I N F O K O M M U N I K Á C I Ó É S J O G K Ö N Y V E K

Lap- és Könyvkiadó Kft.

KOVÁCS ANDRÁS GYÖRGY

PIACSZABÁLYOZÁSÉS JOGORVOSLAT

A piacszabályozói döntések bírói gyakorlata,különös tekintettel az elektronikus hírközlésre

Lektorálta:Tóth András

© DR. KOVÁCS ANDRÁS GYÖRGY, 2012© HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2012

Sorozatszerkesztő:DR. POLYÁK GÁBOR

Kézirat lezárva: 2012. március 1.

A könyv megjelenését az Alapítvány az Infokommunikációs Jogi Kutatásokért támogatta.

A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részlete-it tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel – elektronikus, fényképészeti úton vagy más módon – a kiadó engedélye nélkül közölni.

ISBN 978 963 258 167 5

Budapest, 2012A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása

Internet: www.hvgorac.huE-mail: info@hvgorac.hu

Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetőjeFelelős szerkesztő: dr. Gábor Zsolt

Tipográfia és műszaki szerkesztés: Bors KrisztaA tördelés a HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadóban készült

3

TARTALOm

Fogalomtár és rövidítések jegyzéke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Előszó . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Bevezetés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

I. RÉSZ: PIACSZABÁLYOZÁS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

1.1. A piacszabályozás alapvonalai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251.1.1. A gazdasági szabályozás – versenyszabályozás – piacszabályozás 251.1.2. A piacgazdaság jogi értelmezése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271.1.2.1. Piacgazdaság fogalma az Alkotmánybíróság gyakorlatában . . . . . 271.1.2.2. Piacgazdaság az Alaptörvényben: a tisztességes verseny feltételeinek biztosítása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301.1.2.3. Az Európai Unió és a piacgazdaság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331.1.3. A piacgazdaság közgazdasági értelmezése. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341.1.3.1. Globális piacgazdaság, globális jogrend? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371.1.3.2. Az állam szerepvállalása, a piaci kudarcok . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441.1.3.3. Piacgazdaság kontra piacszabályozás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

1.2. A szabályozó hatóságok. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

1.3. A szabályozó hatóságok jogalkalmazásának ismérvei . . . . . . . . 641.3.1. A közgazdasági fogalmakra épülő absztrakt jogi normák alkalmazása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 651.3.2. Ex ante típusú jogalkalmazás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 681.3.3. „Quasi” normaalkotás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 691.3.4. Folyamatos magatartásszabályozás. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 711.3.5. A jogérvényesítés speciális módja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 711.3.6. A piacfelügyeleti jogkör, adatszolgáltatási eljárások. . . . . . . . . . . . 721.3.7. A bejelentések és panaszok speciális jogorvoslati jogot is biztosító eljárásban való kezelése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 741.3.8. A nyilvánosság és transzparencia kiemelt szerepe a szabályozói eljárásokban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

4

1.3.9. A polgári jogviszonyokba való széles körű beavatkozási jogosítványok. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 771.3.10. A szabályozáshoz kapcsolódó sajátos hatáskörök léte . . . . . . . . . . 791.3.11. A hatósági szerződések, ön- és társszabályozás . . . . . . . . . . . . . . . 791.3.12. Egyetemes szolgáltatással összefüggő jövedelemátcsoportosítási mechanizmusok. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 801.3.13. Együttműködés más hatóságokkal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 811.3.14. Az Európai Unió intézményeinek kontrollmechanizmusai . . . . . . 831.3.15. Az uniós irányelvek által indukált szabályozás. . . . . . . . . . . . . . . . 841.3.15.1. A szabályozó hatóságok függetlensége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 881.3.16. A normatív szabályozási jogkörök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

1.4. Szabályozó hatósági normatív aktusok jogi természete . . . . . . 921.4.1. Az uniós jog értelmezése és a hazai közigazgatási bírói gyakorlat 921.4.2. Nem kötelező aktusok, a soft law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 961.4.2.1. NSZH által kiadott normatív aktusok jogszabályi felhatalmazás nélkül. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 991.4.2.2. NSZH által kiadott normatív aktusok jogszabályi felhatalmazással 1011.4.2.3. Ön- és társszabályozás, etikai kódexek, együttműködési megállapodások. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1061.4.2.4. Uniós „soft law” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

1.5. A szabályozó hatóság fogalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1131.5.1. A jogtudományban és a tételes jogban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1131.5.2. Nemzeti szabályozó hatóságok és az önálló szabályozó szervek. . . 116

II. RÉSZ: ELJÁRÁS ÉS JOGORVOSLAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

2.1. A szabályozói versenyteremtés központi eleme: a JPE-szabályozás. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1192.1.1. Versenyteremtés a hálózatos iparágakban. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1192.1.2. A JPE-szabályozás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1202.1.2.1. JPE a hazai elektronikus hírközlésben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1202.1.2.2. JPE az energetikai szektorban. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

2.2. Néhány szó a klasszikus közigazgatási hatósági eljárásokról . . . 130

2.3. Az elektronikus hírközlési jog bírói gyakorlata . . . . . . . . . . . . . 1462.3.1. JPE-eljárások a Hkt. alapján . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1462.3.2. JPE-eljárások az Eht. alapján . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1502.3.2.1. Eljárási kérdések: az első JPE-szabályozási ciklus tapasztalatai. . . . 1502.3.2.2. A második JPE-szabályozási ciklus tapasztalatai ex 16-os piacon . . 1642.3.2.3. A harmadik JPE-szabályozási ciklus tapasztalatai az ex 16-os piacon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1722.3.3. JPE-határozatot végrehajtó határozatok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1762.3.3.1. Jóváhagyó határozatok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

5

2.3.3.2. Piacfelügyeleti eljárások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1842.3.3.3. Jogvitás eljárások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1932.3.3.4. JPE-határozatok értelmezése és jogereje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

2.4. A JPE- és más szabályozói eljárások általános modellje a bírói gyakorlat alapján. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2032.4.1. JPE-eljárási modell az elektronikus hírközlésben. . . . . . . . . . . . . . 2032.4.1.1. Tényállás tisztázása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2112.4.1.2. Megváltoztatási jogkör – kereseti kérelemhez kötöttség . . . . . . . . 2122.4.1.3. Az Eht. 57. § (2) bekezdése szerinti eljárás, mint a modell logikai „záró eleme” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 2.4.1.4. A végrehajtás felfüggesztése JPE-szabályozás esetén . . . . . . . . . . 2162.4.1.5. Az ítéletek ex tunc (visszamenőleges) hatályának hatása a szabályozásra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2182.4.1.6. Szabályozási ciklusok, „fenntartó” JPE-határozatok, a per tárgyalásának felfüggesztése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2212.4.2. A szabályozói eljárás modellje más területeken . . . . . . . . . . . . . . . 2232.4.2.1. Szabályozói modell az energetikában . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2242.4.2.1.1. JPE-eljárás az energetikában. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2262.4.2.1.2. Kereskedelmi, és üzletszabályzatok jóváhagyása . . . . . . . . . . . . . . 2292.4.2.1.3. Az eljárásjogi szabályozás szétesettsége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230

2.5. JPE-eljárások a 2011-es új (mód.) Eht. eljárási szabályai alapján . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2332.5.1. Az ügyfél és bejelentő fogalmának újraszabályozása . . . . . . . . . . . 2332.5.2. Adatszolgáltatási eljárások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2352.5.3. A „tényállás tisztázása” a JPE-eljárásban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2372.5.4. Üzleti titok kezelése a JPE-eljárásban. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2392.5.5. Döntések közlése, ügyfelek értesítése a JPE-eljárásban . . . . . . . . . 2412.5.6. Ügyfelek részvétele a JPE-eljárásban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2422.5.7. Együttműködés a GVH-val . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2452.5.8. A nemzeti konzultáció . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2462.5.9 Árszabályozás a JPE-határozatban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2512.5.10. Nyilvános meghallgatás és nemzeti konzultáció . . . . . . . . . . . . . . 2522.5.11. A notifikációs eljárás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2532.5.12. Jogorvoslatra jogosultak köre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2542.5.13. Uniós „soft law” vitatása a bíróság előtt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2552.5.14. JPE-határozatot végrehajtó határozatok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2572.5.14.1. Általános hatósági felügyelet és piacfelügyeleti eljárások . . . . . . . 2612.5.14.2. A piacfelügyeleti tevékenység, piacfelügyeleti eljárás . . . . . . . . . . 265

2.6. Következtetések: A jogorvoslat hatékonysága . . . . . . . . . . . . . . 2672.6.1. Az eljárások átlagos időtartama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2682.6.2. Határidők a bírósági jogorvoslatra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2692.6.3. Jogorvoslat és szakértelem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

6

2.6.4. Eljárásjogi követelmények, jogorvoslati szintek és megváltoztatási jogkör . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2732.6.5. Ex tunc vagy ex nunc hatályú jogorvoslati modell? . . . . . . . . . . . . 276 2.6.6. Javaslat egy hatékony bírói szervre: A Versenybíróság . . . . . . . . . 2782.6.6.1. A Versenybíróság általános jellemzői . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2802.6.6.2. Jogorvoslat és a Versenybíróság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2812.6.6.3. A Versenybíróság hatásköre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2822.6.6.4. A versenybírák kiválasztása és a szakértelem biztosítása . . . . . . . 2842.6.6.5. Költségek, finanszírozás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2852.6.6.6. A Versenybíróság mint szervezeti modell előnyei . . . . . . . . . . . . . 286

Jogszabályok jegyzéke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289

Határozatok jegyzéke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299

Hivatkozások jegyzéke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307

Tárgymutató . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321

7

FOGALOmTÁR ÉS RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE

7. cikk szerinti eljárás: A Keretirányelv 7. cikke szerinti eljárás, más néven notifikáció, esetleg konszoldiációs eljárás. A mód. Eht. az Egyeztetés az Európai Bizottsággal, a BEREC-kel, és a tagállami elektronikus hírközlési szabályozó ha-tóságokkal címszó alatt szabályozza a mód. Eht. 71. §-ában.

Aarhusi Egyezmény: 2001. évi LXXXI. törvény a környezeti ügyekben az infor-mációhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő rész-vételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezmény kihirdetéséről.

ACER: Energiaszabályozók Együttműködési Ügynöksége (Ügynökség).Áe.: 1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól.Alapvető eszköz (essential facilities): olyan eszköz, amely alapvető vagy nélkülöz-

hetetlen egy gazdasági tevékenységhez egy bizonyos piacon és nem létezik valódi vagy potenciális helyettesítője.

