Políticas Sociais e Pobreza

Carla BronzoEscola de Governo da Fundação João Pinheiro/MG

Novembro de 2011

O curso, a trajetória1. Pobreza: concepções importam?2. Políticas sociais: tipologias e modelos de proteção

social. Breve análise da experiência internacional e os desafios da proteção no contexto contemporâneo.

3. Políticas Sociais e Pobreza: Os Programas de Transferência de Renda na America Latina, Bolsa Familia no Brasil.

4. Desafios, perspectivas. Limites da Assistência Social para o enfrentamento da pobreza.

1. Concepções importam?

• “Detrás de cada estilo de política publica siempre existe, en forma implícita o explicita, una determinada perspectiva teórica, es decir, un modo especifico de ver las cosas. Una teoria, en sintesis, es un sistema de categorias de percepción” (Fanfani, 1991, p. 92).

• Como definimos pobreza? Qual a teoria que informa nossa leitura da pobreza e as politicas para seu enfrentamento?

Concepção/enfoque

Operacionalização/mensuração

Estratégias deintervenção

Toda estratégia de intervenção tem uma teoria - mais ou menos explícita ou implícita – sobre o problema, que fornece o arcabouço para a ação. “A definição de pobreza é o motor para a seleção de políticas”

Mensurar envolve identificar os públicos potenciais e legítimos das ações no campo da proteção social.

“Uma vez identificado o mal, tem-se o remédio para seu

enfrentamento”(E. Fanfani)

- Enfoque monetário: pobreza como privação de renda. Linhas de pobreza absoluta e relativa.

- Necessidades básicas insatisfeitas: acesso precário a bens e serviços

- Capacidades: privação de capacidades dos indivíduos para ser e fazer coisas que julgam relevantes. Desenvolvimento como Liberdade (Amartya Sen)

- Exclusão social: aspecto relações sociais, processos, pertencimento, identidade, coesão social. Trabalho, proteção social, sociabilidade

- Vulnerabilidade e riscos: multidimensionalidade das privações, dimensões objetivas e subjetivas, noção de ativos, estratégias de resposta e estrutura de oportunidades.

Renda: Parâmetro nutricional

Transporte

Trabalho

Qualificacao profissional

Infra estrutura

Educacao

Saneamento

Saude

Moradia

Dimensões psico sociais: valores,

crencas, comportamentos.

Dimensoes objetivasinterrelacionadas

Dimensoes subjetivas: Aspectos sociais e

psico sociais

Sociabilidade (politica e

capital social)

Pobreza como privacao multipla

Pobreza como privacao de

liberdade e capacidades

Ativos materiais e ativos menos tangíveis

Enfoque monetário

Necessidades Basicas Insatisfeitas

Exclusao social

Vulnerabilidade

Capacidades

• Dimensão econômica, a ausência de renda.• Capacidades limitadas em termos de ativos

produtivos e humanos.• Precariedade do acesso a bens e serviços • Fragilidade do trabalho, para além da renda,

envolve identidade e dignidade social.

Pobreza em múltiplas dimensões

• Fragilidade dos laços sociais e de mecanismos de solidariedade e reciprocidade.

• Aspectos subjetivos, relativos a valores e atitudes.• Dimensão da territorialidade, estigma e da

segregação, elementos que podem agregar outro componente aos processos de exclusão.

Duas questões:

Faz diferença conceber a pobreza sob um ou outro aspecto em termos da identificação do problema?

Quais as consequências do ponto de vista do conteúdo e da forma das políticas públicas?

• Alguns autores têm pontuado a questão de múltiplos ajustes nas estimativas empíricas sobre a pobreza, que fazem com que as taxas de pobreza variem entre 13% e 66% na mensuração da pobreza em 17 países latino-americanos (Laderchi, Saith, Stewart, 2003, p. 12).

• A magnitude da variação pode indicar, de acordo com os autores, que muitas estimativas monetárias da pobreza não são robustas.

• Não e possível definir de forma exaustiva um conjunto de dimensões, variáveis e indicadores para a mensuração e análise da pobreza e da vulnerabilidade social.

• Na realidade não existe e nem poderá haver um consenso absoluto sobre como medir a vulnerabilidade.

• A escolha dos indicadores para expressar alguma realidade ou fenômeno social não e unívoca e neutra.

• O ponto central parece ser a clareza da concepção de base e as escolhas daí advindas, que devem ser explicitadas e reconhecidas em sua parcialidade na abordagem do real, sempre mais amplo e complexo do que os indicadores podem alcançar.

