polÍtica industrial e desenvolvimento ana carolina garcia hugo costa kaleandra hirata
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POLÍTICA INDUSTRIAL E DESENVOLVIMENTO Ana Carolina Garcia Hugo Costa Kaleandra Hirata Raphael Reis Rodrigo Alves Novembro/2011. Objetivos. Apresentar as definições de política industrial; Aprofundar conceitos da análise schumpteriana ; - PowerPoint PPT PresentationTRANSCRIPT
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POLÍTICA INDUSTRIAL E DESENVOLVIMENTO Ana Carolina Garcia
Hugo CostaKaleandra Hirata
Raphael ReisRodrigo Alves
Novembro/2011
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Objetivos
- Apresentar as definições de política industrial;
- Aprofundar conceitos da análise schumpteriana;
- Comparar diferenças de interpretações sobre política industrial no Brasil.
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Definição de política industrial
• Dois grupos com visões opostas:
1) Senso mais restrito e a política industrial é
orientada pelo mercado para corrigir falhas de
mercado ou para melhorar seu funcionamento ;
2) Senso mais amplo e inclui não apenas políticas
industriais- específicas, também inclui medidas mais
gerais que afetam a performace industrial;
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Teoria Neoclássica
• Análise estática comparativa;
• As intervenções do governo levam a economia
para um ponto de Pareto-eficiente;
• Racionalidade substantiva;
• Estruturas de mercados são dadas;
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Teoria Neoclássica
• Vantagens comparativas estáticas;
• Conhecimento é um bem público;
• Política industrial é passiva e tem como objetivo
corrigir as falhas de mercado;
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Teoria Neo-schumpeteriana
• Análise dinâmica dos mercados e instituições;
• As intervenções do governo tem como objetivo o
ambiente econômico;
• Racionalidade procedual;
• Estruturas de mercado evoluem interagindo com o
ambiente e com as estratégias das firmas;
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Teoria Neo-schumpeteriana
• Vantagens comparativas dinâmicas;
• Conhecimento é tácito e específico;
• Política industrial é ativa e visa a competitividade
sistêmica;
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Áreas políticas
• Diretrizes da política industrial e programas
específicos;
• Relacionamento entre a política macroeconomia e a
política industrial;
• Políticas de mercado, financiamento, promoção e
regulação;
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Áreas políticas
• Políticas de investimento em infra-estrutura,
políticas de ciência e tecnologia, educação;
• Orientação das políticas;
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Restrições
• Desigualdade de distribuição de renda, desequilíbrios
regionais de desenvolvimento e desemprego
crescente;
• Tendências internacionais e regulação;
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Política industrial
Competitividade
Inovação é a base do progresso econômico e geradora de vantagens absolutas por parte das empresas
Deve ter papel central na política industrial
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As funções básicas da política industrial em contexto de mudança tecnológica
• Redução da incerteza
• Incentivo ao aprendizado e à cooperação
• Recuperação do perfil da estrutura produtiva;
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A importância da estrutura herdada para a política industrial
• Caráter histórico, local, específico das economias nacionais
• Política Industrial e o grau de abrangência e intensidade
• Distância em relação a fronteira tecnológica (hiato)• Defasagem: inclui capacidade de inovar e
aprendizado, grau de eficiência dinâmica • Padrão de evolução da estrutura produtiva de cada
economia
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O argumento neo-schumpeteriano• Políticas industriais mais ativas e abrangentes nos
países atrasados
• Argumentos:1)Estrutura herdada eficiência dinâmica ciclo
virtuoso realimentação 2)Diferenças de aderência aos critérios de eficiência,
cada país possui um padrão de especialização produtiva
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Fatores importantes para formulação de políticas industriais
• Eficiência dinâmica de determinado padrão alocativo• Competitividade• Composição setorial da pauta de produção e de comércio
internacional • Indicadores podem ser utilizados como proxy ,
exemplos: indicadores razoáveis de hierarquia dinamismo tecnológico e econômico Resultado: Orientação geral a favor de atividades mais
intensivas em tecnológica / complexo eletrônico como tendência de maior importância
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Competitividade, crescimento e rentabilidade
• Identificáveis / informação disponível
• Por que os agentes econômicos não realocam seus investimentos nessa direção?
