ppt mineria_bienestar (del pozo)

Construyendo conocimiento para mejores polticas

Mesa de Investigacin: INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y BIENESTAR

XXIV Seminario Anual CIES 2013

Economa Global, Minera e Inclusin Social


Minera y bienestar en el Per?: evaluacin de impacto del esquema actual (ex-post) y

esquemas alternativos(ex-ante) de re-distribucin del canon minero, elementos

para el debate

Csar del Pozo Loayza

Lima, 11 diciembre de 2013


Motivacin: 10 ltimos aos de Canon Minero Notable incremento:

Minera: 28% del PBI, 57% de las exportaciones, 30% del impuesto a la renta.

El impuesto a la renta generado por las empresas mineras es re-distribuido a los gobiernos sub-nacionales, a travs del Canon Minero. Cuyo objetivo es incrementar el gasto de capital.

Las transferencias de Canon Minero acumuladas los ltimos 11 aos son S/. 27 mil millones.

3

Grfico 1: Evolucin de las transferencias del canon minero hacia los gobiernos Subnacionales.

Notas: Las transferencias por canon minero estn expresadas en soles constantes de 2001. Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (2012). Elaboracin: Propia.

81 136272

459

1005

1936

5616

4529

3666

3150

4022

4613

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12

Mil

lon

es

de

nu

ev

os

so

les

(Pre

cio

s c

on

sta

nte

s d

e 2

00

9)

57 veces

Canon Minero a los gobiernos locales:

La descentralizacin ha incrementado el rol de los gobiernos locales como proveedores de bienes y servicios pblicos.

En 2012, las transferencias a los GLs fueron de S/. 17 mil millones y a los GRs fueron S/. 3 mil millones.

Los GLs reciben el 85% de las transferencias fiscales (incluyendo el Canon Minero). Los GLs son presupuestalmente ms importantes.


Motivacin: 10 ltimos aos de Canon Minero Mecanismo inequitativo

El esquema actual de re-distribucin del Canon Minero genera una alta concentracin en determinadas regiones y distritos.

4

Grfico 3: Transferencias de Canon Minero y Gasto de Capital (promedio) de los Gobiernos Locales por regiones, promedio periodo 2001-2010.

Notas: Valores expresados en trminos per cpita y en soles constantes de 2001, valores deflactados espacial y temporalmente utilizando los factores disponibles en el INEI. Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas; Instituto Nacional de Estadstica e Informtica. Elaboracin: Propia.

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

Ta

cn

a

Mo

qu

eg

ua

An

ca

sh

Pa

sc

o

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ipa

Ca

jam

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a

Pu

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Lim

a

Ica

Ju

nn

Hu

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Ay

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Hu

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as

Sa

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Ma

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s

La

mb

ay

eq

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Piu

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Lo

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Tu

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es

Uc

ay

ali

Transferencias de Canon Minero(GL)

Gasto de capital (GL)

En 2010: Ilabaya (Tacna) S/. 10467 per cpita. Coronel Gregorio Albarracn (Tacna) S/. 20 per cpita.

El Canon Minero sera la fuente de recursos fiscales ms inequitativa dentro del sistema de transferencias fiscales inter-gubernamentales en el Per.

El Canon Minero (y la Minera) recibe una

mayoritaria aprobacin a nivel macro.

El Canon Minero (y la Minera) recibe resistencias, cuestionamientos y conflictos a nivel micro


Marco conceptual Como afecta el Canon Minero a las economas locales

5

Grfico 5: Principales canales de transmisin entre el Canon Minero y el bienestar en el Per

Fuente: Ticci (2011)

Esquema redistribucin del canon minero:

nfasis en las economas locales donde se

explotan recursos mineros

Ingresos y consumo

Bienes pblicos e infraestruturas a

nivel local

Precios relativos de bienes, servicios y

factores a nivel local

Retorno de las actividades econmicas, oportunidadeslaborales , oportunidades de

negocio

Contaminacin

CorrupcinMinera

Bienestar

Impuestosgenerados por las actividades

mineras

Acceso a serviciosbsicos


Objetivos de la investigacin Objetivo general:

Realizar un balance emprico entre el impacto en el bienestar del esquema actual de redistribucin del canon minero y el impacto potencial de algunos esquemas alternativos para la re-distribucin de tales recursos.

