politikai közösség és identitás az alkotmányban

Bakk Miklós

Politikai közösség és identitás az alkotmányban*

A politikai közösségek valósága nagymértékben eltér attól, ahogy e kö-zösségek egyes normatív elméletekben – például a szerződéselméletekben – megjelennek. E politikai valóság működéséről is számtalan (főleg közép-fajú) elmélet született. De viszonylag kevés olyan van, amely a politikai kö-zösség és az alkotmányos rend összefüggését a politikai közösség fennmara-dása, identitása felől vizsgálta volna.

A politikai közösség – egy értelmező nézőpont bevezetése

A politikai közösség első modelljét Arisztotelész alapozta meg, aki a barátság fogalmát helyezte a politika középpontjába, és ezzel a politika egy tartós paradigmáját teremtette meg. Azonban a barátság hagyományos gö-rög fogalma (hetéria) és az igazságosság és egyenlőség szintén görög eszmé-és az igazságosság és egyenlőség szintén görög eszmé-s az igazságosság és egyenlőség szintén görög eszmé-ágosság és egyenlőség szintén görög eszmé-gosság és egyenlőség szintén görög eszmé-ág és egyenlőség szintén görög eszmé-g és egyenlőség szintén görög eszmé-és egyenlőség szintén görög eszmé-s egyenlőség szintén görög eszmé-őség szintén görög eszmé-ség szintén görög eszmé-ég szintén görög eszmé-g szintén görög eszmé-nye (iszonómia) között ellentmondás feszült, ezért Arisztotelész arra kény-özött ellentmondás feszült, ezért Arisztotelész arra kény-zött ellentmondás feszült, ezért Arisztotelész arra kény-ött ellentmondás feszült, ezért Arisztotelész arra kény-tt ellentmondás feszült, ezért Arisztotelész arra kény-ás feszült, ezért Arisztotelész arra kény-s feszült, ezért Arisztotelész arra kény-szerült, hogy a barátság interperszonális fogalmát kiterjessze, társadalmi-politikai dimenzióba helyezze át.1 Ez az általánosítás lényegében az ember-közi kapcsolatok szenvedélyessége helyébe az állampolgári éthoszt állította, egyfajta racionalizációt jelentett tehát.

De mi lehet az állampolgári éthosz közös tartalma? Arisztotelész a közjót, az erkölcsi kötelesség és a jó azonos felfogását érti ezen2, ennek viszont számos paradigmatikus következménye lett. Ugyanis ezzel az ab-sztrakcióval felszámolta az igazi barátok közötti hűséget, és azon keresztül a Jóról alkotott, potenciálisan rivális felfogások létéből fakadó konfliktus

1 Ez Ferdinand Tönnies későbbi terminológiája szerint a gemeinschaftlich és gesell-schaftlich különbségének felel meg.

2 Az állampolgári éthoszról Arisztotelész a Politika II. és III. könyvében ír.

* A Comentarii la Constituţia României c. kötetben (Polirom, Iaşi, 2010, szerzői: Gabriel Andreescu, Bakk Miklós, Lucian Bojin, Valentin Constantin) megjelent írás rövidített és átdolgozott változata.

218 FÓRUM

lehetőségét is a poliszon belül. A barátság általánosítása, politikai metaforá-vá emelése a közjó absztrakcióját készítette elő, és egyben az állampolgárok közösségének absztrakt-morális közösségként való definiálását.3

Azonban a polisz mint a jó emberek közösségének az ideálja csak azok-nak az állampolgároknak a kizárásával tartható fenn, akik fenyegetik a ko-héziót.4 Ugyanígy szükséges az alsóbbrendű személyek intézményes kizárá-sa is. Mindezt a görögök többek közt az osztrakiszmosz (cserépszavazásos száműzés) révén érték el. A következmény pedig a konfliktus minimalizálá-sa, politikai szerepének, jelentőségének „degradálása” volt.

A magánbarátságok arisztotelészi absztrakciója és közjóvá (politikaivá) szélesítése a barátság politikáját alapozta meg, ez vált az identitáspolitika alapjává.5 Körösényi és Benhabib szerint két koncepciója alakult ki: a) a csoportesszencializmus és b) a másság politikája. Az előbbi szerint a cso-port identitása kulturálisan és történetileg meghatározott, és a csoport szubsztancialista logika alapján fogalmazódik meg. Azaz: identitása „ob-jektív módon” adott, vagyis askriptív tulajdonságokon alapul. A másság po-litikája is az egyén természetes csoport-hovatartozását hangsúlyozza, azon- csoport-hovatartozását hangsúlyozza, azon-ban ezt relacionális megközelítésben teszi: az egyének a szabad identitásvá-lasztással élve, a társadalmi csoportokban elhelyezkedve konstruálják meg saját identitásukat, kulturális, faji, vallási stb. alapon. Itt az egyén identitása tehát nem előre meghatározott, azonban „politikaelőtti”. 6

Az egyik megközelítés szerint az egyén identitása predeterminált tehát, a másik szerint pedig egy változó relacionális hálóban konstruált – azonban közös ezekben, hogy az identitás „politika előtti”, azaz prepolitikai. Egyfajta paradoxont vezet ez be: a politikai közösségek koherenciája (belső harmó-niája) megköveteli, hogy a közösség alapját egy közös identitás képezze, viszont a prepolitikai identitások egyben csökkentik is a konfliktusok meg-oldásának az esélyeit, akadályozzák a közösség átalakulását, és ezzel korlá-tozzák a politikum autonómiáját.

A politikum autonómiája sokkal nagyobb fokú egy – az Arisztotelé-szével szembeállítható – másik paradigma szerint, melyet Körösényi az el-lenségesség politikájának nevez. Itt „a politikai közösség és a politikai iden-a politikai közösség és a politikai iden-

3 Lásd Körösényi András: A barátság politikája versus az ellenségesség politikája. Szá-zadvég, 2005. 4. sz. (38.), 128–130.

4 Körösényi: i. m. 130. 5 Körösényi: i. m. 132. 6 Lásd Körösényi: i. m.132–134 és Benhabib, Seyla (ed.): Democracy and Difference:

Contesting the Boundaries of the Political. Princetone University Press, Princeton NJ, 1996. 9–12.

Bakk Miklós: Politikai közösség és identitás az alkotmányban 219

titás a politikai folyamat előtt nem adott, ezek természetét a politikai folya-mat, azaz a politikai szereplők politikai döntései alakítják ki”7. Az ellenfe-lek léte, az ellenségesség, a konfliktusok természetesek az emberek között, a politika lényegi elemét alkotják. Lehet ugyan konszenzusra, megértésre törekedni, de a konfliktusok alapvetően nem iktathatók ki.

Ezt a paradigmát egy Hobbesnál, majd Hegelnél kitapintható gondolko-dási hagyomány alapozta meg, klasszikus megfogalmazását Carl Schmitt-nél találjuk, aki a „politikai” fogalmát a barát és az ellenség [Freund – Feind] megkülönböztetéseként definiálta.8 Schmitt szerint nincs politikai cselek-vés a barát és ellenség megkülönböztetése nélkül, sőt, „a barát és ellenség megkülönböztetésének az az értelme, hogy megjelölje az összekapcsolódás vagy szétválás, az egyesülés vagy felbomlás intenzitásának legvégső fokát”9.

Mason szerint a politikai részvétel elsősorban sem nem instrumentális, sem expresszív, hanem formatív: „azzá alakít, akivé válni tudunk.”10 Calhoun az 1989-es kínai diákmozgalmak kapcsán úgy vélte, hogy az iden-titás „a kollektív cselekvés változékony terméke”11. Körösényi a konfliktu-sok episztemológiai szerepét húzza alá: gyakran csakis a konfliktusok révén ismerjük meg saját törekvéseinket és céljainkat.12

Ha mindezt a politikai közösségek létezésének keretet adó alkotmányos intézmények szintjén gondoljuk el, akkor a két paradigma – a barátság poli-tikája és az ellenségesség politikája – az alkotmányos intézményi működés két dimenzióját határozza meg. Körösényi szerint a barátság politikája a politika horizontális dimenzióját teremti meg, amely kizárja az uralmat; ez a deliberatív demokrácia forrása, a dialógust teremti meg és tartja fenn, konszenzust igyekszik teremteni a „barátok” közt, vagyis a politikai közös-ség identitását erősíti és termeli újra. 13 Alkotmányos szempontból ebben a dimenzióban jelenik meg:

7 Körösényi: i. m. 135. 8 Carl Schmitt: A politikai fogalma. Válogatott politikai- és államelméleti tanulmányok.

Osiris–Pallas–Attraktor, Budapest, 2002.9 Schmitt: i. m. 19.10 Lásd Mason, John Hope: Creativity in action: the background to Machiavelli’s

‘lion’ and ‘fox’. In Iaian Hampsher-Monk (ed.): Defending Politics. Bernard Crick and Pluralism. London – New York, British Academy Press.1993, 17.

