porque ese concepto depende de mltiples vari~b~es, v.g. ide~lgicas, intereses de los protagonistas de las de~isio~es, c~pacidad del Estado de definir polticas, peso de la historia reciente, etc. La contienda por definir la agenda .en este caso no es una tarea neutral, ya que al construirla obhgadamente se hace un arbitraje poltico en virtud del cual algo queda y al~o se exclu~ ye. Paralelamente, hoy la categora "inters nac10nal" est'.'1 muy condicionada por el doble efecto de la~ en~'.1estas de opi-nin y por el papel de los medios de comumcacion,, de manera que la definicin de la agenda pblica en ~n pais como l?s Estados Unidos ha dejado de ser un monopol~o ~e algunos cir-culas y del Ejecutivo que arbitraba entre distmto~ ?1:upos Y

E tal sentido "i algo est claro es que dificilmente visiones. n , - . '. . . en el corto plazo Washington pueda su~titmr al anbcomumsmo como "imn ordenador" del inters nac10nal. .

Aislacionistas e intervencionistas todava siguen en deba-te. Para los primeros se trata de aprovec~a~ el fin ~e la guerra fra consagrando los recursos a las pnondades mternas. Y aqu, paradjicamente, se ubican personajes .neoconservadores que en los '80 apoyaron el activo invol:i~ra~ie11;t_o de Reaga11: Y sus apuestas ms audaces, como _la mihtanzacion del espac:o. Del lado del activismo norteamericano en los asunto~ mundi_a-les se encuentran los que creen que los Estados Un~dos estan prcticamente obligados a administrar una especie de pax americana; es el caso de Charles Krauthammer y los. sect?res liberales que postulan un intervencionismo moral .wils?mano que llevara a los Estados Unidos, en vieja clave idealista, a involucrarse activamente en la defensa de valores tales como la democracia y los derechos hum3:nos.1 , ,_

Por ltimo, globalisr:as y regionalistas tambien Lratan. de hacer valer sus argumentos. Los primero~ estn a la defensiva en lo que hace al captulo de la segundad, ya que cor: la~ condiciones imperantes en la guerra fra todo se resumia a estado de la ecuacin central EE.UU.-URSS, dado que es~ :e-lacin defina las relaciones de fuerza y el marco estrategico global. Sin embargo, en lo que hace a lo.s llam.ados nu_evo~ temas de la agenda internacional, v.g. medio ll'.biente,. migr~ ciones, poblacin, narcotrfico, el enfoque glo?ahsta es ms1:1st~ tuible. Del otro lado, los regionalistas enfabz~r: la necesida _ de definir polticas en funcin de la configuraci~n ~e las rela cones internacionales en base a bloques geoeconomicos.

144 .i.:

Los dilemas de la poltica exterio~ en los afias del presidente Bush

La poltica exterior desarrollada por la Administracin Bush es un ejemplo de los dilemas que enfrentan quienes de-ben decidir en pocas de cambio. Bush lleg al gobierno sobre la base de un mandato y de una experiencia. Sus electores republicanos e independientes, sin duda buscaron en el enton~ ces vicepresidente la continuidad; votarlo a Bush signific asu-

m~r el "_legado de Ronal~ R~agan", claro est que en una ver-sion mas lzght. El contmmsmo, expresin de un electorado influenciado por el discurso neoconservador instalado en los Estados Unidos en los '80, tena en este caso caractersticas muy particulares. Bush encarnaba el establishment republica-no _co~o pocos pol~icos. ~dems se trataba de un hombre que practicame:ite habia dedicado su vida a los temas externos, como embajador ante las Naciones Unidas, como representante

e~pecial en Pekn, como jefe de la CIA y como vicepresidente, sien_ipre Bush. estuvo convencido de que un buen presidente debia caracterizarse por el dominio y manejo de las cuestiones internacionales.

De manera que el continuismo fue un mandato electoral que recoga positivamente la experiencia de Reagan. Bush no p_uede ser caracterizado como un hombre cargado de ideologa, smo como un conservador pragmtico que si bien en el primer mandato de Reagan debi adaptarse al discurso inaugurado por M .. Thatch~r, en e.l segundo mandato seguramente pudo compagmar i:i~JOr sus ideas con las de su jefe. No slo porque Reagan suavizo :ilgunas de sus definiciones internas, sino por-

~ue en el tema mternacional el Reagan del segundo mandato fue un hombre que supo "edulcorar" muchas de sus posiciones Y frases ms clebres, como la definicin de la Unin Sovitica como '.'imperio del ma~". La conversin de Reagan, que motiv la retirada de su gobierno de varios exponentes del discurso h1perconservador, fue notoria a partir de la llegada de Gorbat-chev a la cpula del poder sovitico. Para Reagan las reformas que el nuevo ?cupante del Kremlin comenz a ensayar, tibia-mente al comienzo en los temas internos pero ms firmes en las cue~tiones externas, eran fruto de la dureza republicana y, en particular, la perestroika habra sido la consecuencia desea-da de la "Iniciativa de Defensa Estratgica". En esta visin el desafo espacial lanzado en los inicios de los '80, desde Was-hington, habra provocado en Mosc la revisin del diagnstico elaborado en los '70, los aos de Breznev. En esta lnea los

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(

Perez Llana, Carlos: "El regreso de la historia. La poltica interna en la posguerra fra 1989-1997."Cap. IVED. Sudamericana y de San Andrs; Bs As; 1998.

artculos del Mariscal Ogarkov, quien en 1981 alert sobre el atraso militar sovitico, las reformas polticas, los cambios to-lerados en Europa Central y la retirada de la URSS de Afga-nistn, seran la resultante de un nuevo pensamiento sovitico que en cdigo leninista fue interpretado como una nueva NEP.

