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LAS RELACIONES PATRIMONIALES ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN.

LAS RELACIONES PATRIMONIALES ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: INS-

TRUMENTOS DE COLABORACIÓN.

ÍNDICE:

I. INTRODUCCIÓN: TRES ADMINISTRACIONES IMPLICADAS Y TRES NORMATIVAS REGU-

LADORAS.

I.1. La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones

Públicas.

I.2. La Ley 4/1986, de 5 de mayo, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de

Andalucía.

I.3. La Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de

Andalucía.

II. PRINCIPIOS RECTORES DE LAS RELACIONES PATRIMONIALES ENTRE ADMINISTRACIO-

NES PÚBLICAS.

II.1. Principios generales de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurí-

dico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Co-

mún.

II.2. El principio de reciprocidad.

III. INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN INTERADMINISTRATIVA.

III.1. La Conferencia Sectorial de Política Patrimonial.

III.2. Los Convenios patrimoniales.

III.3. La colaboración patrimonial reflejada en negocios jurídicos onerosos.

III.4. La colaboración patrimonial reflejada en negocios jurídicos gratuitos.

Amador Martínez Herrera

2


I. INTRODUCCIÓN: TRES ADMINISTRACIONES IMPLICADAS Y TRES NORMATI-

VAS REGULADORAS.

Tras demasiados años de vigencia postconstitucional, en 2003 le llegó el turno a la Ley

de Patrimonio del Estado, siguiendo el camino de la renovación legislativa ya culminada

en otros campos del Derecho Administrativo (procedimiento administrativo, urbanismo,

aguas, carreteras...).

En efecto, como señalaba el Consejo de Estado en su dictamen1 al Anteproyecto de Ley:

“el vigente régimen del patrimonio de las Administraciones Públicas se contiene en dispo-

siciones que datan de hace casi 40 años, disposiciones que, pese a su unánimemente re-

conocida perfección técnica, precisan una adaptación a las nuevas circunstancias políti -

cas y jurídicas”.

Con la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas

se intenta desde el Estado, aprovechando títulos competenciales que le son propios, re-

gular no sólo el Patrimonio del Estado, sino también, y como auténtica novedad, aquellos

aspectos básicos derivados de la atribución al Estado de la competencia para aprobar las

bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (artículo 149, 1, 18ª)2.

Por otro lado, la nueva configuración política nacida tras la aprobación de la Constitución

de 1978, ha tenido, entre otras importantes consecuencias, el nacimiento de las Comuni-

dades Autónomas, cada una de ellas provista de determinada capacidad legislativa en

aquellas materias sobre las que asumen competencias.

Una de estas materias es la que hoy nos ocupa. Así, el Estatuto de Autonomía para Anda-

lucía, hoy vigente3, aprobado por Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, atribuye a la

Comunidad Autónoma de Andalucía la competencia exclusiva sobre “bienes de dominio

público y patrimoniales cuya titularidad corresponda a la Comunidad Autónoma” (artículo

13, 6), y en su artículo 55 señala que:

1. “El patrimonio de la Comunidad Autónoma estará integrado por:

1 Dictamen 805/2003, de 3 de abril de 2003.2 También invoca el Estado otros títulos competenciales, como los fijados en el artículo 149, 1, 6ª, 8ª y 17ª). 3 El proyecto de reforma aprobado el 3 de mayo de 2006, también contiene una previsión al respec-to en su artículo 163: “El patrimonio de la Comunidad Autónoma estará integrado por: a) Los bienes y derechos de su titularidad en el momento de aprobarse el presente Estatuto. b) Los bienes y de -rechos afectos a servicios que le sean traspasados. c) Los bienes y derechos adquiridos por cual-quier título jurídico válido. 2. El patrimonio de la Comunidad Autónoma, su administración, defensa y conservación serán regulados por una Ley del Parlamento de Andalucía.”

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1. El patrimonio de la Comunidad en el momento de aprobarse el Estatuto.

2. Los bienes afectos a los servicios traspasados a la Comunidad Autónoma.

3. Los bienes adquiridos por cualquier título jurídico válido.

2. El patrimonio de la Comunidad Autónoma, su administración, defensa y conserva-

ción serán regulados por una Ley del Parlamento andaluz”.

En uso de esta competencia, el Parlamento andaluz aprobó la Ley 4/1986, de 5 de mayo,

del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que fue desarrollada por el Re-

glamento para la aplicación de la Ley de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Anda-

lucía, aprobado por Decreto 276/1987, de 11 de noviembre.

Igualmente, y por último, las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma sobre

régimen local (artículo 13, 3 del Estatuto de Autonomía) han permitido, en nuestro ámbi-

to territorial, desplazar la regulación aprobada por el Estado, significadamente el Regla-

mento de Bienes de Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de

junio de 1986, por una normativa propia compuesta por la Ley 7/1999, de 29 de septiem-

bre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, Ley desarrollada recientemente por

el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, aprobado por Decreto

18/2006, de 24 de enero.

I.1. La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administracio-

nes Públicas.

En la materia objeto de estas líneas, de las tres normas legales citadas, estatal, autonó-

mica y local, es la Ley estatal, sin duda alguna, la que debe ocupar un lugar preferente

en nuestro análisis.

Ya advertía en su Exposición de Motivos que “en materia de relaciones interadministrati-

vas resultaba inaplazable la identificación precisa de las normas que configuran el régi-

men patrimonial general de todas las Administraciones Públicas”.

Identificación que se ha hecho, a nuestro juicio, con corrección, ciertamente sobre la base

de conceptos aceptados pacíficamente por los operadores jurídicos (como el de bienes

demaniales, bienes patrimoniales, el de afectación, desafectación, mutación demanial,

etc.).

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Siendo ésta una novedad importantísima de la Ley, nos interesa ahora dirigir nuestra

atención a la regulación de las relaciones interadministrativas y, en un primer momento,

a los principios rectores de las mismas.

A este respecto, el artículo 183 de la citada Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimo-

nio de las Administraciones Públicas (LPAP), inspirado en el artículo 116 de la Ley

22/1988, de 28 de julio, de Costas4 y, por supuesto, en el artículo 55 de la Ley 7/1985, de

2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL), auténtico antecedente en la materia, y en

el artículo 4.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), señala que:

“Las Administraciones públicas ajustarán sus relaciones recíprocas en materia patri-

monial al principio de lealtad institucional, observando las obligaciones de informa-

ción mutua, cooperación, asistencia y respeto a las respectivas competencias, y

ponderando en su ejercicio la totalidad de los intereses públicos implicados”.

Junto a estos principios generales, la LPAP contiene otros instrumentos de relación, como

la Conferencia Sectorial (artículo 184) o la posibilidad de celebración de Convenios patri-

moniales o urbanísticos (artículos 186 a 191).

Por otro lado, a lo largo de su articulado pueden encontrarse disposiciones concretas que

favorecen que las relaciones patrimoniales se planteen mejor con otra Administración Pú-

blica que con un particular. Por ejemplo, el artículo 137, 4 cuando considera como causa

justificativa para la enajenación directa que el adquirente sea una Administración pública,

o el artículo 145 que regula la cesión gratuita de bienes a favor de Comunidades Autóno-

mas, entidades locales, fundaciones públicas o asociaciones declaradas de utilidad públi-

ca para la realización de fines de utilidad pública o interés social.

Hay que tener en cuenta, y nos adelantamos a lo que se dirá en el epígrafe III.4, que este

tipo de cesiones son, en nuestra opinión, el ejemplo más claro y tradicional (ya estaba la

ley de 1964) de las relaciones patrimoniales interadministrativas.

Cesiones gratuitas que desde luego no se han mantenido en la legislación de patrimonio

como una figura decorativa, sino que se entrecruzan continuamente en la práctica de las

tres Administraciones implicadas (estatal, autonómica y local)

Volveremos más adelante a tratar este asunto.

4 Dice el artículo 116 citado: “las Administraciones públicas cuyas competencias incidan sobre el ámbito espacial contemplado en la presente Ley ajustarán sus relaciones recíprocas a los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a aquéllas”.

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I.2. La Ley 4/1986, de 5 de mayo, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma

de Andalucía.

