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• Licenciada em Economia (ISCTE, 1978) e em Organização e Gestão de Empresas (ISCTE, 1985).
• Mestre em Contabilidade (ISCTE, 2003) e Doutoramento na área Científica de Contabilidade Pública (ISCTE-IUL, 2009)
• Direção da licenciatura em Finanças e Contabilidade do ISCTE Business School
• Coordenação do Programa Avançado em Novos Desafios da Gestão Financeira Pública, ISCTE Business Scholl e IPPS-IUL
• Membro do Gabinete Técnico da UniLeo
• Autora de publicações em Contabilidade Pública e em Contabilidade e Controlo de Gestão e de várias comunicações
1. New Public Management , Accountability e Transparência na Gestão Pública
2. Contexto internacional – IPSAS versus EPSAS
3. SNC-AP como instrumento de Gestão Financeira Pública (Public Financial Management)
4. Reflexões finais
O modelo atual de reporting na AP não está orientado a um controlo das decisões dos gestores públicos
O modelo atual de reporting na AP não está orientado a um controlo das decisões dos gestores públicos
• A informação atualmente disponível é útil para os políticos?
• Excesso de informação e complexidade de interpretação
• Elevada dispersão de informação entre os serviços da AP
• Falta de conhecimentos técnicos dos gestores públicos
• Uso seletivo da informação
A existência de um grande volume de informação a tempo e horas não é suficiente para que esta seja útil e relevante – é necessário definir primeiro os parâmetros chave a controlar (!)
Os políticos em geral têm um interesse reduzido pela contabilidade pública devido à sua elevada complexidade
Assimetria de informação
Entidades técnicas especializadas em finanças públicas
“Informationowner”
“Information user”
“Informationbroker”
• Políticos
• Cidadãos
• Investidores
• Parceiros (….)
• Administrações públicas
• Municípios
• SEE (….)
Elevado risco de uso seletivo da informação
• Uniformização e simplificação de informação
• Transparência no tratamento e reporte aos utilizadores
A existência de brokers de informação contabilística tem permitido criar maior transparência na tomada de decisão
Papel dos brokers de informação
• Têm uma relação assimétrica com os utilizadores da informação – os brokers têm acesso a mais informação e maiores competências
• Brokers podem constituir-se como “unidades técnicas” especializadas na preparação de informação para os políticos
• Contribuem uma tomada de decisão mais informada e alimentam o debate público
• Research recente tem vindo a apontar falhas na neutralidade destas entidades, sem contudo colocar em risco a sua existência
Principais entidades em Portugal (UTAO)
O NPM surge no contexto de uma economia Europeia enfraquecida e de Estados excessivamente endividados Contexto do New Public Management (NPM)
Contexto económico desfavorável
Maior exigência aos gestores públicos
Novos modelos de gestão
• Crise das dívidas soberanas e da banca
• Recursos escassos para investimento público
• Incapacidade de controlar a despesa pública
• Eficiência na gestão dos recursos públicos
• Reforço da transparência e accountability
• Competências e formação de topo
• Planeamento estratégico e operacional
• Novos modelos de gestão dos serviços públicos
• Controlo focado na performance económica
A NPM engloba uma nova abordagem da gestão pública: performance do serviço público no centro da decisão
New Public Management – Conceito
New PublicManagement
• Orientação das políticas económicas às necessidades da sociedade
Princípios
• Cidadãos são entendidos como clientes dos serviços públicos
Fundamento
• O Governo atua como regulador das forças de mercado, indutor de eficiência nos setores
Governo
• Criação de incentivos à performance através de mecanismos de mercado (e não regulação)
Gestão
• Estruturas descentralizadas de gestão com autonomia estratégica e operacional
Organização
• Empreendedorismo no serviço públicoCultura
Os sistemas contabilísticos devem proporcionar informação para a tomada de decisões e para a accountability
Contributo do Sistema
ContabilísticoResponsabilidade
Transparência
Controlo
Gestão de risco
Tipos de utilizadores da informação:
• Internos
• Externos
Decisões de gestão
Avaliação da performance
Limitaçoes do modelo de Contabilidade Pública atual
Governos podem “fabricar” números
Resultados das decisões avaliados ex-post
Ótica de curto prazo na gestão financeira pública
Contribuintes desconhecem
o balanço dos países
Finanças públicas usadas com objetivos políticos
Media, agências de rating e outros stakeholders
beneficiam deste modelo
A alternativa consiste na implementação transversal de novas regras de contabilidade que permitam a evolução dos modelos de gestão financeira pública
