parecer nº 07/2020€¦ · 12, rue alcide de gasperi – l-1615 luxemburgo t +352 4398 – 1 e...

III

(Atos preparatoacuterios)

TRIBUNAL DE CONTAS

PARECER N o 72020

(nos termos do artigo 287 o n o 4 do TFUE)

que acompanha o relatoacuterio da Comissatildeo relativo agrave execuccedilatildeo do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentaacutevel [COM(2020) 224 final]

(2020C 35301)

IacuteNDICE

Pontos Paacutegina

Introduccedilatildeo 1-4 3

Acircmbito e calendaacuterio do Parecer do Tribunal 1 3

Relatoacuterio de execuccedilatildeo 2 3

Parecer do Tribunal 3-4 3

O relatoacuterio de execuccedilatildeo natildeo cumpre alguns requisitos baacutesicos 5-14 4

Criteacuterios 5-6 4

O relatoacuterio de execuccedilatildeo resulta de uma anaacutelise limitada e natildeo de uma avaliaccedilatildeo completa 7-10 4

Os procedimentos operacionais do FEDS natildeo foram revistos 11-12 4

O relatoacuterio de execuccedilatildeo foi publicado tardiamente 13-14 5

O funcionamento inicial do FEDS a sua gestatildeo e a sua eficaacutecia natildeo foram plenashymente avaliados 15-49 5

Estatildeo disponiacuteveis poucas informaccedilotildees sobre a adicionalidade e os aspetos de eficaacutecia 15-35 5


A capacidade do FEDS para mobilizar investimentos adicionais pode ser sobrestimada 17-20 6

O relatoacuterio de execuccedilatildeo carece de informaccedilatildeo sobre o desempenho do FEDS em mateacuteria de mobilizaccedilatildeo de financiamento do setor privado 21-22 7

As conclusotildees do relatoacuterio de execuccedilatildeo em mateacuteria de adicionalidade natildeo financeira e do desempenho do FEDS na oferta de produtos inovadores baseiam-se essencialmente em previsotildees 23-26 7

PT 22102020 Jornal Oficial da Uniatildeo Europeia C 3531

O FEDS encontra-se numa fase precoce de execuccedilatildeo pelo que natildeo eacute posshysiacutevel avaliar a sua contribuiccedilatildeo para a concretizaccedilatildeo dos ODS ou para dar resposta agraves causas profundas da migraccedilatildeo 27-32 8

O relatoacuterio de execuccedilatildeo natildeo explica as discrepacircncias entre os prazos do Regulamento FEDS e o ritmo real de execuccedilatildeo 33-35 8

Algumas questotildees relacionadas com o funcionamento e a gestatildeo do FEDS natildeo se encontram suficientemente refletidas no relatoacuterio de execuccedilatildeo 36-49 9


A transparecircncia eacute prejudicada por uma orientaccedilatildeo estrateacutegica informal 38-41 9

A carteira de programas atual natildeo reflete a intenccedilatildeo de assegurar uma cobertura temaacutetica diversificada 42-44 10

Eacute necessaacuterio desenvolver mais as ferramentas de avaliaccedilatildeo dos riscos para estabelecer o preccedilo das garantias 45-49 10

Consideraccedilotildees adicionais sobre o quadro de acompanhamento e avaliaccedilatildeo do FEDS 50-62 11


A proposta de criaccedilatildeo do FEDS natildeo foi acompanhada de uma avaliaccedilatildeo de impacto 54-55 12

A utilizaccedilatildeo e o funcionamento do Fundo de Garantia FEDS ainda natildeo foram avaliados 56-58 12

Insuficiecircncias no quadro de resultados 59-62 13

Conclusotildees 63-68 13

PT C 3532 Jornal Oficial da Uniatildeo Europeia 22102020

O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIAtildeO EUROPEIA

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da Uniatildeo Europeia nomeadamente o artigo 287 o n os 2 e 4

Tendo em conta o Regulamento (UE Euratom) 20181046 do Parlamento Europeu e do Conselho de 18 de julho de 2018 relativo agraves disposiccedilotildees financeiras aplicaacuteveis ao orccedilamento geral da Uniatildeo ( 1 )

Tendo em conta o Regulamento (UE) 20171601 do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de setembro de 2017 que institui o Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentaacutevel (FEDS) a Garantia FEDS e o Fundo de Garantia FEDS ( 2 ) (em seguida designado por laquoRegulamento FEDSraquo) nomeadamente o artigo 17 o n os 1 e 2

Tendo em conta o relatoacuterio da Comissatildeo ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativo agrave execuccedilatildeo do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentaacutevel ( 3 ) nos termos do artigo 17 o n o 1 do Regulamento FEDS

Considerando que nos termos do artigo 17 o n os 1 e 2 do Regulamento FEDS o relatoacuterio da Comissatildeo ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a avaliaccedilatildeo do funcionamento inicial do FEDS da sua gestatildeo e da sua contribuiccedilatildeo efetiva para a finalidade e os objetivos do Regulamento FEDS bem como o relatoacuterio de avaliaccedilatildeo da Comissatildeo sobre o Fundo de Garantia FEDS devem ser acompanhados de um parecer do Tribunal de Contas

ADOTOU O SEGUINTE PARECER

INTRODUCcedilAtildeO

Acircmbito e calendaacuterio do Parecer do Tribunal

1 Em 28 de maio de 2020 a Comissatildeo apresentou uma proposta legislativa ( 4 ) para alterar o atual Regulamento FEDS com vista a alargar a sua duraccedilatildeo e o seu acircmbito geograacutefico e a aumentar o montante da garantia da UE prestada ao abrigo do mesmo Em 2 de junho de 2020 a Comissatildeo publicou um relatoacuterio relativo agrave execuccedilatildeo do FEDS nos termos do artigo 17 o n o 1 do Regulamento FEDS (em seguida designado por laquorelatoacuterio de execuccedilatildeoraquo) ( 5 ) Este relatoacuterio foi acompanhado de um relatoacuterio de execuccedilatildeo independente (em seguida designado por laquorelatoacuterio de avaliaccedilatildeo externaraquo) relativo ao FEDS e ao Fundo de Garantia FEDS datado de 14 de janeiro de 2020 que a Comissatildeo publicou no seu siacutetio Internet em 4 de junho de 2020 ( 6 ) Na sua reuniatildeo extraordinaacuteria de 17 18 19 20 e 21 de julho de 2020 o Conselho Europeu decidiu que natildeo iria haver alteraccedilotildees ao quadro financeiro plurianual (QFP) de 2014-2020 ( 7 ) Em resposta a estes desenvolvimentos o Tribunal decidiu centrar o seu parecer no relatoacuterio de execuccedilatildeo sem se referir agrave proposta legislativa da Comissatildeo

Relatoacuterio de execuccedilatildeo

2 O artigo 17 o n o 1 do Regulamento FEDS estabelece que a Comissatildeo procede a uma avaliaccedilatildeo laquodo funcionamento inicial do FEDS da sua gestatildeo e da sua contribuiccedilatildeo efetiva para a finalidade e os objetivos do [hellip] regulamentoraquo Com referecircncia a esta disposiccedilatildeo regulamentar no relatoacuterio de execuccedilatildeo da Comissatildeo o proacuteprio documento eacute descrito como uma laquoavaliaccedilatildeo inicial dos principais criteacuterios de avaliaccedilatildeo isto eacute pertinecircncia eficiecircncia eficaacutecia coerecircncia e valor acrescentadoraquo

Parecer do Tribunal

3 O presente parecer articula-se em torno das seguintes consideraccedilotildees

mdash se o relatoacuterio de execuccedilatildeo cumpre os requisitos do artigo 17 o n o 1 do Regulamento FEDS

mdash se o relatoacuterio de execuccedilatildeo cumpre a finalidade de avaliar o funcionamento inicial do FEDS a sua gestatildeo e a sua eficaacutecia

mdash se o FEDS dispotildee de um quadro abrangente de acompanhamento e avaliaccedilatildeo

4 O parecer natildeo foi elaborado com base nos procedimentos que seriam utilizados na redaccedilatildeo de um relatoacuterio especial


( 1 ) JO L 193 de 3072018 p 1 ( 2 ) JO L 249 de 2792017 p 1 (designado por laquoRegulamento FEDSraquo) ( 3 ) COM(2020) 224 final de 262020 (designado por laquorelatoacuterio de execuccedilatildeoraquo) ( 4 ) COM(2020) 407 final de 2852020 ( 5 ) A Comissatildeo apresentou o seu relatoacuterio ao Tribunal no mesmo dia ( 6 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa intitulado Implementation report of the EFSD and the EFSD Guarantee Fund ndash Final Report ndash 14 January

2020 (em seguida designado por laquorelatoacuterio de avaliaccedilatildeo externaraquo) ( 7 ) Reuniatildeo extraordinaacuteria do Conselho Europeu (17 18 19 20 e 21 de julho de 2020) ndash Conclusotildees EUCO 1020 21 de julho de

