parlamento y parlamentarismo - desconocido

Parlamento y Parlamentarismo

en Espaa

MERCEDES SALIDO LpEz

NDICE

Abreviaturas utilizadas..................................1

Captulo 1. El Derecho parlamentario....3

Captulo 2. Origen del Derecho parlamentario......21

Captulo 3. Las fuentes del Derecho parlamentario.....33

Captulo 4. Organizacin de las Cortes Generales.....51

Captulo 5. Estatuto Jurdico de los Parlamentarios.........73

Captulo 6. Funcionamiento y funciones de las Cortes Generales....93

Captulo 7. La funcin legislativa......111

Captulo 8. La funcin del control poltico...131

Bibliografa.....149

1 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)

Abreviaturas utilizadas

art./arts: artculo/artculos.

B.O: Boletn oficial.

BOE: Boletn oficial del estado.

CC: Cdigo civil.

CC.AA: Comunidades Autnomas.

CCGG: Cortes Generales.

C.E: Constitucin espaola.

Cfr: Confrntese.

CGPJ: Consejo General del Poder Judicial.

Coords: Coordinadores.

DP: Diputacin permanente.

EE.AA: Estatutos de autonoma.

EE.UU: Estados Unidos.

EJ: ejemplo.

LG: Ley del Gobierno.

LO: Ley orgnica.

LOPJ: Ley Orgnica del Poder Judicial.


LOREG: Ley Orgnica del Rgimen Electoral General.

LOTC: Ley Orgnica del Tribunal Constitucional.

LPGE: Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Ob. cit: Obra citada.

PGE: Presupuestos Generales del Estado.

pp: pginas.

RC: Reglamento del Congreso.

RR.CC: Reyes Catlicos.

R.P: Reglamento parlamentario.

RS: Reglamento del Senado.

RTVE: Radio Televisin Espaola.

Ss: siguientes.

STC: Sentencia del Tribunal Constitucional.

TC: Tribunal Constitucional.

TS: Tribunal Supremo.

TSJ: Tribunal Superior de Justicia.

UE: Unin europea.

Vid.: vase.

El Derecho parlamentario

Captulo 1

Captulo 1: El Derecho parlamentario


1.1. Concepto y autonoma de Derecho parlamentario

En este primer epgrafe vamos a delimitar el concepto de Derecho parlamentario, tanto

en un sentido amplio como en uno ms estricto, y defender la autonoma de su estudio.

Para ello, es importante partir, ya desde la poca de Ulpiano, del entendimiento de

Derecho Pblico como aquel que se ocupaba de las cosas que concernan a la civitas, y,

Derecho Privado, como el que ataa exclusivamente a los particulares y sus intereses.

Asimismo, han sido diversos los criterios que se han mantenido por la ms

competente doctrina para elaborar un concepto de Derecho Pblico, aunque

generalmente se han observado tres aspectos para delimitarlo:

Derecho Pblico ser aquel que se encarga de normar la organizacin del Estado.

Derecho Pblico ser aquel que se encarga de normar la actividad del Estado.

Derecho Pblico ser aquel que se encarga de normar las relaciones de los

particulares con los tribunales.

El Derecho parlamentario, siguiendo estas premisas, podra encuadrarse dentro del

Derecho Pblico aunque excluyendo el tercer aspecto (al no ocuparse de las

relaciones entre los particulares con los tribunales de justicia), pues las normas

parlamentarias ataen a una de las partes centrales del gobierno de un Estado

denominada comnmente Poder legislativo.

Como es sabido, la mayora de los pases han optado por instaurar el rgimen

democrtico, ya sea de corte presidencial o parlamentario, basado en el principio de

separacin de poderes (legislativo, ejecutivo, y judicial). Y, en dicho rgimen, siempre

existe un rgano de representacin popular con facultades para deliberar sobre los

asuntos de mayor inters para el pas y para legislar sobre ellos. Por ello, el Derecho

parlamentario hace referencia, principalmente y en una primera aproximacin a su

concepto, a las normas que regulan la organizacin y funcionamiento de dicho rgano

(en su totalidad, y de las distintas partes y rganos que lo componen e integran),

independientemente de que el rgimen sea aqul al que da su nombre, el

parlamentario, o bien el presidencialista.

Igualmente, hay que tener en cuenta que la expresin Derecho parlamentario abarca

todas las instituciones legislativas existentes, sin importar el nombre que tengan y la



variedad de funciones o diferentes estructuras que posean. En este sentido, si bien es

cierto que en Inglaterra se denomina propiamente Parlamento, en Mxico se le conoce

con el nombre de Congreso de la Unin, Cortes Generales en Espaa, Asamblea

Nacional en Francia, etc., y ser Derecho parlamentario el conjunto de normas que

regule la actividad de dichos rganos, sea cual fuere su concreta denominacin.

La particular denominacin de Cortes utilizada en el territorio espaol responde a

razones histricas, pues fue el nombre que se dio, en primer lugar, a las Asambleas

medievales que asuman la representacin estamental y, en segundo lugar en la poca

constitucional espaola, a las cmaras investidas del poder legislativo del Estado. No

obstante, el adjetivo Generales no encuentra su justificacin en la historia espaola

sino, ms bien, en la pretensin de diferenciar el Parlamento nacional de las Asambleas

de las CC.AA., al pertenecer Espaa a la categora de Estado compuesto.

En todo caso, la expresin Derecho parlamentario es ms correcta que la de

Derecho legislativo, utilizada por algunos autores. De un lado, si bien es cierto que el

Parlamento o las Cortes Generales, utilizando la terminologa espaola es el rgano

encargado principalmente de la funcin legislativa, es sabido que tambin el Ejecutivo

o Gobierno elabora y participa de la actividad legislativa, bien mediante las iniciativas

de ley que presenta a las Cortes, o bien, directamente, mediante la elaboracin de

Decretos-ley o Decretos legislativos, ambos con rango legal; y, de otro, la actividad

legislativa no es la nica que realizan las Cortes, teniendo otras, como se ver, como la

de control del Gobierno o la de representacin poltica.

Adems, la expresin Derecho legislativo obvia aspectos bsicos del Derecho

parlamentario como son los relacionados con la organizacin y funcionamiento de las

cmaras. Por tanto, utilizar la citada expresin implica limitar el estudio a un rea

que ni es la nica que realizan los Parlamentos ni tampoco es exclusiva de ellos, adems

de ignorar otras esenciales.

Como veremos en la segunda leccin, histricamente el Parlamento ha sido una

institucin dinmica y en constante evolucin, que tena por fin primordial elaborar las

leyes. Por ello, se defina el Derecho Parlamentario de manera restringida, como el

conjunto de normas que se daba a s mismo este rgano para regular su propia

actividad.



Actualmente, se le otorga un sentido ms amplio, al definirse como el conjunto de

normas que regula la organizacin y funcionamiento de las cmaras, entendidas como

rganos que asumen la representacin popular en un Estado constitucional y

democrtico de Derecho y el ejercicio de sus funciones supremas (esto es, la legislativa,

presupuestaria y de control, pero no las de su dimensin administrativa).

En consecuencia con lo dicho hasta ahora, el Derecho Pblico cuenta con diversas

ramas, entre ellas el Derecho Constitucional pues en la Constitucin se crean y

organizan, de manera fundamental, los poderes pblicos de un Estado, y se les dota de

competencia y, derivado de este, el Derecho parlamentario. De esta forma, es muy

comn observar en los distintos manuales sobre Derecho Constitucional el estudio de la

organizacin y funcionamiento del rgano legislativo y, por ello, el Derecho

parlamentario se ha ubicado tradicionalmente como una rama de dicho Derecho, al ser

la Constitucin la fuente principal y suprema de la que emanan los principios y normas

que regulan el Poder Legislativo.

No obstante, por su importancia y objeto se le ha llegado a reconocer cierta autonoma.

Los rasgos que permiten mantener una autonoma del Derecho parlamentario, no

cientfica pero s al menos a nivel acadmico o didctico, podran agruparse en los

siguientes:

Tiene un objeto especfico regulado con reglas y principios tcnicos propios: regula,

no solo la organizacin y funcionamiento de las Cortes, sino tambin las relaciones

entre las diversas instituciones y la interaccin entre las fuerzas polticas representadas

en el Parlamento. Es decir, incluye, adems de las cuestiones normativas, los aspectos

relacionados con su gnesis, desarrollo, organizacin, funcionamiento, papel poltico y

principios y valores que representa.

Las Cmaras legislativas ocupan un lugar peculiar en el esquema estatal y poseen

una autonoma interna que favorece la aparicin y el protagonismo de usos y

costumbres (a veces consolidados en normas escritas), dando as una composicin

original y propia al Derecho parlamentario.

A las cmaras legislativas les afectan un abultado nmero de disposiciones que tambin

justifican su estudio deslindado.



El Derecho parlamentario posee unos rasgos jurdico-polticos como son la presencia

de los Reglamentos parlamentarios, su marcada dimensin poltica, sus principios

organizativos entre mayoras y minoras, o el peculiar papel de la sancin en caso de

incumplimiento de algunas normas, que lo dotan de una especial fisionoma.

As, y en lo que a la sancin se refiere, las normas parlamentarias no pueden ser

impuestas por un rgano especfico, por el carcter supremo del Poder Legislativo (el

TC, como ms adelante veremos, no enjuicia el comportamiento del Parlamento, sino

un producto de la actividad parlamentaria: las leyes. No obstante, en Espaa esta

afirmacin habra de matizarse, pues el control de constitucionalidad se extiende

tambin a los vicios de procedimiento, y, adems, existe la posibilidad de interponer el

recurso de amparo frente a actos no legislativos de las Cmaras [art. 42 LOTC]. Por

ello, puede decirse que en el sistema espaol, la sancin ha aparecido en el Derecho

parlamentario por medio de la justicia constitucional).

