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RELATÓRIO Nº 201413212
Trata-se de fiscalização realizada na Prefeitura do município de Itaquitinga/PE. Foi avaliado especificamente o Programa Nacional de Alimentação Escolar. O período fiscalizado compreendeu 01/01/2013 a 02/12/2014. Nesse período os recursos destinados ao Programa alcançaram R$ 754.326,00.
POR QUE O TRABALHO FOI REALIZADO?
O trabalho foi realizado em função de situações presumidamente irregulares apontadas à CGU pelo Ministério Público Federal na utilização dos recursos destinados ao Apoio à Alimentação Escolar na Educação Básica, para custeio de alimentos para consumo na rede escolar municipal.
QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS? QUAIS RECOMENDAÇÕES FORAM EMITIDAS?
Com base nos exames realizados, foi possível se concluir pela existência de irregularidades na execução do Programa em tela, evidenciada pela ausência de instrumentos de controle de estoque eficazes, tanto no armazém central quanto nas unidades municipais de ensino. Foram encontrados gêneros alimentícios com validade vencida nas escolas, e também no armazém central, onde foram constatados ainda alimentos perecíveis visivelmente deteriorados. Deficiências em instalações físicas ou equipamentos foram verificadas no armazém central e em unidades de ensino vistoriadas. No que diz respeito ao processo de aquisição dos gêneros alimentícios, foram evidenciados: conluio entre proponentes; desclassificação indevida de licitante; falhas na formalização contratual; prorrogação contratual irregular; e intempestividade na realização de procedimento licitatório. O presente relatório será encaminhado aos órgãos competentes para adoção das providências cabíveis fora do âmbito da CGU.
Secretaria Federal de Controle Interno
Unidade Examinada: ITAQUITINGA GABINETE
PREFEITO
Introdução
1. Introdução
Este Relatório trata do resultado de ação de controle desenvolvida em função de situações
presumidamente irregulares, ocorridas no município de Itaquitinga/PE, conforme demanda
apresentada à Controladoria-Geral da União (CGU) pelo Ministério Público Federal (MPF),
que deu origem ao Processo nº 00215.001111/2014-21.
A fiscalização teve como objetivo geral analisar a regularidade da aplicação de recursos
federais nas despesas realizadas pela Prefeitura de Itaquitinga/PE em apoio à alimentação
escolar dos alunos do ensino básico público. Foi analisada a aplicação dos recursos financeiros
federais repassados ao Município pelo Ministério da Educação no período compreendido entre
1º de janeiro de 2013 e 31 de agosto de 2015. Ainda, a fiscalização teve como objetivo
específico analisar supostas irregularidades na aplicação dos citados recursos, quais sejam: a
merenda escolar estaria sendo desviada e vendida para a própria Prefeitura; e a merenda
escolar oferecida aos alunos conteria alimentos fora do prazo de validade, e preparados em
locais inadequados.
Os trabalhos de campo foram realizados no período de 28 de setembro a 1º de outubro de
2015 sobre a aplicação dos recursos do Programa 2030 – Educação Básica, Ação 8744 –
Apoio à Alimentação Escolar na Educação Básica, no município de Itaquitinga/PE.
Os exames foram realizados em estrita observância às normas de controle aplicáveis ao
Serviço Público Federal, tendo sido utilizadas, dentre outras, técnicas de inspeção física, e
registros fotográficos, análise documental e realização de entrevistas.
1.1. Informações sobre a Ação de Controle
Relatório de Demandas
Externas
Número do relatório: 201413212
Ordem de Serviço: 201413212
Número do Processo: 00215.001111/2014-21
Município/UF: Itaquitinga/PE
Órgão: MINISTERIO DA EDUCACAO
Instrumento de Transferência: Não se Aplica
Unidade Examinada: ITAQUITINGA GABINETE PREFEITO
Montante de Recursos Financeiros: R$ 537.636,00
2. Resultados dos Exames
Os resultados da fiscalização serão apresentados de acordo com o âmbito responsável pela
tomada de providências para saneamento das situações encontradas, bem como pela existência
de monitoramento a ser realizada por esta Controladoria.
2.1 Parte 1
Não houve situações a serem apresentadas nesta parte, cuja competência para a adoção de
medidas preventivas e corretivas seja dos gestores federais.
2.2 Parte 2
Nesta parte, a competência primária para adoção de medidas corretivas dos fatos
apresentados a seguir pertence ao executor do recurso federal descentralizado. Esclarece-
se que as situações relatadas são decorrentes de levantamentos necessários à adequada
contextualização das constatações relatadas na primeira parte.
Dessa forma, compõem o relatório para conhecimento dos Ministérios repassadores de
recursos federais, embora não exijam providências corretivas isoladas por parte das pastas
ministeriais. Destinam-se, ainda, para ciência dos Órgãos de Defesa do Estado com vistas à
tomada de providências no âmbito das respectivas competências. Esta Controladoria não
realizará o monitoramento isolado das providências saneadoras relacionadas a estas
constatações.
2.2.1. Ausência de instrumentos eficazes de controle de armazenamento e distribuição
de gêneros alimentícios destinados à merenda escolar.
Fato
Foram verificadas falhas relativas ao armazenamento e distribuição de gêneros alimentícios
destinados à merenda escolar.
Preliminarmente, cabe ressaltar que, embora a titular da Secretaria de Educação (SEDUC)
tenha afirmado em declaração anexa ao Ofício nº 091/2015 – SEDUC, de 30 de setembro de
2015, que “não existe em nosso município o chamado Armazém Central da Prefeitura, cuja
finalidade é o depósito de gêneros alimentícios utilizados na alimentação escolar”, verificou-
se que os produtos são recebidos duas vezes por mês na SEDUC, e distribuídos semanalmente
às escolas municipais; assim, parte dos gêneros recebidos fica em estoque na SEDUC por uma
ou duas semanas, o que caracteriza a existência do armazém central. A inexistência de grandes
quantidades de produtos estocados não descaracteriza a existência de uma estrutura
centralizada de armazenagem. Ademais, no próprio espaço físico do armazém encontra-se
identificação em que se lê “depósito da merenda escolar”. O armazém central está localizado
na sede administrativa da SEDUC / Prefeitura Municipal de Itaquitinga/PE (PMI).
Uma das falhas verificadas é a ausência de instrumentos de controle de estoque. Solicitada a
“apresentar originais e fornecer cópias (em meio digital) dos controles de estoques (métodos
PEPS, UEPS ou Média Ponderada) dos gêneros alimentícios utilizados na alimentação
escolar, mantidos pelo Armazém Central da Prefeitura, bem como dos controles de
distribuição (Mapa de Distribuição de Alimentos do Armazém Central) desses gêneros para
cada escola atendida”, a PMI/SEDUC afirmou, em declaração formal prestada em 28 de
setembro de 2015, conforme já comentado, que não existiria o armazém central, e descreveu
o processo de solicitação, recebimento, armazenagem e distribuição dos gêneros alimentícios,
conforme a seguir transcrito:
“Em nossa realidade, todo controle parte do Cardápio elaborado, contendo todas as
informações necessárias, quanto aos gêneros e seu quantitativo.
O referido cardápio é elaborado com duração de cinco semanas, sendo realizado dois
pedidos mensais. O primeiro para atender as três primeiras semanas e o segundo para as
duas últimas.
Os gêneros alimentícios são entregues ao responsável por recebê-los, na sede da SEDUC, de
onde são encaminhados para as unidades de ensino, considerando o cardápio e o quantitativo
de alunos de cada estabelecimento. Essa estrega é feita semanalmente.
A cada semana a unidade escolar informa à SEDUC o saldo porventura existente, sendo
então complementado de acordo com o novo cardápio.
[...] O pedido é realizado ao fornecedor, sempre nas terças-feiras, sendo recebido nas
quintas-feiras e distribuído às escolas nas quintas e sextas-feiras.”
Em vistoria realizada em 28 de setembro de 2015 na sede da SEDUC, verificou-se que não há
instrumentos de controle capazes de informar, por exemplo, quais as quantidades atuais em
estoque de cada gênero alimentício. Conforme relato da pessoa responsável pelo armazém
central, com base em uma relação de necessidades de gêneros alimentícios por escola
(denominada “planilha dos alimentos”, emitida pela nutricionista, compreendendo duas ou
três semanas), bem como em relações de saldo de estoque em cada unidade escolar (emitidas
pelas escolas), são determinadas as quantidades de cada produto que serão distribuídas às
escolas, para o preparo da merenda escolar da semana seguinte.
Verificou-se in loco que tais quantidades estavam registradas em formulários próprios, porém
tais registros não haviam sido encaminhados à equipe de fiscalização, conforme havia sido
solicitado. Instada novamente, desta feita por mensagem eletrônica, a apresentar tais
documentos (“planilha de alimentos”, “saldo de merenda” e “entrega de merenda”) referentes
ao período de exame, a titular da SEDUC afirmou o que segue, em declaração formalizada
em 27 de outubro de 2015:
“Desta feita, declaro que o nosso estoque era ‘informal’, o que inviabiliza a reprodução por
cópias físicas ou digitalizadas de documentos/planilhas, haja vista que inexistente. O controle
existia de fato, mas não era instrumentalizado.
Com a primeira solicitação da CGU acerca das planilhas de controle de saldo/estoque de
gêneros da Alimentação Escolar, no armazém central e nas escolas, sentimos a necessidade
de tê-los em nossos arquivos. Partimos então para a elaboração de planilhas para este
controle efetivo, que estão ainda em fase de implementação.
Atualmente, o controle de saldo nas escolas e entrega pelo ‘Armazém Central’, está sendo
realizado com duas fichas de controle: uma da escola, intitulada SALDO DE MERENDA,
onde cada unidade de ensino informa os gêneros e quantitativo que porventura tenha na
escola; outra da SEDUC/ ‘Armazém Central’, sob a denominação de ENTREGA DE
MERENDA, onde fica registrado o gênero alimentício dispensado, bem como o seu
quantitativo, para cada unidade de ensino, sempre considerando o cardápio e as informações
que o compõem.
Essas fichas foram implementadas como já dito, após solicitação das informações pela
Controladoria-Geral da União, portanto, na segunda quinzena de setembro de 2015, estando
ainda em fase experimental e, possivelmente sofrerão alguns ajustes.
As escolas, por sua vez, ainda estão se adequando às ‘novidades’, o que gera alguns atrasos
e falhas no preenchimento. Contudo, segue acostado, a este, cópias de algumas fichas, a título
de amostragem, visto que posterior ao período requerido.”
Em verificação a alguns desses registros, tomando como amostra os relativos ao envio de
gêneros alimentícios à Escola Municipal Serafim Pessoa de Melo em 21 de setembro de 2015
(para o preparo da merenda relativa à semana seguinte, de 21 a 25 de setembro), incluindo o
saldo de estoque informado pela escola em 17 de setembro, foram constatadas inconsistências.
Primeiramente, verifica-se que os quantitativos constantes da “planilha dos alimentos”, que
deveriam corresponder, para cada produto, ao somatório das quantidades per capita apontadas
nas receitas (“fichas técnicas”) das refeições previstas no cardápio multiplicado pela
quantidade de alunos da escola, apresentam divergências em 34 dos 45 itens
(aproximadamente 76%). Seguem alguns exemplos:
- Polpa de goiaba e creme de leite: a planilha prevê a necessidade desses produtos (11,2kg e
1,4kg, respectivamente), quando eles não constam de nenhuma das fichas técnicas das
refeições previstas no cardápio.
- Farinha de trigo, leite de coco e laranja pera: esses produtos, embora constem como
ingredientes nas fichas técnicas de refeições previstas no cardápio (estrogonofe de frango,
munguzá com canela e salada de frutas, respectivamente), não constam da “planilha dos
alimentos”.
- Vinagre: embora a ficha técnica da única refeição que o inclui como ingrediente (sopa de
carne com legumes e espaguete) preveja a necessidade de 1ml per capita, a “planilha dos
alimentos” prevê a necessidade de 20ml per capita – resultando, para a escola com 280 alunos,
em um total de 5,6l, ou 11,2 embalagens de 500ml cada, quando a necessidade seria de apenas
280ml.
- Banana e abacaxi: embora a ficha técnica da única refeição que as inclui como ingredientes
(salada de frutas) preveja a necessidade de meia banana e 40g de abacaxi per capita, a
“planilha dos alimentos” prevê a necessidade de 1,5 banana e 70g de abacaxi per capita –
totalizando 420 bananas e 19,6kg de abacaxi, quando a necessidade seria menor, de 140
bananas e 11,2kg de abacaxi.
