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Presupuesto público y gasto social: La urgencia del monitoreo y evaluación

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Presupuesto público y gasto social: La urgencia del monitoreo y

evaluación

Enrique Vásquez H.

¿Los niños ...

primero? Observatorio por la Infancia y la Adolescencia

Enrique Vásquez H.

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© Universidad del Pacífico Centro de Investigación Avenida Salaverry 2020 Lima 11, Perú © Save the Children Calle La Santa María 120 Lima 21, Perú Presupuesto público y gasto social: La urgencia del monitoreo y evaluación Investigador responsable Enrique Vásquez H. Equipo de investigación Alejandro Granda S. Pedro Mateu B. Lorenzo Oimas A. José Antonio Zavala L. Asesoría Janet Vallejos Castillo Diseño y diagramación Maritza Fattorini S. Alejandro Granda S.

El Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico y Save the Children no se solidarizan necesariamente con el contenido de los trabajos que publica.


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El Observatorio por la Infancia y la Adolescencia ¿Los niños... primero? es un espacio de discusión para la sociedad civil y busca desarrollar diagnósticos y propuestas dirigidos a mejorar la calidad de vida de los niños, niñas y adolescentes del Perú. Los temas que se proponen en este espacio son, entre otros, el análisis de la inversión social proveniente del sector público y privado, las opciones de solución basadas en un enfoque de derecho, y mecanismos para vigilar el gasto público en favor de la niñez y los compromisos del Estado.

Enrique Vásquez H.

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Índice de contenido

Presentación..............................................................................................6 1. Programas sociales enfocados en la infancia en el año

2003.....................................................................................................9 1.1 Los problemas subsisten.............................................................................9 1.1 Excluyendo aún más a los más excluidos...............................................10 1.2 Iniquidad......................................................................................................11 1.3 Los costos de la ineficacia.........................................................................17

2. Insatisfacción de los beneficiarios....................................................19 3. Presupuesto y gasto social................................................................21

1.1 Gasto Social................................................................................................22 2.2 Gasto en sectores sociales.........................................................................26

2.2.1 Salud y saneamiento bajo restricciones.......................................27 2.2.2 Educación: prioridades contradictorias......................................33 2.2.3 Alimentación y bienestar: sin perspectiva de cambios.............39

Conclusiones y recomendaciones............................................................42 Bibliografía..............................................................................................44

Índice de cuadros Cuadro Nº1: Filtración y subcobertura en los programas alimentarios del PRONAA.......................................................................................................................9 Cuadro Nº 2 Perú: Filtraciones y subcobertura a nivel nacional en los programas sociales......................................................................................................11 Cuadro Nº 3: Cantidad estimada de personas filtradas en los programas sociales..........................................................................................................................18 Cuadro Nº 4: ¿Pagó Ud. por la recepción de los programas sociales?........................................................................................................................21 Cuadro N° 5: El Gasto Social, el Servicio de Deuda y las pensiones según el proyecto de presupuesto 2005..................................................................................24 Cuadro N° 6: El Gasto Social, el Servicio de Deuda y los gastos en personal 2004-2005....................................................................................................................26 Cuadro Nº 7: Algunos gastos en bienes y servicios del Ministerio de Salud.............................................................................................................................32 Cuadro Nº 8: Cambios en los presupuestos asignados a algunos bienes y servicios brindados por Ministerio de Educación.................................................39 Cuadro N° 9: Presupuestos 2004-2005 de programas alimentarios y de atención a menores de 3 años (Wawa-wasi)...........................................................40


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Índice de gráficos Gráfico Nº 1 Perú: Distribución de las tasas de recepción del programa “Almuerzo Escolar” y niveles de pobreza regional, 2003....................................12 Gráfico Nº 2 Perú: Filtración y subcobertura del programa “Desayuno Escolar” por regiones.................................................................................................14 Gráfico Nº 3 Perú: Distribución de los beneficiarios del programa Comedores Populares por quintiles de gasto individual del hogar...........................................16 Gráfico Nº 4: Distribución de los beneficiarios del Programa Vaso de Leche por edad y por nivel de pobreza...............................................................................17 Gráfico Nº 5 Perú: Los costos de la ineficacia en los programas sociales.........19 Gráfico Nº 6: Percepción del servicio brindado por el PRONAA.....................20 Gráfico Nº 7: ¿El trámite le ocasionó pérdida de tiempo y/o gasto significativo en transporte u otros?................................................................................................20 Gráfico Nº 8: Gasto en educación, salud y programas nutricionales versus gastos en Pensiones y Servicio de Deuda..............................................................25 Gráfico Nº 9: Distribución por grupo de gasto del presupuesto 2005 del Ministerio de Salud.....................................................................................................28 Gráfico Nº 10: Comportamiento del Gasto en personal, obligaciones previsionales e inversión............................................................................................29 Gráfico Nº 11: Gasto per cápita en salud integral de niños y niveles de pobreza por departamento.......................................................................................................31 Gráfico Nº 12: Distribución del presupuesto 2005 del Ministerio de Educación por programas.............................................................................................................34 Gráfico Nº 13: Comportamiento de la obligaciones sociales y las inversiones del Ministerio de Educación 2004-2005..................................................................35 Gráfico Nº 14: Distribución del presupuesto 2005 destinado a la educación de niñas y niños a través del MINEDU .....................................................................36 Gráfico Nº 15: Distribución de los gastos de cada programa del Ministerio de Educación....................................................................................................................37 Gráfico Nº 16: Gastos corrientes administrativos del MIMDES 1999-2004...............................................................................................................................41

Enrique Vásquez H.

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Presentación El respeto de los derechos de los ciudadanos por parte del Estado se debe traslucir en el monto y la calidad del gasto social, tratándose de focalizar en aquellos que son más vulnerables como las niñas y niños. Sobre la base del proyecto de ley del Presupuesto de la República para el 2005 elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas así como a partir de la Encuesta Nacional de Hogares 2003 aplicada por el INEI se llega a una lamentable conclusión: el gobierno del Presidente Toledo no ha aprendido de los errores del pasado. Se llega a esta conclusión luego encontrar que subsisten tres males de la asignación del gasto social del Estado: 1. Los altos niveles de subcobertura y filtración de los

programas sociales 2. La centralización del gasto social en Lima y Callao en

desmedro de las regiones más pobres. 3. La iniquidad en la asignación del gasto público en detrimento

de las niñas y niños más pobres de las zonas socialmente excluidas.