Esta Ley no contempla unos principios de relación interadministrativa, sino que más bien

se dedica, en la línea de las leyes de patrimonio autonómicas de la época5 a renovar la le-

gislación sobre la materia, incluyendo una parte más extensa a la regulación del dominio

público, que se echaba en falta en la Ley estatal de 1964, entonces vigente.

Las normas de esta época, que tienden a parecerse unas a otras, sí contienen preceptos

que exigen la colaboración o cooperación en el ámbito patrimonial del ciudadano y de los

entes y organismos internos de la propia Administración (sobre todo, a efectos de la ela-

boración de los Inventarios), pero no tratan con reglas generales las relaciones interadmi-

nistrativas.

Distinto es que la realidad y la práctica sí permitieran esas relaciones patrimoniales con

las otras Administraciones y que los principios que hoy incorpora el artículo 183 LPAP, ya

se tuvieran presentes a pesar de no estar explicitados.

Las leyes autonómicas más recientes sí han aprovechado la experiencia en la aplicación

del artículo 4.1 de la LRJPAC y del artículo 183 LPAP y han incluido algunas previsiones al

respecto.

Así, el artículo 91 de la Ley de Patrimonio de las Islas Baleares, cuando dice:

“Los Consejos Insulares, los municipios y la Administración del Estado en las Illes

Balears, en los términos de su legislación, y sus órganos, en el ejercicio de sus com-

petencias, deben cooperar en el mantenimiento de la titularidad dominical del patri-

monio de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, mediante la información ade-

cuada y el auxilio en la ejecución de los actos pertinentes, por parte de su personal

y de sus agentes.”

O el artículo 134. 1 de la Ley 3/2006, de 18 de abril, del Patrimonio de la Comunidad Au-

tónoma de Cantabria, según el cual:

“El personal al servicio de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canta-

bria está obligado a colaborar en la protección, defensa y administración de los

bienes y derechos de los patrimonios públicos. A tal fin, facilitarán a los órganos

competentes en materia patrimonial cuantos informes y documentos soliciten en re-

lación con los mismos, prestarán el auxilio y cooperación que precisen para el ade-

5 La ley gallega de abril de 1985; la de Navarra de septiembre de 1985, la de Castilla La Mancha de noviembre de 1985, etc.

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cuado ejercicio de sus competencias, y pondrán en su conocimiento los hechos que

pudiesen ser lesivos para la integridad física de los bienes o conculcar los derechos

que pudiesen ostentar las Administraciones Públicas sobre los mismos”.

Tampoco se prevé expresamente en la Ley andaluza que las relaciones patrimoniales

puedan modularse si interviene otra Administración. Sólo en el caso de las cesiones gra-

tuitas de bienes se prevé, como esencial, la cualidad del cesionario, de modo que sólo

pueden acordarse a favor de otra Administración Pública, si bien en términos más limita-

dos que en la ley estatal.

Existe, no obstante, una propuesta de modificación de esta Ley para, precisamente, in-

corporar como causa que justifique la elección de un determinado tercero en operaciones

patrimoniales, que éste sea otra Administración Pública.

I.3. La Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales

de Andalucía.

Esta norma autonómica no contempla específicamente los principios a que nos estamos

refiriendo, si bien no parece necesario en la medida en que la normativa general ya con-

templa de una manera completa esta materia.

En efecto, la citada Ley reguladora de las Bases de Régimen Local dedica un capítulo (ar-

tículos 55 a 62) a las relaciones interadministrativas.

En concreto, el artículo 55 LBRL, reproducción del artículo 4.1 LRJPAC (o más bien al re-

vés), dice que:

“Para la efectividad de la coordinación y la eficacia administrativas, las Administra-

ciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, de un lado, y las Entidades lo-

cales, de otro, deberán en sus relaciones recíprocas:

a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias

y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias.

b) Ponderar, en la actuación de las competencias propias, la totalidad de los intere-

ses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión este encomendada a

las otras Administraciones.

c) Facilitar a las otras Administraciones la información sobre la propia gestión que

sea relevante para el adecuado desarrollo por éstas de sus cometidos.

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d) Prestar en el ámbito propio, la cooperación y asistencia que las otras Administra-

ciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas”.

Esta misma Ley de Bases de Régimen Local contiene una previsión sobre las conferencias

sectoriales, al señalar que:

“Las Leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas podrán crear, para la coor-

dinación administrativa, órganos de colaboración de las Administraciones corres-

pondientes con las entidades locales. Estos órganos, que serán únicamente delibe-

rantes o consultivos, podrán tener ámbito autonómico o provincial y carácter gene-

ral o sectorial” (artículo 158 LBRL).

En el ámbito patrimonial se han creado en la LPAP en el artículo 184.

Por otro lado, la normativa local andaluza contiene, en la línea de la estatal y autonómica,

normas más beneficiosas cuando se trata de otra Administración pública. Por ejemplo, es

significativo el artículo 48, 5 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Bienes de las Enti-

dades Locales de Andalucía (RBELA) que al regular la permuta de cosa futura releva de la

obligación general de prestar aval cuando la permuta se efectúe con otras Administracio-

nes públicas. Régimen más favorable que no se prevé ni en la ley autonómica ni en la ley

estatal.

En esta misma línea, el Reglamento incluye una norma, que debe entenderse sólo aplica-

ble cuando una de las partes es una Administración Local, según la cual:

“Los actos de disposición de bienes y derechos de las Administraciones Públicas en-

tre sí y entre éstas y las Entidades públicas dependientes o vinculadas se instru-

mentarán a través de convenios administrativos” (artículo 39 RBELA).

Este artículo ubicado inmediatamente después del que regula los supuestos enajenación

directa6 parece querer decir que, en estos casos, el procedimiento de disposición también

se produciría sin concurrencia. No puede, a nuestro juicio, interpretarse así, porque el

“convenio” no es un procedimiento sino un instrumento de formalización en sede admi-

nistrativa que, permitido por algunas normas, puede sustituir a la escritura pública.

Más adelante analizaremos este artículo y la difícil concordancia con otras normas aplica-

bles, como la autonómica o estatal.

6 En verdad, este artículo dice “procedimiento negociado sin publicidad”, y ello porque la ley local andaluza mimetizó la normativa de contratación en esta materia, y tras la entrada en vigor de la LPAP, que mantiene la autonomía de los procedimientos patrimoniales, ha quedado como una regu-lación atípica.

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II. PRINCIPIOS RECTORES DE LAS RELACIONES PATRIMONIALES ENTRE ADMI-

NISTRACIONES PÚBLICAS.

Antes se ha transcrito el artículo 183 LPAP que es a la materia patrimonial lo que el ar-

tículo 4.1 LRJPAC es al procedimiento administrativo común.

En verdad, la inclusión de un precepto de esta naturaleza existiendo el citado artículo 4.1

LRJPAC quizá resulta una reiteración que podía haberse evitado. No obstante, la sistemá-

tica utilizada para la regulación de las relaciones interadministrativas de la LPAPA, cuyo

Capítulo I se titula “normas generales” y que incluye novedades como la Conferencia

Sectorial Patrimonial, hacía más que recomendable el señalar estos principios rectores

como norma de cabecera, siquiera, como así se hace, de una forma resumida en relación

con la redacción más extensa del tan citado artículo 4.1 LRJPAC o del también citado y

transcrito artículo 55 LBRL.

Por otro lado, hay que subrayar que, además del artículo 183 LPAP, la ley estatal, en dos

artículos que no tenían precedentes legislativos y que, además, son legislación básica7,

incluye específicamente los principios de cooperación y colaboración como principios a

tener en cuenta, no ya en las relaciones generales, sino en el campo de la gestión y ad-

ministración de los bienes demaniales y de los patrimoniales (artículos 6 y 8 LPAP).

En efecto, dice el artículo 6, letra g) que

“La gestión y administración de los bienes y derechos demaniales por las Adminis-

traciones públicas se ajustarán a los siguientes principios: Cooperación y colabora-

ción entre las Administraciones públicas en el ejercicio de sus competencias sobre

el dominio público”.

Y el artículo 8, e) que:

“La gestión y administración de los bienes y derechos patrimoniales por las Admi-

nistraciones públicas se ajustarán a los siguientes principios: Colaboración y coordi-

nación entre las diferentes Administraciones públicas, con el fin de optimizar la utili-

zación y el rendimiento de sus bienes”.

Siendo, pues, el artículo 183 LPAP un resumen del artículo 4.1 LRJPAC parece más ade-

cuado hacer un análisis de este último.