La efectividad de estas normas parlamentarias, pues, descansa en el convencimiento

por parte de los parlamentarios de que son normas necesarias para el juego

democrtico, y el nico temor que suscitan es el de la impopularidad social. Adems, no

puede perderse de vista que la transgresin de una norma parlamentaria apenas incide

en los derechos y deberes de los ciudadanos.

En todo caso, como indica Santaolalla, hablar de Derecho parlamentario no significa

ignorar su entronque en el derecho constitucional, sino solo permitir el trazado de las

fronteras de una zona de este ltimo, dotada, eso s, de notas y elementos

especficos. Es ms, el Derecho parlamentario no puede darse ms que dentro de

un sistema constitucional, entendido como rgimen poltico basado en las ideas de

Estado de Derecho, en la garanta efectiva de las libertades pblicas, y en el

reconocimiento del sufragio universal y de la libre y plural concurrencia como medios

de provisin de los rganos de Gobierno. No hay verdadero Parlamento all donde no

se enfrentan distintas y libremente organizadas fuerzas polticas.

Por ello, no es suficiente con la existencia de un rgano denominado Parlamento o con

una Constitucin formal para hablarse de Derecho parlamentario propiamente

dicho, sino que, la diferenciacin entre una mayora que gobierna y una minora u

oposicin que fiscaliza y se prepara, a su vez, para gobernar, es el autntico eje sobre el

que gravita la vida parlamentaria, lo que solo se da en pases en los que existe un

verdadero sistema constitucional.



La importancia que posee el Derecho parlamentario dentro del sistema poltico que

caracteriza a un Estado se basa en que el Parlamento es un rgano del Estado, lo que

hace evidente la relacin entre sus normas (Derecho parlamentario) y los regmenes

polticos. Cuando el Parlamento acta dentro de un sistema parlamentario participa

activamente en el proceso de toma de decisiones con toda la carga de representatividad

que posee, y mantiene equilibrados al resto de poderes.

Por ello, en el ltimo tercio del siglo XX y lo que va del actual siglo XXI, el estudio del

Derecho parlamentario se ha visto incrementado de manera considerable. Ello ha sido

debido, principalmente y siguiendo a Garca-Escudero, a la ampliacin que ha sufrido

el mbito del Derecho parlamentario. Dicha ampliacin puede predicarse de varios

elementos:

Ampliacin de las fuentes, no circunscritas a las Constitucin y reglamentos, sino

tambin a las normas de interpretacin y suplencia que desarrollan estos reglamentos,

las leyes, los usos y costumbres parlamentarios y la jurisprudencia del TC.

Ampliacin de los sujetos, no ya limitados a rganos y autoridades pblicas y

miembros de las cmaras, sino tambin los particulares y grupos de inters, la

opinin pblica, etc.

Ampliacin de los actos y funciones parlamentarias, como por ejemplo, las

relacionadas con la Administracin independiente.

Ampliacin del control judicial de los actos del Parlamento, por la jurisdiccin

constitucional.

Ampliacin de los procedimientos de elaboracin de leyes (abreviados, de urgencia,

etc.).

Ampliacin de las formas de control del Gobierno y aumento del volumen de las ya

existentes.

Aparicin de nuevas preocupaciones, como la relativa a la calidad de la ley, que

otorga relevancia al estudio de la tcnica legislativa dentro del Derecho

parlamentario.



Complicacin de la organizacin de las Cmaras, con la proliferacin de rganos.

Ampliacin de la Administracin parlamentaria, esto es, empleados y funcionarios

que trabajan en las Cmaras legislativas.

Por todo ello, el estudio del Derecho parlamentario adquiere su propia entidad y,

justificadamente, es conveniente y prctico su deslindamiento en disciplina jurdica

acadmicamente independiente.

1.2. Derecho parlamentario y democracia representativa

Es bsica la idea de que la representacin es la esencia de los Parlamentos. Su

naturaleza de representante poltico de la ciudadana y nico rgano que goza de

legitimidad democrtica directa se configura como su finalidad primera y originaria. De

esta manera, las Cortes Generales (CCGG) se muestran como smbolo del pluralismo y

de la participacin ciudadana, y se convierten en foro pblico en el que se debaten las

cuestiones de inters general y esenciales para el pas.

La representacin es la nica forma para lograr que la soberana popular se lleve a la

prctica en toda su extensin. Las actuales dimensiones territoriales de los pases

impiden la democracia directa, esto es, la toma de decisiones por todos los ciudadanos

reunidos en un cuerpo legislativo, por lo que se hace indispensable y necesario escoger

representantes que tomen esas decisiones bsicas que afecten al pueblo.

Ya en el propio nacimiento de los Estados liberales, aunque el poder poltico se imputaba

bien al pueblo (EE.UU) bien a la Nacin (Francia), su ejercicio no se realizaba mediante las

formas de democracia directa (basadas en las asambleas atenienses), sino a travs del

concepto de representacin, que permita la discusin en el Parlamento de los asuntos

pblicos y la obtencin del inters general a partir de la negociacin y acuerdo polticos. Se

parta de la premisa de que el representante lo era del conjunto de la Nacin y no de sus

concretos electores (teora de la representacin poltica).

Actualmente, la superacin del mandato imperativo ha consolidado este proceso. As, el

Parlamento (o las Cortes) se configura como una asamblea deliberativa, foro de debate,



con el solo inters de defender a la comunidad, sin que prevalezcan objetivos

estamentales sino el bien general.

La naturaleza representativa de los Parlamentos requiere, a su vez, poseer una posicin

de independencia respecto del Poder Ejecutivo o Gobierno. En este sentido, los sistemas

constitucionales ofrecen varias vas para asegurar la libre expresin del sufragio en la

configuracin de los Parlamentos (que veremos en el ltimo epgrafe de este tema), y

garantas para que las Cmaras desempeen su labor de forma efectiva.

De esta manera, los parlamentarios de manera individual gozan de:

Inviolabilidad (irresponsabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de su

cargo).

Inmunidad (prohibicin de detencin y necesidad de suplicatorio) para poder

cumplir sus funciones sin interferencias del Ejecutivo.

Tambin poseen un elenco de derechos como parlamentarios, como el de formar

parte de alguna Comisin, asistir con voz y voto a las sesiones, recabar informacin,

etc., que favorecen el ejercicio de sus funciones de manera independiente.

Por ltimo, existen una serie de incompatibilidades que les impiden ejercer ciertas

actividades de manera simultnea, por poder articularse en un obstculo en su labor, y

poseen unos deberes de manera correlativa a los derechos enunciados, como el de

asistir a las sesiones.

En cuanto a los Parlamentos como colectividad u rganos, tambin se prevn unas

garantas para asegurar la independencia de su actividad, como puede ser la

autonoma reglamentaria de las cmaras (capacidad para redactar sus normas de

rgimen interno), la potestad de autogobierno interno (capacidad para elegir sus

rganos directivos), y la inviolabilidad que se predica del rgano en su conjunto.

Todas estas previsiones, individuales y colectivas, persiguen que la voluntad de los

ciudadanos no quede reducida a otro poder u rgano ajeno a aquel que ha sido

directamente elegido por el pueblo.

Por ltimo, habra que destacar que tambin las funciones que ejercen las Cortes

Generales son consecuencia de la naturaleza representativa que aqu se describe. As, la

funcin legislativa, la ms significativa de las Cortes, es producto de esa legitimacin



democrtica directa de la que sin duda gozan. El Parlamento representa al pueblo y, por

ello, est legitimado para elaborar y aprobar leyes vinculantes que ha de cumplir dicho

pueblo, aunque todo ello sin olvidar que en dicha labor legislativa intervienen otros

rganos, como puede ser el Gobierno (iniciativa legislativa y elaboracin de normas con

rango legal) o el Rey (mediante la sancin y promulgacin de las leyes).

Adems de esta funcin, la presupuestaria tambin es significativa de esta

naturaleza: los Presupuestos Generales del Estado son elaborados por el Gobierno, pero

el proyecto ha de ser aprobado por ley en las Cortes.

Por ltimo, la funcin de control tambin evidencia la representatividad de las

Cortes. Este control se traduce en tareas de informacin y seguimiento de la actuacin

del Gobierno, que puede desembocar en la exigencia de responsabilidad poltica a sus

miembros, conllevando la dimisin del Presidente del Gobierno y la convocatoria de

nuevas elecciones.

Las formas de ejercicio de la democracia en la Constitucin

Si atendemos al texto constitucional espaol, son tres las formas de ejercicio de la

democracia: la directa; la semidirecta y participativa; y la representativa. Vamos a

atender a su estudio individualizado.

La democracia directa. La forma de ejercicio de la democracia directa se refiere a

aquellas instituciones en las que los ciudadanos son los que toman directamente la

decisin poltica, por lo que el resultado de esta es imputable a los propios ciudadanos

participantes. Como ya se dijo con anterioridad, el ejercicio de la democracia de forma

directa es muy complicado en la actualidad, dadas las grandes dimensiones territoriales

de los Estados. En la Constitucin espaola de 1978 son solo dos las modalidades que se

recogen: el Concejo Abierto (art. 140) y el referndum (art. 92).

o Concejo abierto. El Concejo Abierto consiste en un peculiar sistema de gobierno y administracin de un municipio, basado en la participacin directa de todos los

vecinos del municipio, en rgimen de asamblea, en la adopcin de las decisiones y en

la eleccin de Alcalde. En estos municipios no se eligen concejales.

El art. 140 C.E. se refiere al rgimen general de eleccin de los concejales de los

ayuntamientos de los municipios y remite al legislador ordinario para la



regulacin del rgimen del Concejo Abierto cuando proceda. Es, por tanto, la Ley

7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local, la que en su art.