Estas preocupaciones se sustentan en las mediciones de la ejecución del gasto social (a partir del SIAF), los niveles de vida (medidos desde la ENAHO 2003) y la programación presupuestal del 2005 (según el proyecto del MEF):

El aprendizaje institucional es casi inexistente: Los problemas detectados en las entidades públicas enfocadas en la infancia subsisten. Los problemas de iniquidad, como por el ejemplo, el gasto en salud infantil en Ucayali y Junín


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constituyen 2/3 de lo que recibirán los niños de Lima o Callao, a pesar de presentar tasas de pobreza por encima del 72%. Dos problemas adicionales que dañan directamente a la infancia más vulnerable es la falta de eficiencia y eficacia de los programas. Esta situación se evidencia al observar que de cada 10 niños atendidos en comedores infantiles, 3 no necesitan realmente de este programa por ser no pobres. Aún más que gran parte de programas siguen atendiendo a no más del 10% de niñas y niños pobres.

Los ricos reciben más del Estado: Según el presupuesto programado de atención médica básica 2005, un niño de Ucayali -departamento en donde 7 de cada 10 niños son pobres- recibiría 29% menos que un niño de Lima o Callao en donde los niveles de pobreza son menores.

Contra los más pobres: Las regiones más pobres presentan dos problemas. Primero, los altos niveles de filtración y subcobertura. Es decir las niñas y niños más vulnerables por región, reciben aún menos recursos de los que se planifican en el presupuesto.

El costo del mal gasto: Se estima que las pérdidas del Estado por una inadecuada asignación de recursos públicos ascienden a más de S/314 millones. Este monto es solo el monetario y no considera el daño (en muchos casos irreversibles) que ocasiona a los niños y niñas que dejan de recibir la ayuda del Estado.

¿Corrupción?: un gran porcentaje de los receptores afirma haber pagado dinero por recibir las raciones de los programas sociales. Por ejemplo, en el del Vaso de Leche la cifra alcanzó el 59.5%.

Enrique Vásquez H.

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Limitaciones del gasto social para el 2005: Dentro de la estructura del presupuesto 2005, los recursos para el gasto social son extremadamente escasos ante restricciones fiscales. Por ejemplo, el incremento del gasto social (8.2%) se da en medio de incrementos mayores de otros presupuestos como el servicio de deuda (19%) y los gastos de personal (10.3%).

El despilfarro de recursos termina reduciendo los recursos destinados a los más pobres: Según el presupuesto 2005, el gasto de combustible y viáticos del MINSA sería entre 2 y 2.3 veces más grande que el presupuesto destinado a la compra de instrumental médico

Los hallazgos estadísticos sustentan la urgencia por el monitoreo y la evaluación del gasto social. Urge que se determinen normas que promuevan el desarrollo de sistemas de generación de información, construcción de indicadores de resultados, procesos e insumos así como mecanismos de diseminación. Así las entidades públicas encargadas en la programación y ejecución del gasto social podrán rendir cuentas y la sociedad civil realizar mejor su rol vigilante. De lo contrario, se seguirán desperdiciando por lo menos S/. 314 millones. Pero lo más grave: 3.5 millones de niñas y niñas seguirán siendo excluidos de cualquier oportunidad de desarrollo humano.


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1. Programas sociales enfocados en la infancia en el año 2003

1.1. Los problemas subsisten

En el año 2003, los problemas de equidad y eficacia en la gestión de los programas sociales siguen sin solución. Ello perjudica a los

3.5 millones de niños y las niñas más vulnerables del Perú

A pesar de que el tema de la ineficacia en la provisión de los programas sociales ha sido resaltado en múltiples informes y estudios realizados para años anteriores, aún no se han dado pasos concretos que señalen un camino para su solución. Por el contrario, se observa que los problemas de ineficacia se han venido manteniendo desde hace varios años.1. Por ejemplo, para el año 2000 sólo el 14% de los niños pobres extremos recibía el programa de desayunos escolares mientras que el 62% era no pobre2. Para el año 2001 y 2002 las cifras se muestran similares: Altos niveles de filtración y subcobertura (ver Cuadro Nº 1)

Cuadro Nº 1: Filtración y subcobertura en los programas alimentarios del PRONAA

Programa 2001 2002

Filtración Subcobertura Filtración Subcobertura

Vaso de leche 28.60% 70.03% 24.00% 71.00%

Desayunos Escolares 34.30% 69.93% 47.00% 59.00%

Comedores Escolares 29.80% 97.18%

Comedores Infantiles 42.17% 98.65%

Fuente: Vásquez (2004) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Al realizar el mismo análisis con la información recogida en la Encuesta Nacional de Hogares del INEI correspondiente al año

1 Vásquez et al. (2001) y Chacaltana (2003), 2 Vásquez et al. (2001)

Enrique Vásquez H.

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2003 (ENAHO 2003) se comprueba que el problema persiste. Por ejemplo, la filtración en el caso del Vaso de Leche se mantiene alrededor del 26% y en el caso de los almuerzos escolares este porcentaje alcanza el 47% lo cual revela una falta de acción por parte del Estado para mejorar estas deficiencias.

1.2. Excluyendo aún más a los más excluidos.

Paralelamente al problema de subcobertura, las niñas y niños más vulnerables reciben menos recursos de los que se

programan. Por ejemplo, en el caso de desayunos y almuerzos escolares 4 de cada 10 niños que reciben este apoyo el Estado no

lo necesitan.

En el Cuadro Nº 2 se muestra la filtración y la subcobertura a nivel agregado así como al público beneficiario de algunos programas según la ENAHO 2003. Si bien el gobierno puede presentar un número de beneficiarios interesante, gran parte de ellos no corresponde a la población objetivo. En consecuencia, menos niños y adolescentes reciben recursos debido a que otros individuos capitalizan la ayuda social sin corresponderles ni por derecho ni por necesidad.


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Cuadro Nº 2 Perú: Filtraciones y subcobertura a nivel nacional en los programas sociales

Programa

Beneficiarios según la ENAHO

2003

Filtración Subcobertura

Vaso de leche* 3,292,214 26.2% 66.9%

Desayuno escolar 1,171,397 43.6% 79.7%

Comedor popular 713,264 35.8% 96.9%

Almuerzo escolar 295,060 47.18% 95.20%

Comedor infantil 66,459 33.9% 98.2%

Seguro Integral de Salud 5,344,879 26.5% 41.0%

Total 10,883,273 --- ---

*Para los grupos de 0 a 14 años Fuente: INEI (2004) Encuesta Nacional de Hogares 2003 Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Las cifras de subcobertura preocupan no sólo por su elevada magnitud, sino por que se encuentran acompañadas de elevadas tasas de filtración. Es decir, en un país pobre con escasez de recursos financieros como el Perú se puede entender que existan personas fuera del sistema de ayuda del Estado, pero se debe tratar de evitar que los pocos recursos lleguen a los que más lo necesitan y asegurándose que sí lleguen a los más vulnerables, por ejemplo, los niños. 1.3. Iniquidad

Las regiones más vulnerables concentran el menor número de beneficiarios

El problema de la equidad en la asignación de raciones alimenticias por programa es grave. Una medida aproximada de esta variable es el número de personas que reciben los beneficios de dicho programa (público beneficiario) en cada región. Antes de ello, es necesario conocer el número de personas que

Enrique Vásquez H.