7 Véase la Disposición Final Segunda LPAP.

9


II.1.Principios generales de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régi-

men Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Ad-

ministrativo Común.

Dice el artículo 4.1 LRJPAC:

“Las Administraciones públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio

de lealtad institucional y, en consecuencia, deberán:

a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.

b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses

públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las

otras Administraciones.

c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la activi-

dad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.

d) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Ad-

ministraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias”.

Como se ha señalado por la doctrina8, más que de principios en plural hay que hablar de

la aplicación de un único principio, el de “lealtad institucional”, del que se derivan una se-

rie deberes que se desprenden del mismo, tales como el deber de respeto, el deber de

ponderación de intereses, deber de información, deber de cooperación o el deber de asis-

tencia.

Este principio de lealtad institucional hace referencia a una forma de comportarse en las

relaciones con los otros y que está marcada por un conjunto de criterios con los que se

puede enjuiciar moralmente el ejercicio de la función asumida por la institución. Estos cri-

terios permiten analizar la “moralidad” del comportamiento administrativo, de modo que

esa actuación coincida con la conducta esperada acorde con la buena fe, con la confianza

legítima, con el respeto al orden comúnmente fijado, y coherente a la vista del caso con-

creto.

De no ser así, existiría una conducta desleal entendida como falseamiento de las reglas

del juego o un engaño de alguien en relación con las pautas de comportamiento general-

mente admitidas9.

8 ALEJANDRO HUERGO LORA Relaciones interadministrativas. Comentarios a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. C. Chinchilla Marín (Coord.). Madrid, 2004.

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Para GONZÁLEZ PÉREZ10, el principio de lealtad institucional no es sino una manera de

expresar que el sistema Estado, como todo sistema, no puede funcionar sin la armónica

conjunción de estos otros cuatros principios. A saber:

a) El principio de optimización del sistema global, que obliga a sacrificar la optimización

de los restantes subsistemas en beneficio del sistema global.

b) El principio de interpretación integral, que obliga a tener presente en la toma de deci-

siones la incidencia que hayan de tener en el conjunto global.

c) El principio de cooperación, que sirve de equilibrio entre las fuerza centrífuga y centrí-

peta que operan dentro del sistema.

d) Y el principio de control de los diversos subsistemas, que corrige las distorsiones en el

funcionamiento del sistema.

Esa armónica conjunción, de la que habla GONZÁLEZ PÉREZ, conforma un deber general

de colaboración interadministrativa, que se concreta en otros deberes específicos enume-

rados en el artículo 4.1.

El primero de ellos, el deber de respetar el ejercicio legítimo de las competencias no su-

pone sino la interdicción de la invasión de competencias ajenas, cuya infracción puede

ser denunciada mediante el uso de los mecanismos que prevé el ordenamiento y cuya re-

solución, en función de los actores afectados, se atribuye a la justicia constitucional o a la

contencioso-administrativa (conflictos de atribuciones entre Entes Locales, o entre el Es-

tado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sí, etc.). Este principio, que ya esta-

ba en nuestro Derecho para dirimir los conflictos entre entes locales y el Estado, se ha

visto incrementado notablemente con la inclusión de las Comunidades Autónomas.

Más difícil es, por el contrario, precisar el alcance de la regla de la ponderación de todos

los intereses públicos implicados, segundo deber contemplado en el artículo citado. Para

acertar en la ponderación, desde luego, se debe disponer de toda la información necesa-

ria. De ahí que el cumplimiento de ese deber aparezca ligado también al deber de infor-

mación recíproco.

No obstante, el efectivo control de si se ponderan o no la totalidad de intereses resulta

prácticamente imposible, de ahí que, como ha señalado RAMÓN PARADA VÁZQUEZ11, no

9 LUIS MORELL OCAÑA La lealtad y otros componentes de la ética institucional de la Administración . REDA nº 114. 2002. 10 Comentarios a la Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y procedimiento admi-nistrativo común: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, Madrid, Civitas, 1999.

11


sea posible fijar otra garantía para su cumplimiento que la confianza en la buena fe de los

comportamientos políticos y administrativos.

Por último, el artículo 4 LRJPAC se ocupa de enumerar dos principios que pueden analizar-

se en conjunto, cuales son el deber de información y el deber de asistencia.

En relación con los mismos, la LPAP contiene, además, aplicaciones concretas de estos

deberes, por ejemplo, en el artículo 61, 1 cuando dice:

“1. El personal al servicio de las Administraciones públicas está obligado a colaborar

en la protección, defensa y administración de los bienes y derechos de los patrimo-

nios públicos. A tal fin facilitarán a los órganos competentes en materia patrimonial

cuantos informes y documentos soliciten en relación con los mismos, prestarán el

auxilio y cooperación que precisen para el adecuado ejercicio de sus competencias,

y pondrán en su conocimiento los hechos que pudiesen ser lesivos para la integri-

dad física de los bienes o conculcar los derechos que pudiesen ostentar las Adminis-

traciones públicas sobre los mismos.

2. En particular, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de acuerdo con lo previsto en

la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, pres-

tarán a los órganos competentes para el ejercicio de las potestades previstas en el

artículo 41 de esta Ley la asistencia que precisen para la ejecución forzosa de los

actos que dicten”.

O con un nombre horrísono por cierto, en el artículo 64 “facilitación de información”, que

dice que:

“La Dirección General del Catastro, los Registros de la Propiedad y los restantes re-

gistros o archivos públicos deberán facilitar, de forma gratuita, a la Dirección Gene-

ral del Patrimonio del Estado, a requerimiento de ésta, la información de que dis-

pongan sobre los bienes o derechos cuya titularidad corresponda a la Administra-

ción General del Estado o a los organismos públicos vinculados a la misma o depen-

dientes de ella, así como todos aquellos datos o informaciones que sean necesarios

para la adecuada gestión o actualización del Inventario General, o para el ejercicio

de las potestades enumeradas en el artículo 4112 de esta ley. De igual forma, po-

drán recabar esta información las Administraciones públicas y los organismos públi-

cos, a través de sus presidentes o directores, respecto de sus bienes”.

11 Estudio, comentarios y texto de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Pú-blicas y del Procedimiento Administrativo Común. Madrid, 1993.12 Estas potestades son la de deslinde, la de investigación patrimonial, la de recuperación de oficio y la de desahucio administrativo.

12


A la suma de ambos deberes se suele denominar “auxilio administrativo”, es decir, el de-

ber general de prestarse mutua ayuda y colaboración entre los órganos de la Administra-

ción.

Este deber no se ha incorporado al Derecho positivo expresamente hasta su inclusión en

la norma antes citada, si bien, como ya señaló el Tribunal Constitucional en su día13, no

es menester justificar el auxilio en preceptos concretos, porque “se encuentra implícito

en la propia forma de organización territorial del Estado que se implanta en la Constitu-

ción”.

Quizá sea en el ámbito de las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas

con las entidades locales, donde más se haya contemplado el deber de información, so-

bre todo desde la entidad local a las otras dos Administraciones, como manifestación de

los poderes de tutela que, en cierta materia, ejercen éstas sobre aquéllas.

Así, puede citarse el artículo 56,1 LBRL que obliga a los Entes locales a remitir a la Admi-

nistración estatal y autonómica copia o extracto de los acuerdos que adopten, siendo res-

ponsables del cumplimiento de este deber los Presidentes y Secretarios de la Corporacio-

nes.

O en nuestro ámbito, el artículo 21, 6, d) del RBELA que prevé la puesta en conocimiento

por el ente local a la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en la provincia que

corresponda de las adquisiciones de bienes en que concurran características de singulari-

dad y especificidad histórica, cultural, artística o técnica.

Para facilitar este intercambio de información patrimonial, y que la misma se presente al

órgano competente, la Junta de Andalucía aprobó el Decreto 425/2000, de 7 de noviem-

bre14, por el que se determinan los órganos competentes de la Consejería de Gobernación

en materia de tráfico jurídico de bienes de las Entidades Locales, que regula no sólo los

casos en los que hay que remitir información, sino también aquellos otros en los que se

atribuye a la Comunidad Autónoma de Andalucía funciones de tutela patrimonial sobre

determinados actos de las Entidades Locales (entre otros, artículos 2.1, 3.1, 5.1 del citado

Decreto).

