presentatie privatisering en verzelfstandiging huisstijl docx · 2019-09-11 · presentatie...
TRANSCRIPT
4 juni 2012
Algemene Rekenkamer
Lange Voorhout 8
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
Presentatie Verzelfstandiging en
privatisering
Presentatie Privatisering en verzelfstandiging
Presentatie Privatisering en verzelfstandiging
01 Inleiding
Deze presentatie geeft een beeld van de bevindingen van circa 25 jaar
onderzoek door de Algemene Rekenkamer naar privatisering en
verzelfstandiging door het Rijk. De presentatie is gemaakt ten behoeve
van de parlementaire onderzoekscommissie van de Eerste Kamer die
onderzoek doet naar deze onderwerpen. Het gaat bij verzelfstandiging en
privatisering om het verschuiven van de uitvoering van publieke taken
van de overheid naar zelfstandige organisaties op afstand van die
overheid en/of het deels of volledig in de markt zetten van publieke
organisaties en taken. Motieven die daarbij in de loop der jaren een rol
speelden zijn onder meer het efficiënter en beter maken van de
uitvoering, budgettaire besparingen en het verkleinen van de centrale
overheid.
In deze presentatie vertellen we allereerst iets over het proces van
verzelfstandiging en privatisering in het algemeen. Vervolgens gaan we in
op specifieke bevindingen uit ons onderzoek. Aan het eind vatten we de
hoofdlijn samen in enkele conclusies en lessen.
Presentatie Privatisering en verzelfstandiging
12 Privatisering en verzelfstandiging: transities en fricties
Het proces van privatisering en verzelfstandiging kan omschreven worden
als een transitieproces van publiek naar privaat, waarbij zich fricties
voordoen tussen verschillende van toepassing zijnde wettelijke regimes,
ministeriële verantwoordelijkheden en systemen van sturing, toezicht en
verantwoording.
2.1 Twee processen
Twee processen zijn bij verzelfstandiging en privatisering schematisch te
onderscheiden, beide in een ontwikkeling van publiek naar privaat. De
volgende figuur brengt dit in beeld.
De bovenste lijn geeft een transitieproces weer van uitvoering van
publieke taken door een staatsbedrijf, via 100% staatsdeelneming in het
op afstand gezette bedrijf naar verkoop van de deelneming aan de markt.
Een voorbeeld daarvan is KPN. In de onderste lijn gaat het van
taakuitvoering door een onderdeel van een ministerie, via interne
verzelfstandiging (in de vorm van rijksdienst of agentschap) en externe
Presentatie Privatisering en verzelfstandiging
2verzelfstandiging (in de vorm van een rechtspersoon met een wettelijke
taak (rwt) of zelfstandig bestuursorgaan (zbo) naar volledige privatisering
van de taak. Een voorbeeld daarvan is de uitvoering van taken op het
gebied van de sociale zekerheid. Het gaat bij deze ontwikkelingen vaak
ook om her- en deregulering en de introductie van marktwerking.
2.2 De werkelijkheid is complexer
De werkelijkheid is uiteraard complexer dan voorgaande schematische
weergave. In de praktijk doen zich bijvoorbeeld combinaties van beide
lijnen voor: opsplitsingen van onderdelen/taken waarbij een deel naar
bijvoorbeeld een rwt en een deel naar een staatsdeelneming gaat
(bijvoorbeeld spoor en energie). Vaak bestaat de privatisering of
verzelfstandiging uit meer dan de weergegeven stappen (bijvoorbeeld de
verkoop van aandelen KPN in vijf tranches (van 1994 – 2006)) of de
privatisering Loodsdienst).
Veel rwt’s zijn bovendien niet ontstaan door verzelfstandiging, maar komen
voort uit particulier initiatief (bijvoorbeeld scholen en universiteiten) en zijn
in de loop der jaren meer in het publieke domein terechtgekomen
(verstatelijking). Meer recent is ook sprake van een omgekeerde trend op
verschillende terreinen. Voorbeelden: ABN Amro/Fortis (van privaatbedrijf
naar staatsdeelneming) en de uitvoering van de sociale zekerheid (van (deels)
privaat naar uitvoering door een rwt (UWV). Het volgende plaatje geeft dat
weer.