Vulnerabilidade como concepção sínteseda pobreza

• Concepção de vulnerabilidade como uma abordagem mais ampla da pobreza, capaz de absorver dimensões presentes em outros enfoques e expandi-las. Vulnerare = ferir. Incerteza, sofrimento, para além das privações monetárias ou materiais em si.

• Fornece parametros ou pontos mais estáveis para operacionalização do conceito

• Implica pensar políticas de prevenção, mitigação e enfrentamento (ex-ante e ex post)

Elementos chave da concepção de vulnerabilidade (Busso, Katzman, Holzmann e Jorgensen; Moser; dentre outros)

• Idéia de processo-trajetória. Caráter dinâmico da pobreza.

• Noção de ativos: recursos de natureza tangível (capital humano, físico, financeiro) e menos tangível (capital social, relações familiares, dimensão relacional e psico social)

• Estratégias de respostas. Uso dos ativos. Manejo dos ativos.

• Estrutura de oportunidades: conjunto de leis, instituições, políticas. Dimensão macro, contextual.

• Unidades: indivíduos, domicílios, territórios.

“ La vulnerabilidad social de sujetos y colectivos de población se expresa de varias formas, ya sea como fragilidad e indefensión ante cambios originados en el entorno, como desamparo institucional desde el Estado que no contribuye a fortalecer ni cuida sistematicamente de sus ciudadanos; como debilidad interna para afrontar concretamente los cambios necesarios del indivíduo u hogar para aprovechar el conjunto de oportunidades que se le presenta; como inseguridad permanente que paraliza, incapacita y desmotiva la posibilidad de pensar estrategias y actuar a futuro para lograr mejuores niveles de bienestar” (Busso, 2001, p. 8).

“Por activos se entiende el conjunto de recursos materiales e imateriales que los indivíduos y los hogares movilizan em procura de mejorar su desempeňo econômico y social, o bien como recursos despegados para evitar el deterioro de sus condiciones de vida o disminuir su vulnerabilidad. La vulnerabilidad, a su vez, es entendida como uma relación entre dos términos: por una parte la “estrutura de oportunidades” y, por la outra, las “capacidades de los hogares”. De las diferentes combinaciones entre ambos términos se derivan tipos y grados de vulnerabilidade que pueden ser imaginados como um cociente entre ambos términos” (KATZMAN, 1999).

• Se temos os ativos e as estratégias de resposta em uma ponta, na outra ponta do conceito tem-se a categoria de estrutura de oportunidades.

• Por um lado, portanto, a concepção de vulnerabilidade situa-se a frente da ideia de risco e da capacidade de resposta, material e simbólica, que indivíduos, que famílias e comunidades conseguem fornecer para fazer frente ao risco ou ao choque (que significa a materialização do risco).

• Essa capacidade de resposta é permeada, mediada, constrangida e-ou potencializada pela estrutura de oportunidades que definem o contexto da ação e essa constitui uma dimensão central no enfoque da vulnerabilidade, sob suas diferentes abordagens teóricas.

• Por esse termo – estrutura de oportunidades – se considera o conjunto de recursos, bens e serviços, programas, benefícios colocados à disposição de públicos com diferentes níveis e tipos de vulnerabilidade.

• “ probabilidades de acceso a bienes, servicios o actividades que inciden sobre el bienestar del hogar porque le facilitan el uso de recursos propios o le suministran recursos nuevos, útiles para la movilidad e integración social a través de los canales existentes” (Katzman, 2000, p.299).

Consequências da concepção de vulnerabilidade para políticas sociais locais

MultidimensionalidadeIntersetorialidade

Integracao

Heterogeneidade

Dimensões subjetivasAutonomia

CapacidadesEmpoderamento

Flexibilidade na ofertaRedes de serviços e

foco no território

• Componentes conceituais que decorrem de enfoques ampliados sobre pobreza (e do foco na pobreza crônica)– Multidimensionalidade– Heterogeneidade– Dimensões relacionais, psico-sociais

• Elementos que decorrem do marco institucional das políticas de proteção:- Governança (governo de proximidade e redes)- Modelos locais de proteção social: integralidade, flexibilidade, políticas territoriais, participação

Multidimensionalidade da pobreza

Visão ampliada da pobreza reconhece seu caráter multidimensional. A intersetorialidade na gestão é a contraface da multidimensionalidade da pobreza.

• A concepção da exclusão coloca que os processos que a produzem são dinâmicos e multideterminados.