• Devido as características/trajetórias tecnológicas : delimitam o mercado, as indústrias, competitividade, instituições e leque de restrições e oportunidades
• “Patrimônio genético”: ativos, capacitações e rotinas que vinculam o passado e o futuro (path-dependent)
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A dimensão patrimonial da estrutura produtiva
• Firma como unidade relevante do ponto de vista da política industrial
• Poder de mercado
• Âmbito global
• Poder: conjunto de ativos e capacitações
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A questão das quase-firmas
• O que são?• Microinstituições que se distinguem das firmais
locais • Ditam a dinâmica industrial do país em análise• Escala de análise global• Infere diretamente no padrão de “sinais de
mercado” para as empresas locais• Barreiras a entrada impostas à newcomers• Altera o padrão de rentabilidade e rivalidade
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A questão das quase-firmas
• Auxilia as firmas locais: capacitação, competitividade, aprendizado, custo/qualidade
• Formação de redes de aprendizado interativo
• Incorporação das quase-firmas no âmbito da política industrial
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Condicionalidades da PI
• PI: - Foco nas cadeias produtivas e redes de aprendizado;
- Redes articuladas em torno de indústrias nucleares;
- Internacionalização seria o “alvo-móvel” da PI.
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• 2 características da estrutura herdada:
- Dimensão setorial - Conjunto de ativos e capacitações internalizadas na estrutura produtiva; - Dimensão institucional - Organização, coordenação e intreação entre os ativos e capacitações;
Condicionalidades da PI
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Condicionalidades da PI
• Dimensão patrimonial - Associa grau de defasagem entre a economia e a fronteira internacional/ tecnológica; - Influencia na intensidade da PI;
• PI pode ser eficaz para domínio de firmas locais e ineficaz para domínio de “quase-firmas”;
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Oportunidades da Estrutura Herdada
• Intervenção da PI:
- Tem de priorizar redes ou cadeias internalizadas em segmentos industriais de maior dinamismo;
- Tem de aproveitar linhas de menor resistência para incrementar potencial dinâmico da estrutura herdada.
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Oportunidades da Estrutura Herdada
• Capacitações e ativos já introjetados na economia deve constituir uma plataforma básica: - Permitem a articulação e fortalecimento de novas capacitações e redes;
• Setores e redes internalizados podem nortear política de upgrading tecnológico.
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Repensando o papel das multinacionais
• Convivência de firmas nacionais e de quase-firmas estrangeiras;• Contribuição das quase-firmas para o desenvolvimento local é limitada: - Depende da configuração institucional;• Transferência de tecnologia é fundamental: - Depende da capacidade de absorção e das características estruturais da economia hospedeira.
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Repensando o papel das multinacionais
• Multinacionais: - Dependendo da tecnologia das atividades, pode gerar externalidades favoráveis; - Podem ter efeitos desestruturadores sobre as firmas locais, causando downgrading tecnológico da estrutura produtiva local: - Possuem poder de concorrência significativo; - Provocam enfraquecimento dos mecanismos de aprendizado local.
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Repensando o papel das multinacionais
• Política industrial deve orientar-se para: - Fortalecimento da capacidade inovativa e competitiva das empresas nacionais; - Integrar as quase-firmas em redes locais de aprendizado; - Reduzir a incerteza enfrentada pelos agentes nacionais; - Não conferir às multinacionais um papel protagonista na dinâmica e na PI.
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Política Industrial e Desenvolvimento no Brasil
• Políticas Industriais impulsionaram a industrialização no Brasil no final dos 1970
– Fortalecimento de novos agentes políticos: associações industriais; sindicatos patronais e trabalhadores; órgãos regionais e setoriais, e a política econômica refletia o novo quadro político
– Prevaleciam o desenvolvimento nacionalista e o intervencionismo estatal
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Dois momentos principais:
1. O Plano de Metas de JK: implementado por executivos industriais que contavam com a participação do setor privado
2. II Plano Nacional de Desenvolvimento: implementado durante a Ditadura pelo autoritário Conselho de Desenvolvimento Econômico
– Em ambos os processos, houve uma co-evolução de tecnologias, estruturas econômicas e instituíções
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• As Metas: relacionadas aos problemas do Balanço de
Pagamentos > substituíção de importações e expansão das exportações de manufaturados
• A PI nos anos 70– Ocupava-se em construir setores para que a
estrutura industrial convergisse com o padrão de países industrializados
– Avançar no desenvolvimento do sistema de inovação – Sistema Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico e no desenvolvimento de infra-estrutura econômica
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– Organização da Economia no famoso Tripé:• Estado: infra-estrutra e indústrias de base• Capital estrangeiro: indústriad dinâmicas• Capital nacional: indústrias tradicionais e
segmentos das dinâmicas– Construção institucional:• Orgãos de planejamento• Planos setoriais• Instituicoes e políticas de financiamento
público, fomento e comércio exterior• Regulamentações de preços, tarifas, salários,
trasferência tecnológicas, IDE.