29 se refiere a dicho rgimen especial (dicho precepto ha sido modificado por el

nmero 1 de la Disposicin final primera de la LO 2/2011 de 28 de enero que

modifica la LOREG 5/1985 de 19 de junio).

Segn la nueva redaccin dada al precepto indicado, el Concejo abierto funciona

en aquellos municipios en los que tradicional y voluntariamente cuenten con ese

rgimen y en los que por su localizacin geogrfica, la mejor gestin de sus

intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable (art. 29.1 a y b).

Queda as suprimida la obligacin (que no la opcin de continuar, siempre que

sea acordada por unanimidad de los tres miembros electos y la mayora de los

vecinos) de funcionar con dicho rgimen a aquellos municipios que contaban con

menos de 100 residentes (art. 29.4 in fine), sin perjuicio de que los Alcaldes de las

corporaciones de municipios de menos de 100 residentes podrn convocar a sus

vecinos a Concejo Abierto para decisiones de especial trascendencia (art. 29.4).

En dicho rgimen, el gobierno y la administracin del municipio corresponden a

un Alcalde y una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores, y

que ajusta su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales, o, en

su defecto, a las leyes sobre rgimen local (art. 29.3).

o Referndum. El referndum es una forma de consulta popular en la que los ciudadanos se pronuncian sobre una cuestin poltica de especial trascendencia.

Segn la jurisprudencia constitucional, para que pueda hablarse de referndum

deben concurrir dos requisitos: ha de convocarse al cuerpo electoral, es decir, a

los ciudadanos en sentido estricto; han de concurrir las garantas de

procedimiento propias del rgimen electoral.

El art. 92.2 C.E. prev la posibilidad, con carcter general y sin efectos

vinculantes, de convocar referndum consultivo por el Rey, a propuesta del

Presidente del Gobierno (previa autorizacin del Congreso por mayora absoluta).

No obstante, en su apartado tercero establece que una ley orgnica regular las

condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades previstas en la

Constitucin. Es la Ley Orgnica 2/1980 de 18 de enero la que regula estas



modalidades de referndum. Al hilo de lo desarrollado, son dos los grupos de

referndum con efectos vinculantes que recoge la Constitucin:

Referndum de reforma constitucional (si es segn el procedimiento

agravado del art. 168 C.E. el pueblo debe pronunciarse; y, si es segn el

procedimiento ordinario del art. 167 C.E. el pueblo puede ser consultado a

propuesta de una dcima parte del Congreso o del Senado).

Referndum de aprobacin y reforma de los Estatutos de Autonoma de las

CC.AA de rgimen especial (las que siguen la va de acceso a la autonoma del art.

151 o de la disposicin adicional segunda C.E.). Algunas CC.AA. de rgimen

comn (art. 143 C.E.) han aadido la celebracin de un referndum en algunos

supuestos de reforma estatutaria (ej. Comunidad Valenciana o Aragn, tras las

reformas estatutarias operadas en 2006).

Por ltimo, decir que las CC.AA. y los entes locales pueden tambin convocar

referndum en su territorio, aunque necesitan la autorizacin de la convocatoria

por parte del Gobierno (art. 149.1.32 C.E.).

La democracia semidirecta y participativa. La forma de ejercicio de la

democracia semidirecta y participativa se refiere a aquellas instituciones en las que

la Constitucin permite u ordena la intervencin de los ciudadanos en algunas de las

fases de la toma de la decisin poltica. Son tres los principales campos en los que

podemos estudiar esta forma de ejercicio de la democracia: en el mbito legislativo,

en el ejecutivo y en el judicial.

En el mbito legislativo, la participacin ciudadana se realiza por medio de la

iniciativa legislativa popular. Como es sabido, la funcin legislativa es atribuida por

la C.E. a las Cortes (art. 66.1) y a las asambleas legislativas de las CC.AA (art. 152.1).

No obstante, la posibilidad de iniciar el procedimiento de elaboracin de una ley se

encuentra, entre otros, en manos de los ciudadanos, mediante la firma acreditada de

un mnimo de 500.000 ciudadanos (iniciativa que debe ser aprobada por el

Congreso). Es la Ley Orgnica 3/1984 de 26 de marzo la que regula la iniciativa

legislativa popular: plazo de recogida de formas establecido en 9 meses,

prorrogables en otros 3; controles por parte de la Mesa del Congreso, del TC, de la

Junta Electoral Central; rgimen jurdico, etc.



Algunas materias quedan excluidas de la iniciativa popular: las propias de las leyes

orgnicas (art. 81 C.E.), las tributarias, las presupuestarias, las de planificacin

econmica, las de carcter internacional y la prerrogativa de gracia.

Junto a esta forma de participacin semidirecta en el Parlamento, tambin algunas

CC.AA. han dispuesto otra forma de participacin de los ciudadanos en la

elaboracin de una ley, mediante su audiencia, por la que se recaba opiniones de

personas y organizaciones afectadas sobre la ley, durante la fase constitutiva del

procedimiento legislativo o durante la discusin parlamentaria.

En el mbito ejecutivo, la Constitucin prev la participacin ciudadana en el art. 105.

En dicho precepto se dispone de hasta tres formas de participar en la Administracin:

audiencia a los ciudadanos o entidades afectados en el procedimiento de elaboracin de

reglamentos; acceso de los ciudadanos a archivos y registros administrativos, salvo que

afecte a la seguridad y defensa del Estado, a la averiguacin de los delitos o a la

intimidad de las personas; y audiencia a los interesados en el procedimiento de

elaboracin de actos administrativos (supuesto dudoso).

Asimismo, por medio de rganos consultivos, se establecen canales de interlocucin

entre el Gobierno y las organizaciones sociales: ej. el Consejo Econmico y Social,

que asesora al Gobierno en asuntos de economa y relaciones sociales y laborales y

que est formado por representantes de sindicatos, de organizaciones de

empresarios, y de otros sectores econmicos.

Por ltimo, mediante el derecho fundamental de peticin (art. 29 C.E.), los

ciudadanos, de forma individual o colectiva, pueden presentar por escrito ante las

Cmaras o el Gobierno peticiones (splicas, quejas, sugerencias o denuncias) no

amparadas en ningn concreto derecho protegido por el ordenamiento. El

peticionario tiene derecho a una respuesta motivada en tiempo y a que le sea

notificada, aunque por supuesto puede no ser admitida a trmite tambin de forma

motivada.

La Constitucin prev dos mecanismos de participacin ciudadana en la

Administracin de justicia: el tribunal del jurado y la accin popular. La Ley 5/1995

de 22 de mayo del Tribunal del jurado opta por un jurado puro, formado nicamente

por ciudadanos, en nmero de 9, seleccionados por un sorteo bianual entre los que

figuran en el censo electoral de cada provincia, excluyndose a aquellos que ocupen



un cargo pblico o que tengan una vinculacin profesional con el mundo del

derecho. Al jurado le corresponde el enjuiciamiento de determinados delitos (contra

las personas, por los funcionarios pblicos, contra el honor, la libertad y la

seguridad, de incendios), normalmente en el mbito de la Audiencia Provincial (en

el caso de aforados ante el TSJ o el TS). El Presidente del Tribunal ser un

magistrado, al que le corresponde dictar sentencia de acuerdo con el veredicto dado

por el jurado popular, y fijar la pena.

Por su parte, la accin popular entraa la legitimidad para ser parte en

determinados procedimientos penales o contencioso-administrativos sin mediar

inters legtimo directo alguno. Se exige un depsito de una fianza, para evitar

abusos en su ejercicio.

La democracia representativa. La forma de ejercicio de la democracia

representativa se refiere a aquellas instituciones basadas en la teora de la

representacin poltica. Dicha teora comprende varios elementos: por un lado, la

eleccin de los representantes por los representados, mediante el ejercicio del

derecho de sufragio y la regulacin de un rgimen electoral; por otro, la prohibicin

del mandato imperativo (los elegidos no estn sometidos a las directrices de los

electores y representan a todos los ciudadanos); y, en ltimo lugar, la prohibicin de

revocacin (el elegido no puede ser destituido mientras dure su mandato y el cuerpo

electoral es el nico que puede o no renovarle la confianza).

Actualmente, el reconocimiento del sufragio universal, la aparicin y protagonismo

de los partidos polticos y los cambios en los sistemas electorales han afectado a las

bases sobre las que se apoyaba esta teora de la representacin. En todo caso, la

Constitucin espaola determina los entes pblicos que deben ser elegidos mediante

el sistema de representacin electoral. En este sentido, enumera:

o El Congreso de los Diputados y el Senado (arts. 68 y 69). o Las asambleas legislativas de las CC.AA (art. 152.1 y Estatutos de Autonoma). o Los Ayuntamientos de los municipios (art. 140.1). o El Parlamento Europeo (arts. 210 y ss. Ley 5/1985).

Para su eleccin se ejerce el derecho de sufragio (art. 23.1 C.E.), que ha de ser

universal, libre, igual, directo y secreto. nicamente la eleccin de una parte de los

senadores por las asambleas legislativas de las CC.AA. constituye una excepcin a la



regla de voto directo y sufragio universal (art. 69.5 C.E.); y la eleccin del Presidente

del Congreso, del de la Comunidad Autnoma o del Alcalde es indirecta o de

segundo grado, pues corresponde a los miembros del rgano representativo

colegiado (esto es, del Congreso, de las asambleas legislativas autonmicas o del

Ayuntamiento).

Breve referencia al sistema electoral general

El sistema electoral general es el complemento imprescindible en el esquema que

hemos presentado, en el que las Cortes Generales son el rgano de representacin

popular; un sistema electoral garantista, que regule con eficacia los mecanismos que

traduzcan las preferencias de los ciudadanos expresadas en votos, en escaos de

representantes. Dicho sistema deber regular las condiciones para ejercer el derecho de

sufragio, la campaa electoral, la frmula para el clculo que distribuya los escaos en

funcin de los votos obtenidos, etc.