Finalmente, y como concreción en el ámbito patrimonial de los principios reseñados de

colaboración, la LPAP contiene una disposición, el artículo 185, según el cual:

“En el marco de las relaciones de cooperación y coordinación, y en relación con

bienes determinados, las distintas Administraciones públicas podrán solicitar a los

13 Véase su Sentencia, entre otras, 12/1982, de 4 de mayo.14 BOJA nº 138, de 30 de noviembre.

13


órganos competentes de las Administraciones titulares de los mismos la adopción,

respecto de éstos, de cuantos actos de gestión patrimonial, como afectaciones, des-

afectaciones, mutaciones demaniales, adscripciones o desadscripciones, que consi-

deren pueden contribuir al pleno desenvolvimiento y efectividad de los principios

recogidos en los artículos 6, 8 y 183 de esta Ley”.

Siendo novedosa la inclusión de esta iniciativa, y clara muestra de la voluntad de la nor-

ma de potenciar estas relaciones interadministrativas, también es cierto que cualquier

Administración, aunque la norma no existiera, puede presentar solicitudes a otra al am-

paro de las normas generales del procedimiento administrativo, si bien, concordando és-

tas con los citados artículos 183 y 185, puede entenderse que la Administración destina-

taria de la solicitud debe tener en cuenta los intereses públicos que gestione la peticiona-

ria, para darle, si procede, preferencia sobre otros intereses particulares concurrentes.

II.2.El principio de reciprocidad.

Se ha querido hacer mención a este principio con independencia del resto, por considerar

que esta especie de do ut des romano no ha sido regla general hasta ahora en materia de

relaciones patrimoniales, y porque además se aplica a una figura que puede ser intere-

sante examinar por lo dispar de la normativa reguladora.

Me refiero a las mutaciones demaniales externas, subjetivas o interadministrativas pre-

vistas en el artículo 71, 4 LPAP, según el cual:

“Reglamentariamente se regularán los términos y condiciones en que los bienes y

derechos demaniales de la Administración General del Estado y sus organismos pú-

blicos podrán afectarse a otras Administraciones públicas para destinarlos a un de-

terminado uso o servicio público de su competencia. Este supuesto de mutación en-

tre Administraciones públicas no alterará la titularidad de los bienes ni su carácter

demanial, y será aplicable a las comunidades autónomas cuando éstas prevean en

su legislación la posibilidad de afectar bienes demaniales de su titularidad a la Ad-

ministración General del Estado o sus organismos públicos para su dedicación a un

uso o servicio de su competencia”.

Como se aprecia del texto, sólo será posible acceder al uso de ese bien demanial por las

Comunidades Autónomas (nada dice de entes locales) cuando éstas “prevean en su legis-

lación la posibilidad de afectar bienes demaniales (...)”.

Parece que los entes locales no necesitan reciprocidad y sí las Comunidades Autónomas.

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Alguna de ellas, en su normativa ya ha tenido en cuenta esta previsión. Por ejemplo, en

la recientísima Ley de Cantabria 3/2006, de 18 de abril del Patrimonio de la Comunidad

Autónoma de Cantabria.

Dice su Exposición de Motivos que:

“El régimen de los bienes y derechos públicos queda regulado en el Título III de la

Ley, previéndose como novedad, y en reciprocidad con lo regulado por el Estado, la

posibilidad de afectar bienes a otras Administraciones Públicas, si bien esta muta-

ción no alterará la titularidad de los bienes ni su carácter demanial”.

Regulándose por el artículo 100, 4 de esta Ley, expresa en los siguientes términos:

“Los bienes y derechos demaniales de la Administración General de la Comunidad

Autónoma de Cantabria y sus organismos públicos podrán afectarse a otras Admi-

nistraciones Públicas para destinarlos a un determinado uso o servicio público de su

competencia. Este supuesto de mutación entre Administraciones Públicas no altera-

rá la titularidad de los bienes ni su carácter demanial”.

A nuestro juicio, el legislador estatal añade un requisito objetivo (el de disponer de norma

paralela) a este procedimiento, por lo que veda a las Comunidades Autónomas que no

disponen de norma de este tipo la posibilidad de acceder al uso de un bien de dominio

público estatal.

Puede decirse, pues, que en estos casos, la efectividad de esta colaboración está condi-

cionada por una causa externa, que nada tiene que ver con el mejor uso del bien que pu-

diera ser objeto de mutación. De donde se sigue que con la reciprocidad se perjudicará

no ya a la Administración destinataria, sino al propio servicio público que pudiera prestar-

se.

Quizá esta reciprocidad, que creo le da cierto matiz subjetivo a las relaciones interadmi-

nistrativas, no se concilie bien con el artículo 103 de la Constitución, que afirma que

“La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales”.

En la Comunidad Autónoma de Andalucía sí se tiene esta posibilidad, si bien no en una

norma concreta reguladora de este procedimiento de mutación, sino que el uso por otra

Administración, incluida la del Estado de un bien de dominio público autonómico, se justi-

15


fica por la interpretación concordante de los artículos 6, 27 y 5715 de la Ley del Patrimo-

nio de la Comunidad Autónoma.

De acuerdo con estas normas, es posible lo que se denomina en el ámbito de nuestra Co-

munidad Autónoma , no mutación demanial interadministrativa, sino “cesión de uso” de

bien demanial, cesión que decide el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía por un

plazo máximo de 50 años.

Siquiera para terminar con este tema, no puede dejar de mencionarse el artículo 11, 2

RBELA, que dispone que:

“La mutación demanial subjetiva se produce por el cambio de la Administración Pú-

blica titular del bien, sin modificar su destino público. La mutación subjetiva deberá

formalizarse mediante convenio administrativo entre las Administraciones intervi-

nientes e inscribirse en el Registro de la Propiedad”.

Curiosamente, el Reglamento de Bienes andaluz admite, sin reservas, la mutación dema-

nial entre Administraciones y con cambio de titularidad, pero no la misma la mutación de-

manial sin cambio de titularidad, es decir, una norma paralela al artículo 71,4 LPAP o a la

que hemos señalado del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

Siempre es posible interpretar que si se admite la mayor: cual es que el titular del bien

cambie, a fortiori será admisible la mutación subjetiva de uso.

Esta norma del artículo 11.2 RBELA, no contemplada en la LPAP, sólo tiene como prece-

dente en normas generales el artículo 35 de la Ley 14/2003, de 10 de abril, de Patrimonio

de la Generalidad Valenciana, que señala que:

“1. Existe mutación demanial en aquellos casos en los que un bien del dominio pú-

blico es afectado a un uso o servicio público distinto al que venía sirviendo, lo que

justifica su continuación dentro del régimen de demanialidad.

15 Artículo 6. “No perderán su condición de bienes de dominio público, aquellos cuya gestión se ce-da por la Comunidad Autónoma a personas públicas o privadas. Artículo 27. Cuando la Comunidad Autónoma de Andalucía ceda por cualquier concepto bienes demaniales para su gestión o aprove-chamiento a particulares o entidades públicas no dependientes de ella, será la propia Comunidad Autónoma quien ejercite las prerrogativas contempladas en este capítulo. Artículo 57. Podrán ce-derse bienes muebles o inmuebles de forma gratuita u onerosa a entidades públicas para un uso o servicio público de competencia de ellas. El bien patrimonial cedido quedará así afecto a un uso o servicio público ajeno al cedente, pasando a ser de dominio público sin que suponga cambio de ti -tularidad. Tales bienes se someterán a las reglas generales establecidas en esta Ley para los de na-turaleza demanial, al pacto de cesión y a lo que se deduzca de la norma que en su caso la haya im-puesto. La competencia para acordar estas cesiones corresponde al Consejo de Gobierno de la Co-munidad Autónoma. Cuando el bien deje de ser utilizado para los fines previstos, se incorporará co-mo patrimonial a la Comunidad Autónoma.”

16


2. La mutación demanial puede ser interna, en los supuestos en los que no hay

transferencia de titularidad sino solo de destino y externa, cuando existe cambio de

titularidad del bien”.

