planes de desarrollo comunal frente a la globalización
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Los cambios vertiginosos e impredecibles producidos por la economía globalizada, desafían continuamente a las estructuras organizacionales Estatales que deben cumplir con el propósito de generar desarrollo armónico y equitativo de los territorios que administran. Esto ha implicado que tengan que asumir progresivamente nuevas tareas, responsabilidades y retos de gestión para los que no necesariamente estaban preparados. Lograr el desarrollo desde la perspectiva territorial, exige considerar que, para superar los desequilibrios en la distribución de los frutos del crecimiento económico, se debe incorporar en toda estrategia de desarrollo una multiplicidad de factores, que parten desde el reconocimiento de las potencialidades territoriales, descubiertas y fortalecidas mediante el proceso de planificación.TRANSCRIPT
CAMPUS PUERTO MONTT DEPARTAMENTO DE GOBIERNO Y EMPRESA
CARRERA CIENCIAS POLITICAS Y ADMINISTRATIVAS
“EL PLADECO FRENTE A LA GLOBALIZACIÓN:
UNA MIRADA TERRITORIAL Y DESCENTRALIZADA DESDE
LA REGIÓN DE LOS LAGOS”
SEMINARIO PARA OPTAR AL TITULO PROFESIONAL DE
ADMINISTRADOR PÚBLICO Y AL GRADO ACADÉMICO DE
LICENCIADO EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS
PROFESOR SUPERVISOR: NELSON DÍAZ PACHECO
ANOUK ESTRELLA MARDONES SALAS PUERTO MONTT, NOVIEMBRE DE 2009
2
INDICE
I PRIMERA PARTE: PROYECTO DE LA INVESTIGACIÓN
1 CAPÍTULO PRIMERO: PROYECTO DE LA INVESTIGACIÓN…..…9
1.1 Antecedentes generales………………………………………………...9
1.1.1 Globalización y descentralización……………………………………….9
1.1.2 Planificación y desarrollo…………………………………………………10
1.1.3 Descentralización y desarrollo…………………………………………...11
1.2 Planteamiento del problema de investigación……….…………….14
1.2.1 Preguntas de investigación………………………………………………18
1.3 Objetivos generales y específicos de la investigación…………..19
1.3.1 Objetivo general………………………………………………………...…19
1.3.2 Objetivos específicos……………………………………………………...19
1.4 Justificación, importancia y limitaciones previas de la
investigación……………………………………………………………..19
1.4.1 Justificación e importancia………………………………………………..19
1.4.2 Delimitación del lugar de estudio…………………………………….…..20
1.4.3 Limitaciones de la investigación……………………………………….…20
II SEGUNDA PARTE: MATERIAL Y MÉTODOS
2 CAPÍTULO SEGUNDO: MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL………23
2.1 Investigaciones existentes relacionadas con el estudio…………23
2.1.1 Requisitos básicos del proceso de planificación del desarrollo local.23
2.1.2 Mecanismos que favorecen la planificación del desarrollo local…….25
2.1.3 Obstáculos en el proceso de planificación de desarrollo local……….25
2.2 Bases teórico científicas……………………………………..…………27
2.2.1 Contextualización de la planificación……………………………………27
2.2.2. El proceso de Modernización del Estado en Chile…………………….42
2.2.3 Descentralización eje fundamental para potenciar el desarrollo de los
territorios…………………………………………………………………………..48
3
2.2.4 Contextualización del PLADECO en los instrumentos de planificación
regional……………………………………………………….……………47
2.2.5 Administración comunal……...…………….………………………….…63
2.2.6 El Plan de Desarrollo Comunal………………………………………….62
2.2.7 Una nueva mirada para la planificación del desarrollo local: el
desarrollo territorial………………………..………………………………71
2.2.8 Planificación territorial en Chile y América
Latina………………………………………………………………….……...78
3 CAPÍTULO TERCERO: SUPUESTOS BÁSICOS DE LA
HIPÓTESIS……92
3.1 Supuestos básicos ………………………………...…………..…….…92
4 CAPÍTULO CUARTO: IDENTIFICACIÓN DE HIPÓTESIS…...…93
4.1 Identificación de la Hipótesis……………………………….……...…..…93
4.2 Identificación y relación entre variables………………………..…….…93
4.2.1.1 Conceptualización de variables……………………………………….94
4.2.1.2 Operacionalización de las variables que se desean
medir…...…………………………………………………..………………………95
5 CAPÍTULO QUINTO: ENFOQUE METODOLÓGICO………………97
5.1 Tipo de investigación……...………………………………………….98
5.2 Diseño de la investigación ………………………………………….99
5.3 Fuentes de recolección de información……………………….…100
5.4 Técnica e instrumentos de recolección de información………101
5.5 Procedimientos de recolección de datos….………………….….103
III TERCERA PARTE: ANÁLISIS, CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
6 CAPÍTULO SEXTO: COMPROBACIÓN DE OBJETIVOS, ANÁLISIS
DE RESULTADOS Y CONCLUSIONES……………………………..106
4
7 CAPÍTULO SEPTIMO: PROPUESTAS PARA EL
FORTALECIMIENTO DE LOS PLADECOS BASADAS EN LOS
FACTORES CRÍTICOS ENCONTRADOS……………………….122
8 CAPÍTULO OCTAVO: PÁGINAS COMPLEMENTARIAS…………143
8.1 Referencias Bibliográficas…………………………………………..143
8.2 Anexos……..……………………………………………………………149
AGRADECIMIENTOS
5
A mi profesor guía que me motivó y me orientó en el estudio, Nelson Díaz.
A Don Iván Bustamante, que creyó en mi proyecto.
A mi colega y compañero, por su enorme apoyo Patricio Zúñiga.
A mi jefe y admirable teórico Carlos Haefner, sin él nada de esto hubiera
sido posible.
Al matrimonio Varela Ossa, los guardo siempre en mi corazón.
Al matrimonio Gomez Henriquez, mis amigos y modelos a seguir.
Al matrimonio Provoste Shonher, mis “papás” adoptivos.
A quien me dió la vida y me enseñó el significado del amor, Silvia Salas.
A Pápá y mis hermanos Augusto, Italo y Franco, por su apoyo constante e
incondicional.
A mis amigos, quienes leyeron mi documento una y otra vez, corrigiéndome
y dándome ideas: Nicol Mulsow, Adela Villagrán, Claudia castro, Luis Toledo
y Antonio Hermosilla.
Y a todos aquellos amigos que me han apoyado y han hecho posible este
esfuerzo.
6
INTRODUCCIÓN
EL PLADECO FRENTE A LA GLOBALIZACIÓN:
UNA MIRADA TERRITORIAL Y DESCENTRALIZADA DESDE
LA REGIÓN DE LOS LAGOS
7
Los cambios vertiginosos e impredecibles producidos por la economía
globalizada, desafían continuamente a las estructuras organizacionales
Estatales que deben cumplir con el propósito de generar desarrollo armónico
y equitativo de los territorios que administran. Esto ha implicado que tengan
que asumir progresivamente nuevas tareas, responsabilidades y retos de
gestión para los que no necesariamente estaban preparados.
Lograr el desarrollo desde la perspectiva territorial, exige considerar
que, para superar los desequilibrios en la distribución de los frutos del
crecimiento económico, se debe incorporar en toda estrategia de desarrollo
una multiplicidad de factores, que parten desde el reconocimiento de las
potencialidades territoriales, descubiertas y fortalecidas mediante el proceso
de planificación.
Este trabajo pretende conocer la situación actual de la planificación
del desarrollo local a nivel regional, bajo el supuesto de que una de las
causas del desarrollo desigual en la región, puede deberse a la baja de
aplicación de los PLADECOS. Luego de conocer y describir la situación
actual, si la hipótesis es comprobada, y el PLADECO sólo se hace para
cumplir con la ley, el estudio se abocará a responder el porqué de esta
situación, definiendo los factores críticos del problema, para luego
desarrollar propuestas de solución ante estos. Es por esto, que la
metodología científica para abordar la investigación, será del tipo
exploratorio y descriptivo.
8
PARTE I.- PROYECTO DE LA INVESTIGACIÓN
9
CAPÍTULO 1 PROYECTO DE LA INVESTIGACIÓN:
1.1 Antecedentes generales:
1.1.1 Globalización y descentralización
En una economía globalizada como la de hoy, abordada por cambios
vertiginosos, impredecibles y continuos, a nivel nacional, regional y local. Se
necesita un ajuste estructural en la modernización del Estado, que utilice en
la adopción de los nuevos estilos de gestión pública, principios
fundamentales como la comunicación, transparencia, eficiencia,
coordinación (OECD, 1997), armonía y equidad, en la, considerando
elementos como la innovación y la generación de aprendizaje colectivo.
Lograr el desarrollo desde la perspectiva territorial exige considerar que,
para superar los desequilibrios en la distribución de los frutos del crecimiento
económico, se debe incorporar en toda estrategia de desarrollo una
multiplicidad de factores, algunos de ellos son1:
Adaptar políticas, programas e instrumentos a las particularidades y
necesidades propias de cada territorio, superando los vicios del
tradicional acercamiento sectorial.
Contar con políticas públicas que contengan planteamientos más
descentralizados. Para ello es imprescindible dinamizar las relaciones
de cooperación entre los distintos actores, tanto públicos como
privados.
Incentivar a los actores para que se esfuercen en mejorar la calidad
del entorno empresarial, factor determinante para la competitividad
1 Disponible en: http://www.regionactiva.cl/reg_act2008/documentos/desarrollo/desarrollo_08.pdf
10
económica de los sistemas locales. La calidad del entorno
empresarial depende de la disponibilidad de servicios para
incrementar la capacidad de gestión e innovación, la conectividad en
términos de infraestructura vial y del acceso a las nuevas tecnologías
de comunicación, la capacidad de interacción y cooperación entre los
actores locales, así como entre éstos y las instituciones públicas, la
existencia de municipalidades que prestan servicios de calidad, etc.
Un mejor entorno beneficia, sobre todo, a las empresas de menor
tamaño.
Desde esta perspectiva, el elemento ordenador de desarrollo, se
conforma a partir del descubrimiento de potencialidades territoriales, que
parten con el proceso de planificación.
1.1.2 Planificación para el desarrollo
Sin embargo el recurso de la planificación, se ha visto bastante afectado,
y ya no cuenta con el apoyo necesario para su realización, debido a que la
planificación tradicional normativa, que se caracterizaba por realizar planes,
rígidos, normativos y a puertas cerradas, ha ido generando a través del
tiempo una serie de problemas de ineficiencia (Ther, 2003). Su incapacidad
para adaptarse a los constantes vaivenes del mercado y el voluntarismo
normativo en cuanto a los objetivos generalmente con mayor asociación a la
ansiedad por revertir situaciones conflictivas que a la posibilidad de incidir
efectivamente en acontecimientos específicos, han provocado falta de
credibilidad en el uso de este instrumento, que muchas veces se asocia
equivocadamente con un elemento que genera más trabas que soluciones.
Para que este proceso sea enaltecido, es necesaria la generación de
nuevas formas de planificación más flexibles, capaces de percibir el entorno
externo e interno, así como el tejido de actores y factores que impulsan el
desarrollo de un territorio, que se encuentra inmerso en un sistema
interactivo, abierto y recursivo.
11
La planificación debe ser entendida como un instrumento de trabajo
que busca anticipar acontecimientos económicos y sociales para intentar
encauzarlos en una dirección determinada. Como una forma de intervención
sobre la realidad a partir de información sistematizada, procedimientos de
coordinación institucional y activación de canales de participación, cuyo
propósito central es lograr objetivos que interesan a toda la sociedad o a una
parte de ella (Soms, 1995).
Planificar un determinado territorio, significa reconocer
anticipadamente las mayores posibilidades de desarrollo que se abren
cuando se articulan iniciativas sociales y económicas sobre un tejido de
centros urbanos, empresas, organizaciones sociales, infraestructura y
recursos naturales. Se trata de partir por identificar los territorios según sus
dinámicas sociales y económicas, su potencial endógeno, el funcionamiento
de sus sistemas urbanos y redes de enlace, su articulación con regiones
vecinas, la posible concatenación de los procesos productivos y el nivel de
desarrollo tecnológico logrado.
1.1.3 Descentralización y desarrollo
La introducción de estos nuevos conceptos, favorecerán los procesos
de Descentralización y Desconcentración que son tan necesarios para
apoyar el ajuste estructural que requiere la modernización del Estado “ya
que otorgan mayor poder político y administrativo a los gobiernos regionales
y locales” (OECD, 1997), asegurando una mayor generación de confianza
social, estabilidad y gobernabilidad.
Para que el proceso de descentralización pueda consolidarse, la
articulación de las municipalidades con los Gobiernos Regionales tiene que
cristalizarse, o al menos, enrielarse en esta línea. En este sentido, la
búsqueda del desarrollo territorial desde la región, tiene que necesariamente
abarcar los territorios comunales, tanto cuanto, éstos tengan los
12
instrumentos que permitan visualizar sus potencialidades y oportunidades de
desarrollo, más que desde sus falencia y problemas estructurales.
La profundización del proceso descentralizador del Estado, pasa por
la expresión total de las capacidades de desarrollo que poseen las regiones;
ya sea en cuanto a tener procesos administrativos más sólidos entre los
organismos públicos regionales y locales, además de la construcción de
escenarios entre el mundo privado, público y social; ésta última capacidad,
propia de la gestión administrativa y política local.
Diversos actores y colaboradores del proceso descentralizador de la
Región de Los Lagos, concuerdan en que en la región existe una escasa
solidificación institucional al respecto; asunto que se manifiesta y repercute
en el escaso aprovechamiento de los espacios creados por la
descentralización en beneficio del desarrollo regional.
Desde el punto de vista territorial ocurre una situación similar, la
región de Los Lagos posee marcadas diferencias de desarrollo entre
territorios productivos que no favorecen la ampliación de oportunidades de
inserción en la economía nacional para los de menor desarrollo. Para
subsanar esta situación se hace imperativo crear planes diferenciados de
desarrollo para así lograr un incentivo y crecimiento equitativo de los más
rezagados, que consideren las realidades locales mediante un detallado
análisis de los contextos territoriales-comunales, pues estos constituyen los
parámetros de diseño para el plan estratégico de desarrollo.
La disparidad entre los territorios comunales inserta en el actual
contexto global, origina una competencia similar a las del ámbito
empresarial, por cuanto se hace necesario contar con planificaciones que
velen por los equilibrios a niveles macroeconómicos, y un absoluto y
profundo convencimiento a nivel nacional, de que con una efectiva
descentralización los territorios antes mencionados, son capaces de
aprovechar sus ventajas en este escenario.
13
Es necesario comprender que, tanto los avances en la descentralización
que generan en las instituciones la capacidad de dar respuesta oportuna a
los requerimientos del entorno, como la solidificación de las instituciones,
ejes que propenden el logro de un desarrollo armónico y equitativo de la
sociedad, son procesos que tienen como eslabón principal de la pirámide a
las localidades, que parten primeramente desde la capacidad de éstas para
planificar su propio desarrollo.
14
1.2 Planteamiento del problema de investigación
La planificación, de acuerdo a lo anteriormente señalado, debiera ser un
elemento estructurador del desarrollo armónico, equitativo, y sustentable,
misión fundamental de los Gobiernos Regionales, quienes tienen que lograr
este propósito, tanto en el ámbito económico, social, como cultural. Sin
embargo en la práctica se puede observar, que a los Gobiernos Regionales
les quedan muchos desafíos por delante al respecto.
Al analizar el logro del desarrollo armónico, equitativo y sustentable,
comparando el nivel de desigualdad social2 existente en nuestro país
respecto del concierto internacional, de acuerdo al coeficiente de Gini3
nuestro país se encuentra ubicado en el nº 12 del ranking, entre los países
con mayor desigualdad social. Es innegable que la distribución del ingreso
autónomo es altamente desigual en el país, con el 20% de hogares de
mayores ingresos aún concentrando más del 50% del total de ingresos
autónomos, en tanto que el 20% de hogares de menores ingresos reciben
sólo el 4,1% de estos ingresos (CASEN, 2006).
Fuente: www.nationmaster.com
2 Gini Coefficient World Human Development Report 2007-2008.png, artículo disponible en:
http://www.nationmaster.com/red/graph/eco_dis_of_fam_inc_gin_ind-distribution-family-income-gini-index&b_map=1# 3 Este coeficiente representa el nivel de distribución de ingresos, donde el 0 es que los ingresos y el
consumo están exactamente divididos, mientras el 1 representaría que sólo una persona posee toda la riqueza.
Países y desigualdad de ingreso, según coeficiente de Gini.
15
En lo que a la región de Los Lagos compete, la situación no es más
alentadora. Aunque todos los indicadores muestren que esta región ha ido
creciendo en términos económicos, en lo que respecta a desigualdad se
podría estimar que la situación no ha mejorado sustantivamente.
La región ocupa la octava posición del ranking de Competitividad
Regional4 (ICR)5. Como lo demuestra este estudio, en el factor de resultados
económicos, Los Lagos experimentó un descenso entre 1997 y 2001,
iniciándose en 2003 una recuperación que continúa lentamente hacia 2008.
Si bien en la última década la región ha mejorado su situación
económica debido al desarrollo de la Industria Salmonera y las empresas
asociadas al rubro; industria que estaba orientada a la actividad exportadora.
También trajo el crecimiento económico la explotación del bosque nativo y la
industria maderera, sin dejar de mencionar la importante industria de la
pesca extractiva. A nivel nacional la producción de la leche y la carne
también ayudó a la configuración productiva de la región. (Llanquihue, 2009).
Del análisis de la Encuesta CASEN del 2006, la población regional en
situación de pobreza era de un 9,9% inferior al promedio país que era de un
13,7%. En el caso de las comunas de la región que no desarrollaban el
cultivo del salmón, se presentaba una situación de pobreza del 19,6% lo cual
es un porcentaje altísimo en proporción al promedio del país.
Si existen problemas de disparidad en la forma de desarrollo que está
teniendo la nación y región, y si la planificación del desarrollo de los
territorios que parte desde la base local, es el principal instrumento para
mejorar este proceso, entonces es función fundamental de los Gobiernos
Regionales el apoyar los procesos de planificación que surgieren desde el
nivel local, pues una de las causas del desarrollo dispar podría deberse a
4 Informe Índice de Competitividad Regional 2008, disponible en:
http://www.subdere.gov.cl/1510/articles-75995_archivo_fuente.pdf 5 Índice que muestra la capacidad y potencial del sistema económico regional para generar y
mantener en forma sostenida un crecimiento del ingreso per cápita de sus habitantes.
16
problemas en la utilización de este instrumento en las comunas, situación
que se podría comprobar al observar la aplicabilidad de este instrumento.
El Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO), es el principal
instrumento catalizador de la expresión de las demandas ciudadanas. Si
este instrumento está siendo subutilizado, y por ende su aplicabilidad resulta
insuficiente, entonces el Gobierno está planificando sus inversiones sin la
participación de la ciudadanía, actor directamente involucrado en los
problemas del diario vivir. Si el Gobierno no conoce los problemas que
afectan a la ciudadanía de acuerdo al territorio de procedencia, esto genera
como consecuencia inversiones mal focalizadas y demandas no satisfechas.
Desde la perspectiva sistémica se podría deducir, que las comunas al
subutilizar este instrumento, se desarrollarían en forma desigual e
inequitativa desencadenando un efecto mariposa de corto a mediano plazo.
Esto a la larga se manifiesta en descontento social, falta de oportunidades,
pobreza y desigualdad social.
De acuerdo a lo planteado, una de las causas de la carencia del
desarrollo armónico y equitativo en la región podría relacionarse con que
estas planificaciones no se estén aplicando efectivamente en los territorios.
Haciendo un análisis respecto a la utilización de los PLADECOS a
nivel regional, a primera vista se puede observar lo siguiente:
Al solicitar al gobierno regional de Los Lagos información de los
Planes de Desarrollo Comunal (PLADECOS), la respuesta es que no existe
un registro sistematizado ni en forma material, ni digital que dé cuenta de la
situación de estos a nivel regional.
No existe un documento oficial de la situación actual de vigencia de
los PLADECOS.
Al proceder a buscar un registro que dé cuenta de la vigencia de los
PLADECOS, lo más reciente que se encuentra es una investigación
17
publicada en la Universidad de Los Lagos el año 2007 que evidencia que
sólo la mitad de los PLADECOS se encuentra actualizada (Ther, 2003).
Estudios anteriores dan cuenta que, de los PLADECOS actualizados
al año 2003, el 40% de estos no considera la participación de la comunidad
(Ther, 2003).
Existe el conocimiento general en el gobierno regional y en la
SERPLAC de que la Estrategia de Desarrollo regional no consideró los
PLADECOS en su elaboración, y de que existe una mínima utilización u
operacionalización de la Estrategia Regional de Desarrollo vigente, esto
puede ser en parte porque en esta no se consideran los instrumentos de
planificación locales, y porque estos a su vez se encuentran desactualizados
o son deficientes, en su formulación o su uso6.
No existe un sistema en el Gobierno Regional por medio del cual se
supervise la elaboración de los PLADECOS, que vele por la implementación
de estos, y que realice un seguimiento de los proyectos contemplados en
aquellos, lo que permite que las instituciones públicas comunales no se
guíen por ellos, ni se esfuercen en actualizarlos, y que las instituciones
públicas regionales desconcentradas, sólo tomen como guía en la
formulación de sus presupuestos, estrategias, planes y programas los
mandatos de su nivel central.
Desde la perspectiva de la descentralización, si este instrumento de
planificación sirviere como un medio catalizador de la expresión de las
demandas ciudadanas, sería el insumo más efectivo, tanto para la Estrategia
de Desarrollo Regional, como para las planificaciones presupuestarias
regionales y sectoriales propendiendo a dar una respuesta más focalizada y
oportuna a nivel nacional, lo que propendería a un mejor nivel de desarrollo.
6 Los antecedentes fueron recogidos en reunión realizada con 4 sectorialistas de SERPLAC en Agosto
de 2007.
18
Es por esta situación, que esta investigación se abocará a
profundizar si estas planificaciones indiferentemente de que se encuentren
vigentes o no, se están aplicando realmente o solo se elaboran para cumplir
con la ley. En resolución de lo anterior, surgen las siguientes preguntas:
1.2.1 Preguntas de investigación
1 ¿Existen problemas en la aplicabilidad de los instrumentos de
planificación de desarrollo local en la región, es decir se utilizan en la
práctica estos instrumentos?
Para responder esta pregunta, se procederá a conocer cuántos
PLADECOS se encuentran vigentes a la fecha y luego de esto, aunque los
PLADECOS se encuentren vigentes o no, la idea será saber si estos han
sido o están siendo aplicables en las municipalidades:
1.1.- ¿Cuántos Planes de Desarrollo Comunal se encuentran vigentes
hoy?
1.2.- Independientemente de su vigencia, el PLADECO se aplica en la
práctica, si utilizáramos un instrumento de planificación municipal como
muestra para saber si se utiliza en base al PLADECO, se podría deducir su
aplicabilidad, siendo el presupuesto municipal uno de los instrumentos más
importantes dentro de los municipalidades, en este sentido la pregunta sería
¿El PLADECO se está utilizando en los municipalidades como instrumento
para las planificaciones presupuestarias anuales?
2.- En el caso de que existiera baja aplicabilidad en el PLADECO
¿porque ocurre esto?, es decir ¿cuáles son los factores que intervienen en el
problema?
19
1.3 Objetivos generales y específicos de la investigación
1.3.1 Objetivo General
1. Describir el estado actual del PLADECO a nivel regional, con la
finalidad de comprobar su aplicabilidad, definiendo los factores
críticos que intervienen en la problemática, y realizar una propuesta
para su fortalecimiento.
1.3.2 Objetivos específicos
1.1 Conocer el Estado de Vigencia de los PLADECOS
1.2 Comprobar la aplicabilidad práctica del PLADECO en el ámbito
local.
1.3 Definir los factores críticos que intervienen en la problemática.
1.4 Realizar una propuesta para fortalecer la elaboración de los
PLADECOS.
1.4. Justificación, importancia y limitaciones previas de la investigación
1.4.1 Justificación e importancia
La importancia de estudio radica en que el PLADECO es un
instrumento estructurador del desarrollo económico, social y cultural
del sistema comunal. Por consiguiente, vislumbrar una posible
subutilización, podría ser un punto de partida para encontrar una
relación entre este fenómeno y la problemática del desarrollo desigual
y la pobreza en la región.