- Canela e milho para munguzá: embora a ficha técnica da única refeição que os inclui como
ingredientes (munguzá com canela) preveja a necessidade de 0,5g de canela e 35g de milho
per capita, a “planilha dos alimentos” prevê a necessidade de 1g de canela e 25g de milho per
capita – totalizando 280g de canela (7 tubos de 40g cada) e 7kg de munguzá, quando a
necessidade seria de 140g (3,5 tubos) e 9,8kg, respectivamente.
Também a conferência dos dados da “planilha dos alimentos” com os das relações de saldo
de estoque na escola e de gêneros alimentícios encaminhados à escola apresentou
inconsistências. Por exemplo, a “planilha dos alimentos” para o período de 21 de setembro a
2 de outubro (duas semanas) apontava a necessidade de 2,2 kg de alho, 35 pacotes de biscoito
Maria e de 44,8 litros de bebida láctea de morango, porém o “controle de entrega” não registra
o envio de qualquer quantidade desses gêneros para a escola, apesar de ter sido informado que
a unidade educacional não possuía esses produtos em estoque.
Além disso, o cálculo das quantidades de cada produto a serem enviadas para fazer face às
necessidades semanais de cada escola é pouco preciso, considerando que a “planilha de
alimentos” aponta as necessidades para um período de duas ou três semanas, e não para cada
semana. Assim, a título de exemplo hipotético, sabe-se que determinada escola necessitará de
20 kg de arroz nas próximas duas semanas, mas não se sabe exatamente quanto será necessário
na próxima semana e quanto na seguinte. A solução adotada é a de enviar a metade da
necessidade total; assim, caso haja falta na primeira semana, a escola precisaria solicitar a
complementação ao armazém central.
Não há fichas de controle de estoque ou outros instrumentos de controle (a exemplo do PEPS
– “Primeiro que Entra, Primeiro que Sai”) que possibilitem o gerenciamento do estoque de
alimentos no tocante à sua validade. Durante vistoria realizada no armazém central, foram
encontrados gêneros alimentícios perecíveis sem data de validade (carnes, verduras e frutas),
com validade vencida (alho) ou visivelmente deteriorados (cenoura).
Foto – Carnes sem data de validade.
Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015. Foto – Cebolas sem data de validade.
Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015.
Foto – Mamões sem data de validade.
Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015. Foto – Alho com validade vencida.
Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015.
Foto – Cenouras deterioradas em estoque.
Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015.
Em suma, verificou-se a ausência de instrumentos eficazes de controle de estoque no armazém
central de gêneros alimentícios. Não há instrumentos de controle capazes de informar, por
exemplo, quais as quantidades atuais em estoque de cada gênero alimentício. O instrumento
de cálculo de necessidades de gêneros alimentícios por unidade escolar é falho, visto que uma
verificação amostral encontrou divergência de quantitativos em aproximadamente 76% dos
itens.
O instrumento de registro de envio dos gêneros alimentícios às escolas foi implantado apenas
recentemente, o que inviabilizou a conferência das quantidades enviadas versus as
quantidades necessárias. Uma verificação amostral nesse instrumento também evidenciou
inconsistências.
A deficiência de controle é tal que não é possível concluir se os gêneros alimentícios
adquiridos com recursos do Programa 2030 – Educação Básica, Ação 8744 – Apoio à
Alimentação Escolar na Educação Básica, no município de Itaquitinga/PE, foram
regularmente aplicados, em conformidade com os objetivos da Ação Governamental. Os
recursos federais transferidos correspondem a R$ 754.326,00 no período de janeiro de 2013 a
agosto de 2015, segundo dados do Portal da Transparência do Governo Federal.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Unidade Examinada se manifestou por meio do Ofício nº 85/2016, de 17 de maio de 2016,
nos seguintes termos:
“As irregularidades apontadas são questões de formalidades para implantação do sistema
de controle de armazenamento e distribuição de gêneros alimentícios pela Secretaria de
Educação que já foi notificada pelo Controle Interno para sua devida regularização, inclusive
pelos métodos PEPS, UEPS ou Média Ponderada, relacionada no ofício da auditoria.
[...]
Importante frisar que no final do Relatório os auditórios contataram que os alunos não
acusaram falta de merenda nas Unidades escolares e que os erros encontrados são
meramente de formalidade e organização dos Diretores das Escolas, senão vejamos no trecho
do relatório: ‘Em entrevistas realizadas com os alunos. foi reportado que não tem havido
falta de merenda nas unidades municipais de ensino’. ”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em sua manifestação, a Unidade Examinada não contesta os fatos constatados, e os classifica
como “formalidades”. Afirma também que a situação já havia sido “notificada pelo Controle
Interno para sua devida regularização”. Assevera, ainda, que a própria CGU teria constado
não haver falta de merenda nas unidades escolares, e que “os erros encontrados são
meramente de formalidade e organização”.
Cabe ressaltar que as falhas constatadas – ausência de instrumentos eficazes de controle de
estoque no armazém central de gêneros alimentícios – não constituem “mera formalidade”,
como afirmou a Unidade. Trata-se de procedimentos necessários ao controle do estoque de
alimentos, incluindo o gerenciamento do estoque de alimentos no tocante à sua validade, sem
os quais não é possível garantir a qualidade da merenda servida aos alunos da rede pública de
ensino. Isto é evidenciado pela existência de gêneros alimentícios perecíveis sem data de
validade, com validade vencida ou visivelmente deteriorados no armazém central.
No tocante às providências adotadas – em função de notificação pelo Controle Interno, como
afirmado – para a regularização dos fatos, foi possível verificar que os instrumentos de cálculo
de necessidades de gêneros alimentícios por unidade escolar e de registro de envio dos
alimentos às escolas são falhos, o que os caracteriza como ineficazes. A falta de instrumentos
de controle eficazes pode oportunizar desvios de gêneros alimentícios destinados à merenda
escolar.
Finalmente, o registro, pela CGU, de que não tem havido falta de merenda nas unidades
escolares não pode ser visto como atenuante para os fatos constatados, uma vez que tal registro
trata apenas do aspecto quantitativo, e não da qualidade da merenda disponibilizada ao
alunado. Tampouco tal registro tem qualquer relação com a alegada natureza “meramente
formal” dos fatos constatados, como afirmado pela Unidade Examinada.
##/AnaliseControleInterno##
2.2.2. Deficiências nas instalações físicas do armazém central de gêneros alimentícios
destinados à merenda escolar.
Fato
Foram verificadas deficiências nas instalações físicas do armazém central, quais sejam:
paredes sem reboco, com frestas e aberturas para ventilação sem telas milimétricas, o que
possibilita a entrada de roedores, aves e outros pequenos animais, e ainda a infestação por
insetos; ausência de separação entre os gêneros alimentícios e as paredes; e ausência de espaço
de circulação entre as pilhas de produtos. Tais deficiências estão evidenciadas nas fotos a
seguir:
Foto – Parede sem reboco, com frestas e aberturas
para ventilação sem telas milimétricas.
Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015.
Foto – Ausência de separação entre os gêneros
alimentícios e as paredes.
Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015.
Foto – Ausência de separação das paredes e de
espaço de circulação.
Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
Não houve manifestação da unidade examinada para esse item.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Diante da ausência de manifestação da unidade examinada previamente à apresentação do
relatório preliminar, a análise do Controle Interno sobre a constatação consta registrada acima,
no campo “fato”.
##/AnaliseControleInterno##
2.2.3. Falhas relativas às unidades municipais de ensino.
Fato
Foram verificadas falhas nos estabelecimentos municipais de ensino, no tocante aos processos
de armazenamento de gêneros alimentícios, produção e fornecimento da merenda escolar.
A lista de unidades municipais de ensino pode ser vista no Quadro 1.
Quadro 1 – Unidades municipais de ensino de Itaquitinga/PE # Nome do Estabelecimento de Ensino Área
1 Escola Municipal Serafim Pessoa de Melo Urbana
2 Escola Municipal Francisco da Cunha Rabelo Urbana
3 Escola Municipal Iris de Fátima Mendes Pereira Urbana
4 Escola Municipal Manoel Gonçalves de Moraes Urbana
5 Escola Municipal José Vidal de Negreiros Urbana
6 Escola Municipal José Romualdo Maranhão (CREI) Urbana
7 Escola Municipal Luiz Carlos de Moraes Pinho Urbana
8 Escola Municipal Santo Antônio Rural
9 Escola Municipal Coronel Diogo Rabelo Rural
10 Escola Municipal Gileno Teófilo do Rego Rural
11 Escola Municipal Ana Pinto Duarte Rural
Fonte: SEDUC/PMI (Ofício nº 091/2015-SEDUC, de 30 de setembro de 2015).
Uma das falhas verificadas é a ausência de qualquer instrumento de controle de estoque.
Solicitada a “apresentar originais e fornecer cópias (em meio digital) dos controles de
estoques (métodos PEPS, UEPS ou Média Ponderada) dos gêneros alimentícios utilizados na
alimentação escolar, mantidos pelos depósitos de alimentos de cada de cada escola
beneficiada”, a PMI/SEDUC limitou-se a descrever o processo de solicitação, recebimento,
armazenagem e distribuição dos gêneros alimentícios, conforme transcrito em item específico
deste relatório.
Em vistorias realizadas em 28 e 29 de setembro de 2015 em todas as onze unidades da rede
municipal de ensino, verificou-se que não há instrumentos de controle capazes de informar,
por exemplo, quais as quantidades atuais em estoque de cada gênero alimentício. Tampouco
há qualquer registro de movimentação (entrada ou saída) do estoque de gêneros alimentícios.
Não há fichas de controle de estoque ou outros instrumentos de controle que possibilitem o
gerenciamento do estoque de alimentos no tocante à sua validade. Nas vistorias realizadas,
foram encontrados gêneros alimentícios (sal) com validade vencida em três escolas (# 1, 3 e
4), ou 27% delas.
No que diz respeito ao armazenamento dos gêneros alimentícios, foram verificadas
desconformidades em oito escolas (# 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 10), ou 73% delas. As deficiências
constatadas incluem falta de telas milimétricas nas aberturas para ventilação do local de
armazenamento, o que possibilita a entrada de roedores, aves e outros pequenos animais, e
ainda a infestação por insetos (# 3, 5, 7 e 8); ausência de ventilação (# 4, 6 e 9); ausência de
iluminação (# 9); prateleira de estocagem quebrada (# 9); falta de freezer (# 9); e
armazenamento de gêneros alimentícios sobre o chão (# 10).
Foto – Sal com validade vencida.
Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015. Foto – Local de armazenamento com aberturas
para ventilação sem telas milimétricas.
Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015.
Foto – Prateleira de estocagem quebrada;
ausência de ventilação e iluminação.
Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015.
Foto – Melancia armazenada sobre o chão da
cozinha.
Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015.
Com relação à produção da merenda escolar, foram verificadas desconformidades em nove
escolas (# 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9 e 10), ou 82% delas. As deficiências constatadas incluem falta
de telas milimétricas nas aberturas para ventilação da cozinha, o que possibilita a entrada de
roedores, aves e outros pequenos animais, e ainda a infestação por insetos (# 2, 3, 5, 6, 7, 8);
mangueira de gás com validade vencida (# 7); armazenamento de panelas sobre o chão (# 9);
e preparação de refeições em desacordo com o cardápio elaborado pelo nutricionista (# 1, 5,
6, 7, 9 e 10). Nas seis escolas citadas a refeição servida no dia da fiscalização foi diferente da
prevista no cardápio; além disso, em duas delas (# 1 e 6) havia registro, escrito à mão sobre o
cardápio, de alteração da refeição a ser servida três dias depois.
Foto – Cozinha com aberturas para ventilação
sem telas milimétricas.
Foto – Mangueira de gás com validade vencida.
Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015. Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015.
Foto – Panelas armazenadas sobre o chão da
cozinha.
Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015.
Foto – Registro de preparação de refeições em
desacordo com o cardápio estabelecido.
Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015.
No tocante ao fornecimento da merenda escolar, a principal desconformidade diz respeito à
inexistência de refeitório, constatada em todas as onze unidades municipais de ensino. Via de
regra, os alunos consomem as refeições na própria sala de aula. Algumas escolas contam com
estruturas improvisadas e/ou insuficientes para a quantidade de alunos a ser atendida. Uma
das unidades de ensino conta com refeitório adequado, porém apenas para os alunos da pré-
escola.
Foto – Refeitório existente para os alunos do pré-
escolar – Escola Municipal Serafim Pessoa de
Melo.
Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015.
Foto – Mesa improvisada para as refeições dos
alunos do ensino fundamental – Escola Municipal
Serafim Pessoa de Melo.
Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015.
Foto – Mesa improvisada para as refeições –
Escola Municipal Iris de Fátima Mendes Pereira.
Foto – Mesas existentes no espaço da cozinha –
Escola Municipal José Romualdo Maranhão.
Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015. Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015.
As desconformidades verificadas estão resumidas no quadro a seguir:
Quadro 2 – Resumo das desconformidades verificadas
Desconformidade Unidades municipais de ensino (#)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Ausência de instrumentos de controle de
estoque X X X X X X X X X X X
Gêneros alimentícios com data de validade
vencida X X X
Ausência de telas milimétricas nas aberturas
de ventilação do local de armazenamento X X X X
Ausência de ventilação do local de
armazenamento dos gêneros alimentícios X X X
Ausência de iluminação do local de
armazenamento dos gêneros alimentícios X
Prateleira de estocagem de gêneros
alimentícios quebrada X
Ausência de freezer para armazenamento de
gêneros alimentícios perecíveis X
Armazenamento de gêneros alimentícios
sobre o chão da cozinha X
Ausência de telas milimétricas nas aberturas
de ventilação da cozinha X X X X X X
Mangueira de gás de cozinha com data de
validade vencida X
Armazenamento de panelas sobre o chão da
cozinha X
Preparação de refeições em desacordo com
cardápio elaborado pelo nutricionista X X X X X X
Inexistência de refeitório adequado para a
realização das refeições pelos alunos X X X X X X X X X X X
Em entrevistas realizadas com os alunos, foi reportado que não tem havido falta de merenda
nas unidades municipais de ensino.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Unidade Examinada se manifestou por meio do Ofício nº 85/2016, de 17 de maio de 2016,
nos seguintes termos:
“As irregularidades apontadas são questões de formalidades para implantação do sistema
de controle de armazenamento e distribuição de gêneros alimentícios pela Secretaria de
Educação que já foi notificada pelo Controle Interno para sua devida regularização, inclusive
pelos métodos PEPS, UEPS ou Média Ponderada, relacionada no ofício da auditoria.
Observa-se, ainda que os itens encontrados irregulares com prazo de validade vencida ou
mal acondicionados ocorreu em apenas 03 Unidades Escolares e em baixa quantidade (Ex.
Sal, e verduras adquiridas pela agricultura familiar, etc).
Quanto as falhas relativas as Unidades de ensino já foram na sua maioria sanadas.
Importante frisar que no final do Relatório os auditórios contataram que os alunos não
acusaram falta de merenda nas Unidades escolares e que os erros encontrados são
meramente de formalidade e organização dos Diretores das Escolas, senão vejamos no trecho
do relatório: ‘Em entrevistas realizadas com os alunos. foi reportado que não tem havido
falta de merenda nas unidades municipais de ensino’. ”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em sua manifestação, a Unidade Examinada não contesta os fatos constatados, e os classifica
como “formalidades”. Afirma também que a situação já havia sido “notificada pelo Controle
Interno para sua devida regularização”. No tocante aos gêneros alimentícios com validade
vencida ou mal acondicionados, a Unidade minimiza o fato, afirmando que o número de
unidades escolares em que se verificou tal fato, bem como as quantidades envolvidas, são de
pequena monta, e que já teriam sido sanadas, “em sua maioria”. Assevera, ainda, que a própria
CGU teria constado não haver falta de merenda nas unidades escolares, e que “os erros
encontrados são meramente de formalidade e organização”.
Cabe ressaltar que as falhas constatadas – relativas aos processos de armazenamento de
gêneros alimentícios, produção e fornecimento da merenda escolar – não constituem “mera
formalidade”, como afirmou a Unidade. Trata-se de procedimentos necessários ao controle do
estoque de alimentos, incluindo o gerenciamento do estoque de alimentos no tocante à sua
validade, sem os quais não é possível garantir a qualidade da merenda servida aos alunos da
rede pública de ensino. Isto é evidenciado pela existência de gêneros alimentícios perecíveis
sem data de validade, com validade vencida ou visivelmente deteriorados no armazém central.
Incluem ainda aspectos relativos à estrutura para armazenamento dos gêneros alimentícios e
produção da merenda escolar.
Especificamente no que se refere aos gêneros alimentícios com validade vencida ou mal
acondicionados, a Unidade ressaltou que tal fato “ocorreu em apenas 03 Unidades Escolares
e em baixa quantidade”. Trata-se, porém, de 27% das escolas vistoriadas, ou seja, quase um
terço delas. Ressalte-se ainda que foram constatadas desconformidades relativas ao
armazenamento dos gêneros alimentícios e à produção da merenda escolar (em 73% e 82%
das unidades escolares, respectivamente). No tocante à afirmação de que tais falhas já teriam
sido sanadas, “em sua maioria”, seria importante especificar o que foi sanado (e como) e o
que não foi (e quando será). Sem tais informações, a afirmação é genérica, e não se pode
avaliar o impacto das medidas tomadas.
No tocante às providências adotadas – em função de notificação pelo Controle Interno, como
afirmado – para a regularização dos demais fatos, foi possível verificar que os instrumentos
de cálculo de necessidades de gêneros alimentícios por unidade escolar e de registro de envio
dos alimentos às escolas são falhos, o que os caracteriza como ineficazes. A falta de
instrumentos de controle eficazes pode oportunizar desvios de gêneros alimentícios destinados
à merenda escolar.
Finalmente, o registro, pela CGU, de que não tem havido falta de merenda nas unidades
escolares não pode ser visto como atenuante para os fatos constatados, uma vez que tal registro
trata apenas do aspecto quantitativo, e não da qualidade da merenda disponibilizada ao
alunado. Tampouco tal registro tem qualquer relação com a alegada natureza “meramente
formal” dos fatos constatados, como afirmado pela Unidade Examinada.
##/AnaliseControleInterno##
2.2.4. Conluio entre proponentes na apresentação de propostas de preços para
procedimento licitatório e dispensa de licitação, para aquisição de merenda escolar.
Fato
Foi verificada a ocorrência de conluio entre proponentes em três processos de aquisição, pela
Prefeitura Municipal de Itaquitinga/PE (PMI), de gêneros alimentícios destinados à merenda
escolar.
Por meio da Dispensa de Licitação nº 006/2013 (Processo Licitatório nº 016/2013), foi
contratada a empresa Comercial Itambé Ltda. (CNPJ 02.775.367/0001-02) para o
“fornecimento parcelado de gêneros alimentícios em geral, destinados à merenda escolar do
Município de Itaquitinga”. O Contrato nº 015/2013 foi celebrado em 8 de março de 2013, no
valor de R$ 145.580,20, com vigência de noventa dias. Foi previsto possível abreviamento
desta vigência, “em caso de encerramento do processo licitatório antes do término do prazo
previsto” no instrumento contratual. Posteriormente, a vigência foi prorrogada por mais
noventa dias, por meio de aditivo contratual.
Com relação à Dispensa nº 006/2013, verifica-se que os preços unitários das três propostas de
preços constantes do processo (fls. 7-17) guardam estrita correlação entre si, evidenciando
que tais propostas não foram elaboradas de forma independente. Os preços unitários propostos
pela empresa Edicli Ltda. – ME (CNPJ 09.516.493/0001-91) correspondem, para cada um dos
56 itens a serem adquiridos, aos preços propostos pela Itambé acrescidos do percentual de 5%
(mais ou menos um centavo). De forma semelhante, os preços unitários propostos pela
empresa Comercial J&C de Alimentos Ltda. – ME (CNPJ 17.424.049/0001-74)
correspondem, para 55 dos 56 itens, aos preços propostos pela Itambé acrescidos do percentual
de 3% (mais ou menos um centavo). Ademais, verifica-se que a proposta de preços da J&C
(fls. 7-10) é datada de 11 de março de 2013 – posterior, portanto, à própria celebração do
Contrato nº 015/2013.
Ainda, verificam-se erros ortográficos coincidentes entre as propostas das duas empresas não
contratadas, erros esses ausentes do termo de referência da Prefeitura. As propostas das
empresas Edicli e J&C apresentam os seguintes erros ortográficos em comum: “unitario”, em
vez de “unitário” (títulos das colunas); “alimenticios pereciveis” em vez de “alimentícios
perecíveis” (título do lote I); “alimenticios não pereciveis” em vez de “alimentícios não
perecíveis” (título do lote IV); “achacolatado” em vez de “achocolatado” (lote IV, item 1);
“açucar” em vez de “açúcar” (lote IV, itens 2 e 16); “lactea” em vez de “láctea” (lote IV, itens
6 e 7); “colorifico” em vez de “colorífico” (lote IV, item 13); “floção” em vez de “flocão”
(lote IV, item 15); “plastico” em vez de “plástico” (lote IV, item 15); “esapguete” em vez de
“espaguete” (lote IV, item 19); “comestivel” em vez de “comestível” (lote IV, itens 23 e 30);
“dse” em vez de “de” (lote IV, item 23); “ndustrializado” em vez de “industrializado” (lote
IV, item 32); e “côco” em vez de “coco” (lote V, item 2). Mesmo um erro de digitação, em
que aparece “embalagem de kg” em vez de “embalagem de 1kg”, se repetiu em ambas as
propostas (lote IV, item 29).
No ano seguinte, por meio da Dispensa de Licitação nº 001/2014 (Processo Licitatório nº
017/2014), foi contratada a mesma empresa (Comercial Itambé Ltda.) para a “aquisição de
gêneros alimentícios, com fornecimento parcelado, em caráter emergencial, destinados à
Secretaria Municipal de Educação”. O Contrato nº 168/2014 - A foi celebrado em 28 de
março de 2014, no valor de R$ 298.592,84, com vigência de 180 dias. Foi previsto possível
abreviamento desta vigência, “em caso de encerramento do processo licitatório antes do
término do prazo previsto” no instrumento contratual.
Também com relação à Dispensa nº 001/2014, verifica-se que os preços unitários das três
propostas de preços constantes do processo (fls. 8-20) guardam estrita correlação entre si,
evidenciando que tais propostas não foram elaboradas de forma independente. Os preços
unitários propostos pela empresa Transroca Comercial Ltda. (CNPJ 04.159.635/0001-97)
correspondem, para cada um dos 56 itens a serem adquiridos, aos preços propostos pela
Comercial Itambé acrescidos de 10%. De forma similar, os preços unitários propostos pela
empresa Da Mata Comércio e Serviços Ltda. – ME (CNPJ 17.614.246/0001-56)
correspondem, para todos os itens, aos preços propostos pela Itambé acrescidos de 15,5%.
Ainda, verificam-se erros ortográficos coincidentes entre as propostas das três empresas, erros
esses ausentes do termo de referência da Prefeitura. As propostas das empresas Transroca, Da
Mata e Itambé apresentam os seguintes erros ortográficos em comum: “Musculo”, em vez de
“Músculo” (lote I, item 2); “embalagem .” em vez de “embalagem.” (lote I, item 6);
“qualidade.Fatiado” em vez de “qualidade. Fatiado” (lote I, item 7); “congeladade de” em vez
de “congelada de” (lote IV, item 24); e “iodad” em vez de “iodado” (lote IV, item 29). Até
erros de digitação se repetem nas três propostas: na coluna “und”, sempre que a unidade de
medida é “unidade”, consta “und” na referida coluna; em dois itens (lote II, item 5 e lote V,
item 1), porém, consta “unid” nas três propostas apresentadas, o que não ocorre no termo de
referência.
No mesmo ano, por meio do Pregão Presencial nº 004/2014 (Processo Licitatório nº
019/2014), foram contratadas as empresas Comercial Itambé Ltda. (CNPJ 02.775.367/0001-
02), Da Mata Comércio e Serviços Ltda. – ME (CNPJ 17.614.246/0001-56) e Andrea Andrade
da Silva – ME (CNPJ 12.084.944/0001-73) para o “fornecimento parcelado de gêneros
alimentícios, para composição da merenda escolar, destinada aos alunos matriculados na
Rede Municipal de Ensino de Itaquitinga-PE”. Os Contratos nº 241/2014, nº 242/2014 e nº
243/2014 foram celebrados em 10 de setembro de 2014, nos valores de R$ 865.753,35, R$
94.514,65 e R$ 226.789,60, respectivamente, com vigência até 31 de dezembro de 2014.
Posteriormente, a vigência foi prorrogada até 10 de setembro de 2015, por meio de aditivo
contratual.