2020 ponto A31

O RELATOacuteRIO DE EXECUCcedilAtildeO NAtildeO CUMPRE ALGUNS REQUISITOS BAacuteSICOS

Criteacuterios

5 O artigo 17 o n o 1 do Regulamento FEDS estabelece que ateacute 31 de dezembro de 2019 a Comissatildeo procede a uma avaliaccedilatildeo do funcionamento inicial do FEDS da sua gestatildeo e da sua contribuiccedilatildeo efetiva para a finalidade e os objetivos deste regulamento e que deve transmitir ao Parlamento Europeu e ao Conselho o seu relatoacuterio de avaliaccedilatildeo contendo uma avaliaccedilatildeo externa independente da aplicaccedilatildeo do regulamento

6 As orientaccedilotildees para legislar melhor preveem que as avaliaccedilotildees respeitem uma metodologia soacutelida e claramente definida destinada a conduzir a conclusotildees objetivas As avaliaccedilotildees devem no miacutenimo analisar a eficaacutecia a eficiecircncia a relevacircncia a coerecircncia e o valor acrescentado ao niacutevel da UE ou justificar a ausecircncia dessa anaacutelise ( 8 )

O relatoacuterio de execuccedilatildeo resulta de uma anaacutelise limitada e natildeo de uma avaliaccedilatildeo completa

7 Embora o relatoacuterio de execuccedilatildeo remeta para o artigo 17 o n o 1 do Regulamento FEDS a Comissatildeo natildeo chega a descrevecirc-lo como um relatoacuterio de avaliaccedilatildeo O relatoacuterio de execuccedilatildeo apresenta a avaliaccedilatildeo da Comissatildeo quanto ao funcionamento inicial do FEDS agrave sua gestatildeo e agrave sua contribuiccedilatildeo efetiva para a finalidade e os objetivos do Regulamento FEDS Tem por base uma anaacutelise independente levada a cabo por consultores externos

8 Segundo as orientaccedilotildees para legislar melhor da Comissatildeo a diferenccedila entre uma avaliaccedilatildeo e uma apreciaccedilatildeo eacute que a avaliaccedilatildeo vai aleacutem de uma apreciaccedilatildeo do que aconteceu examinando a razatildeo pela qual algo aconteceu (o papel da intervenccedilatildeo da UE) e se possiacutevel o que mudou em consequecircncia deve considerar uma perspetiva mais ampla e apresentar um parecer independente e objetivo sobre a situaccedilatildeo com base nas provas disponiacuteveis ( 9 )

9 No relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa eacute explicado que embora a metodologia e a estrutura utilizadas na apreciaccedilatildeo tenham seguido a abordagem utilizada nas avaliaccedilotildees o documento deve ser considerado como uma apreciaccedilatildeo e natildeo como uma avaliaccedilatildeo do FEDS sustentando que alguma atividade do Fundo se tinha iniciado muito recentemente e que uma apreciaccedilatildeo deve por vezes ser mais criacutetica e assertiva do que seria normalmente o caso de uma avaliaccedilatildeo ( 10 )

10 Aleacutem desta questatildeo no seu relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa os consultores observaram que o seu trabalho esteve sujeito a vaacuterias limitaccedilotildees

mdash a tarefa foi realizada com uma equipa pequena e um orccedilamento reduzido

mdash natildeo foram realizadas visitas agraves delegaccedilotildees da UE ou a projetos apoiados pelo FEDS mas antes entrevistas e consultas telefoacutenicas com pessoal das delegaccedilotildees da UE

mdash poucos dos projetos aprovados para subvenccedilotildees mistas tinham registado progressos significativos na execuccedilatildeo e agrave data do termo dos trabalhos 25 dos 28 programas de garantia aprovados continuavam por assinar e em fase de projeto

Devido a estas limitaccedilotildees verificou-se uma forte dependecircncia das entrevistas e por vezes uma escassez de provas concretas ( 11 )

Os procedimentos operacionais do FEDS natildeo foram revistos

11 No relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa eacute assinalado que o plano operacional do FEDS requer uma revisatildeo mais detalhada do que a que foi possiacutevel no documento Por conseguinte eacute recomendado que seja efetuada uma revisatildeo abrangendo os procedimentos operacionais os papeacuteis e as responsabilidades das delegaccedilotildees da UE e dos serviccedilos centrais a sua capacidade as competecircncias e a formaccedilatildeo do pessoal e a sua gestatildeo de conhecimentos ( 12 ) No relatoacuterio de execuccedilatildeo a Comissatildeo congratula-se com a recomendaccedilatildeo da avaliaccedilatildeo externa no sentido de se proceder a uma revisatildeo dos procedimentos operacionais do FEDS e sugere que esta seja abrangida pela revisatildeo em curso da nova arquitetura financeira a criar para o FEDS+ o sucessor proposto para o FEDS ( 13 )


( 8 ) Documento de trabalho dos serviccedilos da Comissatildeo Better regulation guidelines [SWD(2017) 350] julho de 2017 mdash Legislar melhor orientaccedilotildees e ferramentas ver Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements capiacutetulo VI

( 9 ) Legislar melhor orientaccedilotildees e ferramentas ver Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements capiacutetulo VI introduccedilatildeo

( 10 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa siacutentese ( 11 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa introduccedilatildeo ( 12 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa recomendaccedilatildeo 6 ( 13 ) Em junho de 2018 a Comissatildeo apresentou a proposta de regulamento que cria o Instrumento de Vizinhanccedila Desenvolvimento e

Cooperaccedilatildeo Internacional [COM(2018) 460 final] Nos termos desta proposta as disposiccedilotildees em vigor sobre o Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentaacutevel o mandato de empreacutestimo externo e o Fundo de Garantia relativo agraves accedilotildees externas seriam fundidas e substituiacutedas por novas garantias orccedilamentais e assistecircncia financeira a paiacuteses terceiros ao abrigo do FEDS+

12 O Tribunal considera que uma revisatildeo dos procedimentos operacionais do FEDS eacute um elemento fundamental para a apreciaccedilatildeo do funcionamento inicial e da gestatildeo do FEDS ausente no relatoacuterio de execuccedilatildeo

O relatoacuterio de execuccedilatildeo foi publicado tardiamente

13 O acircmbito tanto do relatoacuterio de execuccedilatildeo ( 14 ) como da avaliaccedilatildeo externa abrangeu o periacuteodo de 1 de janeiro de 2017 ateacute ao final de setembro de 2019 Foi apresentada uma primeira versatildeo do relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa agrave Comissatildeo em 15 de novembro de 2019 ( 15 ) o relatoacuterio final datado de 14 de janeiro de 2020 foi publicado em 4 de junho de 2020 ( 16 )

14 O relatoacuterio de execuccedilatildeo da Comissatildeo que se baseia nos resultados da avaliaccedilatildeo externa foi publicado em 2 de junho de 2020 oito meses apoacutes o final do periacuteodo abrangido por essa avaliaccedilatildeo e cinco meses apoacutes o prazo estabelecido no artigo 17 o n o 1 do Regulamento FEDS para a avaliaccedilatildeo da Comissatildeo

O FUNCIONAMENTO INICIAL DO FEDS A SUA GESTAtildeO E A SUA EFICAacuteCIA NAtildeO FORAM PLENAMENTE AVALIADOS

Estatildeo disponiacuteveis poucas informaccedilotildees sobre a adicionalidade e os aspetos de eficaacutecia