Desde la perspectiva de la descentralización, conocer las causas
de subutilización de este instrumento, conllevaría a dilucidar que
situaciones deben mejorarse para poner en funcionamiento los
PLADECOS. Si este instrumento de planificación estuviera
20
funcionando efectivamente, serviría como un medio catalizador de la
expresión de las demandas ciudadanas, siendo el insumo más
efectivo, tanto para la Estrategia de Desarrollo Regional, como para
las planificaciones presupuestarias regionales y sectoriales
propendiendo a dar una respuesta más focalizada y oportuna a nivel
nacional, lo que generaría un impacto positivo en el desarrollo de la
región.
1.4.2 Delimitación del lugar de estudio
Para conocer el estado de vigencia de los PLADECOS se
realizará una encuesta a las 30 municipalidades de la región de Los
Lagos.
Mientras que para cumplir con los otros objetivos de investigación,
utilizándose el Focus Group como instrumento de estudio, la
población a intervenir será el 40% de la población, que corresponde
12 de un universo de 30 municipalidades existentes en la región de
Los Lagos de Chile. Esta muestra representa al 40% de la población
total, es decir más de la tercera parte
1.4.3 Limitaciones de la investigación
Los estudios en su mayoría son realizados bajo el alero de
instituciones públicas, quienes en general, consideran esta
información como privada. La disponibilidad de información de la
realidad es escasa.
La distancias entre comunas de la región son bastantes amplias,
por razones financieras, y de tiempo, no se podría recorrer todas.
21
Existe dificultad de acceso a la información que poseen los
encargados de las SECPLAN o entidades responsables de la
planificación en las municipalidades.
Lo anterior derivará en que mientras para las encuestas se
trabajará con todo el universo, para los estudios de Focus Group se
tendrá que trabajar sólo con una muestra representativa,
correspondiente al 40% de las comunas de la región de los Lagos.
22
PARTE II.- MATERIAL Y MÉTODOS
23
CAPÍTULO 2 MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL
CAPÌTULO 2.1 Investigaciones existentes relacionadas con el
estudio
La investigación que guarda mayor relación con este estudio proviene
de la FLACSO, y se llama “Desarrollo local y planificación intersectorial,
participativa y estratégica: breve revisión de conceptos, métodos y prácticas”
(Poggiese, 2000), este estudio aplicado en el país de Argentina, si bien no
detalla la problemática de la aplicabilidad de los planes de desarrollo
comunal en el territorio, si, se detiene a definir los obstáculos existentes y
requisitos indispensables que concurren en la construcción de éste. En las
presentes líneas, se detalla un breve resumen del estudio.
2.1.1 Requisitos básicos del proceso de planificación del desarrollo
local
Todo proceso de planificación de desarrollo local que busque ser
realmente efectivo, necesita de una serie de requisitos articulados que se
retroalimenten propendiendo así a una consecución exitosa. Según
Poggiese (2000), tales requisitos son los siguientes:
a) Metodología. Participativa, interdisciplinaria y multisectorial.
La metodología y su nivel de complejidad deben ir en directa relación
con las características que presente el sistema a estudiar, considerando,
ante la multiplicidad de problemas existentes, el uso de diversos puntos de
vistas científicos y técnicos. De esta forma se consigue otorgar un enfoque
multisistémico al problema, logrando integrar la diversidad de demandas e
intereses de los heterogéneos actores involucrados. Esta metodología
posibilita la ausencia de prácticas orientadas a favorecer determinados
grupos, ya sea dentro del sector estatal o dentro del sector social.
24
El articulado de espacios de participación equitativa entre distintos
integrantes, permite aunar criterios e incluir a los actores con menos
formación e información. La incorporación de los sectores interesados en la
toma de decisiones y en la elaboración de proyectos, favorece la reducción
de las brechas existentes entre quienes son destinatarios del proceso. Es
sumamente necesario aunar visiones, demandas, conocimiento y acuerdos
en pos de la equidad social.
b) Efervescencia creativa. Se refiere a un estado social-anímico
capaz de impulsar el proceso de desarrollo local, que actúa como catalizador
de la movilización social, promoviendo un ambiente de creatividad e
innovación, elementos bases, según Boissier, para la construcción del plan
de desarrollo local. Esto genera un proyecto político integrado, impulsado
por el Estado en conjunto con la sociedad local.
c) Escenarios de planificación gestión. “Se trata de un proceso de
planificación para la gestión en que una pluralidad de actores
correspondientes en escenarios formalizados, realizan constantemente
diagnósticos, estrategias y proyectos”. (Pogiesse, 2000). Esta herramienta
contribuye al desarrollo y mantención de los vínculos sociales, fortaleciendo
la participación y el espíritu local.
d) Voluntad de asociarse. Instauración de relaciones asociativas
formales e informales que van más allá de un mero diagnóstico de situación,
caracterizadas por poseer el ánimo y disposición de ser socios de una
empresa en común; ya sea entre niveles locales como nacionales.
e) Ampliación democrática. El fortalecimiento de la democracia
requiere una ampliación de sus alcances como sistema, pues esto favorece
la planificación participativa y el reforzamiento de la identidad cultural.
f) La voluntad política. Es condición primordial que el sistema político
sea capaz de procesar las demandas del sistema social. He aquí, lo que
denominamos voluntad política. El desarrollo local y su promoción requieren
de ésta para favorecer las iniciativas que apunten a su fortalecimiento. La
25
generación de proyectos e iniciativas no sólo deben provenir del ámbito
estatal, sino que también de los múltiples sectores que componen la
sociedad (comunitarios, empresariales, servicios sectoriales).
2.1.2 Mecanismos que favorecen la planificación del desarrollo local
Ante la imperfección u ausencia de los requisitos mencionados
anteriormente, se hace necesario encontrar mecanismos capaces de
promover su consecución. Los pilares claves sobre los cuales se sustentan
estos mecanismos los constituyen la “Promoción”, “Preparación-
sensibilización” y “Gestión compartida”.
a) Promoción. Los grupos promotores. Grupos de constitución
heterogénea, encargados de promover y dirigir el proceso. Finalizando la
etapa preparatoria se debería contar con decisores técnicos y comunitarios,
gubernamentales y no gubernamentales, multidisciplinarios y sectoriales.
b) La preparación de los escenarios. “Etapa de sensibilización,
información, capacitación e inserción de actores a la formulación del plan. Es
un tramo de entrenamiento y adaptación a las metodologías, técnicas de
trabajo, participación, y a las reglas que las rigen” (Poggiese, 2000).
c) La gestión por Comisiones Mixtas. Constitución de mesas mixtas
para gestionador la concreción del plan, no se trata de instituciones
burocráticas, sino de la preparación de comisiones ad-hoc al plan, lo
suficientemente amplias para que este logre implementarse en el tiempo.
2.1.3 Obstáculos en el proceso de planificación de desarrollo local
a) El llamado síndrome de la ventanilla. Excesiva tramitación del
proyecto, el que peregrina por diversas instancias, sometido a una sobre
evaluación, lo que puede transformarlo en un mero conjunto de papeles
archivados en una carpeta, y hacer que su concreción se diluya en el tiempo.
26
Esta situación permite la aparición del Lobbysmo, haciendo que el
rumbo del proyecto sea determinado por los intereses que algún ente público
o privado pueda tener. Restringiendo así, la capacidad de asociatividad entre
nuevos y diversos actores; además de reducir el ámbito sobre el cual la
información generada sea difundida.
Al efecto ventanilla se le contrapone lo que podemos denominar como
efecto “red”, que hace mención a la existencia de múltiples conexiones y
articulaciones entre actores locales y regionales, constituidos en socios del
plan.
b) El tecnicismo y el tecnocratismo. La excesiva especificación
técnica puede resultar un verdadero obstáculo, ya que la atención se
traslada a ámbitos inflexiblemente científicos o a criterios que poco tienen
que ver con el fin último del proyecto, transformándolo solamente en un
análisis de corte económico.
c) Las resistencias ocultas. Al interior del sistema se pueden
presentar resistencias por parte de algunos sectores o actores políticos que
se contraponen a los modelos u objetivos del plan local. Estas resistencias
suelen presentarse como obstáculos traducidos en entrampamientos legales
o de otra índole, sobretodo en épocas electorales cuando se enfrentan
pérdidas de espacios de poder, cambios en las designaciones de jefaturas o,
frente a la innovación de procedimientos que no provengan de instancias
políticas.
d) Ausencia de verificación de la vialidad político institucional del
proyecto. El proyecto puede llegar a traducirse en una serie de
especificaciones y directrices técnicas correspondientes a un solo sector,
esto produce un sesgamiento de la realidad, con énfasis en la generación de
informes técnicos, lo que ocasiona pérdidas de recursos temporales,
organizacionales y económicos.
27
Capítulo 2.2 Bases teórico científicas
2.2.1 Contextualización de la planificación
Conceptualización de planificación
La necesidad de planificar es inherente a la naturaleza del hombre y
se encuentra estrechamente ligada con la incertidumbre y la inseguridad
acerca del devenir, es decir lo que ha de ocurrir. Se trata de no saber qué
sucederá y tratar de controlar el medio y la forma en que se desenvolverán
las actividades y acontecimientos de importancia.
Hay distintas y variadas definiciones de planificación, a continuación
se enunciarán algunas:
Es el proceso de establecer metas y elegir los medios para
alcanzarlas (Stoner, 1996), "Es el proceso de establecer objetivos y
escoger el medio más apropiado para el logro de los mismos, antes de
emprender la acción" (Goodstein, 1998), "La planificación... se anticipa a la
toma de decisiones. Es un proceso de decidir... antes de que se requiera la
acción"(Ackoff,1981), "Consiste en decidir con anticipación lo que hay que
hacer, quién tiene que hacerlo, y cómo deberá hacerse" (Murdick, 1994). "Es
el proceso de evaluar toda la información relevante y los desarrollos futuros
probables, y da como resultado un curso de acción recomendado: un plan"
(Sisk, n.d.). “El proceso de planificación es un esfuerzo definido y
disciplinado, orientado a la especificación de la estrategia y asignación de
responsabilidades para su ejecución. Hay puntos en común en este proceso
que responden los niveles jerárquicos del proceso, las tareas de
planificación de cada uno de esos niveles y la secuencia en que se deben
ejecutar”. (Hax y Majluf, 1993). “Planear es visualizar el futuro y trazar el
programa de acción”. (Chiavenatto, 1982, Pág. 65)
28
2.2.2 Políticas Públicas y modelos de desarrollo económico aplicados
en América Latina y Chile
El Proceso de planificación se convierte en una Política Pública,
cuando involucra resolver un problema que se ha convertido en un caso de
interés público, y el Estado interviene en resolver tal situación. Así lo expresa
Aguilar (1994), cuando relaciona la Política Pública con un proceso
planeado, “Una política es un comportamiento propositivo, intencional,
planeado, no simplemente reactivo, causal. Se pone en movimiento con la
decisión de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos medios: es una
acción con sentido”.
Aquí algunas definiciones de Políticas Públicas para describir mayormente el
concepto.
Conceptualización de Políticas Públicas
Las políticas públicas son el conjunto de objetivos decisiones y
acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en
un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran
prioritarios (Tamayo; 1997). “Se compone de grandes lineamientos
desarrollados por el gobierno que contienen la definición de sus grandes
objetivos fundamentales y los lineamientos o medios básicos para su
consecución”. (Ministerio del interior 2002).
"La nueva noción de política pública trasciende su connotación vulgar
de curso de acción, para ser definida como un diseño para modelar el futuro
bajo el influjo de fuerzas externas, bajo tendencias que fluyen del pasado
hacia el presente (…), es una parte de un proceso general, junto con la
clarificación de las metas, la definición de la situación del caso y la
determinación de los medios últimos para efectuar la acción decidida”.
GUERRERO (1991) cita a Easton Rothwell. Tal proceso se completaría con
29
la evaluación de los programas públicos una vez ejecutados, siendo esto,
una forma de retroalimentación del sistema.
Una buena política pública al momento de su diseño deberá
considerar tanto la factibilidad técnica como la factibilidad política. La
factibilidad técnica se refiere a obtener los “mayores beneficios netos”, y la
factibilidad política, implica considerar que intereses y actores hay detrás de
la problemática. Reforzando el concepto de factibilidad técnica se puede
citar a Behn (1986) “La suma de todos los beneficios y la resta de todos los
costos proporcionan al analista la medida del interés público”.
Las Políticas Públicas al ser lineamientos emanados por la autoridad,
deben materializarse en instrumentos de acción, estos pueden ser "Las
leyes, ordenanzas locales, decisiones de la Corte, ordenanzas ejecutivas,
decisiones de administradores y hasta los acuerdos no escritos" (González,
Ortiz).
En definitiva, la política pública es el resultado del accionar del
gobierno, que interviene dentro del sistema político, para resolver un
problema que aqueja a un sector específico de la sociedad, y que se
retroalimenta a través de la ciudadanía.
1.- Políticas Públicas y modelos de desarrollo económico
Para comprender la manera en que el Estado puede planificar sus
acciones, primero resulta necesario conocer las políticas económicas que lo
rigen tanto a él, como a al entorno, en el cual se desenvuelve, pues éste
será determinante a la hora de buscar estrategias y soluciones a las
problemáticas del devenir.
30
Cada política de desarrollo económico, se ejerce de acuerdo a un
modelo establecido por teóricos y que se lleva a la práctica a través de los
políticos, entonces se puede definir modelo de desarrollo económico como
una construcción teórica que vincula elementos diferentes y que permite así
comprender los fenómenos económicos, explicar la forma en que suceden, e
impulsar el surgimiento y mantenimiento de ciertos factores universales que
condicionan su desarrollo.
Existen distintos modelos de desarrollo económico, cada uno
característica de una etapa, o de un territorio. En el presente apartado se
contextualizará la evolución de los modelos de Desarrollo económico,
adoptados por América Latina, como un modo de conocer el entorno que
rodea a nuestro País. Luego conoceremos los modelos de desarrollo
económico y las Políticas Públicas que ha adoptado nuestro país, para llegar
al modelo que rige en la actualidad.
2.- Experiencias de Políticas Públicas y de modelos de
Desarrollo económico en América Latina
A partir de la década de los sesenta hasta los setenta, se intentó en
América Latina un proceso de alta industrialización que provocaba la
sustitución de las importaciones, bajo la visión Cepaliana de Desarrollo
enarbolada por Raúl Prebisch.
Las empresas de menor rango, es decir, la micro, pequeña y mediana
no estaban en el foco de las políticas públicas y la falta de atención a los
problemas de difusión del desarrollo territorial, dieron lugar a grandes
disparidades regionales y alta concentración territorial de las actividades
económicas (CEPAL y GTZ, 2000). El fracaso de este modelo en medio de
una crisis económica generalizada, llamada “década perdida”, ocurrida entre
los setenta y 80, conllevó a reformas estructurales de corte neoliberal
31
inspiradas en el consenso de Washington7 (1990), dentro de estas una
fuerte liberalización económica, junto con una apertura hacia los mercados
internacionales.
La táctica de utilizar al mercado como mecanismo de asignación de
recursos produjo una reducción del rol del Estado. Al disminuir las precarias
redes de protección existentes bajo las distintas formas de intervención
estatal, fueron tomando un rol importante los organismos financieros a
mediados de los ochenta.
Fuente: ILPES
Se comenzaron a experimentar avances notables en materias
económicas, sin embargo las diferencias territoriales no se redujeron, ni
tampoco la pobreza, la que por el contrario ha ido en aumento.
Esto llevo a que organismos tales como el BID y el Banco Mundial se
pronunciaran y participaran en el mejoramiento de las condiciones del sector
de extrema pobreza, poniendo acento en las condiciones políticas de la
pobreza (ausencia de poder y de participación en las decisiones públicas) y
en la falta de focalización tanto del gasto social como de las inversiones de
7 El cual llevaba un paquete de diez medidas: 1. Disciplina fiscal, 2. Reordenamiento de las
prioridades del gasto público, 3. Reforma Impositiva, 4. Liberalización de las tasas de interés, 5. Una tasa de cambio competitiva, 6. Liberalización del comercio internacional (trade liberalization), 7. Liberalización de la entrada de inversiones extranjeras directas, 8. Privatización, 9. Desregulación, 10. Derechos de propiedad. Williamson, John; A Short History of the Washington Consensus.
32
fomento productivo, teniendo en cuenta que este capital (capital social) es de
vital importancia en las tareas de conciencia cívica y roles culturales.
A pesar de los esfuerzos realizados, este modelo no ha resuelto
completamente el tema las exportaciones, por su parte los sectores
económicos insertos en la globalización que se han desarrollado, no han
logrado efectos de difusión hacia los sectores que se encuentran
desvinculados de los mercados internacionales.
Es así como la empresa inserta en el núcleo globalizado, funciona de
manera totalmente distinta que la empresa que sólo se desenvuelve en un
mercado interno, la cual representa la inmensa mayoría del universo
empresarial en el continente y que por consiguiente posee la mayor
incidencia en el empleo. El tejido productivo de este tipo de empresa no se
encuentra eficientemente articulado y las posibilidades de desarrollo de las
zonas en que se encuentran insertas son altamente limitadas.
Entonces, pese a altas tasas de crecimiento y desarrollo de un
contexto de relativa estabilidad económica coexisten grandes desequilibrios
en aspectos sociales y el rezago de regiones completas, pues en
crecimiento, el aumento de las inversiones, el avance en la superación de la
pobreza suele concentrarse en los grandes centros urbanos.
33
Como señala Enríquez (2003): “Si bien no somos los más pobres,
somos el continente con la mayor brecha entre ricos y pobres, el Continente
líder en desigualdades sociales y desequilibrios territoriales increíbles
inequidades de género, edad y etnia. Esta situación da sentido a la
rediscusión de los modelos de desarrollo, al desarrollo local y la
descentralización como alternativas”.
Fuente: ILPES
3. Experiencias de Políticas Públicas y modelos de desarrollo
económico en chile
En lo que respecta a Chile, los modelos de desarrollo económico han
sido diversos, y cada uno de estos ha respondido a las coyunturas políticas y
económicas del periodo, lo que quiere decir que cada enfoque emprendido
estuvo supeditado a un modelo de desarrollo económico que se definió
como base.
A través del estudio de las diversas experiencias por las que ha
atravesado Chile, así como el conocimiento de enfoques teóricos e
instrumentos utilizados y de los resultados alcanzados, se puede tener una
mejor comprensión del diseño actual.
34
3.1) Crecimiento regional a partir de las Inversión estatal en
Infraestructura
La visión de este concepto se puede esquematizar de la siguiente
manera: Desde el nivel central se detecta que las carencias en un potencial
de Desarrollo de una determinada área están originando problemas a nivel
de Estado. El potencial de desarrollo de un área geográfica, se basa en los
recursos naturales, la calidad y cantidad. La magnitud del problema se mide
a través de la articulación de intereses y presión de ciertas organizaciones
sobre el sistema político. (Fundación Friedrich Ebert, 1994)
El nivel central confía en la capacidad de los privados para desarrollar
actividades productivas en base a los recursos naturales existentes. La
empresa no cuenta con los recursos necesarios para afrontar una inversión
con rentabilidad a largo plazo, por cuanto se confía en que el Estado, con
una visión de más largo plazo, invertirá recursos financieros y técnicos para
desarrollar los proyectos de infraestructura, especialmente los de
transportes. “Se asume, en consecuencia, que la inversión pública desatará
un proceso de sucesivas inversiones productivas que asegurarán el
crecimiento de la producción, el empleo y la productividad en el área.”
(Fundación Friedrich Ebert, 1994).
Esta óptica se ha materializado en la construcción de obras públicas
como caminos, puertos, aeropuertos, obras de riego etc.; y los resultados no
siempre son positivos, Si bien hay casos en que las obras publicas
efectivamente, han producido una mayor dinámica de crecimiento, hay otros
en que han permanecido subutilizadas por décadas. (Fundación Friedrich
Ebert, 1994).
La Inversión pública en infraestructura se basa en generar
crecimiento económico en ciertas áreas del territorio nacional.
(Fundación Friedrich Ebert, 1994)
35
3.2) Crecimiento regional a partir de empresas estatales y programas
de fomento de la actividad productiva.
El desarrollo de estas experiencias en las décadas del 40 al 60, se
basaba en la constatación de 2 situaciones: la existencia de un potencial
productivo interesante y, la falencia de un empresariado en condiciones de
transformar estas potencialidades en actividades económicas concretas
generadoras del empleo y riqueza.
Esta influencia proviene del análisis de que muchas iniciativas
públicas bajo las primicias del modelo anterior, no llegaron a concretarse por
que la creación de infraestructuras no era suficiente. Por lo tanto, la creación
de empresas estatales, iba acompañada de inversiones en infraestructura,
tales como caminos y puertos y por programas de fomento destinados a
estimular la producción privada que proveería a estas empresas de las
materias primas necesarias. El trasfondo de esta visión es la confianza en la
eficiencia del Estado para generar proyectos rentables y gestionarlos, así
como de la necesaria complementariedad entre acción pública y privada.
3.3) Crecimiento regional en áreas especiales
Otra forma de enfrentar el desarrollo, consiste en generar empresas
estatales productoras de bienes que utilizan como insumo materias
primas existentes en el área geográfica que la autoridad quiere
desarrollar; es el caso de la Empresa nacional de Minería, la Industria
Azucarera Nacional y la Compañía de Aceros del Pacífico
Modelo caracterizado en la década del 50 basado en la necesidad de
impulsar desde el Estado el desarrollo de ciertas áreas del territorio,
particularmente en los extremos norte y sur del país, de difícil
accesibilidad y con especiales características geográficas e
históricas.
36
Uno de los casos más característicos de la época es el de Arica, que
combina los siguientes factores: Establecimientos de un tratamiento
arancelario preferencial en la zona; Un tratamiento tributario especial, una
política industrial orientada a establecer allí las actividades de la industria
automotriz y electrónicas; y La creación de una Corporación de Desarrollo
(Junta de Adelanto de Arica) dotada de un volumen considerable de
recursos públicos, con amplias facultades y con un Consejo que integraba a
representantes del sector público y privado de Arica.
Este proceso no era un modelo fácil de replicar en el resto del país y
poseía enormes costos en términos fiscales y de Asignación de recursos;
que por lo demás, no logró crear una base productiva sólida, la cual se
derrumbó cuando el tratamiento preferencial arancelario y tributario se
terminó, producto de su incompatibilidad con el proceso de apertura de la
economía chilena.
3.4) Crecimiento regional a partir del enfoque de la teoría de “los polos
de desarrollo”
Esta teoría llamada “polos de desarrollo” sirvió como base para
diseñar estrategias regionales de desarrollo en algunas regiones del país, y
también, para establecer algunas prioridades interregionales en materia de
desarrollo. “De acuerdo a este enfoque, la concentración y diversificación de
actividades productivas dinámicas en un polo, usualmente una cuidad de
Idea que se utilizó en la década del 60 a partir de la creación de la
Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN), que intenta en Chile
avanzar en materia de planificación del desarrollo y de incorporar la
dimensión espacial a los planes de desarrollo, para lo cual se crean
"regiones", se establecen oficinas regionales de planificación
(ORPLAN) y se elaboran estrategias de desarrollo para diferentes
regiones” (Fundación Friedrich Ebert, 1994).
37
gran tamaño, generaría efectos económicos positivos muy significativos que
acelerarían el crecimiento del propio polo de desarrollo y de su territorio
periférico.” (Fundación Friedrich Ebert, 1994).
Las zonas a desarrollar serían aquellas que por el volumen,
diversificación y naturaleza de las actividades ya establecidas, por la
dotación de factores de su entorno, tenían un mayor potencial para
convertirse en verdaderos centros de desarrollo.
Sobre esta concepción se define un gran polo de desarrollo de
orden Nacional, que es la ciudad de Santiago y tres polos multiregionales de
importancia nacional; Antofagasta, Valparaíso y Concepción. Estos últimos
de carácter compensatorio y regulador del crecimiento de Santiago. También
se definieron otros polos de desarrollo como: Arica, Punta Arenas, La
Serena, Coquimbo, Valdivia, Talca, Temuco, Puerto Montt, etc.
La experiencia chilena tuvo algunos defectos. El presupuesto
público es bastante rígido, y el ámbito de actuación para innovar en materias
de desarrollo regional es más bien marginal, en el que cualquier
reasignación drástica en el contexto de crecimiento de la inversión pública
total va asociada a enormes costos políticos. En consecuencia, la masa de
recursos financieros que logró canalizarse hacia centros como Concepción o
Valparaíso no fue insuficiente y no se pudo mantener ese énfasis por un
período muy largo.
