NEMZET ÉS BIZTONSÁG 2011. NOVEMBER

Az európai hidegháborús szembenállása múlt század nyolcvanas éveinek végénmegszûnõben volt. A kelet-európai politi-kai átrendezõdéssel, a német újraegyesí-téssel és a Szovjetunió felbomlásával egyidõben kidolgozott és hatályba lépett CFE-szerzõdés is jelezte a biztonságpolitikaikörnyezet dinamikus változását, egy új eu-rópai biztonsági rendszer formálódását. Aszerzõdés és történetének elsõ évtizedeátmeneti korszakot tár elénk, tükrözi a hi-degháború utáni nemzetközi rendszer ki-alakulását. Átalakulóban lévõ Európa kö-tötte a szerzõdést 1990 novemberében.Két- és többoldalú katonai szerzõdések ésmegállapodások is elõkészítették a jelen-tõs változásokat: a katonai bizalom- és biz-tonságerõsítõ intézkedésekrõl szóló stock-holmi dokumentum és a közepes hatótá-volságú nukleáris erõkrõl szóló INF-szerzõdés alapozta meg a kísérleti atom-robbantásokat szabályozó küszöbszerzõ-dés hatálybalépését, a stratégiai támadófegyverek csökkentésérõl szóló START-

szerzõdéseket, a katonai bizalom- és biz-tonságerõsítés fejlesztését jelentõ bécsidokumentumokat, a Nyitott égbolt szerzõ-dést és a vegyifegyver-tilalmi konvenciót.

Tárgyalások a tömbszembenállás idején

Az európai hagyományos fegyveres erõk-rõl szóló tárgyalások az Európai Biztonsá-gi és Együttmûködési Értekezlet, késõbbSzervezet keretében, illetve ahhoz kap-csolódóan folytak. A helsinki folyamat a ke-let–nyugati párbeszéd jegyében indult be1973 júliusában azzal a céllal, hogy min-den részt vevõ államra érvényes elveket ésnormákat dolgozzon ki. A folyamat elsõ je-lentõs eredménye a helsinki záróokmányaláírása volt 1975 augusztusában, amely-ben a részt vevõ államok a katonai bizton-ság növelése érdekében elfogadták a bi-zalomerõsítõ intézkedések koncepcióját.Az intézkedések legfõbb célja a katonai

52

Osvát Szabolcs

Az európai hagyományos fegyverzet-ellenõrzés fénykora

A tanulmány diplomáciatörténeti áttekintést ad a fegyverzet-ellenõrzésirendszer hidegháborús elõzményeirõl és felfutásának idõszakáról,melyben röviden ismerteti a CFE-szerzõdés céljait és legfõbb rendelke-zéseit. Közép- és Kelet-Európa demokratikus átalakulása, a tömbszem-benállás megszûnése, a NATO közép-európai bõvítése és a kaukázusikonfliktusok is megjelennek az eseménydús történetben. Az írás a CFE-szerzõdésnek arról a dinamikus évtizedérõl ad képet, amikor a CFE ve-zetõ biztonságpolitikai témának számított, és elõkelõ helyet foglalt el anemzetközi tárgyalások napirendjén. A szerzõdés története a hanyatlásévtizedével válik teljessé, amelynek összefoglalása a következõ szám-ban jelenik meg.

VÉDELEMPOLITIKA

képességek és szándékok jobb megisme-rése, átláthatóbbá tétele volt. Az elképze-lés lényegét az jelentette, hogy a katonaiképességek és szándékok kölcsönös is-merete megteremti a bizalom légkörét anemzetközi kapcsolatokban, és ezzel biz-tonsági erõforrásokat szabadít fel. A hetve-nes évek közepén több fegyver volt Euró-pában, mint a világ bármely más részén,és a két szuperhatalom jelentõs erõket ál-lomásoztatott Közép-Európában. A ke-let–nyugati megosztottság légkörében afelek merev álláspontokat alakítottak ki,ezért a záróokmányban rögzített elsõ in-tézkedés tartalma meglehetõsen szerénymaradt: 21 napos elõzetes bejelentési kö-telezettséget írt elõ a 25 ezer fõt meghala-dó hadgyakorlatok esetében. Ezen felülösztönözte a kisebb méretû gyakorlatok ésa jelentõsebb csapatmozgások éves táb-lázaton történõ önkéntes bejelentését. Azelsõ lépést további tárgyalások követték,amelyek késõbb sikerre vitték a bizalom-erõsítõ intézkedések ügyét.

A NATO és a Varsói Szerzõdés (VSZ)tagállamai között folytatott haderõ-csök-kentési tárgyalások viszont semmilyenkézzelfogható eredményt nem hoztak.Alapvetõ elvi kérdésekrõl sem sikerültmegállapodásra jutni az 1973-ban meg-kezdett és megszakításokkal tizenhét évenát tartó tárgyalásokon. A NATO a katonailétszám csökkentését szorgalmazta, a VSZa katonai létszám és a fegyverzet együttescsökkentését javasolta. A NATO abban lát-ta a tárgyalások célját, hogy szakaszos éseltérõ mértékû csökkentések eredménye-ként számszerû egyenlõség jöjjön létre akét szövetségi rendszer között. A VSZ azo-nos mennyiségek csökkentését javasolta,hogy megõrizze hagyományos fegyvereserõinek túlsúlyát. A felek arról sem tudtakmegállapodni, hogy szövetségi vagy nem-zeti szinten hajtsák-e végre a csökkenté-

seket. További gondot jelentett, hogy a lét-szám csökkentésének ellenõrzésére nemállt rendelkezésre megbízható módszer.Tárgyalási eredmények helyett mindkétszövetségi rendszer korszerûsítette ha-gyományos fegyverzeteit, és fenntartottaazok harckészültségi szintjét. A hideghá-borús választóvonal mentén hatalmas éskorszerû hadseregek álltak szemben egy-mással.