11 Lásd Calhoun, Craig C.: Science, Democracy, and the Politics of Identity. In: Jeffrey N. Wasserstrom – Elizabeth J. Perry (eds.): Popular Protest and Political Culture in Modern China. Westview Press, Boulder, 1994, 118.

12 Körösényi: i. m. 135.13 Körösényi: i. m. 141.

220 FÓRUM

– az állampolgárság intézménye, mint identitáskapocs az állam és az állampolgár között;

– a nemzet mint politikai közösség öndefiníciója;– és magának az alkotmánynak, illetve államnak az identitásalkotó sze-

repe.Az ellenségesség politikája egy függőleges dimenziót teremt, az uralmi

viszonyokét elsősorban. A függőleges hierarchiák csúcsain nevezik meg az ellenséget, teremtik meg a „barátok” és „ellenségek” közötti határvonalat, ez-zel pedig átalakítják a politikai közösségeket. A kommunikáció ebben a di-menzióban nem a dialógus a deliberatív döntéshozatal szintjén jelenik meg, hanem retorikai szinten, a rivalizáció közegében. Az egymással versenyben levő szónokok csoportokat állítanak szembe, manipulálnak az uralmi viszony megteremtése, illetve megszilárdítása érdekében. Az intézményi vonatkozta-tásokat tekintve, jobbára idesorolhatóak a politikai részvétel formái, intéz-ményei is, amelyek szabályozóan hatnak a rivalitásokra. Alkotmányos szem-pontból ebben a dimenzióban vizsgálhatók és értelmezhetőek a:

– a pártok;– a hatalommegosztás mechanizmusai, különös tekintettel a hatalom

függőleges megosztására;– a közvetlen demokrácia intézményei.Ugyanakkor a két dimenzió ki is egészíti egymást. Az alkotmányok tör-

téneti fejlődése, az időnként végbemenő alkotmányreformok azok, amelyek bizonyos pillanatokban újraszabályozzák a két dimenzió közötti viszonyt.

E tekintetben maga az alkotmány is kettős jelentésű. Ha ugyanis az alkotmányt tágabb értelemben valamely „társadalmi rend alapvető intéz-ményeire, azok működésére vonatkozó jogi illetve jogias (tehát pl. jogi teo-retikus) szabályok, normatív erejű elgondolások összességeként”14 fogjuk fel, akkor – Szmodis szerint – el lehet fogadni, hogy létezett athéni, római, mezopotámiai, iszlám, keresztény középkori stb. alkotmány is. Az így, tá-gan értelmezett „alkotmány” két altípusa határozható meg: a) profán alkot-mányok; b) szakrális megalapozású alkotmányok. A szakrális alkotmány tehát néhány nagy kultúra és vallás társadalmi rendjét meghatározó írott és iratlan szabályok, normák összessége, amelyben a vallás és kultúra nemc-sak legitimálja a hatalmi viszonyokat, de identitást is ad az illető rend alá tartozó népnek, vagyis explicit módon megjeleníti a kollektív identitás di-menzióját.15

14 Szmodis Jenő: Az Alkotmány mint kulturális és emberi jelenség. Valóság, 2010. 8. sz. 41.15 Uo.


Ezzel szemben a profán alkotmányok általában erősen individuális jelle-gűek16, és az európai kartális (profán) alkotmányok, mivel a modern demok-ráciák univerzális igényével lépnek föl, látszólag nem rendelkeznek mögöt-tes közösségi krédóval, sajátos kultúrával, csak olyannal, amely a demokrá-cia univerzális elveiből vezethető le. Az erre alapozó, „racionális” hatalom-gyakorlás látszólag nélkülözi a hiedelemrendszereket, valójában azonban a modern jogrendek mögött is sajátos hiedelemrendszerek, szekularizált hit-rendszerek állnak, amelyek – Szmodis szerint – „jó esetben, noha képesek a valóság egy-egy aspektusát megragadni, ám a valósággal való szorosabb kapcsolatukat (...) jobbára épp azzal veszítik el, hogy részigazságaikat ab-szolutizálják, univerzális érvénnyel ruházzák fel”17. A modern alkotmányok a részigazságok abszolutizálásából kialakult dogmákat is rögzíthetik, ilyen típusú abszolutizációk – például – a tulajdon tagadása vagy a tulajdon ab-szolutizálása, a piac mindenhatósága, illetve megszüntetése (a tervgazda-ságokat a kommunista államok alkotmányaikba foglalták).18 Ugyanakkor, még a szekularizált társadalmak modern alkotmányai is tartalmaznak olyan utalásokat, amelyek az illető társadalom nagy többsége által elfogadott ér-tékre utalnak.

Szmodis ezek közt a legfontosabbnak az illető társadalom, kultúra em-berképét tartja, amelyet három ellentétpár révén tart megközelíthetőnek. Ezek: 1) Az ember vajon isteni vagy természeti eredetű lény-e? 2) Az ember inkább racionális vagy inkább ösztönvezérelt lény? 3) Az ember inkább kol-lektív vagy inkább individuális lény? Egy társadalom emberképe(i) tehát az e kérdésekre adott válaszokat kombinálják, esetleg több válaszban is, ame-lyet az alkotmány kiegyensúlyozottan, néhány utalásában közvetíthet.19

Az alkotmányok fejlődésében megjelenő két dimenzió (az identitás és az uralom-részvétel dimenziói) a közjog két legfontosabb ága, az alkotmány-jog és a közigazgatási jog közötti viszonyban is megjelenik. Míg az alkot-mányjog a politikai közösség, az állami berendezkedés legfontosabb, leg-alapvetőbb kérdéseit, s a hatalom rendszerében az állampolgár helyét, jogo-sítványait, kötelezettségeit szabályozza, a közigazgatási jog a közösségi szol-gáltatások (egészségügyi, oktatási, szociális támogatások stb.) mértékét, igénybevételének módozatait, feltételeit, valamint ezek nyújtásának intéz-

16 Szmodis szerint az etruszk vallási jogból alakult ki a római jog profán formája, amely aztán az európai jog alapja lett.

17 Szmodis: i. m. 45.18 Uo.19 Szmodis: i. m. 42–43.

222 FÓRUM

ményi szabályait rögzíti.20 Némiképp leegyszerűsítve az lehetne mondani, hogy az alkotmányjog a politikai közösség (polity) alanyiságát szabályozza, a közigazgatási jog pedig azon szolgáltatások intézményi biztosításának a módját (policy), amellyel a politikai közösség és tagjai közötti kapcsolat fennmarad. Mindkét jogág alapvetően fontos, azonban nagyobb, forradalmi változások idején az alkotmányjog (a politikai közösség önmeghatározási kérdései) kerülnek előtérbe, míg konszolidáltabb időszakokban a közigaz-gatási jog részletei állnak a középpontban. 21

Állam és identitás – a román állam önmeghatározása

A politikaelmélet egyik jelentős tradíciója szerint az államok létmódja a személyekéhez hasonló. Ekként az államnak saját identitása van, amely cse-lekvésében és szimbólumaiban egyaránt megjelenik, és ennek legfontosabb forrásai: a tradíció, valamint az állampolgárok kollektív és az egyes intézmé-nyek, politikusok egyéni cselekedetei.

Az alábbiakban a román állam identitásának három olyan vonatkozását vizsgáljuk meg, amelyek az identitás horizontális dimenziójába helyezhe-tők, és az alkotmányban is megjelennek. Ezek:

– az állam alkotmányos öndefiníciója– az állam és területe közötti kapcsolat– az állam és a nemzetépítés transzszuverenitás-dimenziója A román állam meghatározását az alkotmány első cikkelye tartalmazza.