Criteacuterios

15 No proacuteprio Regulamento FEDS eacute afirmado o seguinte acerca dos objetivos do Fundo

laquoO objetivo do FEDS [hellip] consiste em apoiar investimentos e um acesso mais alargado ao financiamento sobretudo em Aacutefrica e na vizinhanccedila europeia a fim de promover o desenvolvimento econoacutemico e social sustentaacutevel e inclusivo e a resiliecircncia socioeconoacutemica dos paiacuteses parceiros [hellip] com um destaque particular para o crescimento sustentaacutevel e inclusivo a criaccedilatildeo de empregos dignos a igualdade de geacutenero e a capacitaccedilatildeo das mulheres e dos jovens e ainda para os setores socioeconoacutemicos e o apoio agraves micro pequenas e meacutedias empresas maximizando ao mesmo tempo a adicionalidade fornecendo produtos inovadores e captando fundos do setor privadoraquo ( 17 )

laquo[Entende-se por] ldquoAdicionalidaderdquo o princiacutepio segundo o qual o apoio da Garantia FEDS contribui para o desenvolvimento sustentaacutevel atraveacutes de operaccedilotildees que natildeo poderiam ter sido realizadas sem a Garantia FEDS ou que atinjam resultados positivos muito acima dos resultados que poderiam ter sido alcanccedilados sem esse apoio Entende-se tambeacutem por ldquoadicionalidaderdquo a mobilizaccedilatildeo de financiamento do setor privado a resposta agraves falhas do mercado e a situaccedilotildees de investimento insuficiente bem como a melhoria da qualidade da sustentabilidade do impacto e da escala dos investimentos O princiacutepio tambeacutem garante que as operaccedilotildees da Garantia FEDS natildeo substituem o apoio de um Estado-Membro o financiamento privado ou outra intervenccedilatildeo financeira da Uniatildeo ou internacional e evitam excluir outros investimentos puacuteblicos ou privados [hellip]raquo ( 18 )

laquoO FEDS deve nortear-se pelos objetivos da accedilatildeo externa da Uniatildeo enunciados no artigo 21 o do TUE e da poliacutetica da Uniatildeo em mateacuteria de cooperaccedilatildeo para o desenvolvimento enunciada no artigo 208 o do TFUE e pelos princiacutepios da eficaacutecia do desenvolvimento acordados a niacutevel internacional O FEDS deve contribuir para a consecuccedilatildeo dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentaacutevel da Agenda 2030 nomeadamente a erradicaccedilatildeo da pobreza e se apropriado para a execuccedilatildeo da Poliacutetica Europeia de Vizinhanccedila para assim dar resposta agraves causas socioeconoacutemicas profundas especiacuteficas das migraccedilotildees promover a reinserccedilatildeo sustentaacutevel dos migrantes que regressam aos seus paiacuteses de origem e reforccedilar as comunidades de tracircnsito e de acolhimentoraquo ( 19 )

laquoO FEDS deve contribuir para a execuccedilatildeo do Acordo de Paris direcionando tambeacutem investimentos para setores que promovam a atenuaccedilatildeo das alteraccedilotildees climaacuteticas e a adaptaccedilatildeo agraves mesmasraquo ( 20 )

16 Aleacutem disso os considerandos do Regulamento FEDS referem o seguinte

laquoNo sentido de honrar os compromissos poliacuteticos da Uniatildeo em mateacuteria de luta contra as alteraccedilotildees climaacuteticas de energias renovaacuteveis e de eficiecircncia de recursos uma quota miacutenima de 28 do financiamento ao abrigo da Garantia FEDS deveraacute ser reservada para investimentos relevantes nos setores referidosraquo ( 21 )


( 14 ) Relatoacuterio de execuccedilatildeo secccedilatildeo 2 ( 15 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa introduccedilatildeo ( 16 ) Ver nota de rodapeacute 5 ( 17 ) Artigo 3 o n o 1 do Regulamento FEDS ( 18 ) Artigo 2 o n o 5 do Regulamento FEDS ( 19 ) Artigo 3 o n o 2 do Regulamento FEDS ( 20 ) Artigo 3 o n o 3 do Regulamento FEDS ( 21 ) Considerando 10 do Regulamento FEDS

A capacidade do FEDS para mobilizar investimentos adicionais pode ser sobrestimada

17 No seu Parecer n o 22016 o Tribunal salientou que natildeo eacute faacutecil determinar os montantes mobilizados pelos investimentos puacuteblicos ( 22 ) O Comiteacute de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE propocircs uma metodologia ( 23 ) ( 24 ) para isolar a contribuiccedilatildeo dos investimentos puacuteblicos na mobilizaccedilatildeo de fundos adicionais cujos principais elementos se sintetizam em seguida

mdash Se o financiamento puacuteblico for utilizado para garantir um empreacutestimo que financia um projeto eacute o montante do empreacutestimo garantido que se considera ter sido mobilizado pelo recurso ao financiamento puacuteblico Qualquer finanshyciamento adicional aleacutem do empreacutestimo natildeo eacute considerado como tendo sido mobilizado por meio da garantia

mdash Se o financiamento puacuteblico for utilizado como parte de um empreacutestimo concedido por vaacuterias partes ou seja um empreacutestimo sindicado as contribuiccedilotildees de cada mutuante satildeo tomadas em consideraccedilatildeo numa base proporcional Por outras palavras em vez de considerar que a totalidade do montante mobilizado se deve ao financiamento puacuteblico eacute reconhecida a contribuiccedilatildeo das outras partes

mdash No caso de investimentos em capitais proacuteprios o montante que se considera ter sido mobilizado por financiamento puacuteblico exclui quaisquer investimentos anteriores Quando muacuteltiplos organismos puacuteblicos tiverem participado num investimento os montantes mobilizados a partir do setor privado satildeo atribuiacuteveis a cada um dos organismos numa base proporcional

18 O Regulamento Financeiro define o efeito de alavanca como laquoo quociente entre o montante do financiamento reembolsaacutevel disponibilizado aos beneficiaacuterios finais elegiacuteveis e o montante da contribuiccedilatildeo da Uniatildeoraquo ( 25 ) No seu Relatoacuterio Especial 192016 o Tribunal constatou que o indicador de investimento adicional mobilizado pelos instrushymentos financeiros pode ser sobrestimado uma vez que nem todas as fontes de financiamento atraiacutedas por um projeto satildeo o resultado da contribuiccedilatildeo da UE ( 26 ) No seu Relatoacuterio Especial n o 162014 observou que laquo[e]m 15 dos 30 projetos [de combinaccedilatildeo de subvenccedilotildees] examinados pelo Tribunal natildeo existia uma anaacutelise convincente que demonstrasse a necessidade de uma subvenccedilatildeo para a contraccedilatildeo do empreacutestimo [hellip] Dependendo do caso existiam indicaccedilotildees de que os investimentos tambeacutem teriam sido realizados sem a subvenccedilatildeoraquo ( 27 )

19 No relatoacuterio de execuccedilatildeo conclui-se que o FEDS estaacute a atrair montantes substanciais de outros financiamentos incluindo cofinanciamento privado ( 28 ) e que proporciona laquoadicionalidade financeiraraquo ( 29 ) Neste documento descreve-se a medida em que o FEDS mobiliza fundos adicionais por referecircncia ao laquovalor meacutedio de alavancagem financeiraraquo do Fundo calculado no relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa Este valor eacute obtido dividindo o montante total aprovado da combinaccedilatildeo de subvenccedilotildees e de garantias ao abrigo do FEDS pelo montante total dos investimentos provenientes de outras fontes para todas as operaccedilotildees apoiadas pelo Fundo Com base nos dados do FEDS de setembro de 2019 foi estimado na avaliaccedilatildeo externa um valor meacutedio de alavancagem financeira de 1004 ( 30 ) De acordo com o relatoacuterio de execuccedilatildeo laquoisto demonstra a eficaacutecia do modelo FEDS para atrair mais fundosraquo ( 31 )

20 O Tribunal considera que o valor de alavancagem apresentado no relatoacuterio de execuccedilatildeo como indicador da capacidade do FEDS para mobilizar investimentos adicionais natildeo eacute suficientemente fiaacutevel podendo ser sobrestimado Este valor eacute afetado em especial pelas seguintes questotildees

mdash a estimativa do efeito de alavanca do FEDS resulta de um caacutelculo demasiado otimista pressupondo um investimento zero sem o Fundo ( 32 )

mdash todos os dados subjacentes ao caacutelculo realizado na avaliaccedilatildeo externa quanto ao valor meacutedio da alavancagem financeira foram fornecidos pela DG DEVCO ( 33 ) natildeo eacute claro ateacute que ponto foram verificados de forma independente pelo contratante da avaliaccedilatildeo externa


( 22 ) Parecer n o 22016 laquoFEIE uma proposta de prorrogaccedilatildeo e de alargamento prematuraraquo ponto 47 (JO C 465 de 13122016 p 1) ( 23 ) OCDE Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions DCDDAC

STAT(2015)8 24 de fevereiro de 2015 ( 24 ) Esta metodologia estaacute em processo de revisatildeo pela OCDE ( 25 ) Artigo 2 o n o 38 do Regulamento Financeiro (JO L 193 de 3072018 p 1) ( 26 ) Relatoacuterio Especial 192016 laquoExecuccedilatildeo do orccedilamento da UE atraveacutes de instrumentos financeiros ndash Ensinamentos a retirar do periacuteodo

de programaccedilatildeo de 2007-2013raquo ponto 70 (JO C 250 de 972016 p 2) ( 27 ) Relatoacuterio Especial 162014 laquoEficaacutecia da combinaccedilatildeo de subvenccedilotildees das facilidades de investimento regionais com empreacutestimos

concedidos pelas instituiccedilotildees financeiras para apoiar as poliacuteticas externas da UEraquo ponto 42 (JO C 381 de 28102014 p 13) ( 28 ) Relatoacuterio de execuccedilatildeo secccedilatildeo 52 ( 29 ) Relatoacuterio de execuccedilatildeo resumo ( 30 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa secccedilatildeo 31 ( 31 ) Relatoacuterio de execuccedilatildeo secccedilatildeo 52 ( 32 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa secccedilatildeo 32 ( 33 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa nota de rodapeacute 29

mdash embora no relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa se considere provaacutevel que o apoio do FEDS tenha catalisado o efeito de alavanca declarado no sentido em que as operaccedilotildees apoiadas por este Fundo natildeo teriam acontecido sem o seu apoio reconhece-se que natildeo eacute possiacutevel provar o contraacuterio ( 34 )