En este sentido, se podra decir que el proceso electoral se estructura en tres fases,

principalmente:

Presentacin de candidaturas.

Campaa electoral.

Votacin.

Segn la Constitucin, las elecciones generales deben tener lugar entre los 30 y 60

das tras la terminacin del mandato (art. 68.6), plazo que concreta la LOREG en el da

quincuagsimo cuarto posterior a la convocatoria. A lo largo del proceso tiene lugar la

presentacin de candidaturas por los partidos y la proclamacin de las mismas por las

juntas electorales, el vigsimo sptimo da posterior a la convocatoria. Posteriormente,

sucede la campaa electoral para la captacin del voto, que tiene una duracin de

quince das y finaliza a las cero horas del da anterior a la votacin, da en el que tiene

lugar la jornada de reflexin.

Por ltimo, el da de celebracin de las elecciones se constituyen las mesas

electorales y se lleva a cabo la votacin (entre las 9 y las 20 horas). Terminado el

plazo, tiene lugar el escrutinio de los votos, incluyendo los que fueron emitidos por

correo (los emitidos por residentes ausentes que viven en el extranjero se cuentan en el

escrutinio general que se hace el tercer da siguiente a las votaciones).



En Espaa, como es sabido, nuestra Constitucin opta por unas Cortes bicamerales,

con la intencin de ofrecer una doble representacin: una poblacional (Congreso) y otra

territorial (Senado), aunque esta ltima no muy conseguida, como se explicar ms

adelante (tema 4). As, el art. 66.1 dispone que las Cortes Generales representan al

pueblo espaol y estn formadas por el Congreso de los Diputados y por el Senado.

Igualmente, los arts. 68 y 69 de la Constitucin establecen una distinta composicin y

sistema electoral de ambas Cmaras.

Eleccin miembros del Congreso de los Diputados. En este sentido, la

Cmara baja o Congreso de los Diputados, segn el art. 68.1 de la C.E., se compone

de un mnimo de 300 diputados y un mximo de 400 (la LOREG 5/1985 de 19 de

junio concreta el nmero en 350, art. 162.1), elegidos por sufragio universal, libre,

igual, directo, secreto (art. 68 C.E.), y personal.

En este sentido, el sufragio universal significa que todos los ciudadanos,

entendidos por estos los mayores de dieciocho aos de nacionalidad espaola (en las

elecciones locales y al Parlamento Europeo se incluyen los residentes, si se cumplen

los requisitos del art. 13.2 de la C.E.) no privados expresamente de sus derechos

polticos por autoridad judicial, tienen derecho a votar (sufragio activo) y ser votados

(sufragio pasivo).

A su vez, el sufragio libre impide a los poderes pblicos intervenir en la campaa

influyendo en la orientacin del voto. El carcter de igual indica que todos los votos

valen lo mismo, que ningn ciudadano puede disponer de ms votos que los dems, y

que se realizar una distribucin de escaos proporcional a la poblacin de cada

circunscripcin, aunque decir tienen que esta proporcionalidad no se exige, ni se hace,

en trminos absolutos (as, por ejemplo, se establece un mnimo de dos diputados por

provincia, con independencia de la poblacin; o, en el caso del Senado, las asambleas

legislativas eligen cuatro senadores con independencia de los habitantes).

El sufragio tambin es directo porque los ciudadanos eligen personalmente a

sus representantes, salvo en el supuesto de los senadores autonmicos (lo veremos a

continuacin) y de los diputados provinciales, que es de segundo grado o indirecto.

Por ltimo, se prev que el sufragio sea secreto (aunque el recuento de votos es

pblico), para lo que se crean unos mecanismos: cabinas electorales, papeleta dentro



del sobre, urnas selladas, etc.; y que sea personal, sin perjuicio de la posibilidad de

emitir el voto por correspondencia de manera anticipada.

En lo que respecta a la circunscripcin en las elecciones de diputados, esta ser la

provincia, contando cada una con una representacin inicial mnima (dos diputados

cada provincia y uno cada una de las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla), y el

resto de escaos (248) se distribuirn, como se ha dicho, en proporcin a la

poblacin, tal y como ordena el art. 68.2 C.E. As, a cada circunscripcin electoral le

correspondern tantos diputados como resulte de dividir su poblacin por la cuota

de reparto, esto es, el resultado que d la divisin del total nacional de habitantes

por los 248 escaos. Cada lista electoral recibir un porcentaje de escaos

equivalente al de votos obtenidos sobre el total de emitidos.

El reparto de escaos se har mediante la frmula DHondt, esto es, segn el

cociente ms alto que resulte, una vez dividido el nmero de votos de cada lista por

una sucesin numrica que comenzar en el 1, 2, 3 y as sucesivamente hasta

completar el nmero de escaos a repartir. Este sistema de reparto, junto al

reducido nmero total de diputados a elegir y la reserva mnima inicial por

circunscripcin, prima a las provincias con menos habitantes, provocando que el

nmero de votos para ser elegido sea muy distinto en una u otras zonas y, en

definitiva, que el peso de cada elector sea tambin desigual.

A su vez, se prev una barrera mnima del 3 %, es decir, un porcentaje mnimo de

votos vlidos que una candidatura ha de obtener para que sean contados a efectos de

distribucin de escaos.

Para finalizar, como ltimo rasgo distintivo, decir que las listas son cerradas y

bloqueadas, lo que significa que los partidos predeterminan la composicin y el

orden de la lista, con lo que los electores realmente eligen candidaturas y no

personas concretas, afectando en alguna manera este rasgo a la libertad del

sufragio, antes predicada.

Eleccin miembros del Senado. En lo que a la Cmara alta o Senado se refiere,

las caractersticas de su sistema de eleccin de miembros es similar al descrito,

aunque con algunas diferencias reseables.



En primer lugar, el nmero de miembros que lo componen es variable: 208

senadores son elegidos por los ciudadanos (cuatro por provincia; tres por cada una

de las islas mayores [Gran Canaria, Mallorca y Tenerife]; uno por las islas menores

[Ibiza-Formentera, Menorca. Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La

Palma]; y dos por cada una de las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla); a su vez,

las Asambleas legislativas autonmicas elegirn un mnimo fijo de un senador ms

por Comunidad, ms uno ms por cada milln de habitantes de su respectivo

territorio (para su cmputo se aplica el censo vigente en el momento de celebrarse

las ltimas elecciones generales del Senado, art. 165.4 LOREG). Por ello, como

decamos, el nmero es variable, dependiendo de los incrementos o disminuciones

de poblacin.

En todo caso, el nmero de senadores elegidos por las CC.AA. es muy inferior al

elegido directamente por los ciudadanos, lo que se ha criticado desde el punto de

vista de no ser significativo en cuanto a la naturaleza de Cmara de representacin

territorial que pretende ostentar el Senado. As, el art. 69.1 C.E. seala expresamente

esta condicin de representacin territorial del Senado, es decir, su configuracin

como cmara en la que estn representadas las CC.AA., aunque tal afirmacin es

ms una aspiracin que una realidad.

Para que el Senado fuese un autntico rgano de representacin territorial se

requerira, adems de que todos, o la inmensa mayora de sus componentes, fuesen

elegidos por los entes representados (esto es, por las asambleas legislativas

autonmicas), que existiese una relacin funcional inmediata entre los senadores as

elegidos y las Comunidades que los eligieron (que aqullos estuviesen sujetos a estas).

Igualmente, otra diferencia la constituye lo apuntado a cerca del sufragio directo,

al menos en los senadores elegidos por las asambleas legislativas autonmicas y no

por los propios ciudadanos directamente.

Las listas son abiertas, por lo que cada elector puede elegir libremente uno, dos o

tres candidatos de diferentes grupos (dependiendo que sea una provincia o isla

mayor, una Ciudad Autnoma, o una isla menor), y el sistema de reparto de escaos

es el mayoritario (en las islas pequeas) o el mayoritario corregido (en las provincias

e islas mayores). Por tanto, la eleccin de los senadores, en realidad, se hace

individualmente, y no agrupados por listas de partidos. Cada elector dispone de un

voto menos que el de nmero de escaos a cubrir (salvo en las islas menores que



solo se elige a uno), asegurando as que al menos un escao (el sobrante) vaya a

parar a la oposicin.

Para terminar, restara hablar del rgano que se encarga de la supervisin y garanta

de todo el proceso electoral, esto es, la Administracin electoral (art. 8 LOREG).

Dicha Administracin est compuesta por las mesas electorales, las juntas

electorales de zona, provinciales y autonmicas, y la Junta Electoral Central.

La Junta Electoral Central, a diferencia de las dems juntas, es un rgano

permanente, formado por ocho vocales (magistrado del TS) y otros cinco vocales

(catedrticos). Es el rgano superior de la Administracin electoral que resuelve los

recursos contra decisiones de las dems juntas, y bajo cuya supervisin se encuentra

la Oficina del Censo Electoral (rgano encargado de la formacin del censo).

Contra las decisiones de la Junta Electoral cabe recurso contencioso-electoral ante

los juzgados de lo contencioso-administrativo y, por afectar a un derecho

fundamental, tambin recurso de amparo ante el TC.

Origen del Derecho parlamentario

Captulo 2

Captulo 2: Origen del Derecho parlamentario


2.1. Evolucin histrica del Derecho parlamentario

En el Estado constitucional europeo, los orgenes remotos del Derecho parlamentario

se encuentran en las reglas seguidas por el Senado romano en sus deliberaciones.

No obstante, la doctrina coincide en sealar que la fuente directa de este Derecho se

encuentra en la prctica del Parlamento Britnico, que inspir tambin las asambleas

norteamericanas, esto es, la Cmara de los Comunes de 1295 (no hay impuesto sin el

consentimiento de los pares y de los comunes).