A evolução dos sistemas de contabilidade pública permitiria tornar a informação mais útil para os decisores políticosRelevância da Contabilidade Pública
• A contabilidade pública tem um interesse estratégico pois as finanças públicas estão orientadas à gestão dos recursos orçamentais da sociedade
• A transparência e visibilidade da posição financeira dos Países e instituições permite aos stakeholders mais informação para a tomada de decisão
Novos sistemas de informação
Redução da complexidade
Novas competências
Apoio políticoConsensos
institucionaisCapacidade de investimento
Requisitos
Os sistemas contabilísticos devem proporcionar informação para a tomada de decisões e para a prestação de contasTipos de sistemas de contabilidade públicaSistemas Continentais Sistemas Anglo-Saxónicos
• Conceção burocrática dos princípios e normas contabilísticas
• Principal objetivo é aferir a conformidade com as regras legais e administrativas
• A informação orientada para utilizadores internos de cada departamento
• É prestada pouca atenção aos indicadores relativos à economia, eficiência e eficácia
“Accountability closed approach”
Exemplos: França, Espanha, Portugal, Itália, …
• As normas contabilísticas são emanadas de órgãos associativos profissionais
• O principal objetivo da informação é a representação verdadeira e apropriada da realidade económica e financeira
• A informação divulgada está orientada para um conjunto amplo de utilizadores
• Informação financeira como input para a avaliação de desempenho dos gestores
“Accountability open approach
Exemplos: Reino Unido, Canadá, EUA, Nova Zelândia, …
Nos sistemas continentais valoriza-se o cumprimento de regras e procedimentos…
Burocracia na cultura dos Sistemas Continentais
Papel da Burocracia na gestão das entidades públicas
Controlo administrativo dos recursos Centralização
da tomada de decisão
Segregação de funções
Regras e regulamentos
“Regra é controlar”
Hierarquia de comando
… ao passo que nos sistemas anglo-saxónicos o que se valoriza são os resultados obtidos
Performance na cultura dos Sistemas Anglo-Saxónicos
Papel da Performance na gestão das entidades
públicas
Definição de objetivos
Orientação para os
utilizadores
Gestão da performance
por atividadesSistemas de
auditoria e de controlo
Sistemas de avaliação do desempenho
Descentraliza-ção da
tomada de decisão
As IPSAS serão o modelo de contabilididade pública do futuro, com uma transformação do paradigma atual (!)
Novos princípios de Contabilidade Pública
IPSAS – International Public Sector Accounting Standards
• Abandono da ótica orçamental e do cash para uma ótica económica (“accruals”)
• Evolução de um sistema de única entrada para dupla entrada
• Normas internacionais de contabilidade em vez de regras nacionais
• Auditorias independentes às contas em vez de organismos públicos locais
• Uso da informação económica para a tomada de decisão e reporte
O IPSASB tem como missão normalização dos sistemas de contabilidade pública a nível global
Normas internacionais de contabilidade pública
IPSASB IPSAS
• Organismo normalizador constituído por profissionais
• Legitimidade para emitir e recomendar a implementação das IPSAS
• Divulgação e persuasão junto dos governos nacionais sobre IPSAS
• Sem poder de enforcement
• Revisão dos normativos nacionais de contabilidade pública
• Traduzidas do inglês para várias línguas
• Contas Públicas são input para Contas Nacionais
• Permite melhor fiabilidade das estatísticas nacionais dos Países
A sustentabilidade orçamental dos Países da UE depende da capacidade de controlo das finanças públicas
Normas internacionais de contabilidade pública
EPSAS: “IPSAS da UE”IPSAS
Identificados alguns problemas que condicionam a aplicação direta das IPSAS na UE
• Permitem vários tratamentos contabilísticos alternativos
• Não cobrem certos assuntos relevantes para o sector público e têm problemas de aplicabilidade
• Manifestam insuficiente estabilidade
• No processo da sua elaboração é insuficiente a participação por parte de autoridades contabilísticas da EU
• Fiabilidade das estatísticas económico-financeiras nacionais como preocupação crescente na EU
• Harmonização contabilística a nível dos sistemas de Contabilidade Pública, tornou-se um imperativo
O modelo atual determina ajustamentos manuais à contabilidade pública, com elevado grau de arbitragem
Complexidade de apuramento das contas nacionais
Ajustamentos
A existência de sistemas de contabilidade pública não harmonizados no âmbito da União Europeia permite a cada Estado-Membro adotar normas de reporte de acordo com incentivos particulares, condicionando a
comparabilidade da informação no seio do Eurostat
Fiabilidade?