Com relação ao Pregão nº 004/2014, verifica-se que os preços unitários das três propostas de
preços que constituíram a base das estimativas de preços guardam estrita correlação entre si,
evidenciando que tais propostas não foram elaboradas de forma independente. Ressalte-se que
constam duas estimativas de preços no Processo Licitatório nº 019/2014, sendo uma de
abril/maio de 2014 (fls. 13-32) e outra de agosto de 2014 (fls. 98-127). Isto ocorreu porque,
após a publicação do edital, em 12 de maio de 2014, e seis dias antes da data da sessão de
abertura do certame, o Prefeito de Itaquitinga, por meio do Ofício GP nº 018/2014, de 21 de
maio de 2014 (fls. 93), comunicou à Comissão Permanente de Licitação (CPL) o adiamento
“Sine Die” da sessão inicial do certame, “até sua regularização e readequação dos termos
processuais e editalícios”, determinando que fosse publicado novo aviso para a realização do
certame “após as adequações necessárias a serem realizadas pela Secretaria Municipal de
Educação”. Não foram localizadas no processo informações acerca da motivação das referidas
alterações, que envolveram: a eliminação de 2 dos 130 itens, a redução do quantitativo de
outros 38 itens e o aumento de quantitativos de outros seis; e a realização de nova pesquisa de
preços, em que foram consultadas as mesmas três empresas da pesquisa anterior, sendo que
duas delas apresentaram preços significativamente maiores (média de 9,2% de acréscimo para
uma delas e de 5,3% para a outra), enquanto a terceira praticamente manteve os mesmos
preços da proposta anterior (acréscimo de 0,15% no total, devido a preços maiores em apenas
quatro dos 128 itens).
No tocante à primeira pesquisa de preços, verifica-se que os preços unitários propostos pela
empresa Eliab Américo Coutinho – ME (CNPJ 11.958.989/0001-67) correspondem, para cada
um dos 128 itens, aos preços propostos pela Comercial Itambé acrescidos de 8,7%. Da mesma
forma, os preços unitários propostos pela empresa Santos Comércio, Distribuidora e Serviços
Ltda. (CNPJ 13.272.409/0001-09) correspondem aos preços propostos pela Itambé acrescidos
de 4,3%.
O mesmo fenômeno foi observado na segunda pesquisa de preços. Neste caso, os preços
unitários propostos pela Comercial Américo correspondem, para 119 dos 128 itens, aos preços
propostos pela Comercial Itambé acrescidos de 3,1%, enquanto os preços unitários propostos
pela empresa Santos correspondem, para 121 dos 128 itens, aos preços propostos pela Itambé
acrescidos de 8,7%.
É altamente improvável que propostas elaboradas por três empresas diferentes contenham
preços unitários com tais níveis de correlação entre si, a não ser que tenham advindo de uma
fonte comum. Ressalte-se que, em todos os processos de aquisição em tela, quando as
propostas de preços foram apresentadas não haviam sido divulgados preços unitários
estimados pela Administração; ao contrário, as propostas das empresas serviriam como base
para tal estimativa.
Em suma, os fatos relatados evidenciam que, nos citados processos de aquisição de gêneros
alimentícios realizados pela PMI, as propostas de preços das empresas consultadas não foram
feitas de modo independente, mas sim de forma previamente combinada entre elas,
caracterizando simulação, conluio e, consequentemente, fraude.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Unidade Examinada se manifestou por meio do Ofício nº 85/2016, de 17 de maio de 2016,
nos seguintes termos:
“Os itens 3; 4; 5 e 6, do respeitável Relatório, consoante se extrai de seu teor, tratam do
apontamento de possíveis irregularidades, nos procedimentos licitatórios que enumeram, e
guardam grande simetria entre si, no tocante a essas apontadas anomalias e, diante disso,
parece sugestivo que os esclarecimentos aflorem em um só tópico, até mesmo para que se
objetive o princípio da economia processual.
Íntimo de todos é que o Município de Itaquitinga é daqueles de pequeno porte, que sobrevive,
pode-se dizer, quase que unicamente do repasse efetuado, pelo Governo Federal, das cotas
do FPM e dos programas oriundos de outras esferas de governo, conquanto quase que não
possua receita direta. [...]
Com isso, não sobram recursos financeiros para reciclagem de pessoal, mediante
encaminhamento de servidores e agentes políticos a congressos, seminários, cursos e
congêneres. O fato é que a ausência de recursos financeiros afetam, também, os recursos
humanos, porquanto, servidores passam a alinhavar com suas próprias linhas e, em esforço
incomum, tirar as suas interpretações às normas positivas, segundo o seu próprio
entendimento. Quando muito, recorre a assessoramentos contratados, embora, por questão
de celeridade do serviço, na maioria das vezes, necessitam tomar atitudes próprias.
A Administração municipal, mesmo naquelas ocasiões em que o valor da despesa não exige
a realização de procedimento licitatório ou de dispensa formal, em virtude do limite
estabelecido, sempre recorre a cotações de preço, porque esse foi um princípio por ela
estabelecido, para se alcançar e exercer a economicidade, objetivando o bem comum.
Muitas vezes, como se percebe ao longo do respeitável Relatório da Auditoria, se cometeu
inabilidades e erros até grosseiros - isso em face de inexperiências e despreparo mesmo -,
mas, se obteve o melhor e mais vantajoso à Administração.
O cenário que se tem vivido, no Brasil, nos últimos tempos, enseja que a presunção da
inocência passe a ser um instituto em extinção. Cada agente público, na verdade, invertendo
o ônus da prova, acima de tudo e preventivamente, precisa desprender muito esforço para
provar que é diferente. E quando isso ocorre - a prova da ausência de desonestidade -, já se
tem enfrentado enorme censura, mesmo que por abstração, em apenas relatórios
preliminares, cravando a ferida íntima, expressa na violação à honra subjetiva, naquele
conceito que cada um faz de si.
Tal relato não expressa a mínima censura à Auditoria em questão, sobremodo, porque,
consoante registrado linhas atrás, o cenário nacional obriga a toda e qualquer fiscalização
partir de presunções, à luz dos mínimos indícios existentes.
Perceba-se que, na grande maioria dos casos em análise, os erros, as falhas e até grosserias,
resultaram em benefício da administração, voltando-se para o bem comum, posto que os
equívocos apontados deixem claro - claríssimo mesmo - a prova patente de inabilidade,
porém, sem que isso ateste desonestidade, mormente, porque essa não se presume e sim exige
provas concretas, inconcussas, irretorquíveis, posto que em nenhum país civilizado no mundo
alguém pode ser condenado sem certeza da culpa.
[...]
Umas das maiores expressões dessa inabilidade e não de desonestidade, está no fato de que
os membros da Comissão Permanente de Licitação não tiveram habilidade suficiente e nem
o preparo, que só o tempo oferece, traduzido em experiência, para perceberem os vícios
grosseiros que as propostas apresentavam.
Urge atentar-se para o fato de que quem tem o objetivo de promover falcatrua, fraudar o
erário e cometer desonestidade não registra atos que só os inábeis, ingênuos e de boa fé
podem fazê-lo.
Uma Administração pública que pretende-se fraudar o erário não deixaria no bojo do
processo licitatório parecer jurídico da assessoria chamando a atenção para os rigores da
lei e advertindo à necessidade de sua observação.
Por outra, não registraria nos contratos, como se fez sempre, cláusulas estabelecendo a
interrupção de sua vigência, na hipótese de conclusão do processo licitatório a ser
instaurado.
Faltou à Comissão Permanente de Licitação, na verdade, a devida malícia que preserva os
agentes públicos de malfeitos de terceiros que pactuam com a administração pública. E isso
se justifica no fato da inexperiência do pessoal e da própria inabilidade para lidar com
processos bastante cobiçados, por aqueles que se dispõem a esse tipo de contratação.
Não se pretende, com isso, se admitir que tenha havido conluio entre as empresas cotadas ou
licitantes, mesmo porque essas que foram procuradas, antes do conceito de oferecerem o
melhor preço, estavam marcadas pela reputação ilibada que permitiu a procura.
Mas, independentemente da presunção que se possa fazer, a administração não poderia
interferir no relacionamento externo de quem quer que o fosse, a ponto de não permitir a
cotação ou a participação de empresas que se relacionassem de fato, posto que o direito gira
em torno das provas. E mais que isso, a Comissão de Licitação, como ressaltado
anteriormente, não tinha experiência suficiente para se precaver de atos que pudessem advir
desse tipo de relação contratual.
[...]
Nos diversos casos apontados pela equipe técnica, há de se reconhecer ter ocorrido
inabilidade dos agentes públicos, porém, essa, a negligência, a imperícia, consoante
entendimento jurisprudencial, a exemplo dos Acórdãos a seguir transcritos, sobremodo, do
egrégio Superior Tribunal de Justiça, não caracterizam ato de improbidade administrativa,
verbis:
[...]
MARCELO FIGUEIREDO, em sua obra "Probidade administrativa", 4. ed., São Paulo,
Malheiros, 2000, p. 24, escrevendo sobre o tema, assim explica: "Nessa direção, não nos
parece crível punir o agente público, ou equiparado, quando o ato acoimado de
improbidade é, na verdade, fruto de inabilidade, de gestão imperfeita, ausente o elemento
de desonestidade, ou de improbidade propriamente dita". (grifo de agora)
No mesmo sentido é a lição de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, que, a esse
respeito, assim se expressa:
[...]
Aliás, nesse sentido, também, é o escólio de ALEXANDRE DE MORAES, que, em obra
recente, assim escreve: "A lei 8.429/92 consagrou a responsabilidade subjetiva do servidor
público exigindo o dolo nas três espécies de ato de improbidade administrativa." (Direito
constitucional administrativo, São Paulo. Atlas,2002, p. 320-321).
O TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO, aliás, adota essa mesma
orientação doutrinária e jurisprudencial, "verbis":
[...]
A remansada jurisprudência do egrégio SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA se inclina
no sentido de que "é o dolo genérico consubstanciado na vontade livre e consciente de
dispensar ou inexigir licitação ou deixar de observar as formalidades pertinentes, quando
se cuidar de dispensa ou inexigibilidade de licitação", que caracteriza o delito definido no
art. 89, da Lei n. 8.666/93, e suas alterações posteriores, verbis:
[...]
Extrai-se, pois, dos inúmeros textos doutrinários e jurisprudenciais citados, linhas atrás, que
a responsabilização por ato de improbidade administrativa não pode decorrer de simples
presunção. Ao contrário, se exige a efetiva demonstração do dolo do autor do ato ilícito,
porque, como salientado, ímprobo é aquele que é desonesto, isto é, aquele que,
intencionalmente, age com o intuito de lesar a Administração Pública.
Já não é recente o entendimento jurisprudencial de que as sanções provenientes da dicção da
Lei n. 8.429/92 devem ser consequência de provas concretas da existência do dano
patrimonial e do dolo, e não de indícios, de conjecturas, verbis:
[...]
Não se duvida da real existência de equívocos e falhas nos procedimentos relacionados pela
equipe técnica, de que trata este tópico, mas, consoante comprovado ao longo das presentes
razões e, também, demonstrado na análise feita pelo venerando Relatório, esses fatores
censurados residem no campo da formalidade, sem repercussão substancial, que seria a
prova do dano ao erário, se levando à conclusão, mesmo que em estudo perfunctório, de que
tudo isso resultou de inabilidade de servidores, sem qualquer procedimento intencional,
doloso, má fé.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em sua manifestação, a Unidade Examinada não contesta os fatos constatados, e os classifica
“no campo da formalidade, sem repercussão substancial”, concluindo tratar-se de resultado
de “inabilidade de servidores, sem qualquer procedimento intencional, doloso, má fé”.
Afirma também que, apesar disso, “se obteve o melhor e mais vantajoso à Administração”.
Releva ressaltar que o papel da fiscalização é o de constatar a (des)conformidade da situação
encontrada em relação a uma referência. Neste sentido, o fato aqui constatado – a ocorrência
de conluio entre proponentes – independe do apontamento de responsáveis. Tampouco se fez
juízo de valor acerca do dolo ou culpa de eventuais responsáveis pelos fatos. Apesar disso,
não se pode reputar a totalidade dos fatos relatados à “inabilidade de servidores, sem qualquer
procedimento intencional”, fruto da carência de “recursos financeiros para reciclagem de
pessoal”, como afirma a Unidade. Pode ser citado como exemplo, na Dispensa nº 006/2013,
o fato de que a proposta de preços da empresa Comercial J&C de Alimentos Ltda. é posterior
à própria celebração do Contrato nº 015/2013.