Para la mayora de los analistas el cambio de Reagan se produjo en la Cumbre de Reykjavik (octubre de 1986) y desde esa perspectiva la guerra fra habra culminado en esa re-unin, donde Gorbatchev tom la iniciativa planteando esque-mas de desarme que virtualmente desarticularon la estrategia diplomtica americana. De manera que hablar de continuismo diplomtico de Reagan a Bush implica aceptar que estamos aludiendo a un diseo de poltica exterior despejado de los contenidos de cruzada y de renovada contencin antisovitica. En verdad, el presidente Bush, cuando se hizo cargo de la poltica exterior, mantuvo el patrn de la guerra fra, slo que en una versin ms propensa a la adaptacin que a la revolu-cin. Este nuevo enfoque explica el haber utilizado a H. Kissin-ger como mensajero ante las autoridades soviticas luego del triunfo republicano. En la visita a Mosc, en enero de 1989, Kissinger se entrevist con Gorbatchev y su principal consejero A. Yakovlev transmitiendo la idea de un proyecto de entendi-miento EE.UU.-URSS referido a Europa Central que l mismo haba propuesto al electo G. Bush el 18 de diciembre de 1988. En ese documento, citado por el actual subsecretario de Estado Strobe Talbott en su libro At the Highest Levels, Kissinger, fiel a sus viejas ideas desarrolladas en los '70, advirti a Bush acerca de los peligros que amenazaban a Europa, concretamen-te la presencia de fuerzas centrfugas en Europa Central y la posibilidad de un resurgimiento del nacionalismo alemn; en-tre lneas la conclusin era obvia: administrar en comn los cambios. El ex consejero para los Asuntos de la Seguridad y ex Secretario de Estado jams hubiera sido encomendado por Re-agan ante Mosc, ya que para los sectores republicanos ms recalcitrantes Kissinger encarnaba, como pocos, el espritu concesivo que, segn ellos, inspir a la poltica de dtente desa-rrollada en los '70.

En el nivel de los debates el espacio central lo ocupaba la contienda en torno a si haba, o no, declinacin americana. Para Bush eso no importaba mucho, no era un hombre dis-puesto a embarcarse en la teora. Un pragmtico como el presi-dente convoc a gente experta y de confianza para ocupar los puestos clave en orden a la definicin y ejecucin de la poltica exterior. La idea central consisti en armar una estructura

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decisional colegiada donde se privilegi la eficacia en desmedro de las iniciativas. La idea de decidir basndose en el consenso pudo ser til si se compara con las desaveniencias en la cima del poder registradas en las administraciones Carter y Reagan, pero ese esquema, eminentemente conservador, que pudo ha-ber servido si se hubiera tratado de administrar el statu qua, a la postre result disfuncional por tratarse de tiempos de trans-formaciones. A ttulo de excusa, en verdad pocos en Washing-ton imaginaban grandes cambios en enero de 1989. Eran aos de optimismo y nada mejor que contar con un equipo probado en los temas externos, y en materia interna es sabida la escasa atencin que Bush les prest a esas cuestiones que finalmente terminaron por minar su gobierno.

Todo haca prever que la poltica exterior del presidente Bush acompaara las transformaciones internacionales pero 2n tiempos lentos. Nadie esperaba una diplomacia imaginati-,.a y en verdad lo que caracteriz a Bush fue su estilo reacti-rn aunque conservador. Siempre Bush pens que gracias a su experiencia burocrtica, a sus conexiones en el mundo de Was-hington y a los contactos establecidos durante aos con la ma-yor parte de los protagonistas de las relaciones internaciona-les, el xito de su gestin estaba asegurado. As un poltico formado en los criterios de la guerra fra enfrent el dilema de ;:ener que imaginar un nuevo patrn de relacionamiento exter-no, con un enemigo que se esfumaba y con socios que haban alcanzado la madurez econmica y que sin amenazas estaban menos dispuestos a practicar subordinaciones y alineamientos automticos. Simultneamente el primado creciente de la agenda econmica desconcertaba naturalmente a un presiden-te acostumbrado a desenvolverse dentro de los lmites de la agenda de seguridad que contena la guerra fra.9

Para algunos analistas, en Bush convivieron dos persona-lidades, la de un hombre prudente, y a veces temeroso, y la de un reactivo que una vez lanzado pareca retroalimentarse. El ejemplo que siempre se cita para demostrar esa doble faceta es el caso Panam. En el transcurso de 1989 la Administracin Bush habra enviado mensajes confusos en apoyo de una tenta-tiva de golpe de Estado, previsto para octubre, encabezado por el mayor M. Giroldi. El plan fracas, el supuesto apoyo de las tropas americanas estacionadas en Panam no se corporiz y el cabecilla termin muerto. Las crticas no tardaron y qued en duda la capacidad de un equipo que haca gala de talento y experiencia. Para Suzan Horwitz fueron los das ms duros del presidente Bush que, buscando recuperarse, al poco tiempo se

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mostr decidido en Filipinas, donde la aviacin americana sali en apoyo de Corazn Aquino. Pero el caso Panam retorn y el 20 de diciembre de 1989 Bush decdi la invasin con la "Ope-racin Justa Causa" cuya finalidad declarada era la restaura-cin democrtica cuando en verdad el gran objetivo fue la cap-tura del general M. Noriega, un hombre cuyo pasado nunca dej de estar asociado a los intereses americanos. En Panam Bush trat ele demostrar su firmeza aunque el xito estuvo lejos en la medida que si bien Noriega fue capturado en enero ele 1990, las tropas americanas encontraron serios obstculos en la restauracin del orden. Al igual que en Grenada, invadi-da por rdenes del presidente Reagan en 1983, la resistencia fue dura y se necesitaron casi treinta mil hombres para "ce-rrar" una operacin que estuvo seguramente inspirada ms en intereses personales que en los nacionales. Prueba est que las acusaciones contra Noriega estuvieron centradas en su supues-ta participacin en el narcotrfico y por lo que se sabe, a estar ele algunas declaraciones del actual presidente panameo, las cosas no han cambiado ...