Primer objetivo especfico:

Evaluar el impacto del esquema actual de re-distribucin del Canon Minero en indicadores relacionados con el bienestar de los hogares en el Per.

Metodologas de evaluacin de impacto ex-post (Ravallion 2008).

Segundo objetivo especfico.

Evaluar el impacto de algunos esquemas alternativos para la re-distribucin del Canon Minero en indicadores relacionados con el bienestar.

Metodologas de evaluacin de impacto ex-ante (Bourguignon et al. 2003, Todd el al. 2006 y Spadaro 2007).

6


Metodologa de evaluacin de impacto ex - post Sobre que variables estimamos el impacto del Canon Minero?

Impacto en los ingresos, consumo y pobreza

Ingresos anuales per cpita.

Gastos anuales per cpita (proxy de consumo).

Probabilidad de pobreza

Probabilidad de pobreza extrema

Impacto en el acceso a infraestructura social bsica

Probabilidad de acceso a agua (redes pblicas)

Probabilidad de acceso a servicios higinicos (redes pblicas)

Probabilidad de acceso a electricidad

Impacto en la oferta laboral

Total de horas trabajadas por semana (por el jefe de hogar).

Probabilidad de empleo en el sector pblico (por el jefe de hogar).

El Canon Minero ha tenido efectos distributivos?

Impacto en la distribucin de los ingresos per cpita

Percentiles del ingreso anual per cpita

7


Metodologa de evaluacin de impacto ex - post Qu datos utilizamos?

Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del INEI entre 2001 y 2010.

Estructura de datos tipo pooled cross-sectional

Muestra: ms de 160000 hogares a nivel nacional.

Datos de las transferencias fiscales a los gobiernos locales entre 2001 y 2010.

Datos del MINEM sobre distritos productores y provincias productoras.

8


Metodologa de evaluacin de impacto ex - post

Estrategia de identificacin

Se busca evaluar si el nivel de bienestar de los hogares en el Per cambi debido a las transferencias de Canon Minero a nivel local.

Se asume que el incremento de las transferencias de Canon Minero ha sido explicada por la interaccin entre el incremento de los precios internacionales de minerales y la entrada en vigencia del esquema actual de re-distribucin del Canon Minero, los cuales han sido exgenos a los hogares, otorgando para los objetivos de este estudio una fuente vlida de exogeneidad.

9


Metodologa de evaluacin de impacto ex - post

Se utilizaron dos estrategias empricas complementarias:

Estimador de Doble Diferencia (DD, tratamiento binario)

Estimador por Variables Instrumentales (IV, tratamiento multi-nivel, instrumentada: gastos de capital de los GLs, instrumento: transferencias de canon minero a los GLs)

10


Resultados 1: evaluacin ex post, impactos en ingresos, consumo y pobreza

11

Lo anterior sugiere que el impacto del Canon Minero se concentra en los percentiles ms altos del ingreso y consumo.

Distritos

productores

Distritos en

provincia productora

Ingreso anual per cpita1054***

(287)

326**

(143)

964***

(344)

Gasto anual per cpita507***

(160)

284***

(109)

489***

(138)

Probabilidad de pobreza-0.028**

(0.01)

-0.027***

(0.00)

0.012

(0.00)

Probabilidad de pobreza extrema0.013

(0.01)

0.016*

(0.00)

0.017*

(0.00)

*** 1%; ** 5% y * 10%.

Estimadores

DDVariable

IV

El Canon Minero incrementa los ingresos y el consumo.

El Canon Minero incrementa la probabilidad de pobreza extrema.


Resultados 1: evaluacin ex post, Impactos distributivos Nos concentramos en el impacto distributivo sobre el ingreso anual per cpita, se reformula el estimador por DD para regresionar por cuantiles o percentiles.