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necesitan recibir los recursos del programa (público objetivo) en cada una de esas regiones. Al tomar la proporción entre público beneficiario y público objetivo se obtiene una medida de la asignación de los beneficios a nivel regional. Valores bajos en esta relación indican una mala asignación geográfica de las raciones. El Gráfico Nº 1 muestra estos valores para todas las regiones correspondientes al programa de “Almuerzos Escolares”, ejecutado por el PRONAA, según el nivel de pobreza regional. En primer lugar, se puede apreciar que las regiones más pobres no necesariamente tienen una mayor proporción de beneficiarios en relación con la población objetivo. Es decir, la distribución de las raciones se efectúa sin el criterio de priorizar el gasto social entre los que más lo necesitan. Gráfico Nº 1 Perú: Distribución de las tasas de recepción del programa

“Almuerzo Escolar” y niveles de pobreza regional, 2003

Fuente: INEI (2004) Encuesta Nacional de Hogares 2003 Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Niveles de pobreza departamental

.9.8.7.6.5.4.3.2

Pu

b. B

enef

icia

rio/

Pu

b. O

bje

tiv

o

.4

.3

.2

.1

0.0

-.1

Ucaya li

TumbesTacna

San Mart

Puno

Piura

Pasco

Moquegua

Madre de

Lore to

Lima

Lambayeq

La Liber

Junín

Ic a

Huánuco

HuancaveCusc o

Cajamarc

Ayacucho

Arequipa

Apurímac

Ancash

Ama zonas

20.0

%

30.0

%

40.0

%

50.0

%

60.0

%

70.0

%

80.0

%

90.0

%

40.0

%

30.0

%

20.0

%

10.0

%

Puno y Huancavelica que presentan los más altos niveles de pobreza en niñas y niños, a su vez presentan los mayores niveles de subcobertura.


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Esta inequidad en la distribución de los beneficiarios se agrava al tomar en cuenta los niveles de filtración y subcobertura de los programas sociales a nivel regional. El gráfico Nº 2 muestra estos problemas evaluados en el programa “Desayunos Escolares”. Se puede apreciar la persistencia de la filtración y subcobertura, al margen de los niveles de pobreza de cada región. Esto va en desmedro de la población vulnerable pues en regiones en donde el número de beneficiaros con respecto al público objetivo es bajo casi la mitad de los beneficiarios no corresponde al público. Además, si se observa con detenimiento, se podrá apreciar que la filtración disminuye a medida que disminuye la pobreza regional mientras que ocurre lo contrario con la subcobertura. Esto se puede tomar como un exceso de recursos destinados a las regiones menos pobres, por ejemplo, Tumbes o Ica en donde la filtración es mayor que subcobertura, en comparación al déficit de recursos en las regiones más pobres, como ocurre en Puno o Huancavelica en donde la subcobertura es mayor que la filtración.

Enrique Vásquez H.

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Gráfico Nº 2 Perú: Filtración y subcobertura del programa “Desayuno Escolar” por regiones*

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

Tum

bes

Tacna

Madre

de D

ios

Ica

Moquegua

Lim

a

Are

quip

a

Lam

bayeque

La L

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ad

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Ancash

Junín

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o

San M

art

ín

Piu

ra

Apurím

ac

Lore

to

Ayacucho

Am

azonas

Caja

marc

a

Puno

Huánuco

Huancavel

ica

Filtración Subcobertura Regiones más pobres con mayor

población desatendida en relación

a las raciones entregadas

*Ordenados de la región más pobre a la menos pobre Fuente: INEI (2004) Encuesta Nacional de Hogares 2003 Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Antes de continuar con el análisis es necesario hacer una aclaración con respecto al cálculo de los niveles de filtración y subcobertura. Éstos han sido calculados sobre la base de las definiciones oficiales establecidas para cada programa del Estado. Por ejemplo, se ha considerado como población objetivo, tanto del desayuno como del almuerzo escolar, a la población en edad escolar en situación de pobreza que asiste al colegio público. Si los individuos no cumplen con estos requisitos son considerados como infiltrados. Al realizar este análisis por quintiles de gasto familiar se tiene como resultado que estos dos programas, desayunos y almuerzos escolares, concentran al 75% y 79% de su población beneficiaria


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pobre3. Sin embargo, no todos cumplen con los requisitos del programa, es decir, pueden ser no escolares o no estar en edad escolar. Esta situación explicaría las altas cifras de filtración y subcobertura.

El 27% de los beneficiarios del programa de comedores populares son personas de gastos más elevados mientras

que solo el 20% corresponde a los más necesitados

El análisis por quintiles de ingreso4 individual del hogar también muestra otros resultados que preocupan. Por ejemplo, en el caso del Programa de Comedores Populares, se puede apreciar que aproximadamente el 58% de los beneficiarios corresponde a los quintiles superiores de gasto individual cuando el programa esta dirigido a las personas más pobres (con menos capacidad de gasto para cubrir sus necesidades básicas). Llama la atención que 22% de los beneficiarios corresponda al cuarto quintil de gasto (con un promedio de gasto per cápita de S/. 1, 263)

3 INEI (2004) Encuesta Nacional de Hogares 2003

4 Debe precisarse que la medida del ingreso a partir de las encuestas de hogares se realiza a través de la variable gasto.

Enrique Vásquez H.