En Panam Bush, obviamente sin saberlo, se prepar para el Golfo y en su equpo aparecieron los matices. El Secre-tario de Estado J. Baker, el hombre prudente; el consejero para los Asuntos de Seguridad B. Scowcroft, generalmente im-petuoso; el Secretario de Defensa R. Cheney, poco inclinado a la utilizacin de la fuerza, y el general C. Powell, un jefe de Estado Mayor que en Panam apoy decididamente la accin mientras que en el Golfo, tal vez recordando el pas centroame-ricano, se ubic entre los prudentes.' Estas diferencias que-daron consagradas a pesar de los deseos del presidente consis-tentes en preservar "el pensamiento de grupo", y si a ellas les sumamos la escasa comprensin puesta de manifiesto acerca de los acontecimientos en la Unin Sovitica, puede concluirse que un hecho fortuito, como fue la nvasin de Irak a Kuwait, le permit al presidente Bush escribir un captulo importante de la poltica exterior americana.U

La Guerra del Golfo El 1 de agosto de 1990 Saddam Hussein invadi Kuwait,

una accin no prevista por los servicios de Inteligencia a la que sin duda contribuyeron algunos mensajes confusos del Depar-tamento de Estado, en particular de la embajada americana en Bagdad. Irak haba recibido un apoyo velado de los Estados

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Unidos durante su larga guerra con Irn en los '80 y si bien S. Hussein no contaba con muchos partidarios en Washington, lo cierto es que para algunos era considerado un mal menor ya que slo Irak estaba en condicones de contener el expansio-nismo islmico. Asimismo el perfil nacionalista del rgimen baasista tambin era bien visto por los que siempre busca-ron debilitar a la otra rama del baasismo, el gobierno del ge-neral Assad en Siria, histricamente enfrentado con S. Hus-sein.12

En las primeras horas del conflicto el presidente Bush no reaccion. En la conferencia de prensa del 3 de agosto sostuvo que "no contemplaba el uso de fuerzas a pesar del pedido de ayuda del emir de Kuwait"13 El profesor Jean E. Smith, en su libro George Bush's War, afirma que el "esfuerzo combinado del consejero Scowcroft y M. Thatcher convencieron al presidente para que actuara militarmente", lo cual recin sucedi el 7 de agosto, cuando Bush anunci el despliegue de tropas en Arabia Saudita. A partir de ese momento el sistema de decisiones qued armo~izado bajo el liderazgo de un presidente que casi nunca consult con las estructuras, v.g. el Congreso, y que en reiteradas oportunidades desech los consejos de J. Baker y de C. Powell, quienes antes de apelar al uso de la fuerza abogaron por profundizar la poltica de sanciones econmicas.1

Lanzado a formar la alianza anti-Irak, el presidente Bush utiliz inteligentemente su precioso capital de relaciones per-sonales. Una verdadera "diplomacia telefnica" supo desplegar aprovechando la nueva situacin internacional. En Gorbatchev tuvo casi siempre un aliado y en la regin, tradicionalmente expuesta al juego de las presiones Este-Oeste, la habilidad de Bush consisti en sumar a todos los defensores del statu quo, desde Egipto a las petromonarquas del Golfo pasando por Si-ria. Sin duda, en aquellos das Bush tambin pens que sola-mente pasaron a la historia los presidentes que fueron puestos a prueba en una guerra y que salieron victoriosos, particular-mente su hroe Theodore Roosevelt.

La diplomacia del presidente Bush encontr en el Golfo la posibilidad de responderles a sus crticos, los que le adjudica-ban al gobierno una total incapacidad para definir los objetivos y los intereses americanos una vez terminada la guerra fra. Bush supo ponerse a disposicin de los acontecimientos y gra-cias a los consejos de Brent Scowcroft encontr en el medio de la batalla un designio que en verdad estaba cerca del campo idealista-wilsoniano, sector al que jams perteneci, nos referi-mos a la idea de "nuevo orden".