APEH: Adó- és Pénzügy Ellenőrzési Hivatal.Aptv.: 2003. évi XVI. törvény az agrárpiaci rendtartásról.Árprés: olyan versenykorlátozó helyzet, amelyben egy hatékonyan működő szolál-

tató a nagykereskedelmi és a kiskereskedelmi árak közötti árrés szűkösségéből következően nem képes a hálózati szolgáltatás igénybevételével a hálózati szol-gáltatást nyújtó szolgáltató által, illetve általa irányított, őt irányító vagy vele kö-zös irányítás alatt álló vállalkozás által az érintett piacon már nyújtott ráépülő előfizetői szolgáltatást a hálózati szolgáltatást nyújtó szolgáltató, illetve az általa irányított, őt irányító vagy vele közös irányítás alatt álló vállalkozás által kialakí-tott árszinten gazdaságosan nyújtani.

Ársapka-szabályozás (price cap): az árakat úgy ellenőrzi a szabályozó, hogy meg-határozza azok módosításának lehetőségeit. Legelterjedtebb formája, mikor az árszintet (P) – illetve annak emelési lehetőségét – valamely inflációs mutató és egy meghatározott termelékenységi tényező (x) különbségeként határoznak meg. Egy meghatározott árnál nem lehet magasabb a szabályozott ár (áremelés), de ala-csonyabb igen.

Art.: 2003. évi XCII. törvény az adózás rendjéről.Ártörvény: 1990. évi LXXXVII. törvény az árak megállapításáról.Aszimmetrikus információ: a piac egyik oldalán állók (releváns) informáltsága el-

tér a másik oldalétól, és gyakran – habár nem feltétlenül – a piac egyik oldala in-formációs előnyt élvez a másikkal szemben.

8

Aszimmetrikus szabályozás: Az új belépők támogatása a már piacon lévő jelentős piaci erővel rendelkező (a már piacon lévő, gyakran az inkumbens) szolgáltatókra rótt többletkötelezettségekkel.

Avtv.: 1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű ada-tok nyilvánosságáról.

BEREC: Body of European Regulators for Electronic Communications magyarul: Európai Elektronikus Hírközlési Szabályozók Testülete.

BU-LRIC költségmodell: Bottom-up Long Run Incremental Cost, alulról felfelé épülő LRIC-modell. A szabályozó költségalapú árellenőrzésre szolgáló költség-modellje.

CEER: Council for European Energy Regulators.Coase-tétel: Amennyiben teljesen egyértelműek és érvényesíthetők a tulajdonosi

jogok, valamint nincsenek vagy elhanyagolhatóak a tranzakciós költségek – a szerződő felek tárgyalásai a tulajdonosi jogok eredeti kijelölésétől függetlenül ugyanahhoz az allokációs eredményhez vezetnek, ezért az externáliák problémái a tulajdonjogok önkéntes megváltoztatásával megoldhatók.

Dereguláció: Közgazdasági értelemben az állam szerepvállalásának csökkentése a piaci hatások érvényesülésének javára, például a privatizáció útján. A dereguláció jogi értelemben a jogi (túl)szabályozottság mértékének csökkentését jelenti. Két válfaja van: a technikai és az érdemi dereguláció. A technikai dereguláció kereté-ben a végrehajtott vagy párhuzamos jogszabályok és jogszabályi rendelkezések hatályon kívül helyezésével formai értelemben csökkenthető a jogi szabályozás, így a hatályosuló joganyag nem változik. Az érdemi dereguláció keretében a jog-alkotó megváltoztatja, lecsökkenti a hatályosuló joganyagot.

Downstream piac: kiskereskedelmi/értékesítési piac, amely a gazdasági értéklánc „folyamának torkolatánál” van , azaz „torkolat vidéki” piac.

Egyetemes szolgáltatás: (Universal service): az állam által garantált olyan megha-tározott minőségű, közcélú (nyilvános) minimális szolgáltatáskészlet, amely min-den felhasználó számára, földrajzi elhelyezkedésétől függetlenül, díj ellenében hozzáférhető, elérhető áron.

Egyeztetés az érdekeltekkel jelentős ügyekben: A mód. Eht. 40. §-a (Eht. 36. §-a) által szabályozott, az uniós jogban nemzeti konzultációnak nevezett jogintéz-mény.

Eht.: 2003. évi C. törvény az elektronikus hírközlésről.Eht. 36. §-a szerinti eljárás: Az uniós jogban nemzeti konzultáció, a mód. Eht.

40. §-a által szabályozott eljárás, lásd előző fogalom.Emberi Jogok Európai Egyezménye: 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az

emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelméről szóló, Rómában, 1950. no-vember 4-én kelt Egyezmény.

Energia Közösség Szabályozó Testülete: Az Energiaközösséget létrehozó szerző-dés Európai Közösség általi megkötéséről szóló 2006/500/EK tanácsi határozat III. fejezet 58–62. §-a által szabályozott Szabályozó Testület, amely a balkáni or-szágokkal létrehozott Energiaközösségnek a szerve.

ENTSO: (villamosenergia-piaci, földgázpiaci): villamosenergia-piaci átviteli-rendszer-üzemeltetők európai hálózata (ENTSO-E: The European Network of

9

Transmission System Operators for electricity), illetve a gázpiaci szállításirend-szer-üzemeltetők európai hálózata (ENTSO-G: The European Network of Transmission System Operators for Gas).

ERG: European Regulatory Group (elektronikus hírközlés, a BEREC elődje).ERGEG: European Regulatory Group for Electricity and Gas (2011. július 11-én

szűnt meg, utódja az ACER).EUcstv.: 2004. évi XXIX. törvény az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes

törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, va-lamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról.

EUmSz.: Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (A Szerződés)EUSz.: Az Európai Unióról szóló Szerződés.Ex ante kötelezettségek: olyan, a nemzeti szabályozó hatóság által a jelentős piaci

erővel rendelkezőnek minősített szolgáltatók számára előírt kötelezettségek, me-lyek célja az, hogy a szolgáltatók ne használhassák piaci erejüket a verseny korlá-tozására vagy torzítására az érintett piacon, illetve, hogy a piaci erejüket a kap-csolódó piacokra ne vihessék át.

Ex ante szabályozás: A nemzeti szabályozó hatóság által gyakorolt megelőző, ágazatspecifikus szabályozás, melynek célja, hogy kötelezettségeket írjon elő a jelentős piaci erővel rendelkezőnek minősített szolgáltatók számára annak érde-kében, hogy a szolgáltatók ne használhassák piaci erejüket a verseny korlátozásá-ra vagy torzítására az érintett piacon, illetve, hogy a piaci erejüket a kapcsolódó piacokra ne vihessék át.

Ex lege: a törvény erejénél fogva, közvetlenül a törvényből következően.Ex nunc hatály: csak jövőre nézve beálló hatály.Ex post jogérvényesítés: Ex post jogérvényesítés esetén egy közigazgatási hatóság

a múltbéli jogsértésekre reagál, utólagosan szankcionálva azt. A tipikus hatósági ellenőrzéssel induló hivatalbóli hatósági jogalkalmazás ex post jellegű. Így példá-ul a versenyhatóságok által elvégzett vizsgálatok a piacon már lezajlott eseménye-ket veszik figyelembe azzal a céllal, hogy szankcionálják az olyan megállapodá-sokat vagy erőfölénnyel való visszaélést, amelyek korlátozzák vagy torzítják a versenyt az érintett piacon.

Ex tunc hatály: visszamenőleges hatály.Externália (pozítiv és negatív externáliák): A termelés vagy fogyasztás mellékha-

tásaként, a termékek előállítói/fogyasztói hátrányokat vagy előnyöket okoznak másoknak úgy, hogy a kárt nem fizetik meg vagy a haszonból nem részesednek. Az egyéni és a társadalmi határhaszon és határköltség eltér egymástól.

FB: Fővárosi Bíróság (jelenleg Fővárosi Törvényszék).FIT: Fővárosi Ítélőtábla.Fltv: 1997. évi CLV. törvény a fogyasztóvédelemről.Fogolydilemma: A fogolydilemma a nem zéró összegű játékok egy fajtája. A lénye-

ge, hogy két, súlyos bűnténnyel gyanúsított fogoly közül vallomást tesz-e az egyik a másik ellen. Bár mindkét fogoly jobban járna, ha kooperálnának, és egyikük sem vallana a másik ellen, mégis mindkettejüknek személyes érdekében áll valla-ni, akkor is, ha korábban kooperációt ígértek egymásnak. Ebben áll a fogolydi-lemma lényege.

10

Forum-shopping: ha ugyanazon jogi eljárásra több döntéshozó szervnek van hatás-köre és az eljárást indító fél választhat közülük, annak alapján, hogy melyiktől várja a kedvezőbb döntést.

Fttv.: 2008. évi XLVII. törvény a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereske-delmi gyakorlat tilalmáról.

GATS Egyezmény: 1998. évi IX. törvény B. melléklete az Általános Egyezmény a szolgáltatások kereskedelméről, Az Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény (GATT) keretében kialakított, a Kereskedelmi Világszervezetet létrehozó Marrakechi Egyezmény és mellékleteinek kihirdetéséről.

GATT: Az Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény.Gazdasági járadék: az a különbség, ami az adott termelési tényezőért ténylegesen

kifizetett összeg és az adott termelési tényező megszerzéséért minimálisan szük-séges összeg között van.

Glide-path szabály: árszabályozás esetén olyan képlet, amely meghatározza, hogy egy cél értékét egy adott céldátumra fokozatosan milyen szabályok alapján kell a szolgáltatónak elérnie.

GVH: Gazdasági Versenyhivatal.Hálózati externália: ha egy jószág értéke nő azáltal a fogyasztó számára, hogy töb-

ben vásárolják (pl. telefon).Hálózatos iparágak: távközlés, gáz- és áramszolgáltatás, közlekedés stb. esetében

a hálózatok összekapcsolása alapvetően meghatározza e piacok működését. Háló-zati externália érvényesül és ezért a hálózati hatások döntően befolyásolják a piac egyensúlyi helyzetét. A hálózatos iparágak jellemzően magas eszközigényűek (nagyok az elsüllyedt költségek és a belépési korlátok), jellemzőek a különböző szűk keresztmetszetek létee.

Határköltség: Azt mutatja, hogy mennyivel változnak a költségek, ha egy jószág előállítását egy egységgel megváltoztatjuk (MC, Marginal Cost). Határköltség-alapú árképzésről beszélünk, ha egy vállalat az általa termelt jószágnak a határ-költségével egyenlő árat állapít meg. Versenyzői piacon a tökéletes versenyt ez jellemzi, és ilyenkor az ár és határköltség egyenlő az átlagköltséggel.

