PB การพฒนานโยบายสาธารณะเพอสขภาพในประเทศไทย :

Policy Brief ปท 1 ฉบบท 6 เดอนสงหาคม 2556

HITAP| โครงการประเมนเทคโนโลยและนโยบายดานสขภาพ

กระบวนการพฒนานโยบายสาธารณะทพงประสงค

ความสำาเรจและความทาทายแนวคดเรองปจจยทางสงคมทมอทธพลตอสขภาพ (Social determinants of health) และกลยทธการ

สรางเสรมสขภาพตามกฎบตรออตตาวา (The Ottawa Charter) ทำาใหหลายประเทศหนมาใหความ

สำาคญกบผลกระทบจากนโยบายของรฐทมตอสขภาพของประชาชน สำาหรบประเทศไทย ประเดนเหลาน

ไดถกนำามาพจารณาในกระบวนการปฏรประบบสขภาพ และตอมามการสนบสนนการพฒนา “นโยบาย

สาธารณะเพอสขภาพ (Healthy Public Policy)” อยางเปนรปธรรม ผานกลไกทระบในพระราชบญญต

สขภาพแหงชาต พ.ศ. 2550 ไดแก ธรรมนญสขภาพแหงชาต สมชชาสขภาพ การประเมนผลกระทบ

ดานสขภาพ และคณะกรรมการระดบชาต โดยมคณะกรรมการสขภาพแหงชาตเปนผรบผดชอบ รวม

กบสำานกงานคณะกรรมการสขภาพแหงชาต (สช.) ซงเปนฝายเลขานการ จากการศกษาท HITAP และ

ผวจยจากมหาวทยาลยมหดลดำาเนนการในป 2554-5 ชใหเหนวา การนำากลไกดงกลาวมาใชในประเทศ

สามารถบรรลวตถประสงคในระดบหนง แตกพบกบปญหาอปสรรคหลายประการ

นโยบายสาธารณะเพอสขภาพ หมายถง นโยบายสาธารณะท

คำานงถงผลกระทบของนโยบายทจะมตอสขภาพ เปนนโยบายทสรางสภาพ

แวดลอมทสงผลดตอสขภาพของคนทกกลมอยางเปนธรรม ไมกอใหเกดภาวะ

ทเปนอนตรายตอสขภาพโดยตรง รวมทงไมเปนอปสรรคตอการเขาถงและการ

ไดรบบรการสขภาพทจำาเปน ตามแนวทางทกำาหนดโดย สช. การพฒนานโยบาย

สาธารณะเพอสขภาพไมวาจะผานกลไกใดๆ ควรมลกษณะของ “กระบวนการ

ประชาธปไตยแบบมสวนรวม” กลาวคอ การททกภาคสวนมสวนรวมอยางกวาง

ขวาง และมการถกแถลงอยางสมานฉนทโดยใชปญญาจนเกดฉนทามต ซง

สอดคลองกบหลกการ “สามเหลยมเขยอนภเขา” นนเอง

การพฒนานโยบายสาธารณะทด ตองอาศยการทำางานดวย

ความร (evidence based) เปนการทำางานดวยปญญา เมอมการ

กำาหนดประเดนทจะพจารณาชดเจนแลว กมกระบวนการทำางาน

ทางวชาการเพอพฒนาเปนขอเสนอหรอทางเลอกเชงนโยบายเพอ

นำาไปสการพจารณาใหความเหนชอบรวมกน และการปฏบตทเปน

จรง ทเกดประโยชนแกประชาชนสวนใหญ มากกวาประโยชนสวน

ตนหรอกลมคน (อำาพล จนดาวฒนะ 2554)„

„

“ตวชวด” การพฒนานโยบายสาธารณะเพอสขภาพ การทจะทราบวาการพฒนานโยบายสาธารณะใดๆ ดำาเนน

ไปอยางทตองการหรอไม นอกจากจะดทเนอหาของนโยบายแลว

ควรพจารณาบทบาทของบคคลและหนวยงานทเกยวของ รวมทง

กระบวนการพฒนานโยบายนนๆ ดวย ดงนนในงานวจยหวขอ “การ

ประเมนการพฒนานโยบายสาธารณะเพอสขภาพภายใตการดำาเนน

งานของคณะกรรมการสขภาพแหงชาต ระหวางป พ.ศ. 2550-

2554” ผวจยคดเลอกตวชวดทครอบคลมทงเนอหาของนโยบาย และ

ลกษณะทพงประสงคของกระบวนการ นอกจากนยงมตวชวดผล

ลพธทเกดจากการนำานโยบายไปสการปฏบต รวมทงสน 17 ตวชวด

ตวชวดเหลานสะทอนหลกการทวา “การมสวนรวม” ในการพฒนา

นโยบาย “อยางแทจรง” จะเกดขนไดเมอผแทนกลมตางๆ ทเขารวม

สามารถอภปรายใหผอนเขาใจผลประโยชนและความตองการของ

หนา 2 การพฒนานโยบายสาธารณะเพอสขภาพในประเทศไทย : ความสำาเรจและความทาทาย

พฒนาการของ “การมสวนรวม”