Az EBEÉ-folyamat madridi fordulójábancsaknem hároméves elõkészítõ munkaeredményeként 1983 szeptemberében el-fogadott mandátum arra szólította fel arészt vevõ államokat, hogy a bizalomerõsí-tõ intézkedések mellett új leszerelési szer-zõdésekrõl is folytassanak tárgyalásokat.A madridi utótalálkozó fogadta el az Atlan-ti-óceántól az Urálig terjedõ politikai Euró-pa-fogalmat. Ez a földrajzi meghatározásazt jelentette, hogy a továbbiakban min-den szerzõdés és megállapodás a Szov-jetunió vonatkozó területein található fegy-veres erõkre is érvényes volt. Három évvelkésõbb, 1986 szeptemberében Stock-holmban új bizalom- és biztonságerõsítõintézkedéseket fogadtak el. Ezek az intéz-kedések a 13 ezer fõt meghaladó hadgya-korlatok elõzetes bejelentését írták elõ, éslehetõvé tették a bizonyos nagyságotmeghaladó katonai tevékenységek ellen-õrzését. A stockholmi dokumentum volt azelsõ multilaterális egyezmény, melyben aSzovjetunió hozzájárult, hogy egy katonaimegállapodás keretében helyszíni ellenõr-zéseket fogadjon saját területén.

A stockholmi siker formálódása közbena Szovjetunió jelezte szándékát az európaihagyományos és nukleáris fegyverekcsökkentésérõl folyó tárgyalások felgyorsí-tására. Elõdeivel szemben Gorbacsov fõ-titkár elfogadta, hogy a Szovjetunió hagyo-mányos fegyverek terén meglévõ számbe-li fölénye biztonsági kihívást jelent a NATO

53

NEMZET ÉS BIZTONSÁG 2011. NOVEMBER

számára. Magáévá tette azt az elvet, hogyminden összeurópai fegyverzetkorlátozásiszerzõdés esetében a nagyobb erõkkelrendelkezõ félnek arányosan nagyobbrészt kell vállalnia a csökkentésekbõl.A VSZ-tagállamok is elfogadták az új szov-jet megközelítést, és ezzel alapvetõenmegváltoztak az európai fegyverzetkorlá-tozási tárgyalások körülményei. A VSZ új-szerû kezdeményezései nyomán a NATO-nbelül magas szintû munkacsoportot hoztaklétre 1986 májusában, hogy szövetségi ja-vaslatot dolgozzon ki a hagyományosfegyveres erõkrõl szóló szerzõdés tárgya-lására. A munkacsoport ajánlásai nyománaz Észak-atlanti Tanács 1986 decemberé-ben a hetvenes évek óta meglévõ, két szá-lon futó tárgyalások folytatását javasolta:az EBEÉ-közösség részt vevõ államai aszéles körû és nagyobb átláthatóságotbiztosító bizalom- és biztonságerõsítõ in-tézkedésekre összpontosítsák figyelmü-ket, a NATO és a VSZ tagállamai pedig tár-gyaljanak az európai hagyományos fegy-veres erõk szakaszos csökkentésérõl és arájuk vonatkozó stabilizációs intézkedé-sekrõl. Minden érintett állam egyetértett apárhuzamos tárgyalások folytatásával.

Néhány héttel késõbb, 1987 februárjánakközepén a NATO tizenhat és a VSZ hét tag-államának képviselõi Bécsben találkoztak,hogy kidolgozzák a hagyományos fegyve-res erõkrõl szóló szerzõdés tárgyalásiirányelveit. A szövetségi rendszerek közöttiés – nem elhanyagolható módon a szövet-ségeken belüli – majd’ két évig tartó, fá-rasztó technikai viták után 1989. január 14-re készült el az európai hagyományos fegy-veres erõkrõl szóló tárgyalások mandátu-ma. A mandátum rögzítette a CFE-szerzõ-dés tárgyalási alapelveit. Közéjük tartozott,hogy a szerzõdésnek csökkentenie kell aváratlan támadás lehetõségét, illetve megkell akadályoznia, hogy a részes államok

vagy államcsoportok nagyarányú, megle-petésszerû támadás indításához szüksé-ges katonai képességekkel rendelkezze-nek. Jelentõsen és aszimmetrikusan csök-kentenie kellett a támadó fegyverzetet,hogy ennek eredményeként egyensúly ala-kuljon ki a két szövetségi rendszer között.Mindezt átfogó és hatékony verifikációsrendszerrel kellett kiegészítenie.

A NATO és a VSZ tagállamai hideghábo-rús tárgyalási struktúrában, államcsopor-tokat alkotva ültek tárgyalóasztalhoz.Az egyes országoknak kétségtelenül vol-tak szövetségeseikkel közös céljaik és el-képzeléseik, a tárgyalásokon mégis füg-getlen és szuverén módon vettek részt.Végsõ soron a végrehajtást tekintve az ak-kor még tárgyalás alatt álló szerzõdésbenrögzített jogok és kötelezettségek is az alá-író államokra vonatkoznak. Más kérdés,hogy ezek a jogok és kötelezettségek cso-portlogikára épülnek. A franciák javasoltákazt az ügyes megoldást a blokkszemléletelfogadhatóvá tételére, hogy a hivatalosszöveg se a NATO-t, se a VSZ-t ne említse,hanem a részes államok csoportja kifeje-zés utaljon a szövetségi rendszerekre. Eza késõbb sokat vitatott megoldás tette atárgyalások idején lehetõvé, hogy a gyen-gülõben lévõ csoportszerkezet a szerzõ-dés integráns részévé váljon, ugyanakkora részes államok feleljenek a rendelkezé-sek végrehajtásáért. Ez a belsõ ellentmon-dás a Közép- és Kelet-Európában néhányév alatt lezajlott átalakulás után is bennemaradt a szerzõdésben.

