planejamento nos municÍpios brasileiros - conei · the paper shows that city plan-ning level is...

69Ano VII • Nº 12 • julho de 2005 • Salvador, BARDE - REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

ResumoO objetivo do artigo é analisar, em

um primeiro momento, o grau deinstitucionalização do planejamen-to municipal frente à complexifica-ção das demandas urbanas – avali-ada através da densidade popula-cional e grau de urbanização – e dadisponibilidade de recursos mone-tários nos municípios. Em um segun-do momento avalia-se se um maiorgrau de institucionalização do pla-nejamento municipal pode estar sig-nificando melhor estruturação e dis-ponibilização dos serviços urbanos.Adota-se o Estatuto da Cidade comodocumento estruturador dos parâ-metros do diagnóstico do grau deinstitucionalização do planejamen-to, e emprega-se como fontes de da-dos a Pesquisa de Informações Bási-cas Municipais de 2001 e o CensoDemográfico de 2000 (questionáriodo universo e informações inéditasda Folha de Coleta). O estudo reve-lou que a estrutura de planejamentonos municípios guarda forte relaçãocom os fatores relacionados à com-plexidade urbana e demanda porserviços urbanos – medidos peladensidade demográfica e grau deurbanização – e fraca relação com areceita municipal por habitante.Constatou-se também pelo uso deinformações da referida pesquisa edo Censo Demográfico a relação en-tre a complexidade da estrutura deplanejamento municipal e nível deatendimento dos serviços urbanos.

Palavras-chave: Planejamento Mu-nicipal, Serviços Urbanos, Indicado-res, Efetividade Social

AbstractThis paper analyses, at first, the

organization status of city planningin Brazil considering the growing

PLANEJAMENTO NOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS:UM DIAGNÓSTICO DE SUA INSTITUCIONALIZAÇÃO E SEU GRAU DE EFETIVIDADE1

Luis Carlos Araújo Menezes2

Paulo de Martino Jannuzzi3

complexity of urban needs – as it canbe evaluated by population density,urbanization level- and consideringlocal budget resources. Secondly,this paper analyses how far organi-zation level of city planning is asso-ciated with social demands andurban services. We use the Estatutoda Cidade – a legal document on citydevelopment strategies in Brazil- asa framework to evaluate the cityplanning organization level and em-pirical data collected by 2001 Pes-quisa de Informações Básicas Muni-cipais and 2000 Demographic Cen-sus. The paper shows that city plan-ning level is strongly associated withurban complexity – as it can beexpressed by density and urbani-zation level- but it is weakly corre-lated with per capita revenue. Is alsoshows that as city planning organi-zation gets better also better becomesocial indicators on urban facilities.

Key words: City Planning; Urbanservices; Social Indicators; SocialImpact.

Somos arrastados ou conduzimos?Nós hoje vivemos o que antes era ofuturo e todos os problemas queagora que se colocam diante de nóspuderam ser evitados ou resolvi-dos. Pudemos conduzir e fomosconduzidos para onde não quería-mos. Eu governo meu destino? Meupaís governa seu destino?

Estas interrogações se dirigem aoplanejamento e em especial ao con-ceito de plano. Porque o planeja-

mento não é outra coisa que tentarsubmeter a nossa vontade o cursoencadeado dos acontecimentos co-tidianos, os quais determinam umadireção e uma velocidade à mudan-ça que inevitavelmente experimen-ta um país em decorrência de nos-sas ações.” (MATUS 1997: p.10).

IntroduçãoA crescente complexidade da vida

humana e das organizações na soci-edade contemporânea tem evidenci-ado o papel proeminente da funçãode planejamento. A necessidade dese antecipar às constantes mudançasno quadro econômico e político, deutilizar seus recursos da forma maiseficiente possível e enfim, de atingirefetivamente seus objetivos, têm leva-do governos e empresas a se concen-trarem mais detidamente no planeja-mento de suas ações e de suas estra-tégias de sobrevivência.

O planejamento, enquanto instru-mento para decisão antecipada dasações futuras, não é, como poderiaparecer, um produto da sociedademoderna. É um processo inerente aocomportamento humano e à ativida-de humana inteligente, perpassan-do, portanto, toda a História. Asguerras de conquistas, a construçãode pirâmides, prédios e monumen-tos, as expedições navegatórias parao Oriente e Novo Mundo, as desco-bertas científicas e inovações tecno-lógicas não poderiam se tornar rea-lidade sem que algum nível de pla-nejamento, intuitivo ou explícito,fosse empregado.