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En a-1 ~1ellos das de gran expectativa, ya que la cada del Muro y lo~ cambios de Gorbatchev habilitaban el optimismo kantiano, l",m la idea de un nuevo orden Bush vino a sintonizar con todos L'.s sectores que apostaron a las posibilidades que se abran con el fin del conflicto Este-Oeste, concretamente se hablaba d1:' administrar los "dividendos de la paz" en causas ms justa:::-, como la ayuda al desarrollo y la atencin a los llamados .F'.roblemas globales, v.g. la pobreza y el medio am-biente. Im,digentemente en ese discurso Bush aludi a conte-nidos, corn.,\ ser la defensa del derecho, la naturaleza expansio-nista, y pt' li.grosa, de un rgimen totalitario, justo en los das que el tot~litarismo desapareca en Europa Central y en la Unin So\ 1tica. Bush siempre supo que luego de Vietnam toda intervencin externa deba estar slidamente legitimada y por esa razn el discurso busc asimilar a S. Hussein con Hitler y el comunismo. Bush no aludi a los intereses en juego, nada men,-..s que el petrleo, y cuando una vez el Secretario de Estado J. Baker hizo referencia al tema las encuestas marca-ron que ::'~a argumentacin no era correcta en trminos de opinin pi.~blica. En cuanto a la alianza formada, sin duda, el tramado ~1e impecable. Europa debi sumarse sin identidad, lo que en F~ancia motiv la renuncia del Ministro de Defensa Chevenen.-::ent; Alemania y Japn, envueltos en la red de una memoria ':1istrca oscura, se debatieron en cmo sumarse y terminare;;1 como destacados financistas de la operacin militar pero polt:::camente casi ignorados (J. Baker no visit Tokio sino que por n .. .,ta demand recursos); el mundo rabe se aline con algunas e:x:cepciones, v.g. Yemen, que vena de reunificarse en mayo de ::..990, Sudn, Jordania y la OLP; e Israel fue conteni-do por \V ashington ya que los "halcones" israeles en varas oportuniL-:,ades postularon una respuesta directa y contundente a Irak cor!tl reaccin a los ataques con misiles Scud, que obvia-mente b~caron que Tel Aviv reaccionara, lo que hubiera podi-do signi6car la salida de la alianza de algunos pases clave como Sir~a. En cuanto a China, cuyo voto result vital en el Consejo ... ~e Seguridad, acompa a la alianza anti-Irak dado que de el::';a forma estaba en condiciones de romper el aisla-miento e!::l el que haba cado como consecuencia de la repre-sin de ju~nio de 1989 en la Plaza de Tiananmen.

La

mientras que en el norte los kurdos podan hacer realidad el viejo sueo independentista que a su vez hubiera hecho llegar sus efectos sobre Turqua. De manera que un presidente for-mado en los viejos esquemas no poda admitir que se debilitara un pas de la OTAN (Turqua) y que el rgimen fundamentalis-ta iran lograra ampliar su esfera de influencia. Para Bush, y los aliados, se haba llegado a la guerra para castigar una accin ilegal e ilegtima, la invasin a Kuwait, de manera que la preservacin de las fronteras y el mantenimiento del equili-brio regional eran vitales. Ni Egipto, ni las petromonarquas, ni pases como Nger, Senegal y Sierra Leona, todos contribu-yentes con tropas, estaban dispuestos a romper el statu qua ni a modificar fronteras. Cuando los chitas y los kurdos se levan-taron contra S. Hussein, respondiendo al llamado de Bush, apostaron a la cada del rgimen. Como ste se mantuvo y comenz a reprimirlos, con la guardia republicana que logr preservar, pidieron ayuda a los miembros de la coalicin. Si el discurso de nuevo orden, de cuo wilsoniano, hubiera sido el criterio ordenador, los Estados Unidos deberan haber interve-nido inmediatamente para defender vidas y cautelar derechos, sin embargo para Bush ese episodio era una guerra civil inter-na que no habilitaba ningn tipo de acciones. Slo ante las presiones de la diplomacia vaticana y francesa, a las que se sum el peso de la CNN instalada en el pas kurdo, Washing-ton modific su poltica y termin apoyando la Resolucin 688 del Consejo de Seguridad que consagr el principio del "deber de injerencia~, sin duda lo ms novedoso en trminos jurdico-polticos, habilitando la proteccin a la poblacin kurda (Ope-raciones "Provide Comfort" y "Safe Heaven" de abril de 1991).

De esta forma es posible sostener que salvo el discurso de nuevo orden, la Guerra del Golfo, que fue posible en la medida que no haba guerra fra ya que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas habilit la operacin, escenario impensable hasta 1989, debe ser interpretada con la vieja lgica, esto es, la caracterizacin del enemigo y la vigencia del sistema de equili-brio de poderes garantizado por Estados y no por los criterios de la seguridad colectiva. Sin duda los Estados Unidos arma-ron una coalicin indita favorecidos por la conducta de S. Hussen, quien subestim la voluntad americana, seguramente en base al sndrome de Vietnam, y no se dio cuenta de que si lograba sus objetivos todos los pases dbiles se hubieran senti-do Kuwait.

La intervencin americana en Somalia tampoco debe ser interpretada como si el presidente Bush hubiera, casi al final

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de su mandato, adherido al liberalismo wilsoniano. Durante varios meses hubo incertidumbre en Washington respecto de

qu~ hacer en ese pas, castigado por la hambruna y la guerra c1v1l. En verdad el escenario bien puede ser calificado como un e1emplo de la n?eva agenda, concretamente un conflicto encap-:mlado en las rronteras locales, intraestadual. Si no hubiera habido .campaa electoral, y sin el "efecto CNN", seguramente el p~es1dent_e Bush no hubiera intervenido, pero las imgenes pudiera-?- mas y ~nalmente el llamado del secretario general de las N ac10-?-~s Umdas, Boutros-Ghali, encontr respuesta y en forma casi mesperada Bush envi 28.000 soldados a Somalia.1 Se trat, sin duda, de volver a demostrar el talento internacio-nal de un presidente que en plena campaa electoral estaba siendo acosado por el candidato Clinton, que le adjudicaba fal-ta de designio internacional y sealaba la actitud pasiva e mdecisa puesta en evidencia en los Balcanes donde, segn una definicin del Secretario de Estado J. Baker, los Estados Uni-dos deseaban el triunfo de las fuerzas federales, es decir Ser-bia, sobre los secesionistas, concretamente Eslovenia, Croacia y Bosnia.1

Precauciones y dudas acerca de los cambios en el Este

Mientras el presidente Reagan en su primer perodo desa-rroll una poltica exterior marcadamente anticomunista -una "contencin asimtrica" en trminos de Gaddis20_ Bush, sobre la base de su adhesin al pragmatismo, busc ela~ borar un perfil de reaganista competente. No era l, precisa-mente, un hombre de cruzadas ideolgicas y su llegada a la Ca-sa Blanca se produjo en tiempos de cambio en el espacio del adversario.