Európa keleti felének demokratikus át-alakulása, a szovjet csapatkivonás, a né-met újraegyesítés mind-mind kihatott a tár-gyalásokra. A német újraegyesítés már-már a németkérdés árnyát borította a szer-zõdésre. Az egyesített Németország jelen-tõs és korszerû haderõvel rendelkezett, alegnagyobbal a két szövetségi rendszer

54

VÉDELEMPOLITIKA

érintkezése miatt kulcsfontosságú Közép-Európában. A német kormány az aggodal-mak eloszlatására vállalta az egyesített or-szág fegyveres erõinek jelentõs csökken-tését. Külön nyilatkozatot tett a szerzõdésaláírása elõtt, amelyben kötelezettségetvállalt fegyveres erõi létszámának 370ezer fõre történõ csökkentésére a hatály-balépéstõl számított négy éven belül.A nyilatkozat a többi tárgyaló felet is ösztö-nözte a hagyományos fegyveres erõk lét-számának csökkentésére. A létszámrólfolytatott tárgyalások jóval a szerzõdésaláírása után értek véget, de az 1992. júli-usi hatálybalépésre elkészült a létszám-korlátozásokat rögzítõ külön dokumentum,a CFE 1A, mely tartalmára, számon kérhe-tõségére nézve sokkal inkább bizalom- ésbiztonságerõsítõ intézkedés, mint fegyver-zetkorlátozási megállapodás.

Gorbacsov fõtitkár 1988 decemberébenaz ENSZ-ben egyoldalú bejelentést tett hatszovjet harckocsi-hadosztály, mintegy50 ezer fõ kivonásáról Közép-Európából.A szovjet katonai kivonulás egybeesett aközép- és kelet-európai demokratikus át-alakulás kezdetével, és jelentõsen gyengí-tette a VSZ rendszerét. A magyar ország-gyûlés 1990 júniusában, öt hónappal aszerzõdés aláírása elõtt egyhangúan kez-deményezte az ország kilépését a VSZ-bõl.A VSZ felbomlásának árnya szintén ve-szélybe sodorta a szerzõdést, amelynekkorlátozási szerkezete a csoportelvre épült.A szerzõdés azonban megmaradt, mert aVSZ tagállamai nem akarták, hogy szövet-ségi rendszerük felbomlása borítsa a CFE-tárgyalások eredményeit, ezért az érintettállamok 1990 folyamán továbbra is állam-csoportjuk tagjaiként vettek részt a tárgya-lásokon, bár számítottak a VSZ hamarosanbekövetkezõ megszûnésére. A VSZ tagál-lamai nemzeti álláspontjukat képviselték,de a szerzõdés szövegében elfogadták a

korlátozások tömbszemléletet idézõ nyel-vezetét. Egyikük sem kívánta a legcseké-lyebb mértékben sem megzavarni a szov-jet kivonulást Közép-Európából. Ez a meg-fontolt politika tette lehetõvé, hogy a korlá-tozási szerkezet megmaradjon, miközbena VSZ napjai meg voltak számlálva.

A huszonkét részes állam vezetõi a pári-zsi EBEÉ-csúcstalálkozón, 1990. novem-ber 19-én írták alá a CFE-szerzõdést. A kö-vetkezõ napon a teljes EBEÉ-közösség ál-lam- és kormányfõi ellátták kézjegyükkel aPárizsi Chartát, és ezzel elkötelezték ma-gukat egy összeurópai biztonsági struktúramegteremtése mellett, amelynek legfonto-sabb eleme a CFE-szerzõdés lett. A csúcs-találkozó komoly eredményeket ért el a hi-degháború utáni európai átalakulás terén.

A szerzõdés dióhéjban

A tömbszembenállás jegyében kidolgozottszerzõdés a korábbinál alacsonyabb szin-ten teremtette meg az európai hagyomá-nyos fegyveres erõk egyensúlyát, és fel-számolta a stabilitást veszélyeztetõ egyen-lõtlenségeket, valamint a váratlan és nagy-arányú támadó hadmûveletek indításánaklehetõségét. Öt fegyverzeti kategóriában –harckocsik, páncélozott harcjármûvek, tü-zérségi eszközök, harci repülõgépek és tá-madó helikopterek esetében – rögzítette akét katonai szövetségi rendszer által az al-kalmazási övezeten belül birtokolható, tá-madó hadmûveletekre alkalmas hagyomá-nyos fegyverzet mennyiségét. Az alkalma-zási övezetet kívülrõl befelé haladva to-vábbi részövezetekre osztotta fel, és különrendelkezéseket fogalmazott meg az észa-ki és déli perifériára, az úgynevezettszárnyövezetre. A területi egységeken be-lül szabályozta a harckocsik, a páncélozottharcjármûvek és a tüzérségi eszközök

55

NEMZET ÉS BIZTONSÁG 2011. NOVEMBER56

A CFE-szerzõdés szerinti zónák és korlátozások

A CFE-szerzõdés alkalmazási övezete

VÉDELEMPOLITIKA

számát. A zónákon belül meghatározta azaktív egységekben tartható és az ezenfelül raktárakban elhelyezhetõ eszköz-mennyiséget.

A két katonai blokk az elegendõségi elvfigyelembe vételével maga osztotta el atagállamok között az államcsoportra esõmennyiségeket. A VSZ tagállamai az 1990.november 3-án aláírt budapesti megálla-podásban rögzítették az országokra le-bontott maximális szinteket. Magyarországszintjei 835 harckocsi, 1700 páncélozottharcjármû, 840 tüzérségi eszköz, 180 har-ci repülõgép és 108 támadó helikopter let-tek. A nemzeti maximumokat a szerzõdéshatályba lépésétõl, 1992. július 17-tõl szá-mított negyven hónap lejártával kellett elér-ni a százhúsz napos adatérvényesítésialapidõszak és az azt követõ harminchathónapos csökkentési idõszak során. A ré-szes államok döntõ többsége határidõreteljesítette csökkentési kötelezettségeit.

A részes államok köre többször módosult.A német egyesülés még az aláírás elõtt tör-tént. Csehszlovákia szétváláskor a két utód-állam 2 : 1 arányban osztotta el egymás kö-zött a szinteket, és 1993. február 5-én mind-ketten csatlakoztak a rendszerhez. A Szov-jetunió felbomlását követõen a szerzõdésalkalmazási övezetében található utódál-lamok – Azerbajdzsán, Fehéroroszország,Grúzia, Kazahsztán, Moldova, Oroszor-szág, Örményország és Ukrajna – nemzetiszintjeit a taskenti megállapodás rögzítette,és az 1992. június 5-i oslói rendkívüli konfe-rencián váltak a szerzõdés részes államai-vá. A balti államok a szovjet örökség eluta-sításának részeként nem kívántak csatla-kozni a rendszerhez.