1 Texto extraído de dissertação apresentada à Escola Nacional de Ciências Estatísticas no Mestrado emEstudos Populacionais e Pesquisas Sociais. Pesquisa desenvolvida no âmbito do projeto “INFORMA-ÇÃO ESTATÍSTICA NO CICLO DE FORMULAÇÃO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLI-CAS NO BRASIL”, financiado pelo CNPq.

2 Pesquisador do IBGE, Mestre em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais pela Escola Nacional deCiências Estatísticas do IBGE. [email protected]

3 Professor Associado da Escola Nacional de Ciências Estatísticas do IBGE – [email protected],[email protected]

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Mas somente com o advento dopositivismo, do surgimento da Ciên-cia Administrativa e a ocorrênciadas Guerras Mundiais, é que o pla-nejamento ganhou status de objetoespecífico de análise e conceituaçãocientífica. Desde então seus limitesconceituais e metodológicos vemsendo estendidos e sua potenciali-dade comprovada na esfera públicae privada, ainda que não consensual-mente assim percebidos.

Ferreira (1979) relaciona o Plane-jamento Público como pertencenteao ambiente de interação entre Esta-do e Sociedade, tendo surgido com apreocupação do Estado com a “ne-cessidade de estender ao nível socialmais geral a preocupação de racio-nalidade, de planejamento” (p.30).O autor apresenta o atendimento àsdemandas sociais como um dos prin-cipais objetivos do planejamentoquando propõe “usar o instrumentoda planificação para colocar toda asua atividade de produção a serviçodo atendimento efetivo das necessi-dades de todos os homens” (p.39-40). Como ele define mais à frente“Planificação: possibilidade de fixarpara toda atividade econômica umobjetivo único: o atendimento real dasnecessidades efetivas de todos”(p.131). Melhoria da qualidade devida da população através do aten-dimento a demandas sociais é, pois,a finalidade do Planejamento Públi-co, posição advogada por vários au-tores no campo (Bromley 1978, Cam-pos 1980, Matus 1997, Dowbor 1998).

Uma das instâncias do Estadoresponsável por tal compromisso éo poder público municipal. Comodetermina a Constituição Federal noseu artigo 30, compete aos municí-pios: manter programas de educa-ção; prestar serviços de atendimen-to à saúde; promover o adequadoordenamento territorial, medianteplanejamento; e promover a proteçãodo patrimônio histórico e culturallocal. Desta forma, o município temobrigação de ter uma estrutura ad-ministrativa voltada à prestação dosserviços básicos da Cidadania, edeve usar o instituto do planejamen-to para organizar seu território, de-finir seus programas sociais, dispo-nibilizar equipamentos e serviçospúblicos para a população.

Depois dos excessos e distorçõestecnocráticas das práticas de plane-jamento urbano nos anos 1970 (CAR-VALHO, 2002), o instituto do plane-jamento começa a ganhar importân-cia crescente na estrutura municipal,no bojo de mudanças institucionaisinduzidas pela Reforma da Adminis-tração Pública nos anos 1990 (GAR-CES; SILVEIRA 2002).

É com o objetivo de avaliar o graude formalização do instituto do pla-nejamento nos municípios brasilei-ros e a sua efetividade social em ter-mos da melhoria das condições dainfra-estrutura urbana que se propõeeste trabalho. Interessa, em um pri-meiro momento, analisar o grau deinstitucionalização do planejamen-to municipal frente à complexifica-ção das demandas urbanas – avali-ada através da densidade popula-cional e grau de urbanização – e dadisponibilidade de recursos mone-tários nos municípios. Estariam me-lhor estruturados em termos dos ins-trumentos de planejamento os mu-nicípios com maior complexidadeurbana ou maior demanda popula-cional? Seria o recurso monetárioum fator imprescindível para melhorestruturação do planejamento nosmunicípios brasileiros? Em um se-gundo momento interessa avaliar seum maior grau de institucionaliza-ção do planejamento municipal podeestar significando melhor estrutura-ção e disponibilização dos serviçosurbanos. Estariam mais bem provi-dos de serviços de abastecimento deágua, esgotamento sanitário, coletade lixo, iluminação pública, pavi-mentação os municípios mais bem

estruturados em termos do planeja-mento municipal?