O relatoacuterio de execuccedilatildeo carece de informaccedilatildeo sobre o desempenho do FEDS em mateacuteria de mobilizaccedilatildeo de financiamento do setor privado

21 Catalisar o investimento de mais financiamento do setor privado (laquomobilizaccedilatildeoraquo) eacute um dos principais objetivos do FEDS No entanto embora no relatoacuterio de execuccedilatildeo se conclua que este Fundo estaacute a mobilizar montantes substanciais de financiamento adicional incluindo cofinanciamento privado (ver pontos 17 a 20) natildeo satildeo apresentadas informaccedilotildees ou conclusotildees especiacuteficas sobre o desempenho do FEDS em termos de mobilizaccedilatildeo de fundos do setor privado em particular

22 O relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa fornece mais informaccedilotildees sobre o desempenho do FEDS na mobilizaccedilatildeo de fundos do setor privado Este documento refere-se a montantes laquopuramente privadosraquo em contraste com os provenientes de instituiccedilotildees financeiras que de acordo com o relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa poderiam ser classificados como privados em virtude dos grandes programas de emissatildeo de obrigaccedilotildees destas instituiccedilotildees nos mercados de capitais Em especial eacute observado que a proporccedilatildeo de montantes laquopuramente privadosraquo ligados a subvenccedilotildees combinadas tendia a ser relativashymente baixa Na Aacutefrica Subsariana por exemplo representou cerca de 5-10 do total de outros montantes ( 35 ) No relatoacuterio nota-se tambeacutem que as garantias tinham o potencial de mobilizar muito mais montantes laquopuramente privadosraquo embora tal natildeo passe de uma conjetura ( 36 ) A este respeito eacute recomendado que o setor privado seja subdividido em subsegmentos e que sejam desenvolvidos pacotes de reduccedilatildeo de risco adaptados a grupos especiacuteficos de investidores ( 37 ) No relatoacuterio de execuccedilatildeo a Comissatildeo aceita estas recomendaccedilotildees ( 38 )

As conclusotildees do relatoacuterio de execuccedilatildeo em mateacuteria de adicionalidade natildeo financeira e do desempenho do FEDS na oferta de produtos inovadores baseiam-se essencialmente em previsotildees

23 No relatoacuterio de execuccedilatildeo conclui-se com referecircncia ao relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa que a adicionalidade a niacutevel dos projetos parece forte e suficientemente fundamentada do ponto de vista qualitativo mas raramente eacute quantificada ( 39 ) No entanto o relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa conteacutem informaccedilotildees mais detalhadas que indicam que esta conclusatildeo eacute na realidade o resultado de um levantamento de informaccedilotildees preacutevias incluiacutedas numa seacuterie de fichas de projeto Com base neste levantamento no relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa observa-se que embora a maioria das fichas de projeto indique um impacto positivo em muitos criteacuterios de adicionalidade o que se afigura altamente favoraacutevel parece haver alguma confusatildeo entre a adicionalidade dos proacuteprios projetos e a adicionalidade da contribuiccedilatildeo da UE para os mesmos ( 40 )

24 Referindo-se ainda ao relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa no relatoacuterio de execuccedilatildeo assinala-se que a niacutevel de poliacuteticas haacute exemplos em que o FEDS apoiou ou reforccedilou uma mudanccedila de poliacuteticas ( 41 ) No entanto natildeo haacute provas soacutelidas que sustentem tal conclusatildeo Esta parece basear-se numa formulaccedilatildeo utilizada no relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa que na realidade natildeo apoia a conclusatildeo No relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa afirma-se que haacute alguns exemplos em que se deveria igualmente obter uma adicionalidade a niacutevel de poliacuteticas ou seja fazer com que o projeto origine reforce ou decirc expressatildeo a uma mudanccedila de poliacuteticas ( 42 ) Poreacutem estes exemplos natildeo constituem prova da real ocorrecircncia de mudanccedilas nas poliacuteticas em consequecircncia do FEDS

25 O relatoacuterio de execuccedilatildeo conteacutem ainda conclusotildees igualmente infundadas sobre o potencial do FEDS e em particular das suas garantias para testar e desenvolver novos produtos financeiros ( 43 ) sem que seja explicado ou ilustrado de que modo tal se traduziraacute na praacutetica

26 No relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa sublinha-se que o FEDS tem capacidade para promover muitas formas de inovaccedilatildeo a niacutevel dos projetos citando-se vaacuterios exemplos ( 44 ) No entanto observa-se tambeacutem que todos estes exemplos teriam sido igualmente possiacuteveis atraveacutes da utilizaccedilatildeo de mecanismos de financiamento misto antes da entrada em funcionamento do FEDS ( 45 )


( 34 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa secccedilatildeo 31 ( 35 ) No ponto 39 do seu Relatoacuterio Especial 162014 o TCE observou que o financiamento de projetos que receberam apoio das

facilidades de investimento regionais foi prestado principalmente por bancos de desenvolvimento institucionais enquanto os empreacutestimos do setor privado tinham sido reduzidos

( 36 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa secccedilatildeo 31 ( 37 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa conclusotildees e recomendaccedilotildees ( 38 ) Relatoacuterio de execuccedilatildeo conclusotildees e recomendaccedilotildees pertinecircncia ( 39 ) Relatoacuterio de execuccedilatildeo secccedilatildeo 52 ( 40 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa secccedilatildeo 32 ( 41 ) Relatoacuterio de execuccedilatildeo secccedilatildeo 52 ( 42 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa secccedilatildeo 32 ( 43 ) Relatoacuterio de execuccedilatildeo secccedilatildeo 55 ( 44 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa secccedilatildeo 33 ( 45 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa nota de rodapeacute 43

O FEDS encontra-se numa fase precoce de execuccedilatildeo pelo que natildeo eacute possiacutevel avaliar a sua contribuiccedilatildeo para a concretizaccedilatildeo dos ODS ou para dar resposta agraves causas profundas da migraccedilatildeo

27 O FEDS visa nomeadamente contribuir para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentaacutevel (ODS) No relatoacuterio de execuccedilatildeo conclui-se que a abordagem do FEDS eacute altamente pertinente para o laquonovo modelo de financiamento do desenvolvimento global orientado para a consecuccedilatildeo dos ODSraquo e as necessidades de investimento das duas regiotildees em causa (Aacutefrica Subsariana e Vizinhanccedila da UE) ( 46 ) Conclui-se igualmente que a orientaccedilatildeo para as poliacuteticas e o conjunto de programas do FEDS estatildeo bem alinhados com as prioridades e metas dos ODS ( 47 ) No entanto natildeo satildeo dadas informaccedilotildees sobre quaisquer contribuiccedilotildees reais do Fundo para a consecuccedilatildeo dos ODS Acresce que o relatoacuterio de execuccedilatildeo natildeo faz qualquer referecircncia particular agrave erradicaccedilatildeo da pobreza

28 O FEDS destina-se tambeacutem a dar resposta agraves causas socioeconoacutemicas profundas especiacuteficas das migraccedilotildees promovendo a reintegraccedilatildeo sustentaacutevel dos migrantes e reforccedilando as comunidades de tracircnsito e de acolhimento O relatoacuterio de execuccedilatildeo limita-se a citar o primeiro acordo de garantia assinado como um bom exemplo de como as causas profundas da migraccedilatildeo estatildeo a ser abordadas (no caso citado obviando aos elevados riscos associados agrave concessatildeo de creacutedito a empresaacuterios de comunidades com acesso inadequado ao financiamento em paiacuteses vizinhos da UE e da Aacutefrica Subsariana) Natildeo eacute apresentada qualquer outra anaacutelise nem satildeo retiradas mais conclusotildees

29 O FEDS visa igualmente contribuir para a execuccedilatildeo do Acordo de Paris orientando os investimentos para setores que promovam a atenuaccedilatildeo e adaptaccedilatildeo aos efeitos das alteraccedilotildees climaacuteticas O relatoacuterio de execuccedilatildeo natildeo fornece qualquer informaccedilatildeo especiacutefica a este respeito Em especial natildeo apresenta informaccedilotildees sobre o progresso na concretishyzaccedilatildeo da meta estabelecida para a proporccedilatildeo miacutenima de financiamento da Garantia FEDS utilizado em projetos dedicados agrave accedilatildeo climaacutetica agraves energias renovaacuteveis e agrave eficiecircncia de recursos (ver ponto 16)