12

0.00

2000

.00

4000

.00

6000

.00

Aver

age tre

atmen

t Effe

ct in

DD m

odel

0 .2 .4 .6 .8 1Quantile

0.00

500.00

1000

.00

1500

.00

Aver

age tre

atmen

t Effe

ct in

DD m

odel distritos e

n prov

incia

s produ

ctoras

0 .2 .4 .6 .8 1Quantile

En promedio el impacto del Canon Minero es 58 veces mayor en el percentil menos pobre (q=0.9) respecto del percentil ms pobre (q=0.1).


Resultados 1: evaluacin ex post, impactos en el acceso a infraestructura bsica.

13

Lo anterior evidencia una baja efectividad de la gestin pblica a nivel local respecto de la provisin de servicios pblicos bsicos de calidad.

Distritos

productores

Distritos en


Acceso a agua (redes pblicas)-0.011

(0.01)

0.004

(0.01)

-0.025

(0.01)

Acceso a servicios higinicos

(redes pblicas)

0.010

(0.01)

0.017

(0.01)

0.043**

(0.01)

Acceso a electricidad-0.021

(0.01)

-0.010

(0.01)

0.036**

(0.01)

*** 1%; ** 5% y * 10%.

Variable

Estimadores

DD

IV

El impacto del Canon Minero en el acceso a infraestructura bsica no es claro.

Incrementa el acceso a servicios higinicos y electricidad; sin embargo, el impacto sobre el acceso a agua no es significativo.


Resultados 1: evaluacin ex post, impacto en el mercado laboral (explorar mecanismos de transmisin)

14

Impacto en el mercado laboral

El Canon Minero incrementa el empleo pblico a nivel local.

Evidencia la relevancia de los gobiernos locales con mayores recursos de Canon Minero en la dinmica de los mercados laborales a nivel local.

Distritos

productores

Distritos en


Horas trabajadas por semana

(jefe de hogar)

1.87**

(0.75)

0.82*

(0.42)

0.511

(0.42)

Probabilidad de empleoo en el

sector pblico

0.010*

(0.00)

0.006

(0.00)

0.029***

(0.00)

*** 1%; ** 5% y * 10%.

Variable

Estimadores

DD

IV


Resultados 1: evaluacin ex post, impactos heterogneos (hogares urbanos versus hogares rurales)

15

Impacto en el ingreso per cpita (IV regressions):

Urbanos, LATE = 1524*** > Rurales, LATE = 518***

Impacto en el acceso a servicios higinicos (redes pblicas) (IV regressions):

Urbanos, LATE = 0.046*** > Rurales, LATE = 0.01

Urbanos, LATE = 0.008 > Rurales, LATE = - 0.065**

Impacto en el acceso a agua (redes pblicas) (IV regressions):


Metodologa de evaluacin de impacto ex - ante

En el presente estudio se ha buscado simular si esquemas alternativos para la re-distribucin del Canon Minero generaran mayores impactos promedio y mejores impactos distributivos.

16

Por qu simular cambios de poltica?: para conocer ex ante el potencial efecto de alguna poltica pblica o cambios en ella quepermitira evaluar su costo/beneficio y mejorar su efectividad.



17

Cmosimularcambios de poltica?: La simulacin de unapolticapblica o cambios en ellaconsiste en evaluarlasconsecuencias de un cambio en el ambienteeconmicoinducidoporunareforma de polticasobre un conjunto de indicadores de actividadeconmica o bienestarparacadaagenteeconmico (hogares) dentro de unamuestrarepresentativa.

Modelo de comportamiento: ,

= ;

; , ; ; ; , microsimulaciones en IV

(pooledcross-sectional y 11600 observaciones entre 2005-2010).

Sobre qu variables se simulan los cambios de poltica?

Impacto ex ante en los ingresos:

Ingresos anuales per cpita.

Impacto ex ante en la distribucin de los ingresos:

Percentiles del ingreso anual per cpita.