Presentatie Privatisering en verzelfstandiging
32.3 Beleid en omvang
Welk beleid is er de afgelopen jaren gevoerd, hoeveel mensen waren
daarbij betrokken en wat was de opbrengst van de verkoop van
overheidsaandelen? Het volgende plaatje geeft daar een beeld van.
In de afgelopen 20 tot 25 jaar zijn er verschillende beleidsinitiatieven
geweest die een impuls gaven aan verzelfstandiging en privatisering:
Nota privatisering (80-er jaren), Grote efficiency operatie (1990),
Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (1995 – 2003).
Algemene doelen van het privatiserings- en verzelfstandigingsbeleid
waren: versterking van de marktsector (in de beginjaren, later niet meer
gehanteerd), verhoging van de efficiency van de uitvoering van publieke
taken en budgettaire besparingen. Doelen die in latere jaren aan belang
wonnen zijn het beperken van de invloed van de politiek/overheid
(bijvoorbeeld markttoezichthouders, ABP), de stroomlijning van het
openbaar bestuur en reorganisatie en afslanking van de overheid.
Daarnaast speelden ook specifieke doelen: bij de privatisering
Loodsdiensten ging het ook om de integratie van Rijks- en
gemeenteloodsen. Op verschillende beleidsterreinen was en is er
belangrijke invloed van Europees beleid (energie, vervoer, post en
telecom).
In bovenstaande figuur staan enkele indicatieve cijfers. Een grove
schatting is dat het bij de verzelfstandigingen om circa 17.000 mensen
ging, waarvan het grootste deel betrekking had op de
Arbeidsvoorzieningen organisatie, de Dienst Landbouwkundig Onderzoek
en het ABP. Bij de privatiseringen ging het om 105.000 personeel,
Presentatie Privatisering en verzelfstandiging
4grotendeels PTT en Postbank. De verkoop van deelnemingen bracht in de
loop der jaren in totaal circa € 20,6 miljard op. Bij de privatisering van
het ABP ging het indertijd (1996) om € 90 miljard eigen vermogen dat
verschoof van publiek naar privaat eigendom.
2.4 Transities en fricties (I): Van publiek recht naar
privaat recht
Verzelfstandiging en privatisering brengt een transitie met zich mee van
wettelijke regimes. Een hoofdbeweging daarin is die van publiek- naar
privaat recht. Het volgende plaatje brengt dat in beeld.
Het gaat daarbij onder meer om de oprichting van privaatrechtelijke
rechtspersonen (stichtingen en nv’s) en daarmee samenhangende
transitie van boekhoudkundige (comptabele) systemen: van de
Comptabiliteitswet met zijn kasstelsel, via de publieke variant van het
batenlastenstelsel, naar de puur private vorm zoals vastgelegd in boek 2,
titel I van het Burgerlijk Wetboek (BW) en de voorschriften van de Raad
voor de Jaarverslaggeving. De systemen zijn dermate verschillend dat zij
tot fricties in de transitie leiden die speciale aandacht behoeven van het
openbaar bestuur. Zo is voor het goed laten verlopen van de overgang
het opstellen van een goede openingsbalans van cruciaal belang. We
hebben aan dit onderwerp in ons onderzoek dan ook veel aandacht
besteed (zie verder). Naast de genoemde overgang is er ook een transitie
op andere rechtsgebieden, zoals in het arbeidsrecht (personeel verliest
ambtenarenstatus), of worden andere rechtsgebieden relevant, zoals
Presentatie Privatisering en verzelfstandiging
5fiscaal recht (organisaties worden btw-plichtig) en Europees recht (regels
voor staatssteun).
2.5 Transities en fricties (II): Beperking van de
ministeriële verantwoordelijkheid
Een tweede transitie met fricties die van belang is betreft de ministeriële
verantwoordelijkheid. In het algemeen wordt die anders en beperkter als
gevolg van privatisering en verzelfstandiging. Dit is afhankelijk van de
fase en vorm. De volgende figuur brengt dat in beeld.
Bij een ministerie, rijksdienst en agentschap is er een volledige
ministeriële verantwoordelijkheid voor beleid en uitvoering. Bij rwt’s en
zbo’s is die bijvoorbeeld beperkt tot een verantwoordelijkheid voor het
systeem, het beleid en het toezicht op de taakuitvoering en de besteding
van publieke middelen. Bij volledige privatisering is de minister
verantwoordelijk voor de regulering en het toezicht op de markt of
bijvoorbeeld de aanbesteding van publieke taken. De verschuivingen in
ministeriële verantwoordelijkheid leidt tot frictie met de politieke behoefte
aan sturing en de mogelijkheden daartoe. Er ontstaat in het
transitieproces vaak onduidelijkheid over de vraag waar het parlement de
minister (nog) op kan aanspreken.