• O foco na natureza multidimensional da privação – ou no caráter poliédrico da realidade (Serra, 2004) - aponta para a necessidade de uma maior integração nos enfoques setoriais.

Intersetorialidade na gestão

• A emergência do tema da intersetorialidade na agenda pública acena para um conjunto de inovações no âmbito da gestão pública, em um contexto no qual os sistemas técnicos especializados e as estruturas fortemente hierarquizadas e verticais são confrontados com novos objetivos e demandas políticas e sociais, novas temáticas e novos segmentos da população, que demandam uma remodelagem das velhas estruturas organizacionais, exigindo novas respostas organizativas das quais a intersetorialidade é apenas uma das alternativas possíveis.

• Perspectiva da integralidade: - no âmbito da concepção e atuação dos gestores: forma de pensar integralmente a realidade. Integralidade e transversalidade como premissas de trabalho.- no âmbito organizativo: estruturas organizativas que busquem superar segmentação.

• O central da idéia de intersetorialidade consiste precisamente na incorporação de lógicas específicas às políticas existentes (Nuria Cunnil Grau, 2005).

Heterogeneidade da pobreza

• Território como unidade de intervenção e parâmetro para focalização. Duas vias para explicar sua centralidade: a)governo de proximidade e maior capacidade para captar necessidades e fornecer respostas adequadas; b) relação pobreza e segregação. Infra estrutura social (redes de bens e serviços + organização social), que pode atuar como potencializadora ou como barreira para superação da pobreza.

Políticas territoriais

Atividades para jovens

Infra-estrutura urbana bem conservada

Acesso a serviços de maternidade

Normas e controles

redes de amizade

pequenos grupos

Serviços e instalações (exemplos) Organização social

Comunidade Infra-estrutura social

(Liz Richardson e Katharine Mumford, 2002)

• Atuação com base no território permite captar melhor as especificidades da pobreza (diagnóstico mais adequado) e maior “aderência” aos problemas e necessidades da população.

• Processos de segregação e degradação de áreas podem ser produzidos pelo Estado e este tem condições de mitigar efeitos.

• Dois conjuntos de políticas que têm impactos sobre espaço urbano (Torres e Marques)

• Políticas governamentais relativas ao espaço construído: infra estrutura, regulamentação, melhoria condições periferias, habitação etc

• Políticas sociais espacialmente organizadas: A) incorporação de lógicas territoriais às políticas

setoriais tradicionais (diferenciações em função das características das áreas);

B) convergência de diversas políticas setoriais para áreas particularmente problemáticas.

• A cumulatividade de privações em determinados territórios criam círculos perversos da pobreza que, para serem rompidos, exigem um esforço da gestão integrada; sendo que por integração entende-se a intersetorialidade das ações no território.

Heterogeneidade da pobreza

• Padronização da provisão de serviços e interação com usuário: tipologia de R. M. Nogueira e implicações para estratégias de intervenção nas condições de pobreza crônica.

• Necessidade de programas que sejam flexíveis e adaptados às condições, capacidades e limitações locais. Rede de serviços (e habilitação social) como condição necessária para “personalização” do atendimento.

Flexibilidade na oferta

Dimensões relacionais

• Dois elementos centrais, interligados: a) relações entre pobres e não pobres (autonomia e

dependência; protagonismo e subordinação); b) empoderamento/empowerment: maior controle

externo dos pobres sobre recursos diversos e também no âmbito das crenças, valores e atitudes (capacidade de auto-expressão e auto-afirmação). Agentes externos como catalisadores essenciais do processo de conversão. Relação plano micro e macro (indivíduos/domicílios e regras/instituições/estruturas de oportunidades).

Autonomia, empoderamento

Dupla dimensão da pobreza:

• Esta é mais que privação de renda e mais que privação material apenas: envolve dimensões objetivas (acesso a ativos materiais e humanos) e dimensões subjetivas (valores, atitudes, relações sociais, familiares e comunitárias: dimensões de natureza psico social).

• As diferenças entre pobres e não pobres não se explicam apenas pelo nível da renda familiar ou pela quantidade e intensidade das necessidades básicas insatisfeitas.

• Heterogeneidade da pobreza: distintos tipos de pobres (Raczynski, 1999): pobres “ativos”, pobres “passivos” e pobres “refratários”.

• Ativos: alta capacidade para resolver os problemas. Capazes de aproveitar as oportunidades que aparecem.

• Passivos: apresentam capacidades apenas latentes, que devem ser desenvolvidas de forma articulada com a abertura de oportunidades.