Las _decisione~ adoptadas por el equipo de Bush respecto de los paises adscnptos a la rbita sovitica en general fueron temerosas y el presidente no comparti la admiracin que neoconservadores como M. Thatcher y R. Reagan sintieron por :\I. Gorbatchev. En general opt por la prudencia respecto de las reformas en la Unin ?ovitica y en Europa Central en cuan~o a Centro~mri~a, Africa y Afganistn, la diplom~cia amen~ana mos~ro refle1os y dinamismo, mientras que respecto de Chma la actitud fue de tolerancia.

. E.n .marzo de 1989 se concret en Washington un acuerdo b1partid1sta respecto del conflicto centroamericano. En este caso el propio Secretario de Estado se involucr fuertemente

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1: 1

en el seno del Capitolio y al final ambos partidos concluyeron rechazando el enfoque militante e ideolgico aplicado en los aos de Reagan. El apoyo a negociaciones de paz y a esquemas de transicin, en definitiva las premisas del Grupo Contadora, qued as asegurado y una pgina, sin duda de las ms oscu-ras, qued cerrada en el libro de la poltica exterior americana. A pesar de ser el arquitecto de ese nuevo diseo, la prctica de la Administracin Bush registr incoherencias con las declara-ciones. As se explica la tolerancia a ciertas conductas antide-mocrticas y violatorias de los derechos humanos ejecutadas por los gobiernos de El Salvador y Guatemala; asimismo tam-bin se registraron demoras notables en el cumplimiento de compromisos de ayuda, v.g. al gobierno de Violeta Chamorro en Nicaragua. En el Africa el Secretario de Estado trabaj activamente en la bsqueda de un acuerdo de paz en Angola, donde la Administracin Reagan se involucr apoyando a la UNITA presidida por Jorras Savimbi, y en mayo de 1991 se suscribi el primero de una serie de acuerdos de paz. En Etio-pa, donde tambin la "contencin asimtrica" llev al presi-dente Reagan a desestabilizar al rgimen de Addis Abeba, W a-shington tuvo un papel preponderante en la terminacin de la guerra civil, que culmin aos ms tarde con la fractura del pas y la independencia de Eritrea. Tambin en Afganistn, donde la Unin Sovitica y los Estados Unidos entraron en conflicto, la diplomacia del presidente Bush impuls negocia-ciones diplomticas, pero no se obtuvieron resultados. Respecto de China, la reaccin del presidente Bush luego de la represin de la Plaza de Tiananmen estuvo inspirada en una doble lgi-ca. Por un lado, prim su vivencia en Pekn y los lazos estable-cidos con el equipo encabezado por Deng y as se explica su resistencia a la aplicacin de sanciones; por otra parte, el ins-tinto de la guerra fra estuvo presente, concretamente la visin de China como freno a la Unin Sovitica.21 Finalmente en Oriente Medio, apenas terminada la Guerra del Golfo, el Se-cretario .de Estado Baker logr reunir a las partes en la Confe-rencia de Madrid (1991), antecedente del proceso de paz inicia-do luego en las "conversaciones de Oslo".

Respecto de las reformas lideradas por Gorbatchev, la Ad-ministracin Bush adopt, ante todo, una actitud cautelosa. La visin ''kissingeriana" sin duda inspir los primeros pasos di-plomticos. La prioridad americana pasaba por avanzar en los acuerdos de limitacin de armamentos y si al comienzo no hubo una gran confianza en los resultados de la perestroika, tambin es cierto que en Washington nadie apost a aprove- ,,

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char las debilidades ni las contradicciones que se manifesta-ban en la Unin Sovitica y en Europa Central. Cuando H. Kissinger viaj a Mosc, en enero de 1989, segn la infor-macin que proporciona Strobe Talbott, habra ofrecido un acuerdo a Mosc consistente en lo siguiente: Gorbatchev se deba comprometer a no interrumpir el proceso de democrati-zacin en Europa Central mientras los Estados Unidos garan-tizaran los intereses de seguridad soviticos sin hacer nada para acelerar los cambios. La idea de la concertacin llev a algunos analistas a hablar de un nuevo Yalta.22 Para los sovi-ticos esta oferta no dejaba de ser interesante ya que iba en el sentido de la percepcin de "Europa como casa comn", mejora-ba el ambiente internacional que necesitaba la perestroika y al evitar el descontrol eurocentral les restaba argumentos a los sectores -duros" opuestos a las reformas y liderados por Yegor Lgachev.

El presidente Bush cumpli su parte y en los viajes que hizo a Polonia y Hungra, en el transcurso de 1989, siempre privilegi el enfoque de los cambios graduales. La ayuda com-prometida fue escasa. Si se toman las cifras, 100 millones de dlares para Polonia nada significaban y para Hungra la pro-mesa alcanz los 500 millones, aunque en los hechos Alemania aport mucho ms a Polonia y un pas como Corea del Sur asisti a Hungra con montos reales superiores.23 Esa gira del presidente americano se realiz en circunstancias muy particu-lares ya que las elecciones celebradas en Polonia el 4 de junio virtualmente rompieron el trabajoso acuerdo de la "mesa re-donda", por el cual el sindicato Solidaridad se comprometi a elegir presidente al general Jaruzelski a cambio del acceso de los hombres de Solidaridad al gobierno. Las elecciones resulta-ron una virtual humillacin para el Partido Comunista polaco y esto desat dudas, en Varsovia y en Mosc, acerca de la posibilidad de mantener los acuerdos. El 7 de julio de 1989 se reuni el Pacto de Varsovia y en base a lo ocurrido en Polonia, los regmenes antirreformistas aprovecharon la ocasin para oponerse a los cambios impulsados por Gorbatchev. En esa ocasin, segn entrevistas realizadas por Jacques Lvesque con participantes de la reunin del Pacto, el rumano N. Ceau-sescu lider a los conservadores y un mes ms tarde reclam una accin colectiva para detener el proceso contrarrevolucio-nario polaco. Gorbatchev, apoyado por Polonia y Hungra, con-test revocando pblicamente la "Doctrina Breznev", utilizada para invadir Checoslovaquia y cuya reactivacin impulsaba Rumania.=