Particularmente, Bentham es considerado como el padre del Derecho parlamentario,

con su obra Tcticas de las Asambleas Legislativas, de finales del siglo XVIII. La

primera traduccin de dicha obra lleg a Espaa en 1834. Sin embargo, como ya

veamos en el primer tema, el desarrollo del Derecho parlamentario en nuestro pas es

ms reciente, fundamentalmente tras la proclamacin de la C.E. de 1978.

En la poca del Antiguo Rgimen, el Parlamento era un mero rgano auxiliar del

Rey, no un verdadero rgano de poder del Estado. Estaba integrado fundamentalmente

por los estamentos privilegiados, siendo su principal funcin la de asistir al Rey y

presentarle las peticiones y quejas de sus mandantes (estaban sujetos a mandato

imperativo).

Por su parte, las Cortes no eran elegidas por sufragio universal y apenas legislaban. Se

reunan una vez al ao, para la aprobacin del presupuesto, aunque a veces este era

prorrogado, evitndose as incluso la intervencin parlamentaria. El Rey nombraba un

Primer Ministro, el cual formaba Gobierno, que, a su vez, disolva la/s Cmara/s y

convocaba elecciones.

Incidiendo en el caso espaol, es de destacar una caracterstica importante de la

Espaa Moderna: la de la diversidad de sus Parlamentos en los distintos Reinos,

reflejo de las distintas concepciones polticas existentes, incluso tras el matrimonio de

los Reyes Catlicos (RR.CC).

Particularmente en Castilla, el Parlamento era un rgano poltico-administrativo,

dirigido y controlado por el monarca sin, en la prctica, ninguna parcela de poder. El

Rey, a su vez, estaba supeditado a las leyes, pero estas ni emanaban ni eran controladas

por las Cortes. La funcin principal de las Cortes castellanas fue la de dar consejo,



servir y vigilar el cumplimiento de la legislacin regia. En este sentido, daban difusin

entre los sbditos a las leyes promulgadas en las Cortes por el Rey. Por tanto, aunque

subsista el Parlamento, el monarca lo convocaba a su libre albedro y era quien en

realidad adoptaba las grandes decisiones, sin que existiese mecanismo alguno para

invalidar sus actos, an los realizados en contra del criterio de las Cortes, mostrando as

que el dominio era regio. No se trataba, pues, de un Parlamento representativo, en el

sentido que en el primer tema veamos del trmino.

No fue sino hasta 1518, en las Cortes de Valladolid, (preludio de las venideras de

1520, de Santiago-La Corua), cuando se produce el primer intento, aunque tmido, de

rehacer las relaciones Parlamento-monarca en Castilla, proclamando que el Rey se

encontraba al servicio de la Nacin y que, por tanto, tena deberes que cumplir y no

poda actuar al margen de esta.

Sin embargo, en las entidades de la Corona de Aragn (Reinos de Aragn, Valencia y

Catalua), y en los territorios de Cerdea, Npoles y Sicilia, el consentimiento de las

Cortes era fundamental para la aprobacin de las leyes, cuya elaboracin era una de sus

principales tareas. Estas se componan de cuatro estamentos:

Las Cortes aragonesas s eran representativas. La relacin monarca-Cortes en estos

Reinos se fundamentaba en un contrato por el que uno juraba respeto a las leyes de

cada Reino y, otros, obediencia como su legtimo monarca, en un plano de cierta

igualdad.

Importante es el aspecto de que las decisiones se tomaban por unanimidad. Sin

embargo, viendo el obstculo que esto supona para la toma de decisiones, en las Cortes

de Tarazona de 1592 se sustituy por la frmula de la mayora. A partir de entonces, y

paulatinamente, el poder del monarca en estos Reinos se va haciendo cada vez mayor

(en Valencia, tras las Cortes de Monzn de 1626), reducindose y limitndose as los

poderes reales de las Cortes, y asemejndose cada vez ms a la situacin de Castilla. La

nica excepcin a esta situacin la va a constituir el Principado de Catalua, donde el

Cuatro estamentos

Eclesisticos Militares Ricos-hombres Caballeros



equilibrio del binomio Parlamento-monarca se confirma y refuerza, colegislando ambos

y haciendo cierto el dominio Regio-parlamentario.

Posteriormente, con la configuracin del Estado constitucional, el Parlamento adquiri

fuerza, en cuanto representante de la soberana nacional, equiparndose, en un primer

momento, al Rey, y erigindose, seguidamente, en eje central del Estado.

El fundamento de esta evolucin es la representacin (de la Nacin como un todo),

basada en el mandato representativo (que sustituye al imperativo):

El Parlamento es rgano creador del Derecho porque representa polticamente a la

sociedad y solo en la medida de que esta representacin se mantiene. En este sentido,

puede mantenerse que el control del TC sobre el Parlamento encuentra un lmite

infranqueable en la naturaleza poltica y no jurdica de la funcin representativa, por lo

que, existen determinados mbitos de la vida pblica en los que el veredicto ltimo

lo tendrn los electores, y no los jueces.

Actualmente, la mayora de la doctrina constitucionalista seala el declive del papel

del Parlamento, (o, al menos, si no crisis, s cambio en sus funciones) condensando

Antonio Torres sus causas en las siguientes cinco:

Emergencia e institucionalizacin de los partidos polticos (materia que se estudiar

en el ltimo epgrafe del tema).

Acentuacin progresiva del carcter social del Estado durante 70 aos.

Preocupacin por la estabilidad gubernamental como elemento necesario de la

democracia contempornea.

Recuperacin de las instituciones de democracia directa, ya desarrollado en el tema

primero.

Establecimiento de la jurisdiccin constitucional.



2.2. Posicin jurdica del Parlamento: relacin con los dems

poderes del Estado

Las Cortes Generales son el rgano constitucional que representa al pueblo espaol.

Estn compuestas por el Congreso y el Senado y, junto a otras funciones, ejercen la

potestad legislativa del Estado (art. 66 C.E.), por lo que comnmente se les denomina

Poder legislativo.

Como ya veamos, la expresin Derecho Parlamentario no alude nicamente a la

normatividad que regula el funcionamiento del Parlamento o Cortes, sino que hace

referencia, a su vez, a uno de los regmenes polticos, el parlamentario, que junto con

el presidencialista constituyen los dos modelos bsicos de organizacin poltica de

gobierno que rigen en todo el mundo. Si institucionalmente predomina el poder del

Parlamento porque tiene capacidad para crear y derrocar al Gobierno, la forma de

gobierno es la parlamentaria; si, por el contrario, quien se impone es el Ejecutivo,

normalmente por su eleccin mediante sufragio universal, la forma de gobierno es la

presidencialista.

En este sentido, la caracterstica principal del rgimen parlamentario viene dada

por el hecho de que la desigNacin del Ejecutivo deriva del Legislativo y, entre ambos,

se establece una relacin de confianza. Por el contrario, en los regmenes

presidencialistas los titulares de ambos rganos son electos de forma independiente.

En este orden de cosas, hay que sealar que existen tres clases de regmenes

parlamentarios:

Monista: el Gobierno depende nicamente de la voluntad del Parlamento.

Dualista: el Gobierno requiere la voluntad del Parlamento y la del Jefe de Estado.

Racionalizado o de canciller (Espaa): el Gobierno requiere el soporte del Parlamento

pero nicamente para su constitucin. Una vez formado, cuenta con mecanismos que le

garantizan un amplio margen de maniobra, de manera independiente e incluso con

cierta superioridad. De esta manera, se racionaliza al Parlamento, esto es, se frena,

controla o debilita, y se asegura la estabilidad gubernamental.

Actualmente, en los sistemas parlamentarios europeos (entre ellos, Espaa), el modelo

de Estado imperante es el Social y Democrtico de Derecho (art. 1.1. C.E.), de partidos,



e internacionalmente integrado. Estos elementos dotan al Parlamento de un nuevo

perfil, que podra sintetizarse en los siguientes elementos:

El elemento parlamentario ha aportado una mayor participacin, en forma de

sufragio universal e instituciones de democracia directa, lo que confiere al

Parlamento mayor legitimidad.

El elemento partidista ha aadido disciplina en la colaboracin entre Parlamento y

Gobierno.

El elemento jurdico exige unos controles y garantas para las minoras sociales y

polticas, y en general, para todos los ciudadanos.

El elemento social ha llevado a facilitar la potestad del Gobierno de dictar normas

con rango de ley y su creciente intervencin en el procedimiento legislativo.

El elemento de integracin internacional ha supuesto una redistribucin de

competencias, afectando al Parlamento y al Gobierno.

La Constitucin configura un Gobierno fuerte y estable y, como factor de equilibrio

constitucional, unas Cortes Generales dotadas de los siguientes rasgos:

1. La eleccin de sus Cmaras mediante sufragio universal.

2. Reuniones a lo largo de dos amplios periodos de sesiones, y la instauracin de las

Diputaciones Permanentes.

3. Formacin parlamentaria del Gobierno.

4. Relacin de confianza entre ambos poderes.

5. Potestad para legislar sobre cualquier materia.

6. Garantas para las minoras: exigencia de mayora absoluta para aprobar o modificar

las leyes orgnicas.

7. Intervencin de las Cortes en numerosos supuestos relativos a la Corona.

8. Intervencin del Congreso en los estados de crisis constitucional.

9. Restriccin de las materias regulables por Decreto-Ley y su necesaria convalidacin

por el Congreso.

10. Control parlamentario sobre la legislacin delegada.

No obstante, el Parlamento no es el eje nico del Estado, sino un rgano constitucional

ms (junto al Gobierno, al Tribunal Constitucional, a los partidos polticos, etc.). Pero

son el rgano constitucional que representa al pueblo espaol (art. 66.1 C.E.), es decir,

hacen presente en el Estado al conjunto del pueblo espaol. Al residir la soberana en el

pueblo, el ejercicio diario de esta corresponde al Parlamento.