Hipotetikus monopolista teszt: A hipotetikus monopolista teszt a keresleti, illetve kínálatoldali helyettesítés mérésének egy módja. A teszt szerint a hatóságnak fel kell tennie a kérdést, hogy mi történne akkor, ha kisméretű, de jelentős és tartós emelkedés történne egy adott áru vagy szolgáltatás árában, feltételezve, hogy minden egyéb áru és szolgáltatás ára változatlan marad. Az érintett fogyasztók vagy szolgáltatók által adott válaszok segítséget nyújtanak annak meghatározásá-ban, hogy léteznek-e helyettesíthető áruk, és ha igen, hol kell meghúzni az érintett árupiac határát. Ez a teszt még „SSNIP” néven is ismert (small but significant non transitory increase in price).

Hkt.: 2001. évi XL. törvény a hírközlésről.Hozzáférési irányelv: Az Európai Parlament és Tanács 2002/19/EK irányelve (2002.

március 7.) az elektronikus hírközlő hálózatokhoz való hozzáférésről és azok ösz-szekapcsolásáról, HL L 108., 2002. 4. 24., 7–20.

Hpt.: 1996. évi CXII. törvény a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról.

11

Inkumbens: Az inkumbens olyan szolgáltatót jelent, amely korábban teljes mérték-ben állami kézben volt (jellemzően állami monopólium volt), majd privatizálták (elsősorban a távközlésben használt fogalom).

IRG: Independent Regulatory Group (elektronikus hírközlésben, az ERG elődje).IÜKSZ: Ideiglenes üzemi és kereskedelmi szabályzat.JPE-eljárás: Piacmeghatározás, piacelemzés és a jelentős piaci erővel rendelkező

szolgáltatók (JPE-szolgáltató) azonosítása és kötelezettségek előírása iránti eljá-rás (mód. Eht. VI. fejezet).

JPE-határozat: Jelentős piaci erejű szolgáltatói státust megállapító és kötelezettsé-geket előíró határozat, egy adott szabályozási ciklus szabályrendszere.

JPE hatósági eljárás: A JPE-eljáráson belül a JPE-szolgáltató azonosítása és köte-lezettsége kiszabására irányuló közigazgatási hatósági eljárás.

JPE-koncepció: Olyan gazdasági helyzet, amely lehetővé teszi, hogy egy vállalko-zás a tevékenységét a versenytársaktól, a vevőktől, és végső soron a fogyasztóktól nagymértékben függetlenül folytassa.

JPE-szabályozás: A JPE-eljárásra vonatkozó eljárási és anyagi jogi szabályok, to-vábbá a JPE-határozatokban és a JPE-határozatban található szabályrendszerek és e szabályrendszerek végrehajtásra érdekében hozott határozatokban megállapí-tott kötelességek összessége.

JPE-szolgáltató: Jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltató.Kbt.: 2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésekről.Keretirányelv: Az Európai Parlament és Tanács 2002/21/EK irányelve (2002. már-

cius 7.) az elektronikus hírközlő hálózatok és hírközlési szolgáltatások közös ke-retszabályozásáról (Keretirányelv) HL L 108., 2002. 4. 24., 33–50.

Kertv.: 2005. évi CLXIV. törvény a kereskedelemről.Ket.: 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általá-

nos szabályairól.Konszolidációs eljárás: A Keretirányelv 7. cikke szerinti notifikációs eljárás egyik

szakirodalmi elnevezése.Konvergencia (elektronikus hírközlésben): A konvergencia fogalma azt jelenti,

hogy az elektronikus hírközlési szolgáltatásokat nyújtó vállalkozások jelenleg más jellegű hálózatok igénybevételével nyújtott termékeket és szolgáltatásokat is képesek előállítani. Erre lehet példa egy telefonszolgáltatást nyújtó vezetékes mű-sorelosztó vállalat.

Konvergens hatóság: integrált szabályozó hatóság, amely egyszerre több szabályo-zott piacot felügyel (például: médiát és elektronikus hírközlést vagy energiaszek-tort stb.).

Költségalapú ár: Ex-ante kötelezettségek körében jogszabály vagy a szabályozó ha-tóság által szabályozott ár, melyet a szolgáltatás költségeiből kiindulva úgy állapí-tanak meg, hogy az elegendő árbevételt biztosítson a szolgáltató számára beruhá-zásainak megtérüléséhez, üzleti tevékenységének finanszírozásához, ésszerű nyereség mellett. A költségalapú ár alkalmazásának kötelezettségét a végfelhasz-nálók kárára történő túlárazás vagy árprés elkerülése érdekében indokolt előírni.

Költség-szubadditivitás: A költség-szubadditivitás azt jelenti, hogy a vizsgálat alá vont – a vizsgált szolgáltató(k) által termelt – szolgáltatások közös termelési fo-lyamatban történő előállítása költségelőnnyel jár ugyanazon szolgáltatásoknak

12

több (akárhány), egymástól elkülönült termelési folyamat révén bármilyen meg-oszlásban történő ellátásával szemben A költség-szubadditivitás a többtermékes természetes monopólium definíciója. A méretgazdaságosság mint kritérium nem más, mint a költség-szubadditivitás speciális esete, mint ahogy az egytermékes természetes monopólium sem más, mint a többtermékes természetes monopóli-um speciális esete.

Közvetítőválasztás: A közvetítőválasztás az elektronikus hírközlési szolgáltató előfi-zetőjének az a lehetősége, hogy a hívott előfizető vagy szolgáltatás eléréséhez meg-válassza a közvetítő szolgáltatót, amely az előfizetői hozzáférést nyújtó szolgáltató-val összekapcsoláson keresztül nyilvánosan elérhető telefonszolgáltatást nyújt.

Knp.: A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény.

LB: Legfelsőbb Bíróság (jelenleg: Kúria).LRIC költségmodell: LRIC (hosszú távú különbözeti költség) módszertan egy ha-

tékony szolgáltató meghatározott teljesítménynövekmény biztosításából fakadó előremutató költségeinek kiszámítására irányul, amennyiben egy bizonyos szintű teljesítményt (amely lehet nulla is) már biztosítanak. A LRIC módszertan hosszú távú költségeken alapul, tehát a számítás során minden bemeneti teljesítmény vál-tozó (vagy elkerülhető). A szabályozói gyakorlatban leginkább használt költség-alapú árszabályozási eszköz.

mEH: Magyar Energia Hivatal.méretgazdaságosság: akkor áll fenn, ha a vállalkozás átlag (teljes) költsége csök-

ken a kibocsátás növelésével. A méretgazdaságosság egy közös forrása – különö-sen az elektronikus hírközlési szektorban – az állandó költségek, azaz azok a költ-ségek, amelyek attól függetlenül merülnek fel, hogy hány egységnyi a kibocsátás. Ha a kimenetet növelik, az átlagos állandó költségek csökkennek.

mNB törvény: 2011. évi CCVIII. törvény a Magyar Nemzeti Bankról.Mód. Eht. 40. §-a szerinti eljárás: Egyeztetés az érdekeltekkel jelentős ügyekben

elnevezésű eljárás, az uniós jogban nemzeti konzultáció az elnevezése, korábban az Eht. 36. §-a szabályozta (Eht. 36. §-a szerinti eljárás).

Mód. Eht.: az egyes elektronikus hírközlési tárgyú törvények módosításáról szóló 2011. évi CVII. törvénnyel módosított Eht.

mttv.: 2010. évi CLXXXV. törvény a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommuni-kációról.

NAV: Nemzeti Adó- és Vámhivatal.Negatív externália: egy termék előállításának társadalmi határköltsége nagyobb,

mint az egyéni; a társadalmi többletköltséget az ár nem tartalmazza. A társada-lom egyes csoportjainak hasznosságérzete csökken, a társadalmi határhaszon ki-sebb, mint a kibocsátott termék fogyasztóinak egyéni határhaszna.

Nemzeti konzultáció: az Eht 36. §, illetve később a mód. Eht. 40. §-a által szabályo-zott Egyeztetés az érdekeltekkel jelentős ügyekben jogintézmény uniós jogban használt megnevezése.

Neokolonializmus: A politikailag függetlenné vált gyarmatoknak gazdasági füg-gésben tartására irányuló politika.

NFH: Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság.

13

NHH: Nemzeti Hírközlési Hatóság.NHHH: Nemzeti Hírközlési Hatóság Hivatala.NHHT: Nemzeti Hírközlési Hatóság Tanácsa.NmHH: Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság.NmHHE: Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnöke.Notifikációs eljárás: A Keretirányelv 7. cikke szerinti eljárás, lásd: 7. cikk szerinti

eljárás fogalmát.Növekvő volumenhozadék elve: ha a termelés során felhasznált összes tényező

mennyiségének valamilyen mértékű megemelésével a kibocsátás még nagyobb mértékben növelhető.

NRA: National Regulatory Authority, magyarul Nemzeti Szabályozó Hatóság (NSZH).

NSZH: Nemzeti Szabályozó Hatóság.OECD: Organisation for Economic Co-operation and Development, magyarul:

Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet.ORTT: Országos Rádió- és Televízió Testület.Otv: 1994. évi XXV. törvény a Magyar Orvosi Kamaráról.Ösztönző szabályozás: A költségalapú szabályozás feltételezi, hogy a szabályozó

tökéletesen informált. Nem tökéletesen informált szabályozó reálisabb feltétele-zéséből kiinduló árszabályozás, amely ugyan magasabb árakhoz, de kisebb jóléti veszteségeket eredményez.

Pareto-optimum: Amikor egy gazdaságban a javaknak a gazdasági szereplők kö-zötti elosztását megváltoztatjuk, Pareto-javítást hajtunk végre, ha legalább egy szereplő jólétét javítjuk anélkül, hogy bárki más jóléte csökkenne. Egy elosztás akkor Pareto-hatékony, ha nem végezhető rajta Pareto-javítás. A Pareto-hatékony elosztást Pareto-optimumnak is nevezzük.

Potyautas szindróma: A potyautas magatartás az a jelenség, amikor a közjavak fo-gyasztásában a fogyasztó igyekszik minimalizálni a közös költségekből a részt vállalást, és maximalizálni a közös eredményből a részesedést. A közjavak elég-telen kínálata azt jelenti, hogy bár sokak számára hasznos, alapvetően fontos jó-szágról van szó, de mert a piaci mechanizmus nem mutatja meg a tényleges fo-gyasztókat és rezervációs áraikat, így a bevétel lassúvá és bizonytalanná válik. Emiatt az egyéni termelőknek nem jövedelmező ebben az iparágban tevékeny-kedni, s a kínálat megvalósítása az állam feladata.

