origen de las municipalidades

CAPTULO TERCERO

COMPENDIO HISTRICO DEL MUNICIPIO

I. Origen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

II. El municipio romano . . . . . . . . . . . . . . . 92

III. El municipio medieval . . . . . . . . . . . . . . . 93

IV. El cabildo indiano . . . . . . . . . . . . . . . . 102

V. Los cabildos argentinos despus de 1810 y su supresin . 106

VI. Restablecimiento del rgimen municipal. El artculo 5o.de la Constitucin nacional . . . . . . . . . . . . . 109

VII. Otros antecedentes histricos del rgimen municipal ar-gentino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

VIII. Reflexiones sobre la evolucin histrica del municipio ennuestro pas hasta 1983 . . . . . . . . . . . . . . 133

IX. El ciclo de reformas constitucionales provinciales comen-zado en 1986 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

X. La sancin de cartas orgnicas municipales . . . . . . 140

XI. La reforma constitucional de 1994 . . . . . . . . . . 146

CAPTULO TERCERO

COMPENDIO HISTRICO DEL MUNICIPIO

I. ORIGEN

133. No hay uniformidad entre los autores con respecto a la poca denacimiento de la institucin municipal.

Salvador Antonio Leal Osorio1 sita su aparicin en el Antiguo Egip-to, expresando que igual proceso tuvo lugar en Grecia y Roma.

Munro y Carmona Romay2 sostienen que ello ocurri con la creacinde los demos en Atenas, por obra de Clstenes. Estos autores considerana la polis griega como Estado-ciudad, mientras que los demos eran losmunicipios.

Posada,3 Bielsa4 y la mayora de los autores ----en pensamiento quecompartimos---- opinan que se origin en el momento de la expansin deRoma.

134. Recordemos que Roma, tras ser una ciudad, se ampli a los pue-blos del Lacio, luego a toda Italia, despus domin a Grecia, Espaa ylas Galias y ms tarde a todo el mundo conocido.

Con las ciudades conquistadas Roma tena dos tipos de relaciones: lasumisin (deditii) o la alianza (socii). De un lado estaban los sbditos,deditii, que habiendo pronunciado la frmula de deditio, entregaron alpueblo romano sus personas, sus murallas, sus tierras, sus aguas, suscasas, sus templos, sus dioses, siendo gobernados arbitrariamente porun praefectus enviado desde Roma, y de otro lado estaban los alia-dos, foederati o socii, que conservaban su rgimen municipal, sus

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1 Dialctica del municipio. Nomogenia municipal, tesis de doctorado, Maracaibo,Venezuela, Universidad del Zulia, 1962; Revista de la Facultad de Derecho, Venezuela,nm. 9, septiembre-diciembre de 1963, pp. 103-172.

2 Citas de Salvador Antonio Leal Osorio, op. cit., pp. 118, 123 y 124.3 Op. cit., p. 37.4 Principios de rgimen municipal, Buenos Aires, Lajouane y Ca., 1930, p. 27.

instituciones, pero que en virtud de la frmula majestatem populi ro-mani comiter conservato, reciban ciertas rdenes de Roma, pagabanimpuestos y sus magistrados deban rendir cuentas al gobernador de laprovincia.5

Cuando se produjo esta segunda clase de relaciones surgi el munici-pio, por cuanto aqu se configura el rasgo fundamental del gobierno lo-cal inserto en una unidad poltica superior. Antes nos hallbamos frentea ciudades-Estados, como lo sostienen la mayora de los autores de cien-cia poltica y de derecho municipal.6

Las cargas econmicas de Roma a que las ciudades deban contribuirse llamaban munera, y de ah deriv el nombre de muncipes a loshabitantes de esas ciudades y de municipia a ellas.7

Tal vez la primera ocasin que se aplic este sistema fue en el ao181 a. C. a los tusculanos.

135. Pero Roma otorgaba distinto tratamiento a las ciudades y reco-noca diversos derechos a sus habitantes. En tal sentido, Fustel de Cou-langes8 distingue: a) los aliados, que tenan un gobierno y leyes propiasy ningn lazo de derecho con los ciudadanos romanos; b) las colonias,que gozaban del derecho civil de los romanos, sin participar de los de-rechos polticos; c) las ciudades de derecho itlico, es decir, las que porfavor de Roma haban obtenido el derecho de propiedad ntegro sobresus tierras, como si estas tierras hubiesen estado en Roma, y d) las ciu-dades de derecho latino, cuyos habitantes, segn el uso antao estableci-do en el Lacio, podran convertirse en ciudadanos romanos, tras haberejercido una magistratura municipal.

II. EL MUNICIPIO ROMANO

136. A pesar de las diferencias sealadas, el rasgo comn que carac-terizaba a estas ciudades era su autonoma, que importaba el derecho deelegir a su propios magistrados, segn lo destaca Mommsen.9

92 ANTONIO MARA HERNNDEZ

5 Fustel de Coulanges, op. cit., pp. 476 y 477.6 Cfr. Jellinek, Georg, Teora general del Estado, Buenos Aires, Albatros, 1978,

pp. 215-237; Heller, Hermann, Teora del Estado, 6a. ed., Mxico, Fondo de CulturaEconmica, pp. 27-30; Posada, Adolfo, op. cit., p. 39.

7 Maynz, Curso de derecho romano, citado por Bielsa, op. cit., p. 28.8 Op. cit., pp. 485 y 486.9 Citado por Posada, Adolfo, op. cit., pp. 37-39.

As, Roma brind una magnfica leccin de sabidura poltica, ya quede este modo pudo mantener un imperio tan vasto, conformando un granequilibrio entre todos sus integrantes.

Posada10 seala los siguientes caracteres del municipio romano: 1) unterritorium determinado; 2) un pueblo que se manifestaba en su asam-blea general; 3) una organizacin especializada en un cuerpo deliberan-te, Curia, con sus magistraturas, y 4) el culto a los dioses. La combina-cin de los elementos constitutivos de la organizacin era distinta en losdiversos municipios, ya que haba leyes municipales que regan dichosaspectos. Adems, el municipio romano se afirma con una propia perso-nalidad.

137. La Lex Julia Municipalis, del 45 a. C., regulaba la organizacinmunicipal de las ciudades de Italia y de la Galia Cisalpina, aunque tam-bin influy en la constitucin de otros municipios de las provincias.