As respostas para essas questõestêm sido parcialmente oferecidas,seja através de estudos de caso de“Boas práticas de Gestão Munici-pal”, seja através de diagnósticosdescritivos mais gerais como o apre-sentado em IBAM (2001) ou em IBGE(2003). Esse texto contribui, pois, tra-zendo evidências empíricas que aju-dam a responder essas questões emperspectivas analíticas adicionais,ao adotar o Estatuto da Cidade comodocumento estruturador dos Parâ-metros do Diagnóstico do grau deinstitucionalização do planejamen-to (seção apresentada em seguida),ao tomar como universo de análiseo conjunto dos 5 560 municípios exis-tentes em 2001, ao empregar comofontes de dados a Pesquisa de Infor-mações Básicas Municipais de 2001(MUNIC 2001) e o Censo Demográ-fico de 2000 (questionário do univer-so e informações inéditas da Folhade Coleta) e, por fim, ao trazer evi-dências empíricas acerca do impac-to social proporcionado por umamelhor estruturação do sistema deplanejamento municipal .

Os parâmetros do diagnóstico:Estatuto da Cidade X MUNIC

A lei que instituiu o Estatuto daCidade (Lei 10.257 de julho de 2001)representa um importante marco naprática do planejamento local noBrasil, porque regulamentando osartigos 182 e 183 da ConstituiçãoFederal, estabelece as diretrizes dapolítica urbana em um âmbito naci-onal, fornecendo portanto a viabili-dade jurídica imprescindível à prá-tica do planejamento. O Estatuto daCidade caracteriza-se principalmen-te por uma orientação ética de forteposicionamento social, viabilizandointervenções no direito de proprie-dade do solo urbano por motivaçãodo bem coletivo e social.

O Estatuto da Cidade propõe nasoito alíneas do inciso III do artigo 4º,respectivamente os seguintes instru-mentos de planejamento municipal:Plano Diretor; disciplina de parcela-mento, do uso e da ocupação do solo;zoneamento ambiental; plano pluri-anual; diretrizes orçamentárias e

Depois dosexcessos e distorções

tecnocráticas das práticasde planejamento urbano

nos anos 1970, o institutodo planejamento começa

a ganhar importânciacrescente na estrutura

municipal...

”

“


orçamento anual; gestão orçamentá-ria participativa; planos, programase projetos setoriais; e planos de de-senvolvimento econômico e social.

Sendo esses instrumentos deter-minados por lei, eles devem fazerparte do núcleo básico da estruturade gestão municipal. Então, é razoá-vel que a elaboração de um diagnós-tico sobre a institucionalização doplanejamento municipal, seja para-metrizado pela intensidade da pre-sença desses instrumentos de plane-jamento na estrutura da gestão mu-nicipal, aspectos esses que podem seracompanhados a partir das informa-ções levantadas pela Pesquisa deInformações Básicas Municipais(MUNIC).

A MUNIC, iniciada em 1999, le-vanta informações, junto ao poderpúblico local, acerca das principaiscaracterísticas políticas e adminis-trativas dos municípios. Objetivaatender a demandas detectadas an-teriormente, tanto de pesquisadorese estudantes que buscavam nasagências do IBGE informações sobreo próprio município, como de insti-tuições governamentais e privadasque buscavam um tipo informaçãonão coberto por outras pesquisasamostrais ou censitária. Na pesqui-sa de 2001, o questionário de Gestãodesta pesquisa levantou informa-ções importantes para o diagnósti-co aqui pretendido, como se podeverificar no quadro 1, onde se apre-senta a correspondência entre osinstrumentos de gestão e planeja-mento municipal preconizados peloEstatuto da Cidade e os quesitos le-vantados na pesquisa. Detalhes so-bre as potencialidades e limitaçõesdessa correspondência pode ser con-sultada em Menezes (2005).

Os Instrumentos de Planeja-mento nos municípios brasilei-ros

Como era de se esperar, em fun-ção da necessária base legal para exe-cução dos gastos públicos, a Lei deDiretrizes Orçamentárias (LDO) estápresente em 96% dos 5 560 municípi-os então existentes em 2001. Pelomesmo motivo, outro instrumentocom presença consideravelmente ge-neralizada é a lei de orçamento anual

(LOA), presente em 94% dos municí-pios. O terceiro instrumento com mai-or freqüência e o último com percen-tual superior a 90% é o Plano Pluri-anual de Investimentos (PPA), com apresença em 5.131 municípios.