Pozitív externália: a társadalmi összhaszon egy tevékenység hatására nagyobb, mint az egyéni összhaszon, illetve a társadalmi határköltség kisebb, mint az egyé-ni költségek összessége, a társ tehát nagyobb teljesítményhez jut, mint amennyit megfizet.

Pp.: 1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról.PSZÁF tv.: 2010. évi CLVIII. törvény a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről. PSZÁF: Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete.Pt.: 2003. évi CI. törvény a postáról.Ptk.: 1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről.Ramsey-árazás: A költségalapú árszabályozás alternatívája, egy a keresleti árru-

galmassággal súlyozott határköltség feletti ár. A növekvő hozadék esetén a határ-költséges árazás veszteségessé teszi a termelést, mert a határköltség kisebb az

14

átlagköltségnél, ezért az árbevétel nem fedezi a termelési költségeket. Az árnak magasabbnak kell lennie a határköltségnél, vagyis árrést kell tartalmaznia. Opti-málisak azok az árrések, amelyek segítségével képezhető árak minimalizálják a fogyasztók jólétének az áraknak a határköltség fölé emeléséből fakadó csökkené-sét, vagyis optimális eltéréseket képviselnek a határköltséges árazástól. Az árrés szempontjából tehát az optimális, ami a keresleti oldal szempontjából a legjobb, pontosabban a legkevésbé rossz. Az ilyen árrések fordítottan arányosak a kereslet sajátár-rugalmasságával. Ramsey-árrések esetén a határköltséghez viszonyított termelés következtében a jószág iránti összkereslet minimális mértékben csök-ken. Mindez azt jelenti, hogy a Ramsey-árak maximalizálják az aggregált fo-gyasztói megelégedettséget és a fogyasztás összvolumenét, a szolgáltatás piacá-nak a nagyságát. Monopóliumok árszabályozásánál javasolt árazási módszer.

régi AB tv.: 1989. évi XXXII. törvény az Alkotmánybíróságról.régi Get.: 2003. évi XLII. törvény a földgázellátásról.régi Jat.: 1987. évi IX. törvény a Jogalkotásról.régi Kbt.: 1995. évi XL. törvény a közbeszerzésekről.régi Vet.: 2001. évi CX. törvény a villamos energiáról.Smtv.: 2010. évi CIV. törvény a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető sza-

bályairól.Számviteli szétválasztás: A vállalkozás számviteli kimutatásaiban meghatározott

üzletággal vagy üzletágakkal kapcsolatos költségek, bevételek, eszközök, forrá-sok és tőkeköltség elkülönített kimutatása.

TD-LRIC költség modell: Top-Down Long Run Incremental Cost, felülről lefelé épülő költségmodell, a szolgáltatók költségalapú ár számításához használt egyik gyakori költségmodelltípus.

Tmftv.: 2009. évi XCV. törvény a mezőgazdasági és élelmiszer-ipari termékek vo-natkozásában a beszállítókkal szemben alkalmazott tisztességtelen forgalmazói magatartás tilalmáról.

Tpvt.:1996. évi LVII. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorláto-zások tilalmáról.

Tragacs piac: Az olyan piacok, ahol az eladó és a vevő közötti információs aszim-metria miatt a (jellemzően homogén) termékek közötti minőségi különbségek a vevő előtt nem ismertek, ezért az egyensúlyi ár a legrosszabb minőséghez igazo-dik, és ezáltal a jó minőségű termékek kiszorulnak (aszimmetrikus információ okozta piaci kudarc típus).

UCP irányelv: Az Európai Parlament és Tanács 2005. május 11-i 2005/29/EK irány-elv a belső piacon az üzleti vállalkozások fogyasztókkal szemben folytatott tisz-tességtelen kereskedelmi gyakorlatáról, HL L 149., 2005. 6. 11., 22–39.

új Abtv.: 2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybíróságról.új Avtv.: 2011. évi CXII. törvény az információs önrendelkezési jogról és az infor-

mációszabadságról.új Bszi.: 2011. évi CLXII. törvény a bírák jogállásáról és javadalmazásáról.új Jat.: 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról.új Kbt.: 2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről.új Vet.: 2007. évi LXXXVI. törvény a villamos energiáról.

15

UmTS: Universal Mobile Telecommunications System (UMTS) egyike a harmadik generációs 3G mobiltávközlő technológiáknak Európában.

Upstream piac: nagykereskedelmi (beszerzési piac, az értéklánc „felső folyásánál”.Ügynökség: Energiaszabályozók Együttműködési Ügynöksége (ACER).ÜKSz.: Üzemi és kereskedelmi szabályzat.Választékgazdaságosság: Több termék/szolgáltatás előállítása/nyújtása esetén ala-

csonyabb költséget eredményez, ha azokat ugyanazon berendezések, eszközök se-gítségével, együttesen állítják elő, mintha külön-külön állítanák elő azokat. Válasz-tékgazdaságosság akkor érvényesül, ha két vagy több termék adott mennyiségét egy szolgáltató alacsonyabb teljes költséggel képes előállítani, mintha az egyes ter-mékeket különböző szolgáltatók külön állítanák elő. Strukturális piacralépési korlát áll fenn, ha a piacon jelen van olyan szolgáltató, mely a hatékony szolgáltatás nyúj-táshoz szükséges jelentős méretgazdaságosságot, választékgazdaságosságot elérte.

Vertikális integráció: Vertikális integráció akkor valósul meg, ha egy vállalkozás (esetleg több azonos érdekkörbe tartozó vállalkozás) az értéklánc különböző szintjein elhelyezkedő piacokon egyaránt jelen van. Az ilyen szolgáltató a terme-lési folyamat különböző szintjeinek egy vállalkozáson belüli integrálása miatt ké-pes a jobb árak elérésére (pl. eltérő belső és külső árak meghatározásával) és eb-ből fakadóan a piacielőny-szerzésre.

Világítótorony-példázat: John Stuart Mill híres példázata a közjószágok mibenlé-tére, amely szerint a világítótorony jelzőfényének „hasznából” senkit nem lehet kizárni. Coase kritikája szerint ez nem jelenti azt, hogy egy világítótorony hasz-nálóitól ne lehetne megkövetelni, hogy fizessenek annak fönntartásáért (ami, ha ezt az állam vállalja magára, lehetővé teheti, például, hogy a világítótorony-építés és -fönntartás akár nyereséges magánvállalkozás lehessen, és nem üzleti kudarc). Lásd Ronald H. Coase: The Lighthouse in Economics.

Vtv.: 2005. évi CLXXXIII. törvény a vasúti közlekedésről.WTO: World Trade Organization, magyarul: Világkereskedelmi Szervezet.

17

ElőSzó

A piacszabályozás, a piacnyitás joga minden bizonnyal egyike a versenypolitika leg-dinamikusabb területeinek. Az uniós jognak köszönhetően számos olyan iparág nyílt meg a gazdasági verseny előtt, amelyeket az európai közgondolkodás sokáig kizárólagos állami szegmensnek tekintett (és ennek a gondolkodásmódnak az utóha-tásai gyakran még ma is érzékelhetők). Ennek a több mint két évtizedre visszatekin-tő uniós folyamatnak az eredményeként kialakult a piacnyitásnak és a hálózatos iparágaknak az egyes szektorokon átívelő ismeretanyaga: bár az elektronikus hír-közlés, a villamos energia, a földgáz, a vasúti és a postai szolgáltatás sok szempont-ból eltérő szabályozást tesz szükségessé, megfigyelhetők bizonyos párhuzamok és összefüggések.

A piacszabályozás jelentőségéhez mérten fejlődött annak hazai irodalma. A mo-nografikus jellegű munkák közül kiemelendő Tóth András „Az elektronikus hírköz-lés és média gazdasági szabályozásának alapjai és versenyjogi vonatkozásai” c. könyve (HVG-ORAC Kiadó, 2008.). A villamos energia területén érdemes megem-líteni „A magyar villamosenergia-szektor működése és szabályozása I.” c. tanul-mánykötetet (Szerk.: Fazekas Orsolya. Complex, 2010.).

Több magyar időszakos kiadvány is foglalkozik a piacszabályozás kérdésével. Az „Infokommunikáció és Jog” c. folyóirat már hosszú évek óta szolgál szakmai fórum-ként a piacszabályozással és hálózatos iparágakkal foglalkozó szakmai és tudomá-nyos közösség számára. Az MTA KRTK Közgazdaság-tudományi Intézetének gon-dozásában immár ötödik éve jelenik meg a „Verseny és Szabályozás” c. évkönyv, amely a terület tudományközi beágyazottságának megfelelően interdiszciplináris megközelítést követ, jogi és közgazdasági elemzéseknek egyaránt teret adva.

A szerző neve rendszeresen megjelenik mindkét periodikumban: mind saját mű-veit publikáló szerzőként, mind mások által idézett szaktekintélyként. Ilyen előzmé-nyek után nem meglepő, és igencsak örvendetes, hogy a szerző vállalkozott kutatási eredményei monografikus jellegű összegzésére.

Kovács András könyve komoly mértékben hozzájárul a fenti jogirodalomhoz, új szemponttal, a jogalkalmazó bíró perspektívájával gazdagítva azt. A szerző bíróként unikális és hosszú évekre visszatekintő gyakorlati tapasztalatokkal rendelkezik a piacszabályozás területén. Ez nagyban hozzájárul a könyv értékéhez. Ugyancsak ki-emelendő érdeme a könyvnek, hogy gyújtópontjába nem kizárólag egy iparágat ál-lít, hanem átfogó, iparágakon átnyúló szabályozáselméleti jelleggel ismerteti és ösz-szegzi a piacszabályozás alapvonalait. Bár ez a megközelítés nem ismeretlen a honi

18

szakirodalomban, a szerző monografikus jelleggel elsőként mutatja be a piacszabá-lyozást ebből a szempontból.