กลมของตน และทกกลมมขอมลหลกฐานในประเดนทกำาลงพจารณาอยาง

รอบดานและเทาเทยมกน พรอมทจะพดคยแลกเปลยนกบผอนอยางเปดเผย

ยอมรบฟงความเหนทแตกตาง จนกระทงทกฝายมความเหนรวมกนในการ

กำาหนดนโยบายอยางเปน “เอกฉนท” หากมการมสวนรวมทแทจรงเกดขน

กยอมนำาไปสความรสกเปนเจาของนโยบายของทกภาคสวน โดยแสดงออก

ความสำาเรจทเหนไดชดของการนำาเอาแนวคดเรองนโยบาย

สาธารณะเพอสขภาพมาใชในประเทศไทยในระยะ 5 ปแรก ไดแก การท

มประชาชนและผแทนองคกรพฒนาเอกชนจำานวนมากเขารวมในสมชชา

สขภาพแหงชาต สมชชาสขภาพระดบจงหวด อำาเภอ และตำาบล รวมทง

กจกรรมทเกยวของกบธรรมนญสขภาพและการประเมนผลกระทบดาน

สขภาพในสวนภมภาค ซงการดำาเนนงานผานกลไกเหลานเปนไปอยางเปน

ระบบ อกทงสามารถพฒนานโยบายสาธารณะทจะเปนประโยชนตอสขภาพ

ในประเดนทหลากหลาย โดยเฉพาะอยางยงในการจดสมชชาสขภาพแหงชาต

ทมขนเปนประจำาทกป ในสวนของ สช. เอง กไดนำากลวธตางๆ มาใชเพอเพม

การมสวนรวมของภาคสวนอนๆ เชน หนวยราชการ นกการเมอง ผประกอบ

วชาชพ และผประกอบธรกจเอกชน เปนตน

ในขณะเดยวกนกมความพยายามในการพฒนาศกยภาพของผ

ทเขามามสวนรวมในการพฒนานโยบาย เชน การสนบสนนท สช. จดให

กบสมชชาสขภาพจงหวด นกวชาการและองคกรพฒนาเอกชน เพอทำาการ

ประเมนผลกระทบดานสขภาพในหลายพนท จนทำาใหคนในชมชนจำานวน

หนงสามารถพฒนาศกยภาพในการคดเชงระบบ และสบคนขอมล รจกใช

หลกฐานเชงประจกษในการตอรองกบการคกคามจากภายนอกได รวมถง

การท สช. จดทำาขอมลทางวชาการจดสงใหทกภาคสวนพจารณาพรอมกบ

รางมตสมชชาสขภาพแหงชาตกอนวนประชม เพอใหผเขารวมมเวลาเตรยม

ขอมลและกำาหนดทาทของกลมของตน รวมทงสรางแนวรวมกบกลมอนๆ

ซงชวยเพมคณภาพใหกบการอภปรายของภาคประชาชนไดพอสมควร โดย

เฉพาะในประเดนทไมซบซอนหรอตองการความรทางวชาการเฉพาะสาขา

อยางไรกตามการถกแถลงในสมชชาระดบชาตนมขอจำากดจากการทตองการ

มตในชวงเวลา 3 วนของการประชม ในขณะทมผเขาประชมเปนจำานวนมาก