A szerzõdés elsõ alkalommal írt elõcsökkentéseket a hagyományos fegyver-zetek terén. Széles körû adatszolgáltatástársult hozzá, amely a fegyverzeti mennyi-ségek mellett kiterjedt a csökkentésekre is.

A helyszíni ellenõrzésekre épülõ verifiká-ciós rendszer elvileg minden változást el-lenõrizhetõvé tett. A részes államok éventemeghatározott számú ellenõrzést hajtottakvégre, illetve fogadtak saját területükön.Gyanú esetén lehetõség nyílt egy kijelöltterület váratlan ellenõrzésére. A szerzõdésrészét képezõ jegyzõkönyvek részletes ésidõrõl idõre frissített leírást adtak a fegy-verzet és harci technika típusairól és acsökkentési eljárásokról. Az információ-cserérõl szóló rendelkezések a fegyvereserõk szervezeti felépítésérõl, annak válto-zásairól, a fegyverzet elhelyezkedésérõl,mennyiségérõl és típusáról, a nem rend-szeresített, de potenciálisan katonai jelen-tõséggel bíró eszközökrõl, új eszközök

57

A szerzõdés kidolgozásakor komoly vitákfolytak az elegendõségi sszabályról. A NATOeredeti elképzelése szerint egyetlen részesállam fegyverzeti szintjei sem haladhattákvolna meg államcsoportja fegyverzeti szintje-inek 60%-át. A Szovjetunió ezzel szembenarra törekedett, hogy a részes államokat be-határoló elegendõségi szint az alkalmazásiövezetben lévõ, korlátozás alá esõ teljes esz-közmennyiség, más szóval mindkét állam-csoport fegyverzeti szintjeinek 40%-a le-gyen. A két javaslat közti számszerû eltérésa teljes alkalmazási övezetre vonatkozóan30%, illetve 40%, államcsoportokra lebontva60%, illetve 80%. A számok mögött érdemesa megfogalmazási különbségre is kitérni.A szovjet elképzelések abból indultak ki,hogy a részes államok csoportváltoztatása-kor – ahogyan az aláírás elõtt az NDK eseté-ben történt – szintjeik az eredeti csoportjuk-ban maradnak, és feloszthatók lesznek ahelyben maradó részes államok között, a be-fogadó államcsoport pedig kigazdálkodja abõvülést. A NATO tíz évvel késõbbi közép-európai bõvülését megelõlegezõ vitát végüla szerzõdés VI. cikkelye úgy zárta le, hogyeszközkategóriákra lebontva számszerûenrögzítette az elegendõségi szabályt. A ren-delkezés gyakorlatilag csak a Szovjetuniótérintette, annak felbomlását követõen egyet-len részes állam sem került soha az elegen-dõségi szintek közelébe.

NEMZET ÉS BIZTONSÁG 2011. NOVEMBER

rendszerbe állításáról és a rendszerben lé-võk kivonásáról írtak elõ adatszolgáltatásikötelezettséget. Az adatszolgáltatási sab-lonok egyszerûek voltak, és az egyre töké-letesedõ számítógépes híradóhálózatongyorsan eljutottak a címzettekhez. Bécs-ben hozták létre a szerzõdés állandó tár-gyalófórumát, az Egyesített KonzultatívCsoportot (EKCS) a végrehajtás során fel-merülõ problémák és a technikai kérdésekmegvitatására. A kilencvenes évek máso-dik felében a CFE-rendszer korszerûsíté-sérõl, adaptációjáról folytatott tárgyalásokis az EKCS-ban zajlottak.

Korszerûsítési igény

A változó biztonságpolitikai környezethezvaló igazítás igénye az aláírás pillanatátólmegjelent. A szerzõdés megkötését anyolcvanas évek második felében beindulógyors és alapvetõ változások tették lehetõ-vé, és azzal a lendülettel el is mentek mel-lette, rögtön idejét múlttá téve számos ren-delkezését. A legnyilvánvalóbb példa aNATO-ra és a VSZ-re épülõ csoportszerke-zet, hiszen a VSZ az 1992-es hatályba lé-péskor már nem is létezett. Változóban volta biztonsági kihívások jellege is. A keleti ésa nyugati szövetségi rendszerek közti glo-bális összecsapás veszélye megszûnt, ablokkparitásra épülõ szerzõdés kezdettanakronizmusnak tûnni. Az egymásba épí-tett zónarendszer nem volt alkalmas az eu-rópai perifériákon jelentkezõ lokális válsá-gok kezelésére, sõt a szigorú szárnykorláto-zások miatt kifejezetten ellentétbe került akilencvenes évek konfliktuskezelési igénye-ivel. Csecsenföld és Abházia jelentette an-nak idején a két legkomolyabb problémát,ahol Oroszország egyértelmûen ellentétbekerült a szerzõdés elõírásaival. Néhány vita-tott technikai rendelkezés – a raktározás in-

tézménye, a belügyi alakulatok eszközei –szintén a korszerûsítés mellett szólt. A ré-szes államok döntõ többsége azonban éve-ken át elutasította az érdemi változtatáso-kat. Az éppen csak beinduló rendszert nemakarták bizonyos rendelkezések újratárgya-lásával veszélyeztetni. A NATO tagállamaiis elégedettek voltak a szerzõdés végrehaj-tásával, az idõ azonban ellenük dolgozott.Hosszabb távon nem zárkózhattak el a kor-szerûsítés elõl, mert elõbb-utóbb CFE-oldalról is konszenzusos megoldást kellettkeresni az egyre határozottabban napirend-re kerülõ közép-európai bõvítésre.