En segundo lugar, el empresariado actuó desconfiadamente en un
nivel de inversión privada notablemente bajo. Por cuanto no se produjeron
los efectos dinamizadores previstos por este enfoque del desarrollo regional.
38
3.5) Crecimiento regional a partir del funcionamiento libre de los
mercados
Esta visión, considera que las diferencias regionales existentes se
expresan en diferencias en las remuneraciones al capital y el trabajo; estas
diferencias estimularían a los factores a moverse a las áreas de mayor
remuneración, generándose así por la sola acción de las fuerzas del
mercado, tendencias hacia un mayor equilibrio interregional.
Dentro de las características principales de este modelo es posible
identificar:
1) La apertura comercial y no existencia de barreras aduaneras.
2) La creencia que la economía solo funciona correctamente cuando no
existen regulaciones e intervenciones del Estado u otros entes.
3) La protección de la propiedad privada como valor máximo de la defensa
de las libertades individuales.
4) El entendimiento del desarrollo como un proceso de expansión de las
libertades reales de que disfrutan las personas.
Esta óptica pone su confianza en los efectos dinamizadores de las
economías regionales que produciría la apertura externa, las privatizaciones,
las desregulaciones y la disminución del tamaño del Estado y los impuestos.
La inversión pública sólo se utilizaría como un instrumento compensador
Tendencia unida al pensamiento neoclásico, puesta en práctica bajo el
gobierno militar, perteneciente a un enfoque que asocia al desarrollo
los conceptos de dotación de recursos naturales, movilidad del capital
y del trabajo y a la incorporación del progreso técnico productos de la
acción de las unidades económicas en un escenario de mercado libre.
39
apoyando en materias de infraestructura económica y social, y
posteriormente para paliar las situaciones de pobreza generadas por el
modelo. (Fundación Friedrich Ebert, 1994).
3.6) Desarrollo regional a partir de procesos de
descentralización y concertación
Se considera como parte del concepto desarrollo, el que las propias
regiones sean capaces de incidir en su evolución económica y social, y que
para que esto se concretice, el Estado debe avanzar hacia un proceso
profundo, pero gradual, de descentralización y desconcentración.
Se pone énfasis, en consecuencia, en las reformas institucionales y
en la acción concertada para poner en marcha tales reformas.
Se determina que el Gobierno Nacional debe generar las
condiciones económicas, políticas e institucionales necesarias para que
cada región logre su propio desarrollo. Se le asigna al Estado a nivel central
un rol de evaluador y de apoyo específico a los esfuerzos regionales, cuando
las condiciones así lo requieran. “La acción pública a nivel nacional y
regional debe procurar la eficiencia, la equidad, la superación de la pobreza,
y la adecuada gestión ambiental del desarrollo en un contexto participativo”.
(Fundación Friedrich Ebert, 1994).
A regresos de la democracia, la política del Gobierno del Presidente
Aylwin, asume como datos la apertura externa, el papel de la
empresa privada como motor del crecimiento económico, la
importancia y la utilidad del buen funcionamiento de los mercados,
sin embargo el rol del Estado obtendrá un carácter más
protagonista, como promotor y regulador de la economía y como
instrumento para promover la equidad que los mercados no son
capaces de producir. (Fundación Friedrich Ebert, 1994).
40
Modelos y experiencias de desarrollo económico en Chile.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Fundación Friedrich Ebert, 1994.
Modelos de Desarrollo económico
1.-Crecimiento basado en la infraestructura (siglo pasado- hasta la
fecha)
2.-Crecimiento basado en las empresas Estatales y programas de Fomento
Productivo (1940-1960)
3.-Crecimiento regional en áreas especiales. (1950)
4.- Crecimiento regional a partir de la teoría de los polos de desarrollo
(segunda mitad de los 60)
5.- Libre Mercado (1973-2005)
6.- Desarrollo regional a partir de la descentralización y concertación
Objetivo
Intervención Estatal en areas potenciales de desarrollo, en la cual los privados no invierten, principalmente
infraestructura y transportes
Impulsar la creación de empresas públicas, utilizando las materias primas existentes en los lugares que el Estado
quiere potenciar
impulsar desde el estado el desarrollo de ciertas areas territoriales,
especialmente el extremo norte y sur
Potenciar la concentración y diversificación de actividades
productivas dinamicas generando desarrollo en diversos polos que se
difundirán hacia la periferia
Las diferencias regionales estimulan a los factores a moverse hacia áreas de
mayor remuneración, esto por las fuerzas del mercado.
El desarrollo es responsabilidad de la comunidad regional y el rol del estado
es potenciar dicho desarrollo
Impacto
Creación de caminos, puertos, aeropuertos, etc.
Creación de CORFO, IANSA, CAP, etc.
Corporación del Desarrollo (Junta de Adelanto de Arica)
Desarrollo de Santiago, Reasignación de recursos sin mayor efectividad,
empresas privadas sintieron desconfianza y se vieron poco
motivadas a invertir
CONARA, proceso de descentralización
Ley Orgánica 19.175 de Gobierno y Administración Regional
41
4.- La forma de planificar desde el modelo de desarrollo
económico existente
Para describir la planificación desde el modelo de desarrollo
neoliberal existente, se debe tener claro ciertos aspectos, como que bajo
este tipo de modelo económico el desarrollo se encuentra en manos del
sector privado y que los recursos para impulsar ese desarrollo no se
encuentran en el Estado sino que en el Mercado.
Dado este escenario es difícil concebir que pudiese haber
planificación desde el Estado, sin embargo esta resulta fundamental cuando
se necesita una visión global del espectro de actividades y necesidades del
país y su entorno, la manera de planificar entonces ya no es de una manera
autoritaria o benefactora, sino desde la perspectiva de generar orientaciones
básicas para el país y su territorio, potenciar a la regiones, localidades y
comunidades para que generen su propio desarrollo y subsidiar las diversas
actividades que pueden potenciar el crecimiento del país, para así estimular
al sector privado a participar en los procesos de acondicionamiento del
territorio en beneficio de su desarrollo. Ya no se trata de que los actores
públicos reemplacen la iniciativa privada, sino que faciliten condiciones
propicias para que ésta última se pueda desarrollar.
Relación entre Modelo de Desarrollo y Planificación.
Fuente: creación propia.
POLÍTICAS NACIONALES
MOVILIZACIÓN
DEL
MERCADO
PLANIFICACIÓN LOCAL
PRIVADO
S
EST ÍMULO
S
PLANIFICACIÓN REGIONAL
42
2.2.2. El proceso de Modernización del Estado en Chile
Uno de los principales objetivos en la Modernización del Estado
chileno es mejorar el desempeño de las administraciones regionales y
municipales, esto ha implicado que los municipios asuman
progresivamente nuevas tareas, responsabilidades y desafíos de
gestión para los que no necesariamente se encontraban preparados
(Proyecto FORMAGOL, SUBDERE, CHILE CALIFICA y GTZ, 2007).
Desde hace 20 años aproximadamente, las sociedades han ido
evolucionado de una forma cada vez más vertiginosa, compleja y diversa. La
realidad cambia constantemente por lo que se hace necesario contar con
sistemas capaces de absorber y responder a las demandas generadas por
sus actores y contexto.
Frente a esto, el Estado debe adaptarse para dar así respuestas
satisfactorias, a la misma velocidad de esta sociedad globalizada que
avanza cada vez más rápido. Esto implica revisar estilos directivos,
gerenciales, adecuación a nuevas y cambiantes tecnologías, entre otras;
para avanzar en sincronía con los niveles de desarrollo mundial.
El estado al transformar su estructura y gestión, ante la necesidad de
incorporar racionalidad económica, debe ir mejorando la relación costo-
eficiencia, brindar calidad en el servicio, desburocratizar sus procedimientos
y facilitar la acción gubernamental. Articulando los servicios
gubernamentales a los requerimientos que impone una economía y un
contexto internacional globalizado.
Unido a esto se encuentra el hecho de además deben responder a
presiones crecientes de mayor participación y exigencia ciudadana, lo que
implica, como mencionamos anteriormente, la desburocratización de su
accionar, propendiendo a satisfacer y sintonizar con el usurario, en cuanto a
su diversidad y sentir.
43
Tendencias modernizadoras del Estado:
Dentro del contexto mencionado podemos decir que la modernización
de la Gestión Pública en la actualidad constituye una irrevocable
tendencia a nivel mundial en la reformulación de las gestiones públicas
mundiales, que abarca múltiples países a nivel internacional (Garrido,
2007).
Dentro de este proceso podemos distinguir dos grandes tendencias:
Una que apunta a un nuevo estilo de gerencia Pública: De carácter
privatizador, que utiliza y promueve herramientas de la lógica del
mercado, orientándose a los resultados y con bajo interés en la
reformulación de la estructura estatal.
La segunda apuesta por la Reinvención del Gobierno: Con énfasis en
la descentralización de las instituciones públicas y bajo impulso a las
privatizaciones.
2. Proceso de modernización de la gestión pública en Chile
Lo que se definió como la "estrategia" de modernización del sistema
estatal para el caso chileno en la década recién pasada, se puede
caracterizar como una propuesta proveniente de la lógica económico-
empresarial. Se diseñaron propuestas que apuntaban al mejoramiento de los
niveles gerenciales del aparato público para alcanzar mayores grados de
eficiencia, eficacia y calidad en el servicio y en la aplicación de las políticas
públicas; pero con criterios cuantitativos y cualitativos propios de la lógica
del mercado y el enfoque de la administración empresarial.
El programa modernizador del Estado de los años ’90, centra el problema
en las deficiencias financieras y administrativas de los servicios y de la
ejecución de las políticas públicas. Su solución se enfoca en mejorar la
oferta de calidad del servicio que se le da al usurario-cliente, este es su gran
44
objetivo. En torno a él se establecen las políticas, de modernización de la
gestión, el uso óptimo de los recursos, el perfeccionamiento de los recursos
humanos, la adecuación a las nuevas tecnologías, la información oportuna,
etc. Buscando así responder satisfactoriamente a las demandas de la
población.
El paradigma imperante instala así la relación del Estado con su entorno
ciudadano como una vinculación de prestación, donde el primero es un
oferente y el segundo un cliente demandante. Visión que, abre el espacio
para la emergencia del ciudadano –consumidor, en el cual el ciudadano es el
que demanda pues se supone que sabe sus derechos.
Según esta óptica el mejoramiento de la gestión pública busca, desatar
los cuellos de botella que la burocracia estatal presenta y que entraban la
capacidad emprendedora del sector privado (Garrido, 2007).
45
3. Principios de la modernización del Estado
A continuación se detallarán los principios claves sobre los que se funda
del proceso de modernización del Estado:
4. Áreas estratégicas de acción del proceso modernizador del Estado
Las áreas estratégicas de acción del proceso de modernización del
Estado son las siguientes:
•Apunta a la observancia de una conducta laboral correcta, proba, de acuerdo con el desempeño de sus funciones y la misión institucional.
Probidad y responsabilidad
•Acceso igualitario para todos los usuarios del servicio público y a una atención de calidad.
Igualdad y no-discriminación
•Disponibilidad y acceso a la información en cuanto a organización y gestión de todo servicio público. La transparencia otorga cercanía y confianza en la relación con la ciudadanía.
Transparencia
•Simplificación de los procedimientos de los trámites, otorgar pronta respuesta, indicaciones claras, precisas y simples fáciles de seguir por todos los usuarios.
Accesibilidad y simplificación
•Creación de espacios y escenarios de participación tanto de los usuarios como de los funcionarios del servicio en cuestión, para mejorar los servicios y desarrollar la capacidad de responder satisfactoriamente a sus diversas necesidades.
Gestión participativa
•La entrega de un buen servicio debe ser oportuna, accesible, continua y precisa para alcanzar el objetivo de dar un buen servicio y satisfacer las demandas o necesidades concretas.
Eficiencia y eficacia
46
1.- Recursos humanos, entre los que destacan proyectos destinados a la
potenciación y capacitación de la gerencia pública y de los funcionarios, la
profesionalización de la administración pública, el desarrollo de políticas de
remuneraciones e incentivos, el mejoramiento del clima organizacional y de
las relaciones laborales y el rediseño de los reglamentos de calificaciones.
2.- Calidad de servicio y participación ciudadana: eje que guarda relación
con la mejora de la calidad de los servicios (premio a la calidad), el incentivo
a la innovación, la simplificación de los procedimientos (Ventanillas Únicas),
mejora del acceso a la información (oficinas de información y reclamos), e
incentivo de la cultura y de la responsabilidad (carta de los derechos
ciudadanos).
3.- Transparencia y probidad de la gestión pública: área que abarca la
mejora de los sistemas de compras y contrataciones, la reglamentación de la
contratación de personas, la elaboración y publicación de balances
presupuestarios y de gestión, la creación de un marco regulatorio
relacionado con el principio de probidad administrativa, el desarrollo de
sistemas tecnológicos de información y la evaluación de programas públicos.
4.- Gestión Estratégica. Apunta al desarrollo y coordinación de los
instrumentos de gestión, diseño y desarrollo de sistemas informáticos,
utilización de la planificación estratégica y control de la gestión pública.
5.- Institucionalidad del Estado. Aquí se contempla la desconcentración y
descentralización y el reforzamiento de la institucionalidad reguladora
(gobiernos regionales y locales, municipalidades y superintendencias),
creación de líneas de extensión y comunicación (publicaciones, página web),
coordinación entre encargados de comunicación de los servicios público y la
elaboración de guías metodológicas.
6.- Comunicación y Extensión, se relaciona con el desarrollo de líneas de
publicación, la creación de página web, la creación de instancias de
47
coordinación con los encargados de comunicación de los servicios públicos y
la presentación de guías metodológicas.
Los ámbitos de acción definidos por el plan Estratégico de Modernización
de la Gestión Pública, coinciden en varios puntos con los postulados de la
administración empresarial. Ambas comparten el enfoque de contar con una
administración y gestión financiera óptima de los recursos económicos, una
gestión estratégica de las acciones directivas, administración y gestión de
los recursos humanos adaptadas a las nuevas tendencias organizacionales,
el concepto de prestación de calidad de servicio al cliente y, el control y
evaluación de los procesos de descentralización y desconcentración de las
decisiones.
48
2.2.3. Descentralización eje fundamental para potenciar el desarrollo de
los territorios
1.- Descentralización en Chile
La Constitución Política del estado en su artículo 3º, expresa: “El
Estado de Chile es unitario, su territorio se divide en regiones. Su
administración será funcional y territorialmente descentralizada o
desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley.”.
De esta norma podemos extraer las siguientes conclusiones
generales:
Que la administración del territorio, no obstante el carácter unitario del
Estado de Chile, deberá ser funcional y territorialmente
descentralizada o desconcentrada.
Que las modalidades de descentralización o desconcentración para la
administración del territorio nacional es materia que la Constitución
reserva a la ley.
Se entiende por descentralización, todo proceso político que transfiere
la toma de decisiones desde el gobierno central hacia instancias locales que
le siguen en jerarquía; en este caso a los gobiernos regionales y
municipalidades. Esta transferencia de decisiones incluye que los
organismos descentralizados posean Personalidad Jurídica y Patrimonio
propio.
La descentralización “se concibe como un proceso eminentemente
político, que aumenta la distribución del poder entre los distintos territorios
del Estado. A través de este proceso, compatible con el Estado unitario, se
reconoce el legítimo derecho de los habitantes de las comunas y regiones
para que directamente, o a través de sus representantes, gestionen
autónomamente los asuntos relativos al desarrollo de sus respectivos
territorios” (SUBDERE, 2001).
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La distribución de poder que se confiere en el proceso de
descentralización tiene impacto en las competencias, funciones, atribuciones
legales y recursos financieros con que cuenta la administración de estos
entes para hacerse cargo de las tareas necesarias para el desarrollo”
(SUBDERE, 2000).
Boisier señala que la descentralización “supone la creación de un
ente distinto de aquel del cual se va a transferir capacidad decisoria, y ello a
su vez supone la concesión de personalidad jurídica propia, de recursos y de
normas propias de funcionamiento” (Boisier, 2004), lo que implica “reconocer
determinadas competencias a órganos que no dependen jurídicamente del
Estado” (Haefner, 2000). Estos nuevos órganos “se caracterizan por no estar
subordinados jerárquicamente a ningún otro órgano administrativo, sino que
reciben sus atribuciones directamente de la ley que los crea”. (Verdugo y
García, 2000).
Boisier destaca la confusión que se da entre los conceptos de
desconcentración y descentralización ya que “aun cuando los procesos de
desconcentración y descentralización se encuentran frecuentemente en un
mismo continuo, el segundo de ellos alude a la cesión de capacidad de
decisión de un nivel jerárquico dado a otro inferior dentro del mismo
organismo” (Boisier, 2004), siendo la desconcentración un proceso que se
da al interior de un organismo y la descentralización un proceso externo
entre distintos organismos.
Una descentralización efectiva se expresa en una real capacidad de toma
de decisiones dentro de lo que permite el marco regulatorio, además de
tener a disposición los recursos que sean necesarios para la ejecución de
dichas decisiones. Políticamente esto se cumple cuando las autoridades de
las administraciones descentralizadas han sido electas de forma
democrática y sus competencias y atribuciones les permiten decidir
adecuadamente, dentro del marco regulatorio existente.
50
De acuerdo al Diccionario de Administración Pública Chilena la
descentralización implica la creación de un ente administrativo con las
siguientes características:
1. Personalidad jurídica de derecho propio
2. Funciones y competencias fijadas por ley
3. Patrimonio propio
4. Además, el ente descentralizado está sujeto solo a controles de tutela
preventiva o represión de carácter legal y financiero” (SUBDERE,
2002).
2.- Tipos de Descentralización
La descentralización se puede manifestar en cuatro tipos tales como:
descentralización funcional, territorial, política y fiscal.
Descentralización funcional o administrativa: Este tipo de
descentralización corresponde al “traspaso de competencias,
funciones y atribuciones de un órgano de la administración a otro de
derecho público” (Monje et al., 2005)”, “estando su accionar limitado
a una función, actividad o sector” (Boisier, 2004).
Descentralización Territorial: “presupone el traspaso de poder
decisional a un territorio o localidad” (Haefner, 2000), es decir, se
restringe a un espacio definido como la región o comuna,
traspasando competencias y funciones a las autoridades territoriales
regionales o locales. En este tipo de descentralización se crean
órganos con personalidad jurídica y patrimonio propio independientes
del poder central.
Descentralización Política: este tipo de descentralización “implica la
facultad de los ciudadanos de participar en la elección de sus
representantes a nivel subnacional, regional y municipal. En este
caso, el cuerpo descentralizado se genera, por tanto, mediante
procesos electorales” (Monje y otros, 2004), en este caso “las
instituciones ejercen algunas funciones de poder político, estando
51
facultadas para dar órdenes obligatorias como las del Estado, datadas
del mismo valor imperativos y operantes en una jurisdicción territorial
delimitada” (Verdugo y García, 2000). Por lo cual se debe “traspasar
algún grado de descentralización funcional, puesto que el nivel central
traspasa ciertas funciones a los entes subnacionales” (SUBDERE,
2002). La descentralización política representa la “forma máxima de la
función descentralizadora” (Haefner, 2000).
Descentralización Fiscal: esta corresponde al “traspaso de las
atribuciones y recursos a los niveles subnacionales (regiones y
comunas), para la gestión de sus ingresos y gastos. En términos de
ingreso se consideran, entre otras atribuciones, la administración y
recaudación de impuestos locales, la concesión de infraestructura, la
fijación de impuestos locales, la fijación de sobretasas y el acceso al
endeudamiento. En términos de gastos se traspasa a los niveles
subnacionales las decisiones en el uso de los recursos de manera de
ajustar la oferta de bienes y servicios públicos a la demanda local”
(SUBDERE, 2002).
3.- La Descentralización un puente para potenciar el desarrollo
territorial
Las municipalidades, gobiernos regionales, provinciales, y estructuras
subnacionales de las instituciones sectoriales, pueden convertirse en los
actores principales para construir un entorno favorable para el desarrollo
territorial. En este sentido, las municipalidades, por sus características
propias, cumplen un rol principal como puente articulador entre los actores
sociales y los gobiernos regionales, provinciales, y demás instancias
subnacionales y nacionales del Estado.
En Chile, la eficaz articulación entre estas entidades se ve dificultada
por la ausencia de interlocutores con peso en relación a su legitimidad
democrática y sus competencias en el nivel regional.
52
Lo anterior conlleva a que generalmente las decisiones importantes
sobre políticas sectoriales, tecnológicas y de creación de infraestructura se
tomen a nivel central, mientras que a nivel regional sólo se implementen y
supervisen los instrumentos. Por lo tanto, aunque existiera dialogo entre
municipalidades e instancias regionales, el direccionamiento de la inversión
pública finalmente se decidirá a nivel central, el cual al ver los temas macro,
sin el apoyo de políticas locales y regionales, tendrá mayor dificultad de
poder visualizar los procesos específicos que contribuyen al desarrollo de
cada territorio.
El diálogo con las respectivas instancias nacionales se ve dificultado
por el relativo desconocimiento que éstas tienen de las heterogéneas
realidades locales. Es necesario, un proceso de reestructuración y
descentralización del aparato público en su conjunto, con la finalidad de
acercar el poder de decisión e interlocución con los actores sociales a
aquellas instancias que se encuentran más cerca de los problemas y
desafíos que se encaran a nivel local (Messner, 1999, pág. 92).
La descentralización es un mecanismo de suma importancia para el
favorecimiento y desarrollo de la democratización y modernización del
aparato estatal, pues acorta las brechas que existieren entre el Estado y sus
ciudadanos.
Esta debiera contribuir a profundizar la democracia y crear las
condiciones necesarias para la construcción de entornos empresariales
innovadores que promuevan el desarrollo económico y el acceso a
oportunidades de empleo e ingreso (Alburquerque, 1997). Para ello se tiene
que realizar un proceso sistémico para el fortalecimiento técnico-
organizacional de las instancias subnacionales. No sólo basta con transferir
nuevas responsabilidades. El proceso de descentralización también implica
el traspaso de poder de decisión a través de la democratización de todas las
instancias por medio de la elección directa de las autoridades, dotación de
amplias facultades de acción y la capacidad de generación de recursos
propios.
53
2.2.4 Contextualización del PLADECO en los instrumentos de planificación regional
Instrumentos de planificación regional
Como definición básica, instrumento puede entenderse como una
herramienta material de carácter físico o intelectual que facilita la ejecución
de una tarea realizada por el hombre. Según la Real Academia de
Lengua española, instrumento es todo “aquello que sirve de medio para
hacer algo o conseguir un fin”. (DRAE, 2004).
Entonces, la planificación del desarrollo regional, será entendida
como un instrumento de trabajo que busca anticipar acontecimientos
económicos y sociales para encauzarlos en una dirección determinada. Bajo
esta lógica es posible definirla como una “secuencia de decisiones y
acciones que deben incidir sobre los factores que determinan la
conformación del espacio e manera de lograr la configuración requerida para
el cumplimiento de determinados objetivos”. (Mattos, 1976).
Las regiones cuentan con los siguientes instrumentos de planificación
para ejercer sus funciones y cumplir sus objetivos.
1 Estrategias regionales de desarrollo
2 Plan de inversión regional
3 Planes de ordenamiento territorial y regulación urbana
4 Planes de desarrollo comunal
5 Políticas y programas sociales
6 Programas de asistencia técnica y fomento productivo
54
1.- Estrategias Regionales de Desarrollo: Son instrumentos de
planificación regional para articular diferentes instancias con largo alcance,
la división de Planificación Regional del MIDEPLAN (2000) la define como
“Un conjunto coherente y estructurado de propuestas, socialmente
consensuadas, destinadas a generar espacios que permitan coordinar e
impulsar acciones públicas y privadas que se consideran indispensables
para el desarrollo regional, definiendo políticas, objetivos y lineamientos
estratégicos que orienten, coordinen, organicen y faciliten la concertación de
actores en pos del desarrollo deseado”. Es fundamental para el desarrollo de
las regiones y de los gobiernos regionales, su evaluación y actualización
periódica, dado que fortalece las instancias de participación de la
ciudadanía.
2.- Plan de inversión regional: Son instrumentos que representan las
diversas iniciativas que emanan de una región, con la finalidad de concretar
los desafíos estratégicos. Este instrumento sirve para que las regiones se
planifiquen en las materias de inversión y gasto público, con el fin de poder
lograr las metas propuestas. Su finalidad es que las regiones puedan
desarrollar el factor productivo y generar un óptimo bienestar social dentro
de la región.