Esta ley dispona que la poblacin del municipio se compona de ciu-dadanos, distribuidos en curias y habitantes de otras ciudades, sometidosa las cargas, pero sin derechos. La asamblea del pueblo elega los ma-gistrados (dictador, pretor, edil). Regase el municipio por un colegio decuatro funcionarios elegidos anualmente: dos investidos del poder judi-cial de los pretores (duoviri jure dicundo) y dos con poderes de policaedilicia (duoviri aediles). Algunos municipios tena cuestores y tribunos.El Consejo Comunal (Senado) constitua el orden de los decuriones, or-dinariamente compuesto de cien miembros vitalicios.11

III. EL MUNICIPIO MEDIEVAL

138. La invasin de los brbaros produjo un decaimiento de la vidaurbana y, correlativamente, de las instituciones municipales. En el largoperiodo de cinco siglos desde el comienzo de la Edad Media hasta elresurgimiento de las ciudades, slo es posible sealar una institucinparticular de los visigodos, el Conventus publicus vicinorum, o sea, laasamblea de los hombres libres de una poblacin o distrito rural, queconserv la organizacin y la sombra de autonoma de que gozaban

DERECHO MUNICIPAL 93

10 Op. cit., pp. 40 y 41.11 Posada, Adolfo, op. cit., notas 1 y 2 de la p. 40.

los municipios en los ltimos tiempos del Imperio Romano, en opininde Hinojosa.12

Esta singular entidad de gobierno tena facultades en las siguientesmaterias: edilicias, sobre deslinde y amojonamiento de heredades; poli-ca, en la indagacin y bsqueda de siervos fugitivos, y judiciales, en laaplicacin de ciertas penas.13

Posteriormente, con el resurgimiento de las ciudades, despus del si-glo X, comenz otra estructuracin poltica distinta: la propia del feuda-lismo y del Estado estamental, caracterizada por la poliarqua ----en eldecir de Hegel----, que importa la coexistencia de distintos centros depoder, sumndose a los mencionados la Iglesia, los reyes y la nobleza.

Este proceso no es igual en todo Occidente,14 ya que hubo variadodesarrollo de las ciudades y diversas relaciones entre los estamentos depoder. Por eso existieron distintos regmenes jurdicos segn los respec-tivos pases y las etapas histricas. Sin embargo, podemos sealar, espe-cialmente, siguiendo a Regl Campistol, tres tipos de municipios en elOccidente europeo: el municipio rural, donde predomina el elementoeconmico, con un villico o merino a su cabeza, con estructura ligada ala jura impersonal y al Poder Judicial; el municipio privilegiado, surgidopor la aplicacin de concesiones nobiliarias, infanzonas, etctera; y elmunicipio consular, desarrollado en Italia y en el sur de Francia, con lajusticia separada dependiente del rey y designado como communitatemseu commune, con la curiosa evolucin de los podest italianos, quesimbolizan la imparcialidad de los gobernantes. Hay tambin tipos inter-medios, como las ciudades de seoro, en las cuales participaban losvecinos junto con el delegado del seor. El territorio anejo a las ciuda-des se puede definir como zona en donde rige determinado derecho:unos mismos muros, una misma ley. La influencia romanista hizo queen el siglo XIII se forjara la figura de la universitas, cuerpo de habi-tantes de una poblacin y titularidad propia de ellos.15


12 Citado por Posada, Adolfo, op. cit., p. 45.13 Bielsa, op. cit., p. 30.14 Cfr. Weber, Max, op. cit., pp. 326 y ss.15 Regl Campistol, Juan, Historia de la Edad Media, 4a. ed., Barcelona, Montaner

y Simn, 1978, pp. 160 y 161.

139. Estos municipios conocieron distintas formas de gobierno: desdelas republicanas y democrticas, pasando por las aristocrticas y oligr-quicas hasta las tirnicas, como lo seala Max Weber.16

Pero tambin debemos sealar que las ciudades-repblicas de la Italiaseptentrional a fines de la Edad Media, se acercaban ms a la polisantigua y, por tanto, eran ciudades-Estados y no municipios. Por esoHeller ubica el nacimiento de la palabra Estado y de dicho fenmeno,precisamente en esas ciudades, en la poca del Renacimiento.17

140. Otro fenmeno peculiar del municipio medieval es el otorga-miento de cartas-pueblas o fueros, que eran verdaderos estatutos polti-cos que reglaban la relacin entre el fundador y los pobladores, la termi-nacin de las servidumbres (de ah el apotegma el aire de la ciudadhace libre), la atenuacin de los derechos seoriales, las competencias,etctera, y que importaban soluciones especiales y particularistas, segnel derecho de cada regin. Por ello, dice Hinojosa, el rasgo caracters-tico de la organizacin municipal de la Edad Media es la particularidady la diversidad. Cada ciudad adquiere aisladamente sus privilegios, reci-be su constitucin peculiar y tiene su fisonoma propia.18

141. Otra pregunta que no ha recibido la misma respuesta es la rela-tiva a la posible continuidad histrica entre el municipio romano y elmedieval. Savigny, A. Thierry y Eichhorn sostienen la afirmativa; C.Hegel, Arnold y Laurent, lo contrario. Reid y Azcrate opinan que esposible el enlace histrico con respecto a algunas ciudades del norte deItalia y del sur de Francia.19

142. Pero por la gravitacin que ha tenido en Hispanoamrica, debe-mos detenernos en el municipio leons y castellano, llamado concejo.Estos gobiernos locales alcanzaron su mximo esplendor en cuanto aautonoma y base democrtica entre los siglos XII y comienzos del XIV.Ms all de discusiones sobre las influencias de estos municipios, pare-ciera que las recibieron tanto del viejo municipio romano ----de ah queel nombre de concejo deviene de concilium---- como de las institucionesgermnicas mantenidas por los visigodos, como el concilium o asambleajudicial y el conventus publicus vicinorum.


16 Op. cit., captulo VIII.17 Teora del Estado, p. 145.18 Citado por Posada, Adolfo, op. cit., p. 46.19 Cfr. Posada, Adolfo, op. cit., pp. 42-46.

La institucin ms notable de dicho municipio era el concejo abierto,o sea, la asamblea general de vecinos, congregada el domingo a son decampana, para tratar y resolver los asuntos de inters general.20 Esteconcejo tena facultades de designar a los jueces y alcaldes, que eran lasdems autoridades del municipio.