Moszkva az elsõ, 1996-os felülvizsgálatikonferenciára való felkészülés során lehe-tõséget látott arra, hogy a korszerûsítés jel-szavával nehezítse meg a NATO-bõvítést,és megszabaduljon néhány számára hátrá-nyos korlátozástól. A rebus sic stantibusrahivatkozás elfogadhatónak tûnt, nehéz lettvolna vitatni, hogy rövid idõ alatt jelentõsváltozások zajlottak le. Az viszont már rész-rehajlónak tûnt, hogy néhány részes államállamcsoport-váltása értelmezhetetlennétenné a fegyverzet-ellenõrzési rendszert.Kiegészítõ szerzõdést javasoltak, melyet amodernizáció jegyében egy új szerzõdéskidolgozása követett volna.

Az orosz fél az államcsoportok összeté-telének elavulására hivatkozva az alkalma-zási övezet kiterjesztését és a szerzõdés„kinyitását” javasolta az európai országokelõtt. A katonai szövetségi rendszerek köz-ti alacsonyabb szintû erõegyensúly acsökkentések révén megvalósult, a VSZmegszûnésével ugyanakkor túlhaladottávált. A rendszeren kívül esõ országok be-vonása erõsíthette volna a kontinens biz-tonságát. A csatlakozók pótlólagos bizton-sági garanciákat szerezhettek volna: bele-szólhattak volna a szintek meghatározásá-ba, részt vettek volna az adatcserében ésaz ellenõrzések végrehajtásában.

58

VÉDELEMPOLITIKA

Hasonló logikával – a VSZ megszûnéséreés a NATO tervbe vett bõvítésére hivatkoz-va – felvetették a részes államok csoportjameghatározásnak az aktuális politikai hely-zethez való igazítását. Ezzel sok helyen vál-tozott volna a szerzõdés. Az új meghatáro-zás lényege a közös parancsnokság alátartozó katonai szervezet lett volna. Az egy-kori VSZ-tagállamok megrökönyödtek az el-képzelésen. A VSZ-nosztalgiát idézõ javas-lat érdekessége, hogy ilyen alapon Francia-ország nem vehetett volna részt a NATO-ál-lamcsoportban. A felvetés katonai szem-benállásból indult ki az európai biztonságkatonai aspektusainak visszaszorulása ide-jén, és ellentétben állt a szerzõdés szelle-mével és céljaival. A közös parancsnokságfelállítása egy államcsoport létrehozásánakfeltételeként nem nyerte el a részes államoktámogatását.

A NATO légi fölényének mérséklésére isbeterjesztettek egy elképzelést. A támadóhadmûveletek támogatását szolgáló fegy-verzetek bevonása az adatcserébe nemvolt új gondolat. A szerzõdés eleve korlá-tozta az aktív egységekben tartható pán-célozott hídvetõ jármûvek számát. Az oro-szok ezúttal a légierõre összpontosítottáka figyelmet, mert az utántöltõ, szállító, fel-derítõ és a rádióelektronikai hadviseléstsegítõ repülõgépek, valamint a légi veze-tési pontok alkalmazása jelentõsen növel-hette a támadóképességet. Javaslatukmeghatározott tömeg felett a csökkentettfegyverzetû oktatógépek kivételével min-den katonai repülõgépet ellenõrzés alávont volna.

Reformelképzeléseik nem hagyták érin-tetlenül a korlátozási struktúrát sem.A Szovjetunió felbomlásával értelmét vesz-tette az elegendõségi szabály. Úgy szeret-ték volna feltámasztani, hogy a részes álla-mok mellett államcsoportokra is vonatko-zott volna. Ez a kiterjesztés egyedül a bõ-

vítés elõtt álló NATO-t korlátozta volna.A katonai tömbök közti konfrontációs ve-szély megszûnésével enyhítettek volna azónakorlátokon, mindenekelõtt a szárny-övezeti szinteken. Nemzeti kötelezettsé-gek váltották volna fel a csoportszinteket,melyek a csökkentési idõszak végére elértmaximális szintekre épültek volna. Meg kí-vánták hagyni a szintek – konszenzussaltörténõ – emelésének lehetõségét. A szint-emelés nagyon idõszerûtlennek hangzottnéhány hónappal a csökkentési idõszaklezárulása után, ennél azonban komo-lyabb gondot jelentett, hogy a részes álla-mok többsége összekapcsolta az egykoriszovjet térség válságövezeteiben vállaltvisszás orosz szereppel. A legmeghökken-tõbb korlátozási elem, hogy nem lett volnaszabad eszközöket állomásoztatni olyanrészes állam területén, amely a csökkenté-si idõszak befejezésekor, 1995. november16-án nem fogadott idegen eszközöket.Az orosz – konfliktuskezelõ – erõk az egy-kori Szovjetunió minden válságövezetébenmaradhattak volna, a NATO ellenbenegyetlen eszközt sem vihetett volna a ti-zenhatos szövetség határain kívülre. A ja-vaslat célja a NATO közös védelmi képes-ségének és mindennapi mûködésénekakadályozása volt, ezért a NATO-tizenha-tok és a tagjelöltek elutasították.

A végrehajtási tapasztalatok azt mutat-ták, hogy a részes államok nem hajtottakvégre ellenõrzéseket konfliktusos területe-ken. Mivel a szerzõdés nem mûködött kor-látozott válsághelyzetekben, az orosz félazt javasolta, hogy rendkívüli helyzetekben– a legitim biztonsági érdekek védelmébenés a szerzõdés érvényességének fenntar-tásával – meghatározott területekre legyenfelfüggeszthetõ egyes rendelkezések vég-rehajtása. Az EBESZ konfliktuskezelési pri-oritásához illeszkedõen felvetették a közösválságkezelés lehetõségét. A részes álla-