3.- Planes de ordenamiento territorial y regulación urbana: Son
instrumentos relevantes para abordar el tema del desarrollo económico y
social de cada región del territorio nacional. Dentro de los planes que
existen dentro de esta naturaleza están los Planes reguladores comunales,
Planes reguladores intercomunales, y los Planes Regionales de Desarrollo
Urbano. Cada uno de ellos tiene por finalidad ordenar las distintas instancias
en base al territorio que representan dentro de la región.
4.- Planes de desarrollo comunal: Son instrumentos de gestión que
elaboran las municipalidades con la finalidad de incluir aspectos de
55
desarrollo productivo de bienes y servicios, incluye a demás el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la comuna como
también el fomento de mayores y mejores instancias de participación de la
ciudadanía.
Más elementos a considerar en este instrumento, objeto de
investigación se detallarán más adelante.
5.- Políticas y programas sociales: Iniciativas que van dirigidas a los
sectores menos favorecidos de la población, basándose en la orientación de
las políticas que emanan desde el nivel central. El propósito fundamental de
estas políticas y programas es lograr una mayor igualdad de oportunidades e
integrar a los grupos más vulnerables de la población. El programa que se
desarrolla para ejecutar esta finalidad es Programa Chile Solidario, cuya
finalidad es la superación de la pobreza.
6.- Programas de asistencia técnica y fomento productivo: Son líneas
de acción específicas que tienen por finalidad obtener una eficiente
coordinación de un conjunto de instituciones de fomento productivo que
beneficiaran a la ciudadanía.
Se sustentan en cuatro políticas complementarias entre sí:
1- la política tecnológica
2.- la política de capacitación
3.- la política de financiamiento y
4.- la política de fomento a las exportaciones.
Según las características de cada región, estas políticas se
traducen en líneas de acción específicas o no. Su fin último es que tanto el
sector público como privado trabajen de manera conjunta para poder ayudar
al desarrollo de la región.
56
2.2.5 Administración comunal
La Ley Orgánica Constitucional Nº18.695, de municipalidades, es el
cuerpo legal básico que regula la administración comunal, en conjunto con
otras normas legales existentes aplicables al ámbito comunal; estableciendo
lo siguiente: “La administración local de cada comuna o agrupación de
comunas que determine la ley reside en una municipalidad”. Por tanto,
entenderemos que:
Comuna, es un espacio físico con límites determinados, compuesto
por todos los bienes y personas que se encuentran a su interior.
En Chile, actualmente existen 346 comunas y 345 municipalidades,
dado que existen dos comunas agrupadas bajo la administración de una de
ellas (Cabo de Hornos administra Antártica Chilena).
Agrupación de comunas: Alianza entre dos o más comunas, indefinida
en el tiempo o por períodos determinados. Esto último acontece cuando una
comuna da origen a otra, hasta que asuman las nuevas autoridades
comunales.
1) Caracterización de las municipalidades
Como ya sabemos, la ley 18.695 define a las municipalidades como:
“corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la
comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico,
social y cultural de las respectivas comunas”. Es decir, son las responsables
de administrar una comuna o a un grupo de ellas.
Desprendemos de esta definición entonces, la siguiente
caracterización:
Son corporaciones.- En cuanto es una institución integrada y
57
dirigida por personas para el cumplimiento de una finalidad.
Son órganos de la Administración del Estado.- Las
municipalidades están incluidas en la enumeración que de estos
órganos hace la LOC Nº18.575, de Bases Generales de la
Administración del Estado.
Son autónomas.- Cada municipalidad, siempre y en todo caso en el
ámbito de sus funciones y atribuciones legales, debe tomar y asumir
responsablemente sus propias decisiones en cuanto a la
administración de sus finanzas. Sin embargo están sujetas a la
fiscalización y controles externos impuestos por la ley.
Tienen patrimonio propio.- Correspondiente al que la ley les
reconoce como tal.
Son de derecho público.- Deben actuar en conformidad a las
disposiciones que la ley les entrega, es decir que son de derecho
público. Sólo la ley puede extender su acción a materias
determinadas circunscritas en el ámbito privado.
Tienen personalidad jurídica propia.- Es decir tienen la capacidad
legal para ejercer derechos y contraer obligaciones.
El objetivo de las municipalidades es el de satisfacer las
necesidades de la comunidad local y asegurar su participación
en el progreso económico, social y cultural de la respectiva
comuna, garantizando la participación ciudadana en sus decisiones.
2) Instrumentos de gestión municipal
De acuerdo a la Ley 18.695, las municipalidades cuentan con los
siguientes instrumentos de gestión para ejercer sus funciones y cumplir con
sus objetivos.
1. El plan de desarrollo comunal y sus programas
2. El plan regulador comunal
3. El presupuesto municipal anual
4. Los convenios Municipales suscritos con otros órganos del
58
estado
5. Los contratos para atender necesidades comunales que
requieran acciones específicas.
6. Las concesiones y permisos, suerte de contratos
administrativos a los cuales la Ley de Municipalidades hace
referencia.
7. La coordinación que debe existir “entre las municipalidades y
entre éstas y los servicios públicos que actúen en sus
respectivos territorios”, efectuada por medio de acuerdos
directos entre organismos.
8. La oportunidad que tienen dos o más municipios de compartir
entre sí una misma unidad como, asimismo, para que un
mismo funcionario ejerza labores análogas en dos o más de
ellas.
9. La posibilidad de designación de delegados en localidades
distantes, que posee el alcalde, en su representación; cuando
las circunstancias lo ameriten.
10. Las modalidades de participación ciudadana como el Concejo
Económico y Social Comunal CESCO, las audiencias públicas,
la oficina de partes y reclamos y, los plebiscitos comunales.
11. La facultad asociativa para constituir o participar, ya sea una o
más municipalidades, corporaciones y fundaciones sin fines de
lucro, de derecho privado, que promuevan las artes, cultura y
deportes.
12. La constitución de asociaciones municipales para facilitar la
resolución de problemas comunes a los municipios y así,
aprovechar de mejor forma los recursos disponibles.
59
3) Principales instrumentos de planificación comunal:
A continuación se detallarán los instrumentos más destacados con que
cuentan las municipalidades para el cumplimiento de sus funciones, de
acuerdo al artículo 6 de la Loc. 18.695 de Municipalidades:
1) El Plan de Desarrollo Comunal
El Plan de Desarrollo Comunal, se encuentra regido por la ley,
18.695, artículo 7. Más elementos a considerar en este instrumento, objeto
de investigación se detallarán más adelante.
2) El plan regulador comunal
Es un instrumento técnico, que orienta, regula y proyecta el desarrollo
urbanístico y de construcción de una comuna. El plan regulador comunal,
promueve el desarrollo armónico del territorio comunal, en especial de sus
centros poblados, de acuerdo a metas regionales de desarrollo económico-
social.
El Plan Regulador Comunal conforme lo expresa el DFL Nº 458, de
1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, “es un instrumento constituido
por un conjunto de normas sobre adecuadas condiciones de higiene en los
1.- El Plan de Desarrollo Comunal
2.- El plan regulador comunal
3.- El presupuesto municipal anual
60
edificios y espacios urbanos, y de comodidad en la relación funcional entre
las zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento” (DFL Nº
458, 1975, MINVU). Debe señalar el uso del suelo o zonificación,
localización del equipamiento comunitario, estacionamiento, jerarquización
de la estructura vial, fijación de límites urbanos, densidades y determinación
de prioridades en la urbanización de terrenos para la expansión de la ciudad,
en función de la factibilidad de ampliar o dotar de redes sanitarias y
energéticas, y demás aspectos urbanísticos.
Otro instrumento que regula la urbanización comunal son los Planos
Seccionales. Estos corresponden a la regulación de una parte urbana y
específica de la comuna. Se utilizan en comunas con de 50.000 habitantes o
cuando las circunstancias topográficas o de urgencia lo amerita. Se realizan
cuando es necesario contar con estudios más detallados para aplicar el plan
comunal. Establecen de manera exacta los trazados y anchos de las calles,
zonificación detallada, las áreas de construcción obligatoria, de
remodelación, conjuntos armónicos, terrenos afectados por expropiaciones,
etc.
3) El presupuesto municipal anual
La Ley de Municipalidades considera las siguientes disposiciones
relacionadas con el presupuesto:
El alcalde deberá someter a aprobación ante el del concejo el
presupuesto municipal. Su incumplimiento puede ser
considerado causal de notable abandono de deberes. El
alcalde, debe asesorarse por la Secretaría Comunal de
Planificación, con la colaboración de la unidad encargada de
administración y finanzas.
61
4) Fuentes de inversión a la que pueden optar las
municipalidades
Como el presupuesto municipal del que disponen las municipalidades
es demasiado acotado para financiar todas las inversiones necesarias para
lograr el desarrollo, existentes distintos fondos de financiamiento a los que
pueden acceder para financiar sus proyectos. Estos recursos son
administrados presupuestariamente a través de dos modalidades
(SUBDERE, 2004):
1. Como ingreso directo en el presupuesto municipal: aquellas
fuentes que ingresan como partidas de ingreso municipal y que se
devengan como gastos en inversión real. Aquí podemos distinguir
dos:
Programa de Mejoramiento de Barrios
Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal.
2. Como cuentas complementarias: estos son aquellos recursos que
no ingresan al presupuesto municipal pero donde la municipalidad
sirve de puente entre el organismo ejecutor y el administrador. Aquí
consideramos los siguientes:
Recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR).
Fondo Social Presidente de la República.
Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS).
Fondo Nacional para el Fomento del Deporte.
Programa de Agua Potable Rural.
Consejo Nacional para el Control de Estuperfacientes.
Programa de Seguridad Ciudadana.
62
2.2.6 El Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO)
De acuerdo al artículo 7 de la Loc. 18.695 de Municipalidades, el
principal instrumento de planificación y gestión con el que cuenta la
organización municipal en nuestro país es el PLADECO. Su propósito es
contribuir a una administración eficiente de la comuna y promover iniciativas
y proyectos destinados a impulsar el progreso económico, social y cultural
de sus habitantes, es decir mejorar sus condiciones de calidad de vida. Su
vigencia mínima será de cuatro años, los que no necesariamente deben
coincidir con el período de desempeño de las autoridades municipales
electas por la ciudadanía. Su ejecución deberá someterse a evaluación
periódica, dando lugar a los ajustes y modificaciones que correspondan.
Respecto a su elaboración, la ley señala que las autoridades deben
contemplar la participación ciudadana y necesaria coordinación con los
servicios públicos que operen en su jurisdicción o que ejerzan competencias
en dicho ámbito.
Orígenes del PLADECO
Los orígenes del Plan de Desarrollo Comunal se remontan a la
creación de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades Nº 18.695 del
año 1988, la cual establece en su artículo 3, letra f, que el municipio debe
“elaborar, aprobar y modificar el Plan de desarrollo comunal, cuya aplicación
deberá armonizar con los planes regionales y nacionales”, en su artículo 7
que “el plan de desarrollo comunal , es el instrumento rector del desarrollo
en la comuna, y este en cuanto a su contenido contemplará las acciones
orientadas a satisfacer las necesidades de la comunidad local y a promover
su avance social, económico y cultural”,
Desde las distintas fuentes de análisis podríamos decir que su origen
proviene eminentemente de la necesidad de contar con una herramienta
63
capaz de plasmar un futuro deseado, ordenar las decisiones en torno al
desarrollo comunal y abrir espacios de participación ciudadana en todas las
etapas del plan, por último se puede considerar que el PLADECO constituye
la expresión del proyecto político comunal, el resultado de los acuerdos
público - privado que provee de una visión y un sentido a todos quienes
trabajan en las distintas áreas del desarrollo comunal.
Objetivos del PLADECO
De la lectura derivada del documento escrito por Soms; de la Torre;
Álvarez; y Núñez (2002) se puede desprender que este instrumento se utiliza
o sirve:
Como una lógica de gestión sustentada en la construcción de un
proyecto de comuna y de una visión estratégica de las acciones
necesarias para impulsar su desarrollo.
Para establecer objetivos estratégicos o prioridades de desarrollo que
orienten el resto de instrumentos de planificación municipales.
Como instrumento de gestión.
Para la asignación de recursos.
Para la evaluación de resultados.
Para contribuir a una administración eficiente de la comuna.
Promover iniciativas y proyectos destinados a impulsar el progreso
económico, social y cultural de sus habitantes.
Para que las autoridades y técnicos del nivel local busquen nuevos
caminos en el mejoramiento de su gestión.
Perfeccionamiento de la capacidad de negociación con actores
externos.
Para dar prioridad a aquellas actuaciones municipales destinadas a
superar carencias, solucionar problemas, así como desencadenar
procesos de cambios sociales, culturales y económicos.
Evaluar las posibilidades de desarrollo que tiene la comuna.
64
Para tener capacidad de brindar una respuesta oportuna a las
demandas sociales a través de un proceso coordinado y eficaz entre
actores e instituciones.
Para generar mayor coherencia y coordinación entre la demanda
social, los desafíos estratégicos y las capacidades de administración
municipal.
Para mejorar la descentralización del país y a través de esto una
respuesta más oportuna a los beneficiarios directos de las
instituciones públicas.
1. Principales contenidos del PLADECO
En términos generales, los contenidos de un PLADECO se estructuran
en cinco partes:
El Diagnostico prospectivo, registra los problemas, necesidades,
potencialidades y oportunidades de desarrollo, para luego intervenir logrando
un futuro deseado, el diagnostico es de carácter global y sectorial, registra y
sistematiza las variables claves de la comuna.
La imagen objetivo, representa el ideal aspiracional de la comunidad
en cuanto a condiciones de vida, crecimiento económico y organización
espacial, en un futuro próximo. Además, se debe elaborar el perfil de la
comuna en relación con unidades más extensas, como la región o el país.
Objetivos y lineamientos estratégicos, responden al que queremos
y cómo se pretende lograr esta situación deseable, señalando prioridades,
criterios, y acuerdos sociales básicos.
Políticas, son pautas que guiaran la toma de decisiones en cada una
de las materias que abarca el plan.
65
Cartera de proyectos y programas, Conjunto estructurados de
proyectos y programas, los cuales cuentan con priorización, recursos,
plazos y responsables para su elaboración y/o ejecución. Generalmente se
elaboran perfiles de proyectos y programas con mapeo de actores y grupos
sociales intervinientes y/o afectados en la iniciativa de inversión pública.
Plan plurianual de Inversión, marco presupuestario probable, con
asignación de recursos según fuente y tipología de este.
Indicadores, formulas cualitativas o cuantitativas que arrojan
información para evaluar el grado de cumplimiento de la cartera de
proyectos y/o de acciones tendientes a dar cumplimiento de metas y
acuerdos del PLADECO.
Materias abordadas en un PLADECO
Desarrollo económico: entendido como “la articulación y puesta en
marcha de múltiples iniciativas relacionadas con el desarrollo de la
capacidad productiva de bienes y servicios en la comuna, impulsada
directamente o a través de empresas privadas y organizaciones no
gubernamentales, elaborándose programas específicos de apoyo a
los micro, pequeño y mediano empresarios con el propósito de inducir
el crecimiento de la inversión privada” en la comuna.
(MIDEPLAN/PNUD, Proyecto PADERE, 1997).
Desarrollo social: busca mejorar todos los aspectos relacionados
con el mejoramiento de las condiciones de vida de la población,
según Mideplan “el desarrollo social en democracia está asociado al
desarrollo de las organizaciones de base y a la participación
ciudadana como condición necesaria para resolver los problemas de
fondo que son los que verdaderamente se deben enfrentar”. Dentro
de desarrollo social, existen sub – temas, dependiendo del área social
abordada, como organizaciones comunitarias, asistencia social,
66
vivienda social, deporte y recreación, existiendo también
pronunciamiento en cuanto a políticas orientadoras a los servicios
traspasados como salud y educación. (MIDEPLAN/PNUD, Proyecto
PADERE, 1997).
Ordenamiento territorial: se refiere a la coordinación,
correspondencia y congruencia que debe existir entre la forma en que
funcionan las actividades productivas, la organización social y la
estructuración del espacio y redes de enlace construidos en la
comuna. Esta materia debe contener políticas y propuestas
generales de ordenamiento territorial, contemplando al menos la
jerarquía y roles de los centros poblados de la comuna, zonificación
general (zonas urbanas, industriales, áreas agrícolas, etc.), ejes de
crecimiento y áreas de expansión urbana y áreas protegidas y con
restricción de uso. Por último se debe pronunciar a nivel de políticas y
programas, la distribución espacial del equipamiento social y la
estructura y prioridades de la red vial urbana e interurbana.
(MIDEPLAN/PNUD, Proyecto PADERE, 1997).
Seguridad ciudadana: es la identificación de problemas graves en
esta materia y la propuesta de pautas de solución que permitan
conjugar voluntades en torno a una propuesta global. No obstante lo
anterior, las acciones preventivas y correctivas son y seguirán siendo
de responsabilidad de las instituciones especializadas.
(MIDEPLAN/PNUD, Proyecto PADERE, 1997).
Servicios públicos: según Mideplan en la comuna diversas
empresas y servicios dotan de infraestructura y prestan servicio a la
comunidad en lo referente a telecomunicaciones, transporte público,
distribución de energía, distribución de agua potable, evacuación de
aguas servidas, recolección de basuras y conservación de áreas
verdes. La Municipalidad tiene que normar y controlar su buen
desempeño. El Plan de Desarrollo Comunal debe proponer y aplicar
un conjunto coherente de políticas destinadas a asegurar la
67
prestación de servicios modernos y eficientes con cobertura suficiente
para atender las necesidades de toda la población.
(MIDEPLAN/PNUD, Proyecto PADERE, 1997).
Medio ambiente: según Mideplan “en estrecha correspondencia con
las políticas para el desarrollo económico y social de la comuna, el
Plan de Desarrollo Comunal debe pronunciarse y dictar normas
acerca de la protección del patrimonio natural y la calidad del medio
ambiente tanto en las zonas urbanas como en las rurales. Además,
debe definir políticas y estructurar programas para la prevención de
riesgos frente a eventuales amenazas naturales, para el control de la
contaminación y de las plagas que afecten a la población”.
(MIDEPLAN/PNUD, Proyecto PADERE, 1997).
5) Responsabilidades compartidas en el proceso de elaboración
del plan de desarrollo comunal
Si bien la responsabilidad de elaborar el Plan de Desarrollo Comunal
recae sobre los municipalidades, hay otras instituciones que comparten la
responsabilidad de apoyarlas es en este proceso, de acuerdo a lo que la ley
señala.
Desde el punto de vista de apoyo técnico especializado, la ley Nº
18.989 que crea el Ministerio de Planificación y Cooperación, en su
artículo 5º, letra f, establece como función de su Secretaria
Regionales de Planificación y Coordinación “prestar asistencia técnica
en materia de planificación y administración presupuestaria a las
gobernaciones, o a las municipalidades, o a los servicios públicos y
demás organizaciones de la región y a solicitud de ellos”.
La ley Nº 19175 Orgánica Constitucional sobre Gobierno y
Administración Regional, en su artículo 16º, inciso e, señala que la
función del Gobierno Regional será “asesorar a las municipalidades,
68
cuando estos lo soliciten, especialmente en la formulación de sus
planes y programas de desarrollo”. En el artículo 21º inciso 2º, se
indica que las municipalidades deberán enviar sus planes al Gobierno
Regional para su conocimiento.
De acuerdo al DFL-1-18359, que traspasa y asigna funciones a la
Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo, es objetivo
prioritario de esta institución, fortalecer y consolidar la
descentralización, el desarrollo regional y local, a través del
fortalecimiento de las administraciones municipales, especificando en
su Artículo 2°, letra a, que es función de esta, estudiar y proponer
políticas de desarrollo regional, provincial y local.
Como ya se ha visto la función de elaborar el Plan de Desarrollo
Comunal, no sólo corresponde a las municipalidades, sino que debería ser
interés de orden nacional, por cuanto está dentro de la función de estas
instituciones, apoyar en este proceso a las municipalidades.
6) Participación ciudadana en la planificación local.
Si bien hay distintas definiciones para la participación ciudadana
generalmente se hace referencia a ella considerándola, una "intervención
de los particulares en actividades públicas en tanto portadores de
intereses sociales".
La participación se puede manifestar localmente a través de las
regiones, provincias o comunas, siendo “La comuna es el espacio
privilegiado para hacer efectiva la participación ciudadana” (Serrano, 1998),
puesto que éste constituye el espacio que se encuentra más cerca de las
personas y donde se da una mayor coherencia entre necesidades y
decisiones.
69
Cuando existe participación ciudadana en la planificación comunal,
esta se torna más elocuente, superando el ámbito técnico y generando un
nivel mayor de conocimiento de la comuna, sus necesidades e historia, lo
cual permite abordar de manera más eficientemente la solución de los
problemas. (Luna, 1991).
De acuerdo a Fernández (1994), este ejercicio local podría
entenderse de dos formas: “de abajo hacia arriba” que atiende los deseos y
necesidades de los ciudadanos y posible de plantearse como un proceso
flexible en la medida que las propuestas se pueden ajustar a la diversidad de
las realidades locales y al cambio, y “de arriba hacia abajo”, ubicando en
ella, la participación promovida por la concertación, siendo instrumental a los
objetivos gubernamentales y de los resultados esperados de la política
social.
La participación implica una de las mayores expresiones de la
democracia, pues la multiplicación de ella a través de cuantos espacios o
localidades existan, produce una mayor representatividad en las decisiones
de Estado (Serrano, 1998).
Para el contexto chileno, esta forma de expresión presenta una serie
de dificultades. Por un lado, la efectividad de las municipalidades es limitada,
los objetivos y los recursos de las municipalidades vienen definidos desde el
nivel central (Carmona y Masbernat, 1997).
Para superar estos obstáculos resulta necesario potenciar el
establecimiento de instancias participativas en torno a la planificación,
asignación y financiamiento de los recursos y la evaluación de la gestión.
La descentralización cobra mayor sentido si es funcional a la
participación. El contexto municipal es uno de los más cercanos en la
interacción Estado-sociedad civil, siendo clave en el establecimiento del tipo
de relación entre ambos. El nuevo contexto demanda una relación
propositiva, más que reivindicativa, por parte de la sociedad, en cuanto a la
70
solución de sus problemas. El municipio, sobretodo en comunas pobres, se
constituye como el único articulador y solucionador de demandas sociales,
con el cual la ciudadanía puede tener una relación cara a cara.
71
2.2.7 Una nueva mirada para la planificación del desarrollo local: el
desarrollo territorial
Si bien, el concepto de Planificación de Desarrollo Local, se reducía a
las comunas específicas de intervención, tras el fenómeno de la
Globalización este concepto ha ido cambiando, pues, las fronteras
desaparecen, las jurisdicciones se reducen a meras divisiones políticas y
administrativas divididas espacialmente que obstaculizan o facilitan el
intercambio de bienes y servicios y las distancias se acortan. Nacen nuevas
formas de generar el desarrollo, las jurisdicciones dejan de tener
importancia, y los territorios conforman el eje predominante a través de las
planificaciones territoriales.
1. El nuevo paradigma del desarrollo local
Por mucho tiempo la visión del desarrollo se redujo a la del desarrollo
industrial basado en la gran empresa integrada verticalmente, ubicada en un
territorio delimitado políticamente. Sin embargo los procesos de
globalización, junto con el nacimiento de las “economías a escala”,
originaron cambios a los paradigmas de desarrollo en lo que respecta al
ordenamiento espacial. Bajo este nuevo ordenamiento, las localidades en
sinergía con las empresas, la oferta pública y los actores locales, captan las
mejores oportunidades y aumentan cada vez más en competitividad, a
través de la endogeneización de su desarrollo.
Desde esta perspectiva, el desarrollo local pasa por aumentar la
densidad de los tejidos productivos y actuar sobre las dinámicas sociales
como determinantes de la configuración de la aglomeración industrial. Nace
así una concepción social (territorial) del desarrollo, donde el Estado puede
jugar un papel principal como propiciador de las dinámicas sociales que
generan el desarrollo, y pueden a la vez armonizarlo.