A estas últimas se refiere posteriormente el artículo 37 cuando dice que:

“Las administraciones territoriales de la Comunidad Valenciana podrán afectar

bienes y derechos demaniales a un uso o servicio público competencia de la Gene-

ralitat y transmitirle la titularidad de los mismos cuando resulten necesarios para el

cumplimiento de sus fines. La administración adquiriente mantendrá la titularidad

del bien mientras continúe afectado al uso o servicio público que motivó la muta-

ción y por tanto, conserve su carácter demanial. Si el bien o derecho no fuera desti-

nado al uso o servicio público o dejara de destinarse posteriormente, revertirá a la

administración transmitente, integrándose en su patrimonio con todas sus perte-

nencias y accesiones.

2. Corresponde al titular de la conselleria competente en materia de patrimonio la

aprobación, a propuesta del departamento interesado, de las mutaciones demania-

les externas a favor de otra administración y la aceptación de las efectuadas a favor

de la Generalitat por otras administraciones”.

De la lectura de este artículo se deduce que la facultad de reversión se mantiene sine

die, circunstancia que, en mi opinión, se compadece mal con el cambio de titularidad y,

además, convierte a esta figura en una mala elección para la Administración destinataria,

por una doble razón:

* Porque no puede cambiar el destino del bien, al menos sin el consentimiento del ceden-

te.

* Porque es más que probable que el transcurso del tiempo lo haga inidóneo para la fina-

lidad que dio lugar a la mutación y, en consecuencia, deba retornar el bien a la Adminis-

tración de origen sea cual sea el período de tiempo que haya transcurrido, siendo así que

las accesiones, revalorizaciones, etc. quedarán en beneficio de la propiedad.

Con este panorama, salvo que las condiciones del bien u otras circunstancias muy especí-

ficas no permitan elegir otro bien, parece mejor buscar otra solución patrimonial que per-

mita en un futuro, incluso lejano, poder plantear otras alternativas que hagan rentable

social o económicamente las inversiones de todo ese período de tiempo.

El Dictamen del Consejo de Estado sobre la LPAP hizo referencia a este asunto: “El artícu-

lo 71 del anteproyecto se refiere a las llamadas mutaciones demaniales (...) Algunos ór-

17


ganos que han participado en el expediente (particularmente, el Ministerio de Fomento y

la Comunidad Valenciana) han apuntado la conveniencia de regular las mutaciones de-

maniales intersubjetivas o externas, que son aquellas que permiten la transmisión de la

titularidad de bienes de dominio público a otras Administraciones Públicas sin pérdida de

la demanialidad. Debería valorarse la posibilidad de efectuar una regulación general de

esta figura, ya recogida en la legislación sectorial (leyes de carreteras)”.

El Ministerio de Hacienda descartó esta posibilidad, si bien hay que decir que el Consejo

de Estado no la rechaza, sino que considera que lo deseable es una regulación general.

Oportunidad que también ha descartado el Reglamento de Bienes andaluz, que sólo defi-

ne la figura y define el instrumento (el convenio) que las incorpora, pero deja pendiente

otras cuestiones de importancia, sobre todo, quizá la más importante: las condiciones del

ejercicio del derecho de reversión.

Cuestión compleja que puede dejarse para otro momento.

III. INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN INTERADMINISTRATIVA.

Dentro de los distintos instrumentos de colaboración posibles, unos pueden tener carác-

ter orgánico, derivados de la previsión general del artículo 5,1 LRJPAC, que contempla la

posibilidad de que:

“La Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Au-

tónomas pueden crear órganos para la cooperación entre ambas, de composición

bilateral o multilateral, de ámbito general o de ámbito sectorial, en aquellas mate-

rias en las que exista interrelación competencial, y con funciones de coordinación o

cooperación según los casos”.

En otros casos, se puede tratar de instrumentos que incorporan reglas, directrices, o au-

ténticos acuerdos (en cada caso según su nivel de vinculación de la voluntad de las par-

tes), y que preparan negocios jurídico-patrimoniales, normalmente bilaterales, que pue-

den ser de muy diversa índole (permutas, compraventas, cesiones gratuitas, etc.).

Examinaremos unos y otros en las páginas siguientes:

III.1. La Conferencia Sectorial de Política Patrimonial.

Al igual que el artículo 183 LPAP supone una concreción en el ámbito patrimonial del ar-

tículo 4 LRJPAC, el artículo 184 LPAP lo es del artículo 5.3 LRJPAC, que señala que:

18


“Los órganos de cooperación de composición multilateral y de ámbito sectorial que

reúnen a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General

del Estado, y a miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las Ad-

ministraciones de las Comunidades Autónomas, se denominan Conferencias Secto-

riales. El régimen de cada Conferencia Sectorial es el establecido en el correspon-

diente acuerdo de institucionalización y en su reglamento interno”.

Y en nuestro ámbito, dice el artículo 184 LPAP:

“Como órgano de cooperación y coordinación entre la Administración General del

Estado y las comunidades autónomas en materia patrimonial, se crea la Conferen-

cia Sectorial de Política Patrimonial, que será convocada por el Ministro de Hacien-

da”.

Hay que pensar que estos instrumentos son de gran utilidad, porque a finales del 2002

había constituidas hasta 2316 (y con la Patrimonial, suman 24). Claramente, por su com-

posición, son órganos de carácter netamente político, si bien cumplen una función básica

para fijar las reglas generales y los ámbitos de actuación para todas la Comunidades, evi-

tando así posibles agravios o diferencias de trato, o como dice el Tribunal Constitucio-

nal17, como instrumento al servicio de la coordinación entre la Administración del Estado

y la de las Comunidades con la finalidad de hacer compatibles los principios de unidad y

autonomía en que se apoya la organización territorial del Estado.

Se ha sugerido que esta Conferencia, descartada finalmente, incluyera entre sus compo-

nentes a una representación de los entes locales18, habida cuenta que éstos son también

titulares por una parte, de bienes públicos y, por otra, de competencias que ejercen sobre

bienes de titularidad estatal o autonómica.

A falta de regulación concreta de esta Conferencia Sectorial Patrimonial, las normas de

funcionamiento generales hay que buscarlas en el artículo 5 LRJPAC:

“1. La Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades

Autónomas pueden crear órganos para la cooperación entre ambas, de composición

bilateral o multilateral, de ámbito general o de ámbito sectorial, en aquellas mate-

rias en las que exista interrelación competencial, y con funciones de coordinación o

cooperación según los casos.

16 Entre otras, de Política Fiscal y Financiera; de Turismo; de Plan Nacional sobre Drogas; de Consu-mo; de Pesca, de la Mujer...17 Sentencia 76/1983, de 5 de agosto.18 Dictamen del Consejo de Estado citado.

19


A efectos de lo establecido en el presente Capítulo, no tienen la naturaleza de órga-

nos de cooperación aquellos órganos colegiados creados por la Administración Ge-

neral del Estado para el ejercicio de sus competencias en cuya composición se pre-

vea que participen representantes de la Administración de las Comunidades Autó-

nomas con la finalidad de consulta.

2. Los órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general que re-

únan a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del

Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno, en representación de la Administra-

ción de la respectiva Comunidad Autónoma, se denominan Comisiones Bilaterales

de Cooperación. Su creación se efectúa mediante acuerdo, que determina los ele-

mentos esenciales de su régimen.

3. Los órganos de cooperación de composición multilateral y de ámbito sectorial

que reúnen a miembros del Gobierno, en representación de la Administración Gene-

ral del Estado, y a miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las

Administraciones de las Comunidades Autónomas, se denominan Conferencias Sec-

toriales. El régimen de cada Conferencia Sectorial es el establecido en el correspon-

diente acuerdo de institucionalización y en su reglamento interno.

4. La convocatoria de la Conferencia se realizará por el Ministro o Ministros que ten-

gan competencias sobre la materia que vaya a ser objeto de la Conferencia Secto-

rial. La convocatoria se hará con antelación suficiente y se acompañará del orden

del día y, en su caso, de la documentación precisa para la preparación previa de la

Conferencia.

5. Los acuerdos que se adopten en una Conferencia Sectorial se firmarán por el Mi-

nistro o Ministros competentes y por los titulares de los órganos de gobierno corres-

pondientes de las Comunidades Autónomas. En su caso, estos acuerdos podrán for-

malizarse bajo la denominación de Convenio de Conferencia Sectorial.

6. Las Conferencias Sectoriales podrán acordar la creación de comisiones y grupos

de trabajo para la preparación, estudio y desarrollo de cuestiones concretas propias

del ámbito material de cada una de ellas.