30 No relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa assinala-se que os projetos apoiados pelo FEDS natildeo estatildeo suficientemente avanccedilados para permitir medir a eficaacutecia do Fundo uma vez que os projetos com financiamento misto ainda se encontram na fase inicial de execuccedilatildeo e que a maioria dos programas de garantia ainda natildeo foi assinada ( 48 )

31 Note-se que o Regulamento FEDS entrou em vigor no final de setembro de 2017 tendo o primeiro acordo de garantia sido assinado 15 meses depois em dezembro de 2018 Em 2018 o conselho de administraccedilatildeo operacional do Plano de Investimento Externo (PIE) tinha identificado 28 operaccedilotildees de garantia ( 49 ) Apesar de o prazo para celebraccedilatildeo de acordos de garantia previsto no Regulamento FEDS terminar em 31 de dezembro de 2020 ( 50 ) ateacute abril de 2020 apenas tinham sido celebrados sete acordos de garantia com instituiccedilotildees financeiras ( 51 ) De acordo com o Regulamento FEDS a contraparte elegiacutevel tem ateacute quatro anos apoacutes a celebraccedilatildeo de um acordo de garantia para celebrar acordos com parceiros cofinanciadores do setor privado intermediaacuterios financeiros ou beneficiaacuterios finais ( 52 ) Depois disso na maioria dos casos a execuccedilatildeo do projeto deveraacute demorar vaacuterios anos

32 O FEDS encontra-se numa fase demasiado precoce de execuccedilatildeo para que a Comissatildeo possa avaliar a contribuiccedilatildeo do Fundo para a concretizaccedilatildeo dos ODS ou para dar resposta agraves causas profundas da migraccedilatildeo

O relatoacuterio de execuccedilatildeo natildeo explica as discrepacircncias entre os prazos do Regulamento FEDS e o ritmo real de execuccedilatildeo

33 No relatoacuterio de execuccedilatildeo conclui-se que de um modo geral o PIE e o FEDS estatildeo bem encaminhados apesar de algumas dificuldades ( 53 ) e que laquoa criaccedilatildeo de um programa tatildeo vasto e inovador nesse prazo pode ser considerada raacutepida em comparaccedilatildeo com outros mecanismos semelhantesraquo ( 54 )

34 Contudo o ritmo atual de execuccedilatildeo do FEDS em termos de celebraccedilatildeo de acordos de garantia com instituiccedilotildees financeiras parece lento para que a Comissatildeo consiga assinar todos os acordos de garantia previstos antes de 31 de dezembro de 2020 que eacute o prazo estabelecido no Regulamento FEDS (ver ponto 31) ( 55 ) Existe igualmente uma discrepacircncia entre o requisito do Regulamento FEDS que prevecirc a realizaccedilatildeo de uma avaliaccedilatildeo ateacute 31 de dezembro de 2019 e o facto de natildeo ter sido possiacutevel realizaacute-la por o FEDS se encontrar numa fase precoce de execuccedilatildeo (ver pontos 7 a 10)


( 46 ) Relatoacuterio de execuccedilatildeo resumo e secccedilatildeo 51 ( 47 ) Relatoacuterio de execuccedilatildeo resumo e secccedilatildeo 52 ( 48 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa nota de rodapeacute 28 ( 49 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa anexo 3 Background on the EFSD and the EIP ( 50 ) Artigo 8 o n o 2 do Regulamento FEDS ( 51 ) Relatoacuterio de execuccedilatildeo resumo ( 52 ) Artigo 8 o n o 3 do Regulamento FEDS ( 53 ) Relatoacuterio de execuccedilatildeo resumo ( 54 ) Relatoacuterio de execuccedilatildeo resumo ( 55 ) Artigo 8 o n o 2 do Regulamento FEDS

35 No relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa satildeo mencionadas algumas questotildees de gestatildeo operacional levantadas durante entrevistas com pessoal das delegaccedilotildees da UE e instituiccedilotildees financeiras ( 56 ) que em vaacuterias ocasiotildees causaram atrasos na execuccedilatildeo

mdash os requisitos laquohorizontaisraquo da Comissatildeo ( 57 ) causaram um atraso de ateacute 12 meses na contrataccedilatildeo dos programas de investimento propostos para serem abrangidos pela Garantia FEDS

mdash os ciclos de projeto nas instituiccedilotildees financeiras parceiras e na Comissatildeo nem sempre estatildeo sincronizados pelo que eacute possiacutevel ter de esperar ateacute que os projetos alcancem uma etapa intermeacutedia na instituiccedilatildeo parceira antes de prosseshyguirem o que causa atrasos

mdash cinco das sete instituiccedilotildees financeiras entrevistadas levantaram questotildees de capacidade tendo afirmado que a Comisshysatildeo dispunha de muito poucos peritos em mateacuteria bancaacuteria e de contratos Em consequecircncia determinados processos demoraram demasiado tempo especialmente no respeitante aos novos programas de garantia

Algumas questotildees relacionadas com o funcionamento e a gestatildeo do FEDS natildeo se encontram suficientemente refletidas no relatoacuterio de execuccedilatildeo

Criteacuterios

36 O artigo 17 o n o 1 do Regulamento FEDS prevecirc que o relatoacuterio de avaliaccedilatildeo da Comissatildeo deve conter uma avaliaccedilatildeo externa independente da aplicaccedilatildeo do proacuteprio regulamento No relatoacuterio de execuccedilatildeo o proacuteprio documento eacute descrito como tendo por base uma avaliaccedilatildeo externa independente encomendada para fornecer uma visatildeo independente da fase inicial de implementaccedilatildeo do FEDS ( 58 )

37 Muitas das conclusotildees do relatoacuterio de execuccedilatildeo satildeo retiradas do relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa Contudo o Tribunal considera que natildeo se encontram suficientemente refletidas no relatoacuterio de execuccedilatildeo as seguintes questotildees levantadas no relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa que satildeo significativas em termos de avaliaccedilatildeo do funcionamento e gestatildeo iniciais do FEDS

A transparecircncia eacute prejudicada por uma orientaccedilatildeo estrateacutegica informal

38 A estrutura de governaccedilatildeo do FEDS inclui um conselho estrateacutegico Este conselho foi criado laquocom o objetivo de apoiar a Comissatildeo na definiccedilatildeo de orientaccedilotildees estrateacutegicas e de metas globais de investimento assim como de garantir uma cobertura geograacutefica e temaacutetica adequada e diversificada das vertentes de investimentoraquo e para laquoprestar assistecircncia na coordenaccedilatildeo na complementaridade e na coerecircncia globais entre as plataformas regionais de investimento entre os trecircs pilares do PIE entre o PIE e os demais esforccedilos da Uniatildeo no domiacutenio da migraccedilatildeo e da implementaccedilatildeo da Agenda 2030raquo ( 59 )

39 Nos termos do artigo 5 o do Regulamento FEDS o conselho estrateacutegico eacute constituiacutedo por representantes da Comissatildeo e do Alto Representante de todos os Estados-Membros e do BEI sendo copresidido pela Comissatildeo e pelo Alto Representante ( 60 ) Deve reunir-se pelo menos duas vezes por ano e se possiacutevel adotar pareceres por consenso Caso natildeo seja alcanccedilado consenso aplicam-se os direitos de voto conforme definidos no regulamento interno do conselho estrateacutegico As atas e as ordens do dia das reuniotildees do conselho estrateacutegico devem ser tornadas puacuteblicas ( 61 ) O Regulamento FEDS afirma que laquo[d]urante o periacuteodo de implementaccedilatildeo do FEDS o conselho estrateacutegico adota e publica o mais rapidamente possiacutevel linhas de orientaccedilatildeo que definam a forma como deve ser assegurada a conformidade das operaccedilotildees do FEDS com os objetivos e criteacuterios de elegibilidade definidos no artigo 9 o raquo ( 62 ) Estas satildeo em seguida designadas por laquoorientaccedilotildees de elegibilidaderaquo


( 56 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa secccedilatildeo 42 ( 57 ) Estes laquorequisitos horizontaisraquo satildeo um conjunto de obrigaccedilotildees legais a ser cumpridas pelas instituiccedilotildees financeiras Referem-se por

exemplo aos direitos do Tribunal de Contas da Comissatildeo e do Organismo Europeu de Luta Antifraude de aceder agrave informaccedilatildeo detida pelos beneficiaacuterios do orccedilamento da UE a medidas contra o branqueamento de capitais a jurisdiccedilotildees natildeo cooperantes a medidas restritivas da UE a convenccedilotildees internacionais a mecanismos de queixas e a obrigaccedilotildees de informaccedilatildeo publicaccedilatildeo acompanhamento e avaliaccedilatildeo Ver relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa nota de rodapeacute 57