Adicionalmente, ainda que se admita, como alegado pela Unidade, que as ocorrências
relatadas de conluio entre proponentes não tenham sido detectadas pela Comissão de
Licitação, a quem teria faltado “a devida malícia que preserva os agentes públicos de
malfeitos de terceiros que pactuam com a administração pública”, em função “da
inexperiência do pessoal e da própria inabilidade para lidar com processos bastante
cobiçados”, não se vislumbra como tais ocorrências possam ter resultado no “melhor e mais
vantajoso à Administração”, haja vista que o objetivo corriqueiro do conluio é a combinação
de preços entre proponentes, em flagrante contrariedade ao interesse público. Tampouco tais
fatos podem ser classificados “no campo da formalidade, sem repercussão substancial”.
A Unidade afirma também que, “independentemente da presunção que se possa fazer, a
administração não poderia interferir no relacionamento externo de quem quer que o fosse, a
ponto de não permitir a cotação ou a participação de empresas que se relacionassem de fato,
posto que o direito gira em torno das provas”. A esse respeito, verifica-se que a jurisprudência
do Tribunal de Contas da União (TCU) é no sentido de que indícios podem ser utilizados para
se concluir pela existência de conluio ou fraude, desde que sejam “vários, concordantes e
convergentes” (Acórdão nº 630/2006 - Plenário), como nos casos abordados. Assim, a
Unidade poderia, sim, ter tomado providências, tais como: a desconsideração de propostas
apresentadas nos processos de dispensa de licitação (nº 006/2013 e nº 001/2014), ou mesmo
das propostas que constituíram a base das estimativas de preços do Pregão Presencial nº
004/2014; a anulação dos processos de aquisição atingidos pelos conluios; ou a aplicação da
penalidade de inidoneidade para licitar. A esse respeito, o TCU deliberou que “é admitida a
prova indiciária como fundamento para a declaração de inidoneidade de empresa licitante,
independendo, para tanto, o recebimento de qualquer benefício pela empresa, bastando, tão-
somente, a participação na fraude” (Acórdão nº 1.262/2007 - Plenário).
A Unidade destacou ainda que “a negligência, a imperícia, consoante entendimento
jurisprudencial, [...] não caracterizam ato de improbidade administrativa”, tendo
colacionado extensa jurisprudência nesse sentido. A esse respeito, repise-se que não é objetivo
de uma ação de fiscalização como a aqui relatada o apontamento de responsáveis pelos fatos
constatados, nem de eventual dolo ou culpa dos agentes envolvidos, tampouco seu
enquadramento como atos de improbidade administrativa.
##/AnaliseControleInterno##
2.2.5. Desclassificação indevida de licitante no Pregão Presencial nº 004/2014.
Fato
No âmbito do Pregão Presencial nº 004/2014 (Processo Licitatório nº 019/2014), cujo objeto
foi o “fornecimento parcelado de gêneros alimentícios, para composição da merenda escolar,
destinada aos alunos matriculados na Rede Municipal de Ensino de Itaquitinga-PE”, constam
dos autos do processo os protocolos de recebimento de edital relativos a sete empresas. Apenas
uma delas, porém, participou da sessão pública do certame, realizada em 29 de agosto de 2014.
Trata-se da Comercial Itambé Ltda. (CNPJ 02.775.367/0001-02), que mais tarde viria a ser
uma das vencedoras do certame, com 72,9% do objeto contratado. As outras seis empresas
cujo protocolo de recebimento de edital consta dos autos não acorreram à sessão.
Na referida sessão pública, foram credenciadas para participação no certame cinco licitantes
cujos representantes compareceram à sessão, sendo que para quatro deles não constam dos
autos do processo os respectivos protocolos de recebimento de edital. Entregues os envelopes
contendo as propostas de preços e os documentos de habilitação das licitantes, a sessão foi
suspensa para análise detalhada (“averiguação das multiplicações, marcas, formalismo”) das
propostas de preços pela comissão de licitação, ficando agendada para o dia 5 de setembro de
2014.
Na data marcada foi realizada nova sessão pública, à qual compareceram representantes de
quatro das cinco licitantes que haviam sido credenciadas para participação do certame. Não
se fez representar a licitante WJR Comercial Ltda. – ME (CNPJ 17.327.548/0001-43). De
acordo com a ata da sessão pública (fls. 582-605), a pregoeira anunciou a desclassificação da
proposta de preços da WJR, “a qual foi apresentada por lote, em desacordo com o edital, pois
o julgamento é por item”.
A referida proposta de preços (fls. 316-332), porém, não está em desacordo com os termos do
instrumento convocatório. O termo de referência, Anexo I do edital, em seu item “06 – Da
especificação, quantitativos e valor estimado de referência”, dispõe os dados dos itens a serem
licitados em cinco quadros, a saber: “gêneros alimentícios perecíveis” (itens 01 a 27); “frutas”
(itens 01 a 11); “verduras/legumes” (itens 01 a 15); “gêneros alimentícios não perecíveis”
(itens 01 a 71); e “pães e bolos” (itens 01 a 04). Já a proposta da WJR acrescenta a
denominação de “lote” a esses mesmos grupos de alimentos, ou seja: chama de “lote I” os
“gêneros alimentícios perecíveis”, de “lote II” as “frutas”, de “lote III” as “verduras/legumes”
e de “lote IV” os “gêneros alimentícios não perecíveis”. Para cada um desses grupos de
alimentos, a licitante fez propostas de preços para cada um de seus itens. Assim, verifica-se
descabida a motivação da desclassificação de tal proposta.
A licitante desclassificada não fez propostas de preços para os itens do grupo “pães e bolos”.
Este, porém, não foi o motivo de sua desclassificação, e nem poderia sê-lo, pois não há
exigência editalícia de apresentação de propostas para todos os itens. Tal exigência hipotética
seria inapropriada, visto tratar-se de um pregão presencial para registro de preços, com
julgamento por item. Aliás, dos quatro licitantes classificadas para a fase de lances, apenas
uma apresentou propostas para todos os itens licitados.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Unidade Examinada se manifestou por meio do Ofício nº 85/2016, de 17 de maio de 2016,
nos seguintes termos:
“Os itens 3; 4; 5 e 6, do respeitável Relatório, consoante se extrai de seu teor, tratam do
apontamento de possíveis irregularidades, nos procedimentos licitatórios que enumeram, e
guardam grande simetria entre si, no tocante a essas apontadas anomalias e, diante disso,
parece sugestivo que os esclarecimentos aflorem em um só tópico, até mesmo para que se
objetive o princípio da economia processual.
Íntimo de todos é que o Município de Itaquitinga é daqueles de pequeno porte, que sobrevive,
pode-se dizer, quase que unicamente do repasse efetuado, pelo Governo Federal, das cotas
do FPM e dos programas oriundos de outras esferas de governo, conquanto quase que não
possua receita direta. [...]
Com isso, não sobram recursos financeiros para reciclagem de pessoal, mediante
encaminhamento de servidores e agentes políticos a congressos, seminários, cursos e
congêneres. O fato é que a ausência de recursos financeiros afetam, também, os recursos
humanos, porquanto, servidores passam a alinhavar com suas próprias linhas e, em esforço
incomum, tirar as suas interpretações às normas positivas, segundo o seu próprio
entendimento. Quando muito, recorre a assessoramentos contratados, embora, por questão
de celeridade do serviço, na maioria das vezes, necessitam tomar atitudes próprias.
A Administração municipal, mesmo naquelas ocasiões em que o valor da despesa não exige
a realização de procedimento licitatório ou de dispensa formal, em virtude do limite
estabelecido, sempre recorre a cotações de preço, porque esse foi um princípio por ela
estabelecido, para se alcançar e exercer a economicidade, objetivando o bem comum.
Muitas vezes, como se percebe ao longo do respeitável Relatório da Auditoria, se cometeu
inabilidades e erros até grosseiros - isso em face de inexperiências e despreparo mesmo -,
mas, se obteve o melhor e mais vantajoso à Administração.
O cenário que se tem vivido, no Brasil, nos últimos tempos, enseja que a presunção da
inocência passe a ser um instituto em extinção. Cada agente público, na verdade, invertendo
o ônus da prova, acima de tudo e preventivamente, precisa desprender muito esforço para
provar que é diferente. E quando isso ocorre - a prova da ausência de desonestidade -, já se
tem enfrentado enorme censura, mesmo que por abstração, em apenas relatórios
preliminares, cravando a ferida íntima, expressa na violação à honra subjetiva, naquele
conceito que cada um faz de si.
Tal relato não expressa a mínima censura à Auditoria em questão, sobremodo, porque,
consoante registrado linhas atrás, o cenário nacional obriga a toda e qualquer fiscalização
partir de presunções, à luz dos mínimos indícios existentes.
Perceba-se que, na grande maioria dos casos em análise, os erros, as falhas e até grosserias,
resultaram em benefício da administração, voltando-se para o bem comum, posto que os
equívocos apontados deixem claro - claríssimo mesmo - a prova patente de inabilidade,
porém, sem que isso ateste desonestidade, mormente, porque essa não se presume e sim exige
provas concretas, inconcussas, irretorquíveis, posto que em nenhum país civilizado no mundo
alguém pode ser condenado sem certeza da culpa.
[...]
Umas das maiores expressões dessa inabilidade e não de desonestidade, está no fato de que
os membros da Comissão Permanente de Licitação não tiveram habilidade suficiente e nem
o preparo, que só o tempo oferece, traduzido em experiência, para perceberem os vícios
grosseiros que as propostas apresentavam.
Urge atentar-se para o fato de que quem tem o objetivo de promover falcatrua, fraudar o
erário e cometer desonestidade não registra atos que só os inábeis, ingênuos e de boa fé
podem fazê-lo.
Uma Administração pública que pretende-se fraudar o erário não deixaria no bojo do
processo licitatório parecer jurídico da assessoria chamando a atenção para os rigores da
lei e advertindo à necessidade de sua observação.
Por outra, não registraria nos contratos, como se fez sempre, cláusulas estabelecendo a
interrupção de sua vigência, na hipótese de conclusão do processo licitatório a ser
instaurado.
Faltou à Comissão Permanente de Licitação, na verdade, a devida malícia que preserva os
agentes públicos de malfeitos de terceiros que pactuam com a administração pública. E isso
se justifica no fato da inexperiência do pessoal e da própria inabilidade para lidar com
processos bastante cobiçados, por aqueles que se dispõem a esse tipo de contratação.
[...]
Nos diversos casos apontados pela equipe técnica, há de se reconhecer ter ocorrido
inabilidade dos agentes públicos, porém, essa, a negligência, a imperícia, consoante
entendimento jurisprudencial, a exemplo dos Acórdãos a seguir transcritos, sobremodo, do
egrégio Superior Tribunal de Justiça, não caracterizam ato de improbidade administrativa,
verbis:
[...]
MARCELO FIGUEIREDO, em sua obra "Probidade administrativa", 4. ed., São Paulo,
Malheiros, 2000, p. 24, escrevendo sobre o tema, assim explica: "Nessa direção, não nos
parece crível punir o agente público, ou equiparado, quando o ato acoimado de
improbidade é, na verdade, fruto de inabilidade, de gestão imperfeita, ausente o elemento
de desonestidade, ou de improbidade propriamente dita". (grifo de agora)
No mesmo sentido é a lição de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, que, a esse
respeito, assim se expressa:
[...]
Aliás, nesse sentido, também, é o escólio de ALEXANDRE DE MORAES, que, em obra
recente, assim escreve: "A lei 8.429/92 consagrou a responsabilidade subjetiva do servidor
público exigindo o dolo nas três espécies de ato de improbidade administrativa." (Direito
constitucional administrativo, São Paulo. Atlas,2002, p. 320-321).
O TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO, aliás, adota essa mesma
orientação doutrinária e jurisprudencial, "verbis":
[...]
A remansada jurisprudência do egrégio SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA se inclina
no sentido de que "é o dolo genérico consubstanciado na vontade livre e consciente de
dispensar ou inexigir licitação ou deixar de observar as formalidades pertinentes, quando
se cuidar de dispensa ou inexigibilidade de licitação", que caracteriza o delito definido no
art. 89, da Lei n. 8.666/93, e suas alterações posteriores, verbis:
[...]
Extrai-se, pois, dos inúmeros textos doutrinários e jurisprudenciais citados, linhas atrás, que
a responsabilização por ato de improbidade administrativa não pode decorrer de simples
presunção. Ao contrário, se exige a efetiva demonstração do dolo do autor do ato ilícito,
porque, como salientado, ímprobo é aquele que é desonesto, isto é, aquele que,
intencionalmente, age com o intuito de lesar a Administração Pública.