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Gráfico Nº 3 Perú: Distribución de los beneficiarios del programa Comedores Populares por quintiles de gasto individual del hogar*

I: 20.11%

II: 21.35%

III: 30.17%

IV: 22.1%

V: 6.22%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

58% en los quintiles

superiores de gasto

S/. 3,135

S/. 1,263

S/. 848

S/. 569

S/. 319

* I Quintil = Menores gastos; V= Mayores gastos Fuente: INEI (2004) Encuesta Nacional de Hogares 2003 Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

El programa del Vaso de leche también adolece de estos problemas, y se constituye en un caso especial de análisis debido a la importancia a nivel nacional (3.3 millones de receptores) que tiene y a la cantidad de recursos (US$ 100 millones) que se destinan para su mantenimiento. La normativa del programa indica la obligación del Estado a proveer, a través de los municipios, 250cc. de leche o alimento equivalente por persona. Estos alimentos están destinados a la población materno infantil en sus niveles de 0 a 6 años de edad, madres gestantes y en periodo de lactancia, quienes recibirán el alimento diariamente. Se pone énfasis en aquellas personas que padecen tuberculosis o que se encuentran en situación de desnutrición. Sólo en la medida que este grupo sea cubierto se


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atenderá a los niños de 7 a 13 años, ancianos y afectados por la tuberculosis. Sin embargo, si se observa a los receptores del programa por rango de edad, se pueden distinguir varias irregularidades. El Gráfico Nº 4 muestra la distribución de los beneficiarios del vaso de leche por rango de edad y niveles de pobreza. Dados los requisitos del programa detallados en el párrafo anterior, llama la atención que existan personas no pobres así como individuos fuera del rango de edad que se benefician del programa sin merecerlo.

Gráfico Nº 4: Distribución de los beneficiarios del Programa Vaso de Leche por edad y por nivel de pobreza

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Pobre Extremo Pobre No Extremo No Pobre


1.4. Los costos de la ineficacia En función al número de filtrados se puede tener una estimación de cuántos recursos públicos se pierde por no remediar los problemas de filtración y subcobertura de los programas sociales.

Beneficiarios no pobres: 31% (1,018,979) Personas beneficiadas mayores de 13 años y menores de 64: 17% (571,359) Niños pobres menores de 14 años excluidos del programa: 3,596,514

Enrique Vásquez H.

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El Cuadro Nº 3 muestra el estimado de las personas filtradas calculadas a través de la ENAHO 2003 del INEI.

Cuadro Nº 3: Cantidad estimada de personas filtradas en los programas

sociales

Programa Número de

personas

Vaso de Leche 1,512,966

Seguro Integral de Salud 1,452,842

Comedores Populares 510474

Desayunos Escolares 255,581

Almuerzo Escolar 139,206

Comedor Infantil 22,497


Al tomar como referencia los costos anuales de cada ración se puede tener también un aproximado de cuánto dinero se pierde por dejar de combatir las filtraciones. En total se calcula que S/266’879,037 se perdieron en el año 2003 debido a la ineficacia en la ejecución de los programas sociales.


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Gráfico Nº 5 Perú: Los costos de la ineficacia en los programas sociales (en miles de nuevos soles)

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

160,000

180,000

Vaso de Leche Seguro

Integral de

Salud

Desayunos

Escolares

Comedores

Populares

Almuerzo

Escolar

Comedor

Infantil

En el 2003 se perdieron S/ 266'879,037

en los programas sociales debido a la

filtración

Fuente: INEI (2004) Encuesta Nacional de Hogares 2003 y páginas web del PRONAA, MEF, MIMDES, MINSA Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

2. Insatisfacción de los beneficiarios

Aproximadamente el 60% de los beneficiarios del vaso de leche afirma haber pagado por el servicio. Esta situación se repite en los programas alimentarios que el PRONAA destina a niñas y

niños.

¿Cuál es la percepción de los beneficiarios sobre los programas sociales del PRONAA?. El Gráfico Nº 6 muestra cómo consideran las personas beneficiadas el servicio que se les brinda en los programas del PRONAA.

Enrique Vásquez H.

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Gráfico Nº 6: Percepción del servicio brindado por el PRONAA

10.6%

36.0%

53.4%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Malo

Bueno

Regular


Esta percepción no tan positiva de los receptores puede estar relacionada con la pérdida de tiempo o gasto en transporte que se emplea para poder recibir las raciones de alimentos. En este sentido, el 64.3% de las personas que hacían uso de los programas sociales afirmaron que el trámite les hizo perder tiempo o incurrir en costos (ver Gráfico Nº 7).

Gráfico Nº 7: ¿El trámite le ocasionó pérdida de tiempo y/o gasto significativo en transporte u otros?

64.3%

35.7%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Sí No



21

Un hecho preocupante es la manera en la que las personas receptoras llegan a obtener los alimentos por parte del PRONAA5. El Cuadro Nº 4 muestra los medios de pago usado por las familias para la recepción de algunos programas. Lo primero que llama la atención es que gran parte de los receptores de estos programas revela haber pagado dinero por recibir las raciones alimenticias. En el caso del Vaso de Leche la cifra está muy cercana al 60%. Esta proporción preocupa, en tanto los beneficios de este programa se supone deberían ser gratuitos ya que se dirigen a la población con menor capacidad de pago.

Cuadro Nº 4: ¿Pagó Ud. por la recepción de los programas sociales?

Vaso de

leche Comedor popular

Comedor Infantil

Desayuno escolar

Almuerzo escolar

Sí, pagó en dinero 59.5 79.1 43.4 25.2 37.4

Sí, pagó realizando alguna labor

1.2 3.4 3.5 6.2 12.5

Sí, pagó en especie 0.6 0.3 2.3 0.8 6.2

No pagó 38.7 17.2 50.8 67.8 43.8

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0


3. Presupuesto y gasto social El Presupuesto General de la República expresa el compromiso de recursos públicos en respeto al derecho ciudadano de mayores oportunidades de desarrollo.

5 Se debe tener en cuenta que el tamaño de la muestra que respondió este

módulo es reducido en comparación con el total de receptores de los programas.

Enrique Vásquez H.

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En este sentido, se evalúan las cifras del gasto social que expresan cuán importante resulta cumplir con los compromisos del Estado. En esta segunda sección del documento, se evalúan las cifras contenidas en el Proyecto de Ley de Presupuesto General de la República que atienden de manera directa el respeto a los derechos de la infancia y la adolescencia. Los resultados del análisis de las cifras oficiales permiten concluir que el Gobierno del Presidente Toledo deja de priorizar con los recursos públicos la lucha contra la vulnerabilidad de la infancia y adolescencia. Esta sección se dividirá en dos partes: En primer lugar, el análisis se centrará en mostrar el lugar que ocupa el gasto social dentro de las prioridades presupuestales del Estado para el 2005. En segundo lugar, se comparan algunas cifras de gastos sociales en niños y niñas en salud y saneamiento, educación, alimentación y bienestar6 con respecto a años anteriores.

3.1. Gasto Social

Según el presupuesto 2005, el gasto social (S/. 18,677 millones)

seguirá enfrentando fuertes restricciones que deberían llamar la atención del Estado para una mejor gestión de los recursos

destinados a combatir la pobreza.