Esta poca magnfica de la libertad municipal, situada en el momentode la reconquista de Espaa contra los moros y enmarcada en la legisla-cin foral, comenz a modificarse en el siglo XIV por dos razones: lacomplejidad de la vida local, que haca necesaria la creacin de losayuntamientos por la imposibilidad de la vigencia de la democracia di-recta, y las tendencias absorbentes del poder central.21

Pensamos que no se ha hecho justicia con estas instituciones espao-las, que junto a la Carta Magna, pero con anterioridad a ella, son losremotos antecedentes del constitucionalismo clsico.

Con respecto al vocablo fuero, en el Diccionario Razonado de Le-gislacin y Jurisprudencia de Escriche,22 se lee:

Esta palabra ha tenido y todava tiene acepciones muy diversas. En loantiguo, y especialmente en el lenguaje de la Edad Media, se denomi-naron fueros:

1. Las compilaciones o cdigos generales de leyes, como el FueroReal, etctera.

2. Los usos y costumbres que consagrados por una observancia ge-neral y constante llegaron a adquirir con el transcurso del tiempo la fuer-za de la ley no escrita; y en este sentido las clusulas tan comunes enlos documentos pblicos, ir contra fuero, quebrantar el fuero, darfueros, expresan lo mismo que introducir y autorizar usos y costum-bres, o ir contra ellas o desatarlas.

3. Las cartas de privilegios, o instrumentos de exenciones de gabelas,concesiones de gracias, mercedes, franquicias y libertades; y as que-brantar el fuero o ir contra fuero, conceder o confirmar fueros, noes ms que otorgar solemnemente y por escrito semejantes exencionesy gracias, o pasar contra ellas.

4. Las cartas-pueblas o los contratos de poblacin en que el dueodel terreno pactaba con los pobladores o colonos aquellas condiciones


20 Hinojosa, citado por Posada, Adolfo, op. cit., nota 1 de la p. 47.21 Cfr. Posada, Adolfo, op. cit., p. 47.22 Pars, Librera de Garnier Hermanos, 1876, p. 728.

bajo las cuales haban de cultivarlo y disfrutarlo, y que regularmente sereducan al pago de cierta contribucin o al reconocimiento de vasallaje.

5. Los instrumentos o escrituras de donacin otorgados por algn se-or o propietario a favor de particulares, iglesias o monasterios, cedin-doles tierras, posesiones y cotos, con las regalas y fueros anejos quedisfrutaba el donante en todo o en parte segn se estipulaba, y estable-ciendo, o mejor decir, recordando las penas que el Cdigo gtico im-pona a los que hiciesen dao a las propiedades o en cualquier manerainquietasen a sus dueos.

6. Las declaraciones hechas por los magistrados sobre los trminos ycotos de los concejos, sobre las penas y multas en que deban incurrirlos que los quebrantasen, y sobre los casos en que haban de tener lugarlas penas del Fuero Juzgo.

7. Las cartas expedidas por los reyes, o por los seores en virtud deprivilegios dimanado de la soberana, en que se contienen constituciones,ordenanzas y leyes civiles y criminales, dirigidas a establecer con solidezlos comunes de villas y ciudades, erigirlas en municipalidades, y asegu-rar en ellas un gobierno templado y justo, y acomodado a la constitucinpblica del reino y a las circunstancias de los pueblos. Vase Fuero mu-nicipal.

Evidentemente, la acepcin que ms nos interesa es esta ltima. Res-pecto de ella, en la obra clsica precitada se expresa en la p. 732: Elcuaderno legal o cuerpo de leyes concedido a alguna ciudad o villa parasu gobierno y la administracin de justicia. Seguidamente, en el puntoI, pp. 732 y 733, se efecta el siguiente resumen histrico de estas ins-tituciones:

Cerca de seis siglos mediaron desde la entrada de los moros en Espaahasta la formacin del Fuero Real y de las Partidas; y en este largo pe-riodo de tiempo, si bien dominaba siempre como ley general el FueroJuzgo, se vio nacer sucesivamente y acompaar a la reconquista, con es-pecialidad desde principio del siglo XI, una inmensa multitud de privi-legios, ordenanzas o cdigos locales, conocidos con el nombre de fuerosmunicipales, que iban ahogando, digmoslo as, a las leyes godas, quequebraban o impedan la unidad que debe haber en un Estado bien cons-tituido, y que formaban otras tantas pequeas repblicas cuantos eran lospueblos a los cuales se concedan.

No por eso puede decirse que los dictaba la imprevisin o el capri-cho: producanlos ms bien las necesidades de aquellos tiempos. Era pre-


ciso repoblar, cultivar y defender los distritos recin conquistados de losmoros; y para ello no se encontr mejor medio que el de fomentar laconcurrencia de vecinos otorgndoseles cartas-pueblas, en que se les dis-tribua el terreno, se fijaban sus obligaciones, se declaraban sus derechosy el modo de ejercerlos, se establecan leyes por las cuales hubieran deregirse, y se les concedan gracias y privilegios que no se gozasen enotros pueblos que ya no estaban expuestos a las incursiones del enemigo.

Era preciso tambin, recompensar los servicios de los caudillos mili-tares que adelantaban la reconquista; y no haba entonces otro recursoque el de concederles heredamientos, posesiones y tierras propias de lacorona o recobradas de los agarenos, como asimismo tenencias y gobier-nos honorficos y lucrativos, con la facultad de formar poblaciones, pac-tar con los colonos las condiciones en que se aviniesen, y ejercer la ju-risdiccin civil y criminal.

La nobleza militar abus de las facultades que se le haban conferido,convirti casi en esclavos a los colonos, los oprimi con exorbitantescontribuciones y malos fueros, puso la vara de la justicia en manos dela ignorancia y de la rapacidad, fatig al trono con su desmedida am-bicin y aun os aspirar a la soberana. Los monarcas, entonces, cono-ciendo la necesidad de robustecer su poder y asentar el trono sobre ci-mientos slidos, y viendo que su apoyo y su fuerza poda encontrarseen los pueblos a los cuales, por otra parte, deban proteccin, concibie-ron y llevaron a cabo la idea del establecimiento y organizacin de loscomunes o concejos de las ciudades y villas en la forma que se habadicho en el artculo Ayuntamiento, concedindoles cartas forales en quese contenan constituciones, ordenanzas y leyes civiles y criminales di-rigidas a establecer y asegurar en ellas un gobierno templado, justo, aco-modado a la constitucin pblica del reino y a las circunstancias de lospueblos, y propio para hermanar las ventajas de la libertad civil con lasubordinacin debida al soberano.