Não harmonizadas
Contabilidade Pública(“Government Accounts”)
Contas Nacionais(“National Accounts”)
Input Reporte Orçamental:• Défice público
• Dívida pública
• Disciplina fiscal a nível da UE
Harmonizadas
A aproximação da contabilidade pública aos princípios das IPSAS a contribuir para melhoria da qualidade de reporting
Reforma da Contabilidade pública – SNC-AP
• Uniformização de princípios contabilísticos
• Estrutura de contas harmonizada
• Registo de accruals e passivos off balance sheet
• Integração entre sistemas de reporting
• Consistência entre plano orçamental, financeiro e estatístico
• Visão sobre situação líquida
Receitas e custos
Novas dimensões de controlo
Amortizações e depreciações
Geração de valor económico
Custo e Retorno de capital
Património e endividamento
Em Portugal co-existem diferentes sistemas de reporte na esfera do setor público, tornando mais complexo o controlo
Ponto de situação em Portugal
Coexistem no âmbito do sector público:
• Entidades que adotam as IAS/IFRS,
nos termos do art.º 4º do Decreto-Lei
nº 158/2009, de 13 de julho
• Entidades que adotam o SNC – a
maioria das empresas públicas
• Entidades que adotam o SNC-ESNL –
algumas fundações
• Entidades que adotam o POCP e os
diferentes Planos sectoriais
• Afeta a eficiência na consolidação de contas no sector público
• Acarreta muitos ajustamentos que questionam a fiabilidade da informação em sede da sua integração
• Problema sentido em todo o sector público, com particular incidência em entidades como DGO, DGAL e INE
• Risco de inconsistência no cálculo de indicadores macroeconómicos indispensáveis à tomada de decisão
Eficiência do modelo atual
O SNC-AP exige que seja adotada a base do acréscimoOverview do SNC-AP
• Uma estrutura conceptual que estabelece os princípios basilares que estão subjacentes à construção das normas de contabilidade pública (NCP)
• Um conjunto de 27 NCP específicas para determinadas transações e assuntos (incluindo uma norma de Contabilidade e Relato Orçamental)
• Um Plano de contas detalhado que permite acomodar o relato orçamental, o relato financeiro e o relato estatístico
• Um conjunto de modelos harmonizados para apresentação de demonstrações financeiras e de relato orçamental
Lei de Enquadramento Orçamental
Lei nº 151/2015 de 11 Setembro
Aprovação do SNC-APDecreto-Lei nº 192/2015 de
11 Setembro
+
27
Contabilidade de acréscimo
como a base para as contas
nacionais
Fiabilidade e âmbito dos
indicadores de finanças
públicas
Transparência das Finanças
Públicas
Gestão PúblicaReforma da
Contabilidade
Pública
Accountability
Ob
jetivo
s
Para quê?