Se utiliza ENAHO desde 2005 hasta 2010.



Qu cambios de poltica de simulan?

Esquemas de transferencias de Canon Minero (alternativos/hipotticos) hacia gobiernos locales que incorporen criterios de equidad horizontal entre distritos.

Actualmente (status quo), el Canon Minero esta altamente concentrado en algunos distritos.

Con las reformas hipotticas, el Canon Minero sera distribuido ms equitativamente entre los distritos de una misma regin.

18



19

Status quo: canon minero

est concentrado en algunos

distritos.

0.

2.

4.

6

De

ns

it

y

0 2 4 6 8 10

Reforma 1: canon minero es re-

distribuido a GL's con base en

necesidades de gasto a nivel

distrital (Herrera 2008).

0.5

11

.5

De

ns

ity

3 4 5 6

Reforma 2: similar a la reforma

anterior, pero las transferencias de

canon minero son mayores hacia los

distritos con mayores niveles de

pobreza

(un distrito en el quintil 5 de mayor

pobreza recibe hasta 5 veces ms

transferencias que un distrito en el

quintil 1).

0.2

.4

.6

.8

De

ns

ity

3 4 5 6 7

Reforma 3: similar a la reforma

anterior, pero las transferencias de

canon minero son mayores hacia los

distritos con mayores carencias de

infraestructura

(un distrito en el quintil 5 de mayor

carencia recibe hasta 5 veces ms

transferencias que un distrito en el

quintil 1).0

.2

.4

.6

.8

1

De

ns

ity

4 5 6 7 8

Reforma 4:

transferencias

homogneas a todos los

distritos por igual

(similar al Alaska

Permanent Fund). 01

23

De

ns

ity

5.8 6 6.2 6.4 6.6


Resultados 2: evaluacin ex ante

20

Impacto en los ingresos

anuales per cpita (por

hogar, expresados en

trminos reales)

Status quo Reforma 1 Reforma 2 Reforma 3 Reforma 4

LATE 409 1074 1044 1019 1056

LATE - q1 -25 16 35 37 15

LATE - q9 1035 1219 800 822 1202

LATE (q1) / LATE (q9) 1060.00 76.19 22.86 22.22 80.13

Nota: Estimaciones y simulaciones por IV con base en ENAHO 2005-2010.

Fuente: Estimaciones Propias.

Si el Canon Minero se hubiese sido re-distribuido desde 2005 con criterios de equidad horizontal el impacto promedio en los ingresos de los hogares hubiera sido 2.5 veces mayor.

Los esquemas alternativos considerados, principalmente, aquellos que incluyen criterios de ponderacin por pobreza y/o carencias de infraesructura bsica a nivel distrital podran incrementar los ingresos y tener algunos efectos distributivos, pero no lo suficiente!


Conclusiones Los impactos del canon minero son positivos: incrementa el ingreso y el consumo de los hogares, siendo el canal de transmisin potencial el mayor dinamismo del empleo pblico a nivel local; as mismo, incrementa el acceso a servicios higinicos y electricidad. Sin embargo, los impactos son heterogneos.

21

El impacto en el ingreso familiar de los hogares ms ricos es 58 veces mayor que el impacto en los hogares ms pobres; y, 3 veces mayor en los hogares urbanos respecto de los hogares rurales.

Un mayor nivel de transferencias de Canon Minero implicara un menor acceso al agua de los hogares rurales.

Explicado por la relacin de competencia por el uso de los recursos naturales, principalmente agua, entre las actividades mineras y el consumo, lo cual habra limitado la expansin de la inversin pblica relacionada con infraestructura de agua en distritos beneficiados del Canon Minero.

El impacto positivo en el acceso a servicios higinicos se concentra en los hogares urbanos .


Conclusiones

22

La evidencia obtenida sugiere que el esquema actual para la re-distribucin del Canon Minero vigente desde 2005 habra generado o por lo menos exacerbado la desigualdad entre los hogares en el Per.