72
Desde esta instancia emerge la necesidad de políticas públicas
eslabonadoras del proceso de desarrollo, capaces de potenciar el desarrollo
local a través de la promoción de la concertación de actores en las
sociedades locales, que nos permiten generar metas comunes y espacios de
conocimiento mutuo de proyectos concretos en torno a estas. En este punto
destacan:
La noción de mileu innovateur desarrollado por el Grupo de
Investigación Europea relacionado con los entornos innovadores
territoriales (Gremi, 1990),
Los proyectos de creación de clusters (Porter, 1991), en torno a las
cadenas exportadoras (industria minera, pesquera y forestal) y la
densificación de los tejidos económicos locales que capten donde
están las fugas los productos o servicios demandados.
Las agencias de desarrollo, quienes juegan un rol principal para
promoverlo y facilitarlo. Nacen como políticas públicas, para
aprovechar las concertaciones de actores para definir territorios (en
distintos niveles), que actúen sobre las instituciones, las redes y su
trasfondo.
Por estos motivos resulta necesario, políticas públicas que avancen
en los procesos de descentralización, ya que estos dotan de un mayor
empoderamiento a los gobiernos locales, fortaleciendo a su paso a las redes
locales y generando por ende un mayor desarrollo, pues estos, al poseer
mayor capacidad de resolución e independencia en la administración de sus
recursos, aumentan su capacidad de respuesta a las demandas locales, y
generan mayor credibilidad.
73
2. Desarrollo Territorial
El desarrollo territorial se define como un “proceso de
transformación productiva y organizativa en donde el conjunto de
actores sociales de un determinado territorio toman en cuenta sus
potencialidades para maximizar los beneficios y aumentar la
productividad y competitividad del conjunto empresarial local de dicho
territorio, con la finalidad que esto se traduzca en mejoras en la calidad
de vida integral de la población tomando en cuenta necesidades
materiales y sociales dentro de un entorno natural libre de
contaminación”. (Göske, n.d., pág. 12).
El término desarrollo territorial apunta a mecanismos sociales,
políticos y económicos de interacción entre los actores locales, considera a
demás la cultura de las personas que habitan el territorio, siendo el resultado
de una construcción social e histórica de relaciones sociales, de ocupación,
apropiación y distribución del territorio.
3. Una nueva dimensión de territorio
Desde esta perspectiva, nacen nuevos significados bajo la mirada de
una nueva dimensión de territorio:
El territorio deja de ser mirado como una porción de superficie terrestre
o acuática demarcado administrativamente en una comuna, región o nación,
para ser visto como un espacio que a la vez está ocupado por actores
sociales, donde se dan relaciones de interdependencia estructural, de
determinación mutua y de co-evolución. Por lo tanto sus componentes
fundamentales pasan a ser: la naturaleza y la cultura.
La naturaleza es anterior al hombre por cuanto ocupa el primer nivel en
la escala jerárquica. La cultura, por otra parte, proviene de forma posterior al
hombre; después de su acoplamiento y organización social, laboral y
74
política, y también de la naturaleza organizada en diferentes jerarquías
desde lo físico a lo ecológico. De este acoplamiento de componentes nace la
tecnología, estos componentes se articulan hasta que se constituyen en una
sola unidad.
En este proceso, el hombre modela la naturaleza para satisfacer sus
necesidades, de manera que gradualmente la transforma en territorio
(Cataldi, Siglo XVI). Por su parte la naturaleza también modela al hombre,
generándose a través del tiempo un sistema co-evolutivo donde se dan
determinaciones mutuas.
De este modo, la naturaleza es el mundo natural sin la presencia del
hombre. La cultura es el estilo con el cual las comunidades humanas
interpretan, simbolizan y transforman su entorno. El estilo tiene que ver con
los conceptos de orden y los parámetros de comprensión que las
comunidades hacen de su entorno. Resultado de esto, surge la modificación
de la naturaleza valiéndose de la imaginación y de la tecnología. El entorno
está relacionado con la idea de patria, país y paisaje, que incluye
dimensiones de pertenencia, administración, deber y varias otras que
permiten que a través de la naturaleza se configure en un territorio.
Configuración del Territorio
Fuente: Elaboración propia
Tecnología
Cultura
Hombre
Naturaleza
75
Es de este modo como el territorio se convierte en un elemento
“integrador y estructurador de las políticas públicas, y de acción y gestión
que sobre él deben ejercer los actores sociales, económicos y políticos”
(Soms, De la Torre, Enero del 2005).
4.- Desarrollo territorial endógeno
Para un mejor entendimiento definiremos desarrollo endógeno como
la capacidad de transformar el sistema socioeconómico, la habilidad para
reaccionar frente a los desafíos externos, la promoción de aprendizaje
social, y habilidad para introducir formas específicas de regulación social a
nivel local que favorecen el desarrollo, en sencillas palabras desarrollo
endógeno es la habilidad para innovar a nivel local. (Garófoli, 1995).
El desarrollo endógeno se produce de la interacción y articulación de
actores locales y de variadas formas de capital intangible, en el marco
preferente de un proyecto político colectivo de desarrollo del territorio en
cuestión.
COORDINACIÓN ENTRE AGENTES GENERA CONOCIMIENTO Y
CAPACIDAD DE INNOVACIÓN
Promoción del aprendizaje
social.
Habilidad para reaccionar a los desafíos externos.
Capacidad para
transformar el Sistema Socio-
económico.
Enfoque del Desarrollo endógeno
76
El concepto de desarrollo endógeno concede un papel central a las
empresas, las organizaciones, las instituciones locales, así como a la propia
sociedad civil, en los procesos de crecimiento y cambio estructural. Los
procesos de desarrollo económico se dinamizan e impulsan “de abajo hacia
arriba”, a través de las decisiones de inversión y de localización de los
actores locales, públicos y privados, y del control de los procesos por parte
de la sociedad organizada.
Todo proceso de desarrollo endógeno se vincula al desarrollo local,
concepto que supone una mirada más geográfica del desarrollo. En este
sentido, la ciudad, es “el espacio por excelencia del desarrollo endógeno:
genera externalidades que permiten la aparición de rendimientos crecientes,
tiene un sistema productivo diversificado que potencia la dinámica
económica, es un espacio de redes en el que las relaciones entre actores
permiten la difusión del conocimiento y estimula los procesos de innovación
y de aprendizaje de las empresas” (Quigley, 1998; Glaeser, 1998).
El contenido eventual que tenga la localidad, es decir: los recursos
naturales, estructura urbana, recursos físicos, etc., se nombrarán como
potencial endógeno de ésta, junto a estos elementos serán de vital
importancia las actividades que realicen las empresas funcionando en una
red articulada.
La endogeneidad del desarrollo regional, de acuerdo a Boisier, (1993)
es un fenómeno que se desenvuelve en función de cuatro aspectos: el
político, económico, científico-tecnológico y cultural.
a) Plano Político: la capacidad regional para tomar decisiones importantes
conforme a distintas alternativas e instrumentos. Esto implica la capacidad
de diseñar y ejecutar políticas de desarrollo, contando con herramientas para
llegar a una mesa de negociación.
77
b) Plano Económico: Apropiación y reinversión de parte de los excedentes,
para diversificar la economía, generando una base permanente de
sustentación en el largo plazo.
c) Plano Científico-Tecnológico: Característica interna de un sistema, en
este caso un territorio organizado para crear avances tecnológicos, capaces
de provocar modificaciones cualitativas en él mismo.
d) Plano Cultural: La endogeneidad desde esta perspectiva se plantea
como el de una fuente creadora de la identidad socio-territorial.
El desarrollo endógeno obedece a una visión territorial de los
procesos de crecimiento y cambio estructural. El desarrollo territorial ha sido
considerado como un proceso esencialmente endógeno. Por esto, es
elemental para la generación del desarrollo endógeno, una política de parte
de los gobiernos para avanzar en el proceso de descentralización.
78
2.2.8 Planificación territorial en Chile y América Latina.
La cita anterior8, es representativa para muchos lugares, en Chile u
otros países, donde a pesar de la estabilidad macroeconómica y altas tasas
de crecimiento nacional, vastas zonas no se han podido adaptar a este nivel
de desarrollo. Esto demuestra que el discurso centrado en cifras
macroeconómicas no influye precisamente en la realidad concreta que vive
gran parte de la población en América Latina. Contribuir a una mayor
igualdad de condiciones de vida entre distintas regiones debería ser interés
de los Gobiernos para lograr el Desarrollo, proceso sólo posible de lograr a
través de la planificación territorial.
8Palabras de un alcalde de una apartada comuna rural de Chile. Evidencian la estrecha relación entre
las dimensiones social y económica para el logro del desarrollo.
“Durante años, los municipios rurales hemos luchado por proveer de servicios básicos a nuestra población. Hoy podemos decir que la mayor parte de nuestros habitantes tienen luz eléctrica y también agua potable, y vamos avanzando bien con el asunto del alcantarillado. Hay mucho resuelto, pero la gente se está endeudando y le cortan la luz y el agua que no pueden pagar, porque no hay fuentes de trabajo que den el empleo que se necesita para vivir con dignidad. Los jóvenes se van, emigran a la ciudad: ¿Para quién va a servir el alumbrado y el agua potable cuando ya no quede nadie aquí?”.
79
1. Orígenes de la planificación territorial
Desde tiempos remotos, ha
existido planificación territorial, las
ciudades desde sus inicios se
formaron con un carácter estratégico
cívico-militar, teniendo en cuenta las
virtudes de la naturaleza y el
crecimiento sostenido de los
territorios.
Desde la más remota
antigüedad y en distintas
civilizaciones se pueden encontrar
vestigios de modelos
organizacionales del territorio, que
conllevan a una estructuración
urbana, rural y natural. En lo que
respecta al mundo occidental los
trazados de ciudades tienen su
origen en lugares previamente
proyectados, y sus antecedentes más antiguos se encuentran en Babilonia,
Grecia y Roma.
Sin embargo en la época contemporánea esta disciplina toma
relevancia bajo los términos de amenagement du territorie en francés, land
planning en inglés y land plannung o raunordnugn en alemán,
traspasándose a los países de Europa Occidental así como los Estados
Unidos y Canadá, quienes ya se encuentran familiarizados con los recursos
de esta disciplina, utilizados para estudiar las características de sus
territorios, y más recientemente, para vincularlos a los procesos de
desarrollo sostenible y de calidad del medio ambiente.
Plano de un predio de los
babilonios: Su procedencia data del
2300 A.C. Estos planos estaban
tallados en tablillas de arcilla y
consistían en su mayor parte en
mediciones de tierras que utilizaban
para cobrar los impuestos.
Fuente: Childe (1954)
80
En lo que respecta en América Latina, esta se hace conocida a partir
de los años 80’, contando con experiencias en países tales como Brasil,
Colombia, Bolivia, Canadá que han iniciado este proceso apoyados por el
BID, FAO, BM y GTZ.
En lo que respecta a América latina, esta disciplina surge de tres
procesos territoriales principales, manifestados este último tiempo: el primero
es el crecimiento urbano y el consecuente establecimiento de áreas
metropolitanas; el segundo se refiere a los desequilibrios regionales (o
territoriales), y el último tiene relación con áreas de consideración particular,
como sectores vulnerables social o físicamente. (Pujadas y Font, 1998)
La planificación territorial nace particularmente de la necesidad de integrar
a los actores de un entorno territorial para que su desarrollo sea armónico y
sustentable.
2. Hacia una definición conceptual de Planificación Territorial
El concepto de planificación territorial tiene distintas acepciones de
acuerdo a los países y teóricos que la utilicen, mientras una vertiente señala
que esta es la fuente de origen del ordenamiento territorial y de la gestión
territorial, otra menciona que esta corresponde al plan de acción del uso de
los suelos, y que por lo tanto estaría supeditada al ordenamiento territorial.
Con el propósito de uniformar criterios, se ha optado por la última
definición, debido que esta guarda un enfoque similar con la propuesta por el
gobierno de Chile, y dado a los significados que estos conceptos
representan para nuestra lengua. A saber, según el diccionario de la Real
Academia Española, ordenación significa “buena disposición de las cosas” o
“colocación de las cosas en el lugar que corresponde”, mientras que la
planificación se expresa como “plan general, metódicamente organizado y
frecuentemente de gran amplitud, para obtener un objetivo determinado”.
Entonces, mientras la ordenación define el orden de las cosas de acuerdo a
81
las necesidades de cada espacio territorial, la planificación es la metodología
planteada para alcanzarlos.
Desde esta perspectiva, la planificación territorial es un tipo de plan
físico y normativo que actúa en la ordenación del territorio, y sus principales
características serían, el énfasis que le proporciona a la orientación
territorial, por un lado, y por el otro, la capacidad de ofrecer pautas de
limitación en la ocupación, pero sin determinar límites precisos en el uso de
los suelos, pues esto último sería tarea de la ordenación.
Según Arenas (2006), esta es una actividad tecno-política, cuyo
propósito es intervenir en la estructura y funcionamiento de un determinado
territorio, para orientar y acelerar su desarrollo hacia una visión de futuro
conjunta. Sus objetivos principales son minimizar el impacto de la
intervención humana, igualar las oportunidades y maximizar la aptitud;
acorde al modelo desarrollo sustentable. Y se apoya en tres conceptos
claves: la aptitud, su capacidad o vocación y la estructura social.
La planificación del territorio posee un conjunto de procedimientos para
alcanzar los fines propuestos (objetivos), con la forma de lograrlos
(estrategia) y los instrumentos de los que esta dispone para tales propósitos
(políticas, programas, presupuestos, etc.) (MIDEPLAN 2007). Así, la
planificación es un ejercicio sistemático, que no termina una vez establecido
el plan de acción, sino que más bien sujeta al plan dentro de un proceso de
planificación y retroalimentación continuo, flexible y fluctuante con los
requerimientos del entorno.
Para cumplir con estos requerimientos, la planificación se debe
ejecutar con información sistematizada, procedimientos de coordinación
institucional y la apertura de canales de participación, cuyo propósito central
es lograr objetivos que a toda la sociedad, o a una parte de ella interesan
(MIDEPLAN, 2007). De ahí deriva la importancia de contar con buen sistema
de información geográfica, que permita visualizar espacialmente el potencial
82
de un territorio, y a partir de esto orientar la articulación de redes
económicas y sociales, pudiendo así, encauzar todas las acciones en una
dirección determinada que fomente el desarrollo territorial.
3. Políticas de construcción de territorios competitivos e
innovadores
El aspecto globalizante del mundo genera una competencia entre
territorios, que demanda mayores equilibrios macroeconómicos y
descentralización. La capacidad de un territorio para entrar a un mundo
competitivo va a depender de las políticas territoriales y, más precisamente
del desarrollo de una cultura que privilegie la integración de sus empresas, y
en un ambiente que ayude a superar la situación de mayor deterioro de los
territorios más atrasados. Para que los territorios más abandonados puedan
aprovechar ventajosamente los beneficios de la globalización, debe haber
una profundización de la descentralización, la cual conllevará a dar un
potenciamiento de lo público, social y privado, lográndose también que las
políticas públicas sean un reflejo directo del desarrollo local.
Los territorios para poder desarrollarse, deberán ser competentes
relacionando la tecnología junto con la agricultura. Estos tendrán que
desarrollar sus habilidades y ventajas, y su capacidad de construirlas,
especializándose en áreas o sectores que tengan posibilidades de inserción
internacional. En medida que la globalización afecta a los territorios
transformándolos en espacios de la economía internacional, se refuerza la
división territorial y la división social del trabajo.
Está dinámica del desarrollo del trabajo, puede observarse desde
distintas lógicas, según Silva (2005), una división horizontal o vertical de los
territorios, según sus conexiones con otros lugares del mundo (lógica
vertical) o su capacidad de construir redes u organizaciones dentro del
mismo territorio (lógica horizontal).
83
1. División Vertical
2. División Horizontal
La vertical estará ligada a la lógica de las empresas transnacionales
que pueden segmentar sus procesos productivos y distribuir espacialmente
la producción, lo que induce a seleccionar ciertos territorios dotados de
factores estratégicos que tenga todas las condiciones para poder desarrollar
la expansión y la competitividad de sus empresas.
La horizontal guarda relación con la idea de construcción social de los
territorios, y innovadores y competitivos, que depende de la capacidad de
encarar el desafío de hacer una oferta diferenciada y de excelente calidad
está sustentada por la capacidad de reaccionar de manera flexible y rápida a
los constantes cambios en la demanda, lo que constituye el manejo de
información y la capacidad de generar nuevos conocimientos. Para lo cual
resulta necesario generar un espacio de análisis y de encuentro entre los
actores públicos, sociales y privados, capaces de modificar el aparato
productivo e impulsar un proceso de crecimiento económico con equidad. En
este marco de la cooperación público-privada, se deben elaborar e
implementar estrategias que pongan a disposición del aspecto productivo
local, un conjunto de servicios avanzados a la producción como servicios
tecnológicos, centros de investigación y diseño, líneas de financiamiento
oportunas, entre otros.
La gestión pública en este aspecto genera un rol fundamental, en la
creación en un eje central denominado Cluster9,capaz de generar un espacio
o polo de desarrollo, que influya en la competitividad, a través de la
generación de ventajas competitivas, donde la colaboración y la
asociatividad de las empresas sean elementos centrales para impulsar dicha
competitividad. La acción gubernamental en este escenario, es exógena: es
decir, puede incidir en la competitividad, pero no puede determinarla.
9 Concentración geográfica de empresas e instituciones organizadas que mediante su interacción
generan y sustentan ventajas competitivas.
84
Dentro del territorio, el círculo de empresas tendrá que cumplir con
ciertas características tales como: asociarse, competir, cooperar, aprender,
especializarse, para explotar toda la cadena de valor de un determinado
proceso productivo.
Fuente: Clusters y Desarrollo Local (Silva, 2005).
Como se aprecia en la figura anterior. Pueden existir distintos niveles
territoriales de competitividad sistémica, dentro de estos se pueden
dimensionar, el nivel macroeconómico y el microeconómico, el primero
guarda una relación directa con los cambios tecnológicos y el segundo con
la innovación del fomento empresarial.
De acuerdo a lo expuesto, Silva (2005) menciona que las nuevas
funciones o tares básicas de los Gobiernos nacionales que se agregan a las
ya existentes, serían:
1) Crear las condiciones necesarias para el desarrollo local.
2) Liderar, activar y canalizar las fuerzas sociales en pos de un proyecto de
desarrollo común.
3) Un rol articulador público-privado y de impulso a la capacidad asociativa.
Clusters y Desarrollo Local
85
4) Impulsar el fomento productivo y el desarrollo de los planos
macroeconómico y microeconómico para desenvolverse competitivamente
en el sistema existente.
En síntesis, para construir territorios competitivos e innovadores es
preciso aprovechar sus recursos endógenos, propiciando la asociatividad y
la articulación público-social y privada con miras a flexibilizar los procesos
productivos (Silva, 2005).
4. El diseño de Políticas diferenciadas
Como cada uno de los territorios es único e irrepetible, es sumamente
necesaria la generación de políticas territorialmente diferenciadas para hacer
frente a los desafíos que se desprenden del cambio productivo estructural y
de la globalización (Arocena, 2002). Esta territorialización, no sólo implica
flexibilizar el uso y diseño de los instrumentos de acuerdo a las necesidades
cada territorio, sino que también parte de los recursos sea destinada a la
construcción de un entorno favorable a las empresas que quieren
desarrollarse en dicho territorio.
Surgen así nuevos conceptos como horizontabilidad, selectividad y
territorialidad (Göske, 1998).
Diseño horizontal de las políticas: guarda relación con decisiones que se
toman en el territorio mismo y no a nivel central.
Selectividad: corresponde con orientación de las políticas según el perfil
productivo o potencial existente en un determinado territorio.
Territorialidad: Se refiere a la necesidad de contemplar la economía local
como un sistema que está inserto en un esquema más amplio de
relaciones sociales, políticas y culturales con marcadas particularidades
según sea el territorio en cuestión.
86
No obstante, este tipo de política requiere, para su efectiva
implementación, de la concertación entre los diversos actores locales.
Esta concertación abarca la totalidad de etapas para impulsar
procesos de desarrollo territorial, desde la identificación de potencialidades
de desarrollo, el diseño de acciones destinadas a potenciar al territorio como
agente transformador de la economía local hasta la mantención en el tiempo
de aquellas estructuras institucionales nuevas que se decidan crear.
Ahora bien, la eficacia de la coordinación y colaboración entre los
distintos actores depende de un conjunto de variables a saber: cultura
democrática, actitudes ante el progreso y la innovación, y capacidad de
interlocución, entre otros.
5. Instrumentos de Planificación Territorial en Chile
En Chile existen distintos tipos de instrumentos de planificación
territorial que sirven para el desarrollo de los territorios. Estos se encuentran
diferenciados en dos tipos, urbano y rural:
5.1 Instrumentos de Planificación Territorial Urbana
De acuerdo a la Ley 20.218, General de Urbanismo y Construcciones y
la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, existen cuatro
niveles de planificación:
Nacional
Regional
Intercomunal
Comunal
87
En el nivel nacional:
1. Se puede señalar la Ley General de Urbanismo y Construcciones,
posee las normas que rigen la planificación urbana, la urbanización y
la construcción.
2. Se encuentra la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones,
que posee las disposiciones reglamentarias de la Ley General y
regula los procedimientos de carácter administrativo para el proceso
de planificación urbana, de urbanización y de construcción.
3. Política Nacional de Desarrollo Urbano, señala los objetivos y
estrategias que definen el grado de intervención correspondiente a las
autoridades en el control del proceso de construcción y urbanización.
En el nivel regional:
4. Existe el Plan Regional de Desarrollo Urbano, orienta el desarrollo de
los asentamientos humanos en la Región, y la ocupación del territorio
por las actividades económicas de la Región.
En el nivel intercomunal:
5. Plan Regulador Intercomunal se utiliza para regular el desarrollo físico
entre varias comunas, que guardan relaciones de interdependencia de
acuerdo a las actividades económicas y servicios desarrollados.
En el nivel comunal:
Este ámbito pertenece a las municipalidades y se rige por la ley
18.695:
6. Plan Regulador Comunal, mencionado anteriormente regula y
proyecta el desarrollo urbanístico y de construcción de una comuna,
por cuanto cualquiera que desee urbanizar o construir deberá regirse
por sus normas.
7. Plan Seccional, mencionado también anteriormente, sirve para
88
planificar con un mayor grado de detalle un sector reducido del Plan
Regulador Comunal.
5.2 Instrumentos de Planificación Territorial Rural
1. El Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado, regido
por la Ley 18.362, (SNASPE): aquí se consideran los Parques
Nacionales, Reservas Nacionales y Monumentos Naturales. Son
"áreas silvestres protegidas" los ambientes del Estado protegidos y
manejados por él, con fines de conservación. Su administración
pertenece a la Corporación Nacional Forestal (CONAF).
2. División de Predios Rústicos, regida por Decreto Ley 3.516: se
considera como predios los “inmuebles de aptitud agrícola, ganadera
o forestal ubicados fuera de los límites urbanos”, no pueden contener
de menos de 0,5 hectáreas, su destinación está prohibida, y se
establece por escritura pública. Su regulación pertenece a las
Secretarías Regionales de Vivienda y Urbanismo, al Servicio Agrícola
y Ganadero, (SAG) y a las municipalidades (ROVIRA, 2003).
3. Cambio de Uso de Suelos en el Sector Rural: señala los
procedimientos para redefinir nuevos usos para predios del territorio
rural, ya sea la autorización para la instalación de industrias u otras
actividades. (ROVIRA 2003)
4. Regularización de la Pequeña Propiedad Raíz, Decreto Ley. 2.695:
habilita al poseedor material de un bien respectivo para adquirir su
posterior dominio por prescripción. (ROVIRA 2003).
5. Planes de Manejo Forestal (Decreto Ley Nº 2.565): regulan el uso y
aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables de un
terreno determinado, para maximizar sus beneficios, asegurando a la
vez la preservación, conservación, mejoramiento y acrecentamiento de
dichos recursos y su ecosistema. Su propósito es la prevención de la
degradación, protección y recuperación de los suelos del territorio
89
nacional. La CONAF establece y califica tales territorios (ROVIRA
2003).
5.3 Otros Instrumentos:
1. Instrumentos de Gestión Territorial: se denominan PMG-GTI, y se
determinan bajo directrices: estratégicas (definidas por el Servicio
Público), presupuestarias (de inversión) y operacionales (metas)
(SUBDERE 2004). La SUBDERE, es la entidad que determina la
aprobación de los PMG-GTI de cada Servicio, estableciendo técnicas,
normativas y formularios específicos para cada uno de ellos.