( 58 ) Relatoacuterio de execuccedilatildeo secccedilatildeo 4 ( 59 ) Considerandos 16 e 17 do Regulamento FEDS ( 60 ) Artigo 5 o n o 4 do Regulamento FEDS ( 61 ) Artigo 5 o n o 5 do Regulamento FEDS ( 62 ) Artigo 5 o n o 7 do Regulamento FEDS

40 Embora no relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa se conclua que a estrutura de governaccedilatildeo do FEDS facilita uma gestatildeo e parceria transparentes e cumpre o Regulamento FEDS ( 63 ) eacute assinalado que a julgar pelos conjuntos de atas disponiacuteveis apenas tinha sido realizada uma reuniatildeo por ano ( 64 )

41 No decurso do seu trabalho o Tribunal observou que a adoccedilatildeo de orientaccedilotildees de elegibilidade natildeo foi mencionada em nenhuma das atas das reuniotildees do conselho estrateacutegico ( 65 ) Quando questionado acerca destas orientaccedilotildees o pessoal da Comissatildeo remeteu o Tribunal para os seguintes documentos de referecircncia

mdash guia para o Plano de Investimento Externo

mdash orientaccedilotildees estrateacutegicas tal como apresentadas e debatidas na primeira reuniatildeo do conselho estrateacutegico

mdash apresentaccedilatildeo e adoccedilatildeo de aacutereas para as vertentes de investimento na primeira reuniatildeo do conselho estrateacutegico

mdash orientaccedilotildees relativas ao risco da Garantia FEDS apresentadas ao primeiro conselho de administraccedilatildeo operacional com um parecer escrito do BEI em conformidade com o artigo 9 o n o 4 do Regulamento FEDS

mdash decisatildeo sobre vertentes de investimento

mdash atas do conselho de administraccedilatildeo operacional

Embora alguns destes documentos forneccedilam de facto alguns elementos de orientaccedilatildeo para assegurar que as operaccedilotildees do FEDS estatildeo em conformidade com os objetivos e criteacuterios de elegibilidade estabelecidos no artigo 9 o do Regulamento FEDS natildeo eacute claro com base nas atas das reuniotildees do conselho estrateacutegico se algum deles foi formalmente adotado Aleacutem disso vaacuterios natildeo foram publicados

A carteira de programas atual natildeo reflete a intenccedilatildeo de assegurar uma cobertura temaacutetica diversificada

42 O conselho estrateacutegico do FEDS laquotambeacutem apoia a Comissatildeo na definiccedilatildeo de metas globais de investimento relativamente agrave utilizaccedilatildeo da Garantia FEDS e supervisiona a existecircncia de uma cobertura geograacutefica e temaacutetica diversishyficada e adequada agraves vertentes de investimento dando especial atenccedilatildeo aos paiacuteses identificados como paiacuteses que vivem numa situaccedilatildeo de fragilidade ou de conflito aos PMD [Paiacuteses Menos Desenvolvidos] e aos paiacuteses pobres altamente endividadosraquo ( 66 )

43 O relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa indica que a carteira de programas apoiados pelo FEDS incidiu sobre um nuacutemero limitado de setores e de ODS No exemplo particular da plataforma de investimento para Aacutefrica quase 80 das dotaccedilotildees de subvenccedilotildees combinadas na Aacutefrica Subsariana destinaram-se a projetos de infraestruturas enquanto apenas pequenos montantes foram afetados a outros setores tais como o desenvolvimento do setor privado as tecnologias de informaccedilatildeo e comunicaccedilatildeo a agricultura a silvicultura e o desenvolvimento urbano ( 67 ) A avaliaccedilatildeo externa recomenda que a carteira do FEDS seja gerida de modo a dar maior destaque a outros setores dos ODS tais como a digitalizaccedilatildeo as cidades sustentaacuteveis e a agricultura ( 68 )

44 No relatoacuterio de execuccedilatildeo esta recomendaccedilatildeo eacute aceite mas considera-se que ao criar vertentes especiacuteficas para a agricultura a digitalizaccedilatildeo e as cidades sustentaacuteveis no acircmbito da Garantia FEDS a Comissatildeo deu um passo substantivo no sentido de encorajar o investimento nestes domiacutenios Refere-se igualmente o princiacutepio do laquoprimado das poliacuteticasraquo a ser seguido no acircmbito do FEDS+ proposto ( 69 ) ( 70 )

Eacute necessaacuterio desenvolver mais as ferramentas de avaliaccedilatildeo dos riscos para estabelecer o preccedilo das garantias

45 Os instrumentos que podem ser apoiados pela Garantia FEDS tal como enunciados no artigo 10 o n o 1 do Regulamento FEDS tecircm vaacuterios niacuteveis de risco inerente Em particular os empreacutestimos na moeda local e as participaccedilotildees no capital tecircm um risco inerente muito elevado


( 63 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa siacutentese ( 64 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa anexo 2 ( 65 ) O Tribunal consultou as atas publicadas das quatro reuniotildees do conselho estrateacutegico realizadas entre 28 de setembro de 2017 e

22 de janeiro de 2020 ( 66 ) Artigo 5 o n o 2 do Regulamento FEDS ( 67 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa secccedilatildeo 32 ( 68 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa siacutentese recomendaccedilatildeo 3 ( 69 ) Relatoacuterio de execuccedilatildeo conclusotildees e recomendaccedilotildees ( 70 ) Para mais informaccedilotildees acerca do FEDS+ ver nota de rodapeacute 13

46 No seu relatoacuterio anual relativo ao exerciacutecio de 2017 o Tribunal salientou que ao contraacuterio do FEIE em que o BEI eacute efetivamente o uacutenico intermediaacuterio o FEDS permite que outras organizaccedilotildees internacionais e organismos do setor privado transmitam os benefiacutecios da Garantia da UE e acabem por a executar Ateacute ao momento o FEDS representa assim o exemplo mais generalizado em termos de leque de parceiros da delegaccedilatildeo de poderes para assumir compromissos em nome do orccedilamento da UE ( 71 )

47 No relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa observa-se que as primeiras avaliaccedilotildees dos riscos dos programas de investimento propostos utilizavam dados que indiciavam um risco elevado e por conseguinte um preccedilo de garantia elevado a pagar pelas instituiccedilotildees financeiras agrave Comissatildeo O relatoacuterio recomenda que se reveja a seleccedilatildeo da base de dados utilizada para a avaliaccedilatildeo dos riscos ( 72 )

48 O relatoacuterio de execuccedilatildeo informa que no que diz respeito agrave seleccedilatildeo da base de dados para a avaliaccedilatildeo dos riscos a Comissatildeo em cooperaccedilatildeo com peritos estaacute a desenvolver software especiacutefico que ajude a criar modelos de risco no acircmbito da garantia FEDS+ que tenham em conta os desafios especiacuteficos nos paiacuteses em desenvolvimento e em transiccedilatildeo e que se apoiem na base de dados sobre riscos dos mercados emergentes globais ( 73 )

49 Tendo em conta que jaacute foram celebrados vaacuterios acordos de garantia com instituiccedilotildees financeiras (ver ponto 31) o Tribunal considera que a obtenccedilatildeo de instrumentos meacutetodos e conhecimentos especializados soacutelidos de avaliaccedilatildeo dos riscos eacute uma questatildeo de importacircncia criacutetica

CONSIDERACcedilOtildeES ADICIONAIS SOBRE O QUADRO DE ACOMPANHAMENTO E AVALIACcedilAtildeO DO FEDS

Criteacuterios

50 De acordo com os princiacutepios de laquolegislar melhorraquo ( 74 ) a Comissatildeo estaacute empenhada em avaliar rigorosamente o impacto da legislaccedilatildeo em curso incluindo as alteraccedilotildees substanciais introduzidas durante o processo legislativo por forma a que as decisotildees poliacuteticas sejam bem informadas e fundamentadas ( 75 ) Para o efeito a Comissatildeo comprometeu-se igualmente a realizar avaliaccedilotildees de impacto das suas iniciativas legislativas e natildeo legislativas atos delegados e medidas de execuccedilatildeo que sejam suscetiacuteveis de terem um importante impacto econoacutemico ambiental ou social Em especial as iniciativas constantes do programa de trabalho da Comissatildeo ou da declaraccedilatildeo conjunta devem ser acompanhadas de uma avaliaccedilatildeo de impacto ( 76 ) Foram estabelecidas algumas exceccedilotildees a esta regra nas orientaccedilotildees da Comissatildeo para legislar melhor designadamente casos em que existe um imperativo poliacutetico para avanccedilar rapidamente ou uma emershygecircncia que requer uma resposta raacutepida ( 77 )

51 As avaliaccedilotildees devem ter em consideraccedilatildeo todos os impactos econoacutemicos sociais e ambientais significativos das intervenccedilotildees da UE (com especial destaque para os que tiverem sido assinalados em anteriores avaliaccedilotildees de impacto) ( 78 )