Lo cual genera elementos objetivos para cuestionar y discutir la efectividad del esquema actual para la re-distribucin del Canon Minero a nivel de los gobiernos locales.

Posibles reformas en el esquema de re-distribucin del Canon Minero, basadas en equidad horizontal entre gobiernos locales, podran ser ptimos en trminos de la efectividad de las polticas pblicas.

Reformas que incorporen criterios diferenciados de asignacin en funcin a niveles de pobreza distrital y/o carencias de infraestructura a nivel distrital podran tener inclusive algunos efectos distributivos.


Opciones de polticas pblicas

23

Valdra la pena discutir si nuevos arreglos fiscales intra-regionales, donde las transferencias de Canon Minero hacia los gobiernos locales sean transferidas homogneamente al interior de cada regin, podran ser ptimos en trminos de polticas pblicas.

Finalmente, se considera relevante explorar nuevos mecanismos para el uso del Canon Minero, que complementen a la inversin pblica, principalmente fomentado programas y proyectos pblicos que generen y potencien actividades generadoras de ingresos: iniciativas como Procompite u otras similares desarrolladas a nivel local.

Para mejorar los efectos distributivos del Canon Minero, resulta necesario que a nivel de los gobiernos locales se generen o potencien mecanismos adicionales para la focalizacin y priorizacin de grupos poblacionales en mayor estado de vulnerabilidad (pobres, rurales) para incrementar la efectividad del gasto de capital (inversin pblica);


Anexo 1 Incremento de los precios internacionales de minerales

24

Grfico 2: Evolucin de los precios internacionales de los principales minerales

Notas: Cobre: Ctvs. US$/lb. Oro: US$/Oztr. Zinc: Ctvs US$/lb. Plomo: Ctvs. US$/lb.

Estao: Ctvs. US$/lb. Fuente: Ministerio de Energa y Minas (2013). Elaboracin: Propia.

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11

Cobre

Oro

Zinc

Plomo

Estao


Anexo 2 Esquema normativo para la transferencias de Canon Minero (a partir de 2005).

25


Anexo 3

Estimador de DobleDiferencia:

,, es el vector de variables de inters,

son efectos fijos a nivel distrital,

, es una variable dummy que toma el valor de 1 si el hogar pertenece a un distrito productor de minerales

(metlicos y no-metlicos) de acuerdo a lo establecido por el MINEM,

_, es un variable dummy que toma el valor de 1 si el hogar pertenece a una provincia con distrito productor,

es una variable dummy que toma el valor de 1 para los aos 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010 (despus) y 0 para los aos 2001, 2002, 2003 y 2004 (antes);

el vector ,, incorpora diversas variables socioeconmicas a nivel del hogar como a nivel distrital; adicionalmente, se

ha optado por controlar el efecto de la transferencia de canon a nivel regional como un regresor en el vector ,,,

es un vector de dummies que busca captura la temporalidad de la base de datos entre 2001 y 2010; finalmente,

,, es el trmino de error.

Average Treatment Effects on the Treated (ATT): y

26

, , = + 1 , + 2 _ , + 3 ,

_ , + 1 , + 2_, + 3 + , , +

+ , ,


Anexo 4 Estimadorpor Variables Instrumentales (2SLS) Primeraetapa: , es el vector de variables instrumentadas (a que variable afecta el Canon Minero dada la normatividad vigente: gastos de capital de los

gobiernos locales j en el periodo t, per cpita expresada en trminos reales y en logaritmos);

_, son las transferencias de Canon Minero hacia los gobiernos locales j en el periodo t, per cpita expresada en trminos reales y en logaritmos;

,,,,

Segunda etapa: ,, es el vector de variables de inters

,,,,,

El parmetro 1 recupera el efecto causal de inters, el cual representa el Local AverageTreatmentEffect (LATE) que incorporar la intensidad de la exposicin a las transferencias

de Canon Minero.

27

, = + (_ ,) + , , +

+ , ,

, , = + 1 , + , , +

+ , ,

ppt mineria_bienestar (del pozo)

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