ผแทนจากแตละกลมจงมเวลาอภปรายนอยมาก ซงปญหาในเรองขอมลความ

รทางวชาการของคนบางกลมและเวลาสำาหรบการถกแถลงเปนขอจำากดทพบ

ในกรณของสมชชาสขภาพเฉพาะประเดนเชนกน

ดวยการชวยกนผลกดนใหเกดการใชประโยชนจากนโยบาย ตลอดจน

ลดความคดเหนทแตกตางและแรงตอตาน ดงนนอปสรรคในการนำา

นโยบายไปปฏบตกควรจะลดลงดวย ในกรณของนโยบายสาธารณะ

เพอสขภาพ กยอมสงผลใหประชาชนมสขภาพดอยางเทาเทยมกน

การถกแถลง (Deliberation) หมายถง “การอภปรายรปแบบหนง

ทมลกษณะเฉพาะ คอ ผทเขารวมอภปรายไดพจารณาไตรตรอง

เปรยบเทยบเหตผลตางๆ ของการทจะสนบสนนหรอคดคานตอขอ

เสนอใดขอเสนอหนง โดยทการพจารณานนเปนไป

ดวยความรอบคอบและจรงจง” (Fearon, 1998) { {

การพฒนานโยบายสาธารณะเพอสขภาพในประเทศไทย : ความสำาเรจและความทาทาย หนา 3

“นโยบายสาธารณะเพอสขภาพ” ชวยใหคนไทยมสขภาพดจรงหรอ?

จากการวเคราะหเนอหา นโยบายสาธารณะจำานวนมากทพฒนาขนในชวง 5 ปทผานมานาจะชวยในการสรางเสรมสขภาพใหคนไทยอยางมนย

สำาคญ แตระบบการตดตามประเมนผลเพอบงชผลลพธของนโยบายตอ “สถานะสขภาพ” และ “ความเปนธรรมดานสขภาพ” นน ยงตองการการปรบปรง

อกมาก ในปจจบนการประเมนนโยบายทพฒนาผานกลไกตางๆ เนนทการรวบรวมผลการดำาเนนกจกรรมจากหนวยงานทเกยวของจากหนวยงานตางๆ แต

กมจดแขงอยทความพยายามถอดบทเรยนและวเคราะหปญหาอปสรรคของกจกรรมเหลานน

อยางไรกตามการวเคราะหตวชวดกระบวนการในการศกษาเมอป 2554-5 แสดงใหเหนปญหาทเชอมโยงกนเปนลกโซ ตงแตการมสวนรวมแลก

เปลยนเรยนรของทกภาคสวน การลดลงของความเหนทแตกตางอนจะนำาไปสฉนทามต และความรสกเปนเจาของเพอผลกดนนโยบายรวมกนในทสด ซง

พบวามขอจำากดอยในทกกลไกและทกระดบ อกทงไดสงผลใหการแปลงนโยบายไปสการปฏบตยงทำาไดไมเตมท จงพบวาในบางประเดนของนโยบายท

พฒนาขนดวยกระบวนการสรางฉนทามต กลบมความเหนและการดำาเนนงานในลกษณะทขดแยงขนภายหลงจากทงหนวยราชการทรบผดชอบและภาค