2. Chile Emprende: programa elemental para la gestión territorial y para
avanzar en el proceso de descentralización, tiene como propósito
facilitar y potenciar el desarrollo de oportunidades de negocios para
micro y pequeñas empresas, a través del fortalecimiento del trabajo
mancomunado tanto de los actores públicos como privados de cada
territorio. Tiene tres finalidades: generar más oportunidades, más
empleo y más participación.
Cada territorio determinado por Chile Emprende, posee
consejos-público privado, actores claves de las distintas actividades
empresariales y públicas de la región. A través de ellos, se establecen
redes de apoyo con la finalidad de potenciar cada lugar. Para lograr
sus propósitos Chile emprende reúne a ocho ministerios además
SERCOTEC, SENCE, CORFO, FOSIS SUBDERE e INDAP.
“La identidad territorial es una factor clave de
competitividad en un mundo globalizado y permite abordar con
mayor éxito los mercados nacionales e internacionales.”(Chile
Emprende 2007).
90
6 Conclusiones en torno a la planificación territorial
El constante mejoramiento en las capacidades competitivas lleva a los
gobiernos locales y regionales a estar mejor preparados en un mundo
globalizado. Para lo cual se debe desarrollar una cultura territorial
integradora que llevara a las empresas a tener una capacidad de competir,
tomando en cuenta que esta capacidad de competir se puede ver reforzada
si el entorno territorial facilita esta dinámica y si, por su parte, ellas también
sienten la importancia de ser empresas del territorio más que empresas en el
territorio.
En el caso en donde se encuentre territorios no preparados para
estos desafíos, se deberá intervenir a través de políticas públicas locales y
regionales que lleven a potenciar las capacidades competitivas.
Estas políticas públicas, si bien pueden evidenciar avances en el
desarrollo de los territorios, como ha ocurrido en Chile en el caso de
mercados de productos locales, en que inyectando una cuota de tecnología
se han generado movimientos hacia el desarrollo económico. T
También se puede señalar que en algunos casos produce situaciones
negativas, por la dificultad de los territorios para insertase en el nuevo
modelo, mantenerse al día en los cambios tecnológicos y enfrentar la
competencia mundial.
Por este motivo se debe analizar muy bien la puesta en marcha de
políticas públicas, analizar caso a caso, concebir estrategias diferenciadas
según el dinamismo y potencial de desarrollo de los diferentes territorios y
regiones y no establecer una unificación de diagnostico.
Uno de los pasos vitales es identificar los territorios según sus
dinámicas sociales y económicas, su potencial endógeno, el nivel de
desarrollo tecnológico existente, el funcionamiento de sus sistemas urbanos
y redes de enlace, y su articulación con el entorno.
91
Al llevar a cabo este tipo de iniciativas se tendrá que asociar al
desarrollo material el bienestar de las personas, proteger los rasgos de la
identidad social del territorio, protegiendo el aspecto cultural e histórico y
fortaleciendo redes sociales que promuevan el desarrollo sustentable del
entorno natural en el que viven.
92
CAPÍTULO 3 SUPUESTOS BÁSICOS DE LA HIPOTESIS
3.1 Supuestos básicos
La planificación sirve para lograr el desarrollo territorial.
Según la teoría de sistemas el desarrollo armónico y
equitativo desde los territorios comunales, lograría un
desarrollo similar a nivel regional.
El PLADECO es el instrumento base para lograr el
desarrollo armónico y equitativo a nivel regional.
Los funcionarios municipales conocen las razones por las
que un PLADECO se utiliza o no.
La realidad organizacional de las municipalidades de la
región de Los Lagos es similar a la de las restantes
municipalidades del país.
Técnicas de estudio cualitativas, como el Focus Group,
permiten responder la hipótesis de esta investigación.
93
INDEPENDIENTES DEPENDIENTES
Escasez de Participación
ciudadana
CAPÍTULO 4: IDENTIFICACIÓN DE LA HIPÓTESIS
4.1 Identificación de hipótesis:
Dado que los funcionarios municipales conocen las razones por las
que un PLADECO se utiliza o no en sus respectivas municipalidades, y que
existen técnicas metodológicas de carácter cualitativas adecuadas para
acceder al discurso de estos funcionarios con respecto a la plausibilidad
instrumental del PLADECO, la hipótesis de trabajo a sugerir en este estudio
sería la siguiente:
Las principales causas de la baja aplicabilidad de los PLADECOS en
las comunas de la región de Los Lagos están determinadas por la escasez
de recursos humanos, económicos, y de participación ciudadana en esta
materia.
4.2 Identificación y relación entre variables.
a) Variable independiente: escasez de recursos humanos,
económicos, y de participación ciudadana.
b) Variable dependiente: aplicabilidad del PLADECO.
Escasez de Recursos
Humanos
Escasez de Recursos
económicos
Aplicabilidad del
PLADECO
94
c) Variables intervinientes:
El sistema económico neoliberal que rige al país.
La globalización.
La geografía.
4.3 Conceptualización de variables
1) Variable independiente: escasez de recursos humanos,
económicos, y de participación ciudadana.
El concepto escasez de acuerdo a la economía neoclásica, surge de
la interrelación entre las necesidades humanas y los recursos disponibles
para satisfacerlas. Se dice que hay escasez toda vez que, las necesidades
humanas por consumir bienes y servicios exceden a la cantidad que la
economía puede producir con los recursos disponibles, quedando
necesidades insatisfechas10
Recursos: Conjunto de elementos disponibles para resolver una necesidad
o llevar a cabo una empresa. Recursos naturales, hidráulicos, forestales,
económicos, humanos.11
Recursos Humanos: bajo el concepto administrativo se le denomina
recursos humanos al trabajo que aporta el conjunto de los empleados o
colaboradores en una organización12. Para efectos de esta investigación
este concepto abarcará tanto la calidad como cantidad de recursos
existentes en las municipalidades.
Recursos financieros: Son los recursos monetarios propios y ajenos con
los que cuenta la empresa, indispensables para su buen funcionamiento y
desarrollo, pueden ser:
10
Disponible en: http://es.wikipedia.org/wiki/Escasez 11
Disponible en: http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=recurso 12
Disponible en: http://es.wikipedia.org/wiki/Recursos_humanos
95
a. Recursos financieros propios, se encuentran en: dinero en efectivo,
aportaciones de los socios (acciones), utilidades, etc.
b. Recursos financieros ajenos; están representados por: prestamos de
acreedores y proveedores, créditos bancarios o privados y emisiones de
valores, (bonos).
Para este caso, se entenderá que son los recursos monetarios con los que
cuenta la municipalidad para mantener en funcionamiento el PLADECO.
Participación Ciudadana: El significado de este concepto en relación a la
hipótesis, tiene que ver con la escasez de intervención de los particulares en
actividades públicas de planificación de Desarrollo Local, en tanto portadores
de intereses sociales.
a) Variable dependiente: aplicabilidad del PLADECO.
El concepto aplicar según la DRAE13, significa: emplear, administrar o
poner en práctica un conocimiento, medida o principio, a fin de obtener un
determinado efecto o rendimiento en alguien o algo.
De acuerdo a lo anterior estimar que el PLADECO se está aplicando
toda vez que, en un municipio se pusiera en práctica un sistema de control
que a través de un registro actualizado constantemente, diera cuenta del
estado en que se encuentran los proyectos contenidos en los PLADECOS,
es decir un registro que pudiera determinar a través de indicadores el grado
de ejecución de un proyecto x, lográndose metas consistentes en el avance
de tales proyectos.
4.2.1.3 Operacionalización de las variables que se desean medir
Variable independiente: Escasez de recursos humanos,
económicos, y de participación ciudadana.
13
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=aplicar
96
A través de un Focus Group, se les preguntará a los asistentes cuales
son los factores o problemas que inciden en el funcionamiento del
PLADECO, luego se analizará si los factores que el alumno tesista propone,
se encuentran presentes en las respuestas de los participantes.
Variable dependiente: Aplicabilidad del PLADECO.
Para comprobar la veracidad de esta variable habría que saber
primeramente, a través de una encuesta a todos los municipalidades
¿Cuántos Planes de Desarrollo Comunal se encuentran vigentes hoy?, para
cerciorarse de que los PLADECOS se están utilizando realmente en la
práctica, se realizará un Focus Group con una muestra importante de
municipalidades, y se les preguntará si este instrumento se utiliza para la
planificación presupuestaria de los municipalidades. Podrían elegirse otros
instrumentos para medir la aplicabilidad del PLADECO, sin embargo se
elegirá el presupuesto municipal como área de estudio, debido a que ésta es
una de las herramientas de planificación anual más importantes del
municipio, y plausibles de ser concretadas en la práctica.
El criterio con que se medirá el nivel de aplicabilidad del PLADECO,
será según la escala de likert, en tres niveles 1 (alto), (medio) y (bajo).
Dividiendo los niveles en tres segmentos:
Una aplicabilidad alta indica que su uso puede resultar de utilidad
entre el 66% y 100% de las municipalidades. Si se tiene un valor medio
para este criterio, quiere decir que la técnica es aplicable en más del 33% de
las municipalidades y menos del 65%. Un valor bajo en este criterio, indica
que entre 33% y un 1% de los municipalidades, este instrumento es
aplicado.
97
CAPÍTULO 5 ENFOQUE METODOLÓGICO Y DISEÑO DE LA
INVESTIGACIÓN.
5.1. Tipo de investigación
La presente investigación utilizará todas las etapas que caracterizan
al método científico, los cuales se pueden resumir en el siguiente esquema
de acuerdo a lo descrito por Bello (1994):
Conforme al avance actual del trabajo, se ha cumplido con las etapas
1, 2, 3 y 4 de la investigación, dejando para el desarrollo del estudio los
siguientes ítems.
Este trabajo pretende conocer la situación actual de la planificación
del desarrollo local a nivel regional, bajo el supuesto de que una de las
causas del desarrollo desigual en la región, puede deberse a problemas en
la planificación del desarrollo local. Luego de conocer y describir la situación
Extender las conclusiones y generalizar los resultados
Establecimiento de las conclusiones – resultados de la investigación
Puesta a prueba o contraste de la hipótesis con la realidad
Diseño de la verificación de la hipótesis o del procedimiento a seguir como prueba
Imaginar consecuencias de la hipótesis
Respuesta probable al problema - hipótesis
Documentación y definición del problemas
Descubrimiento del problema de investigación
98
actual, si la hipótesis es comprobada, y el PLADECO sólo se hace para
cumplir con la ley, el estudio se abocará a responder el porqué de esta
situación.
Es por esto que la metodología científica para abordar la
investigación, será del tipo exploratorio y descriptivo.
Según Cazau (2002), una investigación es exploratoria cuando
nuestro conocimiento es tan vago e impreciso que nos impide sacar las más
provisorias conclusiones, sobre qué aspectos son relevantes y cuáles no.
Si bien han existido variados estudios de PLADECOS a nivel local, a
nivel regional son escasos, y si bien existen atisbos de investigaciones que
describen la cantidad de PLADECOS vigentes a nivel regional o nacional,
ningún estudio a nivel nacional se detiene a cuestionarse si estos
instrumentos, independientemente que se encuentren vigentes, se aplican
como instrumento de planificación y gestión o no.
Lo más cercano al estudio que se realizará se ha hecho en Argentina,
estudio que ha repensado cuales son las condiciones necesarias para que
un plan de desarrollo local sea exitoso, sin embargo no se detiene a definir el
estado en que estos se encuentran, y su aplicación en la realidad.
Siguiendo a Hernández, Fernández, Baptista (2001), los estudios
exploratorios en pocas ocasiones son estudios en sí mismos, por lo general
son tendencias que ayudan a conocer un fenómeno en sus primeras
dimensiones, lo que servirá como la puerta de entrada para otras
investigaciones más rigurosas. Lo que se está haciendo en este estudio es
abrir la discusión para analizar la problemática de la planificación del
desarrollo local en Chile.
Si bien este estudio por ser uno de los primeros en su especie, tiene
las características de exploratorio. No sólo se detiene a conocer el fenómeno
a investigar, sino también a describir como es y cómo se manifiesta el
fenómeno de la planificación del desarrollo local a nivel regional, y cuáles
99
son sus características. Esto significa que se pasará de un estudio
exploratorio a uno descriptivo.
Sánchez y Reyes, (2002), mencionan que una investigación es
descriptiva cuando pueden responder a las siguientes cuestiones:
1. ¿Qué es? (orientado a buscar correlatos).
2. ¿Cómo es? (orientado a la identificación de propiedades o
características).
3. ¿Dónde está? (orientado a precisar el tiempo).
4. ¿Cuándo ocurre? (orientado a identificar la composición de un
fenómeno)
5. ¿Cómo están sus partes? (orientado a identificar su configuración o si
están interrelacionadas).
6. ¿Cuántos? (orientado a identificar cantidad).
5.2 Diseño de la investigación
El diseño de la investigación es del tipo no experimental, pues esta es
la que se realiza sin manipular deliberadamente las variables. Es decir, se
trata de una investigación donde no se hace variar intencionalmente las
variables independientes. El objetivo de la investigación requería la
observación del fenómeno tal y como se manifestaba en su contexto natural,
para después proceder a analizarlo.
Población y muestra
El universo perteneciente al área de investigación son todos los jefes
de la Secretaría de Planificación Comunal o de la Dirección de Obras,
encargados de la planificación del desarrollo comunal, pertenecientes a
todos los municipalidades de la región de Los Lagos de Chile.
100
Para conocer el estado de vigencia de los PLADECOS se realizará
una encuesta a todas las municipalidades de la región.
Mientras que para cumplir con los otros objetivos de investigación,
utilizándose el Focus Group como instrumento de estudio, la población a
intervenir será el 40% de la población, que corresponde a más de la tercera
parte, siendo la muestra de 12 de un total de 30 municipalidades. Cualquier
aplicación de instrumento que contemple una muestra sobre el orden del
10% de la población a intervenir, tiene un grado de confiabilidad superior al
5%, como esta refleja el 40% no se hace necesario realizar el cálculo de
confiabilidad. La técnica que utilizada para seleccionar los municipalidades a
estudiar, es el muestreo aleatorio simple.
5.3 Fuentes de recolección de información.
Las fuentes de información primaria se obtuvieron
directamente de informantes claves. Se consideran Informantes Clave
las personas que, por su trabajo o conocimiento sobre el PLADECO,
puedan aportar información relevante para la investigación, dentro de
estos cuentan: jefes de las Secretarías de Planificación de los
Municipalidades, autoridades y profesionales del Gobierno Regional,
expertos relacionados con la formulación e implementación del
PLADECO provenientes de instituciones como el Ministerio de
Planificación y Cooperación (MIDEPLAN), de la Subsecretaría de
Desarrollo Regional (SUBDERE) y de la agencia DEUTSCHE
GESELLSCHAFT FÜR TECHNISHCHE ZUSAMMENARBEIS (GTZ).
En cuanto a las fuentes de información secundaria a las que se
recurrió para la elaboración del Marco teórico fueron las fuentes
bibliográficas disponibles en bibliotecas, libros, revistas, documentos
impresos; Internet; y trabajos de investigación realizados en las aulas de
clases durante el periodo de estudios de la alumna tesista.
101
5.4 Técnica e instrumentos de recolección de información.
Las técnicas e instrumentos utilizados son: el análisis de documentos, la
observación directa, encuestas telefónicas, siendo los instrumentos
principales para la investigación, la entrevista a actores clave y el Focus
Group.
La Entrevista
La entrevista es una conversación entre dos personas, un
entrevistador y un informante, dirigida y registrada por el entrevistador
con el propósito de favorecer la producción de un discurso continuo y
con una cierta línea argumental sobre un tema definido en el marco de
una investigación, siendo por tanto una narración conversacional, creada
conjuntamente por el entrevistador y el entrevistado (constructo
comunicativo), que contiene un conjunto interrelacionado de estructuras
que lo definen como objeto de estudio14.
Este tipo de proceso comunicativo permite al investigador extraer
información de una persona, que se halla contenida en las
representaciones asociadas a los acontecimientos vividos por el
entrevistado15, pretendiendo de esta manera “la recolección de un
conjunto de saberes privados, la construcción del sentido social de la
conducta individual o del grupo de referencia de ese individuo”16, siendo
esto último esencial para el desarrollo de nuestro análisis.
Su utilidad está dada, por el hecho de permitir obtener información de
tipo pragmático, en cuanto al cómo los sujetos diversos actúan y
reconstruyen el sistema de representaciones sociales en sus prácticas
individuales. Asimismo, “el empleo de la entrevista presupone que el
14 Delgado, J. & Gutierrez, J. “Métodos y técnicas cualitativas de investigación en Ciencias
Sociales”. Madrid, (1995). 15
Ibid. 16 (Op.Cit, p.228)
102
objeto temático de la investigación, sea cual fuere, será analizándola
través de la experiencia que de él poseen cierto número de individuos
que a la vez son parte y producto de la acción estudiada, ya que el
análisis del narrador es parte de la historia que se narra”17.
El Focus Group
También conocido como grupo focal, o sesiones de grupo, es una de
las formas de los estudios cualitativos, consiste en seleccionar a un grupo
de personas generando una discusión libre y guiada sobre algún tema
para indagar acerca de actitudes y reacciones frente a un producto,
servicio, concepto, publicidad, idea o empaque. Las preguntas son
respondidas por la interacción del grupo en una dinámica donde los
participantes se sienten cómodos y libres de hablar y comentar sus
opiniones.
Se seleccionó esta técnica debido a que es la más adecuada para
detectar deseos y necesidades de una población. Esta herramienta
también da información invaluable acerca del potencial de un concepto
y/o producto en el entorno.
Con la aplicación del Focus Group, se pretende recabar información
de primera mano, en este caso a través de las opiniones y percepciones
de personas que ponen en marcha el plan de desarrollo comunal en las
municipalidades de la región de Los Lagos o que tienen un papel
relevante en este proceso.
El valor principal de un Focus Group, se logra de la interacción de la
dinámica de grupo, es decir la idea de que la respuesta de una persona
es capaz de convertirse en estímulo para otra, con lo que se genera un
17 Delgado, J. & Gutierrez, J. “Métodos y técnicas cualitativas de investigación en Ciencias
Sociales”. Madrid, (1995).
103
intercambio de respuestas con mejores resultados que si las personas del
mismo grupo hubiera hecho su contribución de forma independiente.
¿Cómo funciona el Focus Group?
Uno o varios moderadores presentan a los participantes escenarios o
problemas, y uno o más observadores toman notas de la discusión e
interacción resultante. Si se emplean preguntas, estas tienden más a ser
herramientas para guiar la discusión, buscar mayor detalle, o fomentar la
exploración de tópicos relacionados.
5.5 Procedimientos de recolección de datos.
Para analizar la situación actual de los PLADECOS y los obstáculos
que confluyen en su cumplimiento, y la realización de una propuesta
para su fortalecimiento se realizó el siguiente procedimiento:
1º Se hizo lectura y análisis de los documentos relacionados al tema.
2º Se procedió a conocer la situación actual del PLADECO a nivel
regional, donde se utilizaron distintas técnicas y fuentes de información.
Primeramente para conocer el estado de vigencia de los PLADECOS se
procedió a realizar una encuesta telefónica y vía e-mails. Luego la idea
era conocer si los PLADECOS servían o no, es decir si se utilizaban en
los municipalidades en que porcentaje y conocer cuáles eran los
obstáculos elementales para su funcionamiento. Para esta etapa se
utilizó la técnica del Focus Group, para esto se convocó a una muestra
representativa de la población correspondiente al 33% y la selección fue
aleatoria. A los convocados se les pidió que en forma individual
respondieran en forma escrita a las preguntas que concluirían el objetivo
de esta investigación, luego de aquellos se les pidió que se juntaran en
104
grupos de tres a cuatro personas y se les pidió que discutieran y
realizaran respuestas conjuntas a las mismas preguntas, de manera de
poder encontrar contribuciones a las respuestas ya obtenidas.
3º Con el fin de contrastar y complementar la información obtenida,
acerca de la utilización de este instrumento, y también para conocer
quienes comparten la responsabilidad de que este proceso se lleve a
cabo tanto en el ámbito local como regional y de qué manera apoyan o
obstruyen su funcionamiento, se recurrió a la a la lectura de la ley y a la
entrevista de actores claves.
4º Finalmente se analizaron los factores críticos que intervienen en el
funcionamiento del PLADECO, y en base a estos se proponen
lineamientos o prioridades estratégicas y una propuesta para su
fortalecimiento.
105
PARTE III. ANÁLISIS Y DISCUSIÓN DE LOS
RESULTADOS.
106
CAPÍTULO 6 COMPROBACIÓN DE OBJETIVOS, ANÁLISIS DE
RESULTADOS Y CONCLUSIONES
La presente investigación ha tenido como objetivo central describir el
estado actual del PLADECO a nivel regional, con la finalidad de comprobar
su utilización, definiendo los factores críticos que intervienen en la
problemática, y realizar una propuesta para su fortalecimiento. Para tal
efecto, se llevo a cabo una estrategia de investigación sustentada en
revisión bibliográfica y de antecedentes generales, a la vez se realizó una
encuesta por e-mail y telefónica a todos los municipalidades de la región, se
realizó un Focus Group a representantes de 12 municipalidades de la región
y finalmente se realizaron entrevistas a actores relacionados con el estudio.
En términos generales, el estudio se orientó a responder las
siguientes preguntas:
1 ¿Existen problemas en la aplicabilidad de los instrumentos de
planificación de desarrollo local en la región, es decir se utilizan en la
práctica estos instrumentos?
Para responder esta pregunta, se procederá a conocer cuántos
PLADECOS se encuentran vigentes a la fecha y luego de esto, aunque los
PLADECOS se encuentren vigentes o no, la idea será saber si estos han
sido o están siendo aplicables en las municipalidades:
1.1.- ¿Cuántos Planes de Desarrollo Comunal se encuentran vigentes hoy?
1.2.- Independientemente de su vigencia, el PLADECO se aplica en la
práctica, si utilizáramos un instrumento de planificación municipal como
muestra para saber si se utiliza en base al PLADECO, se podría deducir su
aplicabilidad, siendo el presupuesto municipal uno de los instrumentos más
importantes dentro de los municipalidades, en este sentido la pregunta sería
¿El PLADECO se está utilizando en los municipalidades como instrumento
para las planificaciones presupuestarias anuales?
107
2.- En el caso de que existiera baja aplicabilidad en el PLADECO ¿porque
ocurre esto?, es decir ¿cuáles son los factores que intervienen en el
problema?
Basándose en la pregunta principal, y en los antecedentes generales
que arrojaba el estudio, que presumían una baja aplicabilidad del PLADECO,
se desarrolló la siguiente hipótesis de estudio:
Las principales causas de la baja aplicabilidad de los PLADECOS en
las comunas de la región de Los Lagos están determinadas por la escasez
de recursos humanos, económicos, y de participación ciudadana en esta
materia.
De la revisión de antecedentes, la revisión bibliográfica, las
encuestas, el Focus Group y las entrevistas a actores claves relacionados
con este estudio, es posible obtener diversos resultados a las preguntas
planteadas.
A continuación, se presenta la comprobación de objetivos, en base a los
instrumentos utilizados para la región de Los Lagos en el año 2007 y 2008:
108
1. COMPROBACIÓN DE OBJETIVOS
1.1 Comprobación de objetivo específico 1.1:
Conocer el Estado de Vigencia de los PLADECOS
Para conocer el estado de vigencia de los PLADECOS la alumna
tesista, a través del Departamento de Municipios del Gobierno Regional,
realizó una encuesta a los funcionarios encargados del área de planificación
del desarrollo de la comuna, de todas las municipalidades de la región de
Los Lagos, vía telefónica y por e-mails, en noviembre del 2007.
El presente gráfico presenta el estado de vigencia de los PLADECOS,
clasificando las comunas de acuerdo a la provincia y al año de
vencimiento de la vigencia del instrumento.
PROVINCIA DE OSORNO
SIN PLADECO O NO VIGENTE
VIGENTE AL 2007
VIGENTE AL 2008
VIGENTE AL 2009
VIGENTE AL 2010
OSORNO x SAN PABLO x18 PUYEHUE x PUERTO OCTAY
x
PURRANQUE x RÍO NEGRO x
S.J. DE LA COSTA
x19
.
18
El PLADECO contó con la colaboración de alumnos en práctica de la ULA. De acuerdo al SECPLAN de este municipio, este no se ocupa como instrumento de planificación, pues arroja información en forma general y muy ambigua, lo que indica que la presupuestación del plan plurianual de inversiones no fue clara. 19
La consultora nunca entregó el PLADECO.