A könyv első része a piacszabályozás alapvonalait összegzi, annak alapos elméle-ti összefoglalását adva. A könyvnek ez a része kiválóan alkalmas az egyetemi (graduális és posztgraduális) oktatásban történő felhasználásra. Itt érdemes utalni a könyvben szereplő fogalomtárra, amely a piacszabályozással kapcsolatos legfonto-sabb jogi és közgazdasági alapfogalmak meghatározását tartalmazza. A kötet máso-dik része elemzi az eljárási kérdéseket, összefoglalva a szerző bírósági jogalkalma-zása során szerzett tapasztalatait. Az eljárási kérdések előtérbe helyezése, illetve az anyagi jogi kérdések eljárási megközelítése nagyon szerencsés, mivel a piacszabá-lyozás körében talán itt jelennek meg a legnagyobb intenzitással a gyakorló jogász számára legfontosabb jogi kérdések. A könyv logikus szerkezetet követ, gondolat-vezetése világos; az eligazodást a kötet végén található tárgymutató is segíti.

A könyvet jó szívvel ajánlom a kedves olvasó figyelmébe.

Dr. Nagy Csongor István, LL.M., PhD, S.J.D.tanszékvezető egyetemi docens (SZTE-ÁJK)

egyetemi docens (BME-GTK)ügyvéd

19

BEVEZETÉS

Ez a könyv tematikailag két részre oszlik. A „piacszabályozás” rész elméleti kite-kintést nyújt a piacszabályozás témakörére, ezért speciális posztgraduális képzések segédanyagaként is használható. Ez a rész foglalkozik a piacszabályozás általános közgazdasági jogi hátterével, a szabályozó hatóságok jogalkalmazásának sajátossá-gaival és a nem kötelező jogi normák jogalkalmazásra gyakorolt hatásaival. A témá-val foglalkozó magyar szakirodalomban általában csak a konkrét, vizsgált szabályo-zás közvetlen indokaival és elméletének alapjaival találkozhatunk. Ez a könyv e szokásos tárgyalási módtól eltér. Tágabb horizontú általános megközelítést alkal-maz, minden gazdasági szabályozás közös elemeire koncentrál. Ezt a gyakorlati megközelítés indokolta, mert sokkal inkább jellemzi a bírókat a horizontális látás-mód, mint minden egyes szakterület speciális indokainak, érvrendszerének a mély ismerete és alkalmazása.1

A könyv gerincét adó második rész tartalmazza az eljárásjogi kérdések elemzését, a könyv lényegi tárgyát. E „jogorvoslat rész” kifejezetten a gyakorló jogászoknak szól, a piacszabályozás hatósági jogalkalmazási kérdéseivel foglalkozik, a piacszabá-lyozó hatóságok határozatainak bírósági felülvizsgálatai során szerzett tapasztalatok összefoglalása. A bírósági perek tapasztalatai történetileg a piacszabályozás legin-kább sikeres ágazatának, az elektronikus hírközlési szabályozást érintő perek gya-korlati kérdéseiből formálódtak, azon belül is jelentős piaci erejű szolgáltatók azono-sítása és kötelezettségek kiszabása iránti eljárások (továbbiakban JPE-eljárások) so-rán hozott határozatok, illetve e határozatokon alapuló további jogérvényesítő határo-zatokon alapul. E perek során kidolgozott megoldások szolgáltak mintául más háló-zatos iparágakat szabályozó hatóságok határozatainak felülvizsgálatához is, így a Magyar Energia Hivatal piacszabályozói döntéseinél az energetikai szektort érintő-en, de a médiaszabályozásban, a vasútszabályozásban, vagy a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletével összefüggő döntések során is szerepet kaptak.

A könyv ezért a téma tárgyalásakor a JPE-határozatokat, illetve a közvetlenül azon alapuló jogérvényesítő határozatokat helyezi a középpontba, noha nem csak a JPE-határozatokról vagy az elektronikus hírközlésről szól, hanem általában a piac-szabályozásról. Ezért minden olyan gyakorló jogász eredménnyel forgathatja, aki nem kifejezetten elektronikus hírközlési joggal, hanem más szabályozott szektorral foglalkozik.

1 Lásd erről részletesen: Kovács A. Gy. [2011] 129. o.

20

A könyv – szemben a hasonló témájú feldolgozásokkal – nem anyagi jogról, ha-nem döntően eljárásjogról szól. A könyv bemutatja, hogy az uniós irányelvek által megkövetelt szabályozó hatóságok2 eljárására vonatkozó jogi szabályozás gyökere-sen eltér a magyarországi klasszikus közigazgatási hatósági eljárási modelltől, nem-csak gyakorlati, de alapvető dogmatikai megközelítésben is, és ezeknek az ellent-mondásoknak a feloldására milyen kísérletet tettek a magyar bíróságok.

A könyv megjelenésének aktualitását az adja, hogy 2011. augusztus 3-án hatályba lépett rendelkezésekkel implementálta a jogalkotó az új elektronikus hírközlési sza-bályozási keret felülvizsgálatából eredő változásokat3, és az alkalmat megragadva az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény (Eht.) eljárásjogi szabályait is jelentősen átírta.4 2012. január 1-jétől nem Alkotmányunk, hanem Alaptörvényünk5 van és a szabályozó szervezetek is jelentős átalakuláson mentek vagy mennek ke-resztül az elektronikus hírközlés területén feltétlenül, a konvergens Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság létrejöttével. Erre is tekintettel a korábbi bírói gyakorlat e gyökeresen új jogszabályi keretben való értelmezése vált szükségessé. Ezért a friss és jelentősen átalakuló szabályozás bírósági perekben való megítélésére vonatkozó-an is jóslásokba bocsátkozunk, megpróbálva segíteni a gyakorló jogászok munkáját. Ez talán túlzott bátorságnak tűnhet, de ha elfogadjuk, hogy a jog nem más, mint jós-lat arra nézve, hogy a bíróság milyen döntést fog hozni6, akkor talán nem is annyira kifogásolható.

Figyelemmel arra, hogy az elmúlt húsz év alkotmánybírósági gyakorlata a 2012. január 1-jéig hatályban volt Alkotmány rendelkezésein alapul és az alkotmánybíró-sági gyakorlatot az Alaptörvény hatálybalépése még önmagában nem teszi semmis-sé7, a 2011. december 31-ig hatályban volt Alkotmányra8 is időnként hivatkoznunk kell, elsősorban olyan esetekben, amikor az Alaptörvény alapján álló értelmezés sem vezetne várhatóan más eredményre. Ebben az esetben az Alkotmány kifejezést használjuk. Ehhez hasonlóan a Nemzeti Hírközlési Hatóság szabályozó hatósági fel-adatokat ellátó szerve a Tanács9 volt 2010. augusztus 11-ig, azóta az elektronikus

2 National Regulatory Authority (NRA), magyarul Nemzeti Szabályozó Hatóság (NSZH).3 Az új elektronikus hírközlési keretszabályozás legfontosabb elemei: Az Európai Parlament és Tanács 2009.

november 25-i 2009/140/EK „jobb szabályozás” irányelve (HL L 377., 2009. 12. 18., 37–69. o.), az Európai Parla-ment és Tanács 2009. november 25-i 2009/136/EK „fogyasztók jogairól szóló” irányelve (HL L 377., 2009. 12. 18., 11–36. o.) és az Európai Elektronikus Hírközlési Szabályozók Testületét (BEREC) létrehozó Európai Parlament és Tanács 2009. november 25-i 1211/2009/EK rendelete (továbbiakban: BEREC rendelet, HL L 377., 2009. 12. 18. 1–10. o.). Ezek a 2002-es hat irányelvből és egy rendeletből, illetve egy határozatból álló szabályozási csomagot módosították. Az implementálási határidő 2011. május 25-e lett volna, amelyet nem sikerült betartani, így az új szabályok 2011. augusztus 3-án léptek hatályba.

4 A 2011. július 9-én kihirdetett 2011. évi CVII. törvény.5 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), melynek nincs száma a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX.

törvény (új Jat.) 27. § (3) bekezdése értelmében.6 HArt, H. L. A. [1961/1995] 375. o.7 Az Alkotmánybíróság 2012. január 1-je utáni, Alaptörvényen alapuló határozatai, változatlanul hivatkozási

alapnak tekintik a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatot.8 A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (Alkotmány).9 A Tanács volt a piacszabályozásra vonatkozó szabályozói jellegű hatósági hatáskörök címzettje. A Tanács

ugyan a Nemzeti Hírközlési Hatóságnak volt egy szerve, azonban a Pp. 327. § (4) bekezdésére is figyelemmel ő maga volt az a hatóság, amely az ilyen tárgyú határozatokat hozta. A Nemzeti Hírközlési Hatóság más szerveinek, így a Hivatalnak más klasszikus közigazgatási hatósági hatáskörei is voltak, így a Nemzeti Hírközlési Hatóság, mint közigazgatási szerv nemcsak egy szabályozó hatóság, hanem más közigazgatási tevékenységet is végzett (pl. tevékenységengedélyezés, építési hatósági feladatok stb.). Tisztán piacszabályozói tevékenységek tehát a Tanács látott el. Ugyanígy a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság létrejöttével, a szabályozói hatásköröket az Elnök

21

hírközlés területén Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (NMHH) Elnöke kapott szabályozói hatásköröket.10 Ezért a könyv egységesen a perekben szereplő alperest az egyszerűbb érthetőség kedvéért alperesnek, esetleg hatóságnak, vagy NSZH-nak nevezi, amely a nemzeti szabályozó hatóság kifejezés rövidítése. Ha nem az elektro-nikus hírközlésre vonatkozó NSZH-ról van szó, akkor ott a magyar szabályozó ne-vének rövidítését használjuk, például az energetikai szektort érintő kérdések esetén az NSZH a Magyar Energia Hivatal (MEH), médiaszabályozás esetén NMHH Mé-diatanácsa stb.

A magyarázatok tudományos igényűek, de próbáltam a gyakorló jogászok igé-nyeihez igazodva a kézikönyv jellegű elemeket erősíteni. Nem mellőzhettem azon-ban az eddigi bírói gyakorlat – gyakran jogtörténetinek tűnő – bemutatását, leg-alábbis azon részeiben, melyek a jelenlegi eltérő tételes jogi szabályok értelmezése-kor szerepet kaphatnak. Néhány szót érdemes szólni az esetjog feldolgozásának módszertanáról. A módszertan induktív, egyes gyakorlati problémákra adott eseti válaszok elméleti általánosítása.

Az elemzések és következtetések során a közigazgatási jogi dogmatikákon11 belül a három klasszikus dogmatikai megközelítést az egyes kérdések taglalásánál folya-matosan érvényesíteni próbáltam. Így mind a közigazgatásiaktus-tani, a közigazga-tásijogviszony-elméleti elemzést és az alkotmányos alapintézmények, intézmény-rendszer felőli értelmezést is elvégzem a dogmatikai konklúziók helyességének el-lenőrzésére. Emellett szükségszerűen megjelenik egy uniós jogi szempontú értel-mezés, amit szintén – talán indokolatlanul leszűkítő módon – egy közigazgatási jogi dogmatikaként kezelek.