Contina el punto II:

Empeo sera demasiado penoso hacer mencin de los fueros innume-rables que se otorgaron a los pueblos desde principios del siglo XI hastafines del XII en los diversos reinos de Len, Castilla, Navarra, Aragny Catalua. Cuntanse entre los ms clebres:

El Fuero de Len, concedido por don Alonso V en las Cortes cele-bradas en dicha ciudad el ao de 1020, adicionado por don Alonso VIen el de 1091, y confirmado y aumentado tambin por la reina doaUrraca en 1109.


El de Njera, capital de La Rioja, dado por el rey de Navarra donSancho el Mayor, conservado y autorizado por su hijo el rey don Garca,y confirmado en 1076 por don Alonso VI cuando se apoder de La Rio-ja, en 1136 por don Alonso VII, en 1304 por don Fernando IV, y en1352 por don Pedro.

El de Seplveda, compuesto de antiguos usos y costumbres y redu-cido a escrito por don Alonso VI en 1076, extendido a muchos pueblosde dentro y fuera de Castilla, concedido a Roa y sus treinta y tres lu-gares en 1143 por don Alonso VII, y a Teruel en 1176 por don AlonsoII de Aragn, muy aumentado en poca incierta y probablemente en tiem-po de Fernando IV, confirmado en 1309 por este rey, y en 1379 pordon Juan I.

El de Logroo, uno de los que ms autoridad y extensin tuvieronen Castilla, concedido en 1095 por don Alonso VI, aumentado y con-firmado en 1148 por don Alonso VII y en 1157 por su hijo don Sanchoel Deseado, dado en 1181 a Vitoria por don Sancho el Sabio de Nava-rra, extendido despus generalmente a las villas y lugares de La Riojay provincias vascongadas, otorgado a Bilbao en 1300 e impreso en Ma-drid el ao de 1780 por va de apndice a la Historia de la ciudad deVitoria con muchos errores y barbarismos.

El de Sahagn, otorgado por don Alonso VI en 1085 a peticin delmonasterio del mismo nombre, tan ventajoso a los monjes como gravosoa los pobladores, confirmado por dicho rey en 1087 a pesar de los dis-turbios que produca entre stos y aqullos, reformado en 1152 por donAlonso VII, enmendado y aadido en 1255 por don Alonso el Sabio, yextendido por algunos reyes a otras poblaciones del reino.

El de Toledo y su tierra, dado en 1118 por don Alonso VII, aumen-tado en diversas pocas por don Alonso VIII y en 1222 por don Fer-nando III, comunicado con la misma fecha que a Toledo a la villa deEscalona y extendido despus a casi todos los pueblos conquistados porel Santo Rey don Fernando, como a Crdoba, Sevilla, Murcia, Niebla,Carmona y otros.

El de San Sebastin, en Guipzcoa, dado en 1150 por don Sanchoel Sabio de Navarra, y confirmado en 1202 por el rey de Castilla donAlonso VIII y despus por sus sucesores.

El de la Cuenca, dado a esta ciudad por don Alonso VIII en fin de1190 o a principios de 1191 despus de haberla libertado de la escla-vitud mahometana, el cual se aventaja seguramente a todos los fuerosmunicipales de Castilla y de Len, ora se considere la autoridad y ex-tensin que tuvo en el reino, ora la copiosa coleccin de sus leyes, quese puede reputar como un compendio de derecho civil.


El de Cceres, otorgado por don Alonso IX en 1229 y confirmadodos aos despus por el Santo Rey don Fernando, el cual es muy ins-tructivo, aunque extendido en lenguaje oscuro y brbaro.

Finalmente, en el punto V, p. 734, se indica que fue tanta la fuerza deesta legislacin foral que sigui rigiendo a pesar de la sancin del FueroReal y de las Siete Partidas. Incluso las Leyes de Toro y las Recopila-ciones posteriores hasta la Novsima, mantuvieron dicha legislacin, encuya virtud puede sentarse que los fueros municipales que cada ciudad,villa o pueblo tuvieren, deben observarse aun en el da de hoy, conpreferencia a las leyes de Partidas, siempre que se pruebe su uso y nosean contrarios a leyes ms modernas.

Veremos dos aspectos ms de los fueros, en relacin a la legislaciny a la independencia comunal. Sobre lo primero, Rafael Altamira23 ex-presa:

...los fueros no comprendan toda la legislacin. Generalmente no con-tenan otras disposiciones que las concernientes a la condicin de laspersonas de la villa foral, a las exenciones de tributos y servicios, al r-gimen de gobierno y a ciertos particulares de polica y justicia.

En las dems cuestiones que el fuero no regulaba, se segua, bien elFuero Juzgo (cuyo texto sufri modificaciones y recibi aditamentos quedieron lugar a una nueva forma del antiguo cdigo), bien las tradicionesy costumbres de la localidad. Estas costumbres eran, en mucha parte, deorigen visigodo, restauradas o reintegradas en todo su vigor merced alas circunstancias de la poca, en que la energa del poder central y lafuerza unificadora de la legislacin toledana se haban menguado mucho.

El pueblo, tornado a un gnero de vida anlogo al de los antiguosgermanos, por los azares de la guerra, volvi tambin a las antiguas cos-tumbres desdeadas por la legislacin de los reyes, pero que se habanconservado en la memoria de los pueblos. En los mismos fueros se venreflejos de ellas, y ms an en los documentos privados que tocan a es-feras del derecho civil; y no ser aventurado creer que, a la vez de estascostumbres visigodas, retornaron otras indgenas, ahogadas en parte has-ta entonces por la exclusin de los legisladores unitarios a la romana.Hay que tener en cuenta, adems, los fueros dados por los seores yobispos, que forman un ramo especial de legislacin, aunque muy afn


23 Historia de Espaa y de la civilizacin espaola, Barcelona, Herederos de JuanGili Editores, 1913, t. 1, pp. 318 y 319.

de los fueros reales; y, por ltimo, los privilegios de la nobleza, cuyafuente son la tradicin y los documentos especiales en que a veces re-conocan o concedan los reyes preeminencias a determinados nobles,como tambin las concedan a iglesias y monasterios, la serie de cuyascartas de donacin y privilegios (excepciones del derecho comn y otor-gamiento de tributos) constituye una rama importante de la legislacinde la poca.