Adems, las Cortes Generales son la materializacin del derecho de sufragio de los

ciudadanos (del derecho de participacin ciudadana), es decir, plasman

institucionalmente la democracia espaola. De esta forma, exteriorizan el valor

superior del pluralismo poltico, proclamado en el art. 1.1 de la C.E., y son el escenario

del juego poltico de la democracia: los diputados y senadores no representan al pueblo

ni al partido poltico que les ha propuesto, sino que el pueblo deposita en ellos la toma

de decisiones y estas se imputarn al pueblo.

Todo ello desemboca en que las elecciones generan un mandato representativo, no

revocable pero s renovable por los representados. No es un mandato imperativo para

los elegidos, prohibido expresamente en el art. 67.2 C.E., aunque por la democracia de

partidos imperante en Espaa, s que lo es para los integrantes de un mismo Grupo,

que han de votar en bloque siguiendo las instrucciones de la direccin del partido: lo

que ha venido a calificarse como mandato de partidos.

En todo caso, el elemento que caracteriza la posicin de las Cortes Generales con el

resto de rganos constitucionales es su conexin directa con el pueblo espaol

(titular de la soberana, art. 1.2 C.E.). As, las Cortes Generales son el nico rgano

constitucional a nivel estatal con legitimacin democrtica directa, derivada de las

elecciones de los ciudadanos de sus miembros (diputados y senadores).

El principal mecanismo de control de este rgano es el Tribunal constitucional, que

limita jurdicamente al Parlamento (a la ley, mediante el principio de

constitucionalidad y a travs de los recursos y cuestiones de constitucionalidad).

Adems, como ya se ha visto, la direccin poltica del pas por el Gobierno convierte a

Espaa en un pas con un sistema parlamentario racionalizado.

Por ltimo, resaltar que las Cortes Generales son inviolables (art. 66.3 C.E.), lo que

garantiza la posicin del Parlamento como institucin, el ejercicio libre de sus

funciones, y asegura la independencia de las Cmaras.

Autonoma parlamentaria

Las Cortes Generales estn configuradas en el sistema constitucional espaol como el

supremo rgano estatal, principalmente por una doble razn: representan al

pueblo que es el que posee la soberana; y sus principales decisiones (las leyes) vinculan

a todos los ciudadanos y dems rganos estatales (arts. 9, 97 y 117 C.E.).



Consecuencia necesaria de esta reforzada posicin es la prohibicin de estar sujetas

en su organizacin y funcionamiento a otras instituciones estatales. Para ello, cuentan

con la autonoma para autonormarse, designar sus rganos rectores, y elaborar y

gestionar su propio presupuesto.

La autonoma, pues, constituye una prerrogativa constitucional al servicio de la

independencia de las Cmaras, tanto frente a eventuales injerencias de otros poderes

del Estado (autonoma externa) como en relacin de una Cmara para con la otra

(autonoma interna).

Viene establecida en el art. 72 C.E., en el que se enumeran las diferentes facultades a las

que da lugar el ejercicio de la autonoma parlamentaria. No obstante, antes de atender

a su estudio individualizado y algo ms detallado, cabra decir que no se puede hablar

en Espaa de soberana parlamentaria, sino de autonoma, y ello con base a tres

motivos diferentes:

Por tanto, lo que establece el art. 72 de la Constitucin es la autonoma parlamentaria o

de las Cmaras, en cuatro diferentes y esenciales campos:

Autonoma reglamentaria. Se refiere a la facultad de cada cmara de elaborar y

aprobar su propio Reglamento parlamentario (art. 72.1 C.E.), supeditados a la

Constitucin y a su control de constitucionalidad (art. 27.1.c) LOTC). La

Constitucin establece que los reglamentos y su reforma sern sometidos a una

votacin final sobre su totalidad, que requerir mayora absoluta. Sobre los

Primer motivo:1

Todas las normas con rango o valor de ley que aprueban las Cortes Generales son impugnables ante el TC. Este se presenta como cierre ltimo del sistema constitucional

Segundo motivo:2

Todos los actos parlamentarios que afecten a derechos fundamentales son tambin objeto de recurso de amparo ante el TC

Tercer motivo:3

La mayor parte de los actos materialmente administrativos son impugnables ante la jurisdiccin contencioso-administrativa



Reglamentos parlamentarios como fuente del derecho parlamentario, su naturaleza

y contenido se hablar en el siguiente tema (3) relativo a las fuentes.

Autonoma presupuestaria. La autonoma presupuestaria conlleva la existencia

de un presupuesto propio, aprobado por cada cmara (art. 72.1 C.E.), integrado en

los Presupuestos Generales del Estado y, por tanto, aprobado por las CCGG.

La elaboracin del proyecto de presupuesto de cada cmara corresponde a las

respectivas mesas, segn los diferentes Reglamentos. As, el art. 31.2 RC establece

que la Mesa del Congreso elaborar el proyecto, dirigir y controlar su ejecucin, y

presentar ante el Pleno de la Cmara, al final de cada ejercicio, un informe a cerca

de su cumplimiento.

Por su parte, el art. 56.o) del RS dispone entre las funciones de la Mesa de la

Comisin General de las CC.AA. la de informar (a la Comisin de Presupuestos)

sobre las secciones del proyecto de Ley de Presupuestos que afecten al sistema de

financiacin de las CC.AA. Una vez elaborados los proyectos, se insertan en el

General del Estado presentado por el Gobierno, para tramitarse segn el

procedimiento parlamentario correspondiente.

Esta autonoma obliga a cada cmara a limitarse a aprobar el importe global del

de la otra, y no las concretas partidas que lo componen, pues, en caso contrario, cada

cmara debatira y votara implcitamente el presupuesto detallado correspondiente

a la otra, quebrando as la autonoma del propio precepto constitucional. Junto a la

aprobacin de su propio presupuesto, comprende tambin la autonoma

presupuestaria parlamentaria la facultad de administrar los propios fondos. Los

recursos econmicos de las Cortes no estn sometidos a ningn control externo, ni

siquiera al del Tribunal de Cuentas, ya que es por delegacin de las Cortes por el que

este ejerce sus funciones (art. 136.1 C.E.), lo que hace inviable la fiscalizacin.

Autonoma de gobierno interno. La autonoma parlamentaria tambin integra

la facultad de las Cmaras de elegir sus propios rganos rectores internos

(Presidentes y miembros de las Mesas, art. 72.2 C.E.) al margen de la intervencin

del Gobierno. De esta manera se consigue que estos rganos queden en manos de

personas que gocen de la confianza de aquellos a quienes van a dirigir, y que no se

instrumentalicen al servicio de otros poderes.



Sobre la eleccin de los Presidentes de las Cmaras y la constitucin de las distintas

Mesas se hablar detenidamente ms adelante, en el tema 4.

Autonoma administrativa y disciplinaria. Por ltimo, la autonoma

parlamentaria comprende la existencia de una administracin parlamentaria con

personal propio, y gestionada por las Cortes en su conjunto, sin intervencin

gubernamental. Tradicionalmente, esta autonoma se traduca en la inmunidad de los

actos dictados en su ejercicio, exentos de control jurisdiccional. Actualmente, los

principios de igualdad y legalidad hacen conveniente el sometimiento de estos actos a la

Sala de lo Contencioso-administrativo del TS (art. 58.1 LOPJ), al igual que de los

contratos celebrados por el Congreso o el Senado en atencin a sus necesidades

materiales (obras internas, suministro de bienes y servicios, etc.).

A su vez, los Presidentes de las Cmaras tienen potestades disciplinarias sobre

sus miembros para hacerles cumplir con las obligaciones parlamentarias,

configuradas como contrapunto a la inmunidad e inviolabilidad de la que gozan. No

obstante, las decisiones impuestas como medidas disciplinarias, a su vez, son

inapelables (salvo que quepa el recurso de amparo por la vulneracin de derechos o

libertades susceptibles de amparo constitucional), lo que refuerza y manifiesta la

autonoma de las Cmaras en este punto.

El texto constitucional expresamente otorga a los Presidentes de las Cmaras

poderes administrativos y facultades de orden y polica en los edificios

parlamentarios (art. 72.3 C.E.). Asimismo, los Reglamentos parlamentarios de

ambas Cmaras poseen un apartado especfico referente a las medidas disciplinarias

a adoptar por el incumplimiento de los deberes de diputados y senadores (arts. 99 a

107 RC y arts. 101 a 103 RS).

El sistema de partidos. La prohibicin del mandato imperativo

La transformacin que sufrieron los Parlamentos en el paso del Antiguo al Nuevo

Rgimen supuso la margiNacin de su funcin de instrumentos de articulacin de

demandas sociales. No obstante y como es evidente, dichas demandas no fueron

desatendidas sino que fueron cubiertas por unos nuevos entes los partidos polticos,

que se encargaron de llevarlas ante los nuevos Parlamentos.



Con base a la jurisprudencia constitucional, los partidos polticos son asociaciones

polticas de composicin libre y voluntaria que llevan a cabo funciones pblicas,

por lo que se les exige democracia interna en su organizacin y desarrollo (rganos

electivos y representativos). Estn constitucionalizados en el art. 6 de la C.E., y a cuyo

tenor los partidos polticos expresan el pluralismo poltico, concurren a la formacin y

manifestacin de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la

participacin poltica.

La entrada de los partidos polticos, sin embargo, no fue fcil, fundamentalmente por la

existencia de prohibicin del derecho de asociacin. Son varias las fases por las que han

atravesado dichos entes, pudiendo sintetizarse en las cinco siguientes:

Persecucin: los partidos eran considerados como voluntades parciales interpuestas

entre la individual y la general.