• Refratários: representam aqueles que não desenvolveram suas capacidades ou perderam as habilidades.

• Programas de combate à pobreza devem ter em mente esses três conjuntos de pessoas e situações, uma vez que essa diferenciação implica conteúdos e metodologias de intervenção distintas

• Relações pobres e não pobres: geralmente são assimétricas, favorecem a dependência e/ou a estigmatização, reforçam as atitudes de passividade e resignação.

• Frequentemente os pobres são vistos pelos setores não pobres (e principalmente pelos agentes públicos encarregados da execução de programas sociais) como aqueles “que não sabem”, “que não têm”, o que acaba por fortalecer atitudes de passividade, baixa autoestima, resignação, dependência, subalternidade, apatia, fatalismo...dimensões psico sociais negativas.

• Importância do foco na ampliação da autonomia e capacidades. A perspectiva do empoderamento. O que significa de fato essa expansão do poder?

• Empoderamento/empowerment: controle externo sobre recursos diversos e também no âmbito das crenças, valores e atitudes (capacidade de auto-expressão e auto-afirmação. Capacidade de ação)

• Caráter contingente do empoderamento. Interação entre o âmbito micro, subjetivo, valorativo e atitudinal e o âmbito macro, das estruturas, processos e dinâmicas que remetem a estrutura de oportunidades que o Estado, a sociedade e o mercado oferecem a indivíduos e comunidades.

• A estrutura de oportunidades, a infra estrutura social e o território. Contextos e condicionantes da ação.

• Tem-se como implicação dessa abordagem (capacidades) que qualquer estratégia que busque a superação da pobreza passa necessariamente pelas pessoas, e que para desenvolver estratégias sustentáveis e efetivas é necessário alterar tais condições limitadoras, investir no empoderamento das pessoas, no desenvolvimento de sua autonomia, competências e capacidade de auto-desenvolvimento, visando a ampliação de sua capacidade de ação.

• Qualquer estratégia efetiva de inclusão, para ser coerente com as implicações de se partir de enfoques amplos sobre a pobreza, deve combinar – sob formas e com intensidade variadas – ações voltadas para um e outro campo de ações, ao mesmo tempo fortemente ancoradas nas necessidades materiais e demandas básicas e também voltadas para alterações nas dinâmicas psico-sociais, que se processam via interações e relações sociais, cujo peso significativo cabe às relações institucionais, estabelecidas com os agentes públicos e de proteção social.

Monetário

Necessidades Básicas Insatisfeitas

Capacidades

Exclusão social

Vulnerabilidade e riscos

Empoderamento, aumento das capacidades

Foco no território e

infra-estrutura social

Criação e fortalecimento de ativos materiais e

não materiais. Acesso a bens e serviços sociais

Acesso à renda

Ativos, cadeia de riscos, sensitividade e resiliência, estrutura e processos

Relações sociais, multidimensionalidade heterogeneidade, trajetória

Autonomia, capacidades

Privações múltiplas

Renda e consumo

Relações entre enfoques, categorias e elementos das estratégias de intervenção

Transferências de renda, beneficios não contributivos

Acesso a ativos

Ausência ou precariedade da inserção no mercado de trabalho

Fragilidade dos laços familiares, comunitários e precária proteção social

Acesso precário a bens e serviços públicos

Ausência ou precariedade de ativos.

Territórios estigmatizados, espaços urbanos segregados

Fatores indissioncráticos

Condutores para pobreza crônica

interruptores da pobreza crônica (propulsores da saída)

Itinerários de inserção/estratégias de incorporação

social

Ações de fortalecimento da infra-estrutura social

Pobreza crônica:severidade,

multidimensionalidade das privações,

longa permanência, transmissão

intergeracional

Relações entre elementos condutores e interruptores da pobreza crônica

Flexibilidade na oferta e adequação à

heterogeneidade da demanda (menor

padronização)

Dimensões da Gestão Pública – elementos técnicos, políticos e institucionais

Intersetorialidade/transversalidade

Gestão em redes (redes multiníveis e horizontais) Participação

Acesso a ativos

Transferências de renda, benefícios não contributivos

Ações de fortalecimento da infra-estrutura social

Itinerários de inserção

estratégias de incorporação

social

interruptores da pobreza crônica (propulsores da saída)

Maior interação com usuários (alteração atributos pessoais,

dimensão psico-social)

Relações entre mecanismos de superação da pobreza crônica e elementos de gestão