Az 1. szakasz (1) bekezdése szerint: „Románia szuverén és független, egysé-ges és oszthatatlan nemzetállam.” A (3) bekezdés szerint „Románia demok-ratikus és szociális jogállam...” A 4. szakasz (1) bekezdése a következőkép-pen rendelkezik: „Az állam alapja a román nép egysége és állampolgárainak szolidaritása”. Ezek a meghatározások az elmúlt húsz év során többször is vita tárgyát képezték, különösen a nemzetállam kifejezés, amelyet az erdélyi magyarság politikai képviselői folyamatosan kifogásoltak. A kritika gyakran érintette „Az állam alapja a román nép egysége ...” meghatározást is, amely-ben a ‘román nép’ szintagma inkább etnoszra és nem démoszra utal.

Ha áttekintjük az Európai Unió köztársasági alkotmányaiban található hasonló definíciókat, akkor változatos képet találunk (lásd a Függeléket).22

20 Lásd Lőrincz Lajos: Alkotmányjog, közigazgatási jog. Magyar Tudomány, 2007. 12. sz., 1567.

21 Uo.22 A Függelékben valamint e tanulmány további részeiben idézett európai alkotmánycik-

kek magyar fordításainak forrása: Trócsányi László – Badó Attila (szerk.): Nemzeti al-


Az alkotmányszintű önmeghatározásokat összevetve az egyes államok nyelvi-etnikai csoportvalóságával (kevés olyan európai állam van – Portu-gália tartozik például ezek sorába –, amelynek a területén ne élnének ősho-nos nyelvi vagy etnikai kisebbségek), akkor két alapvető megoldástípus körvonalazódik a névadó nemzet és a nyelvileg-etnikailag összetett állam-polgári közösség közötti feszültségre.

Az elsőt formális-jogi megoldásnak nevezhetjük: az idesorolható alkot-mányok általában deklarálják a köztársaságot, amelyet nyelvileg-etnikailag semleges jelzőkkel látnak el. A köztársaság általában „demokratikus” (majdnem mindegyik európai alkotmányban) és legtöbbször „független” (ez a definíciós elem inkább azoknak az államoknak az alkotmányában jele-nik meg, amelyek korábban hosszabb időre elvesztették szuverenitásukat, illetve abban korlátozva voltak – például: Észtország, Litvánia, Lettország, Románia, Írország, Magyarország). Egyes államok esetében ezekhez még további jelzők (definíciós elemek) társulnak. Több alkotmány is utal az ál-lam „egységes” jellegére (Románia, Csehország, Lengyelország – mind-egyik történetében megtalálható területe felosztásának valamilyen történel-mi tapasztalata), illetve „oszthatatlan” voltára (Franciaország, Finnország), Szlovákia, Románia és Olaszország alkotmányában pedig mindkét elem (egységes és oszthatatlan) megvan.

Sajátosabb önmeghatározási elemek: Franciaország „világi” köztársa-ság (az egyetlen EU-tagállam, amely ekként határozza meg önmagát), Olaszország és Málta „munkán alapuló” köztársaság, és több ország (Fran-ciaország, Németország, Spanyolország, Románia, Szlovénia) „szociális állam”.

E definíciócsaládon belül az államot alkotó politikai közösség első, leg-magasabb szintű meghatározása a demokratikus állampolgári közösségét statuálja, amely jó alapot biztosít a formális egyenlőséghez, de a kisebbségi csoportok sajátosságait nem ismeri el, ezért ezek megőrzését az alkotmány további részei, illetve az alkotmányból közvetlenül nem következő politikai gyakorlatok határozzák meg. Számos példa bizonyítja ezt. Finnország oszt-hatatlan területű köztársaság, de emellett teljesen kétnyelvű, és az �land-szigetek számára sajátos státusú területi autonómiát biztosított. Olaszor-szág is erősen regionális (kváziföderális) állammá vált. Ellenpéldaként Lit-vánia és Szlovákia említhető, amelyek a köztársaság „neutrális” meghatáro-zása mellett nacionalista politikai rendszereket tudnak fenntartani, olyano-

kotmányok az Európai Unióban. KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft, Budapest, 2005.

224 FÓRUM

kat, amelyek nem nagyon fogadják el a politikai közösség etnikai-nyelvi megosztottságának konzekvenciáit.

Megállapítható tehát, hogy e megoldástípuson belül nagyon sokféle gya-korlat kialakulhat, azaz, a vizsgált definíciós elemeknek önmagukban nincs sok meghatározó szerepük. Ez azt jelenti, hogy az „egységes” és „oszthatat-lan” típusú jelzőknek többféle státusa lehet: van, ahol egyszerűen az állami-ság tradícióit jelentik, másutt viszont a politikai gyakorlat folyamatosan megújuló forrásai.

A másik megoldástípus a politikai közösséget nemcsak állampolgári di-menzióban ismeri el, hanem „természetes” közösségek (történeti-területi és/vagy nyelvi-etnikai közösségek) összetartozásaként is, akár még a névadó nemzet „egységének” formális-alkotmányos fenntartása mellett is. Ez utób-bi megoldás egyfajta kétértelműséget tart fenn, a névadó nemzetet egyszer-re tekinti nyelvi-etnikai közösségnek és az összes állampolgárt magában foglaló politikai közösségnek. Jó példája ennek Spanyolország alkotmánya, amelynek 2. cikke szerint „az Alkotmány, amely a spanyol nemzetnek, vala-mennyi spanyol közös és oszthatatlan hazájának a felbonthatatlan egységén alapul, elismeri és garantálja a nemzetet alkotó nemzetiségek és régiók önkor-mányzathoz való jogát és a közöttük meglévő szolidaritást”.

Románia alkotmánya az egyetlen európai alkotmány, amely „nemzetál-lamként” definiálja államát (az 1. szakasz többi definíciós eleme megtalál-ható más európai alkotmányokban is, mint fennebb láttuk), és ez az elem a 4(1)-es bekezdés rendelkezésével együtt olyan kontextust alakít ki a napi politikai vitákban, amely határozottan korlátozó értelmezéseket visz be a nemzeti kisebbségek jogaival kapcsolatos kérdésekbe, főleg akkor, ha ezek-kel a hatalommegosztás egy más rendszerének kialakítása is napirendre ke-rül.23

Az 1. szakasz módosítását napjainkban három fontosabb érv alapján lehet logikusan szorgalmazni: a) az európai államok alkotmányai mint mo-dellekre (példákra) hivatkozva; b) Romániának a kisebbségi jogok kodifiká-lása terén elért eddigi eredményei alapján; c) végül ama biztonsági többlet alapján, amelyet Románia az euroatlanti integrációval megszerzett.

A formális-jogi elgondolások körén belül – például – a következő javasla-tot lehetne tenni az 1. szakasz (1) bekezdésére vonatkozóan: „Románia szu-verén, független és oszthatatlan állam”. Ez a javaslat kiiktatná az előző alkot-mányos definícióból a „nemzetállami” és az „egységes” elemeket; az előbbi törlését az európai példák és a magyar kisebbség folyamatosan megújított

23 Lásd Andreescu, Gabriel: Naţiuni şi minorităţi. Ed. Polirom, Iaşi, 2004, 150–151.


kérései alapján lehet indokolni, az utóbbiét azzal, hogy Romániában immár napirendre került a regionális reform kérdése, tehát hasznos kiiktatni az ezt szűkítő értelmezési lehetőségeket. Ugyanakkor az „oszthatatlan” jelző meg-őrzése eleget tehet a kollektív mentalitásban még mindig jelen levő bizton-sági igénynek.

Emellett azonban még két további módosításra is szükség volna. Az egyik a 2(1)-es szakaszt módosítaná a következőképpen: „A nemzeti szuvere-nitás a nép sajátja, amely azt szabad, periodikus és tisztességes választásokon megalakult képviseleti szervein, valamint népszavazáson keresztül gyakorolja.” A ‘román’ jelző elhagyása a nép démosz-értelmezést erősítené az etnosz-jelentéssel szemben. A másik a 4(1)-es szakaszra vonatkozik, mely a követ-kező megfogalmazást kaphatná: „Az állam alapja a nép egysége, a románok, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségek közötti együttélés és szolidaritás hagyományai.”