Sobre lo segundo, expone el gran historiador espaol, en las pp. 436y 437, que los municipios obraban frecuentemente con independenciaabsoluta.

As como hemos visto que, a veces, los nobles se lanzaban a hacer laguerra sin permiso del rey, los concejos tambin solan hacer lo propio,invadiendo los territorios musulmanes por su cuenta. Igualmente lucha-ban a mano armada unos contra otros, o contra los seores vecinos, ya menudo con mucha razn y motivo sobrado, por las vejaciones quede stos reciban.

Para tales guerras y para efectos de la polica, como la extincin debandidos, etctera, se unan varios concejos formando una federacin ohermandad, como la de Escalona y Segovia, la de Escalona y vila, yla de Plasencia y vila, a fines del siglo XII; las de Toledo y Talaveradespus de la minoridad de Alfonso VIII; la de Segovia con vila, Pla-sencia y Escalona, en 1200, y otras. Para el rgimen de ellas se forma-ban ordenanzas, se nombraban alcaldes, se dictaban y ejecutaban senten-cias, sin contar para nada con el rey.

Fernando III reconoci algunas de estas hermandades, pero tuvo queprohibir otras que bajo el pretexto de justicia cometan no pocos abusos.A veces, las hermandades se constituyen entre concejos y nobles, confines distintos. El mismo espritu de autarqua revelbase en el orden dela legislacin especial del concejo. De ordinario, la ley en que constabanescritos los derechos y privilegios de ste era el fuero, que se daba alconstituirse y se ampliaba o reformaba en otras ocasiones por la auto-ridad del rey, expresada particularmente o en concilios y Cortes.

A veces, los municipios obtenan tambin el derecho de formar pors las reglas de su rgimen interior, como sucedi al parecer en Sala-manca ----cuyo llamado fuero se cree sea una coleccin de ordenanzashechas por el concejo con autorizacin del rey---- y en otros puntos (C-ceres, Zamora, Madrid) para materias determinadas de la administracin(ordenanzas de ganados, etctera). Pero a menudo no se contentaban conesto, sino que, a escondidas del rey y con fraude, solan inventar por s


o ampliar sus fueros. Las cosas llegaron a mayor extremo en municipiosmuy apartados del poder central, o en que la tradicin de vida inde-pendiente se conservaba y aun haba sido reconocida por los reyes,como privilegio; puesto que algunos concejos de la costa cantbrica sos-tuvieron guerras con reyes extranjeros (el de Inglaterra, v. gr.) y ajus-taron tratados de paz como si fuesen completamente soberanos.

Esto, unido a los datos que acerca de los nobles conocemos, da per-fecta idea de la falta de unidad que tena entonces el poder poltico. Laautonoma dio, no obstante, a los municipios, una grandeza no exentade aspectos buenos y que brill sobre todo ----mantenida por el rgimen dedemocracia directa que supona la intervencin y poder acentuados de laAsamblea---- desde el siglo XII hasta bien entrada la poca siguiente, enque se marca la decadencia.

Prueba indudable de la fuerza de esa legislacin foral, que constituyeantecedente fundamental del constitucionalismo clsico y la defensa delas libertades pblicas, es el juramento de los sbditos del rey de Ara-gn: Nos, que valemos tanto como Vos, e que juntos valemos ms queVos, os facemos Rei, si guardis nuestros fueros y libertades, e si non,non. Agregamos, por ltimo, que muchos de los fueros se dictaron conanterioridad a la Carta Magna inglesa de 1215, lo que exalta su notablerelieve en la historia.

El momento final de esta brillante pgina histrica est signado por labatalla de Villalar en 1521, cuando Carlos V derrot a los comuneros deCastilla acaudillados por Padilla y Maldonado, afirmando definitivamen-te el Estado central.

IV. EL CABILDO INDIANO

143. Cuando caan los comuneros de Castilla, y con ellos las liberta-des municipales, por un formidable desquite histrico ----dice acertada-mente Toms Diego Bernard----24 la prestigiosa tradicin secular era res-taurada en las nuevas posesiones castellanas, ms all del ocano.

Normalmente, la fundacin de una ciudad slo poda hacerse en lascolonias hispanoamericanas con autorizacin del rey, que delegaba en


24 Rgimen municipal argentino, Depalma, 1976, p. 4.

el fundador, por las capitulaciones, la potestad de constituir el primercabildo.

Bernard expresa:

...el primer acto fundacional consista en erigir el rbol o rollo de la jus-ticia en la plaza pblica o plaza mayor para entronizar simblicamenteel imperio de la ley por intermedio de la majestad real (dogma de laconquista junto al dogma de la majestad divina) y simultneamente elcabildo como gobierno de la comunidad local, que era smbolo del podercivil (en tanto la pacificacin y la evangelizacin eran mviles declara-dos de la empresa colonizadora). Bastara releer el acta fundacional decualquiera de las ciudades del periodo hispnico (de la que bien puedeser modelo la de Crdoba de la Nueva Andaluca fundada por donJernimo Luis de Cabrera el 6 de julio de 1573, a la vera del ro Su-qua) para observar, dentro del complicado y meticuloso ritual de lasfundaciones espaolas, la importancia de la ereccin del cabildo.25

144. El cabildo se integraba con los alcaldes de primer y segundovoto, que eran regidores con funciones de jueces de primera instancia enlo civil y criminal, elegidos anualmente por los regidores y sometidos ala confirmacin del virrey o gobernador. Los regidores, que tenan fun-ciones similares a los concejales de los concejos deliberantes y que eranseis en las ciudades pequeas, doce en las grandes y en algunas muyimportantes llegaron a un nmero mayor. Al comienzo fueron designa-dos por el fundador de la ciudad, y despus por los regidores salientes.Eran cargos sin remuneracin y no poda haber reeleccin sin intervalo.Sin embargo, en muchas ciudades estos cargos fueron vendidos en re-mate pblico a perpetuidad. El cabildo de regidores era presidido por elvirrey, el gobernador o sus lugartenientes, segn las residencias de lasautoridades. Cuando ello no ocurra, la presidencia recaa en uno de losalcaldes, que adems de la judicial, ejerca facultades ejecutivas. nica-mente los vecinos podan ser designados alcaldes o regidores, y eranconsiderados tales los jefes de familia espaoles que posean bienes in-muebles.