Já não é recente o entendimento jurisprudencial de que as sanções provenientes da dicção da
Lei n. 8.429/92 devem ser consequência de provas concretas da existência do dano
patrimonial e do dolo, e não de indícios, de conjecturas, verbis:
[...]
Não se duvida da real existência de equívocos e falhas nos procedimentos relacionados pela
equipe técnica, de que trata este tópico, mas, consoante comprovado ao longo das presentes
razões e, também, demonstrado na análise feita pelo venerando Relatório, esses fatores
censurados residem no campo da formalidade, sem repercussão substancial, que seria a
prova do dano ao erário, se levando à conclusão, mesmo que em estudo perfunctório, de que
tudo isso resultou de inabilidade de servidores, sem qualquer procedimento intencional,
doloso, má fé.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em sua manifestação, a Unidade Examinada não contesta os fatos constatados, e os classifica
“no campo da formalidade, sem repercussão substancial”, concluindo tratar-se de resultado
de “inabilidade de servidores, sem qualquer procedimento intencional, doloso, má fé”.
Afirma também que, apesar disso, “se obteve o melhor e mais vantajoso à Administração”.
Releva ressaltar que o papel da fiscalização é o de constatar a (des)conformidade da situação
encontrada em relação a uma referência. Neste sentido, o fato aqui constatado – a
desclassificação indevida de licitante – independe do apontamento de responsáveis.
Tampouco se fez juízo de valor acerca do dolo ou culpa de eventuais responsáveis pelos fatos.
Adicionalmente, ainda que se admita, como alegado pela Unidade, que o fato tenha ocorrido
por “inabilidade de servidores” da Comissão de Licitação, não se vislumbra como a
desclassificação indevida de licitante possa ter resultado no “melhor e mais vantajoso à
Administração”, haja vista que tende a reduzir a competitividade do certame, em flagrante
contrariedade ao interesse público. Tampouco tais fatos podem ser classificados “no campo
da formalidade, sem repercussão substancial”.
A Unidade destacou ainda que “a negligência, a imperícia, consoante entendimento
jurisprudencial, [...] não caracterizam ato de improbidade administrativa”, tendo
colacionado extensa jurisprudência nesse sentido. A esse respeito, repise-se que não é objetivo
de uma ação de fiscalização como a aqui relatada o apontamento de responsáveis pelos fatos
constatados, nem de eventual dolo ou culpa dos agentes envolvidos, tampouco seu
enquadramento como atos de improbidade administrativa.
##/AnaliseControleInterno##
2.2.6. Falhas na formalização dos Contratos nº 015/2013 e nº 168/2014.
Fato
Foram verificadas falhas na formalização do Contrato nº 015/2013, oriundo da Dispensa de
Licitação nº 006/2013 (Processo Licitatório nº 016/2013), cujo objeto é o “fornecimento
parcelado de gêneros alimentícios em geral, destinados à merenda escolar do Município de
Itaquitinga”, e também no Contrato nº 168/2014 - A, oriundo da Dispensa de Licitação nº
001/2014 (Processo Licitatório nº 017/2014), cujo objeto é a “aquisição de gêneros
alimentícios, com fornecimento parcelado, em caráter emergencial, destinados à Secretaria
Municipal de Educação”.
Primeiramente, no Contrato nº 015/2013 os preços unitários de três dos itens contratados
diferem dos constantes da proposta apresentada pela contratada (fls. 15-17). Para dois dos
itens, o preço contratado foi superior ao ofertado, enquanto que, para outro, o preço contratado
foi inferior ao ofertado, conforme se observa na Tabela a seguir.
Tabela 1 – Diferenças entre preços propostos e contratados - Contrato nº 015/2013 Lote Item Quant.
Contrato
R$ Unitário R$ Total Diferença
(R$) Contrato Cotação Contrato Correto
IV 28 540 5,90 7,00 3.186,00 3.780,00 - 594,00
IV 29 440 0,55 0,54 242,00 237,60 4,40
IV 30 480 5,10 4,94 2.448,00 2.371,20 76,80
Totais 5.876,00 6.388,80 - 512,80
Fontes: Cotação de preços da Comercial Itambé Ltda.; Contrato nº 015/2013.
Verifica-se que o impacto desta falha no total contratado, porém, é muito pequeno, da ordem
de 0,35% a favor da Administração.
Outras falhas formais no instrumento contratual, ocorridas em ambas as contratações em tela,
incluem: previsão de prorrogação da vigência contratual, quando tal prorrogação é vedada,
por tratar-se de dispensas de licitação com fulcro no inciso IV do art. 24 da Lei nº 8.666, de
21 de junho de 1993 (Cláusula Terceira); referência ao objeto do contrato como “serviços”,
quando na verdade trata-se de compras (Cláusula Sétima, § 1º); e referência a órgão do
contratante como “Tesouraria do Fundo Municipal de Assistência Social de Goiana”, quando
o contratante é Município de Itaquitinga/PE (Cláusula Nona, I). Ainda, no caso do Primeiro
Termo Aditivo ao Contrato nº 015/2013, o prazo de vigência foi formalmente iniciado em 8
de julho de 2013, quando o correto seria 8 de junho de 2013 (Cláusula Primeira).
No tocante à publicidade da contratação, em ambos os casos verifica-se que não consta dos
autos do processo a publicação do extrato do contrato na imprensa oficial, conforme
estabelecido no parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666/1993. O mesmo se verifica em
relação ao Primeiro Termo Aditivo ao Contrato nº 015/2013, celebrado em 6 de junho de
2013.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Unidade Examinada se manifestou por meio do Ofício nº 85/2016, de 17 de maio de 2016,
nos seguintes termos:
“Os itens 3; 4; 5 e 6, do respeitável Relatório, consoante se extrai de seu teor, tratam do
apontamento de possíveis irregularidades, nos procedimentos licitatórios que enumeram, e
guardam grande simetria entre si, no tocante a essas apontadas anomalias e, diante disso,
parece sugestivo que os esclarecimentos aflorem em um só tópico, até mesmo para que se
objetive o princípio da economia processual.
Íntimo de todos é que o Município de Itaquitinga é daqueles de pequeno porte, que sobrevive,
pode-se dizer, quase que unicamente do repasse efetuado, pelo Governo Federal, das cotas
do FPM e dos programas oriundos de outras esferas de governo, conquanto quase que não
possua receita direta. [...]
Com isso, não sobram recursos financeiros para reciclagem de pessoal, mediante
encaminhamento de servidores e agentes políticos a congressos, seminários, cursos e
congêneres. O fato é que a ausência de recursos financeiros afetam, também, os recursos
humanos, porquanto, servidores passam a alinhavar com suas próprias linhas e, em esforço
incomum, tirar as suas interpretações às normas positivas, segundo o seu próprio
entendimento. Quando muito, recorre a assessoramentos contratados, embora, por questão
de celeridade do serviço, na maioria das vezes, necessitam tomar atitudes próprias.
A Administração municipal, mesmo naquelas ocasiões em que o valor da despesa não exige
a realização de procedimento licitatório ou de dispensa formal, em virtude do limite
estabelecido, sempre recorre a cotações de preço, porque esse foi um princípio por ela
estabelecido, para se alcançar e exercer a economicidade, objetivando o bem comum.
Muitas vezes, como se percebe ao longo do respeitável Relatório da Auditoria, se cometeu
inabilidades e erros até grosseiros - isso em face de inexperiências e despreparo mesmo -,
mas, se obteve o melhor e mais vantajoso à Administração.
O cenário que se tem vivido, no Brasil, nos últimos tempos, enseja que a presunção da
inocência passe a ser um instituto em extinção. Cada agente público, na verdade, invertendo
o ônus da prova, acima de tudo e preventivamente, precisa desprender muito esforço para
provar que é diferente. E quando isso ocorre - a prova da ausência de desonestidade -, já se
tem enfrentado enorme censura, mesmo que por abstração, em apenas relatórios
preliminares, cravando a ferida íntima, expressa na violação à honra subjetiva, naquele
conceito que cada um faz de si.
Tal relato não expressa a mínima censura à Auditoria em questão, sobremodo, porque,
consoante registrado linhas atrás, o cenário nacional obriga a toda e qualquer fiscalização
partir de presunções, à luz dos mínimos indícios existentes.
Perceba-se que, na grande maioria dos casos em análise, os erros, as falhas e até grosserias,
resultaram em benefício da administração, voltando-se para o bem comum, posto que os
equívocos apontados deixem claro - claríssimo mesmo - a prova patente de inabilidade,
porém, sem que isso ateste desonestidade, mormente, porque essa não se presume e sim exige
provas concretas, inconcussas, irretorquíveis, posto que em nenhum país civilizado no mundo
alguém pode ser condenado sem certeza da culpa.
A equipe técnica, por vezes reinteradas, analisando alguns casos, atesta a inexistência de
prejuízo ao erário. Pode-se observar, por exemplo, no tópico sob o título "Falhas na
formalização dos Contratos nº 015/2013 e nº 168/2014", o seguinte registro: "Verifica-se
que o impacto desta falha no total contratado, porém. é muito pequeno, da ordem de 0,35%
a favor da Administracão.".
Outro fator interessante é que, embora, por inabilidade, tenha havido celebração de Termos
Aditivos que levaram a vigência de contratos a suplantarem o limite de prazo de 180 dias,
ferindo a Lei de Licitações e Contratos, os valores contratados foram mantidos, apesar da
crescente espiral inflacionária. A inabilidade, a falha grosseira, o despreparo teve como
resultado o mais vantajoso à administração.
Umas das maiores expressões dessa inabilidade e não de desonestidade, está no fato de que
os membros da Comissão Permanente de Licitação não tiveram habilidade suficiente e nem
o preparo, que só o tempo oferece, traduzido em experiência, para perceberem os vícios
grosseiros que as propostas apresentavam.
Urge atentar-se para o fato de que quem tem o objetivo de promover falcatrua, fraudar o
erário e cometer desonestidade não registra atos que só os inábeis, ingênuos e de boa fé
podem fazê-lo.
Uma Administração pública que pretende-se fraudar o erário não deixaria no bojo do
processo licitatório parecer jurídico da assessoria chamando a atenção para os rigores da
lei e advertindo à necessidade de sua observação.
Por outra, não registraria nos contratos, como se fez sempre, cláusulas estabelecendo a
interrupção de sua vigência, na hipótese de conclusão do processo licitatório a ser
instaurado.
Faltou à Comissão Permanente de Licitação, na verdade, a devida malícia que preserva os
agentes públicos de malfeitos de terceiros que pactuam com a administração pública. E isso
se justifica no fato da inexperiência do pessoal e da própria inabilidade para lidar com
processos bastante cobiçados, por aqueles que se dispõem a esse tipo de contratação.
[...]
No tocante a censurada ausência de publicação de extratos de contratos,
exemplificativamente, se ateve aquela Comissão Permanente de Licitação ao disposto no art.
6º, XIII, da Lei n. 8.666/93, com as alterações introduzidas pelas Leis ns. 9.648/98 e 9.854/99,
o qual estabelece que SE CONSIDERA IMPRENSA OFICIAL. para os Estados, o Distrito
Federal e os MUNICÍPIOS, O OUE FOR DEFINIDO NAS RESPECTIVAS LEIS.
A Constituição do Estado de Pernambuco, em seu art. 97, I, "b", prescreve o seguinte:
[...]
O art. 73, XXI, da Lei Orgânica do Município de Itaquitinga. por sua vez prescreve o
seguinte:
[...]
A conclusão tirada pela Comissão Permanente de Licitação parece razoável, em vista da falta
de melhor preparo, considerando que seus membros, pelas condições financeiras do
Município, não recorriam a seminários e congressos da espécie, praticando atos mediante
seus esforços interpretativos, que, às vezes, não eram os melhores.
A publicação ocorreu no local de costumes da Prefeitura e da Câmara Municipal, por ser
essa a formalidade estabelecida na Constituição do Estado de Pernambuco, conforme
definição do art. 6º, XIII, da citada Lei 8.666/93, como sendo imprensa oficial. Esse é o
espírito do referido dispositivo legal que conduziu a Comissão de Licitação a uma
interpretação equivocada, porém razoável.
O art. 6º, XIII, da Lei n. 8.666/93, define como imprensa oficial o que estabelecer a respectiva
lei local.
A Constituição do Estado de Pernambuco estabelece que os atos legislativos e administrativos
sejam publicados em órgão oficial ali jornal local ou em local bem visível da Prefeitura e da
Câmara.
O Município de Itaquitinga, como salientado, não dispõe de órgão oficial local ou de jornal
local; de forma que a publicação de seus atos em local bem visível da Prefeitura e da Câmara
é o meio eleito para a sua eficácia.