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Reactivo y prudente, Bush difcilmente evalu lo que se estaba jugando en los das de su gira, sin duda momentos his-tricos cruciales porque el desmadre del proceso de reformas en Europa Central signific el principio del fin de Gorbatchev. Claro est que muy pocos en la Unin Sovitica eran cons-cientes de las implicancias emergentes de la virtual prdida del control de los acontecimientos. Antes de partir a Varsovia, Bush mostr el perfil de su visita cuando afirm: "Vamos con una perspectiva constructiva y de ninguna manera busc~mos complicarle las cosas a nadie. Decididamente no tengo nmgu-na intencin de precipitar los acontecimientos"." En sus Memo-rias el general J aruzelski destaca que Bush jug un papel fun-damental en su eleccin ya que en Varsovia defendi el cumplimiento de lo pactado entre la oposicin y los comunis-tas.'"

En septiembre de 1989 tuvo lugar, en Wyoming, una re-unin decisiva entre James Baker y el Ministro sovitico de Relaciones Exteriores, Eduard Shevardnadze, donde la coope-racin estuvo en el eje de las discusiones.27 Todo hace pensar que en ese momento la Administracin Bush lleg a una con-clusin razonable acerca de lo que estaba en juego en el mundo comunista. Las intenciones de Gorbatchev recin all fueron correctamente interpretadas, pero la historia se aceler y a partir de esa instancia ambos interlocutores, Bush y Gorbat-chev fueron detrs de los acontecimientos. En noviembre cay el M~ro de Berln y a partir de ese momento la agenda inter-nacional comenz a mutar aceleradamente. En la cumbre de Malta de diciembre de 1989 Bush dio oficialmente por termina-da la guerra fra y eso debi haber motivado un replanteo ms general, sin embargo una administracin sin ideas acerca de un mundo diferente opt por una poltica de casos y de gestos. Se abri, por ejemplo, el complejo tema de la cuestin alemana y all nuevamente Bush prefiri moderar los cambios con reco-mendaciones gradualistas. Para los Estados Unidos se trataba de un problema cargado de dificultades, que sensibilizaba el pasado y que adems afectaba a un socio muy preciado, Gran Bretaa. Un cambio en Europa Occidental no era precisamente algo neutro para Washington, sie~_do los socio~ d~ la OT~.los involucrados. Tampoco era cuest10n de contnbmr al debilita-miento de Gorbatchev, quien no ignoraba que en los '50 Beria fue liquidado por intentar hablar del problema alemn y ~eguramente era consciente de que la reunificacin germana iba a proveerles ms argumentos a sus detractores. Inteligent.emen-te el equipo de Bush encontr un mtodo y un espac10 que

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permitieron contener el irrefrenable proceso de reunificacin germano, las "negociaciones dos ms cuatro".

Preocupado por el desarrollo de los acontecimientos el presidente Bush orden ayudar econmicamente a la U~in Sovitica, pero Gorbatchev estaba en tiempo de descuento. Las restricciones J ackson-V anik fueron levantadas en 1990 y los crditos comenzaron a fluir, sin embargo tambin falt grande-za en temas vitales como los crditos agrcolas y el otorgamien-to de la clusula de nacin ms favorecida. Un tiempo antes, Washington podra haberle otorgado oxgeno al proceso de re-formas, concretamente si se hubiera comprometido en favor del Plan de los "500 das" impulsado por Shatalin. Polticamente hablando, el presidente Bush prosigui en la lnea diplomtica trazada de antemano, as aconsej prudencia a los Estados bl-ticos e indirectamente apoy las represalias que Mosc les aplic ~ estos pases -que los Estados Unidos jams haban re:onoci~o como formando parte de la Unin Sovitica-, y lo mismo hizo con Ucrania al visitarla en agosto de 1991 reco-mendndole la adhesin a la nueva Constitucin soviti~a sin tener en cuenta los reclamos independentistas.2 '

. En ~l :ampo de los acuerdos sobre desarme, a pesar de la lentitud m1cial de la Administracin Bush, siempre temerosa frente a las ofertas impensadas de Gorbatchev, se realizaron avances sustanciales cuyos antecedentes, en verdad, provinie-ron .de la. gestin Reagan, sin duda ms dispuesta a confiar en la smcendad de las propuestas soviticas, como qued demos-trado en 1987 con la firma del Tratado de Washington sobre Armas Intermedias.