59

NEMZET ÉS BIZTONSÁG 2011. NOVEMBER

mok együttes fellépését egy közös katonaiparancsnokság alá tartozó közös béke-fenntartó kontingens létrehozásával kép-zelték. A kontingens nemzetközi, ENSZ-vagy EBESZ-mandátum alapján, a konflik-tusban érintett felek hozzájárulásával foly-tatta volna tevékenységét. A kontingens-ben részt vevõ egységek és eszközeiknem tartoztak volna a CFE-szerzõdés ha-tálya alá. A konfliktuskezelési javaslatcso-mag valós problémából indult ki, amelyetmoszkvai szempontok szerint kívánt ren-dezni. A hangzatos célok mögött az húzó-dott meg, hogy Moszkva hozzájárulásanélkül ne lehessen végrehajtani helyszíniellenõrzéseket olyan területeken, ahol akorlátozásokat meghaladó mennyiségû(orosz) fegyverzet található. A közös béke-fenntartó kontingens felállítása mögött isravaszkodás sejlett. Az orosz fél a béke-mûveletek vélhetõen legjelentõsebb hoz-zájáruló államaként jelentõs eszközmeny-nyiséget szeretett volna kivonni a szerzõ-dés hatálya alól úgy, hogy azok más névenbiztosítsák az orosz katonai jelenlétet aválságövezetekben. EBESZ katonai béke-fenntartó képesség és közös katonai pa-rancsnokság felállítását célzó orosz javas-lat késõbb más fórumokon is elhangzott.Problémát jelentett a rendkívüli eseményfogalmának meghatározatlansága is, mertfennállt az a veszély, hogy az ellenõrzésekmondvacsinált indokkal, egyszerû bejelen-tés alapján felfüggeszthetõk lettek volnanagy kiterjedésû területeken.

Az orosz javaslatok többféleképpen érté-kelhetõk. Egy összeomló szuperhatalom kí-sérletét jelentették arra, hogy hanyatló be-folyásának maradványait átmentse az új vi-szonyok közé. Tartalmuk Moszkva érdekeitjelenítette meg, ezért nem is számíthatott aNATO és a közép-európai részes államoktetszésére. Határozott és egyoldalú hang-vételük valószínûleg taktikai célokat szol-

gált, egy kedvezõ orosz alkupozíciót kívántelõkészíteni. Az orosz küldöttség állt elõ el-sõként átfogó modernizációs javaslatokkalegy olyan idõszakban, amikor a részes ál-lamok döntõ többsége a szerzõdés integri-tásának megõrzését képviselte, és elutasí-totta a korszerûsítést. A javaslatok idõzíté-se mégsem tekinthetõ korainak vagy idõ-szerûtlennek, mert hamarosan beindult azadaptációs folyamat. Tartalmi vizsgálatukmegerõsíti, hogy helyesen mutattak rá akésõbbi adaptációs tárgyalások legfonto-sabb kérdéseire: a nemzeti kötelezettsé-gek rendszerére való áttérésre, a bõvülõNATO szerepére a fegyverzet-ellenõrzésirendszerben, az idegen erõk telepítésénekszabályaira, a konfliktuskezelési szükség-letekre, a szerzõdés megnyitására az euró-pai országok elõtt. Az orosz javaslatokbólki lehetett olvasni az adaptáció lényegét: aNATO szabályozott közép-európai bõvítéseés a déli szárnyterület válságkezelési igé-nyeinek elismerése közötti alkufolyamatot.

A szárnyszabály módosítása

Az elsõ felülvizsgálati konferencia 1996-ban még nem bonyolódott adaptációsügyekbe. A részes államok az oroszok fe-nyegetõzése nélkül is belátták, hogy akonferencia nem szorítkozhat a végrehaj-tás értékelésére akkor, amikor az oroszoknem tartják be a szárnykorlátozásokat.A NATO valójában a közép-európai bõvü-lését akadályozó orosz javaslatok elhárítá-sa, elodázása miatt helyezte a hangsúlyt aszerzõdés integritásának megõrzésére.Ebbõl a képletbõl adódott, hogy a szárny-kérdés az egyetlen téma, melyben érdemiváltozásra lehet számítani.

Az orosz és az ukrán küldöttség folyama-tosan napirenden tartotta a szárnyszabálykorrekcióját. A NATO-tizenhatok már 1995

60

VÉDELEMPOLITIKA

õszén elismerték az igény jogosságát.Olyan megoldást képzeltek el, amely nemváltoztatott volna a szerzõdésen, mindenkorlátozást érvényben hagyott volna,ugyanakkor módosította volna a szárny-szabály alá esõ terület földrajzi határait.Lehetõség nyílt a rendelkezések újratár-gyalása és törvényhozási megerõsítésenélküli módosításra, mert az érintett térsé-gek – valójában katonai körzetek – pontosmeghatározását nem a szerzõdés szöve-ge, hanem egy hozzá csatolt térkép rögzí-tette. A részes államok egyetértettek a tér-képátrajzolásos módszerrel.

Az amerikai fél magas szintû, kétoldalútárgyalásokat folytatott az oroszokkal azövezethatárok módosításáról. A NATO-szövetségesek közül különösen a kérdés-ben közvetlenül érintett Norvégia és Török-ország kifogásolta a kétpólusú világot idé-zõ eljárást. A török álláspont elképesztõenmerevvé vált, de általában véve a tizenha-tok is erõsen túlzónak tartották az oroszigényeket. Nehéznek tûnt a vonatkozó te-rületen lévõ eszközök számának meghatá-rozása, kiindulási alap nélkül viszont nemlehetett számszerûsíteni a megegyezést.Bonyolította a helyzetet, hogy Moszkva –állomásoztatási megállapodások nélkül is– adottnak tekintette más szárnyországokterületén állomásoztatott eszközeit. Eltér-tek az álláspontok a raktározási kérdésbenis. Az oroszok raktározott eszközeik aktívegységekbe történõ áttételével szabadulniszerettek volna a raktározás intézményétõla szárnyakon, a NATO viszont még nemakarta megadni nekik ezt az engedményt.Az egyeztetések a konferencia végsõ sza-kaszáig elhúzódtak. A harckocsik és a tü-zérségi eszközök számában nem külön-böztek jelentõsen az álláspontok, a páncé-lozott harcjármûvek esetében azonban ez-res nagyságrendû volt az eltérés, és a fe-lek álláspontja nem közelített egymáshoz.