Az aktustan mint elmélet már a XIX. században kidolgozott elmélet volt12, és az-óta is folyamatosan alakult13. Ennek ellenére egységes, általánosan elfogadott aktus-tani megközelítés nincsen. Jól mutatja ezt a tényt, hogy ahány szerző, annyiféle cso-portosítással és osztályozással találkozhatunk.14 Noha ezeknek a csoportosítások-nak vannak közös elemei, a könyvben foglalt levezetések megfelelő értelmezéséhez szükségesnek tartjuk megjelölni, hogy a magunk részéről – önkényesen – a Berényi-féle15, jelenleg is oktatott aktustani osztályzást és fogalomrendszert használjuk az-zal, hogy ha szükségesnek tartjuk az eltérést vagy a többoldalú elemzést, akkor ezt külön jelöljük.16

„örökölte”, míg az NMHH Hivatala más klasszikus szabályozói jogkörökkel is rendelkezik. Az NMHH-n belül működő Médiatanács a médiaszabályozás központi szerve és egyes kérdésekben szintén szabályozási jogkörrel rendelkezik, ahogy korábban az ORTT is rendelkezett szabályozói funkciókkal.

10 A médiát és hírközlést szabályozó egyes törvények módosításáról szóló 2010. évi LXXXIII. törvény 1. § (3) bek, 39. § (1) bek.

11 A közigazgatási jogtudomány egyes területeinek osztályozásában Tamás András által használt megközelítést alkalmazzuk. tAmás A. [2005].

12 mAyer, o. [1885–1886].13 ForstHoFF, e. [1961] 180–249. o.14 Berényi s. [1997]; mAdArász t. [1989] 301–329. o.; tAmás A. [2005] 421–494. o.; KALAs t. [1997] 3–33. o.;

PAtyi A.–vArGA Zs. A. [2010] 199–233. o.15 FAzeKAs–Ficzere (szerk.) [2006] 293–361. o.16 Megjegyezzük, hogy Léon Duguit (1859–1928) teóriáját nem tudjuk figyelmen kívül hagyni a szabályozó

hatóságok elemzésekor. Eszerint a jogi aktusok három fő csoportja: 1. jogalkotói aktusok 2. státusfeltételeket megalapozó aktusok (jogalanyok alanyi minőségét határozzák meg), 3. jogokat és kötelezettségeket meghatározó aktusok, amelyek az alanyt jogviszonyokban definiálják. tAmás A. [2005] 423. o. Az aktusok második fő csoport-

22

A könyv egyáltalán nem tárgyalja a szervezeti jogviszonyokat, a szabályozó ható-ságok fogalma kapcsán éppen csak utal ezekre, e kérdéssel ugyanis már más szerzők mélyen foglalkoztak.17 Anyagi jogviszonyok említésére csak annyiban kerül sor, amennyiben azok az eljárásjogi problémák megértéséhez szükségesek.

Az Alaptörvény új szabályaira figyelemmel nem kerülhetem el, hogy már a beve-zetőben néhány szót szóljak az alkotmányos intézményrendszer felőli értelmezés, mint a következtetések helyességét ellenőrző módszer korlátairól.

Az Alaptörvény Állam fejezet „A bíróságok” alfejezet 28. cikke szerint a bírósá-gok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alaptörvény és a jogszabályok értel-mezésekor azt kell feltételezni, hogy a jogszabályok a józan észnek, és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak.

Az elmúlt 20 évben a bíró a jogértelmezés elfogadott módszereit (a nyelvtani-logikai, rendszertani, történeti és teleológiai) a jogalkalmazás általános dogmati-kai elvei által meghatározott „sortartással” alkalmazta, majd ellenőrző elveket is használt a következtetés helyességének ellenőrzésére. Az egyik ellenőrző elv az, hogy az elfogadott értelmezés az alkotmánykonform értelmezés követelményének megfelel-e, a másik pedig az, hogy nem ütközik-e „az abszurd következtetés tilal-mába”.18

Az Alaptörvény 28. cikkének első mondata a jogalkalmazás hagyományosan ki-alakult technikáját annyiban változtatja meg, amennyiben a teleológiai, jogalkotói célt vizsgáló értelmezést nem a nyelvtani-logikai, rendszertani, történeti értelmezés sortartásos rendszerében a negyedik értelmezési elvként határozza meg, hanem együttes értelmezést, azaz mindig érvényesülő kontroll értelmezési szerepet tulaj-donít az alkotmánykonform értelmezés mellett a teleológiai értelmezésnek is. Ez a kontinentális hagyományú „törvény betűje” szerint értelmező „hivatalnok-bírói” ér-telmezés helyett, a látszólagosan szabadabb angolszász jogértelmezés irányába tolja el a bírói jogértelmezés gyakorlatát.19 Az angolszász jogértelmezés – az „íratlan al-kotmány” hagyományából eredően – eleve fordított logikájú a hazai jogértelmezési gyakorlathoz képest, és a bírói ítéletekben feltárt alanyi jogok, jogelvek – quasi Al-kotmányt helyettesítő szabályok – felől értelmez egy jogesetet a precedensjogból ki-indulva, a jogforrási hierarchiában egyre alacsonyabb jogszabályok felé haladva. Ezzel szemben a kontinentális (német) – osztrák közvetítéssel megjelenő – magyar jogértelmezési gyakorlat, mindig a legkonkrétabb, ezért legalacsonyabb szintű jog-szabályból indul ki20, és annak értelmezését próbálja a jogforrási hiearchiában a ma-gasabb szintű jogszabályhoz – végső esetben az Alkotmányhoz – „igazítani.” Kér-

ja különös jelentőséggel bír a szabályozó hatóságok esetén, így ezeket a határozattípusokat külön aktustani cso-portként kezeljük.

17 Lásd erről: FAzeKAs J. [2012] 183–213. o., [2005], [2004]; BALázs i. [2006]; sAJó A. [2007] 5–51. o.18 Ez utóbbi szükségszerű, logikai szabályok formalitásából eredő ellenőrzési pont, amely egy évtizedes ítélke-

zési tapasztalatom szerint rendszerint szinte mindig -vagy tudatosan, vagy tudat alatt – megjelenik a döntési fo-lyamat végén. Időnként ítéleti indokolásokban is tetten érhető a következő kifejezések használatakor ellenérvek cáfolataként: „jogi nonszensz”, „életszerűtlen” stb.

19 Különösen érzékelhető ez a törekvés, ha az Alaptörvény R. cikk 3. bekezdését is figyelembe vesszük, amely az alkotmánykonform értelmezés során megköveteli a történeti alkotmánnyal összhangban lévő értelmezést.

20 Ezért éri gyakran az a kritika a magyar bírói jogértelmezést, hogy egy konkrétabb, ezért egyértelműbb, ala-csonyabb szintű jogszabályt előnyben részesít a jogforrási hierarchiában feljebb lévő, ezért szükségszerűen abszt-raktabb jogszabállyal, törvénnyel, hovatovább Alkotmánnyal szemben, ami téves jogalkalmazás esetén azzal a

23

dés, hogy milyen eredményre vezet egy ennyire más jogértelmezési technika eseté-ben a „jogértelmezési szabadság” növekedése, különösen azért, mert nálunk e „sza-badságnak” nincsenek meg az erős és egyértelmű, angolszász jogi kultúrában gyö-kerező és sokféle formában megjelenő objektív korlátai. Ennek ellenére nem vitat-ható, hogy egy ilyen elmozdulás legitim jogalkotói cél lehet, és akár a jogforrási hi-erarchiát jobban érvényesítő jogalkalmazáshoz is vezethet.21

Míg a bírói jogértelmezés módszereinek téves alkalmazása nem állt eddig sem-milyen külső kontroll alatt, addig az ellenőrző értelmezési elvekről ez nem mondha-tó el. Mivel a teleológiai értelmezés a továbbiakban nem jogértelmezési módszer, hanem minden esetben alkalmazandó ellenőrző elvvé alakult át, ezért azt mondhat-juk, hogy a jogértelmezés ellenőrző elvei feletti közvetett helyett, közvetlen ellenőr-zés valósul meg a jövőben – amelyre az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatáskört kapott –, míg a bíróságoknak kevesebb füg-getlen, önálló jogértelmezési módszere felett is érvényesülni fog egy közvetett ellen-őrzés.

Míg az ellenőrző elvek közül az alkotmánykonform értelmezés hiánya rendszer-szinten – legalábbis közvetetten – számon kérhető volt eddig is az alkotmányjogi panasz intézményén keresztül, addig az „abszurd következtetés tilalmának”, mint jogelvnek a figyelmen kívül hagyása nem állt semmilyen kontroll alatt.

Az alkotmánykonform értelmezés követelményének Alaptörvényben való rög-zítése azonban annyiban közvetlenebb kontrollt jelent az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontjának bírói döntések ellenőrzésére való hatásköre tükrében, hogy eddig a bíróságok egységes értelmezését az Alkotmánybíróság elfogadta „élő jognak” és ha az „élő jogot” alkotmányellenesnek találta, akkor a jogszabályt meg-semmisítette, függetlenül attól, hogy elvileg volt-e lehetséges alkotmányos értel-mezése a jogszabálynak.22 Az Alaptörvény szabályai alapján nincs önálló, autonóm „bírói élő jog”. Ha az Alkotmánybíróság elméletileg lát legalább egy lehetséges alkotmány konform értelmezést, akkor az egységes bírói gyakorlat ellenére sem a jogszabály, hanem a bírói döntések lesznek alaptörvény-ellenesek. Ez a körülmény, és az a tény, hogy az „actio popularis” intézményének magyar hagyománya meg-szűnik az Alaptörvény új rendelkezései folytán, arra enged következtetni, hogy az Alkotmánybíróság a jövőben nem a jogalkotó, mint szükségszerűen politikai enti-tás feletti szakmai kontrollként működik majd, hanem a bíróságok, mint a végre-hajtó hatalmat ellenőrző szervezet fékrendszerre lesz. Ezáltal sajátos, de lehetséges politikai konstellációk esetén amúgy sem problémamentesen szétválasztott jogal-kotói, illetve végrehajtói hatalom szabadságmértéke növekszik az alkotmánybíró-sági kontrollmechanizmusok rendes bíróságokra történő irányításával. Ha akarjuk, ha nem, ez a helyzet az Alkotmánybíróságot „szuperbírósággá” teszi. Ésszerűen az Alaptörvény bíróságok fejezet 28. cikkét rendszeresen hivatkozni fogják a felpere-si képviselők, amely egy további rendkívüli jogorvoslati lehetőséget nyújt végső

következménnyel jár, hogy egy miniszteri rendelet gyakran erősebb egy törvényi szabálynál. Lásd erről: JAKAB A. [2011], Kovács A.Gy. [2006b].