A Lei do Perímetro Urbano estáinstituída em 75% dos municípios,

presente em 4.150 deles, sendo oquarto instrumento em freqüência. Oquinto colocado em freqüência é oPlano de Governo, presente em 2.546municípios, 46% do total. Vale ob-servar que a quantidade de municí-pios que dispõem de plano de go-verno é menor que a metade dos

Quadro 1 – Resumo da Relação entre Instrumentos de Planejamento pro-postos pelo Estatuto da Cidade e as Informações coletadas na MUNIC2001

Tabela 1 – Freqüência de Municípios que dispõem dos Instrumentos dePlanejamento – Brasil 2001

Fonte: IBGE/MUNIC-2001.


municípios com presença de planoplurianual de investimento. Em se-guida, como sexto instrumento deplanejamento na ordem de existên-cia, vem a Lei de Parcelamento doSolo, presente em apenas 1.819 mu-nicípios, ou um terço deles. A lei dezoneamento ou equivalente vem aseguir, com 1.260 municípios, pou-co mais de 23% do total.

O Plano Diretor, estabelecidopelo Estatuto da Cidade como o maisimportante instrumento de planeja-mento municipal, está disponívelem apenas 980 municípios, menosde 18% do total. Esta é uma ciframuito baixa considerando a legisla-ção então instituída em 2001. Ao seconsiderar apenas as duas condi-ções, das quatro que obrigam a exis-tência do Plano Diretor, isto é, con-siderando somente municípios commais de vinte mil habitantes e muni-cípios pertencentes a regiões metro-politanas e a aglomerados urbanos,o total de municípios deveria somarcerca de 1.800; se acrescidos os mu-nicípios enquadrados nas outrasduas condições de obrigatoriedade(municípios integrantes de áreas deespecial interesse turístico e os inse-ridos na área de influência de em-preendimentos de grande impactoregional ou nacional), constata-seque aproximadamente metade dosmunicípios que são obrigados a tero referido instrumento não dispõemdo mesmo. Considerando que o Es-tatuto da Cidade estabelece o prazode cinco anos para a adequação àlei, a partir de julho de 2001, pode-mos concluir que até junho de 2006,cerca de 1.000 municípios estão obri-

gados a elaborar e aprovar um Pla-no Diretor.

A partir desses dados sobre aexistência dos instrumentos de pla-nejamento nos municípios brasilei-ros é possível distinguir três gruposde instrumentos, que, além da pro-ximidade das freqüências, asseme-lham-se no aspecto funcional e uti-litário, como ver-se-á a seguir.

O primeiro grupo, com presençamaciça nos municípios, é compostopela lei de diretrizes orçamentárias,pela lei de orçamento anual e o pla-no plurianual de investimento, to-dos com presença em mais de 90%das prefeituras, e a lei de perímetrourbano em 75% dos municípios. Es-ses quatro instrumentos de presen-ça significativa correspondem aosinstrumentos de planejamento rela-cionados às finanças da prefeitura;os três primeiros tratam explicita-mente do orçamento e dos investi-mentos, o último, a lei de perímetrourbano, embora aparentemente tra-te de ordenamento urbano, tem rela-ção indireta com a receita do muni-cípio, na medida em que a explicita-ção legal do perímetro urbano per-mite ao poder local cobrar impostosobre os imóveis abrangidos por esteperímetro.

O segundo grupo, que abrange oplano de governo, a lei de parcela-mento do solo e a lei de zoneamentourbano, os três com freqüência per-centual entre 20% e 50%, e o PlanoDiretor, presente em 18% dos municí-pios. Esses instrumentos caracteri-zam-se como voltados a um plane-jamento territorial básico, que viabi-lizam a manutenção e intervençãono território.

O terceiro grupo, de presença mí-nima nos municípios, compõe-se deum conjunto de instrumentos volta-dos ao planejamento mais estratégi-co. Com efeito, legislação sobre áre-as de interesse social e especial e oplano estratégico do município pos-sibilitam à municipalidade inter-venções estratégicas com base emuma configuração social futura, têmpresença no intervalo de 4% a 14%dos municípios.

Dessa taxonomia conclui-se queé elevado o grau de presença de ins-trumentos de planejamento voltados

aos aspectos de orçamento e finan-ças. Observa-se que é menos signifi-cativa a presença de instrumentosbásicos de planejamento de inter-venções territoriais. E, finalmente,constata-se que o grupo de instru-mentos de intervenção social tempresença muito baixa nos municípi-os brasileiros.