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Articulação e instrumentos eram precários:
– Proteção aduaneira exagerada– Concessão indiscrimada de subsídios fiscais e
financeiros– Ênfase tardia na exportação– Insuficiente atenção à inovação– Fortes distorções sobre preços, tarifas e salários
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• Política Macroecômica era semelhante:– Expansiva com exceção nos dois anos inicais da
Ditadura– Regimes cambiais discriminatórios com subsídio a
importação e penalização de exportações até que fosse adotado o regime de mini desvalorizações
– Estrutura tributária arcaica e regressiva
• Contudo, houve avanço industrial e crescimento econômico, porém sem mudanças sociais no país
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• Esse foi o momento (transição dos anos 70 para 80)
de mudar a direção da PI, reduzir o foco na construção de setores e reconhecer o fim da substituição de importações como processo de industrialização e dar ênfase em metas qualitativas voltadas para inovação, progresso tecnológico e produtividade
• Em 1979 essas mudanças começaram a acontecer até que foram atropeladas por alterações no comando da economia e pela crise macroeconômica no começo da década de 80
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• Houve um retrocesso em tecnologias, das estruturas industriais e de instituições, deterioração da infraestrutura e abandono SNDCT
• A política, a economia, o desenvolvimentismo e o intervencionismo estatal perderam a liderança, exercida pelo CDE– Com isso deixou de haver uma atitude pró PI e o
foco foi a estabilização macroeconômica
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• Os planos de desenvolvimento econômico e progresso científico e tecnológico foram desativados, instrumentos de políticas passaram a ser objetivos da estabilização macroeconômica, maiores restrições às importações, redução dos investimentos em infraestrutura, financiamentos para o SNDCT reduzidos
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• Ao final da décida de 80, algumas mudanças
tentaram emergir com a Nova Política Industral, porém o processo inflacionário inviabilizou qualquer programa de desenvolvimento
• A décade de 90 começou com um único processo de PI: a abertura comercial– Acordos multilaterais– Sobrevalorização do Real– Abandono do sistema de fomento a indústria– Início do processo de privatização de indústria e
infraestrutura
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• Isso levou ao país, antes estagnado, à concorrência
de importações e investimentos, resultando em desnacionalizção de indústrias e infraestrura
• Com o ajuste industrial, as empresas buscaram a melhora qualitativa. Houve uma diminuição da participação industrial no PIB e uma nova forma de poder emergiu: o Estado Regulador, capital estrangerio dominante
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• No início da década de 2000, vários desafios terai que
ser vencidos para a umplantação de uma PI:
– Superar a ideologia anti PI que se firmou após o pensamento econômico neolibral
– Convergir a política macroeconômica aos objetivos de uma nova PI
– Melhorar a organização institucional do setor público com o setor privado
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– Liberalizar o financimento público e investimeto
industrial pelo BNDES
– Fortalecer o SNDCT
– Organizar os intrumentos de política de comércio exterior, incentivos fiscais, competição e regulação
– Melhorar a infraestrutura que estava deteriorada
– Resolver os problemas sociais como desemprego, pobreza, distribuição de renda, educação
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• Foi nesse cenário que a atual política industrial vem sendo implementada desde 2003 – a Política Industrial de Tecnologia e Comércio Exterior
• Ainda londe de enfrentar os problemas por uma estratégia de desenvolvimento centrada na indústria, impulsionada pela inovação e tranformações tecnológicas, segundo o enfoque neoschumpteriano, é notável que a PI voltou a ocupar espaço na agenda Política e Econômica
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• A PITCE tem como pontos forte:– Metas– Foca na inovação– Reconhecimento da necessidade de uma nova
Organização Institucional
• Os pontos fracos são:– Incompatibilidade entre PI e PM– Precariedade de infraestrutura– Insuficiência de C, T&I– Fragilidade de comando e coordenação da PI
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• O desenvolvimento tecnológico é a principal ênfase
dessa PI, porem isso ocorre não somente no setor indústrial– Agronegócio: criação da EMBRAPA– Aeronaves: a criação do Centro Tecnológico que
deu origem a EMBRAER