El Gasto Social considerado como un agregado de los gastos en educación, salud, nutrición y bienestar de la población, llegaría a los S/. 18,677 millones7 (37.8% del presupuesto 2005).

6 Se analizarán los gastos dirigidos a menores de 3 años (Programa Wawa-wasi) y el Programa de Vaso de Leche como programas de bienestar y nutrición respectivamente.


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Cabe mencionar que esta cifra acumula gastos corrientes, es decir, los referidos a gestión administrativa, pensiones, obligaciones sociales, etc8. En este sentido, no necesariamente todos los recursos destinados al gasto social beneficiarían directamente a través de bienes públicos, a la población pobre y extremadamente pobre.

De esta manera, lo presupuestado para pago de pensiones del ejercicio fiscal 2005 es al menos 1.11 veces mayor a los gastos en salud, 14 veces más que los gastos en programas alimentarios y 166 veces más grande que los gastos dirigidos a los niños menores de 3 años a cargo del Mimdes9. Otro punto a tener en cuenta al momento de analizar el gasto social, es el hecho que los programas en que se subdivide poseen diferentes dinámicas. Este detalle es de imposible detección cuando se muestra la cifra de gasto social en forma agregada (ver Cuadro Nº 5). Sin embargo, aún así las cifras muestran que el gasto en pensiones y servicios de deuda en conjunto, son mucho mayores al gasto social10 y absorben el 41.5% del presupuesto 200511.

7 Exposición del Ministro de Economía y Finanzas, Pedro Pablo Kuczynski, ante el Pleno del Congreso de la República. Jueves 9 de setiembre del 2004. 8 Esto se observa en la distribución del gasto en funciones como Educación y Cultura. (MEF-SIAF http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/default.aspx) 9 Exposición del Vice Ministro de Hacienda, Luis Carranza, ante la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República. Miércoles 15 de setiembre del 2004. 10 En realidad la diferencia sería mayor si se descontaran los recursos que se dirigen a pensiones dentro del gasto social. 11 Exposición del Ministro de Economía y Finanzas, Pedro Pablo Kuczynski, ante el Pleno del Congreso de la República. Jueves 9 de setiembre del 2004.

Enrique Vásquez H.

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Cuadro N° 5: El Gasto Social, el Servicio de Deuda y las pensiones

según el proyecto de presupuesto 2005 (en millones de Nuevos Soles)

Fuente: MEF, Proyecto de Presupuesto Público 200513 Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

Por ejemplo, al comparar los gastos en educación, salud, Pronaa y Wawa-wasi con otros gastos como pensiones y servicio de deuda pública, las diferencias sugieren que no existirían suficientes recursos para mejorar las condiciones de vida de la población más vulnerable (ver Gráfico Nº 8).

12 Incluye amortizaciones, intereses y comisiones por servicio de deuda pública interna y externa. 13

Exposición del Ministro de Economía y Finanzas, Pedro Pablo Kuczynski, ante el Pleno del Congreso de la República. Jueves 9 de setiembre del 2004.

Monto % del Presupuesto %PBI

Gasto Social 18,677 37.8% 7.5%

Servicio de Deuda12 13,164 26.7% 5.3%

Pensiones 7,182 14.5% 2.9%


25

Gráfico Nº 8: Gasto en educación, salud y programas nutricionales versus gasto en Pensiones y Servicio de Deuda (en millones de Nuevos

Soles)

13,164

8,946

7,182

3,403

472 43

Servicio de

Deuda

Educación Pensiones Salud Programas

Alimentarios

Wawa-wasi


Partidas destinadas al servicio de deuda (19%) y los gastos de personal (10.3%) se incrementan más rápido que el gasto social. Por lo que cada nuevo sol invertido en el bienestar de los más

pobres deberá llegar a la población vulnerable que más los necesita.

Paralelamente al incremento del gasto social (S/. 1,419 millones), otros gastos como el servicio de deuda y los gastos en personal también se han incrementado (ver Cuadro Nº 6). Por ejemplo, el gasto en personal y obligaciones sociales que representan el 26.9% del presupuesto total 200515, se han incrementado en 10.3% con respecto al 2004, este crecimiento es superior al

14

Exposición del Ministro de Economía y Finanzas, Pedro Pablo Kuczynski, ante el Pleno del Congreso de la República. Jueves 9 de setiembre del 2004. 15 Ibíd.

Los pagos por pensiones serán 1.1 veces más grandes que los gastos en salud y 14 veces mayores a los gastos en programas

alimentarios.

Enrique Vásquez H.

26

incremento del gasto social según el presupuesto 2005 (8.2%) 16. El servicio por deuda pública también aumentaría al superar en S/. 2,099 millones el monto gastado en el 200417. Priorizar el gasto social no implica detener compromisos fiscales como servicios de deuda, pago de planillas o pensiones, sin embargo, estas grandes restricciones fiscales deberían obligar al gobierno a ejecutar ciertas medidas para la mejora en el monitoreo y evaluación del gasto social.

Cuadro N° 6: El Gasto Social, el Servicio de Deuda y los gastos en personal 2004-2005 (en millones de Nuevos Soles)

Monto Presupuesto

2005

Variación 2004-2005

Absoluta (Mill S/.) %

Servicio de Deuda Pública 13,164 2,099 19.0%

Planillas 13,302 1,243 10.3%

Gasto Social 18,677 1,419 8.2%


3.2 Gasto en sectores sociales A continuación se analizará el gasto social en salud y saneamiento, educación, alimentación y bienestar dirigidos a niñas y niños. Muchos de estos hallazgos se analizan a partir del total presupuestado en los Ministerios de Salud (MINSA), Educación (MINEDU) y el de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES).

16 Las cifras muestran que por cada diez nuevos soles que el Estado recibe de ingreso, siete van dirigidos al servicio de deuda, pago de pensiones y planillas programadas para el 2005. 17 Exposición del Vice Ministro de Hacienda, Luis Carranza, ante la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República. Congreso de la República, 15 de setiembre del 2004.


27

2.2.1 Salud y saneamiento bajo restricciones.

Según el presupuesto del Sector Salud18 para el 2005, el 45% de los recursos se destinarían a pagar sueldos y pensiones.

Según el proyecto de presupuesto para el año 2005 el sector Salud recibiría S/. 2,412 millones, monto menor al presupuesto de cierre del año 2004 (S/. 2,476 millones). La distribución de gastos a nivel agregado del presupuesto 2005, evidencia que la cifra de pago de personal (S/. 926 millones) y obligaciones previsionales (S/. 174 millones) se incrementará a S/. 1,107 millones. Pues en el año 2004 fue S/. 1,010 millones y representó el 41% de los recursos del sector. Como se observa en el Gráfico Nº 9, ambas partidas representan el 45% del total presupuestado para el 2005.