A disponibilidade de informaçãono poder público local, se não podeser considerado um instrumento deplanejamento, com certeza faz parteda infra-estrutura básica para a ati-vidade do planejamento. De fato, édifícil imaginar um planejamentoeficiente que não seja baseado em umconsistente conhecimento sobre oterritório e a sociedade alvo, conhe-cimento este só possível com a dis-ponibilidade de informações fide-dignas e atualizadas. Para subsidi-ar o entendimento da situação dasinformações locais examinaremos asrespostas aos quesitos componentesdo item “Informatização dos Servi-ços Administrativos da Prefeitura”,do Bloco 7 da Pesquisa InformaçõesBásicas Municipais, que trata dedados sobre a existência de cadas-tros e serviços informatizados. Oscadastros pesquisados são das áre-as de saúde, educação, patrimônio,alvarás, imposto sobre serviços (ISS),imobiliário, de funcionários e territo-rial (mapeamento digital), e os ser-viços de contabilidade, controle deexecução orçamentária e folha depagamento.

A existência desses cadastros eserviços nitidamente não constitu-em indicador da qualidade de Infor-mações locais para uso em planeja-mento, sendo, no máximo indicadorda qualidade gerencial da prefeitu-ra. A tabela 2 mostra a freqüênciados municípios com cada um doscadastros e serviços pesquisados.Observa-se um cenário bem diferen-te do visto na análise sobre os ins-trumentos efetivos de planejamento,apresentado números relativamen-te elevados. Com exceção do mapea-mento digital – cadastro territorial –todos os outros cadastros e serviçosestão presentes em mais de 3.000municípios. Dois deles, os cadastrosde funcionários e de bens patrimo-niais estão presentes em mais de

O Plano Diretor,estabelecido pelo Estatuto

da Cidade como o maisimportante instrumento

de planejamentomunicipal, está disponível

em apenas 980municípios, menos de

18% do total.

”

“


5.000 municípios; o cadastro predi-al e o serviço de contabilidade estãoem mais de 4.000 municípios.

populacional como uma das dimen-sões para se estudar a presença dosinstrumentos de planejamento noBrasil. Da mesma forma, o orçamen-to municipal só assume o seu realsignificado quando associado aotamanho da população, o que levaconsiderar o orçamento per capitacomo outra das dimensões a consi-derar. Naturalmente, espera-se queo grau de urbanização, medido pelopercentual da população residenteem áreas urbanas, também seja ou-tro elemento determinante de maiorou menor importância dos instru-mentos de planejamento.

A tabela 3 mostra os percentuaisde municípios de cada faixa de den-sidade que dispõem de cada instru-mento de planejamento. Observa-seque, em geral, com exceção do pri-meiro grupo de instrumentos de pla-nejamento – planejamento orçamen-tário – que já se encontra implanta-do de forma generalizado no país,quanto maior a densidade popula-cional do município mais freqüente-mente são encontrados os instru-mentos de planejamento. O institu-to do Plano Diretor é sintomáticaneste sentido: dentre os municípiosde mais baixa densidade, somente9% dispõe do instrumento, cifra quevai crescendo nas demais classes dedensidade até atingir 84% dentre osmunicípios com densidade acima de1 000 hab/km2, típica situação de

municípios de capitais, grandes ci-dades e municípios médios localiza-dos em regiões metropolitanas.

A análise do grau de institucio-nalização do planejamento segundonível de urbanização (Tabela 4) re-vela tendências semelhantes, masmenos evidentes, em relação às des-critas anteriormente. A disponibili-dade dos instrumentos aumentamnas classes de maior grau de urba-nização. Assim, observa-se, para alei de parcelamento do solo, umaevolução de 22% na classe de menorurbanização, para 51% na classe demaior urbanização. O mesmo ocorrepara o Plano Diretor, com variaçãode 11% a 30% dentre as classes refe-ridas. Como mostram os resultados,a densidade populacional e grau deurbanização, como indicadoras dacomplexidade dos problemas urba-nos e pressão de demanda por ser-viços, são fatores impulsionadoresda estruturação do planejamentomunicipal.

A análise do nível de estrutura-ção segundo a receita municipal percapita (Tabela 5) não revela associa-ção muito evidente entre as duas di-mensões, ao contrário das análisesanteriores, por classes de densida-de demográfica ou taxa de urbani-zação. Municípios com mais recur-sos, de 700 a 1000 ou 1000 ou maisreais/capita não apresentam neces-sariamente um conjunto mais amplo

Tabela 2 – Freqüência dos Municí-pios que dispõem de Dispositivosde Informação Local– Brasil 2001

Fonte: IBGE/MUNIC-2001.

Vale assinalar a baixa freqüên-cia do mapeamento digital, que atu-almente assume um papel importan-te no planejamento local, em face daspotencialidade das ferramentasadvindas com a tecnologia dos Sis-temas de Informações Geográficas,que dão uma contribuição importan-te nos estudos que subsidiam o pla-nejamento (Oliveira 2003). No entan-to, esta tecnologia é relativamenterecente e no passado, por ser umatecnologia cara, principalmente noaspecto de coleta de dados, só erausado por municípios maiores e commais recursos financeiros.