Az előbbi példa olyan, az eredeti szövegtől kevés eltérést kérő módosítá-si javaslat, amellyel a jelenlegi alkotmánynak az állam identitásával kapcso-latos előírásai a formális-jogi megoldástípus keretében válnának „semlege-sebbé”. Természetesen, még e módosítás lehetőségét is nagymértékben megszabja a közfelfogás alakulása: egy alkotmány „többnyire az adott társa-dalom valóságának a lenyomata, nem pedig annak teremtője”24, azaz „nem létrehozza, legfeljebb legalizálja, formalizálja, erősíti a már amúgy is kiala-kult hatalmi, gazdasági és nem utolsósorban eszmei, kulturális valóságot”25.

Jóval radikálisabb reform lenne, ha az alkotmánymódosítók Románia politikai közösségét területi-politikai közösségek szövetségeként gondolnák el olyan összetartozásként, amelynek keretében mindegyik területi közös-ség megőrízné „természtes” képességét arra, hogy önmagát az identitás di-menziójában is megjelenítse. A „közösségek szövetségeként” történő meg-határozás kiegyensúlyozó kiegészítése lenne az állampolgári közösségként történő meghatározásnak.

Egy lehetséges kivitelezési módja ennek a következőkben vázolt mó-dosításokkal valósulna meg. Az 1(1) szakaszra nézve: „Románia szuverén, független és oszthatatlan állam”. A 2(1) szakaszra nézve: „A nemzeti szuvere-nitás a nép sajátja, amely azt szabad, periodikus és tisztességes választásokon megalakult képviseleti szervein, valamint népszavazáson keresztül gyakorolja.” A 3(3) szakasz a következő megfogalmazást kapná: „A terület közigazgatási megszervezésére a községek, városok és a régiók mint a területi közösségek

24 Szmodis: i. m. 42.25 Uo.

226 FÓRUM

formái szerint kerül sor. A törvény feltételei között egyes városokat municípiummá lehet nyilvánítani.” A 4(1)-es szakasz tartalmazná a legfonto-sabb újítást: „Az állam alapja a nép egysége. Az alkotmány elismeri és garan-tálja az összes nemzetiség és területi közösség, mint a nemzeti egység alkotó tényezői közötti szolidaritást és jogukat az önkormányzáshoz.” A nemzetiség kifejezés itt arra a szükséges különbségtételre szolgál, amelyet az alkotmá-nyos értelemben alanyisággal nem rendelkező nemzeti kisebbségek és a köz-jogi státusra szert tevő nyelvi/etnoregionális közösségek (a nemzetiségek) között meg kell tenni (a spanyol alkotmány mintája). A területi közösséget a területi közigazgatási egységek oly módon történő kialakítása határozza meg, amelyben az (etnikai, nyelvi, történelmi-kulturális) identitás jut meg-határozó szerephez, illetve amelyben a demokratikus részvétel kialakíthat egy közösséget. A francia alkotmány a területi közösségen inkább a politi-kai részvételben megnyilvánuló közösséget érti, a spanyol alkotmányban a régió fogalma (2. cikk) viszont inkább az identitástényezőt helyezi az elő-térbe.

Sajátos megközelítést találunk az olasz alkotmányban; a 114(1) cikk szerint: „A Köztársaság községekből, tartományokból, nagyvárosokból, régiókból és az államból áll”. Vagyis: az olasz alkotmány szerint a köztársa-ság nem csupán kormányforma, ahogy az például a román alkotmányban megjelenik, hanem maga a politikai közösség összes intézményével egye-temben – a politikai közösség legátfogóbb formája. Ez az értelmezés ahhoz a felfogáshoz közelít, amelyben köztársaság politikai közösségként a „ter-mészetes módon létező” politikai közösségek szövetsége.

Második vonatkozásunk: az alkotmány viszonya az állam területéhez. A román alkotmányt e tekintetben egy különös absztrakció jellemzi: semmi-lyen konkrét földrajzi utalás nem található benne az államterületre, határai-ra, az államélet fontosabb központjaira nézve, egyetlen egy (logikusan szük-ségszerű) kivétellel, amely Bukarestre vonatkozik.

Ezt az absztrakt vonást néhány más állam esetében is megtaláljuk, főleg a kisebb területű és alkotmányos hagyományokkal nem rendelkező államok (Szlovákia, Szlovénia) esetében, de néhány nagyobb állam is megemlíthető ebben az összefüggésben, így például Hollandia vagy Lengyelország. A fö-derális vagy regionális államokat (Ausztria, Belgium, Olaszország) kétségte-lenül nem jellemzi ez az absztrakció, alkotmányaik tartalmazzák a területi egységek megnevezését. Sajátosabb megoldás található a német alkot-mányban, itt a tartományok (landok) felsorolása a preambulumban jelenik meg, maga az alkotmány csak a tartomány és a föderáció közötti viszonyt szabályozza (a tartományok megnevezése nélkül).


De még az egységes szerkezetű államok is tartalmazhatnak sajátos területi specifikációkat. (A francia alkotmány egységesen kezeli a területi közösségeket, de a „tengeren túli területeket” különleges státussal ruházza fel. A portugál alkotmány Azori- és Madeira-szigeteket különleges közigaz-gatási régiókként kezeli.)

A román alkotmányreform is tehet néhány lépést az alkotmányos előírá-sok és a konkrét földrajzi terület közelítése érdekében, aminek a jelentősége természetesen szimbolikus lenne, de a decentralizáció irányában mutatna. Ha preambulumot kap a román alkotmány, az tartalmazhatná a történelmi tartományok felsorolását (erre példa a cseh alkotmány). Egyes alkotmányos intézmények (Alkotmánybíróság, Számvevőszék) székhelye is kihelyezhető lenne néhány nagyvárosba, például Kolozsvárra vagy Iasi-ba. A belga alkot-mány mintájára (annak 156. cikke) alkotmányos szinten megnevezhetőek lennének a táblabíróságok székhelyei is.

A harmadik vonatkozás: az állam és a nemzetépítés transzszuverenitás-dimenziója.

Ez a kérdés jórészt az európai integrációs térben vált markánsan megfo-z a kérdés jórészt az európai integrációs térben vált markánsan megfo-galmazhatóvá, mivel a klasszikus értelemben vett nemzetépítés az új nem-zetközi térben négy különböző dimenzióba tevődött át; ezek: 1) a hagyomá-nyos (állam)nemzetépítés, amely az állam egyik fontos funkciójának tovább-élése; 2) az állam alatti (sub-state) nemzetépítés; 3) a határokon átnyúló – transzszuverenitást célzó – nemzetépítés, amelyet például a magyar „státus-törvény” példáz, végül 4) a védekező (protekcionista) nemzetépítés.26 E négy típus, a törekvések e négy iránya a konkrét nemzetépítő gyakorlatban inkább egymásra épülve, összefonódva jelenik meg. A transzszuverenitás dimenzióját főleg a territorialitás és az állampolgárság kölcsönösen erőtel-jes összekapcsolódásának oldódása teremtette meg. A második világháború után az államhatalom abszolút területi hatályát megtörte az emberi jogok érvényesülése, majd az európai integrációs normaközösség, végül pedig a tömegesebbé váló többes állampolgárság is oldott ezen. Az államok kezd-tek „felelősséget tanúsítani” az államalkotó (névadó) nemzet határaikon túl élő, más állampolgársággal rendelkező tagjai iránt, és ez alkotmányos szin-ten is megjelent az ún. „felelősség-klauzulák” formájában.

A román alkotmány 7. szakasza tartalmaz ilyen előírást: „Az állam támo-gatja az ország határain kívüli románokkal való kapcsolattartást, és cselekszik

26 Csergő Zsuzsa – Goldgeier, James: Nationalist Strategies and European Integration. In Kántor Zoltán – Majtényi Balázs – Osamu Ieda – Vizi Balázs – Halász Iván (eds.): The Hungarian Status Law: Nation Building and/or Minority Protection. Slavic Research Center, Hokkaido University, Sapporo, 2004, 273–290.

228 FÓRUM

az etnikai, kulturális, nyelvi és vallási identitásuk megőrzéséért, fejlesztéséért és kifejezéséért, tiszteletben tartva annak az államnak a törvényeit, amelynek az állampolgárai.” Ehhez hasonló felelősségvállaló cikkelyeket más közép-kelet-európai ország alkotmányában is találunk (Magyarország, Szlovákia, Lengyelország, Szlovénia), de a spanyol alkotmány 11–3. cikkelye is rendel-kezik az ibero-amerikai spanyolokkal való különleges kapcsolatról (a kettős állampolgárság összefüggésében).