18 El sector salud sólo incluye el gasto del Gobierno Nacional. Este monto no toma en cuenta los gastos que realizan los gobiernos locales y regionales.

Enrique Vásquez H.

28

Gráfico Nº 9: Distribución por grupo de gasto del presupuesto 2005 del Ministerio de Salud


Para el 2005, el presupuesto del MINSA se reducirá en S/. 62 millones paralelamente los gastos en personal aumentarían en S/.

94 millones.

El presupuesto del Ministerio de Salud del 2005 muestra que algunos gastos como los de personal, obligaciones previsionales e inversiones seguirán incrementándose a pesar de la reducción de recursos que enfrentará esta institución para el año 2005 (S/. 62 millones). Para el presupuesto 2005 los gastos en obligaciones previsionales (S/. 174 millones) e inversiones (S/. 129.4 millones), presentan ligeros incrementos de S/. 3.3 y S/. 18.7 millones respectivamente. El Gráfico Nº 10 muestra que los recursos destinados a gastos en personal llegarían a S/. 847 millones en el 2005. Esta cifra será alcanzada luego de dos incrementos consecutivos con relación al presupuesto inicial del 2004. El primero, de S/. 84 millones luego de que se modificara el presupuesto del MINSA durante el 2004,

32%

6%

7%38%

16%

Personal yObligaciones SocialesObligacionesPrevisionalesBienes y Servicios

Inversiones

Otros Gastos

Los gastos en personal y

obligaciones previsionales

representan el 45% del

presupuesto total del sector salud.


29

mientras el segundo incremento de S/. 94 millones se daría luego de ser aprobado el proyecto de presupuesto del 2005. Llama la atención que este segundo incremento ocurra mientras el presupuesto del MINSA se está reduciendo. Esto haría pensar que muchos recursos que en el 2004 se destinaban a los beneficiarios se reducirán para dar espacio al incremento de los gastos en personal.

Gráfico Nº 10: Comportamiento del Gasto en personal, obligaciones previsionales e inversión (MINSA: 2004-2005)


S/. 2,062

S/. 1,731

S/. 2,000

S/. 847

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

PIA 2004 PIM 2004 PIA 2005

1,500

1,600

1,700

1,800

1,900

2,000

2,100

Total MINSA Personal y Obligaciones Sociales

Obligaciones Previsionales Inversiones

Paralelamente a la reducción del

presupuesto del MINSA, los gastos en

personal seguirían creciendo, llegando

en el 2005 a los S/. 847 millones.

Enrique Vásquez H.

30

Los niños de Ucayali y Junín a pesar de presentar tasas de pobreza por encima del 72%, reciben en promedio entre 29% y 31% menos de los recursos del programa de Atención Médica

Básica destinado a los niños de Lima o Callao

De acuerdo con las metas establecidas por el ministerio de Salud, para el 2005 la distribución del gasto dirigido a niñas y niños en atención integral de salud se dirigiría a departamentos en donde los niveles de pobreza son menores. Sin embargo, en Lima y Callao los recursos recibidos por un niño superarían al promedio nacional a pesar que el nivel de pobreza en ambas regiones no supera el 50% (ver Gráfico Nº 11). En cambio, existen zonas que superan el 70% de pobreza y reciben mucho menos que el promedio nacional. Este es el caso de Ucayali y Junín, lugares en donde los niveles de pobreza en niños de entre 0 y 9 años han alcanzado el 73.8% y el 72.3% respectivamente. Según la distribución departamental del presupuesto, y según la meta de niños beneficiarios, los niños de Ucayali y Junín recibirán 29% y 31% menos que un niño de Lima.


31

Gráfico Nº 11: Gasto per cápita en salud integral de niños y niveles de pobreza por departamento (en Nuevos Soles)


A pesar de que los gastos en bienes y servicios se reducirán, según el presupuesto 2005 el gasto de combustible y viáticos del MINSA sería entre 2 y 2.3 veces más grande que el presupuesto

destinado a la compra de instrumental médico

Según el proyecto de presupuesto 2005 del Ministerio de Salud, los recursos asignados a bienes y servicios (S/. 468.8 millones) se reducirían con respecto al 2004 en S/. 82 millones. Esta partida que absorbe gran parte del presupuesto del MINSA para el 2005 (32%) agrupa a distintos tipos de bienes y servicios, algunos van destinados a los beneficiarios, como medicamentos, bienes de distribución gratuita o bienes de consumo, mientras que otros son recursos destinados al personal, como los pagos de

S/. 0

S/. 2

S/. 4

S/. 6

S/. 8

S/. 10

S/. 12

S/. 14

Hua

ncav

elica

Hua

nucoPun

o

Aya

cuch

o

Am

azon

as

Cajam

arca

Loreto

Apu

rimac

Uca

yali

Juni

nPiu

ra

San

mar

tin

Cusco

Anc

ash

La lib

ertad

Pasco

Lamba

yequ

e

Callao

Are

quip

aLim

a

Moq

uegu

aIc

a

Tacna

Mad

re d

e di

os

Tumbe

s

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

100.0%

Gasto per cápita Índice de Pobreza

Para el 2005 los niños de regiones con altos niveles de pobreza como

Ucayali y Junín recibrán menos recursos que otros niños menos pobres

como los de Lima, Callao y Pasco que reciben cantidades mayores al

promedio nacional.

Enrique Vásquez H.

32

transporte, viáticos, combustible, telefonía, servicios no personales, etc (ver Cuadro Nº 7). Lo que llama la atención es que el presupuesto para gastos como los de combustible (S/. 16 millones) o viáticos (S/. 14.4 millones) sean entre 2 y 2.3 veces más grandes que los gastos en instrumental médico quirúrgico y odontológico (S/. 4.9 millones). Otra cifra interesante es la relacionada al presupuesto de telefonía móvil y fija (S/. 9 millones), este monto es 87.6% mayor a lo presupuestado en compras de medicamentos.

