECTIVA sobre la determinación de los precios máximos de gas natural objeto de venta de primera mano DIR-GAS-001-2009, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de julio de 2009.
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG METODOLOGÍAS DE REGULACIÓN
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REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN En general el objetivo de la aplicación de este tipo de metodología es simular un mercado
competitivo y, por ende, tener un precio competitivo con la referencia en uno de los
mercados con mayor competencia en el mundo.
c) REGULACIÓN POR PRECIO TOPE (PRICE CAP)
Tal vez el esquema regulatorio por incentivos más difundido en el mundo es el de Precio
Tope (Price Caps), el cual consiste en fijar un precio techo por un periodo regulatorio,
donde si el monopolista regulado logra reducir sus costos obtiene beneficios lo que le
brinda incentivos a la eficiencia productiva.
La regulación de precios tope es una regulación periódica. Luego haber finalizado el
periodo regulatorio por el que se fijó a la empresa un precio máximo, se revisan las tarifas
vigentes y se ajustan según un indicador de inflación de la economía y según las
ganancias en productividad que obtiene la empresa regulada (factor X). Por lo que se
comparten las ganancias en productividad de la empresa con los consumidores.
Generalmente, dentro del factor X se usan Índice de Precios al Consumidor. Para el caso
de monopolios multiproducto el precio tope opera sobre un promedio de los precios en los
mercados del monopolista.
DEFINICIÓN:
Definición de regulación de precio tope: Regulación en la que se establece un
precio máximo para la comercialización de un bien en un mercado. Este tipo de
regulación puede incluir factores de ajuste intertemporal y revisiones periódicas.
Diversamente de la regulación por Tasa de retorno, en este esquema regulatorio no existe
el incentivo para las empresa en sobre invertir, ello, toda vez que la empresa regulada no
tiene garantizada la rentabilidad del capital invertido.
Asimismo, diversamente de una regulación por tasa de retorno, esta es una regulación en
la que el regulador no se enfrenta con altos costos administrativos para adquirir
información sobre los costos de las empresas, o sea no necesita mucha información.
EJEMPLO DE REGULACIÓN DE PRECIO TOPE: Directiva en Sector Energético
La Directiva sobre la Determinación de Tarifas y el Traslado de Precios para las
Actividades Reguladas en Materia de Gas Natural establece las disposiciones y las
metodologías para determinar las tarifas máximas aplicables al transporte, al
almacenamiento y a la distribución de gas natural de conformidad con el Reglamento de
Gas Natural.
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG METODOLOGÍAS DE REGULACIÓN
TARIFARIA
Comisión Federal de Mejora Regulatoria 37
REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN Las tarifas aplicables a los servicios de transporte y distribución están reguladas por una
metodología que establece límites máximos a su precio.
“Ajuste Anual de las Tarifas Máximas
A partir del segundo año de cada periodo quinquenal, los cargos que componen las tarifas
máximas aplicables anualmente se determinarán con base en los ajustes de conformidad
con las siguientes fórmulas:
Límite superior para el cargo (ya sea por capacidad, uso o tarifa en base interrumpible)
[ (
)]
Donde
es el límite máximo del cargo por capacidad que forma parte de la tarifa máxima del
grupo tarifario i, vigente en el año t (pesos/unidad);
es el índice de inflación aplicable en el año t, donde es igual a cero (porcentaje);
es el factor de ajuste por eficiencia aplicable en el año t (porcentaje);
es el valor del cargo por capacidad que forma parte de la tarifa máxima inicial para
el grupo tarifario i, ajustado por el factor ( ) entre el primer año y el año t-1 dentro
del quinquenio correspondiente (pesos/unidad).
es el factor unitario de costos trasladables que se adicionará al cargo correspondiente
del grupo tarifario i en el año t (pesos/unidad).”
El factor de ajuste por eficiencia (X) se ajusta cada cinco años. Para la determinación
de este factor de ajuste, la Comisión toma en cuenta los siguientes aspectos: las mejoras
esperadas en su eficiencia operativa, los factores que influyan en sus costos por unidad y
el nivel de eficiencia que se derive de los costos incurridos y los costos trasladables, que
son los costos que se pueden transferir directamente a los usuarios.
Al respecto, gracias al factor de ajuste (X) se permite a la propia empresa realizar
cambios de precios con rapidez, lo que le consiente adaptarse a la rápida evolución del
mercado.