Presentatie Privatisering en verzelfstandiging
62.6 Transities en fricties (III): Sturing, toezicht en
verantwoording complexer
Een derde terrein van transitie en frictie betreft de systemen van sturing,
toezicht en verantwoording. Dit hangt samen met het vorige punt. In het
algemeen leidt verzelfstandiging en privatisering tot een verschuiving van
enkelvoudige naar combinaties van systemen, rollen (aandeelhouder,
toezichthouder, beleidsverantwoordelijke, contractpartner), (publiek-
private) activiteiten en geldstromen. Gevolg is een grotere complexiteit
met fricties tussen die verschillende domeinen en rollen. Het resultaat is
ook meer regulering en toezicht om deze complexiteit het hoofd te
bieden. Ter illustratie: volgens een recente studie door het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) is 80%
van de wetgeving gericht op aansturing van uitvoering die op afstand is
gezet.
Presentatie Privatisering en verzelfstandiging
73 Onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar privatisering en verzelfstandiging
In het voorgaande is het algemene institutionele beeld geschetst dat
oprijst uit ons onderzoek. Hierna gaan we in op enkele meer specifieke
bevindingen. Rode draad van de uitkomst van onze onderzoeken is dat
er(meer) aandacht nodig is voor:
• Waarborgen in het proces van privatisering en verzelfstandiging: fricties
tijdens transitie
• Voorzieningen ter borging van publieke belangen na privatisering of
verzelfstandiging: fricties na transitie
• Informatie die het parlement krijgt tijdens en na transitie
Onderzoeken op terrein van verzelfstandiging en privatisering
((1982 – 2011)
De volgende figuur geeft een overzicht van de aantallen rapporten die wij
over deze onderwerpen hebben gepubliceerd. In de figuur wordt
onderscheid gemaakt tussen
A. Onderzoek naar het proces van verzelfstandiging en privatisering
(transities)
B. Onderzoek naar het functioneren van verzelfstandigde en geprivatiseerde
organisaties (na transities)
Presentatie Privatisering en verzelfstandiging
8
Uit de figuur blijkt dat de meeste onderzoeken naar transities zijn
gepubliceerd in de periode van 1990 – 1998. Dit is niet verwonderlijk: de
meeste transities vonden ook in deze periode of iets daarvoor plaats.
3.1 A. Onderzoek naar het proces van privatisering en
verzelfstandiging: transitie
De volgende figuur geeft enkele voorbeelden van onderzoek door de
Algemene Rekenkamer naar het proces van privatisering en/of
verzelfstandiging.
Presentatie Privatisering en verzelfstandiging
9
We gaan hieronder kort in op de belangrijkste bevindingen uit dit
onderzoek.
3.1.1 Onvoldoende rekenschap van transities en fricties
Dit kwam onder meer naar voren in het onderzoek naar commerciële en
fiscale openingsbalansen bij SDU, NMI, NIC, Postbank, Kadaster
(Openingsbalansen, 1998). Daarin werden kanttekeningen gezet bij de
berekening van het eigen vermogen en voorzieningen. Een onjuist
bepaalde openingsbalans werkt door op de lange termijn. Instellingen
kunnen daardoor voor lange tijd in een te ruime of juist te krappe
financiële positie zitten.
3.1.2 Effecten niet vast te stellen
Processen bleken niet altijd ordelijk en controleerbaar te zijn verlopen.
Bovendien ontbrak het vaak aan heldere motieven, meetbare doelen en
een nulmeting. Daardoor waren effecten niet goed vast te stellen. Dit is
overigens een algemener verschijnsel: zie onder meer onze jaarlijkse
rapportage De Staat van beleidsinformatie. Doelen zijn in de loop van de
tijd ook veranderd en algemene doelen afgezwakt. Zo waren budgettaire
besparingen een harde eis die later werd afgezwakt tot: besparingen die
na verloop van tijd kunnen optreden.