Cuadro Nº 7: Algunos gastos en bienes y servicios del Ministerio de Salud (en miles de Nuevos Soles)


RUBROS Presupuesto

2005

Combustible y lubricantes 16,167

Instrumental medico 4,922

Medicamentos 4,860

Sentencias judiciales 3,914

Servicio de consultaría 2,306

Servicio de telefonía móvil y fija 9,116

Servicios no personales 168,372

Viáticos y asignaciones 14,428


33

2.2.2 Educación: prioridades contradictorias.

El monto presupuestado para pensiones en el Ministerio de Educación supera a los recursos que se asignarían a educación

primaria, inicial y especial durante el 2005

Cerca de la tercera parte de recursos del Ministerio de Educación (MINEDU)19 se dedicarán al pago de pensiones (S/. 496 millones), gastos administrativos (S/. 63 millones) y planeamiento gubernamental (S/. 37 millones) entre otras partidas (ver Gráfico Nº 12)20. La asignación de recursos para el 2005 es tal que lo destinado a educación especial es inferior a los gastos administrativos del MINEDU. Los altos montos destinados a pensiones y los aún altos gastos administrativos resultan ser grandes restricciones presupuestales para el Ministerio de Educación.

19 El presupuesto 2005 del Ministerio de Educación es de 1,974.8 millones. Esto es S/. 5 millones por encima del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) 2004 y S/. 191.3 millones menos que el Presupuesto Institucional Modificado (PIM). 20 Datos presentados por el Ministro de Educación Arq. Javier Sota Nadal. Exposición ante la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República. Congreso de la República 24 de setiembre del 2004.

Enrique Vásquez H.

34

Gráfico Nº 12: Distribución del presupuesto 2005 del Ministerio de Educación por programas (en millones de Nuevos Soles)


A pesar de que el presupuesto del MINEDU para el 2005 (S/. 1,975 millones) presenta una reducción con relación al año

anterior (S/. 2,166 millones), los gastos en inversiones siguen aumentando.

Es importante señalar que para el año fiscal 2005 el Ministerio de Educación reducirá su presupuesto a S/. 1,975 millones, con relación al presupuesto 2004 (S/. 2,166 millones) 21. Los gastos en pensiones (obligaciones previsionales), se mantendrían en niveles similares a los del presupuesto modificado del 2004 (S/. 496 millones). Sin embargo, algo positivo es que los gastos en inversiones se incrementarán en todos los programas del Ministerio de Educación, pasando de S/.

21 El presupuesto de apertura (PIA-2004) del MINEDU ascendió a los S/. 1,969 millones, este fue modificado en julio 2004 a S/. 2,166 millones.

S/. 28S/. 63

S/. 131

S/. 482 S/. 496

S/. 674

0

100

200

300

400

500

600

700

800

Educación

Especial

Adinistración Educación

Inicial

Educación

Primaria

Pensiones Educación

Secundaria

La cantidad de recursos que destina el MINEDU a pago de pensiones supera a lo destinado a los programas de educación inicial, primaria y especial.


35

147 millones a S/. 286 millones para el 2005 (ver Gráfico Nº 13)22. El Ministerio de Educación a pesar de enfrentar una contracción en su presupuesto seguiría aumentando las capacidades físicas de sus programas y no sólo las operativas (sueldos, pensiones, etc.)

Gráfico Nº 13: Comportamiento de las obligaciones sociales y las inversiones del Ministerio de Educación 2004-2005 (en millones de

Nuevos Soles)

S/. 147

S/. 286

S/. 106

S/. 1,969

S/. 2,166

S/. 1,975

0

50

100

150

200

250

300

350

PIA 2004 PIM 2004 Presupuesto 2005

1,850

1,900

1,950

2,000

2,050

2,100

2,150

2,200

Inversiones Presupuesto Total en Educación


22 Cifras entregadas por la Dirección Nacional de Presupuesto Público a la Comisión de Presupuesto del Congreso. Reporte al 31 de agosto de 2004.

A pesar que el presupuesto 2005 se reduciría, las inversiones del MINUEDU se seguirán incrementando

Enrique Vásquez H.

36

Según el presupuesto del MINEDU para el 2005, más de la mitad de recursos destinados a niñas y niños servirán para

pagar sueldos.

Según el proyecto de presupuesto para el 2005, las inversiones en los distintos programas educativos dirigidos a niñas y niños llegarían a los S/. 263 millones, es decir, el 20% del total presupuestado por el Ministerio de Educación23 (ver Gráfico Nº 14).

Gráfico Nº 14: Distribución del presupuesto 2005 destinado a la

educación de niñas y niños a través del MINEDU (en millones de Nuevos Soles)

67%20%

12%

Remuneraciones Inversiones Otros Gastos


Sin embargo, el comportamiento de la inversión en cada programa por separado brinda un mejor perfil del presupuesto. En el Gráfico Nº 15 que detalla el gasto por nivel educativo, se observa por ejemplo, que en el nivel inicial sólo se destinará el 2.1% a inversiones del total de su presupuesto. Asimismo, el

23 Como programas dirigidos a niñas y niños, se consideran los montos presupuestados en educación Inicial, Primaria, Secundaria y Especial.


37

programa de educación especial, para el 2005 no recibirá recursos para esta categoría de gasto24. En general, los programas destinan más del 60% de sus recursos al pago de sueldos y obligaciones sociales. Sin embargo los programas que muestran los mayores gastos en personal también muestran una mayor cantidad de recursos destinados a inversión tal es el caso del programa de educación secundaria (ver Gráfico Nº 15). Los programas que menos gastan tienden a concentrar sus recursos en gastos en personal, dejando de lado gastos de capital, como en el caso del programa de educación Inicial25.

Gráfico Nº 15: Distribución de los gastos de cada programa del

Ministerio de Educación (en millones de Nuevos Soles)

S/. 111

S/. 17

S/. 323

S/. 52

S/. 107

S/. 429

S/. 209

S/. 36

S/. 24

S/. 4

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Educación

Incial

Educación

Primaria

Educación

Secundaria

Educación

Especial

Sueldos Inversiones Otros


24 Desde el año fiscal 2003 no se han asignado recursos de inversión en este programa. 25

Cifras entregadas por la Dirección Nacional de Presupuesto Público a la Comisión de Presupuesto del Congreso. Reporte al 31 de agosto de 2004.

Enrique Vásquez H.

38

Gran parte de los incrementos en el presupuesto de bienes y servicios destinados a educación no serían recibidos directamente

por los beneficiarios

Entre los cambios que muestra el presupuesto 2005 del MINEDU con respecto al del año anterior, se observa que la partida de bienes y servicios se reduciría para el 2005 en S/. 29 millones. Sin embargo, un mayor detalle de esta partida muestra que paralelamente a la reducción mencionada, internamente se han reasignado los montos (ver Cuadro Nº 8). De esta manera mientras se incrementan los recursos destinados a alimentos de personal (82%), pasajes (271%), consultorías (71%) y viáticos (57%), otros gastos como los de bienes de distribución gratuita y materiales de construcción se verán reducidos entre 94% y 86%. Algo positivo en la reasignación de los gastos son los S/. 9.7 millones que se destinarán a la adquisición de materiales de enseñanza para los programas educativos durante el año 2005. No obstante, este monto será menor a los S/. 12.4 millones adicionales que se han presupuesto para ser gastados en pasajes y gastos de transporte26.