El anteproyecto de regulación sobre determinación tarifas en materia de gas natural
puede ser consultado en la siguiente página electrónica de la COFEMER:
http://207.248.177.30/regulaciones/scd_expediente_3.asp?ID=13/208/161203
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Comisión Federal de Mejora Regulatoria 38
REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN EJEMPLO DE REGULACIÓN POR PRECIO TOPE: Caso Gran Bretaña
En el segundo gobierno de Margaret Thatcher, se promovió una liberalización de muchos
sectores, entre los cuales estaba el sector de las telecomunicaciones. Al respecto, se
procedió a la venta de Cable & Wireless, y a la creación de Mercury, con el objeto de
crear empresas que pudieran competir con el monopolio de British Telecom (BT). A pesar
de la presencia de la empresa Mercury, el gobierno reconoció que algunas partes de BT
tendrían que seguir siendo un monopolio, mientras que otras tendrían un impresionante
poder de mercado, por lo menos hasta que se establecieran firmemente los competidores.
Al respecto, se empezó a estudiar la manera de regular estas partes de la industria.
Por ello, a finales de 1982 el gobierno de Margaret Thatcher comisionó a Stephen
Littlechild la elaboración de un reporte sobre la regulación del monopolio de
telecomunicaciones de BT, esperándose que le profesor Littlechild presentara una versión
modificada de la regulación del sistema tarifaria por tasa de retorno. La principal
preocupación del gobierno británico era limitar el poder de mercado que tendría esta
empresa para fijar tarifas en el mercado. El reporte, presentado en 1983 por Littlechild,
estableció a la regulación de precios tope como un avance significativo sobre la
regulación por tasa de retorno.
Sin embargo, Littlechild propuso de establecer un método más sencillo y que pudiera
ofrecer mayores incentivos a las compañías, rechazando la regulación por tasa de retorno
por ser muy costosa. En particular, Litlechild propuso una regla llamada RPI-X, en la que
se establecen precios máximos que deben ser ajustados por factores de eficiencia e
inflación, de tal forma que las empresas sólo pueden aumentar sus ganancias si mejoran
la eficiencia de sus cadenas productivas. En el reporte se menciona la posibilidad de que
el cálculo de los factores de ajuste sea altamente costoso, por lo que se proponen
revisiones quinquenales del mismo. Es importante mencionar que inicialmente la
regulación fue establecida para auxiliar la entrada de nuevas empresas a largo plazo; sin
embargo, la regulación ha mostrado ser útil por si misma, y ha sido aplicada de manera
exitosa en los sectores de gas, agua y transporte. La regla RPI-X ha sentado las bases
para lo que en la actualidad se conoce como regulación por incentivos que, si bien ha sido
modificada y refinada durante los últimos 20 años, ha mantenido la esencia de las
propuestas originales de Littlechild.
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG METODOLOGÍAS DE REGULACIÓN
TARIFARIA
Comisión Federal de Mejora Regulatoria 39
REGULACIÓN CIÓN
REGULACIÓN IV. REFERENCIAS
- Averch, H. y Johnson L., Behavior of de firm under regulatory constraint, American
Economic Review, Vol. 52, No. 5, 1962.
- Berg, S. y Tschirhart J., Natural Monopoly Regulation, Cambridge University Press,
1988.
- Baumol, W.J. y Klevorick, A.K., Input Choices and Rate-of-Return Regulation: An
Overview of the Discussion, Bell Journal of Economics, Vol. 1 (1970), pp. 162-190.
- Comisión Reguladora de Energía, DIRECTIVA sobre la determinación de los
precios máximos de gas natural objeto de venta de primera mano DIR-GAS-001-
2009, Diario Oficial de la Federación 20 de julio de 2009.
- Ejecutivo Federal, Reglamento de Gas Natural, publicado en el Diario Oficial de la
Federación, 8 de noviembre de 1995.
- Laffont, Jean-Jacques y David Martimort, The Theory of Incentives: The Principal
Agent Model, Princeton University Press, capítulo 2.
- Laffont, J.J., Tirole J., A theory of incentives in regulation and procurement, 1994.
- Littlechild S.C. 1983. “Regulation of British Telecommunications Profitability”.
Londres.
- Parker, David y Saal David. International handbook on privatization. Edward Elgar
Publishing, 2003.
- Sappington, David, Principles of regulatory policy design, Policy Research Working
Paper Series 1239, The World Bank, 1994.
- Shleifer, Andrei, A theory of yardstick competition, The RAND Journal of
Economics, vol. 16, No 3, 1985.
- Shreeve, Matt y Lai Emily. A Theory of Yardstick Competition-An Overview.
- Sobel, Joel, A Re–examination of Yardstick Competition, Discussion Paper, Nº 97–
25, San Diego, California, Departamento de Economía, Universidad de California,
San Diego, 1997.
- Steiner, P.O., Peak loads and efficient pricing, Quarterly Journal of Economics,
Vol. 71, pp. 585-610, 1957.
- Vickers J., Yarrow G., Un análisis económico de la privatización, Fondo de Cultura
Económica, 1991.