Mindazonáltal a 7. szakasz következő módosítása megfontolandó lenne Románia számára: „Az állam támogatja az ország határain kívüli románok-kal való kapcsolattartást, és cselekszik az etnikai, kulturális, nyelvi és vallási identitásuk megőrzéséért, fejlesztéséért és kifejezéséért, tiszteletben tartva a nemzetközi normákat”. Ez a megfogalmazás explicitebbé tenné Románia el-kötelezettségét, hogy az ilyen jellegű, kétoldalú kapcsolatokban is nemzet-közi jogrend és a nemzetközi kapcsolatok jogelvei szerint jár el.

Területi közösségek és közigazgatási szerkezet

Romániában az 1989-es rendszerváltás óta mind a mai napig nem folyt le egy mély, átfogó vita (sem a politikai, sem a tudományos-szakmai elite-ken belül) az ország területi-közigazgatási szerkezetéről. Néhány politikai és civiltársadalmi kezdeményezésre ugyan sor került27, de az a vita, mely szembesítette volna a közigazgatási modernizáció érveit a politikai model-lekkel és érvekkel, valamint a társadalomtudományi kutatások eredményei-vel, nem alakult ki.

Alkotmányjogi szempontból a Stanomir-jelentés (Jelentés) volt az első módszeres megközelítése a kérdéskörnek. A Jelentés szerint a közigazgatá-si szerkezet átalakítása tekintetében két alapvető alternatíva létezik a politi-kai elit számára: 1) a föderális és regionális irányú fejlődés; 2) a jelenlegi paradigmán belüli fejlődés.28

Bár valóban ezek a fő alternatívák, néhány értelmezéssel mindenkép-pen kiegészítendőek:

27 A politikai-mozgalmi kezdeményezések között megemlítendő a Moldvaiak Pártja (Constantin Simirad), az Erdély-Bánság Liga (Sabin Gherman), a Szociáldemokrata Párt „erdélyi platformja” (Ioan Rus és Vasile Dâncu), a Magyar Polgári Párt, mely Székelyföldre összpontosít. Civiltársadalmi kezdeményezések: a Pro Europa Liga, a Provincia-csoport stb. Lásd: Szokoly Elek: Regionalizmus és regionalizáció Románi-és regionalizáció Románi-ában I., II. Comitatus – önkormányzati szemle. 2005. június–július.

28 Jelentés, 54.


– A két paradigma úgy is felfogható mint egy fejlődési pálya két szaka-sza. A jelenlegi „megyés keret” egy lényegi decentralizációt követően kiin-dulópontja lehet egy szimmetrikus – francia mintájú – regionalizációnak. Később viszont e „szűk regionalizmus” egy kvázi-föderális fejlődési pályá-nak a kezdőpontját jelölheti ki (ahogy ez Olaszország esetében történt).

– A jelenlegi körülmények közt a föderális alternatíva a kevésbé megva-lósítható, sőt, még a számításba se veendő változatok közé tartozik, de nem azért – amint a Jelentés szerzői állítják –, mert „a föderatív berendezkedés nehezen békíthető össze a román állam hagyományával, amely azt 1918 óta soha nem vállalta fel”29, hanem mert jelenleg Románia nincs olyan törté-nelmi-politikai helyzetben, hogy a föderális átszervezésre vonatkozó dön-tést a politikai osztály egyetlen „felvilágosult” aktussal meghozza. A föderá-ciók általában két úton jönnek létre, vagy az állam „születésekor” (példa erre az Amerikai Egyesült Államok), illetve „újraalkotásakor”, valamilyen történelmi „töréspont” után, amely a politikai rendszert is újraalkotja (ez Németország vagy Ausztria esete a második világháború után), vagy vala-milyen belső fejlődés eredményeként, amelynek kimenetele sohasem esik egybe a szereplők többsége által szándékolt eredménnyel, azokéval, akik a változásokat elindították (Olaszország példája). Esetleg e két út egyik má-sik szakasza egymásra is tevődhet (a spanyol regionalizmus és Belgium fö-deratív átalakításának története példázza ezt).

– Ebből a nézőpontból az alkotmányreform alábbi két kérdése fonto-sabb, mint a Jelentésben vázolt „paradigmákról” (a „megyés” és a „regionalista-föderatív” paradigmák) hozandó, egyszeri döntés.

– Az első kérdés: melyek azok a sajátos intézményi-alkotmányjogi meg-oldások, amelyek révén a hatalommegosztás függőleges szerkezete megfele-lő intézményi garanciákat kaphat. Például: milyen szerepet kell kapnia az alkotmánybíróságnak, hogy sikerrel biztosíthassa a törvényhozó, a közpon-ti végrehajtó hatalom (a kormány) és a területi entitások (régiók) közötti egyensúlyt. Kérdés továbbá, hogy a hatalommegosztás függőleges rendjé-ben hogyan választható szét a törvényhozás a végrehajtástól.

– A második kérdés: hogyan vezethető be és biztosítható alkotmányo-san a területi egységek „aszimmetriája” anélkül, hogy ez elmélyítené a terü-leti különbségeket, és növelné a fejlődési esélyekben amúgy is meglevő diszkrepanciákat? A kérdés érinti mind az egyes területi egységek (területi közösségek) kijelölésének/elhatárolásának a módját, mind pedig a kor-mányzati kiegyensúlyozó feladatkör mikéntjét.

29 Jelentés, 55.

230 FÓRUM

Az első kérdésre adott válaszból kitűnik, hogy a területi-közigazgatási szerkezet átfogó reformja nem csupán a jelenlegi alkotmány III. cím, V. fe-jezet, 2. cikk alatt levő 120–123.szakaszokat érinti (melyek a helyi közigaz-gatást szabályozzák), hanem kihatnak a parlament szerkezetére, törvényho-zási jogkörére, a kormány hatáskörére, az alkotmánybíróság szerepére és – nem utolsósorban – az állam definíciójára. Olyan vonatkozásokról és össze-függésrendszerről van itt szó, amelyet a Jelentés nem vizsgált.

A területi közösségek/területi egységek kialakításakor az európai tér-szerkezet átalakulását is figyelembe kell venni, és nem csupán a létező köz-igazgatási gyakorlatok nézőpontjából, hanem egy sajátos karakterrel rendel-kező civilizációs térség evolúciójára való tekintettel is. A kialakítandó régi-ók típusa ezt a kettősséget tükrözi: a civilizációs térségre jellemző társadal-mi régiókonstruálódást és a közigazgatási gyakorlat folyamatos racionalizá-lását (és újraracionalizálását).

Ezek figyelembevételével a következő régiótípusokról lehet beszélni: 1. természetes (földrajzi) régiók 2. etnokulturális régiók 3. funkcionális régiók 4. közigazgatási régiók30

A természetes régiók határai földrajzi természetűek (társadalmi konstru-áltságuk abban áll, hogy a társadalmi gyakorlat „elfogadta” és „rögzítette” földrajzi határaikat), azaz: hegyvonulatok, folyóvízek stb. mentén jelölőd-nek ki. A földrajzi tényezők itt tulajdonképpen elsőrendű kedvezményező tényezők a társadalmi kommunikáció alakításában.

Az etnokulturális régiók gyakran természetes régiók is, alapjuk a régió lakóinak identitásközössége; olyan nyelvi, kulturális és etnikai – tartós – különvalósága az adott területnek, amely világosan megkülönbözteti a szomszédos területektől. Az európai térség civilizációs sajátosságát épp e régiók sokasága (Katalónia, Baszkföld, Wales, Szicilia, Lombardia, Skócia, Vallónia, Bajorország stb.) adja.

A funkcionális régiók nagyvárosok körül alakulnak ki; ezek központként kötik magukhoz azt a területet, amelyen gazdasági, kulturális cseréket hatá-roznak meg. A régió kiterjedését az a befolyás határozza meg, amellyel a városok strukturálni tudják e gazdasági és kulturális csereövezetet. A funk-cionális régiók határait a piacok váltakozása módosítja, a szállítási és kom-

30 A tipológia forrása: Jenei György: Kistérségek és közpolitika az Európai Unióban. In Cseke Péter (szerk.): Kistérségek – nagy remények? Komp-press Kiadó, Kolozsvár, 2009, 265–280.


munikációs feltételek határozzák meg (a napi ingázás, a helyi média hatása, iskolák körzetesítése stb.).