3.1.3 Beperkt inzicht in financiële gevolgen
Inzicht en onderbouwing van financiële gevolgen zijn beperkt. Het gaat
dan om begrotingsuitgaven en inkomsten (belastingen, dividend, verkoop
van aandelen, garanties, overdrachtssom van eigendom) en tarieven en
premies. Vaak was er ook geen inzicht in de kosten van de transitie zelf.
Dit kwam onder meer door gebrekkige financiële administraties,
ontbreken van een limiet aan afgegeven garanties, onvoldoende
onderbouwing ramingen o.a. door onvoorspelbaarheid van (nieuwe)
markten. In aantal gevallen blijken de kosten (flink) hoger dan geraamd.
Voorbeelden: btw-afspraken KPN, Staatsvissershavenbedrijf,
Loodsdiensten en Luchtverkeersbeveiliging.
3.1.4 Weinig consistentie en coördinatie
Presentatie Privatisering en verzelfstandiging
10Er is weinig consistentie in de aanpak van verzelfstandigingen. Iedere
privatisering had zijn eigen regeling. Gevolg: een lappendeken aan regelingen
en rechtsongelijkheid. Verschillen in aanpak waren niet verklaarbaar uit de
specifieke situatie. Er was ook sprake van onvoldoende coördinatie door de
ministeries van Financiën en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK).
3.1.5 Onvoldoende lessen getrokken
Er zijn onvoldoende lessen getrokken uit eerdere verzelfstandigingen of
eerdere stappen in het proces. Voorbeeld: sociale zekerheid: de ene
reorganisatie na de andere zonder te kijken wat de fase daarvoor heeft
opgeleverd. Dit is een algemener probleem: zie ook ons rapport Tussen
beleid en uitvoering (2004). Ervaringen uit eerdere operaties werden ook
niet voldoende gedeeld en aanwezige expertise werd niet ingezet.
3.1.6 Bestuurlijke gevolgen kregen beperkt aandacht
Er is beperkt aandacht voor bestuurlijke en institutionele gevolgen van de
privatisering of verzelfstandiging. Ministeriële verantwoordelijkheid na de
transitie is niet altijd duidelijk uitgewerkt. Bevoegdheden van de minister
zijn soms niet voldoende geregeld, dat geldt ook voor toezicht en
verantwoording.
3.1.7 Informatievoorziening parlement schoot tekort
We constateren tekortkomingen in de informatievoorziening over
privatiseringen en verzelfstandigingen aan het parlement. Die schoot
tekort op alle voorgaande aspecten, met name informatie over motieven
en doelstellingen, financiële gevolgen, bestuurlijke en institutionele
aspecten. Conceptovereenkomsten met grote financiële gevolgen-
bijvoorbeeld over openingsbalansen en fiscale overeenkomsten – werden
niet altijd vooraf aan het parlement voorgelegd.
3.2 Artikel 9: Toets vooraf van controle-,
verantwoording- en toezichtstructuur
De CW schrijft voor dat een minister vooraf overleg met de Algemene
Rekenkamer pleegt bij wettelijke regelingen met gevolgen voor
taak/bevoegdheden Algemene Rekenkamer en het (doen) oprichten
privaatrechtelijke rechtspersonen (mede) door de Staat (CW art. 96/34).
Dit is bij privatiseringen en verzelfstandigingen bijna altijd het geval. De
Algemene Rekenkamer beoordeelt daarbij ook de voorgestelde controle-,
Presentatie Privatisering en verzelfstandiging
11verantwoording- en toezichtstructuur. In de periode 1992 – 2010 zien we
dat regelingen niet altijd worden voorgelegd (circa 120 zaken wél). In
ruim 1/3 van de voorgelegde regelingen hadden wij opmerkingen over de
genoemde aspecten.
3.3 B. Onderzoek naar geprivatiseerde en
verzelfstandige organisaties: na transitie
De volgende figuur geeft een beeld van de omvang van het veld van
geprivatiseerde en verzelfstandigde organisaties (aantallen en publieke
middelen 2010) voor zover ze niet volledig geprivatiseerd zijn (stand
2010).
In de volgende figuur worden enkele voorbeelden gegeven van onderzoek
door de Algemene Rekenkamer naar geprivatiseerde en verzelfstandige
organisaties na transitie.
Presentatie Privatisering en verzelfstandiging
12
We gaan hieronder kort in op enkele bevindingen uit dit onderzoek.
3.3.1 Toezicht en verantwoording minister nog onvoldoende
Het toezicht van de minister op rwt’s en verantwoording aan het parlement
voldoen nog niet.