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Sector Público
Setor PúblicoEmpresarial
Administração Central
Entidade Contabilística
Estado
Entidades Públicas
Entidades Públicas
Reclassificadas
SegurançaSocial e EPR
Regiões Autónomas e
EPR
Autarquias Locais e
EPR
Modelo de Consolidação
Administrações Públicas
Demonstrações Orçamentais e
Financeiras Consolidadas
Demonstrações Financeiras
Consolidadas
29
Novos Indicadores de Avaliação
Espera-se que com a reforma da contabilidade pública novos indicadores
possam preparados para a análise das Finanças Públicas:
As entidades terão de assegurar o equilíbrio económico-
financeiro
Artigo 27.º da
nova LEO
Os serviços e entidades integrados nas missões de base orgânica
do subsetor da administração central devem apresentar na
elaboração, aprovação e execução, um saldo global nulo ou
positivo, bem como resultados positivos antes de despesas com
impostos, juros, depreciações, provisões e perdas por imparidade
30
Transição para o SNC-AP – Fatores Críticos de Sucesso
Gestão de risco e
qualidade
Formação e
comunicação
Transição para o
SNC-AP
Envolvimento e apoio
dos stakeholders
externos
Envolvimento e apoio
dos stakeholders
internos
Garantia da
qualidade da
informação
Apoio político e dos
gestores de topo
31
Reforma da Contabilidade Pública
1. Entidade Contabilística Estado
2.Demonstrações financeiras
previsionais
3. Subsistemas contabilísticos
4. Custos e resultados das políticas
públicas
5. Relato intercalar e anual
6. Consolidação de contas
7. Imagem verdadeira e apropriada
8. Transparência
9. Certificação da CGE
1. Um único referencial contabilístico
2. Substância económica sobre a forma
jurídica
3. Estrutura concetual
4. Convergência com as IPSAS
5. Modelos de demonstrações
orçamentais
6. Modelos de demonstrações financeiras
7. Quadros de gestão
8. Plano de Contas Multidimensional
(alinhamento com o SEC 2010)
Pilares legislativos
Nova LEO
Lei n.º 151/2015, de 11/09
SNC-AP
Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11/09(Decreto-Lei n.º 85/2016, de 21/12)
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Sistema de Contabilidade Pública (SNC-AP)
Subsistema da
Contabilidade Orçamental
Subsistema da
Contabilidade FinanceiraSubsistema da
Contabilidade de Gestão
• NCP 26 (inclui requisitos
para a consolidação
orçamental)
• Sem IPSAS de referência
• Uma classe de contas
própria (Classe 0) e
classificadores orçamentais
• Método digráfico
• Contabilidade das contas a
receber e a pagar (registo
das fases da receita e da
despesa)
• Estrutura conceptual
(convergência com a EC
do IPSASB)
• 25 normas de
contabilidade pública
baseadas nas IPSAS
• Plano de contas com as
classificações das contas
nacionais incorporadas
• NCP 27
• Sem IPSAS de
referência
• A RPG 3 – Reporting
Service Performance
Information foi
considerada
• Possibilidade de
integração com o
modelo de
orçamentação por
programas (sistema
ABC)
Subsistemas contabilísticos
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Funções do Sistema de Contabilidade Pública
Controlar as
dotações
orçamentais
aprovadas pelos
órgãos legislativos
competentes
Transparência da
posição financeira, do
desempenho
financeiro e fiabilidade
das contas nacionais
Mensuração dos
custos e avaliação
dos resultados das
políticas públicas
Contabilidade
orçamentalContabilidade
financeiraContabilidade
de gestão
Previsões e dotações de
tesouraria
Caixa modificada na execução
(dotações, cabimentos,
compromissos, obrigações,
pagamentos, liquidações,
recebimentos)
Demonstrações orçamentais
Base do acréscimo
Demonstrações financeiras
Base do acréscimo
Relatórios de gestão
O modelo da Nova Zelândia prevê uma gestão financeira integrada entre decisões políticas, execução e controloModelo de gestão financeira pública (“New Zealand Model”)
Modelo integrado de gestão financeira pública
Posições políticas e financeiras
Objetivos e metas fiscais
Processo de orçamentação
Aprovações legislativas
Auditoria externa
Reporte financeiro
As decisões políticas devem englobar uma análise de impactos na situação líquida das entidades públicas
Novo paradigma na gestão financeira pública
Ativos(market value)
Passivos(market value)
Situação Líquida
+
• Todas as entidades, incluindo os Estados têm uma Situação Líquida
• A Situação Líquida corresponde à diferença entre o total de Ativos e o total de Passivos
• A situação líquida pertence aos contribuintesdo País, embora gerida pelo Governo
• As decisões não podem basear-se apenas numa análise de disponibilidade orçamental (!)
Novos desafios da Gestão Financeira Pública Papel e contributo do gestor público
Ética, transparência e responsabilização (Accountability)
O papel dos novos sistemas de reporting para avaliar a performance das finanças públicas das entidades e dos governos
Necessidade de implementação de novos sistemas de controlo interno e auditoria externa
O contributo das softwarehouses para a implementação dos novos sistemas integrados de contabilidade, reporting e controlo
2ª Edição do Programa Avançado em Novos Desafios da Gestão Financeira Pública (IPPS-IUL)
O Programa Avançado em Novos Desafios na Gestão Financeira Pública,surge na necessidade de adoção de melhorias nas práticas de gestão dasfinanças públicas, adotando apropriados instrumentos de gestão, para osquais muito poderão contribuir as normas contabilísticas integradas noSistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas(SNC-AP), face à sua elevada qualidade para a gestão financeira do sectorpúblico.
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