A közigazgatási régiók a politikai hatalmat decentralizálják, egyrészt a területi közösség önkormányzati hatalmát valósítják meg, másrészt azonban kihelyezett államhatalomként is működnek. A közigazgatási régiók rátele-píthetők az etnoregionális vagy funkcionális régiókra, de el is térhetnek azok tól. Az uniós térségi politika intézményesítése egyfajta normativitást próbál bevezetni a régiók alakításába a NUTS-rendszer révén.

A vázolt tipológia és említett gyakorlatok alapján négy olyan elv fogal-mazható meg, amelyek alkalmasak lehetnek a romániai régiók (és területi közösségek) kijelölésében:

– a történelmi-kulturális elv: ez elsősorban a történelmi, társadalmi és kulturális hagyományokat veszi számba, tehát a területi közösségekre mint identitásközösségekre tekint; ez az elv előtérbe állítja az etnokulturális régi-ókat is,

– a gazdasági-funkcionális elv: elsősorban a piacokra, a cserék „természtesen” meglevő övezetére és a központ-periféria kapcsolatokra te-kint, ezeket tekinti elsődlegesen régiószervező erőknek; a nagyvárosok von-záskörzet-logikája is ezen elv alá tartozik,

– a közigazgatási racionalitás elve: amely az adminisztratív feladat- és hatáskörök telepítésének a logikáját követi; Románia jelenlegi fejlesztési adottságai mellett ez a NUTS-rendszerrel való összehangolás szempontját is tartalmazza,

– a demokratikus-korrekciós elv: ez abban az esetben alkalmazandó, ha az előbbi elvek alkalmazása konfliktushelyzetet teremtett, illetve ahol az előbbi elvek alkalmazása legitimitási válságot eredményezett a területi kö-zösségek nézőpontjából.

Általános elvként az szögezhető le, hogy e négy szempont alkalmazása, összehangolt érvényesítése a kérdés természetéből adódóan konfliktusos folyamat, és politikai megoldásokat igényel.

A történelmi-kulturális elv legitim módon eredményez aszimmetrikus megoldást, az aszimmetria foka jelentős mértékben az intézményi megol-dások sajátosságában jelenik meg. Ezek a sajátosságok jelzik, milyen mér-tékben fogadják el a politikai tervezők a történelmi-kulturális elv elsőbbsé-gét a gazdasági-funkcionálissal, illetve a racionális-közigazgatásival szem-ben.

Néhány árnyaló megjegyzésre itt is szükség van. A történelmi-kulturális elv nem feltétlenül jelent politikailag mobilizált vagy mobilizálható identi-tást. Ez utóbbira, az etnokulturálisan megjelenő, de politikailag is megfogal-

232 FÓRUM

mazott sajátosságra és igényre jó példa Székelyföld31, más térségek eseté-ben, bár létezik történelmileg kialakult regionális tradíció és egy ennek megfelelő „identitáspotenciál”, kollektív mentalitás, azok politikai mobili-zációjára nem került sor.

Az első három elv közötti hierarchikus sorrend kialakításának fő kritéri-uma lehetne az aszimmetria intézményesítésének elfogadása ott, ahol a re-gionális identitásnak nem csupán történelmi-kulturális alapja van, hanem világos politikai képviselete is. A politikailag is artikulált erős regionális identitás jó alap mind a területi kijelölése, mind pedig a régiónak biztosított hatáskörök megállapítása tekintetében.

A többi elv egyébként, a tapasztalatok szerint, inkább a közigazgatási racionalitás primátusa mellett jut érvényre, főleg a regionális reformok első, „felülről lefele” végrehajtott szakaszában. Romániában a funkcionális elv szerepe a racionalitás mellett az lehet, hogy gazdasági-fejlődési tartalmat adjon egy olyan – eddig hiányzó – policentrizmusnak, amely segítené az or-szág nagy urbánus központjainak (Kolozsvár, Iaşi, Brassó, Nagyszeben, Te-mesvár, Nagyvárad, Craiova, Konstanca stb.), hogy újrafogalmazhassák történelmi-regionális hivatásukat. A közigazgatási racionalitásnak a terve-zésben főleg az Európai Unió NUTS-rendszerének a NUTS2 kategóriába tartozó „régiószintet” kell szem előtt tartania, amely a 800 000 és 3 millió lakos közötti régiók kialakítását preferálja. Ez a régióméret alkalmas lehet arra, hogy:

– támogassa az előbb említett policentrizmus kialakulását– közvetlenebbül is bekapcsolja az így kialakított, új régiókat az Euró-

pai Unió regionális politikájának a rendszerébe– alkalmas a regionális demokrácia (a decentralizáció legitimitáste-

remtő alapjának) sikeres működtetésére.A közigazgatási racionalitás elvét támogatja a vázolt regionalizációs

terv esetében, hogy a tervezett régiók jórésze létrehozható a létező megyék egyesítésével, tehát könnyebben támogatást nyerhet a politikai pártok részé-ről, mivel azok területi bázisuk (választási esélyeik) kiszámíthatatlan átala-kulásának elkerülésével vállalkoznak inkább a közigazgatási reformokra.

Meglehet, az így kialakított területi felosztást egyes régiók esetében refe-rendum útján történő megerősítést is kér, a helyi népszavazás pedig fontos korrekciós eljárás lehet (demokratikus-korrekciós elv). Hasznosnak bizo-nyulhat, ha a kialakított régiók határai mentén levő községek, települések

31 Ezeket a Székely Nemzeti Tanács jelenítette meg, amikor autonómiaterveit benyújtot-ta a román parlamentben (2004-ben).


számára biztosított lenne egy 5–10 éves perspektíva, amelyen belül helyi népszavazással dönthetnek, melyik régióhoz kívánnak csatlakozni. (A nép-szavazás eredménye alapján a kérdésről a parlament dönt.)

Az előbb vázolt elvek alapján kialakítható lehet – például – a következő regionális felosztás: Észak-Moldva, Dél-Moldva, Munténia, Olténia, Dobru-dzsa, a Bánság, Partium (románul: Ţara Crişurilor), Észak-Erdély, Dél-Er-dély, Székelyföld (sajátos státusú régió) és Bukarest (mint főváros és sajátos státusú régió).

Az előbb vázoltak alapján az alkotmány jelenlegi, a helyi közigazgatás-ról szóló 120-123. szakasza a következőképpen írható át:

2. CIKK: Régiók és helyi politikai közösségek

120. SZAKASZ – Alapelvek(1) A községek, városok és régiók mint a területi közösségek szervezési for-

mái, autonóm közigazgatási egységek, melyek saját statútumuk alapján működnek, az Alkotmány elvei és rendelkezései, valamint az organikus tör-vény alapján.

(2) A községek, városok és régiók saját jelképpel és székhellyel rendelkez-nek, melyet saját statútumukban állapítanak meg.

(3) A helyi közigazgatás a községek, városok és régiók szervei és közszol-gálatai révén valósul meg. Az állam csak olyan dekoncentrált közszolgálatokat és szerveket létesíthet, amelyek feladatköre az ő kizárólagos hatásköréből fa-kad, egyéb feladatok és hatáskörök esetén pedig a törvényességi ellenőrzés jog-körét gyakorolja megfelelő eljárási jogszabályok keretei között.

(4) A régiókban a nemzetiségek nyelvei regionális hivatalos nyelvi státust kaphatnak a statútum rendelkezései szerint. Hasonlóképpen, a nemzetiségek kulturális autonómiát kaphatnak a statútum előírásai szerint.

(5) Azokban a községekben, városokban és régiókban, amelyekben a vala-mely nemzeti kisebbséghez tartozó állampolgárok jelentős számarányt képvi-selnek, biztosítják a nemzeti kisebbség nyelvének használatát, szóban és írás-ban, azon hatóságok előtt, melyek közigazgatási hatásköröket gyakorolnak.

121–1. SZAKASZ – A régió szervei(1) A régió szervei: a régió közgyűlése, a régió bizottsága és a régióelnök. E

szerveket 4 évre választják a választási törvény előírásai alapján.(2) A régió statútumára vonatkozó javaslatot a régió közgyűlése fogadja el.