En marzo de 1989 se inaugur la Conferencia sobre Re-duccin de Armamentos Convencionales (FCE). Sobre el tema se vena discutiendo desde haca muchos aos, pero fue Gorba-tchev, en diciembre de 1988, quien unilateralmente decdi avanzar en el camino de las reducciones. El objetivo de estas neg?ciacione~ consisti en la eliminacin de todo aquello que pudiera se~v1r para un ataque sorpresa y de gran envergadura, en tal sentido el Pacto de Varsovia, sin duda sobrearmado fue quien debi ~acer mayores concesiones. Las fuerzas navaes y las armas qmmrcas y nucleares estuvieron excluidas de la ne-gociacin. A su vez, un rgimen estricto de verificacin in situ procedimiento revolucionario aplicado en el Tratado de Was~ hmgton de 1987, coronaba ese edificio diplomtico. De este modo_ Gorbatchev v;ino a abandonar un viejo principio stalinia-no: solo la superioridad de fuerzas poda asegurar la seguridad de la URSS. Las diferencias por saldar eran obvias: para e(t

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presidente Bush haba que lograr el desarm; c?nvenciona~ so-vitico y para Gorbatchev se trataba de reaucir la capacidad nuclear de la OTAN (misiles con un alcance menor a los 500 kml. En este punto el presidente Bush no slo negoci con el lder sovitico sino que tambin debi mediar en el seno de la OTAl\J, ya que el canciller alemn Kohl se mostraba dispuesto a negociar estas ltimas armas (SNF) directamente con Mosc, sin esperar la finalizacin de la Conferencia FCE.

A principios de 1990 el presidente Bush rescat la vieja idea de los "cielos abiertos", un sistema de inspeccin sistem-tica a travs de medios areos. A partir del mes de febrero, los Estados Unidos y la Unin Sovitica negociaron sobre una me-todologa que fue tab durante los aos de la guerra fra hasta que el colapso de Gorbatchev dej sin sustento a estas conver-saciones estrechamente asociadas a la FCE, dado que de haber prosperado la idea los pases europeos, occidentales. y _centra-les, hubieran podido inspeccionar el interior sovitico. En cuanto al Tratado sobre Armas Convencionales (FCE), final-mente se firm en noviembre de 1990 en el marco de la Confe-rencia sobre Cooperacin y Seguridad Europea (CSCE), pero una vez ms los procesos histricos se adelantaron a los prota-gonistas. En efecto, los topes de armas establecidos en largas Y penosas negociaciones tenan sentido en la guerra fra pero apenas el proceso de democratizacin en Europa Central se consolid la realidad mostr que los volmenes de armamentos superaban todo tipo de necesidades. Todo fue veloz y as la Unin Sovitica se disolvi antes de poder ratificar el tratado Y la diplomacia debi esforzarse para incluir a las repblicas herederas de la URSS. El desarme convencional comenz pues sin esperar la aplicacin de un Tratado que las partes negoci~ron en base a criterios superados. La Unin Sovitica reduJO sus sistemas de armamentos debido a su crisis y la consecuen-te implosin, y Europa Central observ la retirada de las tro-pas de la ex potencia ocupante sin apelar a los acuerdos que tanto tiempo les insumieron a Bush y Gorbatchev.

Tambin bajo la Administracin Bush se aceleraron las negociaciones atinentes a los armamentos qumicos y nuclea-res. La llegada de Gorbatchev al gobierno signific un avance sustantivo en materia de armamento qumico, ya que hasta 1987 Mosc neg la tenencia de esas armas -recin en la "cumbre" Reagan-Gorbatchev de Ginebra (1985) el tema fue abordado, una empresa pendiente desde la Convencin de 1925-. Durante la "cumbre" Bush-Gorbatchev de Washington (1990), los Estados Unidos y la Unin Sovitica bilateralmente

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avanzaron y firmaron un acuerdo de reduccin de arsenales comprometindose, a la vez, a no fabricarlos y a cooperar para su destruccin. Pero tambin en este caso la historia lleg pri-mero y la aplicacin del acuerdo qued en manos de las ex repblicas que sucedieron a la URSS, donde haba municiones qumicas en los ejrcitos y stocks en los depsitos. Respecto de los arsenales nucleares, y luego de casi diez aos de negocia-ciones en torno a un Tratado sobre reduccin de armamentos (START), ya que hasta 1982 Mosc y Washington negociaron en base a un sistema de limitacin (SALT), en la "cumbre" de Mosc de julio de 1991 se establecieron lmites que implicaron la eliminacin de armas nucleares, concretamente en siete aos los EE.UU. deban eliminar el 36% de sus cabezas nuclea-res y la URSS se comprometi a desmantelar el 50% de las suyas. En verdad hubo compensaciones ya que el Tratado per-mita el incremento de algunos sistemas de armamentos, pero esto fue presentado como un triunfo debido a que las armas ms desestabilizantes, esencialmente los misiles balsticos, iban a ser menos. En el START 1 hubo reducciones, pero en verdad lo bsico fue la reestructuracin de los arsenales nu-cleares. Si se toma al pie de la letra el Tratado, la reduccin de las armas nucleares era de un 11% para los EE.UU. y de un 21 % para la URSS. En los hechos estas cifras tambin queda-ron superadas en ese mismo ao dado que ambos signatarios fueron ms lejos en las reducciones, de todos modos el discurso meditico caus sensacin y dio pie al optimismo. Desde el Tratado SALT 2 los Estados Unidos y la Unin Sovitica no acordaban sobre armas estratgicas, incluso este Tratado se firm, no se ratific pero se respet. Al poco tiempo de la "cum-bre" y de la firma, Gorbatchev virtualmente perdi el poder y la URSS se disolvi en diciembre de 1991. Para el presidente Bush estos cambios resultaron preocupantes y no era posible dejar temas abiertos. Finalmente, en mayo de 1992, en el transcurso de una reunin celebrada en Lisboa, convocada para discutir la ayuda de los pases occidentales a los Estados de la Comunidad de Estados Independientes (CED, el Secre-tario de Estado J. Baker firm un Protocolo con los repre-sentantes de Rusia, Bielorrusia, Ucrania y Kazajstn. Se trata-ba de las repblicas de la ex URSS donde estaban instalados los misiles y las armas nucleares y en esa reunin los cuatro Estados se comprometieron a respetar lo acordado en el START l.