Os Instrumentos de Planeja-mento Municipal segundo trêsdimensões

Dentre as diversas característicasdos municípios brasileiros que osdiferenciam uns dos outros se des-tacam atributos como população,área, recursos do poder público, im-portantes parâmetros para especifi-car o tipo de planejamento local ne-cessário. As informações emanadasde atributos como área e populaçãodo município são fortemente depen-dentes uma da outra, considerando-se que entre os extremos de um mu-nicípio com grande área e pequenapopulação e outro de pequena áreae grande população há uma infini-dade de combinações das grandezasdesses atributos. Tal fato leva à in-dicação do uso da densidade

Tabela 3 – Percentual dos Municípios das faixas de densidadepopulacional que dispõem dos Instrumentos de Planejamento – Brasil2001

Fonte: IBGE / MUNIC – 2001.


de instrumentos. Contudo, pode-senotar que os municípios com receitaper capita até 300 reais por habitantedispõem de uma infraestrutura deplanejamento mais incompleta quea média, algo que se explica por setratarem, em sua maioria, de peque-nos municípios dispersos pelo inte-rior do país. Aparentemente são osfatores de demanda – complexidadeurbana e pressão populacional- enão os de oferta – disponibilidadede recursos – que conduzem à maiorestruturação do planejamento. Colo-cando de outra forma: não se deveesperar maior cultura ou infraestru-tura de planejamento só porque omunicípio dispõe de mais recursospara atendimento de sua demandapotencial de serviços urbanos.

A efetividade social do Plane-jamento Municipal

Nesse tópico analisa-se a relaçãoentre a complexidade da estruturade planejamento municipal e a dis-ponibilidade de infraestrutura urba-na, isto é, a efetividade social do pla-nejamento. Para tanto foi construídauma tipologia qualitativa para ca-racterizar a complexidade da infra-estrutura de planejamento munici-pal, em função da existência de ins-trumentos específicos de ordena-mento financeiro, territorial, social ea disponibilidade de Plano Diretor(Quadro 2).

Essa classificação qualitativa daestrutura de planejamento do muni-cípio constitue-se quase que em umahierarquia, na medida em que se con-sidera que as municipalidades de-verão dispor de instrumentos deordenamento financeiro, para usarefetivamente das capacidades dosinstrumentos de ordenação territo-rial, que também deve anteceder aexistência de instrumentos de orde-nação social, que por sua vez deveestar presente antes de um PlanoDiretor, que intervem no regime desolo urbano. Como era de se esperarpelo diagnóstico apresentado, a lar-ga maioria dos municípios brasilei-ros (76%) encontra-se nos estágiosde ordenamento financeiro e/outerritorial.

Como indicadores de infraestru-tura urbana foram consideradas in-

Tabela 4 – Distribuição freqüência percentual dos municípios das classesde grau de urbanização segundo os instrumentos de planejamento deque dispõem – Brasil 2001

Fonte: IBGE /MUNIC – 2001 / CD 2000.

Tabela 5 – Distribuição percentual dos municípios que dispõem dos instru-mentos de planejamento por faixa de orçamento per capita – Brasil 2001

Fonte : IBGE / MUNIC –2001.

Quadro 2 – Tipologia proposta para as estruturas de planejamentos dosmunicípios – Brasil 2001


formações sobre saneamento, dispo-níveis nos microdados de domicíliodo Censo Demográfico 2000, e infor-mações sobre a estrutura urbanísti-ca disponíveis nos registros digitaisda folha de coleta desse último cen-so. Do registro de domicílios do Cen-so foram consideradas informaçõessobre abastecimento de água, esgo-tamento sanitário e coleta de lixo.Como disponibilidade desses servi-ços, considerou-se respectivamente,os domicílios urbanos com abaste-cimento de água ligado por rede ge-ral, com esgotamento sanitário porrede geral ou fossa séptica e coletade lixo por serviço ou caçamba. Doregistro da folha de coleta foram con-sideradas informações sobre ilumi-nação pública, pavimentação de viase identificação domiciliar para cál-culo dos indicadores.