7. Con la misma finalidad, y en ámbitos materiales específicos, la Administración

General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas podrán

constituir otros órganos de cooperación que reúnan a responsables de la materia.

8. Cuando la materia del ámbito sectorial de un órgano de cooperación de composi-

ción multilateral afecte o se refiera a competencias de las Entidades Locales, el

20


pleno del mismo puede acordar que la asociación de éstas de ámbito estatal con

mayor implantación sea invitada a asistir a sus reuniones, con carácter permanente

o según el orden del día”.

Como se ve, regula, por ejemplo, la convocatoria, creación de comisiones y grupos de tra-

bajo, la toma de decisiones, la participación de las entidades locales, etc.

Una materia a tratar en esta Conferencia, puede ser la normativa estatal de desarrollo de

la LPAP, es decir, el futuro Reglamento de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

III.2. Los Convenios patrimoniales19.

Al igual que en los apartados anteriores, la regulación de la LPAP tiene su origen o ante-

cedente más cercano en la LRJPAC, en este caso, en su artículo 6, según el cual:

“1. La Administración General y los Organismos públicos vinculados o dependientes

de la misma podrán celebrar convenios de colaboración con los órganos correspon-

dientes de las Administraciones de las Comunidades Autónomas en el ámbito de

sus respectivas competencias.

2. Los instrumentos de formalización de los convenios deberán especificar, cuando

así proceda:

a)Los órganos que celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que actúa

cada una de las partes.

b)La competencia que ejerce cada Administración.

c)Su financiación.

d)Las actuaciones que se acuerden desarrollar para su cumplimiento.

e)La necesidad o no de establecer una organización para su gestión.

f) El plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan las partes

firmantes del convenio.

g)La extinción por causa distinta a la prevista en el apartado anterior, así como la

forma de terminar las actuaciones en curso para el supuesto de extinción.

19 Una visión muy realista y de lectura obligada de las causas y consecuencias de la proliferación de esa figura en ALEJANDRO HUERGO LORA. Op. Cit. Pp.824 830.

21


3. Cuando se cree un órgano mixto de vigilancia y control, éste resolverá los proble-

mas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los con-

venios de colaboración.

4. Cuando los convenios se limiten a establecer pautas de orientación política sobre

la actuación de cada Administración en una cuestión de interés común o a fijar el

marco general y la metodología para el desarrollo de la colaboración en un área de

interrelación competencial o en un asunto de mutuo interés se denominarán Proto-

colos Generales.

5. Cuando la gestión del convenio haga necesario crear una organización común,

ésta podrá adoptar la forma de consorcio dotado de personalidad jurídica o socie-

dad mercantil.

Los estatutos del consorcio determinarán los fines del mismo, así como las particu-

laridades del régimen orgánico, funcional y financiero.

Los órganos de decisión estarán integrados por representantes de todas las entida-

des consorciadas, en la proporción que se fije en los Estatutos respectivos.

Para la gestión de los servicios que se le encomienden podrán utilizarse cualquiera

de las formas previstas en la legislación aplicable a las Administraciones consorcia-

das”.

Los artículos 186, 187 y 188 LPAP se ocupan de desarrollar en el ámbito patrimonial esta

figura de los Convenios interadministrativos.

Así, dice el artículo 186 que

“La Administración General del Estado y los organismos públicos vinculados a ella o

dependientes de la misma podrán celebrar convenios con otras Administraciones

públicas o con personas jurídicas de derecho público o de derecho privado pertene-

cientes al sector público, con el fin de ordenar las relaciones de carácter patrimonial

y urbanístico entre ellas en un determinado ámbito o realizar actuaciones compren-

didas en esta ley en relación con los bienes y derechos de sus respectivos patrimo-

nios”

Según el alcance del convenio, se contemplan dos clases de convenios:

22


* Los Protocolos Generales, que se definen en el artículo 5, 4 en la forma en que se ha

visto, y en el artículo 187 LPAP que los tiene por tales cuando se limitan a “recoger

compromisos de actuación futura de las partes”.

* Los convenios ejecutivos, que prevén la realización de operaciones concretas y deter-

minadas.

En estos casos, la totalidad de las operaciones contempladas en el convenio se conside-

rarán integradas en un único negocio complejo.

Su conclusión requerirá el previo informe de la Abogacía del Estado y el cumplimiento de

los trámites establecidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en el Real De-

creto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refun-

dido de la Ley General Presupuestaria20, y los restantes requisitos procedimentales pre-

vistos para las operaciones patrimoniales que contemplen. Estos convenios, una vez fir-

mados, constituirán título suficiente para inscribir en el Registro de la Propiedad u otros

registros las operaciones contempladas en los mismos artículo 187, 2 y 3).

La novedad en esta materia es la voluntad de establecer una regulación general más que

la admisión de la figura en sí, que en esta área como en tantas otras ya estaba institucio-

nalizada.

La regulación de la LPAP, completada por las disposiciones generales de la LRJPAC, com-

ponen una marco bastante completo, que analizamos ahora brevemente.

En cuanto a los órganos que lo celebran, y sea cual sea el alcance del convenio (protocolo

general o convenio ejecutivo), la LPAP contempla la más amplia gama de actores, que va

desde la Administración General de Estado, pasando por Organismos Autónomos, a enti-

dades de derecho público, e incluso entidades de derecho privado en mano pública, per-

tenecientes a cualquier Administración.

Por otro lado, el artículo 188 LPAP detalla dentro de la Administración estatal (para las de-

más Administraciones habrá que estar a sus normas propias), cada órgano competente:

* El Ministro de Hacienda (a propuesta de la Dirección General de Patrimonio).

* Los Ministros para la ordenación de las facultades que les corresponden sobre los

bienes que tuvieran afectados, previo informe favorable del Ministro de Hacienda.

20 Hace referencia la norma a la necesidad de fiscalización previa y consignación presupuestaria de los acuerdos que tengan trascendencia económica.

23


* En los organismos públicos, los presidentes o directores de los mismos, previa comu-

nicación al Director General de Patrimonio del Estado.

En la Comunidad Autónoma de Andalucía, cuando se trata de Protocolos Generales, se

admite que son los titulares de las Consejerías que tienen el uso de los bienes, lo que ha-

cen sin perjuicio de la tramitación de las operaciones concretas, en las que siempre inter-

viene la Dirección General de Patrimonio de la Consejería de Economía y Hacienda.

En el ámbito local, corresponde al Presidente de la entidad, si bien en los de contenido ur-

banístico es muy común la intervención de los titulares de las Gerencias Municipales de

Urbanismo (en las ciudades en que este órgano existe).

En cuanto al objeto del Convenio, siempre será la ordenación de relaciones patrimoniales

y/o urbanísticas, en un sentido amplio que se fortalece con el principio de libertad de esti-

pulaciones, previsto en el artículo 187, 1:

“(...) Podrán contener cuantas estipulaciones se estimen necesarias o convenientes

(...) siempre que no sean contrarias al interés público, al ordenamiento jurídico, o a

los principios de buena administración”.

Es contenido habitual de los convenios, la previsión de un plazo de vigencia y sus posi-

bles prórrogas, la financiación, las causas de extinción, la encomienda de la interpreta-

ción y resolución de conflictos a órganos paritarios de vigilancia y control, etc.

Las normas, finalmente, prevén también la publicidad de los convenios en los diarios ofi-

ciales, lo que desde luego supone una garantía extra de transparencia.

III.3. La colaboración patrimonial reflejada en negocios jurídicos onero-

sos.

Es posible que, a veces, la colaboración patrimonial interadministrativa se refleje en la

suscripción de un convenio patrimonial que, a su vez, incorpore entre sus obligaciones la

realización de operaciones patrimoniales consistentes en negocios jurídicos onerosos.

Otras veces, sin embargo, la cuestión es más sencilla: Una Administración Pública se inte-

resa en un bien inmueble de otra y por los cauces habituales solicita su adquisición.

En estos casos, la maquinaria administrativa se pone en marcha, ayudada por los princi-

pios de colaboración reseñados más arriba, para conseguir que la transmisión se produz-

ca y que servirá a una doble finalidad:

24


* La obtención de rentabilidad económica, dado que el negocio es oneroso (normalmen-

te, una compraventa o una permuta).