La desaparicin de la Unin Sovitica oblig a abrir un nuevo captulo en la poltica exterior, concretamente centrado

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en el destino de los arsenales nucleares de las repblicas here-deras. La nreocupacin por la proliferacin nuclear siempre existi per~ el desafo adquiri otra magnitud. Se temi la gue-rra civil, reapareci la memoria de 1918, preocup la venta clandestina de armas y la migracin de cientficos, todo en un contexto donde no se haban ratificado los tratados firmados por Gorbatchev. Fue la Administracin Bush la que imc.i una nueva etapa en la poltica de control de armamentos signada por el cambio de socios, de mtodos y de objetivos. , .

Quines eran los partenaires? Todas las nuevas republi-cas quedaron incluidas en la Conferencia de Cooperacin Y Seguridad Europea (CSCE); por el Tratado sobre.Armas Con-vencionales (FCE) slo once Estados estaban mvolucraclos mientras que los Estados de Asia Central tenan un status particular. En cuanto al Tratado STAH.T, todo se redujo a los poseedores de armas nucleares. En materia de objet~vos hubo que adaptarse ya que el tiempo era otro y no era posible n:ian-tener negociaciones abiertas que duraran aos. Ahora el tiem-po corra y los detalles debieron sacrificarse a los trazos grue-sos, de manera que la diplomacia lenta, tpica de -armas control", fue dejada de lado. En cuanto a los mtodos, hubo que adaptarlos a negociaciones muy abiertas y olvidarse de las v~rificaciones codificadas confiando en la mayor transparencia prevaleciente en esos pases.

En enero de 1992, en su discurso sobre el estado de la Unin, el presidente Bush retom la oferta que le hiciera en septiembre de 1991 a Gorbatchev, sin duda audaz, consistente en una reduccin de 4. 700 armas estratgicas y el 1 de febrero se celebr la orimera reunin "cumbre" Bush-Yeltsin20 La reac-cin del presidente ruso fue positiva y se comprometi a redu-cir las cabezas nucleares a una cifra de 2.500, mientras que se mostr favorable a cooperar en un programa conjunto de de-fensa contra misiles balsticos. En Washington hubo alguna reaccin del general C. Powell y del Secretario de Defensa D. Cheney, mientras que el presidente de Ucrania Kr"a\'chuk l_e cuestion a Yeltsin no haber siclo consultaclo.30 La otens1va di-plomtica americana busc controlar el arsenal ruso y desnu-clearizar las repblicas nucleares residuales, y el 5 de febrero el subsecretario ele Estado R. Bartholomew anunci un impor-tante logro: todos los misiles estratgicos estacionados en Bie-lorrusia, Kazajstn y Ucrania deban ser desarmados~ con ante-rioridad a 1995 y desmantelados en 1999. De esta rorma 352 misiles con 2.352 cabezas nucleares deban desaparecer antes del ao 2000.31

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~n junio de 1992 tuvo lugar la segunda "cumbre" Bush-'1: e~tsm, donde ~e al~_anz un_ ~cuerdo (Jornt understanding) re-

f~ndo a la ehmmac10n de mIS1les estratgicos de cabezas ml-tiples Y a l~ reduccin de armas estratgicas ofensivas. Por razones o~vias los Estados Unidos asumieron el costo del des-mantelamiento de los arsenales centrales v Rusia hizo un ver-dadera conc.esin al sacrificar sus misiles ;;pesados", el soporte de_ su cap_acidad de primer golpe. De esta forma Yeltsin convir-t10 a Rusia e.n un Estado capaz de disuadir pero con una men-

~:-1-ada capacidad _de amenaza. En este evento se volvi a repe-cir . el_ :o,mprom1so de cooperar en materia de sistemas antm11s1hstic?s, los Est~cl?s Unidos cifraron su ayuda para el desmantelamiento de m1Siles y se comprometieron a crear en Rusia un Centro Internacional de Ciencia y Tecnologa desti-nado a retener a los cientficos.

. A man:ra de conclusin puede sostenerse que la diploma-cia del pres1clent: Bus~ nunca estuvo preparada para adminis-

tr~r, en forma ~1multanea, el fin ele la guerra fra, la unifica-c10n_ de Alemama y una guerra como la del Golfo.32 Pudo haber habido errores pero la prudencia ms de una vez le evit al

p~es1dente entrar mal en la historia. Y a propsito de la histo-ria ca~e recordar que en materia de estrategia el "discurso de Aspen , del 2 de agosto de 1990, defini las nuevas orientacio-nes de la doctrina de seguridad americana.JJ

Esta nueva concepcin fue trabajada en el seno de un grupo dirigido por el almirante Crowe y, si bien fue aplicada en la Guer_ra del Golfo, el objetivo primario fue la posesin de un nuevo mstrumento para hacer frente a los desafos de la posf?Uerra f~a. 3 ~n esencia, e~ discurso de Aspen sostiene que s1 bien la d1suas10n nuclear sigue siendo imnortante los nue-vos designios estn inspirados en la idea de l~grar la disuasin a tr~v~ de una guerra clsica. La amenaza de un pas como Rusia sigue presente pero, en Aspen, Bush describi al enemi-go en los nuevos trminos de una amenaza nuclear ""brbara" esto es, un pas del "sur" desestabilizador. En materia de ins~ trumento, el arma estratgica pas a ser la observacin sateli-tal Y el arma operacional, la fuerza area. Este nuevo diseo ~ons~~tuye, sin duda, uno de los principales "legados" de la best10n Bush y nada hace pensar que fueron revisados durante la gestin Clinton.35

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