25 Ibidem, pp. 4 y 5.

Tambin integraban el cabildo, con voz y voto, el alfrez real, repre-sentante de los intereses del rey, y los alguaciles mayores, que tenanfunciones de jefes de polica. Haba, adems, otros funcionarios, comoel fiel ejecutor, que deba controlar los precios; el mayordomo o tesore-ro, a cargo del Tesoro; el escribano, que llevaba las actas, y aun otrosms, como procuradores, sndicos, oficiales reales, etctera.26

145. La jurisdiccin del cabildo abarcaba las zonas urbana (ejido) yrural (alfoz), esta ltima dividida en partidos y a cargo de los alcaldesde hermandad, con funciones de polica de seguridad, designados por elcabildo.

146. El cabildo ----nos dice Bernard---- era designado oficialmenteCabildo, Justicia y Regimiento, denominacin que indica que ademsde las funciones propias de fomento, sanidad y ornato de la ciudad y deatencin de los servicios pblicos municipales de la localidad, poseaatribuciones vinculadas a la administracin de justicia (a cargo de losalcaldes de primero y segundo voto, segn la precedencia en los fallos osentencias) y de regimiento en el sentido de regir, ordenar, normar, dis-ciplinar la vida comunitaria, ejercitando los poderes de polica necesa-rios para la convivencia pacfica.27 De ah, nos recuerda el profesor deLa Plata, que se hablara de los cincuenta brazos del cabildo, para sea-lar la multiplicidad de sus funciones.28

147. El cabildo tena, adems, una excepcional facultad, la de convo-car a cabildos abiertos cuando as lo exigan motivos de gravedad, comoreclutar tropas, imponer contribuciones, poner en posesin de sus cargosa los gobernadores y aun deponerlos. De esta manera asuma trascen-dentes funciones polticas que excedan el marco de gobierno local enlas ciudades coloniales. En tal sentido no se pueden olvidar los clebrescabildos abiertos de Buenos Aires del 14 de agosto de 1806, durante laprimera invasin inglesa, que suspendi al virrey Marqus de Sobre-monte, designando a Santiago de Liniers; de Montevideo, del 24 de sep-tiembre de 1808, que cre la Junta autnoma de esa ciudad bajo el man-do de Francisco Javier de Elo, que haba sido destituido por Liniers; yde Buenos Aires, del 22 de mayo de 1810, que con su histrico debatesent las bases de muchos de nuestros principios polticos en las horasliminares de la nacionalidad. Muy lejos ----escribe Bernard---- nos lleva-


26 Cfr. ibidem, p. 7.27 Ibidem, pp. 5-6.28 Ibidem, p. 6.

ra historiar la gravitacin de los cabildos en el proceso de la inde-pendencia continental, pero ella es notoria y relevante.29

148. Se ha discutido arduamente sobre la importancia del cabildo in-diano en relacin a la posterior formacin de repblicas representativasen Amrica Latina, as como tambin su valor como antecedente delmunicipio actual y, en nuestro pas, del federalismo.

Responden afirmativamente Alberdi,30 Sarmiento,31 Mitre,32 Bielsa,33

Ramos Meja,34 Bas,35 y Bernard.36 Lo hacen en contra: Aristbulo delValle,37 Montes de Oca,38 Juan Agustn Garca,39 Alcides Greca40 y Sal-vador Dana Montao.41 En una tesis intermedia se ubica Adolfo KornVillafae.42

El autor expresa:

El cabildo del gobierno indiano es solamente un engranaje del sistemamonrquico absolutista espaol; y como tal, absolutamente ajeno al es-pritu republicano representativo de nuestras actuales instituciones. Perodentro del cabildo existi la institucin del cabildo abierto, el cual, enefecto, posea los caracteres de una democracia representativa sobre labase del voto calificado. En las pocas normales el cabildo abierto no


29 Ibidem, p. 10.30 As lo hizo en sus Elementos de derecho pblico provincial y en varias de sus

obras. Vase el trabajo del doctor Julio Csar Torres titulado Juan Bautista Alberdi.Sus ideas acerca de la organizacin municipal, Revista de Derecho y AdministracinMunicipal, agosto de 1939, pp. 5 y ss.

31 Que primero expuso sus dudas en sus Comentarios de la Constitucin de la Fe-deracin Argentina, de 1853, que luego se transformaron en admiracin del cabildoindiano en Conflictos y armonas de las razas en Amrica, de 1883. Vase el trabajo deCarlos Mouchet titulado Sarmiento y sus ideas sobre el municipio indiano y patrio,Revista del Instituto de Historia del Derecho, nm. 4, 1952, pp. 29 y ss.

32 Vase el trabajo de Carlos Mouchet titulado Las ideas de Mitre sobre el munici-pio, Revista del Instituto de Historia del Derecho, nm. 9, 1958, pp. 32 y ss.

33 Op. cit. pp. 44 y 45.34 El federalismo argentino, Buenos Aires, 1915, captulo III.35 El derecho federal argentino, Buenos Aires, Abeledo, 1927, t. 1, pp. 19 y ss.36 Op. cit., pp. 9 y 10.37 Derecho constitucional, Buenos Aires, 1927.38 Cabildos coloniales, Cuestiones constitucionales, Buenos Aires, 1899, pp. 1-48.39 La ciudad indiana.40 Derecho y ciencia de la administracin municipal, Santa Fe, 1937, pp. 88-94.41 Estudios de poltica y derecho municipal, Maracaibo, Venezuela, Universidad del

Zulia, 1962, pp. 150 y ss.42 La repblica representativa municipal, Boletn de la Biblioteca del Congreso,

nm. 42, julio-agosto de 1941, p. 1062.

era convocado. Pero frente a circunstancias anormales adquira una im-portancia decisiva. As, cuando el espritu revolucionario agit las con-ciencias americanas, el cabildo abierto sirvi de cauce jurdico al nacien-te movimiento democrtico. En este sentido es dable afirmar que loscabildos coloniales son un antecedente histrico de nuestro sistema re-publicano representativo.

V. LOS CABILDOS ARGENTINOSDESPUS DE 1810 Y SU SUPRESIN

149. Producido el movimiento revolucionario emancipador de 1810,los cabildos no slo siguieron subsistiendo, sino que asumieron un rolprotagnico de corte netamente poltico en la vida nacional.