* La obtención de rentabilidad social, por cuanto la Administración adquirente debe

destinar el bien al ejercicio de sus competencias.

Pues bien, la LPAP, y las normas más recientes del sector, contemplan normas más favo-

rables aplicables a las Administraciones para fomentar esta doble rentabilidad.

Las más destacadas, son la norma el artículo 116, 4 LPAP, que prevé que:

“La adquisición tendrá lugar mediante concurso público, salvo que se acuerde la ad-

quisición directa por las peculiaridades de la necesidad a satisfacer, las condiciones

del mercado inmobiliario, la urgencia de la adquisición resultante de acontecimien-

tos imprevisibles, o la especial idoneidad del bien. Igualmente, se podrá acordar la

adquisición directa en los siguientes supuestos:

a) Cuando el vendedor sea otra Administración pública o, en general, cualquier

persona jurídica de derecho público o privado perteneciente al sector público. A

estos efectos, se entenderá por persona jurídica de Derecho privado pertene-

ciente al sector público la sociedad mercantil en cuyo capital sea mayoritaria la

participación directa o indirecta de una o varias Administraciones públicas o

personas jurídicas de Derecho público”.

Y la norma del artículo 137, 4, a) LPAP, para las enajenaciones, en similares términos se-

ñala que:

“Se podrá acordar la adjudicación directa en los siguientes supuestos:

a) Cuando el adquirente sea otra Administración pública o, en general, cualquier

persona jurídica de derecho público o privado perteneciente al sector público. A

estos efectos, se entenderá por persona jurídica de derecho privado pertene-

ciente al sector público la sociedad mercantil en cuyo capital sea mayoritaria la

participación directa o indirecta de una o varias Administraciones públicas o

personas jurídicas de Derecho público”.

También cabe inferir que la voluntad de beneficiar a la Administración, provocará que en

el supuesto descrito en el apartado 5 del artículo 137 LPAP, la enajenación sea a favor de

la oferta de la Administración.

25


”Cuando varios interesados se encontraran en un mismo supuesto de adjudicación

directa, se resolverá la misma atendiendo al interés general concurrente en el caso

concreto”.

Ha de lamentarse, sin embargo, que no contemple, como hace el RBELA (en su artículo

48, 5), la relevación de la fianza cuando el ofertante es Administración Pública.

En la legislación de la Comunidad Autónoma de Andalucía no existen normas de este tipo,

si bien, para el caso de adquisiciones de bienes, se viene invocando uno de los tres su-

puestos previstos en el artículo 77 LPCAA21, cual es el de “la peculiaridad de la necesidad

a satisfacer”.

Si se trata de enajenaciones, la solución es más sencilla, habida cuenta que el artículo

186, 2 del RPCAA, no contiene sino un numerus apertus de causas justificativas, que no

se agotan con la enumeración que se hace:

“(...) urgencia, secreto, características especiales del bien, circunstancias excepcio-

nales, imposibilidad o grave dificultad de promover concurrencia de ofertas , inexis-

tencia de oferentes, quiebras de la subasta de previamente convocada o no adjudi-

cación de la misma”.

En la normativa local andaluza no existe norma que dé cobertura clara a este tipo de ope-

raciones, dado que, al menos a nuestro juicio, el artículo 39 LBELA no puede prefigurar el

sistema de adjudicación (en la adquisición o en la enajenación) directa, y tanto en la ad-

quisición de bienes por los entes locales, como en las enajenaciones no se contempla es-

te supuesto de adjudicación directa.

El artículo 10, 2 LBELA enumera como supuesto de adquisición directa los siguientes:

“El concurso será la forma habitual para la adquisición de bienes a título oneroso.

No obstante, podrá realizarse la adquisición por el procedimiento negociado en los

siguientes supuestos:

a)Cuando así lo requieran las características de singularidad y especificidad histó-

rica, cultural, artística o técnica de los bienes.

b)Cuando se den circunstancias imprevisibles para el órgano de contratación que

justifiquen lo inaplazable de la adquisición y que no pueda lograrse mediante la

tramitación del específico procedimiento de urgencia.

21 Dice este artículo “Las adquisiciones de bienes inmuebles a título oneroso respetarán los princi-pios de publicidad y concurrencia, salvo cuando por las peculiaridades de la necesidad a satisfacer, las limitaciones del mercado o la urgencia se considere preciso autorizar la adquisición directa”.

26


c)Siempre que su precio no exceda de 3.000.000 de pesetas”

Y para las enajenaciones, el artículo 20, 2 LBELA contempla como excepciones al régimen

general de la subasta:

“Se utilizará el concurso siempre que el precio no sea el único criterio determinante

de la enajenación y, en particular, en los siguientes casos:

a)Cuando la enajenación afecte a viviendas acogidas al régimen de promoción pú-

blica.

b)Que el bien objeto de enajenación se destine al cumplimiento por el adjudicata-

rio de determinados fines de interés general.

c) Cuando en el pliego de condiciones se ofrezca al licitador la posibilidad de abo-

nar parcialmente en especie el precio del bien”.

Es más, y antes lo apuntábamos, concordar este artículo 39 LBELA con el artículo 113, 1

LPAP resulta complejo, porque la Administración del Estado reduce el ámbito de aplica-

ción de los Convenios patrimoniales a aquellos supuestos en que se produce la ordena-

ción de relaciones patrimoniales, pero no a aquellos otros que sólo suponen un negocio

privado entre Administraciones, a los que aplica sin más, por ejemplo, el citado artículo

113, 1 LPAP, según el cual:

“Los negocios jurídicos de adquisición o enajenación de bienes inmuebles y dere-

chos reales se formalizarán en escritura pública”.

El otro negocio jurídico típico oneroso es la permuta.

La permuta se regula en los artículos 154 y 155 LPAP, y si bien no contiene ninguna nor-

ma especial para el caso de que intervenga una Administración Pública, la remisión al

procedimiento para las enajenaciones hace que exista, igualmente, un tratamiento favo-

rable.

Lo mismo ocurre en la legislación autonómica andaluza.

En la práctica, es instrumento muy utilizado, porque tiende a evitar el intercambio de me-

tálico, y, además o principalmente, porque beneficia desde el punto de vista de la gestión

patrimonial a las dos Administraciones.

Cuestión distinta es la regulación de la legislación andaluza local (artículos 47 a 49 RBE-

LA).

27


Las normas locales, significadamente el artículo 49, 2 RBELA, van a provocar numerosos

problemas a las entidades locales cuando proyecten permutas con la Comunidad Autóno-

ma o con la Administración del Estado.

Dice esta disposición que:

“El órgano competente para acordar la permuta deberá instar la presentación de

ofertas de inmuebles o derechos para permutar, mediante un anuncio público con

inserción en el Boletín Oficial de la Provincia, tablón de anuncios de la Entidad y al-

gún medio de comunicación de mayor difusión”.

Nótese que se utiliza el término “deberá”, es decir, no cabe eludir el trámite.

La normativa del Estado ( artículo 154, 1 y 2 LPAP) más flexible al respecto determina

que:

“Serán de aplicación a la permuta las normas previstas para la enajenación de

bienes y derechos, salvo lo dispuesto en cuanto a la necesidad de convocar concur-

so o subasta pública para la adjudicación.

No obstante, el órgano competente para la permuta podrá instar la presentación de

ofertas de inmuebles o derechos para permutar, mediante un acto de invitación al

público al que se dará difusión a través del Boletín Oficial del Estado y de cuales-

quiera otros medios que se consideren adecuados”.

III.4. La colaboración patrimonial reflejada en negocios jurídicos gratui-

tos.

Por último, y desde el punto de vista patrimonial, resta analizar las cesiones gratuitas de

bienes como el instrumento que, con más fuerza, refleja el principio de colaboración inte-

radministrativa.

En la LPAP se regula en los artículos 145 a 151.

Así, el artículo 145, 1 señala que:

“Los bienes y derechos patrimoniales de la Administración General del Estado cuya

afectación o explotación no se juzgue previsible podrán ser cedidos gratuitamente,

para la realización de fines de utilidad pública o interés social de su competencia, a

comunidades autónomas, entidades locales, fundaciones públicas o asociaciones

declaradas de utilidad pública”.

28


La cesión puede ser de la propiedad del bien o sólo del uso. En el primer caso, sólo pue-

den ser destinatarios de estas cesiones las Comunidades Autónomas, las entidades loca-

les y las fundaciones públicas (otra norma más favorable).