Nos diversos casos apontados pela equipe técnica, há de se reconhecer ter ocorrido
inabilidade dos agentes públicos, porém, essa, a negligência, a imperícia, consoante
entendimento jurisprudencial, a exemplo dos Acórdãos a seguir transcritos, sobremodo, do
egrégio Superior Tribunal de Justiça, não caracterizam ato de improbidade administrativa,
verbis:
[...]
MARCELO FIGUEIREDO, em sua obra "Probidade administrativa", 4. ed., São Paulo,
Malheiros, 2000, p. 24, escrevendo sobre o tema, assim explica: "Nessa direção, não nos
parece crível punir o agente público, ou equiparado, quando o ato acoimado de
improbidade é, na verdade, fruto de inabilidade, de gestão imperfeita, ausente o elemento
de desonestidade, ou de improbidade propriamente dita". (grifo de agora)
No mesmo sentido é a lição de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, que, a esse
respeito, assim se expressa:
[...]
Aliás, nesse sentido, também, é o escólio de ALEXANDRE DE MORAES, que, em obra
recente, assim escreve: "A lei 8.429/92 consagrou a responsabilidade subjetiva do servidor
público exigindo o dolo nas três espécies de ato de improbidade administrativa." (Direito
constitucional administrativo, São Paulo. Atlas,2002, p. 320-321).
O TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO, aliás, adota essa mesma
orientação doutrinária e jurisprudencial, "verbis":
[...]
A remansada jurisprudência do egrégio SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA se inclina
no sentido de que "é o dolo genérico consubstanciado na vontade livre e consciente de
dispensar ou inexigir licitação ou deixar de observar as formalidades pertinentes, quando
se cuidar de dispensa ou inexigibilidade de licitação", que caracteriza o delito definido no
art. 89, da Lei n. 8.666/93, e suas alterações posteriores, verbis:
[...]
Extrai-se, pois, dos inúmeros textos doutrinários e jurisprudenciais citados, linhas atrás, que
a responsabilização por ato de improbidade administrativa não pode decorrer de simples
presunção. Ao contrário, se exige a efetiva demonstração do dolo do autor do ato ilícito,
porque, como salientado, ímprobo é aquele que é desonesto, isto é, aquele que,
intencionalmente, age com o intuito de lesar a Administração Pública.
Já não é recente o entendimento jurisprudencial de que as sanções provenientes da dicção da
Lei n. 8.429/92 devem ser consequência de provas concretas da existência do dano
patrimonial e do dolo, e não de indícios, de conjecturas, verbis:
[...]
Não se duvida da real existência de equívocos e falhas nos procedimentos relacionados pela
equipe técnica, de que trata este tópico, mas, consoante comprovado ao longo das presentes
razões e, também, demonstrado na análise feita pelo venerando Relatório, esses fatores
censurados residem no campo da formalidade, sem repercussão substancial, que seria a
prova do dano ao erário, se levando à conclusão, mesmo que em estudo perfunctório, de que
tudo isso resultou de inabilidade de servidores, sem qualquer procedimento intencional,
doloso, má fé.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em sua manifestação, a Unidade Examinada não contesta os fatos constatados, e os classifica
“no campo da formalidade, sem repercussão substancial”, concluindo tratar-se de resultado
de “inabilidade de servidores, sem qualquer procedimento intencional, doloso, má fé”.
Afirma também que, apesar disso, “se obteve o melhor e mais vantajoso à Administração”.
Releva ressaltar que o papel da fiscalização é o de constatar a (des)conformidade da situação
encontrada em relação a uma referência. Neste sentido, o fato aqui constatado – falhas na
formalização de contratos – independe do apontamento de responsáveis. Tampouco se fez
juízo de valor acerca do dolo ou culpa de eventuais responsáveis pelos fatos.
A Unidade afirma que a própria “equipe técnica” da CGU, no relatório preliminar, “atesta a
inexistência de prejuízo ao erário”. Deve-se ressaltar que tal afirmação é verdadeira apenas
em relação a uma das falhas constatadas, qual seja, a formalização, no Contrato nº 015/2013,
de preços unitários que diferem dos constantes da proposta apresentada pela contratada.
No tocante à ausência de publicação do extrato do contrato na imprensa oficial, a Unidade
reconhece a falha apontada, na medida em que, após apresentar textos legais pertinentes à
matéria, afirma que “o espírito do referido dispositivo legal [...] conduziu a Comissão de
Licitação a uma interpretação equivocada, porém razoável”.
A Unidade destacou ainda que “a negligência, a imperícia, consoante entendimento
jurisprudencial, [...] não caracterizam ato de improbidade administrativa”, tendo
colacionado extensa jurisprudência nesse sentido. A esse respeito, repise-se que não é objetivo
de uma ação de fiscalização como a aqui relatada o apontamento de responsáveis pelos fatos
constatados, nem de eventual dolo ou culpa dos agentes envolvidos, tampouco seu
enquadramento como atos de improbidade administrativa.
##/AnaliseControleInterno##
2.2.7. Prorrogação contratual irregular e intempestividade na realização de
procedimento licitatório.
Fato
Por meio da Dispensa de Licitação nº 006/2013 (Processo Licitatório nº 016/2013), foi
contratada a empresa Comercial Itambé Ltda. (CNPJ 02.775.367/0001-02) para o
“fornecimento parcelado de gêneros alimentícios em geral, destinados à merenda escolar do
Município de Itaquitinga”. Em 4 de março de 2013, na solicitação de autorização para a
realização da contratação direta (fls. 2), com base na Lei nº 8.666/1993, art. 24, inciso IV
(“casos de emergência ou calamidade pública”), a Secretária Municipal de Educação declarou
a necessidade da contratação direta “por 90 (noventa) dias, ou enquanto durar o Processo
Licitatório”, “considerando que um processo a ser instaurado levará um tempo razoável para
ser concluído, não podendo o Município ficar sem a tal prestação destes serviços”.
O Contrato nº 015/2013 (fls. 46-50) foi celebrado em 8 de março de 2013, no valor de R$
145.580,20, com vigência de noventa dias. Foi previsto possível abreviamento desta vigência,
“em caso de encerramento do processo licitatório antes do término do prazo previsto” no
instrumento contratual (Cláusula Terceira, parágrafo único). Porém, ao contrário, em 6 de
junho de 2013 foi celebrado aditivo contratual (fls. 54-55) prorrogando a vigência da avença
por mais noventa dias, até 6 de setembro de 2013. Tal prorrogação vai de encontro ao
estabelecido no inciso IV do art. 24 da Lei nº 8.666/1993, como se observa na transcrição a
seguir:
“Art. 24. É dispensável a licitação: [...]
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de
atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de
pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente
para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as
parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e
oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou
calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos;” (Original sem grifo)
Registre-se ainda que não consta dos autos parecer da assessoria jurídica da Administração
sobre tal prorrogação contratual, em desacordo com o regramento do parágrafo único do art.
38 da Lei nº 8.666/1993, que estabelece que “as minutas de editais de licitação, bem como as
dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas
por assessoria jurídica da Administração”.
Adicionalmente, verifica-se que o Processo Licitatório nº 037/2013, referente ao Convite nº
018/2013, para a “aquisição com fornecimento parcelado de gêneros alimentícios em geral,
destinados à merenda escolar do Município de Itaquitinga”, somente foi instaurado em 4 de
novembro de 2013, ou seja, praticamente 60 dias após o término da vigência contratual
(irregularmente prorrogada) do Contrato nº 015/2013. A solicitação de autorização para a
abertura do processo licitatório (fls. 3) foi emitida pela Secretária Municipal de Educação
apenas em 30 de outubro de 2013. Os contratos oriundos do Convite nº 018/2013, de nº
034/2013 (fls. 131-134) e nº 035/2013 (fls. 135-137), foram celebrados em 19 de novembro
de 2013, nos valores de R$ 47.927,20 e R$ 11.998,40, com vigência até 31 de dezembro de
2013.
Também no exercício de 2014 houve contratação direta para aquisição de gêneros alimentícios
destinados à merenda escolar. Por meio da Dispensa de Licitação nº 001/2014 (Processo
Licitatório nº 017/2014), foi contratada a mesma empresa (Comercial Itambé Ltda.) para a
“aquisição de gêneros alimentícios, com fornecimento parcelado, em caráter emergencial,
destinados à Secretaria Municipal de Educação”. Em 10 de março de 2014, na solicitação de
autorização para a instauração de procedimento administrativo de dispensa de licitação (fls.
2), a Secretária Municipal de Educação declarou a necessidade da contratação direta “por 180
(cento e oitenta) dias ou até durar o competente procedimento licitatório”, “considerando que
foi constatado o desabastecimento dos gêneros alimentícios” e “que está previsto a
publicação de um Processo Licitatório na Modalidade de Pregão Presencial para a aquisição
dos referidos produtos, mas que até a sua conclusão poderá trazer enormes prejuízos ao
desenvolvimento das atividades”.
No Ofício SME nº 007/2014, de 18 de março de 2014, que solicita autorização do Prefeito de
Itaquitinga para a contratação direta, a Secretária Municipal de Educação ratificou a
necessidade da dispensa de licitação com base na Lei nº 8.666/1993, art. 24, inciso IV
(“emergência”), ressaltando jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco
(TCE-PE) e do Tribunal de Contas da União (TCU) segundo a qual “a situação prevista no
art. 24, IV, da Lei nº 8.666/93 não distingue a emergência real, resultante do imprevisível,
daquela resultante da incúria administrativa, sendo cabível, em ambas as hipóteses, a
contratação direta” (Acórdão TCU nº 1.876/2007 – Plenário). O assunto foi submetido à
apreciação da Assessoria Jurídica da Administração, que se pronunciou conforme a seguir
transcrito (fls. 57-58):
“Ver-se (sic) que se trata de aquisição de gêneros alimentícios para a merenda escolar no
início do exercício financeiro, ou seja, do ano letivo, sendo necessário que a administração
municipal se planeje para a realização do certame licitatório, na modalidade cabível, no
entanto precisa com urgência adquirir tais gêneros alimentícios para a merenda escolar, já
que iniciada (sic) as aulas do ano letivo. [...]
Deve a administração municipal envidar esforços no sentido deflagrar (sic) processo
licitatório para a aquisição de gêneros para a merenda escolar, não podendo sob hipótese
alguma deixar de adquirir tais bens de forma definitiva com dispensa de licitação (sic), pois
a dispensa deve ser adotada em caráter excepcional.
Diante do exposto, recomendo ao gestor público que somente utilize o processo de dispensa
de licitação nos casos previstos no art. 24, inciso IV da Lei 8.666/93, mesmo se tratando de
aquisição de merenda escolar, devendo observar que a dispensa de licitação não pode se dá
(sic) em caráter definitivo, mas temporário, devendo deflagrar concomitantemente à dispensa
de licitação o processo licitatório na modalidade cabível, devendo o gestor público atentar
para caso decida de forma justificada de dispensa de certame observar o que preconiza o art.
24, inciso IV da Lei 8.666/93.”
O Contrato nº 168/2014 - A foi celebrado em 28 de março de 2014, no valor de R$ 298.592,84,
com vigência de 180 dias. Foi previsto possível abreviamento desta vigência, “em caso de
encerramento do processo licitatório antes do término do prazo previsto” no instrumento
contratual.
O referido processo licitatório corresponde ao Pregão Presencial nº 004/2014 (Processo
Licitatório nº 019/2014), por meio do qual foram contratadas as empresas Comercial Itambé
Ltda., Da Mata Comércio e Serviços Ltda. – ME e Andrea Andrade da Silva – ME para o
“fornecimento parcelado de gêneros alimentícios, para composição da merenda escolar,
destinada aos alunos matriculados na Rede Municipal de Ensino de Itaquitinga-PE”. A
solicitação de autorização para a abertura do processo licitatório (Ofício SME nº 026/2014,
fls. 3) data de 6 de maio de 2014, praticamente dois meses após a solicitação de autorização
para instauração de procedimento administrativo de dispensa de licitação que o precedeu. Os
Contratos nº 241/2014, nº 242/2014 e nº 243/2014 foram celebrados em 10 de setembro de
2014, nos valores de R$ 865.753,35, R$ 94.514,65 e R$ 226.789,60, respectivamente, com
vigência até 31 de dezembro de 2014. Posteriormente, a vigência foi prorrogada até 10 de
setembro de 2015, por meio de aditivo contratual.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Unidade Examinada se manifestou por meio do Ofício nº 85/2016, de 17 de maio de 2016,
nos seguintes termos:
“Os itens 3; 4; 5 e 6, do respeitável Relatório, consoante se extrai de seu teor, tratam do
apontamento de possíveis irregularidades, nos procedimentos licitatórios que enumeram, e
guardam grande simetria entre si, no tocante a essas apontadas anomalias e, diante disso,
parece sugestivo que os esclarecimentos aflorem em um só tópico, até mesmo para que se
objetive o princípio da economia processual.