• Mas obviamente o foco na indústria é o mais importante: é a indústria que reúne a maioria dos setores difusores de inovações e progresso técnico
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• “Pode-se dizer que a PI é uma política de
estruturação, reestruturação, aprimoramento e desenvolvimento das atividades econômicas e do precesso de geração de riqueza.” É pela indústria que os efeitos da PI irradiam sobre o sistema econômico
• Relação entre Governo e setor Privado para traçar as estratégias da PI
• O objetivo da PITCE pretende restaurar o diversificado sistema industrial emergido no passado com processos qualitativos e sustentados
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• A PITCE promoveu as exportações e colocou a
inovação e o desenvolvimento tecnológico no centro de seu objetivo, selecionou setores difusores de inovações e tecnologias, definiu áreas portadoras de futuro como prioridade
• Conta com uma boa organização institucional como BNDES para financiamento, Finep entre outros para apois à atividades de P&D e MRE e APEX para fomentar exportação e a criação de uma agencia para esses instrumentos, a ABDI
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• A PM tem sido obstáculo para a PITCE devido aos altos
juros encarecendo os investimentos no setor produtivos; a volatilidade cambial e sobravalorização do Real contraria os esforços de promoção da exportação
• A estrutura tributária deixa brechas para que os empresários tomem atitudes que nem sempre julgam ser as melhores
• Faltam articulações entre mecanismos e instrumentos e coordenação entre os comandantes da PI. Há necessidade de articular oferda e demanda, capacidades e necessidades, soluções e problemas
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• A falta de infraestrutura física (energia, transportes,
comunicações, portos) suprime o desenvolvimento nacional de inovação
• O enfraquecimento das Universidades Públicas e de entidades de pesquisa e laboratórios, a inadequação do sistema educacional inviabilizam o desenvolvimento baseado em inovação e progresso técnico
• Para que a PITCE consista em sucesso, necessita-se de persitência, de construção paulatina, acompamento, revisão e redefinição, e pensar necessariamente no longo prazo
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Artigo: “ Sobre a inexistente relação entre política industrial e comércio exterior ”
Pedro Cavalcanti Ferreira
• Política industrial no sentido clássico;
• Ponto de partida para a crítica : Política industrial com objetivo de criar maior dinamismo nas contas externas;
• Argumentação micro, macro e comparativa;
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Argumento Micro• Leitura Evolucionária: Pauta de importações é rígida,
o que implica numa vulnerabilidade externa (resposta do câmbio é insuficiente); - Solução : Investimento em tecnologia
• Leitura clássica: Câmbio gera superávits, portanto é desnecessário intervenção; - Se objetivo é aliviar a restrição externa, por que não investir naquilo em que somos competitivos (apela para análises de função de bem-estar,custo benefício e o caso italiano)
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• Efeito spillover tecnológico e aprendizado são
superdimensionados;
• Se valor presente dos investimentos são positivos dado os ganhos de produtividade, qual a necessidade do BNDES?
• Política industrial : Argumentos políticos são mais fortes que econômicos
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Argumento Macro• Parte de uma identidade macroeconômica básica:
Y ≡C+I+G+(X–M)Y–R–T ≡C+I+(G–T)+(X–R–M)
X–R–M ≡(S–I)+(T–G) • Déficit comercial teria como contrapartida déficit público e poupança privada negativa;• A partir da identidade não teríamos impactos agregados se, por exemplo, se apenas exportássemos produtos de alta tecnologia; • Haveria mudança apenas microeconomicamente (emprego).
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Argumento comparativo
• Exemplo Coréia do Sul e Taiwan;
• PIB per capita sai de menos da metade do brasileiro na década de 60 para mais do dobro;
• Resultado : Política industrial + Revolução educacional + Distribuição de renda;
• Crítica final: Incapacidade do Estado em escolher campeões.
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Bibliografia• SUZIGAN, W.; VILLELA, A.V. Industrial Policy in Brazil. Campinas:
UNICAMP.IE. 1997. 236p.
• BAPTISTA, Margarida Afonso Costa. Política Industrial: Uma interpretação heterodoxa. São Paulo: UNICAMP, 2000.
• SUZIGAN, W. & FURTADO, J. Política Industrial e Desenvolvimento. Revista de Economia Política, vol. 26, nº 2 (102), pp. 163-185 abriljunho/2006.
• Ferreira, Pedro Cavalcanti Gomes, 2005. "Sobre a Inexistente Relação entre Política Industrial e Comércio Exterior,“ Revista de Economia Aplicada,vol.9,n°5, dezembro 2005