La competencia para acordar estas cesiones a favor de otras Administraciones Públicas

se atribuye al Ministro de Hacienda, a propuesta de la Dirección General de Patrimonio

(artículo 146. 1 LPAP).

En cuanto a las condiciones que rigen la cesión, es obligado que la misma no sea pura y

simple22, por cuanto en el propio concepto de cesión gratuita está la vinculación a un fin

determinado. Estos fines pueden ser:

* La utilidad pública o interés social.

* Para su utilización en el marco de operaciones de mantenimiento de la paz, coopera-

ción policial o ayuda humanitaria y para la realización de fines propios de estas actua-

ciones.

El período durante el cual debe mantenerse el destino por la Administración cesionaria no

está fijado expresamente en la Ley para el caso de inmuebles en estos artículos, al con-

trario que para los bienes muebles, para lo que señala un plazo de 4 años.

La normativa de régimen local tanto estatal como andaluza exige que la vinculación se

mantenga durante 30 años (así lo es también en numerosas leyes de patrimonio autonó-

micas).

La propia LPAP aplica esta regla cuando la Administración del Estado es cesionaria, que

no cedente, al prever el artículo 21, 4 que

“Si los bienes se hubieran adquirido bajo condición o modo de su afectación perma-

nente a determinados destinos, se entenderá cumplida y consumada cuando duran-

te 30 años hubieren servido a tales destinos, aunque luego dejaren de estarlo por

circunstancias sobrevenidas de interés público”.

Resultaría verdaderamente difícil defender que esta misma regla no es aplicable a las ce-

siones gratuitas que hace al Estado y sí a las que acepta, siquiera en atención al principio

de paralelismo de la forma.

22 En este sentido se asemejan a las donaciones modales, reguladas en el Código civil.

29


JULI PONCE SOLÉ23 señala al respecto que “en el caso de las cesiones gratuitas adminis-

trativas, partiendo de la idea de que la cesión va ligada en todo momento al servicio al in-

terés general , cabría llegar a sostener la posibilidad de aceptar cesiones y ejercicios de

resoluciones sine die, que es lo que parece señalar implícitamente el art. 150 LPAP, al no

establecer un plazo para el cumplimiento de los fines de interés general que justifican la

cesión. En cambio, téngase en cuenta el art. 111, 2 RBCL, el cual señala que, a falta de

plazo específico en el acuerdo de cesión, se entenderá que los fines para los cuales se

han cedido los bienes deberán cumplirse en el plazo máximo de cinco años, debiendo

mantenerse su destino durante los 30 siguientes. Nótese, sin querer profundizar en una

interesante cuestión que podría llevarnos lejos (...) que esta transmisión de la propiedad

podría entenderse sometida, permanentemente, a la posibilidad de retorno del bien a la

Administración cedente”.

No obstante, la justificación tradicional a la necesidad de esta limitación temporal apare-

ce conectada con la prohibición de imponer vinculaciones a perpetuidad24

En la normativa andaluza, el artículo 53, 2 RBELA, sí la recoge expresamente: “si en el

acuerdo de cesión no se estipula otra cosa, se entenderá que los fines para los cuales se

hubieran otorgado deberán cumplirse en el plazo máximo de cinco años, debiendo man-

tenerse su destino durante los treinta siguientes”.

El control del cumplimiento del fin se articula en la LPAP con un doble mecanismo.

De un lado, se encomienda a la Dirección General de Patrimonio “controlar la aplicación

de los bienes y derechos de la Administración General del Estado al fin para el que fueron

cedidos, pudiendo adoptar para ello cuantas medidas de control sean necesarias” (artícu-

lo 148, 2 LPAP).

Y de otro lado, se obliga a los cesionarios de bienes a remitir cada tres años a la Direc-

ción General de Patrimonio la documentación que acredite el destino de los bienes. Si

bien cabe que se amplíen estos plazos o incluso se exonere de esta obligación, en función

de las circunstancias de cada caso (artículo 148,3 LPAP).

23 Cesión y permuta de bienes y derechos, en la Obra colectiva de Comentarios a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. C. Chinchilla Marín (Coord.). Ma-drid, 2004. 24 Tratan directamente esta cuestión en el ámbito local, EDUARDO ASENSIO ABÓN en Una aproxi-mación al contenido del artículo 13 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. El Consul-tor, nº 1, enero, 1991; o JAIME FERNÁNDEZ CRIADO en Adquisición de bienes patrimoniales por las Corporaciones Locales. El Consultor nº 13, julio, 1995.

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El resto del articulado recoge, con bastante detalle, el procedimiento para la cesión, pre-

viendo la reversión para el caso de incumplimiento, la obligación de publicidad y de ins-

cripción registral y en el Inventario, etc.

Según establece el artículo 113, 2 LPAP: “Las cesiones gratuitas de bienes inmuebles o

derechos reales sobre los mismos se formalizarán en documento administrativo, que será

título suficiente para su inscripción en el Registro de la Propiedad, cuando el cesionario

sea otra Administración pública, organismo o entidad vinculada o dependiente”

Si bien con la Administración del Estado se formalizan cesiones de este tipo, el mayor vo-

lumen, sin duda, se produce entre la Comunidad Autónoma y las Entidades Locales.

En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la legislación de patrimonio es muy

restrictiva y sólo admite cesiones gratuitas de uso y no de la propiedad.

En efecto, dice el artículo 107 LPCAA: “queda prohibida toda donación de bienes”, por lo

que, en nuestro ámbito, sólo cabe ceder el uso de los bienes, ya sean demaniales o patri-

moniales, de forma gratuita y por un plazo máximo de 50 años.

El régimen es parecido en cuanto a vinculación al fin, destinatarios, resolución en caso de

incumplimiento, etc. y aparece detallado en una Resolución de 10 de febrero de 199925.

Por último, la legislación local también contiene una regulación detallada de este procedi-

miento.

Hay que agradecer al nuevo Reglamento de Bienes andaluz que haya suprimido, por fin,

el informe de la intervención en el se haga constar que no existe deuda pendiente de li-

quidación con cargo al presupuesto municipal, que exigía el artículo 110, 1, d del Regla-

mento de Bienes de las Entidades Locales, por un informe similar si bien sólo en relación

con el bien objeto de cesión, adoptando una fórmula que, en los últimos años, la práctica

administrativa había dado por buena. Igualmente con buen criterio ha suprimido el infor-

me previsto en la letra e) del citado artículo (que exigía incluir un dictamen suscrito por

técnico que asevere que los bienes no se hallan comprendidos en ningún plan de ordena-

ción, reforma o adaptación, no son necesarios para la Entidad Local ni es previsible que lo

sean en los próximos diez años).

La única duda de interpretación que se plantea de la lectura de las normas locales sobre

la materia, nace del último requisito del artículo 51 RBELA, que prevé la incorporación al

25 Se puede obtener en la web de la Consejería de Economía y Hacienda (www.ceh.junta-andalucia.es) en Instrucciones y Resoluciones.

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http://www.ceh-juntadeandalucia.es/

http://www.ceh-juntadeandalucia.es/


expediente administrativo de cesión de “la aceptación por la persona cesionaria de los

términos de la cesión” (letra g del citado artículo).

Habrá que entender que se integrará en el expediente a posteriori, es decir, no será un

documento que forme parte del expediente que ha de aprobar el Pleno de la Entidad con

el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la entidad (ar-

tículo 50, 1 RBELA).

Y ello porque para la formación de la voluntad del cesionario, que concluye en el acuerdo

aceptando la cesión (en el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, por acuerdo

del Consejo de Gobierno), se requiere disponer del expediente completo tramitado y

aprobado por la entidad local.

De ahí que cuando el artículo 52, 2 RBELA señala que “las cesiones gratuitas deberán po-

nerse en conocimiento de la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en la pro-

vincia, con remisión de una copia autenticada del expediente completo, instruido a tal

fin”, hay que entender que esa remisión se produce, como es lógico, cuando la cesión ha

sido no sólo aceptada sino también formalizada mediante el instrumento que se haya ele-

gido, normalmente en documento administrativo.

Sólo en ese momento el expediente está completo y en condiciones de ser remitido a la

Consejería de Gobernación.

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ponencia rÉgimen patrim

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