Végül a status quo alapján rendezték aszárnykérdést, vagyis összhangba hoztáka szerzõdést az orosz szinttúllépéssel.Az amerikai és az orosz küldöttség különegyeztetésén született meg az a két rész-bõl álló javaslatcsomag, amelyet az utolsóelõtti nap éjszakáján terjesztettek a konfe-rencia elé. Az egyik rész a szárnyövezettérképének kiigazítását tartalmazta: észa-kon Pszkov, délen Volgográd, Asztrahánés Rosztov megye egyes részei kikerültekaz övezetbõl. A másik rész a számszerûváltozásokat rögzítette, melyek szerint azorosz fél 1999. május 31. után 1800 harc-kocsit, 3700 páncélozott harcjármûvet és2400 tüzérségi eszközt tarthatott rend-szerben a szárnyövezetben. A kiindulásialapszámok – 1897, 4397 és 2422 – csök-kentésére hároméves átmeneti idõszakállt rendelkezésre. A csökkentési kötele-zettség nem volt túl magas: a módosításidõpontjában 97 harckocsira, 697 páncé-lozott harcjármûre és 22 tüzérségi eszköz-re vonatkozott. Figyelemreméltó, hogy azátmeneti idõszakra engedélyezett 8716eszköz nagyjából kétszerese az eredetirendelkezések alapján a szárnyövezetbentartható orosz eszközmennyiségnek.Az oroszok ezen felül lehetõséget kaptakraktározási és telepítési könnyítésekre.Ukrajna is kapott hasonló jellegû, de jóvalkisebb jelentõségû könnyítéseket. A záró-dokumentum egyik melléklete rögzítette amódosítást. A szuperhatalmi alku vissza-tetszést keltett, tartalma sértette néhánykisebb szárnyország biztonsági érdekeit.A részes államok a kitolt határidõre ugyanratifikálták a módosítást, az oroszok azon-ban a módosított szárnyszabállyal sembékéltek meg, és folyamatosan túlléptékaz 1999-es szinteket.

A kéthetes konferencia záródokumentu-ma 1996-ban még biztató alapot jelentetta folytatáshoz. A szerzõdés megszüntette

61

NEMZET ÉS BIZTONSÁG 2011. NOVEMBER

a váratlan és jelentõs támadó hadmûvele-tek lehetõségét, és négy év alatt többmint felére csökkentette a hagyományosfegyverek számát az alkalmazási övezet-ben. A részes államok mintegy 58 ezereszközt semmisítettek meg, és 2500-náltöbb helyszíni ellenõrzést folytattak le.A végrehajtási gyakorlat egyre határozot-tabban a bizalom- és biztonságerõsítõ in-tézkedések légkörét idézte. A konfliktus-zónák azonban a megoldás reménye nél-kül napirenden maradtak. A fogadó államhozzájárulása nélkül állomásoztatott erõkés – az alkalmazási övezetben levõ, de azellenõrzési és az adatszolgáltatási rend-szeren kívül esõ – gazdátlan eszközökkérdése túlmutatott a CFE rendszerén, ésa befagyasztott konfliktusok politikai ke-zelhetetlenségével vegyítette a fegyver-zetellenõrzést. Nem sok remény mutatko-zott arra, hogy az adaptációs tárgyalásokmegnyugtatóan rendezik ezeket a kérdé-seket, és félõ volt, hogy az érintett részesállamok blokkolni fogják az adaptációseredményeket.

Adaptációs lendület

A szárnyszabály módosítása is jelölhettevolna az adaptációs folyamat kezdetét, deakár ennél korábbra is tehetjük a folyamatkezdõpontját, mert az orosz küldöttség mára felülvizsgálati konferencia elõtt színt val-lott modernizációs elképzeléseivel. A hiva-talos változat szerint a felülvizsgálati konfe-rencia záródokumentumának a szerzõdésjövõjével foglalkozó része rendelkezett azadaptáció beindításáról. Az adaptáció isekkortól válik hivatalos szóhasználattá akorábban használt korszerûsítés és moder-nizáció helyett. A részes államok konszen-zussal kötelezték el magukat a szerzõdés-nek a változó biztonságpolitikai környezet-hez való igazítása mellett. Az adaptációselõkészítõ tárgyalások tehát 1996 nyaránindultak. A NATO-oldalon is beindult azadaptációs gondolkodás. Addigra nagyjá-ból letisztult a kép, és tudni lehetett, hogyCsehország, Lengyelország és Magyaror-szág biztosan kap csatlakozási meghívót.A szövetségesek és a tagjelöltek a belátha-tó idõn belüli bõvítés jegyében alakították kiadaptációs stratégiájukat. Az elõkészítésiszakaszban fõleg adaptációs alapelvekethangoztattak. A szerzõdés mûködésénekfenntartása mellett szerették volna végig-vinni az adaptációt, amelynek összhangbakellett hoznia a rendszert a szövetségi bõ-vítéssel. A feladat ekkor még viszonylagegyszerû volt: az adaptációs tárgyalásokalapelveit és fõ témáit gyakorlati alkalma-zásuk és részletes kifejtésük nélkül kellettösszeszedni. Az általános nyelvezet áthi-dalta az érdekellentéteket, késõbbre ha-lasztotta az érvrendszerek érdemi ütközte-tését. A lisszaboni EBESZ-csúcstalálkozóelfogadta az adaptációs alapelveket és cé-lokat rögzítõ dokumentumot. Az alapelvekközé – megerõsítõ jelleggel – bekerült aszövetségi rendszer szabad megválasztá-

62

A gazdátlan eeszközök szeparatista erõk bir-tokában voltak egyes szovjet utódállamok te-rületén, leginkább a szárnyterület válságöve-zeteiben. Grúziában és Moldovában vi-szonylag csekély mennyiségrõl beszélhet-tünk, de a karabahi konfliktusban a számukelérte a százas nagyságrendet. A végrehaj-tás szempontjából fehér foltnak számító tér-ségekben helyezkedtek el, ezért a helyszí-nen sem lehetett õket ellenõrizni. Nem elsõ-sorban az ellenõrcsoport fizikai biztonságá-ról volt szó, hanem arról, hogy ki biztosítja azellenõrzés végrehajtását. A szakadárok erreazt válaszolták, hogy amint a nemzetközi kö-zösség független államként elismeri ország-részüket, haladéktalanul csatlakoznak aszerzõdéshez, és megszûnik a végrehajtásifehér folt. Születtek adaptációs ötletek a gaz-dátlan eszközök korlátozási struktúrába fog-lalására, de minden egyes alkalommal bekellett látni, hogy a megoldás nem a fegyver-zet-ellenõrzési szakértõk kezében van.