26

Cifras entregadas por la Dirección Nacional de Presupuesto Público a la Comisión de Presupuesto del Congreso. Reporte al 31 de agosto de 2004.


39

Cuadro Nº 8: Cambios en los presupuestos asignados a algunos bienes y servicios brindados por Ministerio de Educación (en millones de

Nuevos Soles)

Bienes y servicios Presupuesto

2004 Presupuesto

2005

Crecimiento Nominal 2004-2005

Alimentos del personal 3,476,776 6,325,119 81.92%

Bienes de distribución gratuita 8,312,647 448,443 -94.61%

Pasajes y gastos de transporte 4,583,353 16,994,329 270.78%

Servicio de consultaría 11,539,058 19,768,695 71.32%

Servicios no personales 17,135,934 34,495,619 101.31%

Viáticos y asignaciones 10,272,941 16,173,601 57.44%

Materiales de construcción 866,231 114,903 -86.74%

Materiales de enseñanza - 9,752,108 -


De acuerdo a estas cifras, gran parte del presupuesto se incrementaría en los bienes y servicios que no llegan al beneficiario. Queda claro que a pesar de existir serias restricciones para gastar más, es posible gastar mejor a medida que exista un adecuado monitoreo del gasto en los rubros anteriormente mencionados que son destinados a la educación de niñas y niños.

2.2.3 Alimentación y bienestar: sin perspectiva de cambios

Según el presupuesto 2005, los programas destinados a mejorar las condiciones de nutrición y bienestar de las niñas y niños no

presentarán cambios significativos

Según las cifras mostradas en el Cuadro Nº 9, para el año 2005 no se esperan fuertes incrementos en el gasto de programas sociales como Pronaa y las transferencias locales (que incluyen los gastos del programa de Vaso de Leche).

Enrique Vásquez H.

40

El único programa que incrementaría su presupuesto para el 2005, sería el de atención a menores de 3 años (Wawa-wasi) cuyo aumento será de 6.7% (S/. 2.7 millones). Mientras, los programas de apoyo alimentario reducirán sus presupuestos en S/. 2 millones.

Cuadro N° 9: Presupuestos 2004-2005 de programas alimentarios y de atención a menores de 3 años (Wawa-wasi)

Monto Presupuesto 2005

Variación 2004-2005

Absoluta (Mill S/.)

%

Pronaa 472 -2.0 -0.42%

Wawa-wasi 43 2.7 6.70%

Transferencias a Gobiernos Locales27

525 -577 -52.3%


Los gastos administrativos del MIMDES para el año 2005 (S/. 81.4 millones) muestran una reducción de S/. 3 millones con

respecto al presupuesto 2004. Sin embargo esta cifra sigue siendo alta con relación al 2002 (S/. 77.9 millones)

Un aspecto positivo en la gestión de recursos del MIMDES, es que los gastos administrativos en forma agregada se han reducido durante los últimos dos años fiscales (ver Gráfico Nº16). Estos han conseguido pasar de S/. 100.2 millones en el 2003 a S/. 81.4 millones para el 2005. Si se observa estos datos en forma relativa al total presupuestado, se verá que para el 2005 los gastos administrativos superan

27 Incluye el Programa Vaso de Leche y las transferencias a los gobiernos locales acreditados.


41

apenas el 7% del total presupuestado a diferencia de años anteriores en los alcanzaron el 11% del presupuesto del Ministerio28. Sin embargo, los gastos administratios proyectados para el 2005 (S/. 81.4 millones) son mayores a los ejecutados por el gobierno en el año 2002 (S/. 77.9 millones). Gráfico Nº 16: Gastos corrientes administrativos del MIMDES 1999-2004

(en millones de Nuevos Soles)


28 En el 2001 y el 2003, los gastos administrativos fueron el 11.3% y 11.1% del total gastado por parte del MIMDES.

S/. 77.9

S/. 81.4

S/. 103.7 S/. 100.2

S/. 70

S/. 78

S/. 86

S/. 94

S/. 102

S/. 110

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Enrique Vásquez H.

42

Conclusión: La urgencia del monitoreo y evaluación del gasto social.

1. El gasto en pensiones y servicios de deuda en conjunto absorben el 41.5% (S/. 20 mil millones) del presupuesto 2005, los incrementos estimados para ese año impedirían que el gobierno disponga de los recursos suficientes para atender adecuadamente a la población vulnerable. Esta situación debe llevar a la gestión pública a priorizar una reforma del Estado que permita proveer servicios sociales con menores recursos.

2. Los problemas de subcobertura y filtración de programas

sociales destinados a la infancia y adolescencia persisten. Aproximadamente 4 de cada 10 beneficiarios de desayunos y almuerzos escolares no requieren de este apoyo del Estado pero lo reciben. Paralelamente, sólo 2 de cada 10 niños pobres reciben el apoyo del Estado en estos programas. Por lo tanto, la solución de los problemas no se reduce a destinar más recursos a las zonas más vulnerables, sino a invertir en un adecuado monitoreo y evaluación de los programas sociales.

3. Los problemas de equidad y eficacia en la gestión de los

programas sociales siguen sin solución. La consecuencia más crítica es que 3.5 millones de niñas y niños más vulnerables del Perú seguirán manteniéndose excluidos.

4. El gasto social se sigue concentrando en Lima y Callao.

Por ejemplo, el gasto en salud infantil per cápita en Ucayali o Junín (donde la pobreza supera el 72%), es sólo dos tercios de lo que se gastaría por niño residente en Lima o Callao.


43

5. Gran parte de los incrementos en el presupuesto de

bienes y servicios en educación y salud no serían recibidos directamente por los beneficiarios. Según el presupuesto 2005 del MINSA, el gasto de combustible y viáticos sería entre 2 y 2.3 veces más grande que el presupuesto destinado a la compra de instrumental médico.

6. Urge una norma legislativa que establezca de manera

sistemática el monitoreo y la evaluación de programas sociales. De esta manera se podrá impedir que los recursos destinados a las niñas y niños más pobres se sigan dirigiendo a otros fines.

7. El monitoreo tiene varios beneficios: a) promoverá una

cultura de transparencia en los sectores que administran los recursos dirigidos a niñas y niños; b) reducirá la asimetría en la información sobre los beneficiarios; y c) permitirá realizar un seguimiento del cumplimiento de los compromisos del Estado con la infancia y la adolescencia.

Enrique Vásquez H.

44

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