A javaslatot a parlament határozata alapján organikus törvénybe foglalják, amely nem módosítható egyoldalúan sem a régió, sem a parlament részéről.

234 FÓRUM

(3) A statútum rendelkezései alapján a régió szervei hagyományos, törté-nelmi elnevezéseiket is viselhetik.

(4) A régió közgyűlését általános és egyenlő választójog alapján, arányos választási rendszerben, közvetlen és titkos szavazással választják meg.

(5) A régió bizottságát a régió közgyűlése választja meg titkos szavazással, a közgyűlés tagjainak abszolút többségével.

(6) A régióelnököt a régió közgyűlése választja meg a közgyűlés tagjainak szótöbbségével.

121–2. SZAKASZ – A régió által kibocsátott regionális törvények és közi-gazgatási aktusok

(1) A régió közgyűlése regionális törvényeket és határozatokat fogad el. A régió bizottsága határozatokat, a régió elnöke rendeleteket bocsát ki, amelyek közigazgatási aktusok.

(2) A törvényhozói hatalmat a régióban az állam és a régiók közösen gya-korolják az alkotmány, az Európai Unió határozatai és a nemzetközi szerveze-tek által meghatározott kereteken belül.

(3) Az állam kizárólagos törvényhozási hatáskörébe tartozik:– külpolitika, az állam és az Európai Unió közötti kapcsolatok, kivéve

azokat, amelyek a régió kapcsolatait illetik az Európai Unión belül;– a honvédelem, a fegyver- és lőszertartás rendje; – nemzetbiztonság;– bevándorlás, menedékjog, az Európai Unión kívüli állampolgárságú

személyek jogi státusa;– az állami költségvetés általános szabályainak kidolgozása;– a pénzügyi rendszer, a valutagazdálkodás általános rendje, a monetá-

ris politika, az adóbeszedés rendje;– a vámhatóság és vámeljárások rendje;– az országos parlamenti választások szabályozása és megszervezése;– keretszabályozás a szállítás és a kommunikáció területén;– a közrend és közbiztonság általános rendje, kivéve a helyi rendőrsé-

get és polgárőrséget;– az igazságszolgáltatás rendje; a bírói szervezet, a polgári és büntető-

eljárás törvényei;– az állampolgársági törvény, a lakosságnyilvántartás szabályozása;– az oktatás kerettörvényei;– a társadalombiztosítás rendje;– az államelnök, a parlament, a régió közgyűlése, a helyi tanács és a

polgármester megválasztásának választási törvényei;


– az alapvető, az alkotmány és a nemzetközi szerződések által garan-tált jogok és szabadságok biztosítása.

(4) A régió gazdasági és földrajzi sajátosságától függően megosztott, il-letve párhuzamos hatáskörök alakíthatók ki a következő területeken:

– környezetvédelem– közhasznú kisajátítás– országutak és vasutak építése és üzembehelyezése – egyéb megosztott, illetve párhuzamos, a statútumban meghatározott

jogkörök(5) A régió törvényhozói hatásköre kiterjed minden olyan területre, ame-

lyet nem rendeltek az állam kizárólagos hatáskörébe.(6) Egyes, a kormány hatáskörébe tartozó feladatok átadhatóak a régió

szerveinek. Ebben az esetben a kormánynak biztosítania kell a szükséges pénz-ügyi és logisztikai eszközöket.

(7) A régió közgyűlése és a régió bizottsága határozatokat bocsát ki saját szerveire és intézményeire nézve; e határozatok közigazgatási aktusok.

121–3. SZAKASZ – Régiók. Sajátos státusú régiók(1) Az autonómiával rendelkező régiók a következők: Észak-Moldva, Dél-

Moldva, Munténia, Olténia, Dobrudzsa, a Bánság, Partium (románul: Ţara Crişurilor), Észak-Erdély, Dél-Erdély, Székelyföld és Bukarest.

(2) Bukarest sajátos státussal rendelkezik az organikus törvény rendel-kezéseinek megfelelően.

(3) Székelyföld sajátos státussal rendelkezik. A régió statútuma sajátos jog-köröket biztosít a következő területeken: a) a román és magyar nyelv egyenlő hivatalos státusának szabályozása a régióban; b) az arányos képviselet rend-szerének kialakítása a régió köztisztviselői karában; c) az altalaj kincseinek és a természeti erőforrásoknak kiaknázása, hasznosítása.

Székelyföld régió közgyűlése, helyi tanácsai és polgármesterei megválasz-tásának törvényei a parlament és a régió közgyűlése közötti megosztott tör- a parlament és a régió közgyűlése közötti megosztott tör-vényhozási hatáskörbe tartoznak.

(4) A sajátos státusú régiók statútumát, melynek alapján e régiók sajátos jogköröket gyakorolnak, a parlament fogadja el. Az elfogadási eljárás során a parlament nem módosítja a statútumot, hanem jóváhagyja, illetve visszaküldi a régió közgyűlésének újratárgyalásra, megjelölvén kifogásait.

122. SZAKASZ – A községek, városok és municípiumok(1) A helyi önkormányzat azon szervei, amelyek révén az önkormányzati

autonómia megvalósul a községekben és városokban: a törvényi előírások

236 FÓRUM

alap ján választott helyi tanácsok és a választott polgármesterek. A helyi tanác-sok és a polgármesterek a községek és városok közügyeit intézik.

(2) Egyes városok municípiummá nyilváníthatók, a törvény előírásainak megfelelően.

(3) Az (1) bekezdésben megnevezett szervek létrehozhatóak a muni-cípiumok területi-közigazgatási alegységeiben is.

123. SZAKASZ – A kormány és a régió. A prefektus.(1) A kormány prefektust nevez ki minden régióban. (2) A prefektus jog- és feladatkörei: a) a kormány és a régió közötti ér-

dekkonfliktus esetén a prefektus a kormányt képviseli az érdekegyeztető tár-gyalások kezdeményezésében és lefolytatásában; b) alkotmányossági véle-ményt fogalmaz meg a regionális törvényekről, és ezt – a törvénnyel együtt – megküldi Románia Elnökének, aki dönt az alkotmányossági vizsgálat kezde-ményezéséről; c) az Elnök regionális törvénnyel vagy annak egyes paragrafu-saival szembeni kifogásai esetén a prefektus képviseli azokat a régió közgyűlése előtt; d) amennyiben a határozatok és rendeletek esetében törvényességi kifo-gások merülnek fel, a Prefektus kezdeményezi ezek törvényességének felülvizs-gálatát a közigazgatási bíróságon.

(3) A prefektusnak a (2) bekezdésben meghatározottakon kívül más ál-lam- vagy közigazgatási hatásköre nincs.

(4) A régió és állam közötti egyeztetésekre szabályozott eljárás szerint kerül sor, melyet törvény határoz meg, és a régióelnök, valamint a prefektus feladat-köre ezek lefolytatása.

(5) A prefektus törvényességi felügyeletet gyakorol a régió helyi tanácsai-nak és polgármestereinek aktusai felett, és megtámadja azokat a közigazgatá-a közigazgatá-si bíróság előtt, ha törvényellenesnek véli. A megtámadott aktus jog szerint felfüggesztettnek tekintendő.

Románia regionális reformjának fennebb bemutatott alkotmányjogi váz-lata (a 120–123. szakaszok egy módosítási javaslata) természetesen kihat a többi alkotmányos intézményre is.

A parlament tekintetében:– A Szenátusnak a régiók képviseletét ellátó felsőházzá kell válnia a

megfelelő hatáskörökkel (75. szakasz módosítása);– a két ház közötti különbség erőteljesebbé válásával csökkenteni kell

azon kérdések körét, amelyben közös ülést tartanak (65. szakasz, 2. bekez-dés);


– a Szenátus megválasztására külön választási törvény alapján kerül sor; a régiók számára biztosított mandátumok száma a régió lakosainak szá-mával arányos, a kis régiók esetleges felülképviseletével;

– a régiók is rendelkeznek a törvényhozási kezdeményezés jogával azokban a kérdésekben, amelyek meghaladják a régió törvényhozási jogkö-rét, de fontosak a régió számára, beleértve a régió statútumának módosítá-sát (75. szakasz).