VÉDELEMPOLITIKA

sának joga. Az adaptációs kérdések listája– áttérés a csoportlogikáról az egyéni köte-lezettségek rendszerére, a nemzeti korláto-zások változtathatósága, a csoport- és azónakorlátozások áttekintése, állomásozta-tási és ideiglenes telepítési szabályok, rak-tározás, békemûveletek és a verifikációs in-tézkedések – hosszúra nyúlt.

1997 elején végre lendületet vettek a bé-csi tárgyalások, és három éven át ezekuralták a CFE történetét. Komoly szakértõimunka folyt, és lassan körvonalazódott atömbszembenállást meghaladó korlátozá-si struktúra. Elõfordultak megtorpanások,de az elért eredmények nem kerültek ve-szélybe. A politikai patthelyzetek az alkufo-lyamat részét képezték. Az adaptáció –aszerzõdés kidolgozásának idõszakáhozhasonlóan – elõkelõ helyet foglalt el a nem-zetközi politikai napirenden, és a tárgyalá-sok résztvevõi úgy érezték, hogy fontoskérdésekre keresik a megoldást. Nemcsakkeresték, hanem a legtöbb kérdésre megis találták a reális kompromisszumot. Az

adaptációs megállapodás váza fél évvelaz aláírás elõtt készen állt, melyet averifikációs szakértõk meglehetõsen bo-nyolult adatcsere és ellenõrzési szabá-lyokkal egészítették ki. Következett a vég-játék, amelyben politikai keretbe kellett il-leszteni az adaptált fegyverzet-ellenõrzésimegállapodást, illetve politikai megoldástkellett találni azokra a rendszeren túlmuta-tó kérdésekre, amelyekre nem is lehetettvolna szakértõi szinten megoldást találni.A CFE-közösség bizakodással tekintett azisztambuli EBESZ-csúcstalálkozóval egyidõben rendezett CFE-konferenciára, aholaz európai hagyományos fegyverzet-ellen-õrzés elérte történetének csúcspontját.Egy dinamikus évtized után az adaptációscsomag aláírásának ünnepélyes pillanatá-ban valószínûleg senki nem gondolt arra,hogy a tárgyalások sikeres lezárásávalmegindul a hanyatlás, és néhány év lefor-gása alatt a tönk szélére sodorja a kilenc-venes évek egyik sikertörténetét jelentõCFE-rendszert.

63

Irodalom

Mandate for Negotiation on Conventional Armed Forces in Europe, 14 January 1989.Declaration by the Government of the Federal Republic of Germany on the Personnel Strength of

German Armed Forces, Vienna, 14 November 1990.Treaty on Conventional Armed Forces in Europe, Paris, 19 November 1990.Joint Declaration of Twenty-Two States, Paris, 19 November 1990.Concluding Act of the Negotiation on Personnel Strength of Conventional Armed Forces in

Europe, Helsinki, 10 July 1992.Agreement on Maximum Levels for Holdings of Conventional Armaments and Equipment of the

Union of Soviet Socialist Republics, the People’s Republic of Bulgaria, the Hungarian Republic,the Republic of Poland, Romania and the Czech and Slovak Federal Republic in Connectionwith the Treaty on Conventional Armed Forces in Europe, Budapest, 3 November 1990.

Agreement on the Principles and Procedures for Implementing the Treaty on Conventional ArmedForces in Europe (slit-up of USSR), Tashkent, 19 May 1992.

Final Document of the Extraordinary Conference of the States Parties to the Treaty onConventional Armed Forces in Europe, Oslo Extraordinary Conference, 5 June 1992.

NEMZET ÉS BIZTONSÁG 2011. NOVEMBER

Agreement between the Government of the Czech Republic and the Government of the SlovakRepublic on the Principles and Procedures for Implementing the Treaty on Conventional ArmedForces in Europe and the Concluding Act on Personnel Strength of Conventional Armed Forcesin Europe (split-up of Czech and Slovak Republic), Vienna Extraordinary Conference, 5February 1993.

NATO Proposal on the CFE Flank Package, Joint Consultative Group, Vienna, 22 September 1995.Final Document of the First Conference to Review the Operation of the Treaty on Conventional

Armed Forces in Europe and the Concluding Act of the Negotiation on Personnel Strength,Vienna, 15-31 May 1996, CFE-TRC/JOURNAL No. 11, 31 May 1996.

Statement by V.N. Kulebyakin, Head of the Delegation of the Russian Federation to the JointConsultative Group, Vienna, 23 April 1996.

Delegation of the Russian Federation: Basic areas of modernization of the Treaty on ConventionalArmed Forces in Europe. CFE-TRC/JOURNAL No. 4, 20 May 1996.

Joint Consultative Group, Delegation of the Republic of Belarus and the Delegation of the RussianFederation: Document of the States Parties to the Treaty on Conventional Armed Forces inEurope on the Directions of Further Work to Adapt the Treaty in a Changing Environment,Vienna, 29 October 1996.

Document Adopted by the States Parties to the Treaty on Conventional Armed Forces in Europeon the Scope and Parameters of the Process Commissioned in Paragraph 19 of the FinalDocument of the First CFE Treaty Review Conference, Lisbon, 1 December 1996 in LisbonDocument 1996 DOC.S/1/96, 3 December 1996.

Basic Elements of an Adapted CFE Treaty (Position of the Russian Federation),JCG.REF(RU)/88/97, Vienna, 22 April 1997.

Decision No. 8/97 of the Joint Consultative Group Concerning Certain Basic Elements for theTreaty Adaptation, JCG.DEC/8/97, 23 July 1997.

64