El papel preponderante en aquellas horas fundantes de la argentinidadestuvo reservado al Cabildo de Buenos Aires. De all parti la famosacircular del 27 de mayo de 1810, indicando que los diputados del inte-rior deban elegirse en cabildo abierto. En 1811, cuando el Triunviratodesconoci a la Junta Conservadora y rechaz su Estatuto, lo someti aconsideracin de dicho Cabildo. En 1812, tuvo hasta facultades paraaprobar los diplomas de los diputados de las provincias, y en 1820, a lacada de Rondeau, asumi el gobierno.

150. Tampoco el cabildo estuvo ausente en los precedentes constitu-cionales argentinos.

En el Proyecto de Constitucin para las Provincias del Ro de la Pla-ta, de 1812, en el captulo XXII se estableca que en todas las ciuda-des, villas y cabezas de partido, que tengan trescientos vecinos, habrayuntamientos compuestos de alcaldes y regidores nombrados por lospueblos anualmente, siendo sus funciones: primero, velar sobre la sa-nidad, comodidad, abundancia, prosperidad y ornato de los pueblos; se-gundo, sobre la educacin pblica; tercero, sobre los establecimientos debeneficencia; cuarto, sobre la conservacin del orden pblico, en elmodo y forma y con la extensin que prescribir la ley.

El Estatuto Provisional de 1815 contiene disposiciones relativas a laintegracin de los cabildos y sus atribuciones, que llegaban hasta la in-tervencin en la designacin de oficiales superiores del ejrcito y el ase-guramiento de la libertad de imprenta, segn se aprecia en las seccionessexta y sptima.


En el Reglamento Provisorio de 1817 se mantiene en trminos simi-lares al anterior Estatuto, la eleccin de los miembros del cabildo, ade-ms de garantizarse el funcionamiento independiente de la institucin,que ya tena atribuciones relativas a la eleccin de los diputados.

En la Constitucin de 1819 se conservaron las anteriores normas jur-dicas relativas a los cabildos, agregndose en el captulo segundo de laseccin segunda la obligacin de nombrar un capitular y un propietariopara electores de senadores que representen a la provincia.

151. A esta altura, los cabildos habanse transformado en juntas derepresentantes, o sea, verdaderas legislaturas provinciales, evidenciade la fuerza histrica de la institucin y de la necesidad de su existen-cia, que supervivi a los cambios revolucionarios. Pero estos cabildos,ligados indisolublemente a la formacin de nuestro federalismo y al na-cimiento de la patria, sufriran rudo golpe en 1821 por ley del 24 dediciembre, sancionada por la Junta de Representantes de la Provinciade Buenos Aires, bajo la inspiracin rivadaviana, de corte unitaria ycentralista, que dispuso la supresin de ellos.

152. Veamos el texto de esta ley de graves consecuencias:

La H. Junta de Representantes de la Provincia, usando de la soberanaordinaria y extraordinaria que reviste, ha acordado y decreta con todoel valor y fuerza de ley lo siguiente:

Artculo 1o.: Quedan suprimidos los cabildos hasta que la representa-cin crea oportuno establecer la ley general de las municipalidades.

Artculo 2o.: La justicia ordinaria ser administrada por cinco letradosdenominados jueces de primera instancia.

Artculo 3o.: Dos de los cinco jueces administrarn justicia en la Ca-pital y tres en la campaa.

Artculo 4o.: La dotacin de los jueces de la Capital ser de mil yquinientos pesos y la de los de campaa de dos mil pesos anuales, susatribuciones hasta el establecimiento de los cdigos sern las mismas enlo civil y criminal que la de los alcaldes llamados ordinarios.

Artculo 5o.: En la imposibilidad de establecer una divisin bien pro-porcionada del territorio de la Provincia, hasta obtener el padrn y planotopogrfico, el gobierno designar en nterin a los tres jueces de cam-paa en sus respectivas jurisdicciones.

Artculo 6o.: Se nombrar un letrado que desempee las funciones dedefensor de pobres y menores y procurador general de la Provincia conla dotacin de mil doscientos pesos anuales.

Artculo 7o.: Habr en cada parroquia un juez de paz.


Artculo 8o.: En las parroquias de campaa el gobierno establecerlos que considere necesarios segn su extensin.

Artculo 9o.: Las atribuciones de los jueces de paz, nterin se publi-can los cdigos respectivos, sern juzgar en todas las demandas que lasleyes y prctica vigentes declara verbales, arbitrar en las diferencias yen la campaa reunirn las de los alcaldes de hermandad que quedarnsuprimidos.

Artculo 10: La polica alta y baja, la inspeccin de mercados y abas-tos en todo el territorio de la Provincia estar a cargo de un jefe de po-lica, de seis comisarios para la Capital y ocho para la campaa.

Artculo 11: La dotacin del jefe de polica ser de dos mil pesosanuales; de los seis comisarios para la Capital, cuatro tendrn el sueldode ochocientos pesos anuales, los otros dos sern inspectores de merca-dos y abastos, con la dotacin de seiscientos pesos anuales y la mismatendrn los comisarios de campaa.

Artculo 12: Las atribuciones del jefe y comisarios de polica sern de-signadas por el gobierno hasta la sancin de las leyes correspondientes.

153. Esto significa que se fraccionan las atribuciones de los cabildosen varias nuevas instituciones: la justicia de primera instancia, la justiciade paz y la jefatura de polica y comisarios. Adems, la supresin de loscabildos y su eventual reemplazo por municipalidades creadas por laJunta de Representantes seala pasar de tal modo del gobierno munici-pal descentralizado, tpico del derecho hispano y de Indias, al sistema demunicipalidades francs, propio de los regmenes unitarios. Se advierteas en el atropello el trasfondo poltico. Por eso hemos sostenido ----ex-presa Bernard----43 que esta ley importa la primera gran crisis del muni-cipalismo en Argentina, crisis cuyos perniciosos efectos se van a exten-der hasta la organizacin constitucional definitiva del pas, en 1853.

El juicio terminante sobre este acto poltico dirigido por Rivadavia----el Calcrates criollo de un Partenn poltico imposible, en la ele-gante frase de Ral A. Orgaz---- fue dado por Alberdi. Dijo el genialtucumano:

En nombre de la soberana del pueblo se quit al pueblo su antiguo po-der de administrar sus negocios civiles y econmicos. De un antiguo ca-bildo espaol haba salido la luz, el 25 de mayo de 1810, el gobiernorepublicano de los argentinos, pero a los pocos aos este gobierno de-


43 Op. cit., p. 16.

vor al autor de su existencia. El parricidio fue castigado con la penade talin; pues la libertad republicana pereci a manos del despotismopoltico, restaurado sin el contrapeso que antes le opona la libertad mu-nicipal.