Ignorancia. Existan de facto pero no para los ordenamientos jurdicos.

Reconocimiento legal parcial en las leyes electorales y en los Reglamentos

parlamentarios, en los que se aluda a los Grupos parlamentarios, con lo que se

reconocan de manera indirecta ciertos aspectos importantes de la vida de un partido.

Incorporacin al Estado dando lugar al monopolio partidista en los regmenes

totalitarios (nazi, fascista, comunista, etc.).

Constitucionalizacin, tras la Segunda Guerra Mundial. Regulacin de los partidos

polticos en la Ley de asociaciones polticas de 1976, posteriormente por la Ley

54/1978. Actualmente, previsin de los partidos polticos en el Ttulo preliminar de

la C.E. (art. 6), y en la Ley Orgnica 6/2002 de 27 de junio, de Partidos Polticos.

Como puede observarse, los partidos polticos pasaron del silencio constitucional y

legal a ser considerados como piezas clave en el propio sistema parlamentario, donde

se institucionalizan bajo la forma de Grupos parlamentarios.

En la prctica, esta identidad ideolgica entre partidos-Grupos parlamentarios se

traduce en una frrea disciplina de partido, que supedita los miembros individuales

(parlamentarios) a los Grupos y estos a los partidos polticos. Por tanto, aunque es

cierta la prohibicin constitucional actual del llamando mandato imperativo, por

el que los electos deban cumplir con las instrucciones de los electores al ser

directamente responsables ante ellos y al deber conformarse a su voluntad, tambin es

cierto en la prctica parlamentaria la existencia de un nuevo tipo de mandato, el

denominado de partidos.



En Espaa, hasta prcticamente las Cortes Constituyentes de 1931, el Parlamento era

una institucin de individualidades, en la que la idea de transferir a un grupo funciones

del diputado apareca como una tergiversacin de la naturaleza sustancial de la

representacin democrtica. No obstante, el triunfo e instauracin del sufragio

universal hace aparecer un Parlamento de Grupos, un Estado de partidos, donde el

diputado individual pierde su autonoma frente al Grupo, cuya disciplina debe aceptar.

Los actuales sistemas parlamentarios son el resultado de la interaccin de la estructura

estatal y el sistema de partidos. As, aunque formalmente los partidos polticos actan

fuera de los rganos estatales, el funcionamiento del sistema poltico pasa por ellos.

Toda la organizacin y funcionamiento de las Cortes Generales acusa la incidencia de

los partidos, en su versin de Grupos parlamentarios, y en la mayor o menor disciplina

impuesta a sus miembros. Su protagonismo en el sistema electoral, en el que se exige la

proporcionalidad en las elecciones (art. 68.3 C.E.) y se configuran listas cerradas y

bloqueadas, es evidente. Dicha proporcionalidad se articula, precisamente, a travs de

las fuerzas o partidos polticos.

De esta suerte, puede decirse que los partidos polticos han acabado (o, con mayor

exactitud, transformado) con el mandato representativo, que otorgaba al diputado

individual la autonoma para debatir y representar sin instrucciones, y han trado

consigo el mandato del partido, por el que el diputado queda vinculado a las decisiones

de su organizacin poltica.

Las fuentes del Derecho parlamentario

Captulo 3

Captulo 3: Las fuentes del Derecho parlamentario


3.3. Las fuentes del ordenamiento jurdico estatal y del Derecho

comunitario

El trmino fuente designa, en lo que a la ciencia jurdica interesa, el principio,

fundamento u origen de algo. En este sentido, es ya clsica la distincin entre

fuentes materiales y fuentes formales:

Como es sabido, actualmente, el sistema jerrquico interno de fuentes sita a la

Constitucin en la cspide normativa. En Espaa, es a partir de la Constitucin

republicana de 1931, cuando esta adquiere carcter normativo y no meramente

programtico. De esta manera se entiende que contiene normas jurdicas e incorpora

reglas consensuadas entre las fuerzas polticas que disciplinan el orden poltico y social.

As, la C.E. se sita como norma suprema y sirve de parmetro de validez del resto de

normas del ordenamiento. La superioridad del texto constitucional se predica en dos

sentidos: de un lado, en sentido formal, en cuanto es fuente de fuentes, por lo que

define las formas de produccin de las normas y los procedimientos de los principales

tipos normativos, y goza de especial rigidez procedimiento especial de reforma

regulado por ella misma (estabilidad de sus preceptos); de otro, en sentido material,

por cuanto limita el contenido de las dems normas, tanto durante su elaboracin y

aprobacin como en su interpretacin y aplicacin.

La garanta de la superioridad constitucional descrita le corresponde al TC, mediante el

control de constitucionalidad de las normas infra-constitucionales con rango legal, a

travs de dos mecanismos que se vern en temas posteriores: el recurso y la cuestin de

constitucionalidad.

Fuentes materiales

Las fuentes materiales son los poderes que tienen la facultad de crear o hacer emanar

normas jurdicas

Fuentes formales

Las fuentes formales, por su parte, son los vehculos o mecanismos de expresin por las

que se manifiestan las fuentes materiales, como por ejemplo, las leyes (en sentido amplio, ya

provengan del poder constituyente, del poder legislativo o del poder ejecutivo), las

costumbres, etc.



El siguiente escaln en la pirmide normativa lo constituyen las leyes y normas con

rango legal, es decir, por un lado, los actos aprobados con el nombre formal de ley

por el Parlamento (rgano que tiene atribuido constitucionalmente el Poder

Legislativo) de acuerdo con el procedimiento prescrito, y publicados en los Boletines

oficiales, y, por otro, las normas aprobadas por el Gobierno, que poseen dicho rango

(Decretos legislativos y Decretos-leyes).

En este orden de cosas, existen varios tipos de leyes, entre las que destacan:

Leyes ordinarias: normas bsicas del ordenamiento jurdico, de carcter residual

y expansivo con respecto a las dems leyes. En esta categora puede distinguirse, a

su vez, entre leyes estatales y leyes autonmicas, cuya diferencia estriba no en el

distinto rango jerrquico, pues ambas poseen idntico rango legal, sino en el campo

material. Es decir, su relacin se rige no por el principio de jerarqua normativa sino

por el de competencia.

Leyes orgnicas: categora de ley reforzada, a la que se le recomienda el desarrollo de la C.E. en materias relevantes (art. 81 C.E.). Poseen un elemento formal (art.

81.2), por el que requieren mayora absoluta del Congreso para su aprobacin,

modificacin o derogacin, adems de otras limitaciones procedimentales, como las

previstas en los arts. 75.3, 82.1, 87.3 C.E. Por otra parte, su elemento material (art.

81.1) consiste en la reserva de materias cerrada y bidireccional, por la que las

materias propias de ley orgnica solo pueden ser reguladas por LO y estas, a su vez,

no pueden regular otras materias que las que les asigna la C.E.

La relacin entre las leyes orgnicas y las ordinarias, como ya se ha dicho, se basa en el

principio competencial y en el de funcin constitucional. Las leyes orgnicas

constituyen desarrollo directo de la Constitucin, concrecin de sus preceptos, por lo

que, pese a la posicin de paridad (aunque con el ejercicio del principio de reserva

material), poseen lo que podra llamarse superioridad funcional.

Ley de Presupuestos: ley singular, de contenido constitucionalmente

determinado, exponente mximo de la democracia parlamentaria, en la que

concurren las tres principales funciones de las Cortes: potestad legislativa,

aprobacin de presupuestos y control de la accin del Gobierno (TC). Dicha ley

tambin posee una reserva constitucional de materia (contenido mnimo necesario),



consistente en la previsin de ingresos y autorizacin de gastos del sector pblico

estatal para un ao (art. 134.2 C.E.).

Otros tipos de leyes: los Estatutos de Autonoma (norma bsica de cada

Comunidad Autnoma, art. 147.1 C.E.); las leyes de armonizacin, las leyes marco y

de transferencia y delegacin. (art. 150 C.E.). Todas ellas poseen el mismo rango

normativo, de ley, y, por tanto, se encuentran en el mismo escaln de la pirmide

normativa, en una posicin inmediatamente inferior a la Constitucin. No obstante,

este grupo configura lo que ha venido a denominarse Bloque de

Constitucionalidad, usado como parmetro para controlar la constitucionalidad o

no de una ley o norma con rango legal.

Adems de las leyes, como decamos, existen otras normas con rango legal. En este

orden de cosas se encuentran:

Reglamentos parlamentarios: normas que expresan el funcionamiento de las

Cmaras parlamentarias (expresin de su poder de autoorganizacin). Son

susceptibles de control de constitucionalidad (art. 27.2.d LOTC). Tienen fuerza de

ley. Como pudiera deducirse, la relacin con las leyes se basa en el principio de

reserva material, no en el de jerarqua.

Decreto legislativo (art. 85 C.E.): disposiciones normativas con rango de ley elaboradas

por el Gobierno, basadas en un apoderamiento previo o habilitacin expresa (delegacin

legislativa) conferida ad hoc por una ley (ley de delegacin, de carcter finalista)

emanada de las Cortes Generales (no directamente por la C.E.). A tenor del art. 82.2

C.E. existen dos tipos de leyes de delegacin (de naturaleza ordinaria):

Leyes base

Elaboran una nueva normativa respecto de

una determinada materia o modifican

bajo una nueva direccin la ya existente

(forman textos articulados)

Armonizan o sistematizan una

normativa legal ya existente refundiendo varios textos legales

en uno solo

Ley ordinaria



Decreto-ley (art. 86 C.E.): disposicin legislativa provisional que emana del

Gobierno en supuestos de extraordinaria y urgente necesidad. Pretende dar

respuestas a las perspectivas cambiantes de la vida (STC 6/1983). Tambin tienen

fuerza de ley. En esta ocasin la potestad legislativa es originaria del Gobierno. No

obstante, se prohbe su uso en determinadas materias. Entran en vigor el mismo da

de su publicacin, por lo que no estn sujetas a vacatio legis.