52 No seu documento de anaacutelise n o 22020 o Tribunal considerou que a Comissatildeo deveria reduzir o nuacutemero de exceccedilotildees agraves regras gerais sobre a necessidade de consultas puacuteblicas avaliaccedilotildees de impacto e avaliaccedilotildees ex post ( 79 )

53 No seu relatoacuterio especial 212015 o Tribunal defendeu que para assegurar a credibilidade da ajuda ao desenvolshyvimento em especial no que se refere aos instrumentos utilizados aos meacutetodos de prestaccedilatildeo de ajuda e aos fundos em causa eacute fundamental conseguir demonstrar os resultados alcanccedilados com esse apoio ( 80 )


( 71 ) Relatoacuterio Anual do Tribunal de Contas sobre a execuccedilatildeo do orccedilamento relativo ao exerciacutecio de 2017 acompanhado das respostas das instituiccedilotildees ponto 241 (JO C 357 de 4102018 p 1)

( 72 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa secccedilatildeo 43 ( 73 ) Relatoacuterio de execuccedilatildeo secccedilatildeo 6 ( 74 ) Comunicaccedilatildeo da Comissatildeo ao Parlamento Europeu ao Conselho ao Comiteacute Econoacutemico e Social Europeu e ao Comiteacute das Regiotildees

laquoLegislar melhor para obter melhores resultados ndash agenda da UEraquo [COM(2015) 215 final de 1952015] ( 75 ) Comunicado de imprensa da Comissatildeo sobre o programa laquoLegislar Melhorraquo Reforccedilar a transparecircncia e o controlo para legislar

melhor a niacutevel da UE 19 de maio de 2015 ( 76 ) Acordo Interinstitucional entre o Parlamento Europeu o Conselho da Uniatildeo Europeia e a Comissatildeo Europeia sobre legislar melhor

de 13 de abril de 2016 (JO L 123 de 1252016 p 1) ( 77 ) Legislar melhor orientaccedilotildees e ferramentas ver Better regulation guidelines ndash Better regulation in the Commission capiacutetulo I caixa 1 ( 78 ) Legislar melhor orientaccedilotildees e ferramentas ver Guidelines on evaluation (including fitness checks) capiacutetulo VI caixa Key requirements ( 79 ) Documento de anaacutelise n o 22020 laquoO processo legislativo na Uniatildeo Europeia apoacutes quase 20 anos a ldquoLegislar Melhorrdquoraquo ponto 9 ( 80 ) Relatoacuterio Especial 212015 laquoExame dos riscos associados a uma abordagem orientada para os resultados das accedilotildees da Uniatildeo

Europeia para o desenvolvimento e a cooperaccedilatildeoraquo ponto 4 (JO C 428 de 19122015 p 9)

A proposta de criaccedilatildeo do FEDS natildeo foi acompanhada de uma avaliaccedilatildeo de impacto

54 Embora o Plano de Investimento Externo incluindo o FEDS tenha figurado na declaraccedilatildeo comum sobre as prioridades legislativas da UE para 2017 ( 81 ) a proposta de regulamento da Comissatildeo relativa ao FEDS natildeo foi acompashynhada de uma avaliaccedilatildeo de impacto completa ( 82 ) De acordo com o pessoal da Comissatildeo esta foi uma exceccedilatildeo justificada pelo forte imperativo poliacutetico de avanccedilar rapidamente com o FEDS em resposta agrave crise migratoacuteria

55 De acordo com as orientaccedilotildees da Comissatildeo para legislar melhor as avaliaccedilotildees devem ter em consideraccedilatildeo todos os impactos econoacutemicos sociais e ambientais significativos das intervenccedilotildees da UE com especial destaque para os que tiverem sido assinalados em anteriores avaliaccedilotildees de impacto O Tribunal considera que a falta de uma avaliaccedilatildeo de impacto do Regulamento FEDS reforccedila a necessidade de uma avaliaccedilatildeo completa do FEDS ( 83 )

A utilizaccedilatildeo e o funcionamento do Fundo de Garantia FEDS ainda natildeo foram avaliados

56 O artigo 17 o n o 2 do Regulamento FEDS exige que ateacute 31 de dezembro de 2019 e seguidamente de trecircs em trecircs anos a Comissatildeo avalie a utilizaccedilatildeo e o funcionamento do Fundo de Garantia FEDS Ateacute agrave data natildeo foi efetuada qualquer avaliaccedilatildeo deste tipo

57 Quando questionado pelo Tribunal acerca da referida avaliaccedilatildeo o pessoal da Comissatildeo remeteu para o relatoacuterio de execuccedilatildeo o relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa um relatoacuterio da Comissatildeo sobre a gestatildeo do Fundo de Garantia do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentaacutevel ( 84 ) e uma comunicaccedilatildeo da Comissatildeo relativa agrave identidade do gestor de ativos para o fundo comum de provisionamento em conformidade com o artigo 212 o do Regulamento Financeiro 20181046 ( 85 ) No entanto nenhum destes documentos apresenta uma avaliaccedilatildeo da utilizaccedilatildeo e do funcionamento do Fundo de Garantia FEDS

mdash O relatoacuterio de execuccedilatildeo natildeo faz referecircncia ao artigo 17 o n o 2 do Regulamento FEDS e natildeo fornece qualquer informaccedilatildeo sobre a utilizaccedilatildeo ou o funcionamento do Fundo de Garantia FEDS

mdash Embora no relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa se conclua que o Fundo de Garantia FEDS cumpre os requisitos do Regulamento FEDS natildeo eacute realizada uma avaliaccedilatildeo mais aprofundada da sua utilizaccedilatildeo ou do seu funcionamento

mdash O relatoacuterio da Comissatildeo sobre a gestatildeo do Fundo de Garantia do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentaacutevel foi publicado em 31 de julho de 2020 Trata-se de um relatoacuterio de gestatildeo destinado a cumprir os requisitos do artigo 16 o n o 3 do Regulamento FEDS

mdash A comunicaccedilatildeo da Comissatildeo relativa agrave identidade do gestor de ativos para o fundo comum de provisionamento em conformidade com o artigo 212 o do Regulamento Financeiro 20181046 natildeo apresenta uma avaliaccedilatildeo da utilizaccedilatildeo ou do funcionamento do Fundo de Garantia FEDS

58 A tiacutetulo exemplificativo na opiniatildeo do Tribunal algumas questotildees deveriam ter sido levantadas em qualquer avaliaccedilatildeo do Fundo de Garantia FEDS mas natildeo satildeo tratadas nos documentos acima enumerados em concreto

mdash a adequaccedilatildeo do niacutevel do financiamento da UE atribuiacutedo ao Fundo de Garantia para cobrir eficientemente as operaccedilotildees garantidas pelo FEDS

mdash a adequaccedilatildeo da taxa alvo do Fundo de Garantia (atualmente fixada em 50 do total das obrigaccedilotildees decorrentes de garantias da UE) no que respeita ao perfil de risco do Fundo

mdash a adequaccedilatildeo do mecanismo de provisionamento do Fundo de Garantia em termos de oportunidade e de relaccedilatildeo custo- -eficaacutecia


( 81 ) Declaraccedilatildeo comum da Comissatildeo Europeia do Conselho e do Parlamento laquoDeclaraccedilatildeo comum sobre as prioridades legislativas da UE para 2017raquo 13 de dezembro de 2016

( 82 ) Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentaacutevel (FEDS) e que institui a Garantia FEDS e o Fundo de Garantia FEDS [COM(2016) 586 final de 1492016]

( 83 ) Legislar melhor orientaccedilotildees e ferramentas ver Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements capiacutetulo VI caixa Key requirements

( 84 ) Relatoacuterio da Comissatildeo ao Parlamento Europeu ao Conselho e ao Tribunal de Contas sobre a gestatildeo do Fundo de Garantia do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentaacutevel [COM(2020) 346 final de 3172020]

( 85 ) Comunicaccedilatildeo da Comissatildeo ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativa agrave identidade do gestor de ativos para o fundo comum de provisionamento em conformidade com o artigo 212 o do Regulamento Financeiro 20181046 [COM(2020) 130 final de 2532020]

Insuficiecircncias no quadro de resultados

59 O quadro da UE para a cooperaccedilatildeo internacional e o desenvolvimento baseado em resultados lanccedilado em 2015 e revisto em 2018 eacute um instrumento da Comissatildeo utilizado para recolher e medir os resultados alcanccedilados em relaccedilatildeo aos objetivos estrateacutegicos ( 86 ) Serve nomeadamente como base para comunicar os resultados dos indicadores incluiacutedos nos planos estrateacutegicos e de gestatildeo da Direccedilatildeo-Geral da Cooperaccedilatildeo Internacional e do Desenvolvimento da Comissatildeo ( 87 )