21 Szükséges megjegyezni, hogy a bírói hatalom növekedése általános tendencia a kontinentális jogrendszerek-ben is az utóbbi évtizedekben a jogrendszer többszintűsödése (nemzeti, uniós, nemzetközi jog), a joganyag fel-duzzadása és ezáltal a koherenciazavarok növekedése miatt, melynek jelentősek az előnyei, de a hátrányai is. Lásd erről: PoKoL B. [2003] 10–69. o. FLecK z. [2008], HAcK P. [2009].

22 57/1991. (XI. 28.) AB határozat, legutóbb 1352/B/2007. AB határozat, 10/2011 (III. 9.) AB határozat.

24

soron az Alkotmánybíróság felé.23 Ezért a Kúria nem csak a nevében nem lesz már „legfelső” végső döntéshozó.24

Ebben a logikában nem kifogásolható az sem, ha az alkotmánykonform értelme-zés követelménye mellett, a másik ellenőrző elvet, az „abszurd következtetés tilal-mát” is kontroll alá helyezi a jogalkotó. Ehhez azonban könnyen beláthatóan szük-séges, de egyben elégséges feltétel a „józan észnek való megfelelés követelményé-nek” előírása. Nehéz megérteni, hogy az „abszurd következtetés tilalmának” érvé-nyesüléséhez miért szükséges a józan ész mellett, a közjó, az erkölcsök és a gazda-ságos célok szerepeltetése, amelyek – mint az abszurd következtetés tilalmának különböző aspektusai – olyan sokirányú és nem világos ellenőrzési pontot terem-tenek a bírói jogértelmezés felett, hogy ezen alkotmányos rendelkezések értelme-zése még jelenleg, élő gyakorlat hiányában, nem jósolható meg. Ennyiben elemzé-sünk mindenképp hiányos lesz, és kénytelenek vagyunk a jelenlegi gyakorlatból és jogalkalmazási tapasztalatokból leszűrhető következtetésekkel megelégedni. Min-den más további következtetés az egyáltalán nem irreális fantasztikumok világába tartozik.

Végül, de nem utolsósorban köszönöm mindazoknak, akik támogattak, biztattak a könyv megírásában, elsősorban Polyák Gábornak a Pécsi Egyetem ÁJK egyetemi docensének, hogy segített a kiadó meggyőzésében, megszervezte a könyv anyagi támogatását. Köszönöm a kiadónak a professzionális és türelmes hozzáállását határ-idő-túllépéseimhez, különös köszönet illeti Tóth Andrást, aki rövid határidővel is vállalta a lektorálás nehéz munkáját és aki észrevételeivel nagyban hozzájárult egyes, nem kellően megalapozott megállapítások kigyomlálásához, valamint köszö-nöm azon szakmabeli kollégáimnak a tanácsait, hasznos megjegyzéseit, akik javí-tották munkám minőségét, köztük is különös köszönet illeti Barabás Gergelyt, az ELTE ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszékének tanársegédjét.

A könyv messze nem hibátlan, de emiatt a felelősség csak az én lelkiismeretemet terheli.

23 Jelenleg jelentős és megválaszolatlan kérdés, hogy egy alkotmányjogi panasz alapját képezheti-e az Alaptör-vény 28. cikke, különösen önmagában. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (új AB tv.) több szakasza is utal arra [új AB tv. 27. § a) pont 52. § (1) b) pont stb.], hogy csak az Alaptörvényben biztosított jog sérelme esetén állapítható meg egy bírói ítélet alaptörvény-ellenessége. Ez az Alaptörvényben nem szereplő szű-kítés lehetővé teszi az Alaptörvény olyan értelmezését, hogy az Alaptörvény 28. cikkére a felek nem hivatkozhat-nak. Egy ilyen gyakorlat esetén viszont az Alaptörvény 28. cikke „holt betű” maradna, ami jelentősen erodálná az Alaptörvény normativitását. A kialakuló gyakorlat ezért jelenleg még nem megjósolható.

24 A Legfelsőbb Bíróság neve az Alaptörvény értelmében 2012. január 1-jétől Kúriára változott.

25

I. RÉSZ

PIACSZABÁLYOZÁS

1.1. A PIACSZABÁLyOZÁS ALAPVONALAI

1.1.1. A gazdasági szabályozás – versenyszabályozás – piacszabályozás

A gazdasági szabályozás fogalma különböző értelemben használatos. Ebben a könyvben gazdasági szabályozás alatt azon szabályokat értjük, melyek a piacgazdaság megfelelő működésének általános jogi kereteit meghatározzák, vala-mint azokat a szabályokat is, amelyek a piaci szereplők egymás közötti viszonyait, a köztük lévő piaci versenyt befolyásolják. Ez utóbbi esetben a beavatkozás alapja az, hogy a gazdasági verseny valamilyen okból nem nyújtja a társadalom igényeinek megfelelő eredményt.25 Ennek okai lehetnek piaci kudarcok, vagy lehetnek verse-nyen kívüli indokai, amikor a működő verseny sem nyújtja azt az eredményt, amit a társadalom elvár tőle.

Ennél szűkebb, a gazdasági szabályozás részét képező kategória a versenyszabá-lyozás, mely alatt az olyan állami beavatkozásokat értjük, amelyek a piacgazdaság működését kívánják befolyásolni piaci kudarcok elkerülése és/vagy orvoslása vé-gett, a kellően hatékony (versenyzői piac) megteremtése/helyreállítása érdekében. Nálunk az Európai Unió szabályrendszereinek hazai jogba való beépülésén keresz-tül alakult és folyamatosan alakul e szűkebb értelemben vett szabályozásra vonatko-zó joganyag. Ez a széles értelemben vett versenyjog (uniós jog szintjén az uniós ver-senypolitika) és a fogyasztóvédelem területe köré csoportosuló állami feladatok ösz-szessége, egyszóval a közvetlenül a verseny érdekében való állami beavatkozások-hoz kapcsolódó joganyag.26

Nemcsak a klasszikus versenyjog, a versenykorlátozó megállapodások, a gazdasá-gi erőfölénnyel való visszaélés tilalma, vagy a fúziókontroll tartozik ide, de az Euró-pai Unióban egyedülállóan az állami támogatásokra vonatkozó szabályozási rezsim is, mivel a belső piaci versenyt a tagállamok által nyújtott tiltott támogatások is tor-zíthatják. Idetartozik továbbá a közbeszerzési rezsim is, mivel a nem piaci alapon működő gazdaság egészére jelentős hatással bíró állami beszerzések szintén szignifi-

25 WoLF, c. Jr. [1988]; coAse, r. H. [1960/2004] 137–214. o.26 Az Európai Unió szakmai döntéshozói körében erős a chicagói iskola hatása, amely nem a versenytársak

szemszögéből, hanem a fogyasztói jólét maximalizálása szempontjából törekszik a szabályozási célok és eszközök megtalálására, amely a közgazdasági bizonyítékok és szempontok erőteljesebb érvényesítését jelenti egyben (Lásd: BAsedoW J. [2011] 40. o.). Ugyanez a következtetés adódik a freiburgi iskola hatásából is, amely szerint a verseny-szabályozás mögötti motivációt nem a gazdaság hatékonysága, hanem a szociális igazságosság és az egyéni sza-badságjogok alkotják, amelyeket a monopóliumok fenyegethetnek (Lásd: BöHm F. [1961] 28. o. In Gromsen, L. L. [2007] 333. o.) Erre vezethető vissza, hogy az Európai Unióban a versenyszabályozás, mint diszciplína és mint joganyag határain belül van elválaszthatatlanul a fogyasztóvédelmi szabályozás is.

26

kánsan torzítják a versenyt.27 A fogyasztóvédelmi szabályozás mellett fokozatosan jelenik meg a társadalmi igény a termelési szintek közötti vertikális viszonyokban megjelenő erőfölény fogyasztóvédelmi szabályozáshoz hasonló szabályozására.28

A versenyszabályozás további speciális területe a strukturális eredetű piaci ku-darcok orvoslása, mégpedig hatósági – tartós és célzott, rendszerint szektorspecifikus – felügyelet útján. Ez elvileg időleges beavatkozást jelent, a piac utánzását a ver-senyzői piac megteremtéséig, a gyakorlatban azonban állandósulhat. E szűk érte-lemben vett gazdasági szabályozást a továbbiakban piacszabályozásnak nevezzük.

A piacszabályozást úgynevezett szabályozó hatóságok végzik, amelyeknél az ál-lami beavatkozás mélységét az jellemzi, hogy nem jogszabályi előírások betartását ellenőrzik, hanem jogszabályi felhatalmazás alapján maguk írják elő a konkrét ma-gatartási szabályokat, és nemcsak magatartásszabályozást végezhetnek, de beavat-kozásuk a strukturális előírásokon (számviteli, funkcionális, jogi szétválasztás) ke-resztül, az árszabályozásig terjedhet.

Nem szabad azonban elfelejteni, hogy a szakirodalom29 a piacszabályozás fogal-mát gyakran tágabb értelemben használja és általában a gazdasági szabályozást érti alatta. Az OECD csoportosítása szerint30 két típusát különböztetjük meg a piacsza-bályozásnak, a technikai és a versenyszabályokat. A technikai szabályok a hálózatok műszaki működésének, minőségi és szabványelőírásoknak való megfelelőségének ellenőrzését biztosító előírások összessége. A versenyszabályokon belül pedig a gaz-dasági versenyre gyakorolt hatás szempontjából megkülönböztethetjük a verseny fenntartása érdekében közvetlenül ható általános versenyszabályozást és a fenntart-ható verseny megvalósítását kitűző egyéb, úgynevezett szektorális szabályozásokat. Ez utóbbi szektorális szabályozások más szabályozási célokat (ellátásbiztonság, hoz-záférés, közszolgáltatási kötelezettségek, fogyasztóvédelem) is biztosítanak. Így pél-dául Koppányi31 megközelítésében a piacszabályozás tágabb fogalom, mint a ver-senyszabályozás.32 A magam részéről ezzel a megközelítéssel egyetértek, és noha a jelen munka a szűk értelmű piacszabályozás fogalmát használja didaktikai okokból, a könyvön végigvonul a versenyjogi jogesetekkel való összevetése az egyes kérdé-seknek, épp azért, mert a szűk értelemben vett piacszabályozás, amelyet „hálózati szabályozásnak” is szoktak nevezni, a versenyjogi elveken alapul és a kérdés valójá-

27 Megjegyezhető, hogy az állami támogatások alapesete felfogható egyfajta negatív adóként is, ezért a diszk-riminatív adóztatás szintén versenytorzító hatású lehet. Az adójogi szabályozás ugyanakkor nem része a gazda-sági, ezen belül a versenyszabályozásnak. Ugyanakkor az egységes belső piac korlátja a diszkriminatív adójogi szabályozásnak az unió szintjén, ami a versenyszabályozás és az adójogi szabályozás szinkronját hozza létre.