En el siguiente escaln, por debajo de las leyes y normas con rango legal descritas, se

sitan los Reglamentos: normas jurdicas dictadas por el Gobierno (Poder Ejecutivo),

mediante potestad directamente atribuida por la Constitucin, con rango o fuerza

inferior a la ley, en su desarrollo o aplicacin. Reciben diversas denominaciones (Reales

Decretos, rdenes ministeriales, decretos, ordenanza, etc.), pero a todos ellos les

caracteriza su carcter general y abstracto, innovador y con estabilidad y

perdurabilidad (a diferencia de los actos administrativos).

Estos Reglamentos son diferentes a los, ya vistos, Reglamentos parlamentarios, cuya

fuerza es de norma con rango legal, susceptibles de control constitucional segn el art.

27 LOTC.

Por ltimo, hay que mencionar a los Tratados internacionales: acuerdos regidos por el

derecho internacional y celebrados entre Estados, entre organizaciones internacionales

y Estados, o entre organizaciones internacionales, que obligan a las partes desde que

entran en vigor, con independencia de su eficacia interna.

Segn el art. 96.1 de la C.E: los tratados vlidamente celebrados (segn las normas

internacionales y constitucionales internas de celebracin de tratados), una vez publicados

oficialmente en Espaa (art. 9.3), formarn parte del ordenamiento interno.

En cuanto a la posicin jurdica de los tratados internacionales, debe tenerse en cuenta

que se encuentran, por un lado, subordinados a la Constitucin (art. 95.1, 165.1.a, y 163

C.E., art. 27.2.c 78 LOTC); aunque, gozan de primaca sobre el derecho interno (en caso

de contradiccin la ley interna es inaplicable).

Por ltimo, faltara analizar las principales fuentes jurdicas del Derecho

comunitario. En este sentido, se deben distinguir dos grandes bloques:



Fuentes de Derecho originario: se trata de los tratados fundacionales de la UE.

Prevalecen sobre las dems fuentes de la UE y de los Estados miembros.

Fuentes de Derecho derivado: son aquellas creadas por las instituciones europeas

con poder legislativo (Parlamento Europeo y Consejo. La Comisin Europea tiene

iniciativa legislativa). Dentro de este grupo existen varias categoras de fuentes

formales, con diversos rasgos diferenciadores:

Por un lado se encuentran los Reglamentos: poseen un carcter general esto es, se dirigen de forma abstracta y global a los Estados o a personas fsicas o jurdicas, y

obligatorio, adems de ser directamente aplicables. Son equiparables a la categora

de ley en el Ordenamiento interno. En todo caso, otorgan derechos e imponen

obligaciones y no requieren de un acto de transformacin.

En segundo lugar encontramos las Directivas: obligan al Estado u Estados destinatarios en cuanto al resultado, dejando a las autoridades nacionales la eleccin

de la forma y medios para conseguirlo. Las directivas, por regla general, requieren un

acto de trasposicin para generar derechos y obligaciones a los ciudadanos.

En tercer puesto estn las Decisiones: acto individual que puede dirigirse a un Estado o a un particular (similar a un acto administrativo interno). Son obligatorias

en todos sus elementos, pero cuando designen destinatario, solo para este.

Por ltimo, las Recomendaciones y Dictmenes, por su carcter no vinculante. Promueven comportamientos de los Estados en materias que no

corresponden a la UE, o de forma previa a la intervencin normativa de la UE.

En todo caso, hay que resaltar que el Derecho de la UE es directamente aplicable, esto

es, no requiere medida estatal alguna para ser efectivo en el mbito interno, genera

derechos y obligaciones entre los particulares y puede ser invocado ante los tribunales,

adems de gozar de primaca (que no superioridad) ante el derecho interno de

cualquier rango. La primaca provoca que en caso de colisin entre una norma interna y

una comunitaria, la norma interna se inaplique en ese supuesto concreto, pero no se

expulsa del ordenamiento jurdico como si superior fuese la comunitaria.



3.2. Las fuentes del Derecho parlamentario

El Derecho Parlamentario, como cualquier otra parte del ordenamiento jurdico, est

integrado por fuentes de muy distinto rango. En este tema pretendemos conocer cada

una de ellas, atendiendo a su concepto, alcance, posicin, contenido y posible control

jurisdiccional. En este sentido, el orden jerrquico que guardan entre s las

diferentes fuentes formales a las que vamos a atender es el siguiente, de mayor

superioridad jerrquica a menor:

Constitucin.

Leyes, Reglamentos Parlamentarios y otras normas autnomas con carcter legal.

Usos y costumbres.

La Constitucin espaola de 1978 y las leyes

La idea de Constitucin surge a finales del siglo XVIII, principalmente en EE.UU y

Francia, vinculada a las teoras liberales provenientes de los diferentes movimientos

revolucionarios existentes en aquellos Estados. Su fundamento no es otro que la

soberana popular, ya que se entiende que el texto constitucional expresa las teoras del

pacto social que defiende la Ilustracin (Locke, Hobbes. Rouseau). De esta manera,

la Constitucin se constituye en fuente de legitimacin del poder y del Derecho, porque,

de un lado, establece un orden poltico determinado (constituye la organizacin poltica

del Estado) y, de otro, a su vez, limita el poder de los constituyentes, especificando y

garantizando los derechos individuales de los ciudadanos.

En Espaa, las constituciones decimonnicas (desde la primera de 1812, hasta la

republicana de 1876) articularon un sistema de fuentes legal en torno a la ley, cspide

del sistema y expresin de las Cortes Generales como titular del Poder Legislativo, y, el

reglamento, como norma procedente del Poder Ejecutivo. En este orden de cosas, las

Constituciones pertenecan al mbito poltico y no jurdico, en el sentido de significar

ms una declaracin de principios o un simple programa poltico, que constituir una

norma jurdica.

Con la Constitucin republicana (II Repblica) espaola de 1931, el sistema de fuentes

se vio sujeto a un cambio sustancial. La potestad legislativa ahora reside en el pueblo,

lo que hace determinar un sistema de fuentes no legal sino constitucional, en el que la



ley pasa a estar subordinada a la Constitucin, que se configura como autntica norma

jurdica revestida de supremaca. El carcter normativo de la Constitucin, a partir de

entonces, es indiscutible.

Actualmente, pues, la Constitucin espaola de 1978, como autntica norma jurdica,

obliga y vincula directamente a todos los poderes pblicos y ciudadanos (art. 9.1 C.E.),

aunque la vinculacin que proyecta es distinta para unos y otros. As, para los poderes

pblicos la vinculacin es positiva, en cuanto estos deben respetar los mandatos

constitucionales y promocionar sus valores y principios; mientras que para los

ciudadanos la vinculacin es negativa, en cuanto que pueden actuar libremente

ajustndose a los preceptos constitucionales, sin que se les exija adhesin positiva

alguna a los mismos.

Adems de este carcter normativo y vinculante, la Constitucin es la fuente suprema de

todo el ordenamiento jurdico y, por ende, del Derecho Parlamentario: ninguna norma

puede contradecirla sin ser expulsada por ello del ordenamiento jurdico.

En lo que a nuestra materia se refiere, la Constitucin contiene disposiciones concretas

relativas a las CCGG. Particularmente, ataen a esta materia:

Ttulos III y V (40 arts.).

Otros preceptos:

o Art. 99: eleccin del Presidente del Gobierno: procedimiento de investidura. o Art. 134: aprobacin de los Presupuestos Generales del Estado. o Art. 151: coordinacin competencias legislativas Estado-CC.AA. Principios Generales: soberana popular (art. 1.2); funcionamiento democrtico

interno de los partidos (art. 6); etc.

Inmediatamente inferior a la C.E. se encuentran las leyes y, entre ellas destacan, muy

especialmente los Reglamentos parlamentarios, a los que se har alusin en el apartado

siguiente. Su posicin estructural en el sistema normativo es preferente,

inmediatamente inferior a la Constitucin pero superior al resto y en igual posicin que

las leyes y normas con rango legal. Las leyes son fuente del Derecho Parlamentario en

cuanto inciden en las relaciones de las Cmaras con otros sujetos u rganos, esto es, en

los aspectos externos de las Cmaras. En cambio, los Reglamentos parlamentarios se

ocupan de la vida interna parlamentaria, operando ad intra de las Cmaras que los

aprueban (STC 108/1986 de 29 de julio).



En este orden de cosas, hay que aclarar que la relacin que existe entre las leyes y los

Reglamentos parlamentarios no es jerrquica, sino en relacin con la materia

(poseen, por tanto, un mbito competencial distinto). La aprobacin de las leyes est

sujeta a la tramitacin establecida en estos Reglamentos pero, a su vez, la impugnacin

de los Reglamentos ante el TC est sujeta a los trmites de la LOTC. No obstante, esta

subsuncin de unas a otros es en lo formal o procedimental, no en lo material, en lo que

nicamente se someten a la C.E., como norma suprema.

Como ejemplo de leyes que afectan al Derecho parlamentario y, por tanto, son fuente

del mismo, encontramos la LOREG de 1985; LO 3/1981 de 6 de abril, del Defensor del

Pueblo; LO 4/1981 de 1 de junio de los estados de alarma, excepcin y sitio; Ley de 9 de

febrero de 1912 que declara los tribunales que han de entender en el conocimiento de

las causas contra senados y diputados; Ley 17/2006 de 5 de junio, de la Radio y

Televisin de titularidad estatal; LO 3/1984 de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa

legislativa popular; LO 2/1982 Tribunal de Cuentas, y, as, un largo etc.

parlamento y parlamentarismo - desconocido

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