A análise da relação entre o graude complexidade do planejamentomunicipal e o grau de atendimentodos serviços urbanos (Tabela 6 e Fi-gura 1) revela que, em geral, paratodos os serviços considerados, háum aumento das cifras de domicíli-os urbanos atendidos na direção damaior estruturação do planejamen-to municipal. Para citar um exemplovale notar que nos municípios clas-sificados no grupo de “Planejamen-to Desestruturado” os indicadoresde cobertura dos serviços de esgota-mento sanitário e coleta de lixo atin-gem cifras de 36% e 67%, respectiva-mente. Entre os municípios maisbem estruturados em termos dos ins-trumentos de planejamento, classi-ficados no grupo Jus Social, os per-centuais correspondentes são signi-ficativamente maiores: 64% de cober-tura domiciliar urbana de esgota-mento sanitário e 92% de coberturados serviços de coleta de lixo. A aná-lise dos demais indicadores apon-tam na mesma direção, embora avariação nas taxas de cobertura re-velem-se menos intensas ao longodo espectro de complexidade da es-trutura de planejamento municipal.

Considerações finaisA partir de informações coletadas

pela Pesquisa de Informações Bási-cas Municipais do IBGE investigou-se o grau de institucionalização do

Tabela 6 – Indicadores de infraestrutura urbana segundo grupos de com-plexidade do planejamento municipal (% domicílios urbanos) – Brasil 2001

Fonte: IBGE / CD 2000 – MUNIC 2001.

Figura 1: Efetividade social do planejamento municipal: indicadores deinfraestrutura urbana segundo complexidade da estrutura de planeja-mento municipal – Brasil 2001

planejamento proposto pelo Estatu-to da Cidade nos municípios Brasi-leiros. O exame dessas informaçõesrevelou uma hierarquia na presen-ça dos instrumentos de planejamen-to nos municípios brasileiros. Os

instrumentos voltados ao ordena-mento financeiro têm forte presençanos municípios; os instrumentosvoltados ao ordenamento territorialtêm presença menos significativa eé pequena a presença dos instru-


mentos voltados ao ordenamentosocial. O estudo revelou que a estru-tura de planejamento nos municípi-os guarda forte relação com os fato-res relacionados à complexidadeurbana e demanda por serviços ur-banos – medidos pela densidadedemográfica e grau de urbanização-e fraca relação com a receita munici-pal por habitante.

Constatou-se também pelo usode informações da referida pesqui-sa e do Censo Demográfico a rela-ção entre a complexidade da estru-tura de planejamento municipal enível de atendimento dos serviçosurbanos. De modo geral, a infra-estrutura desses serviços é melhornos municípios com maior comple-xidade do planejamento municipal.Ou seja, o fato do município estarmelhor estruturado em termos deplanejamento deve ter impacto namelhoria das condições de oferta dainfraestrutura urbana, apontandopara a tese da efetividade social doplanejamento.

Assim, tão ou mais importante doque recursos orçamentários, é o graude instrumentalização do planeja-mento municipal. Neste sentido, háainda muito por fazer, seja do pontode vista institucional – como aquianalisado –, seja do ponto de vistada capacitação dos corpos técnicosdas prefeituras brasileiras em umabordagem mais estratégica do pla-nejamento, como preconiza Pfeiffer(2000).

Naturalmente, como bem colo-cam Souza e Rodrigues (2004,p.16):

.... apesar de um bom planejamentonão ser garantia alguma de sucesso(já que muitas coisas são imprevisí-veis e muitas coisas podem dar er-rado) um bom planejamento aumen-ta as chances de as coisas daremcerto. Abrir mão da tentativa de seantecipar aos problemas para evitá-los ou minimizar seus efeitos, ou ti-rar melhor proveito de certas coisaspositivas que possam vir a ocorrer,equivale a se deixar aprisionar pelascircunstâncias...

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1 - NATUREZA E OBJETIVOS

O modelo de desenvolvimento econômico adotado na Bahia,a exemplo do que acontece no Brasil nas últimas décadas, tevecomo resultante direto um processo de elevada concentraçãoda renda e de capitais que gerou, por conseqüência, umcrescimento exacerbado do nível de pobreza de grandecontingente populacional, com uma parcela significativasituando-se abaixo da linha da pobreza absoluta, inserindo-seo estado entre as regiões mais críticas, registradas pelos estudosdo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA).

A reversão deste quadro que, inclusive, ameaça àestabilidade do regime democrático e inibe o próprio processode crescimento da economia, dado o elevado custo da dívidasocial que acaba sendo paga pela parcela minoritária dasociedade, requer a mobilização de esforços pragmáticos,distintos das medidas assistencialistas de praxe, voltados paraa geração de emprego, renda e a redução das diferençasregionais.