Az alkotmánybíróság tekintetében:– 146. szakasz, a) pont kiegészül a következőképpen: „a) dönt a törvé-

nyek alkotmányosságáról, beleértve a regionális törvényeket is, ezek kihir-detése előtt ...”;

– 146. szakasz, e) pont a következő megfogalmazást kapja: „megoldja a közhatóságok, a régiók és a kormány, valamint a régiók közötti alkotmá-nyos jellegű jogvitákat, Románia Elnökének, a két parlamenti ház valame-lyike elnökének, a miniszterelnöknek, a régióelnököknek vagy a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsának a kérésére...”

A kormány tekintetében: – a kormány kezdeményezheti a regionális törvények alkotmányosságá-

nak a vizsgálatát;– a kormánynak rendelkeznie kell a régiók egyenlőtlen fejlődését ki-

egyensúlyozó eszközökkel.

Látható tehát, hogy minél mélyebb az állam regionális reformja, azaz, minél inkább magának a politikai közösségnek az átalakítását (is) jelenti, annál több alkotmányos intézményre kell kiterjednie, nem maradhat pusz-tán a közigazgatási reform egyszerű, „technikai” kérdése.

238 FÓRUM

Függelék

OrszágAz állam meghatározása az al-kotmányban

Egyéb definíció-elemek

Ausztria

1. cikk: Ausztria demokratikus köztársaság.2. cikk: (1) Ausztria szövetségi állam

2. cikk: (2) A szövetségi álla-mot önálló tartományok alkot-ják: ...

Belgium

1. cikk: Belgium szövetségi ál-lam, amely közösségekből és régiókból áll2. cikk: Belgium három közös-séget foglal magában: a francia közösséget, a flamand közössé-get és a német ajkú közösséget3. cikk: Belgium három régió-ból áll: a vallon régióból, a fla-mand régióból és a brüsszeli régióból

Bulgária1. cikk: Bulgária parlamentáris kormányformájú köztársaság

Ciprus

1. cikk: Ciprus független és szuverén prezidenciális köztár-saság, amelynek elnöke görög, alelnöke török nemzetiségű, akiket Ciprus görög és török közösségei választanak a jelen Alkotmány szerint

Csehország

1. cikk: „A Cseh Köztársaság szuverén, egységes és demokra-tikus jogállam, amely az embe-ri és állampolgári jogok és sza-badságok tiszteletben tartásán alapul”

A preambulum a „Csehország-ban, Morvaországban és Szilé-ziában” élő köztársasági állam-polgárokra utal.

Dánia

1. cikk: Jelen Alkotmány a Dán Királyság valamennyi ré-szében alkalmazandó. 2. cikk: A kormányforma alkot-mányos monarchia...

4. cikk: „Az Evangéliumi Lu-theránus egyház Dánia állam-egyháza, és ilyen minőségében az állam támogatja”


Észtország

1. cikk: „...független és szuve-rén demokratikus köztársa-ság,...”

preambulum: „Rendíthetetlen hittel és tántoríthatatlan aka-rattal az államiság megőrzése és fejlesztése iránt, ....”

Finnország

1. cikk: (1) Finnország szuve-rén köztársaság.4. cikk: Finnország területe oszthatatlan. A nemzet határai nem változtahatóak meg a par-lament egyetértése nélkül.

Franciaország1. cikk: „Franciaország osztha-tatlan, világi, demokratikus és szociális köztársaság.” ....

Az 1. cikk a Preambulum ré-sze.

Görögország

1. cikk. (1) Görögország kor-mányformája: parlamentáris köztársaság.

A preambulum szakrális hivat-kozást tartalmaz.3. cikk: Görögországban az uralkodó vallás: Krisztus kelet-ortodox egyházának vallása

HollandiaAlkotmányos monarchia, mely-nek alkotmánya nem ad meg-határozást az államra

Irország

5. cikk: Írország szuverén, füg-getlen, demokratikus állam.

A preambulum szakrális hivat-kozást tartalmaz. Az első feje-zet „A nemzet”, az 1–3.cikke-ket tartalmazza

Lengyelország

2. cikk: A Lengyel Köztársaság demokratikus jogállam, mely alkalmazza a szociális igazság elvét.3. cikk: A Lengyel Köztársaság egységes állam.

A preambulum hivatkozik a nemzet keresztény hagyomá-nyaira.1. cikk: A Lengyel Köztársaság valamennyi állampolgára kö-zös értéke

Lettország1. cikk: Lettország független és demokratikus köztársaság.

3. cikk: A lett állam ... Vidzeme, Latgale, Kurzeme és Zemgale területekből áll.

Litvánia

1. cikk: A litván állam függet-len és demokratikus köztársa-ság.

A preambulum a litván nem-zetre hivatkozik, mely megala-pította a litván államot sok év-századdal ezelőtt.

240 FÓRUM

Luxemburg

1. cikk: A Luxemburgi Nagy-hercegség demokratikus, sza-bad, független és oszthatatlan állam

Magyarország

1. par.:Magyarország: köztársa-ság. 2. par: (1) A Magyar Köz-társaság független, demokrati-kus jogállam

preambulum: ...„hazánk új al-kotmányáig...”

Málta

1. cikk: (1) Málta munkán és az egyének alapvető jogai és szabadságai tiszteletbentartásán alapuló demokrati-kus köztársaság.

Nagy Britannia Történeti alkotmány

Németország

20. cikk: (1) A Német Szövet-ségi Köztársaság demokratikus és szociális szövetségi állam

A preambulum felsorolja a szö-vetségi állam tartományait, amelyekben a németek megva-lósították „Németország egysé-gét és szabadságát”.

Olaszország

1.cikk: Olaszország munkára alapozott demokratikus köztár-saság114. cikk (1) A Köztársaság községekből, tartományokból, nagyvárosokból, régiókból és az államból áll

5. cikk: „Az egy és oszthatat-lan Köztársaság elismeri és tá-mogatja a helyi önkormányza-tokat... igazgatási decentralizá-ciót...”

Portugália

1. cikk: emberi méltóságon és népakaraton alapuló szuverén köztárs.2. cikk: demokratikus állam, mely jogállamiságon, a nép szuverenitásán, dem. véle-ménynyilvánítás és polpluralizmuson

preambulum:... 1974, a portu-gál nép megdöntötte a fasiszta rendszert3. cikk (3):

Románia1. szakasz. Románia szuverén és független, egységes és oszt-hatatlan nemzetállam


Spanyolország

1. cikk: Spanyolország szociá-lis és demokratikus jogállam2. cikk:Az Alkotmány, amely a spanyol nemzetnek, valameny-nyi spanyol közös és oszthatat-lan hazájának a felbonthatat-lan egységén alapul, elismeri és garantálja a nemzetet alkotó nemzetiségek és régiók önkor-mányzathoz való jogát és a kö-zöttük meglévő szolidaritást

Az alkotmány preambuluma szerint: „A spanyol nemzet ... támogat minden spanyolt és Spanyolország minden népét emberi jogainak gyakorlásá-ban, kultúrájának, hagyomá-nyainak, nyelvének és intézmé-nyeinek fejlesztésében; ....”

Svédország

1. cikk: (1) Svédországban minden közhatalom a néptől ered(A kormányzás szerkezete al-kotmányos törvényből)

A Svéd Királyságnak nem egyetlen írott alkotmánya, ha-nem négy alkotmányos törvé-nye van, amelyek közül a legát-fogóbb a kormányzás szerkeze-téről szóló

Szlovákia

1. cikk: A Szlovák Köztársaság szuverén, demokratikus jogál-lam3. cikk: (1) A Szlovák Köztár-saság területe egységes és oszt-hatatlan.

A preambulum „Cirill és Me-tód szellemi hagyatékára” és a Nagymorva Birodalom öröksé-gére utal, továbbá a következő megfogalmazást is tartalmaz-za:„Mi, a szlovák nemzet .... a Szlovák Köztársaság területén élő nemzeti kisebbségek és et-nikai csoportok tagjaival közö-sen”

Szlovénia

1. cikk: Szlovénia demokrati-kus köztársaság2. cikk: Szlovénia szociális jog-állam

3. cikk: (1) Szlovénia vala-mennyi állampolgárának álla-ma, mely a szlovén nép örökös és elidegeníthetetlen önrendel-kezési jogán alapul

politikai közösség és identitás az alkotmányban

Documents