60 No relatoacuterio de execuccedilatildeo conclui-se que embora o quadro de monitorizaccedilatildeo do FEDS esteja alinhado com o quadro de resultados que a UE aplica agrave cooperaccedilatildeo para o desenvolvimento a sua capacidade para produzir dados que podem ser consolidados e agregados deve ser melhorada tendo em conta o seguinte ( 88 )

mdash a metodologia utilizada para o caacutelculo de alguns dos indicadores propostos ainda natildeo foi definida

mdash os principais indicadores setoriais natildeo satildeo facilmente comparaacuteveis e acrescentam pouco valor

mdash as divergecircncias entre as necessidades de comunicaccedilatildeo de informaccedilotildees da Comissatildeo e os sistemas e a abordagem das instituiccedilotildees financeiras em mateacuteria de monitorizaccedilatildeo aumentam os custos e incentivam um enfoque mais restrito nos pontos comuns (indicadores semelhantes ou comparaacuteveis)

61 Aleacutem disso o relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa indica que o FEDS poderaacute natildeo ser capaz de acompanhar o desempeshynho em relaccedilatildeo aos indicadores de geacutenero e outros indicadores transversais devido a limitaccedilotildees no quadro de acompashynhamento ( 89 )

62 No seu Relatoacuterio Especial 212015 o Tribunal observou que a falta de harmonizaccedilatildeo entre os instrumentos de prestaccedilatildeo da ajuda os quadros dos resultados e as estruturas de prestaccedilatildeo de contas dos parceiros para o desenvolvimento pode provocar ineficiecircncias e lacunas na prestaccedilatildeo de contas ( 90 ) O Tribunal considera que este risco eacute ainda maior no caso do FEDS em que a capacidade da Comissatildeo para prestar contas pela utilizaccedilatildeo dos fundos da UE dependeraacute sobretudo dos dados e relatoacuterios fornecidos pelas instituiccedilotildees financeiras e pelos seus parceiros do setor privado

CONCLUSOtildeES

63 O relatoacuterio de execuccedilatildeo natildeo cumpre alguns requisitos baacutesicos do artigo 17 o n o 1 do Regulamento FEDS Natildeo eacute o resultado de uma avaliaccedilatildeo mas sim de uma apreciaccedilatildeo limitada do funcionamento inicial do FEDS da sua gestatildeo e da sua contribuiccedilatildeo efetiva para a finalidade e os objetivos do Regulamento FEDS Eacute ainda necessaacuterio proceder a uma revisatildeo dos procedimentos operacionais do FEDS O relatoacuterio de execuccedilatildeo foi apresentado oito meses apoacutes o final do periacuteodo abrangido pela avaliaccedilatildeo externa e cinco meses apoacutes o prazo estabelecido no Regulamento FEDS para a avaliaccedilatildeo da Comissatildeo

64 O valor de alavancagem apresentado no relatoacuterio de execuccedilatildeo como indicador da capacidade do FEDS para mobilizar investimentos adicionais natildeo eacute suficientemente fiaacutevel podendo ser sobrestimado O relatoacuterio de execuccedilatildeo natildeo fornece qualquer informaccedilatildeo especiacutefica sobre o desempenho do FEDS em mateacuteria de mobilizaccedilatildeo de financiamento do setor privado ou de oferta de produtos inovadores e as suas conclusotildees sobre a adicionalidade natildeo financeira baseiam- -se em previsotildees

65 O FEDS encontra-se numa fase demasiado precoce de execuccedilatildeo para que se possa avaliar com precisatildeo a sua eventual contribuiccedilatildeo para a concretizaccedilatildeo dos ODS O relatoacuterio de execuccedilatildeo natildeo fornece qualquer informaccedilatildeo sobre a forma como o FEDS visa investimentos em setores que promovem a atenuaccedilatildeo e adaptaccedilatildeo aos efeitos das alteraccedilotildees climaacuteticas Tambeacutem natildeo apresenta informaccedilotildees sobre o progresso na concretizaccedilatildeo da meta estabelecida para a proporccedilatildeo miacutenima de financiamento da Garantia FEDS dedicada agrave accedilatildeo climaacutetica agraves energias renovaacuteveis e agrave eficiecircncia de recursos

66 Embora avalie positivamente a rapidez de execuccedilatildeo do FEDS o relatoacuterio de execuccedilatildeo natildeo reconhece nem explica as discrepacircncias entre as disposiccedilotildees regulamentares e o ritmo real de execuccedilatildeo

67 Algumas questotildees levantadas pelo conteuacutedo do relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa que satildeo significativas em termos de avaliaccedilatildeo do funcionamento e gestatildeo iniciais do FEDS natildeo se encontram suficientemente refletidas no relatoacuterio de execuccedilatildeo Estas questotildees dizem respeito em particular ao funcionamento do conselho estrateacutegico agrave luz dos requisitos do Regulamento FEDS agrave coerecircncia entre a atual carteira de programas e a intenccedilatildeo de assegurar uma cobertura temaacutetica diversificada e agrave necessidade de obter instrumentos meacutetodos e conhecimentos especializados soacutelidos de avaliaccedilatildeo dos riscos para estabelecer o preccedilo das garantias


( 86 ) Documento de trabalho dos serviccedilos da Comissatildeo A Revised EU International Cooperation and Development Results Framework in line with the Sustainable Development Goals of the 2030 Agenda for Sustainable Development and the New European Consensus on Development [SWD(2018) 444 de 11102018] secccedilatildeo 2

( 87 ) Idem introduccedilatildeo ( 88 ) Relatoacuterio de execuccedilatildeo secccedilatildeo 53 ( 89 ) Relatoacuterio de avaliaccedilatildeo externa siacutentese ( 90 ) Relatoacuterio Especial 212015 ponto 80

68 Aleacutem de uma avaliaccedilatildeo do funcionamento inicial do FEDS da sua gestatildeo e da sua eficaacutecia o quadro de acompanhamento e avaliaccedilatildeo do Fundo carece de alguns elementos fundamentais Em especial o Regulamento FEDS natildeo foi sujeito a uma avaliaccedilatildeo de impacto falta ainda uma avaliaccedilatildeo do Fundo de Garantia FEDS e como reconhecido no relatoacuterio de execuccedilatildeo eacute necessaacuterio melhorar o quadro de resultados do FEDS

O presente parecer foi adotado mediante procedimento extraordinaacuterio pela Cacircmara III presishydida por Bettina JAKOBSEN membro do Tribunal de Contas no Luxemburgo em 3 de setembro de 2020

Pelo Tribunal de Contas Klaus-Heiner LEHNE

Presidente


Parecer n o 72020 (nos termos do artigo 287 o n o 4 do TFUE) que acompanha o relatoacuterio da Comissatildeo relativo agrave execuccedilatildeo do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentaacutevel [COM(2020) 224 final] (2020C 35301)

O FEDS encontra-se numa fase precoce de execuccedilatildeo pelo que natildeo eacute posshysiacutevel avaliar a sua contribuiccedilatildeo para a concretizaccedilatildeo dos ODS ou para dar resposta agraves causas profundas da migraccedilatildeo 27-32 8

O relatoacuterio de execuccedilatildeo natildeo explica as discrepacircncias entre os prazos do Regulamento FEDS e o ritmo real de execuccedilatildeo 33-35 8

Algumas questotildees relacionadas com o funcionamento e a gestatildeo do FEDS natildeo se encontram suficientemente refletidas no relatoacuterio de execuccedilatildeo 36-49 9


A transparecircncia eacute prejudicada por uma orientaccedilatildeo estrateacutegica informal 38-41 9

A carteira de programas atual natildeo reflete a intenccedilatildeo de assegurar uma cobertura temaacutetica diversificada 42-44 10

Eacute necessaacuterio desenvolver mais as ferramentas de avaliaccedilatildeo dos riscos para estabelecer o preccedilo das garantias 45-49 10

Consideraccedilotildees adicionais sobre o quadro de acompanhamento e avaliaccedilatildeo do FEDS 50-62 11


A proposta de criaccedilatildeo do FEDS natildeo foi acompanhada de uma avaliaccedilatildeo de impacto 54-55 12

A utilizaccedilatildeo e o funcionamento do Fundo de Garantia FEDS ainda natildeo foram avaliados 56-58 12

Insuficiecircncias no quadro de resultados 59-62 13

Conclusotildees 63-68 13














Parecer do Tribunal









2020 ponto A31


Criteacuterios

























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CONCLUSOtildeES












Presidente















Parecer do Tribunal









2020 ponto A31


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CONCLUSOtildeES












Presidente




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CONCLUSOtildeES












Presidente









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CONCLUSOtildeES












Presidente
















































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CONCLUSOtildeES












Presidente


























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CONCLUSOtildeES












Presidente































CONCLUSOtildeES












Presidente






Presidente



parecer nº 07/2020€¦ · 12, rue alcide de gasperi – l-1615 luxemburgo t +352 4398 – 1 e...

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