Op dit vlak is het afgelopen decennium behoorlijk vooruitgang geboekt,
maar ministers zouden in hun toezicht meer moeten kijken naar het
waarborgen van publieke belangen (toegankelijkheid, leveringszekerheid,
kwaliteit, betaalbaarheid) in de bedrijfsvoering door rwt’s. Ook het
toezicht op de rechtmatigheid van de besteding van publieke gelden laat
nog te wensen over. De minister zouden zich ook beter moeten
verantwoorden over die aspecten en zijn toezicht daarop.
3.3.2 Verantwoording door instellingen kan beter
De verantwoording over de bedrijfsvoering en de prestaties door
instellingen op afstand van het Rijk kan beter. Andere vormen van
publieke verantwoording worden belangrijker. Bijvoorbeeld
maatschappelijke verslaggeving, kwaliteitssystemen, certificering,
websites met vergelijking van presteren, etc. Zie ons rapport Verbreding
publieke verantwoording (2004). Ook het inzicht in prestaties en effecten
van markttoezichthouders bleek voor verbetering vatbaar. Bijvoorbeeld:
AFM (2004). Er is meer informatie gewenst over zogenaamde dark
numbers (het vermoedelijke aantal gevallen) en de pakkans, het aantal
ontvangen signalen, de afdoening ervan, de ingestelde onderzoeken.
Presentatie Privatisering en verzelfstandiging
133.3.3 Meerwaarde én risico’s bij combinatie van publieke en private
activiteiten.
De combinatie van publieke en private activiteiten kan meerwaarde
hebben maar er zijn ook risico’s. Voorbeeld: rapport Ontvlechting en
marktwerking sociale zekerheid (1997). In deze sector ontstonden
holdings met weinig transparante publieke en private onderdelen. Gevolg
was een groot risico op het wegvloeien van publieke gelden naar private
activiteiten. Uit ons onderzoek Publiek ondernemerschap (2005) bleek dat
de meerwaarde van private activiteiten naast publieke taak van onder
meer hogescholen niet transparant was. Ook hier waren er risico’s op het
weglekken publiek geld en op concurrentievervalsing.
3.3.4 Waarborgen publieke belangen problematisch
Uit een aantal onderzoek bleek dat het waarborgen van publieke belangen
problematisch kan zijn. (Markt)toezichthouders stuiten soms op
conflicterende publieke belangen. Voorbeeld: NMa: mededinging versus
milieubelang (garnalenvissers). Uit ons onderzoek naar de NMa (2007)
blijkt dat de transparantie van afwegingen van die conflicterende
belangen beter kan. We constateerden ook dat een in essentie politieke
afweging bij de uitvoerder (toezichthouder) terecht komt. Ook in het
onderzoek naar tariefregulering energiebeheer (2009) constateerden we
een combinatie van rollen van ministers en soms conflicterende publieke
belangen – het reguleren van tarieven, beleidsverantwoordelijke (aanleg
van de gasrotonde) en aandeelhouder. Een visie van het kabinet op het
omgaan met die verschillen ontbrak. Dit leidde tot ad hoc-interventies.
Presentatie Privatisering en verzelfstandiging
144 Conclusies en lessen
Uit onze onderzoeken blijkt het belang van een ordelijk transitieproces.
Daarmee bedoelen we een stapsgewijze aanpak met aandacht voor
fricties in het proces. Dit geldt zowel voor de privatisering en
verzelfstandiging (van publiek naar privaat) als voor de omgekeerde
beweging (nationalisatie, collectivisering).
Er is meer inzicht nodig in de effecten en kosten van privatisering en
verzelfstandiging: uiteindelijk is er vaak geen goed inzicht in wat het
allemaal oplevert. Dit begint bij formuleren van toetsbare doelen en
publieke belangen en het uitvoeren van een nulmeting en het voeren van
een goede administratie.
Transities betekenen ook wetgeving. De informatievoorziening aan het
parlement over onder meer financiële en bestuurlijke gevolgen behoeft
daarbij aandacht, net als het voorleggen van conceptovereenkomsten met
grote financiële/budgettaire gevolgen (voorhangprocedures). Uitbreiding
van de (ex-ante) artikel 96-toets door de Algemene Rekenkamer naar
relevante aspecten van het transitieproces kan daarbij helpen.