Um breve exame do processo de planejamento do desen-volvimento estadual aponta para três momentos estratégicosque, ao longo dos últimos cinqüenta anos da nossa história,representaram marcos referenciais na luta travada pelos baianosem busca do progresso e da correção dos desequilíbrios regionaisque hoje já ameaçam, concretamente, dividir a nação.

O primeiro momento histórico compreendeu um esforço debusca das vocações econômicas do Estado, nos anos 1950/1960, que deu origem ao Plano de Desenvolvimento do Estadoda Bahia (Plandeb), no bojo de políticas de desenvolvimentoregional do Nordeste que resultaram na criação da Sudene e doBNB.

O segundo, como um marco referencial, definiu-se a partirda efetivação dos grandes projetos da indústria dinâmica daRegião Metropolitana de Salvador, centrado na química/petroquímica e na metal-mecânica, nos anos 1970/1980, coma ampliação do Centro Industrial de Aratu, e a implantaçãodo Complexo Petroquímico de Camaçari.

O terceiro momento vem se cristalizando a partir do finalda década de 1990, atingindo o seu ponto mais significativocom a implantação de um parque automotivo, que espera-sepossa vir a assegurar a complementação da matriz industrialda Bahia, exercendo consideráveis efeitos aceleradores emultiplicadores na economia regional.

Nessa moldura ampla, a proposição de trabalho subjacenteao Centro de Estudos do Desenvolvimento Regional (Cedre),ora apresentada, é a de que, graças aos esforços deplanejamento encetados no passado, o processo de desen-volvimento sócio-econômico baiano requer uma intensaparticipação da sociedade, notadamente da universidade,objetivando contribuir para que esta nova etapa ocorra dentrode uma concepção desenvolvimentista adequada aos novostempos.

No particular, isto se concretizará com novas descobertas efomento às vocações produtivas regionais, em que se leve emconta a formação de um mercado de âmbito nacional e as

perspectivas competitivas de atração do grande capitalinternacional para a Bahia, face a outras localizaçõesalternativas no Nordeste e no Sul-Sudeste do Brasil; medianteos esforços de desenvolvimento urbano voltados para apromoção de atividades auto-sustentáveis, notadamente nascidades de pequeno e médio portes vistas sob o conceito deredes; e através do desenvolvimento rural com ênfase na gestãode recursos hídricos e usos de fontes energéticas alternativas,além de pesquisas voltadas para a internalização e assimilaçãocultural de processos de inovação tecnológica.

Neste contexto, o Cedre justifica-se, no bojo das ações depesquisa da Universidade Salvador (Unifacs) , a partir de quatrovetores direcionais de estudos sobre a inserção da economiabaiana no contexto nacional / internacional, necessariamentecomplementares, porém independentes quanto aos produtosgerados por cada um deles, conforme indicado a seguir:

1 - A consolidação do conhecimento / catalogação da docu-mentação pertinente ao processo de planejamento dodesenvolvimento estadual no século XX;

2 - Um processo de planejamento da interiorização dodesenvolvimento econômico da Bahia, com a expansãoacelerada das bases regionais de novas regiões defronteira;

3 - A identificação e proposições de superação dasdistorções de ordem econômica e social que entravam aampliação do desenvolvimento da Bahia e de suasdistintas regiões.

4 - A redefinição das linhas desenvolvimentistas da Bahiapara os anos 2000 - 2010, no marco dos processos deglobalização da economia mundial e de formação deblocos econômicos regionais, em especial o Mercosul, aAlca e União Européia, mediante o estudo das oportu-nidades de atração de novos empreendimentos empre-sariais vinculados à indústria automotiva e segmentoscomplementares, calçados, bebidas e outros, além doreforço de segmentos igualmente dinâmicos - petróleo equímica / petroquímica, papel e celulose, turismo,fruticultura etc.

Em síntese, preconiza-se integrar, a pesquisa universitáriae a perspectiva desenvolvimentista da Bahia neste novo século,colocando todo o potencial de realização da Unifacs - atravésdo Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regio-nal e Urbano (PPDRU) e seu Mestrado em Análise Regional aserviço da sociedade e da economia baiana, respaldando oplanejamento do futuro nas lições e informações do passadoe do presente, sem prejuízo da concepção de novas linhas eda identificação / incorporação das tendências teóricas econcretas prevalecentes na economia mundial e no contextonacional.

II – CONCEPÇÃO OPERACIONAL

O CEDRE é concebido como um núcleo de pesquisas quedesenvolverá ações catalisadoras, não burocráticas, atuando

CENTRO DE ESTUDOS DO DESENVOLVIMENTOREGIONAL - CEDRE

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