109
PROVINCIA DE LLANQUIHUE
SIN PLADECO O NO VIGENTE
VIGENTE AL 2007
VIGENTE AL 2008
VIGENTE AL 2009
VIGENTE AL 2010
PUERTO MONTT
PUERTO VARAS
x
COCHAMÓ20
x CALBUCO x MAULLÍN x LOS MUERMOS
x21
FRESIA x
LLANQUIHUE x
FRUTILLAR x
PROVINCIA DE PALENA
SIN PLADECO O NO VIGENTE
VIGENTE AL 2007
VIGENTE AL 2008
VIGENTE AL 2009
VIGENTE AL 2010
CHAITÉN x HUALAIHUE x FUTALEUFÚ x
PALENA x
PROVINCIA DE CHILOÉ
SIN PLADECO O NO VIGENTE
VIGENTE AL 2007
VIGENTE AL 2008
VIGENTE AL 2009
VIGENTE AL 2010
CASTRO x ANCUD x QUEMCHI x
DALCAHUE x CURACO DE VÉLEZ
x
QUINCHAO x22
PUQUELDÓN x CHONCHI x QUEILÉN x QUELLÓN x
Como se puede observar en los gráficos, sólo 15 de las 30 comunas
de la región contaban con un Plan de Desarrollo Comunal vigente; de las 15
El PLADECO se hizo el año 1997 con 10 años de horizonte es decir con vencimiento para el 2008, sin embargo el PLADECO debería durar 4 años por lo cual se encontraría vencido. 20
Realizado con financiamientos del PROFIM Nº 2, no fue terminado por la consultora. 21
El PLADECO contó con la colaboración de un alumno en práctica de la ULA, comenzó a elaborarse el 2004, luego de tres intentos fallidos anteriores y terminó el 2006, la demora se debió a dificultades en la formación del equipo de trabajo, no obstante a la fecha el PLADECO aún no ha sido aprobado por el concejo municipal. 22
El PLADECO está en vías de ser aprobado por el concejo municipal.
110
restantes, 12 se encontraban sin poder elaborar su PLADECO, 2 fueron
intervenidas por consultoras que nunca entregaron el PLADECO, y la otra
estaba en espera de la aprobación por el concejo.
1.2 Comprobación de objetivo específico 1.2:
Comprobar la aplicabilidad práctica del PLADECO en el ámbito
local
Para comprobar la aplicabilidad práctica del PLADECO en el ámbito
local, se seleccionó uno de los instrumentos de planificación que por su
utilidad práctica, llega a ser uno de los más importantes dentro de los
municipalidades, el presupuesto municipal anual, en este caso la pregunta a
responder es ¿el PLADECO se está utilizando en los municipalidades como
instrumento para las planificaciones presupuestarias anuales?
El instrumento utilizado para resolver esta interrogante fue el Focus
Group, el cual contempló una muestra perteneciente a los funcionarios
encargados del área de planificación del desarrollo de la comuna de 12
municipalidades de la región de Los Lagos, además participan como actores
claves, profesionales del Gobierno Regional, expertos relacionados con la
PLADECO vigente
50%
PLADECO no vigente
50%
Estado de vigencia del PLADECO
111
formulación e implementación del PLADECO provenientes de instituciones
como el MIDEPLAN y la SUBDERE.
Las respuestas que se obtuvieron del Focus Group fueron las
siguientes:
Cuando se les pregunta a las municipalidades si el PLADECO sirve
como instrumento de planificación presupuestaria, el 22% responde que si
sirve, mientras que el 63% responde que no lo utiliza y el 15% no saben o no
responde. Es decir un total de 78% de la población muestral, o no está
utilizando el PLADECO o no sabe o no responde respecto a su utilización.
Situación grave, pues bien este instrumento es el rector del municipio por
cuanto debiera de ser de conocimiento general su utilización.
Si 22%
No 63%
No sabe o no responde
15%
¿El PLADECO sirve como instrumento de planificación presupuestaria?
1) El PLADECO sirve como instrumento de planificación presupuestaria: %
Si 22
No 63
No sabe o no responde 15
112
Lo anterior demuestra que la aplicabilidad de estos instrumentos es
baja, ya que sólo cerca de la cuarta parte de las municipalidades lo estaría
utilizando, siendo estos últimos, en su mayoría quienes tienen recursos
presupuestarios para hacerlo. En cuanto a los que no tienen recursos
presupuestarios para implementar los proyectos de su PLADECO,
difícilmente pueden llevarlos a la práctica, ya que estos proyectos dependen
de la aprobación de las instituciones dependientes del Gobierno Central,
quienes generalmente no priorizan los proyectos contemplados en los
PLADECOS, para la distribución de recursos.
1.3 Conclusiones en torno a la comprobación de objetivo
específico 1.1 y el 1.2:
Comprobar el estado de vigencia v/s comprobar la aplicabilidad
práctica del PLADECO en el ámbito local
Como se pudo observar, sólo 15 de las 30 comunas de la región
contaban con un Plan de Desarrollo Comunal vigente; es decir sólo el 50%
de PLADECOS se encuentra actualizado. Sin embargo, cuando se
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
PLADECOS vigentes Pladecos que los municipiosaplican en sus prácticas
Vigencia v/s Aplicabilidad
Series1
113
quiere conocer su aplicabilidad en la práctica de las municipalidades, sólo el
22% lo utiliza en las prácticas presupuestarias del municipio.
Al analizar estas diferencias en términos de porcentajes, podemos
darnos cuenta que cuando el Gobierno pregunta a los municipalidades
cuantos PLADECOS se encuentran actualizados, sólo puede conocer su
estado de vigencia, pues una cosa significa mantener actualizado el
instrumento, y otra cosa muy distinta es que este se aplique en la realidad
diaria de la gestión municipal, ejemplo de esto es que del 50% de
PLADECOS vigentes, sólo el 22% por ciento lo aplique.
.
1.4 Comprobación de objetivo específico 1.3:
Definir los factores críticos que intervienen en la problemática
En este punto donde ya se comprueba la baja aplicabilidad del
PLADECO, lo que quedaría es reconocer cuales son los factores que
influyen en la problemática:
2) Mencione el principal problema para elaborar y evaluar el PLADECO: %
Falta un equipo técnico consolidado 26
Escasa representatividad ciudadana, Plan asumido sólo por el municipio 20
Escasez de tiempo o profesionales para elaboración y actualización 16
Escaso interés de los actores políticos 10
Falta de capacitación de los funcionarios municipales 10
Escasa relación de recursos de inversión a postular con los proyectos expuestos en el PLADECO
8
Escasez de recursos financieros y apoyo técnico del gobierno 4
Escasa participación del sector privado 2
Falta fluidez de información 2
No sabe o no responde 2
114
Los principales problemas que aluden las municipalidades, para la aplicación
práctica del PLADECO se relacionan con los siguientes factores:
El mayor problema se concentra en la falta de un equipo técnico
consolidado con un 26%. Luego secundándole en orden de importancia, el
20% opina que le afecta principalmente la falta de representatividad
provocada por la baja participación ciudadana, lo que implica que este sólo
sea asumido por el municipio, reduciéndose en variadas ocasiones sólo al
encargado de elaborarlo. El 10% sufre de escasez de tiempo o profesionales
tanto para elaborarlo como para actualizarlo, situación que se agrava en
municipalidades que poseen un solo profesional en la SECPLAN. Otro 10%
Faltan equipos técnicos para su
consolidación 26%
Falta de representatividad
, Plan asumido sólo por el municipio
20%
Escasez de tiempo para
elaboración y actualización
16%
Escaso interés de los actores
políticos 10%
Falta de capacitación
10%
Escasa relación de los
recursos de inversión a
postular con los proyectos
del Plan 8%
Faltan recursos financieros y
apoyo técnico del Estado
4%
Escasa participación del
sector privado 2%
Falta fluidez de
la informació
n 2%
No sabe o no responde
2%
Principales problemas para elaborar y evaluar el PLADECO
115
alude a la falta de interés que tienen los actores políticos para que estos se
ejecuten. Otro 10% de los participantes menciona que la falta de
capacitación para elaborar y evaluar los PLADECOS ha influido
notoriamente en su aplicación. El 8% de los participantes alude a que
interfiere en la aplicabilidad de este instrumento la escasa relación que hay
entre los proyectos contenidos en el plan y los recursos de inversión a
postular existentes, debido a que las planificaciones presupuestarias de los
sectores públicos regionales se focaliza esencialmente en las decisiones
presupuestarias dirigidas por el nivel central más que por las necesidades
expuestas por los municipalidades en sus planes. Esto explicaría porque la
intervención de los PLADECOS en los municipalidades sólo es factible a
nivel de presupuesto con ingresos propios, y el que las autoridades políticas
comunales compitan en una carrera desenfrenada por ganar proyectos de
acuerdo a los recursos de inversión postulables que encuentren, más que a
interesarse en planificar y evaluar cuales son los proyectos pertinentes para
el desarrollo de la comuna. El 4% menciona la falta de recursos financieros y
apoyo técnico del Gobierno Regional y Central. El 2% indica la escasa
participación del sector privado en los talleres de planificación. Otro 2%
revela que existe falta fluidez de la información tanto del nivel regional hacia
el comunal respecto a estadísticas, fondos concursables, y datos
actualizados, como también en el mismo municipio. Finalmente un 2% no
sabe o no responde.
116
1.5 Los factores críticos que intervienen en la problemática
Los problemas principales para que el PLADECO sea aplicado dentro
de los municipalidades tienen que ver con los factores críticos que permiten
que el PLADECO pueda elaborarse y actualizarse exitosamente o no, desde
esta perspectiva y según los antecedentes encontrados, si pudieramos
sintetizar o agrupar y clasificar los Factores que influyen en el
funcionamiento del PLADECO, estos serían:
1.5.1 Factor Coordinación y comunicación
Se observa la ausencia de un sistema de planificación regional visible y
compartido entre los distintos servicios, que funcione en forma
integrada y sincronizada, lo anterior se manifiesta en la
descoordinación que se produce en la etapa de formulación de cada
uno de los instrumentos y en la falta de consideración por parte de los
sectores o servicios de que son parte de un sistema mayor o menor al
que deben ser funcionales, a la vez no existe un ente responsable de
visar técnicamente que el respectivo instrumento se enmarque, en los
lineamientos estratégicos regionales, o en la planificación territorial
vigente. Esto provoca que la formulación, ejecución y control de los
instrumentos de planificación regional se realice en forma desarticulada
y de manera poco pertinente, lo que afecta directamente en la
implementación de los PLADECOS.
La falta de coordinación y de diálogo entre los distintos instrumentos
de planificación públicos y de los servicios que los administran,
provoca que la intervención de los PLADECOS en las
municipalidades sólo sea factible a nivel de presupuesto con ingresos
propios. Como la mayoría de las municipalidades depende
exclusivamente del Gobierno Regional y Central para realizar los
proyectos propuestos en el plan, al no ser consideradas sus
demandas, el ejercicio se vuelve estéril y genera poco interés en la
ciudadanía y los funcionarios municipales.
117
La sectorización y la toma de decisiones en forma centralizada y
unidireccional se revela como una de las grandes causas de los
problemas anteriores.
Existe escaso conocimiento por parte de las autoridades políticas y la
ciudadanía de los beneficios que trae la planificación del desarrollo
local.
Se identifica un amplio desconocimiento del Plan de Desarrollo
Comunal: muchas veces no lo conoce ni el municipio, menos la
comunidad.
1.5.2 Factor Recursos humanos: Este factor se puede dividir en dos
áreas, por un lado la que tiene que ver con la cantidad y por otro,
el que tiene que ver con la calidad de los recursos humanos.
Cantidad de Recursos Humanos:
Escasez de profesionales para confeccionar, evaluar, hacer
seguimiento y/o actualizar estos instrumentos (planta de
profesionales muy pequeña con muchas responsabilidades de
distinta índole en municipalidades de igual tamaño). Las
SECPLAN son las encargadas de llevar a cabo esta labor,
quienes, por lo general, revelan una notable escasez de
profesionales (en algunas municipalidades se componen de una
persona solamente).
Calidad de los Recursos Humanos:
Gran parte de las consultoras que han trabajado en la elaboración
del PLADECO han entregado el trabajo redactado, sin haber
capacitado a los funcionarios para que puedan rehacerlo,
actualizarlo, evaluarlo, siquiera para entenderlo.
Falta Capacitación en los SECPLANES para elaborarlo y
evaluarlo.
118
1.5.3 Factor Participación Ciudadana:
El PLADECO tiende a no hacerse de manera participativa, menos a
evaluarse de esa manera, lo que le resta representatividad como
instrumento.
Esto se debe por una parte es muy difícil hacer y evaluar un
PLADECO participativo en las ciudades que poseen un gran
porcentaje de ruralidad (La población rural es de 338.756 personas,
representando el 31.5% de la población total regional23), debido a las
grandes distancias que hay que recorrer y a lo costoso que resulta el
transporte (avión, lancha, movilización propia).
Por otra parte se identifica una baja motivación por parte de la
comunidad y de los actores claves del PLADECO por participar en su
elaboración. A los empresarios no les interesa participar en las
reuniones. La comunidad le otorga una escasa importancia y posee
poco conocimiento del instrumento. Al mismo tiempo falta la
motivación suficiente por parte de las autoridades políticas locales por
elaborar, conocer y evaluar el plan. La razón principal de esta falta de
motivación, proviene de que el Estado adolece de la flexibilidad
necesaria para corresponder a las demandas reales expuestas a
través de este instrumento, y por lo general presenta una oferta de
recursos en proyectos de inversión que no se condice con lo expuesto
en los PLADECOS, invalidando los esfuerzos invertidos en su
confección, lo que termina desmotivando a sus participantes.
23 www.subdere.gov.cl/1510/propertyvalue-24689.html
119
1.5.4 Factor Financiamiento:
El factor financiamiento tiene que ver con la dificultad existente,
tanto para elaborarlo como para implementarlo:
Financiamiento para elaborarlo: existe escasez de recursos en las
municipalidades para su elaboración, situación que se agrava en las
municipalidades que dependen exclusivamente del Gobierno Regional
y Central en materias financieras. Las municipalidades de la región
dependen como promedio en un 61,1% del FCM. Lo que indica en su
generalidad, que difícilmente alcanzan a solventar los gastos básicos
requeridos por la comuna, situación que se agrava a medida que
aumenta su dependencia del FCM.
Financiamiento para implementarlo: Los recursos necesarios para
llevar a cabo las obras necesarias para las comunas, no se condice
con los recursos existentes en los municipalidades. Las necesidades
en cuanto a infraestructura y de orden social, son demasiado
costosas y complejas en relación con los recursos que generan las
municipalidades como para poder darles solución. Es por esto que las
municipalidades dependen necesariamente de los recursos externos
provenientes del Gobierno Regional y Central para financiarlas. Sin
embargo, como los recursos sectoriales ya vienen priorizados desde
el centro, estas obras difícilmente pueden ejecutarse.
1.6 Comprobación de la hipótesis
Según los antecedentes anteriores se concluye que el 63% de las
municipalidades no está aplicando los PLADECOS en sus presupuestos y el
15% no sabe o no responde respecto a su aplicación. Es decir un total de
78% de la población muestral, o no está utilizando el PLADECO o no sabe o
no responde respecto a su utilización, reduciéndose el proceso de
elaboración a meras actualizaciones cada cuatro años, lo que convierte a
éste, en un papel más dentro de los registros del municipio, quedando
120
relegado el futuro de la comuna a la suerte y al instinto de la autoridad del
momento.
Sólo el 22% estaría aplicando este instrumento, por cuanto su
aplicabilidad sería baja de acuerdo a los criterios de medición planteados en
la hipótesis.
En cuanto a la comprobación de la hipótesis, se acepta, porque se
demostró que existe escasez de recursos humanos, financieros y de
participación ciudadana. Sin embargo es un hallazgo para esta investigación,
descubrir que también incide en la obsolescencia del uso de este
instrumento, la escasa relación que hay entre los recursos de inversión a
postular y los proyectos expuestos en el Plan, esto podría dilucidar en mayor
grado la problemática de la aplicación de los PLADECOS, pues la
intervención del PLADECO en los municipalidades en la mayoría de los
casos sólo es factible a nivel de presupuesto con recursos propios, por falta
de coordinación entre municipalidades y servicios públicos, debido a que la
mayoría de estos se encuentran sectorizados y centralizados.
En otras palabras, cuando las municipalidades van con sus PLADECOS
debajo del brazo a los Servicios Públicos, para que estos los apoyen en la
implementación de sus proyectos, en estos prevalecerán las iniciativas
mandatadas desde el centro, antes que las necesidades específicas de las
comunas de la región, aunque estas últimas sean más atingentes. Esto
provoca que las municipalidades dejen de lado sus planificaciones, por tratar
de absorber los recursos que oferta el Gobierno Regional y Central sin
priorizar los proyectos que realmente necesitan.
Por otro lado, se puede deducir que a nivel sectorial, no se consideran
mayormente los proyectos contenidos en los PLADECOS, lo que implica que
estos instrumentos no tienen impacto en las instituciones públicas
regionales, ya sea tanto en la elaboración de sus planificaciones
presupuestarias, como en la dotación de recursos a los municipalidades vía
presentación de proyectos a través de los fondos concursables. Puede
121
mencionarse además, un comportamiento pasivo respecto de las decisiones
de inversión del poder central, característica común de los países
centralizados.
La falta de Interés de los servicios públicos, para implementar los
PLADECOS, genera a su vez baja motivación en los actores políticos y
económicos, municipalidades y en los ciudadanos, no se interesan en
participar en la elaboración de instrumentos que difícilmente se
implementaran.
Además, se observa una notable preocupación en las autoridades
políticas, por no generar expectativas falsas en la ciudadanía, por cuanto se
tiende a bajar el perfil a la realización de escenarios de planificación,
evaluación y participación ciudadana.
Además, se verifica la ausencia de un sistema de planificación regional
que funcione en forma integrada y sincronizada, lo que provoca la
formulación, ejecución y control de los instrumentos de planificación regional
en forma desarticulada y poco pertinente.
122
CAPÍTULO 7 PROPUESTAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE
LOS PLADECOS BASADAS EN LOS FACTORES CRÍTICOS
ENCONTRADOS
De los factores críticos que inciden en el proceso de elaboración y
evaluación del PLADECO encontrados en el estudio, se han ideado diversas
propuestas, unas de solución a corto plazo, y otras de mayor complejidad,
las que se describen en el presente apartado:
1. Propuestas en torno al factor coordinación y comunicación
En lo que respecta a la ausencia de un sistema de planificación
regional: Se requiere que este funcione en forma integrada y
sincronizada. Existen dos perspectivas para entender la forma en que
se toman las decisiones de planificación. La tradicional que contempla
las directrices de decisión tomadas desde “arriba hacia abajo”,
haciéndolas converger desde el centro del Estado hacia las comunas, y
la otra tendría que ver con una propuesta de visión más
descentralizada, es decir desde “abajo hacia arriba”, desde las
comunas hacia el Gobierno Central.
o Visión tradicional: está visión propende a observar la coordinación
de la planificación desde el centro del Gobierno, a través de la
Políticas Públicas Nacionales, hacia las comunas, siendo las
comunas quienes tienen que adaptar sus PLADECOS a las
Políticas Nacionales y Regionales.
o Visión descentralizada: Esta visión, propone solucionar el
problema de coordinación desde una perspectiva descentralizada,
mirando la planificación desde abajo de la pirámide hacia arriba,
desde los PLADECOS hacia la políticas públicas regionales y
nacionales. De acuerdo a esta visión, las planificaciones
comunales proponen su desarrollo, las instituciones regionales
123
adaptan sus planificaciones de acuerdo a las demandas
comunales, el Gobierno Central adapta sus políticas públicas a las
demandas regionales.
Cualquier esfuerzo por aumentar el interés en la comunidad y
en los actores políticos comunales, será mermado, si no existen
recursos en las municipalidades, ni capacidad de acción para poder
llevar a cabo los proyectos prediseñados. Cuando el nivel central
es el que decide qué tipo de proyectos se llevarán a cabo a nivel
comunal, sin ninguna ingerencia del municipio, gran cantidad de los
proyectos contenidos en el PLADECO se pierden. Al aumentar la
autonomía en las municipalidades y en los Gobiernos Regionales
para decidir cómo se ocuparán los recursos, aumenta la capacidad
de dar una respuesta oportuna y focalizada a la comunidad y su
entorno.
Si bien, esta propuesta no es factible en un Gobierno Unitario y
Centralizado, resulta pertinente para promover los avances en el
proceso de descentralización, comenzar a mirar desde esta
perspectiva el nacimiento de las políticas públicas.
Es clave para la coordinación de instrumentos de planificación y por
ende para la implementación de los PLADECOS, la interconexión
entre los planes de desarrollo comunal y los demás instrumentos de
planificación a nivel regional. Para que este objetivo sea efectuado, se
visualizan dos vías de acción. Una por medio de la interlocución de
los actores claves, públicos y privados. Otra, a través de la
generación y difusión de servicios informáticos que permitan
interconectar las necesidades territoriales recogidas desde los
PLADECOS, con las instituciones que poseen fondos de inversión.
Para el escaso conocimiento respecto de los beneficios que
involucra la planificación del desarrollo local: Sería óptimo
potenciar el trabajo en talleres de capacitación referidos al tema, de la
124
misma forma como MIDEPLAN lo hace con las capacitaciones en
evaluación y elaboración de proyectos, más aún, estas podrían ser
impartidas conjuntamente. Además de homologarse con cualquier
otro servicio que imparta talleres asociados al tema.
En lo que concierne al desconocimiento en la municipalidad y en
la comunidad sobre al Plan de Desarrollo Comunal, éste se
resolvería en gran parte, en la medida que la ciudadanía participe en
la elaboración y evaluación del plan.
2 Propuestas referidas al factor recursos humanos:
Respecto a la escasez de Recursos Humanos municipales: Como
la contratación de más especialistas en el corto plazo no es factible
por falta de recursos, se sugiere la generación de competencias
transversales de planificación en todas las áreas de la municipalidad,
pues no es sólo la SECPLAN la que efectúa acciones de
planificación, todas las áreas del municipalidad son las encargadas de
generar su propias líneas de desarrollo, objetivos y metas, y a la vez
evaluar su cumplimiento.
En relación a la necesidad de calificación de las competencias
de los recursos humanos: La mejor forma de potenciar la
calificación de las competencias requeridas para quienes elaboran y
evalúan los PLADECOS, es a través del fortalecimiento de sus
capacidades y de la consolidación de equipos permanentes de trabajo
para la gestación del PLADECO. Para todos efectos, se trata de dejar
las competencias instaladas para la realización de eventos futuros de
planificación, seguimiento y evaluación.
125
3. Propuesta en lo que respecta al factor Participación Ciudadana:
Respecto a la escasez de Participación Ciudadana: Para que el
PLADECO se haga de una manera más participativa y genere mayor
representatividad, validándose ante los instrumentos de planificación
existentes en niveles superiores a los locales, se requiere que tanto el
diagnóstico como la evaluación se validen de manera participativa.
4. Propuestas para el factor financiamiento:
De acuerdo a la dificultad de financiamiento para elaborarlo:
Como en la mayoría de los municipalidades existe escasez de
recursos para su elaboración, se considera importante que
instituciones como el Gobierno Regional, la SUBDERE, y/o
MIDEPLAN apoyen este proceso, no sólo con recursos financieros,
sino también con el asesoramiento de recursos humanos.24
Como se describió en el marco teórico, la Ley 18.989, que crea
el Ministerio de Planificación y Cooperación, en su artículo 5º letra
f, la ley 19.175 que crea el Gobierno Regional, en su artículo 21º
inciso 2º, y el DFL-1-18359, que traspasa y asigna funciones a la
Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo, es función
de estos organismos, asesorar y apoyar los procesos de planificación
comunal, en el logro de su desarrollo.
En referencia a la falta de financiamiento para implementarlo:
Una forma práctica de dar solución al problema de financiamiento en
el corto plazo, es generar un sistema de planificación regional a cargo
de la División de Planificación Regional. Las municipalidades podrían
24
Actualmente, gracias a la investigación realizada y presentada a través del GORE (lugar donde el alumno ha realizado la práctica) a la SUBDERE, se está trabajando una propuesta de financiamiento entre el GORE y la SUBDERE mediante un convenio de cooperación, para los municipios que requieran actualizar su PLADECO.