Íntimo de todos é que o Município de Itaquitinga é daqueles de pequeno porte, que sobrevive,
pode-se dizer, quase que unicamente do repasse efetuado, pelo Governo Federal, das cotas
do FPM e dos programas oriundos de outras esferas de governo, conquanto quase que não
possua receita direta. [...]
Com isso, não sobram recursos financeiros para reciclagem de pessoal, mediante
encaminhamento de servidores e agentes políticos a congressos, seminários, cursos e
congêneres. O fato é que a ausência de recursos financeiros afetam, também, os recursos
humanos, porquanto, servidores passam a alinhavar com suas próprias linhas e, em esforço
incomum, tirar as suas interpretações às normas positivas, segundo o seu próprio
entendimento. Quando muito, recorre a assessoramentos contratados, embora, por questão
de celeridade do serviço, na maioria das vezes, necessitam tomar atitudes próprias.
A Administração municipal, mesmo naquelas ocasiões em que o valor da despesa não exige
a realização de procedimento licitatório ou de dispensa formal, em virtude do limite
estabelecido, sempre recorre a cotações de preço, porque esse foi um princípio por ela
estabelecido, para se alcançar e exercer a economicidade, objetivando o bem comum.
Muitas vezes, como se percebe ao longo do respeitável Relatório da Auditoria, se cometeu
inabilidades e erros até grosseiros - isso em face de inexperiências e despreparo mesmo -,
mas, se obteve o melhor e mais vantajoso à Administração.
O cenário que se tem vivido, no Brasil, nos últimos tempos, enseja que a presunção da
inocência passe a ser um instituto em extinção. Cada agente público, na verdade, invertendo
o ônus da prova, acima de tudo e preventivamente, precisa desprender muito esforço para
provar que é diferente. E quando isso ocorre - a prova da ausência de desonestidade -, já se
tem enfrentado enorme censura, mesmo que por abstração, em apenas relatórios
preliminares, cravando a ferida íntima, expressa na violação à honra subjetiva, naquele
conceito que cada um faz de si.
Tal relato não expressa a mínima censura à Auditoria em questão, sobremodo, porque,
consoante registrado linhas atrás, o cenário nacional obriga a toda e qualquer fiscalização
partir de presunções, à luz dos mínimos indícios existentes.
Perceba-se que, na grande maioria dos casos em análise, os erros, as falhas e até grosserias,
resultaram em benefício da administração, voltando-se para o bem comum, posto que os
equívocos apontados deixem claro - claríssimo mesmo - a prova patente de inabilidade,
porém, sem que isso ateste desonestidade, mormente, porque essa não se presume e sim exige
provas concretas, inconcussas, irretorquíveis, posto que em nenhum país civilizado no mundo
alguém pode ser condenado sem certeza da culpa.
[...]
Outro fator interessante é que, embora, por inabilidade, tenha havido celebração de Termos
Aditivos que levaram a vigência de contratos a suplantarem o limite de prazo de 180 dias,
ferindo a Lei de Licitações e Contratos, os valores contratados foram mantidos, apesar da
crescente espiral inflacionária. A inabilidade, a falha grosseira, o despreparo teve como
resultado o mais vantajoso à administração.
Umas das maiores expressões dessa inabilidade e não de desonestidade, está no fato de que
os membros da Comissão Permanente de Licitação não tiveram habilidade suficiente e nem
o preparo, que só o tempo oferece, traduzido em experiência, para perceberem os vícios
grosseiros que as propostas apresentavam.
Urge atentar-se para o fato de que quem tem o objetivo de promover falcatrua, fraudar o
erário e cometer desonestidade não registra atos que só os inábeis, ingênuos e de boa fé
podem fazê-lo.
Uma Administração pública que pretende-se fraudar o erário não deixaria no bojo do
processo licitatório parecer jurídico da assessoria chamando a atenção para os rigores da
lei e advertindo à necessidade de sua observação.
Por outra, não registraria nos contratos, como se fez sempre, cláusulas estabelecendo a
interrupção de sua vigência, na hipótese de conclusão do processo licitatório a ser
instaurado.
Faltou à Comissão Permanente de Licitação, na verdade, a devida malícia que preserva os
agentes públicos de malfeitos de terceiros que pactuam com a administração pública. E isso
se justifica no fato da inexperiência do pessoal e da própria inabilidade para lidar com
processos bastante cobiçados, por aqueles que se dispõem a esse tipo de contratação.
[...]
Nos diversos casos apontados pela equipe técnica, há de se reconhecer ter ocorrido
inabilidade dos agentes públicos, porém, essa, a negligência, a imperícia, consoante
entendimento jurisprudencial, a exemplo dos Acórdãos a seguir transcritos, sobremodo, do
egrégio Superior Tribunal de Justiça, não caracterizam ato de improbidade administrativa,
verbis:
[...]
MARCELO FIGUEIREDO, em sua obra "Probidade administrativa", 4. ed., São Paulo,
Malheiros, 2000, p. 24, escrevendo sobre o tema, assim explica: "Nessa direção, não nos
parece crível punir o agente público, ou equiparado, quando o ato acoimado de
improbidade é, na verdade, fruto de inabilidade, de gestão imperfeita, ausente o elemento
de desonestidade, ou de improbidade propriamente dita". (grifo de agora)
No mesmo sentido é a lição de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, que, a esse
respeito, assim se expressa:
[...]
Aliás, nesse sentido, também, é o escólio de ALEXANDRE DE MORAES, que, em obra
recente, assim escreve: "A lei 8.429/92 consagrou a responsabilidade subjetiva do servidor
público exigindo o dolo nas três espécies de ato de improbidade administrativa." (Direito
constitucional administrativo, São Paulo. Atlas,2002, p. 320-321).
O TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO, aliás, adota essa mesma
orientação doutrinária e jurisprudencial, "verbis":
[...]
A remansada jurisprudência do egrégio SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA se inclina
no sentido de que "é o dolo genérico consubstanciado na vontade livre e consciente de
dispensar ou inexigir licitação ou deixar de observar as formalidades pertinentes, quando
se cuidar de dispensa ou inexigibilidade de licitação", que caracteriza o delito definido no
art. 89, da Lei n. 8.666/93, e suas alterações posteriores, verbis:
[...]
Extrai-se, pois, dos inúmeros textos doutrinários e jurisprudenciais citados, linhas atrás, que
a responsabilização por ato de improbidade administrativa não pode decorrer de simples
presunção. Ao contrário, se exige a efetiva demonstração do dolo do autor do ato ilícito,
porque, como salientado, ímprobo é aquele que é desonesto, isto é, aquele que,
intencionalmente, age com o intuito de lesar a Administração Pública.
Já não é recente o entendimento jurisprudencial de que as sanções provenientes da dicção da
Lei n. 8.429/92 devem ser consequência de provas concretas da existência do dano
patrimonial e do dolo, e não de indícios, de conjecturas, verbis:
[...]
Não se duvida da real existência de equívocos e falhas nos procedimentos relacionados pela
equipe técnica, de que trata este tópico, mas, consoante comprovado ao longo das presentes
razões e, também, demonstrado na análise feita pelo venerando Relatório, esses fatores
censurados residem no campo da formalidade, sem repercussão substancial, que seria a
prova do dano ao erário, se levando à conclusão, mesmo que em estudo perfunctório, de que
tudo isso resultou de inabilidade de servidores, sem qualquer procedimento intencional,
doloso, má fé.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em sua manifestação, a Unidade Examinada não contesta os fatos constatados, e os classifica
“no campo da formalidade, sem repercussão substancial”, concluindo tratar-se de resultado
de “inabilidade de servidores, sem qualquer procedimento intencional, doloso, má fé”.
Afirma também que, apesar disso, “se obteve o melhor e mais vantajoso à Administração”.
Releva ressaltar que o papel da fiscalização é o de constatar a (des)conformidade da situação
encontrada em relação a uma referência. Neste sentido, o fato aqui constatado – a prorrogação
contratual irregular e a intempestividade na realização de procedimento licitatório – independe
do apontamento de responsáveis. Tampouco se fez juízo de valor acerca do dolo ou culpa de
eventuais responsáveis pelos fatos.
Em sua manifestação, a Unidade reconhece ter havido “celebração de Termos Aditivos que
levaram a vigência de contratos a suplantarem o limite de prazo de 180 dias, ferindo a Lei de
Licitações e Contratos”, citando que “os valores contratados foram mantidos, apesar da
crescente espiral inflacionária” para concluir que o fato resultou no “mais vantajoso à
administração”. A esse respeito, não se pode afirmar que tal conclusão seja correta: por trata-
se de contratação emergencial, em que foi dispensado o procedimento licitatório que se destina
a ampliar a concorrência para a obtenção de preços mais vantajosos à Administração; e por
tratar-se da aquisição de gêneros alimentícios, cujos preços sobem e descem de acordo com
fatores sazonais.
A Unidade destacou ainda que “a negligência, a imperícia, consoante entendimento
jurisprudencial, [...] não caracterizam ato de improbidade administrativa”, tendo
colacionado extensa jurisprudência nesse sentido. A esse respeito, repise-se que não é objetivo
de uma ação de fiscalização como a aqui relatada o apontamento de responsáveis pelos fatos
constatados, nem de eventual dolo ou culpa dos agentes envolvidos, tampouco seu
enquadramento como atos de improbidade administrativa.
##/AnaliseControleInterno##
3. Consolidação de Resultados
Com base nos exames realizados, conclui-se que a aplicação dos recursos federais não está
adequada e exige providências de regularização por parte dos gestores federais.
Os recursos federais transferidos correspondem a R$ 754.326,00 no período de janeiro de
2013 a agosto de 2015, segundo dados do Portal da Transparência do Governo Federal.
Em virtude da ausência de instrumentos de controle eficientes sobre o quantitativo de
gêneros alimentícios adquiridos e sobre a sua correta distribuição às unidades de ensino e ao
alunado, torna-se inviável atestar que alimentos comprados pela Prefeitura estavam sendo
desviados, embora as falhas de controle verificadas favoreçam a prática de ilícitos. No
tocante, porém, à existência de alimentos fora do prazo de validade e a condições
inadequadas nos locais de preparação da merenda escolar, as irregularidades foram
confirmadas.
Destacam-se, a seguir, as situações de maior relevância quanto aos impactos sobre a
efetividade do Programa/Ação fiscalizado:
No que se refere aos estoques de gêneros alimentícios para a produção da merenda escolar,
verificou-se a ausência de instrumentos de controle de estoque eficazes, tanto no armazém
central quanto das unidades municipais de ensino. Não há instrumentos de controle capazes
de informar, por exemplo, quais as quantidades atuais em estoque de cada gênero
alimentício. O instrumento de cálculo de necessidades de gêneros alimentícios por unidade
escolar é falho, bem como os instrumentos de registro de envio dos gêneros alimentícios às
escolas, implantado muito recentemente. Também não há instrumentos eficazes para o
gerenciamento do estoque de alimentos no tocante à sua validade.
Tais deficiências de controle apresentam reflexos em toda a cadeia de aquisição,
recebimento, distribuição e utilização dos gêneros alimentícios. Foram encontrados gêneros
alimentícios com validade vencida em 27% das escolas fiscalizadas, e também no armazém
central, onde foram constatados ainda alimentos perecíveis visivelmente deteriorados.
Deficiências em instalações físicas ou equipamentos foram verificadas no armazém central
e em 73% das unidades de ensino vistoriadas. Ainda, em mais da metade das escolas a
refeição servida no dia da fiscalização foi diferente da prevista no cardápio.
No que diz respeito ao processo de aquisição dos gêneros alimentícios, foram evidenciados:
conluio entre proponentes; desclassificação indevida de licitante; falhas na formalização
contratual; prorrogação contratual irregular; e intempestividade na realização de
procedimento licitatório.
A deficiência de controle é tal que não é possível concluir se os gêneros alimentícios
adquiridos com recursos do Programa 2030 – Educação Básica, Ação 8744 – Apoio à
Alimentação Escolar na Educação Básica, no município de Itaquitinga/PE, foram
regularmente aplicados, em conformidade com os objetivos da Ação Governamental.