อตสาหกรรม

หาปแรกของการพฒนานโยบายสาธารณะเพอสขภาพใน

ประเทศไทยผานกลไกทระบใน พรบ. สขภาพแหงชาต อาจจะเปน

ชวงเวลาทสนเกนไปทจะชชดถงความสำาเรจหรอลมเหลว แตกตอง

ยอมรบวา แนวคดทจะกำาหนดนโยบายเพอจดการกบปจจยทางสงคม

ทมอทธพลตอสขภาพ โดยใหทกภาคสวนไดมสวนรวมเปนสงทควร

ไดรบการสนบสนน แตกพบวามอปสรรคทสำาคญและแกไขไดยาก

ประการหนงไดแก บรบททางสงคมของไทยทไมเออตอกระบวนการ

ประชาธปไตยแบบมสวนรวม ดงนนในขณะทวฒนธรรมการเมอง

กำาลงปรบตวอยางชาๆ ความคาดหวงจงไปอยทการเปลยนแปลงท

รเรมโดย สช. ดงจะเหนไดจากขอเสนอแนะจากการศกษาการพฒนา

นโยบายสาธารณะเพอสขภาพทดำาเนนการในป 2554-5 ดงน

(1) สรางความเขมแขงใหกบการจดการความร สำาหรบบคลากรของ สช. รวม

ทงบคลากรในหนวยงานทเปนภาคเครอขาย และหนวยงานทเกยวของกบการ

พฒนาและปฏบตตามนโยบาย

(2) ปรบปรงมาตรฐานการปฏบตงาน และการสอสารกบทกภาคสวนใหเกด

ความรความเขาใจและความสมพนธทดตอกน

(3) พฒนาระบบตดตามประเมนผลการพฒนานโยบายสาธารณะเพอสขภาพ

ทงในสวนของทรพยากรทใช กระบวนการ ผลจากการดำาเนนกจกรรม และ

ผลลพธดานสขภาพและความเปนธรรม

(4) ประยกตใชเครองมอสนบสนนการพฒนานโยบายสาธารณะเพอสขภาพ

เชน การวเคราะหผมสวนไดสวนเสยกบนโยบาย ตวแบบและเครองมอจดการ

ความร และการประเมนทางเศรษฐศาสตร ไดแก ตนทนทางสงคม ความคมคา

และความคมทนของนโยบายสาธารณะ

หลกการดมประโยชน แตจะพฒนาตอไปอยางไร?

เอกสารฉบบนเปนสวนหนงของงานวจยเรองการประเมนการพฒนา

นโยบายสาธารณะเพอสขภาพภายใตการดำาเนนงานของคณะกรรมการ

สขภาพแหงชาต ระหวางป พ.ศ. 2550-2554 โดย ศตาพร ยงคง,

ไพบลย สรยะวงศไพศาล, ลอชย ศรเงนยวง, ศรเพญ ตนตเวสส, ยศ ตระ

วฒนานนท, พศพรรณ วระยงยง, อนทรา ยมาภย, จอมขวญ โยธาสมทร

ธนพร บษบาวไล, ทรงยศ พลาสนต.

ชอ: ดร.ภญ.ศรเพญ ตนตเวสส

ตำาแหนง นกวจยอาวโส

หนวยงาน: โครงการประเมนเทคโนโลยและนโยบายดานสขภาพ

ตดตอ:

โครงการประเมนเทคโนโลยและนโยบายดานสขภาพ

อาคาร 6 ชน 6 กรมอนามย กระทรวงสาธารณสข

อำาเภอเมอง นนทบร 11000

โทรศพท: 02-591-8161, 02-590-4375 และ 02-590-4549

โทรสาร: 02-590-4374 และ 02-590-4369

อเมล: hitap@hitap.net

เวบไซต: www.hitap.net

โครงการประเมนเทคโนโลยและนโยบายดานสขภาพ (HITAP) ©

ผเขยน

ตดตามรายงานฉบบสมบรณไดท http://www.hitap.net/research/10667

แหลงขอมลเพมเตม

Abelson J, Forestb PG, Eylesa J, Smitha P, Martinb E, Gauvin FP. Deliberations

about deliberative methods: issues in the design and evaluation of public partici-

pation processes. Soc Sci Med. 2003;57(2):239-51.

World Health Organization. Milestones in health promotion: statements from

global conferences. Geneva: World Health Organization; 2009.

Website สำานกงานคณะกรรมการสขภาพแหงชาต http://www.nationalhealth.or.th/

อำาพล จนดาวฒนะ. เหลยวหลง แลหนา สสมชชาสขภาพทศวรรษท 2. นนทบร: สำานกงาน

คณะกรรมการสขภาพแหงชาต, 2554.

Fearon, J.D. (1998). Deliberation as discusstion. In J. Elster (Ed.), Deliberative

Democracy (pp. 44-68). Cambridge: Cambridge University Press.