126
seleccionar un número determinado de propuestas que consideren
según ellos, de mayor envergadura, y concordarlas con el Gobierno
Regional a través de la División de Planificación Regional, la que
podría incorporar estas propuestas en el plan regional para su
implementación a través de los fondos de inversión del Gobierno
Regional. Los otros proyectos complementarios de las
municipalidades, que tengan mayor relación con las políticas públicas
provenientes del Gobierno central, podrían dejarse para ser
considerados por los organismos sectoriales.
Sin embargo, resulta necesario poder mirar soluciones a largo
plazo, bajo las perspectiva de reemplazar la visión tradicional de la
transferencia de decisiones de planificación y de inversión desde el
Gobierno Central hacia las comunas, por una forma de visualizar este
proceso transferencia de decisiones generado desde “abajo hacia
arriba”, es decir promover que los PLADECOS sean una fuente de
generación de inversión para las decisiones que se tomen sobre la
distribución de los recursos.
5. Propuestas para el Desarrollo Territorial
En relación a la disparidad de desarrollo existente entre los
territorios comunales: El contexto global actual, origina una
competencia entre los territorios comunales similar a las del ámbito
empresarial, por tanto, es imperativo contar con planificaciones que
velen por los equilibrios a niveles macroeconómicos y un absoluto y
profundo convencimiento a nivel nacional de que con una efectiva
descentralización, los territorios podrán alcanzar niveles de
crecimiento óptimos.
Desde otro punto de vista, la implementación de los proyectos
contenidos en el PLADECO podría aumentar, si pudieran realizarse
Planes de desarrollo comunal que integren grupos de comunas con
127
características similares, de acuerdo a la lógica de desarrollo territorial
y el asociativismo municipal, esto ayudaría a que estas comunas
puedan proponer en forma conjunta la implementación de sus
PLADECOS desde sus territorios hacia el nivel central.
128
5.6 PROPUESTA DE FORTALECIMIENTO DE LOS PLADECOS PARA
SU ACTUALIZACIÓN Y SEGUIMIENTO A TRAVÉS DE LA
CAPACITACIÓN Y CONSOLIDACIÓN DE UN EQUIPO TÉCNICO
MUNICIPAL
De la investigación realizada, se derivan distintos factores críticos, que
inciden en la escasez de aplicabilidad de los PLADECOS, algunos de
solución a largo plazo, y otros posibles de solucionar en la realidad
inmediata.
Basándose en los factores críticos que guardan relación con la cantidad
de recursos humanos en las SECPLAN, calidad de los recursos humanos
respecto a capacitación y consolidación de los equipos municipales,
participación ciudadana en la elaboración y evaluación de los PLADECOS y
la escasez de financiamiento para elaborarlo y actualizarlo, se crea una
propuesta para que a través del financiamiento del PLADECO por las
entidades públicas dependientes del Gobierno Regional y Central (Gobierno
Regional, SUBDERE, MIDEPLAN, etc.), se pueda actualizar los PLADECOS
de manera participativa, dejando un equipo consolidado para eventuales
procesos de planificación y evaluación.
La ejecución de la propuesta de intervención sería necesaria de llevar a
cabo a nivel Nacional o Regional, preferentemente Regional, dado que el
Gobierno Regional es el puente intermedio entre estos dos otros niveles.
129
FUNDAMENTO TEÓRICO DE LA PROPUESTA
En base a la investigación realizada y a los modelos teóricos
planteados, una propuesta de intervención en PLADECOS, tendría que
contener los siguientes aspectos a considerar:
La importancia de generar competencias transversales al interior
de todo el municipio, en la consolidación de un equipo municipal que
ejecute las acciones de seguimiento del PLADECO. No sólo es necesario
capacitar, sino dejar competencias instaladas en los municipios en las
materias anteriormente señaladas, pues como lo menciona la ley 20.267, las
competencias comprenden el conjunto de aptitudes, conocimientos y
destrezas necesarias para cumplir exitosamente esta función. Estas
competencias deben ser transversales a las funciones municipales.
Junto con la transferencia de competencias, es necesaria la
consolidación de un equipo municipal para futuros procesos, pues la labor de
planificación es un proceso sistémico, abierto y continuo, y no termina con el
documento escrito, sino que este a su vez implica el comienzo de la gestión
en pos de las metas descritas. La consolidación de este equipo de trabajo
entonces, permitirá no solo la elaboración del plan sino que también, realizar
labores conjuntas de seguimiento y evaluación del Plan. (Guerrero, 1991).
El valor de la participación ciudadana. La demanda de la
ciudadanía es la principal fuente de información, resulta de gran valor la
participación de la comunidad en la confección de los planes, como lo
señalan los SECPLANES de las municipalidades estudiados.
El proceso de participación genera instrumentos pertinentes,
“superando el ámbito técnico y generando un nivel mayor de conocimiento
de la comuna, sus necesidades e historia” (Luna, 1991). Producto de ello,
130
se establecen metas acotadas a las necesidades, posibilidades, y realidad
territorial de cada municipio, “lo cual permite abordar de manera más
eficiente la solución de los problemas”. (Luna, 1991).
La participación ciudadana, produce mayor representatividad a las
municipalidades y al Estado. La participación otorga mayor representatividad
a las planificaciones comunales, y por ende más poder a quienes tienen que
gestionarlas, a la vez como lo señala Serrano (1998) la participación implica
una de las mayores expresiones de la democracia, pues la multiplicación de
ella a través de cuantos espacios o localidades existan, produce una mayor
representatividad en las decisiones del Estado.
La participación de la ciudanía en los instrumentos de planificación,
genera mayor autonomía en las comunas y por ende es uno de los
elementos propiciadores en el proceso de descentralización que busca
nuestro país.
La influencia de los actores públicos y privados. Todos los actores
que residen o tienen un interés en el territorio que es sujeto del PLADECO
son importantes, por cuanto es necesario intencionar un proceso inclusivo,
que incluya al sector público e institucional, a la comunidad, al sector privado
y al tercer sector; la posibilidad de generar territorios competitivos e
innovadores, según Silva (2005), depende de la generación de espacios de
análisis y de encuentro entre los actores públicos, sociales y privados,
capaces de modificar el aparato productivo e impulsar un proceso de
crecimiento económico con equidad.
La conformación de políticas públicas eslabonadoras del proceso de
desarrollo local, permiten generar metas comunes y espacios de
conocimiento mutuo de proyectos concretos en torno a estas, lo que
motiva mayormente a los actores involucrados en el logro de las mismas.
131
La importancia de avanzar en los procesos de planificación
desde abajo hacia arriba, frente a la visión tradicional de articular los
procesos de planificación desde el poder central hacia las comunas.
Articular la planificación local con los procesos de planificación regional y
sectorial, de modo tal de asegurar la pertinencia de las acciones definidas en
el PLADECO con los otros instrumentos de planificación, no sólo tiene que
ser un esfuerzo adaptativo de las comunas, sino que también tiene que
haber un esfuerzo desde poder central y regional, para recoger las
demandas locales, para ofrecer una respuesta más oportuna y pertinente.
Frente a la visión tradicional, nace una forma de visualizar la transferencia
de decisiones de planificación desde “abajo hacia arriba”, como lo explica
Fernández (1994), esta visión atiende los deseos y necesidades de los
ciudadanos y es posible de plantearse como un proceso flexible en la
medida que las propuestas se puedan ajustar a la diversidad de las
realidades locales y al cambio.
Esta visión de ver la generación de las políticas públicas desde abajo
hacia arriba, tiende a mejorar el proceso de retroalimentación de estas, en la
medida que se mejora la capacidad de observar las necesidades y
posibilidades de acción desde las bases que la sustentan, la ciudadanía.
La dimensión estratégica de incluir la visión de desarrollo
territorial y endógeno en los PLADECOS, la visión de planificación
tradicional ha sido superada, por una planificación que potencie la
construcción de territorios competitivos e innovadores por medio del
aprovechamiento de sus recursos endógenos, propiciando la asociatividad y
la articulación público-social y privada con miras a flexibilizar los procesos
productivos según lo afirma Silva (2005).
La visión sobre las comunas como objeto de desarrollo, pasan a
segundo plano. Toman preeminencia los territorios y la interacción y
articulación de actores locales y de variadas formas de capital intangible que
132
existen en estos, en el marco preferente de un proyecto político colectivo de
desarrollo.
La creación de una propuesta de intervención para la actualización y
seguimiento de los PLADECOS, respondería a los siguientes propósitos
complementarios:
Dotar a las municipalidades con escasez de recursos humanos y/o
financieros de la posibilidad de realizar procesos de planificación, de un
instrumento que oriente el quehacer municipal, elaborado de manera
participativa.
Transferir capacidades a los equipos municipales para realizar futuros
procesos de planificación y seguimiento del PLADECO.
Articular la planificación local con los procesos de planificación regional y
sectoriales, de modo tal de asegurar la pertinencia de las acciones
definidas en el PLADECO con los otros instrumentos de planificación y
establecer vínculos entre actores involucrados en distintos niveles de los
procesos de planificación e inversión regional.
Modelo para la actualización y seguimiento de PLADECOS desde el
nivel regional
Etapas
0.- GENERACIÓN DE CONDICIONES NECESARIAS Y
CONSTITUCIÓN DEL EQUIPO GESTOR
1.- ANÁLISIS Y COMPLEMENTACIÓN DEL DIAGNÓSTICO (GLOBAL,
SECTORIAL, TERRITORIAL, COMUNAL Y MUNICIPAL)
2.- IMAGEN – OBJETIVO Y DEFINICIÓN,
REFORMULACIÓN O VALIDACIÓN DE
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
3.- DESARROLLO DE UN PLAN DE ACCIÓN Y PLAN DE INVERSIONES PARA EL
PERIODO
4.- IMPLEMENTACIÓN DE UN SISTEMA DE EVALUACIÓN Y
ACTUALIZACIÓN DEL PLAN
Requisitos
Generación competencias transversales en la consolidación de un equipo municipal de
planificación
Participación ciudadana,
Actores públicos y privados
Visión descentralizada de conformación de Políticas
Públicas"desde abajo hacia arriba"
visión de desarrollo territorial y endógeno
Equipo Gestor
Gobierno Nacional
Gobierno Regional
Gobierno Provincial
Organismo Consultor
Municipalidad
Variables a considerar: Cuantitativas: Población. Niveles de pobreza. Ordenamiento territorial. Municipalidad. Vivienda. Educación. Salud. Empleo. Economía. Organizaciones. Cualitativas: Levantamiento de Información respecto a fortalezas y activos endógenos comunales. Identificación y priorización de necesidades urgentes. Promoción de la Participación ciudadana y cohesión social para los procesos de monitoreo y seguimiento.
Propósitos: -Apoyar a municipios con escasez de recursos humanos y/o financieros. -Transferir capacidades a los equipos municipales para futuros procesos. -Articular la planificación local con la regional y sectorial y establecer vínculos entre distintos actores involucrados a nivel regional.
133
METODOLOGIA PARA LA INTERVENCIÓN EN PLADECOS
ETAPA 0: GENERACIÓN DE CONDICIONES NECESARIAS Y
CONSTITUCIÓN DEL EQUIPO GESTOR
Objetivo de la etapa
Garantizar que el proceso de elaboración del PLADECO cuente con
todas las condiciones, coordinaciones y compromisos necesarios para su
adecuado inicio y desarrollo.
Descripción
Etapa de ajuste de expectativas y organización del inicio del trabajo.
En esta etapa se identifica a los agentes sociales e institucionales que
constituirán el núcleo central y permanente del proceso de planificación. La
idea, de esta etapa es enfatizar que el proceso en su conjunto sea una
instancia de implicación mutua. Establecer y dar a conocer en forma explícita
los roles que cada uno de los agentes desempeñará en todo el proceso.
Las condiciones y pasos mínimos para su materialización son los
siguientes:
1. Verificación del interés del Municipio para la elaboración de un Plan
Estratégico Participativo. Se busca aquí, garantizar desde el inicio, la
voluntad de los actores locales de abrir espacios y participar
activamente en el proceso. Por otra parte, la responsabilidad sobre la
implementación del Plan requiere del compromiso y apropiación de
las autoridades municipales y de la ciudadanía organizada.
2. Apoyar una amplia promoción de la Planificación Participativa en el
Municipio. Contactar a las organizaciones comunitarias,
134
empresariales, territoriales y representantes de la comunidad en
general e invitarlas a participar en el proceso.
3. Coordinación con las autoridades municipales y regionales para
darles todos los detalles del proceso que se inicia.
4. Generación de una instancia en la que Alcaldes, consultores y el
equipo del Gobierno Regional, se conozcan, y establezcan
compromisos y confianzas colectivas, para la articulación del trabajo a
futuro.
5. Conformación del equipo gestor encargado de la elaboración del
PLADECO. Se trata de un equipo mixto conformado por un encargado
del Gobierno Nacional, un representante del Gobierno Regional y/o
Gobernación Provincial. Cada equipo gestor asume la responsabilidad
por la elaboración de un número variable de PLADECOS, e incorpora
a un organismo consultor y a un profesional de cada municipio al
equipo gestor, para conducir el proceso tendiente a la elaboración de
cada PLADECO.
135
ETAPA 1: ANÁLISIS Y COMPLEMENTACIÓN DEL DIAGNÓSTICO
(GLOBAL, SECTORIAL, TERRITORIAL E INSTITUCIONAL DE LA
COMUNA Y LA MUNICIPALIDAD)
Objetivo de la etapa
Confeccionar o actualizar el diagnóstico global. Obtener un acabado
conocimiento técnico sobre los factores críticos y potencialidades de la
comuna a través de la activa participación de la comunidad.
Descripción
Consiste en la evaluación de las características del territorio y
población comunal, la organización municipal, los recursos internos
humanos y financieros disponibles para enfrentar un proceso de desarrollo
comunal y el entorno institucional y comunal.
El PLADECO debe convertirse en un instrumento con capacidad de
inclusión de nuevos actores, tradicionalmente excluidos, tanto para tomar
decisiones como nutridores de información cualitativa. A través de
diagnósticos participativos, es posible generar nuevo conocimiento que nos
proporcionan las fuentes secundarias. A su vez, debe movilizar e incentivar a
la comunidad a replantear y remirar asuntos relativos a su organización,
compromiso y autodesarrollo. Por tanto, se plantea la posibilidad de avanzar
hacia un PLADECO movilizador, inclusivo y empoderador.
Otro elemento fundamental es la vinculación y revisión de la
Estrategia Regional de Desarrollo y de los Planes sectoriales, de modo de
contar con esta información al momento de iniciar el diagnóstico comunal.
Esto permitirá no perder la visión y el foco regional y sectorial en todo
momento, de manera de contar con un PLADECO que facilita la
construcción de vínculos y coordinaciones que sobrepasan el ámbito local.
El diagnóstico debe considerar al menos un levantamiento de
136
información cuantitativa y un análisis cualitativo de los problemas y
potencialidades endógenas del territorio comunal.
Diagnóstico cuantitativo:
Para la elaboración del diagnóstico, es preciso levantar información
actualizada sobre las siguientes materias, directamente o a través de
conversaciones con los servicios públicos correspondientes.
Población: Tendencias migratorias, Asentamientos humanos,
Niveles de pobreza.
Ordenamiento territorial, Desarrollo urbano.
Municipalidad: Estructura Interna, Recursos Humanos,
Recursos Económicos.
Vivienda: Disponibilidad de vivienda, Calidad de la vivienda.
Educación: Escolaridad, Características del sector educativo,
Matrícula, Cuerpo docente, Directivos no docentes, Logros de
la educación municipal.
Salud: Características del sector salud, Principales patologías,
Logros de gestión en salud, Logros de salud municipal.
Empleo: Población Económicamente Activa, Sectores de
actividad económica.
Economía: Inversión pública, Inversión privada.
Organizaciones: Organizaciones de base, Otras
organizaciones representativas.
Diagnóstico cualitativo
Corresponde al diagnóstico participativo, el trabajar en territorios
definidos por el municipio para este propósito. Los objetivos del proceso
participativo son:
Levantar información y generar conocimiento respecto del desarrollo
endógeno local.
137
Identificar y priorizar las necesidades más urgentes de las unidades
vecinales y de la comuna.
Promover un proceso ciudadano de movilización y organización, que
permita a la comunidad efectuar un monitoreo y seguimiento de la
realización del PLADECO.
Para la elaboración del diagnóstico cualitativo es preciso
convocar al menos, a los siguientes actores:
Empresarios: empresarios(as) destacados(as) de todos los sectores
económicos y de distintos niveles, desde microempresarios hasta
grandes empresarios con presencia en la comuna.
Comunidad Organizada: Juntas de vecinos, Clubes deportivos,
Centros de madres, grupos de salud, Organizaciones Religiosas, etc.
Tercer sector: organizaciones no gubernamentales, voluntariado.
Sector Público e Institucional: Servicios Públicos y del Estado,
Escuelas e Instituciones de Educación superior, Corporaciones de
Desarrollo, etc.
Cuales son las preguntas que se deben formular para acometer el
proceso de diagnóstico: ¿Sobre qué temas intencionar la reflexión?:
¿Cuáles son los principales problemas de la comuna?
¿Cuáles son los principales problemas de nuestro barrio?
¿Cuáles de estos problemas les corresponde solucionar a la
Municipalidad y cuáles no?
¿Con qué fortalezas y activos endógenos cuenta la comuna?
¿Qué oportunidades visualiza?
¿Qué diferencias existen entre los distintos territorios y cómo estas
afectan al desarrollo comunal?
¿Qué organizaciones/programas de la comuna son relevantes para
resolver problemas/para el desarrollo local?
¿Cómo se ve la comunidad en 10 años?
138
Una vez levantada el conjunto de información cuantitativa y
cualitativa el Equipo Gestor elaborará un documento de diagnóstico, el que
posteriormente debe ser validado en las instancias de participación
generadas.
ETAPA 2: IMAGEN – OBJETIVO Y DEFINICIÓN, REFORMULACIÓN O VALIDACIÓN DE OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
Objetivo de la etapa
Determinar la Imagen-Objetivo representativa del sentir de los
diferentes agentes de la comuna, respecto de los atributos y rasgos que ésta
debiese tener. Elaborar y validar lineamientos estratégicos y objetivos
comunales.
Descripción
Se trata de visualizar las potencialidades comunales y representar la
vocación comunal proyectada hacia el futuro. Visión compartida de las
posibilidades de desarrollo de la comuna, atendiendo a las particulares
percepciones de autoridades, técnicos y representantes de la comunidad.
Por otra parte, se busca conocer las expectativas de la comunidad respecto
al desarrollo de la Comuna y su voluntad y compromiso para asumir los
desafíos que dicho desarrollo implica.
Es fundamental contar en esta etapa con la mirada regional y sectorial
de modo que la imagen-objetivo de la comuna no resulte en contraposición
con la visión de desarrollo regional existente. La Estrategia de Desarrollo
Regional debe servir como información de contexto para orientar el proceso
de determinación y consolidación de la imagen objetivo.
139
ETAPA 3: DESARROLLO DE UN PLAN DE ACCIÓN Y PLAN DE
INVERSIONES PARA EL PERIODO
Objetivo de la etapa
Elaborar matriz de planes, programas, proyectos y acciones.
Identificar esbozos de soluciones a los problemas propuestos en el
diagnóstico cualitativo.
Descripción
Para consensuar el conjunto de proyectos, priorizaciones y agenda de
trabajo se deberán realizar talleres de validación de plan de desarrollo
comunal, en dos niveles distintos:
Validación político-técnica. Taller(es) de análisis estratégico con los
equipos municipales y servicios públicos para determinar la priorización
definitiva de las acciones, la secuencia de implementación y su coordinación
en el contexto de un plan de trabajo en un horizonte de tiempo de 4 años.
Como instancia final de ajuste del plan, se discutirán también alternativas de
presupuesto, financiamiento y análisis del soporte institucional- municipal del
conjunto del plan. Esta validación se efectuará además con el Gobierno
Regional.
Validación participativa. Taller de validación de los proyectos e
iniciativas propuestas con la comunidad, particularmente en relación a
contrastar las prioridades (secuencia cronológica de implementación de las
distintas iniciativas) definidas por los equipos técnicos, con las prioridades
sentidas por la comunidad. Algunas de los temas a tratar con la comunidad
son las siguientes:
Acciones concretas visualizadas para solucionar los problemas definidos.
Formas de participación en dichas acciones
Compromiso para resolver estos problemas
140
Identificar número de beneficiarios por proyecto,
Determinar responsabilidades comunitarias y/o municipales.
ETAPA 4: IMPLEMENTACIÓN DE UN SISTEMA DE EVALUACIÓN Y
ACTUALIZACIÓN DEL PLAN
Objetivo de la etapa
Cerrar el proceso de construcción del PLADECO y diseñar un sistema
de evaluación y actualización del mismo.
Descripción
Esta etapa busca establecer las bases para garantizar la puesta en
marcha (a través del control ciudadano) de las indicaciones y estrategias que
serán incorporadas en dicha herramienta de planificación. Esta etapa,
adquiere relevancia puesto que a partir de las acciones implementadas en
ella, se podrá monitorear la ejecución del PLADECO y la consecución de sus
objetivos.
Una vez concluida la elaboración del PLADECO se procederá a
elaborar un sistema de seguimiento, de tal modo de dejar instalado al interior
de la Municipalidad capacidades para la evaluación constante del Plan.
Existen dos planos de objetivos a cumplir por el sistema de seguimiento y
control:
Seguimiento: Facilitar el examen continuo y periódico por parte de
los funcionarios municipales que estén a cargo de la gestión del PLADECO.
Para ello, se requiere contar con información exhaustiva y sistematizada de
la marcha de los planes definidos, de tal manera que se puedan producir los
ajustes y cambios necesarios para el logro del o los objetivos perseguidos en
forma oportuna. El sistema de seguimiento del PLADECO deberá formar
parte integrante del sistema de gestión municipal.
141
Evaluación: Contar con información cuantitativa y cualitativa del
impacto de la implementación del PLADECO en la comuna. Se entiende esta
evaluación como una instancia ex – post en la que participan los
responsables finales de la ejecución del PLADECO y en la que es pertinente
que se cuente con una mirada técnica externa.
Luego de haber priorizado las acciones a realizar, haberlas ordenado
en una secuencia lógica de implementación y haber definido determinados
resultados y metas, el diseño del sistema de seguimiento implicará:
a) Definir indicadores o categorías de efectividad y de eficiencia en el
desarrollo del proceso, por ejemplo, avances en cada acción de acuerdo
a lo previsto, cumplimiento de plazos, cumplimiento de metas y logro de
los objetivos propuestos. Esta metodología contempla definir indicadores
que permitan tomar acción oportuna frente los incumplimientos o
resultados no deseados.
b) Señalar una unidad de gestión para las tareas de seguimiento: centros de
responsabilidad, procedimientos de información y consulta.
Con el propósito que los funcionarios municipales estén en
condiciones de gestionar el PLADECO y llevar adelante un proceso efectivo
de seguimiento, es necesario que les sean transferidas aquellas
herramientas metodológicas que les permitan actuar directamente.
El Equipo gestor deberá asegurar la instalación de estas capacidades
en la municipalidad y también una etapa específica de entrenamiento a los
funcionarios municipales que ocurrirá una vez que esté sancionado el
PLADECO, y que tendrá por objetivo entrenar a los funcionarios municipales
para que integren a la ciudadanía y a los actores claves en la mirada global
del territorio, creando las condiciones para la realización del seguimiento del
PLADECO en forma conjunta e integradora.
142
143
CAPÍTULO 8 PÁGINAS COMPLEMENTARIAS
8.1 Referencias Bibliográficas
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Lagos, Osorno, Chile, 2003.
149
8.2 Anexos
1.- Preguntas del Focus Group
1) ¿El PLADECO sirve como instrumento de planificación presupuestaria?
2) ¿Mencione el principal problema para elaborar y evaluar el PLADECO?
2.- Municipios e instituciones participantes del Focus Group:
Municipalidad de los Muermos
Municipalidad de Puerto Octay
Municipalidad de Calbuco
Municipalidad de Río Negro
Municipalidad de Curaco de Vélez
Municipalidad de Quellón
Municipalidad de Purranque
Municipalidad de Queilen
Municipalidad de San Pablo
Municipalidad de Purranque
Municipalidad de Puerto Octay
Municipalidad Ancud
Universidad de Los Lagos
SUBDERE Xª Región
SERPLAC Xª Región
Gobierno Regional de Los Lagos
Profesor U. Chile, Bolivariana y Los Lagos
SUBDERE