28 A magyar jogi szabályozásban ennek megjelenését jelenti a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXVI. törvény szerinti jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozásokra vonatkozó különös szabályozás (Kertv. 7. §), vagy az Alaptörvény Alapvetések M) cikk 2. bekezdése. Az egyoldalú magatartásokra vonatkozó ilyen típusú, egyértel-műen szigorúbb nemzeti szabályozásra kifejezett lehetőséget ad a Tanács 1/2003 EK rendelet (HL L 1., 2003.1.4., 1–25. o.) 3. cikk 3. bekezdés második mondata.

29 KoPPányi sz. [2010a] 34–35. o.30 cooK, P. [2001] 20. o.31 KoPPányi sz. [2010a] 36. o. Lásd még: KoPPányi (szerk.) [2007] http://www.eh.gov.hu/ gcpdocs/200704/ex_

ante_final.pdf 32 A szakirodalom sokszor a gazdasági szabályozás alatt a piacszabályozást érti és piacszabályozás jogi rezsim-

jének megjelenését a gazdasági szabályozás fogalmának jelentésváltozásaként értékeli. Lásd tótH A. [2009] 21. o. Ennek alapja az, hogy a közszolgáltatások állami tulajdonon keresztüli szabályozása noha a piacgazdaság működését befolyásolja, valóban nem tekinthető piacszabályozásnak. A piacszabályozás, mint önálló jogterület a stratégiai hálózatos iparágakban meglévő állami monopóliumok leépülését követően egy új fejlődési szinten, új szabályozási igényként alakul ki.

27

ban úgy vetődik fel, hogy a versenyjogi indíttatású állami beavatkozásnak hol van-nak a határai.

A gazdasági (piac)szabályozással kapcsolatosan ezért az első jogi vonatkozású kérdés, hogy az állami beavatkozás szintjének van-e valamilyen jogi korlátja?

1.1.2. A piacgazdaság jogi értelmezése

Értelemszerűen az állam minden tevékenysége mind kiadásai, mind bevételei (adó-zás) tekintetében befolyásolja a gazdaságot, a piacgazdaság normál működését. Ezért az adózás, az állami kiadásainak hatásai mind a mikroökonómia, de különö-sen a makroökonómia tárgya.33 Az is evidenciának tűnik, hogy a piacgazdaság mű-ködése feltételezi az állam létét, az állam szükségképpeni feladata a „piaci csere” lebonyolításához szükséges jogi feltételrendszer kialakítása és fenntartása. Ha azt a kérdést tesszük fel, hogy meddig tart a piacgazdaság jogi kereteinek biztosítása a pénzügyi, közigazgatási, bankjogi stb. szabályokon keresztül, és honnantól beszé-lünk a piaci viszonyokba való beavatkozásról, amelynek már piactorzító hatásai le-hetnek, akkor már elbizonytalanodunk.

1.1.2.1. Piacgazdaság fogalma az Alkotmánybíróság gyakorlatában

A magyar Alkotmány az alapvető társadalmi-gazdasági berendezkedésünket meg-határozó szabályai között, a 9. § (1) bekezdésében piacgazdaságként definiálta Ma-gyarországot, melyhez szorosan kapcsolódik a vállalkozás joga és a gazdasági ver-seny szabadságának alapelve.34 Az Alkotmánybíróság az árak szabályozásának és a gazdasági verseny és piacgazdaság korlátozásának alkotmányos korlátait „széle-sen” határozta meg. Eszerint az Alkotmány nem kötelezi el magát a piacgazdaság semmilyen tartalmi modellje mellett, az gazdaságpolitikailag semleges.35 Az Al-kotmányból közvetlenül az állami beavatkozás nagysága, ereje, még kevésbé annak tilalma közvetlenül nem vezethető le. A versenyszabadság nem alapvető jog, ezért arra nem vonatkozott az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt tilalom, tehát tör-vény a verseny szabadságának, a piacgazdaságnak akár a lényeges tartalmát is kor-látozhatta. Különösen szükség lehet a piacgazdaság körülményei között akár köz-vetlen állami beavatkozásra is, ha például az éppen a verseny érdekében történik. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint alkotmányellenesnek csak az olyan piaci beavatkozás minősíthető, amely fogalmilag és nyilvánvalóan a piacgazdaság lé - tét szünteti meg, pl. általános államosítás, szigorú tervgazdálkodás bevezetése.36

33 Lásd erről többek között részletesen stiGLitz e. [2000].34 A gazdasági alkotmány fogalma jóval szélesebb kört ölel fel, mint piacgazdaságra vonatkozó alkotmányos

szabályok köre (drinóczi t. [2007] 72–73. o.) Ez a gazdasági szabályozás és a piacszabályozás fogalmi körében kifejeződő különbségnek tekinthető.

35 33/1993. (V. 28.) AB határozat.36 Az úgynevezett maastrichti kritériumok, a stabilitási és növekedési paktum előírásai az Európai Unióban egy

egyensúly közeli vagy többletet mutató sufficites költségvetések felé terelnék a tagállamokat, ez pedig azzal járna, hogy a tagállami kormányok nettó hitelezővé válnának. Ezt a sufficitet pedig a tagállamok kénytelenek lennének vállalati kötvényekbe, részvényekbe fektetni, amely egy sajátos, mindenre kiterjedő államosításhoz, kollektivizá-láshoz vezetne. (Lásd: orBán G.–szAPáry Gy. [2004] 820. o.) A feltételes mód azonban indokolt, hiszen 2011-ben

28

Az Alkot mánybíróság a piacszabályozás szempontjából fontos hatósági árak és ár-szabályozással összefüggésben37 is megadta a jogi szempontú releváns értelmezést. Az Alkotmánybíróság szerint az ártörvény 19. §-ának alkalmazása nem az egyedü-li alkotmányos lehetőség az árak szabályozására, más eszközök is a Kormány ren-delkezésére állhatnak, törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján szabályo-zott keretek között.

Ugyanakkor az Alkotmánybíróság ebben a határozatában az ártörvény 7. § (4) be-kezdését alkotmányellenesnek találta, de nem azért, mert hatóság egyedi határozattal ne végezhetne árszabályozást, hanem azért, mert a jövőbeni szabályozás lényeges ele-mei mind a hatóság, mind az ár meghatározásának módja és az egyedi határozat hoza-talához vezető eljárás tekintetében az ártörvény 7. § (4) bekezdése tartalma határozat-lan, és így az kiszámíthatatlan volt, ezért sértette az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság elvét. Ezért az Alkotmánybíróság határozatából az követke-zik, hogy piacgazdaságban a törvény általános, korlátozás nélküli felhatalmazást ár-megállapításra a közhatalommal rendelkező szervek részére nem adhat. Ebből követ-kezően minden árszabályozásra vonatkozó hatáskör csak szűken értelmezhető, kizáró-lag konkrét – feltételeket, garanciákat és korlátokat meghatározó – rendelkezés alapján állapítható meg. Ezért a „piacgazdaság klauzula” a jogállamiság klauzulával együtte-sen értelmezve jogilag is normatív tartalommal bíró alkotmányos szabály, amely az-tán piacszabályozási ügyekben konkrét bírói döntésekben is megjelent.38

Az Alkotmánybíróság általános gyakorlatának nevezhető, hogy a piacgazdaságot nem önálló értékként, hanem értelmezési segédeszközként használta a „gazdasági rendszert” leíró jogok és intézmények értelmezésénél, és a piac korlátozásának két legitim célját határozta meg.39 Az egyik a piaci szabadságot a nem megfelelően (köz-jóval ellentétesen) gyakorolt piaci szabadsággal szemben védelmező indokok, a má-sik pedig a piac korlátozása a piac szabadságától teljesen független alapjogok és al-kotmányos érdekek, például környezetvédelmi, egészségügyi vagy éppen honvédel-mi okok miatt. Későbbi döntésekből kitűnik, hogy pl. a gyógyszer olyan különleges termék, amely esetében az egészség védelme indokolja a klasszikus piaci logika át-írását állami beavatkozással.40 Tóth Tihamér41 szerint azonban az Alkotmánybíróság határozataiból nem olvasható ki, hogy melyek az állami beavatkozás korlátai, noha már az a jogtétel is komoly eredmény, hogy az állam gazdasági beavatkozása legiti-málásra szorul. Az a körülmény, hogy az Alkotmány preambuluma szociális piac-gazdaságról szól, semmilyen formában nem érinti a piacgazdaság értelmezését, mert a preambulumból nem vezethető le direkt módon alkotmányos jog, csak az al-

– a gazdasági válság hatására – elkezdett megváltozni a túlzottdeficit-eljárások értékelésének szempontjai. Ugyan-akkor érdekes, hogy a monetarista mainstream közgazdászok a liberalizáció élharcosaiként a hagyományos libe-rális – nem beavatkozó – állam mellett foglalnak állást, miközben épp ezen nézetek megvalósítása, ha más úton is, de elvezethet egy olyan sajátos államosításhoz.

37 19/2004. (V. 26.) AB határozat.38 Az FB 7.K. 31.779/2004/16. számú ítélet és a 7.K. 31.855/2004/8. számú ítéletben két mobil szolgáltató konk-

rét árainak meghatározását a Fővárosi Bíróság jogellenesnek találta konkrét és egyértemű jogszabályi felhatalma-zás hiányában. Később ezen ítéleteket a FIT 2.Kfv. 27.222/2004/4. számú és 2.Kfv. 27.191/2004/9. számú végzé-seivel hatályon kívül helyezte, és a pert megszüntette, mert álláspontja szerint az Eht. átmeneti rendelkezésein alapuló döntések olyan ideiglenes határozatok voltak, melyek bíróság által nem felülvizsgálhatók.

39 21/1994. AB határozat.40 87/2008. (VI. 18.) AB határozat.41 tótH t. [2011] 7. o.