La ley que suprimi la libertad municipal para reemplazarla por lapolica militar, cuyo modelo trajo Rivadavia, de Francia, donde los Bor-bones lo tenan del despotismo de Napolen, ha sido el brazo derechode Rosas.44

154. Esta disposicin legislativa de la provincia de Buenos Aires fueimitada por las otras provincias, que sucesivamente suprimieron sus res-pectivos cabildos, en un proceso que termin en 1833 en Santa Fe.45 Sinembargo, hacia 1852, slo hubo una excepcin en esta suplantacin delos gobiernos locales por los provinciales, y fue el de la ciudad de Ornen Salta.46

VI. RESTABLECIMIENTO DEL RGIMEN MUNICIPAL.EL ARTCULO 5o. DE LA CONSTITUCIN NACIONAL

155. El rgimen municipal fue restablecido por el artculo 5o. de laConstitucin nacional, que entre las condiciones fijadas a las provinciaspara el goce y ejercicio de sus instituciones impuso la de asegurar elrgimen municipal. La frase no figuraba en el Proyecto de Alberdi yfue estampada de puo y letra por el constituyente representante de laprovincia de Crdoba, Juan del Campillo. Como en otros temas impor-tantes, no hubo discusin y se aprob directamente. La inexistencia dedebate origin distintas posiciones con respecto a la hermenutica de di-cha frase, dando como resultado contradictoria legislacin, doctrina yjurisprudencia, que oportunamente analizaremos en el captulo sexto:


44 Derecho pblico provincial argentino, Buenos Aires, La Cultura Argentina, 1917,captulo II, pp. 88, 89 y 93.

45 Dana Montao, op. cit., p. 148, nota 2, seala que adems de la provincia deBuenos Aires, las supresiones se realizaron en la provincia de Tucumn, por ley del 29de marzo de 1824; en la de Crdoba, por decreto del 31 de diciembre de 1824; enCorrientes, por el artculo 9o. de la Constitucin de 1824; en Salta, por ley del 9 defebrero de 1825, no as en la provincia de Jujuy, que dependa de la anterior; en Santia-go del Estero, por ley del 31 de octubre de 1832; y en Santa Fe, por ley del 13 deoctubre de 1833.

46 Cfr. Melo, Carlos R., op. cit., p. 383.

Autonoma municipal, y que conformaron un rgimen municipal cuyorasgo predominante es la diversidad.

Resulta pertinente, entonces, tratar de desentraar el pensamiento deaquellos hombres sobre esta materia.

1. El decreto de Urquiza de organizacinde la Municipalidad de Buenos Aires

156. Existen dos antecedentes legislativos de singular importanciaque fueron dictados en fecha prxima a la sancin de la Constitucin. Elprimero fue el decreto del director provisorio de la Confederacin Ar-gentina, general Urquiza, de fecha 2 de septiembre de 1852, para orga-nizar la Municipalidad de Buenos Aires. La importancia de los conside-randos justifica su transcripcin:

Hay pocos objetos tan dignos de inters en la apreciacin de la polticaseria, como el poder antiguo de la municipalidad. En todas partes se leha hallado establecido, naciendo por s mismo, de las costumbres, de loshbitos y de las necesidades de toda reunin considerable de hombresde un lugar determinado. Cuando se encontraron muchos pueblos orga-nizados fue posible al legislador o al guerrero imponerles el gobiernopoltico y constituir de ellos una nacin.

En la historia del gnero humano se encuentran vestigios de los gran-des beneficios adquiridos bajo la influencia del poder primitivo de lamunicipalidad; y aun cuando en ellas tambin se sealan sus aberracio-nes y desvos, hoy todas las naciones que se han armonizado con la ci-vilizacin y el progreso, han colocado las ciudades, los intereses localeslimitados a circunscripciones convenientes, bajo de la sombra apacibledel rbol antiguo, cuyas races, la experiencia ha demostrado, se alimen-tan muy especialmente en aquellos en que la libertad los fomenta yabandona.

En la composicin de un Estado entra el poder municipal y la ciudad,bajo de las mismas relaciones que para la organizacin del municipio yde la sociedad, entra el poder paternal y la familia. Esta cadena conti-nua, tiempo ha que entre nosotros se haba roto desgraciadamente; perola misma ley que extingui al Ilustre Cabildo y Ayuntamiento de la pri-mera ciudad de Buenos Aires, reconoci y reserv para tiempo oportunola reconstruccin de la Municipalidad, bajo bases ms anlogas al sis-tema poltico representativo en que debamos vivir.


La historia que ha ocupado el ms largo espacio del periodo que distade aquel acontecimiento, no queriendo encontrar obstculo alguno, nadacre; infecunda y estril por naturaleza, mal pudo ser conservadora.

Finalmente se consideraba:

1) Que siendo evidente que la Nacin o sus representantes no puedenejercer una jurisdiccin til y legtima sino sobre los intereses generales,y que los del distrito, como los del individuo, sern siempre mejor ad-ministrados por los interesados. 2) Que el rgimen municipal est en elinters de toda la Nacin porque no se puede conseguir armona en lasdiferentes partes de un todo, si no se funda el orden en cada una de ellas.3) Y finalmente que es propio y digno que la ciudad de Buenos Aireshaga el ensayo de una institucin tan benfica, demostrando prctica-mente la bondad de la regla del sistema municipal que consiste en dejarlos negocios peculiares a la libre administracin de los que tienen intersen ellos y ms capacidad para dirigirlos, a fin de que el resultado sirvade ejemplo y modelo a las dems ciudades de la Nacin.

Por el artculo 1o. del decreto se estableca una municipalidad para laciudad de Buenos Aires, compuesta de veintin municipales y un presi-dente. El artculo 2o. defini a la institucin: La municipalidad, consi-derada como una asociacin de familias unidas por intereses, bienes yderechos comunes a todos sus miembros, entra en la clase de personacivil; es capaz de contratar, de adquirir, de poseer, de obra en justiciacomo los particulares. El artculo 4o. dispona el carcter electivo delas autoridades municipales:

Los miembros fundadores de la municipalidad sern nombrados por laprimera vez con arreglos a la ley de elecciones para diputados al Con-greso y entrarn desde luego en el ejercicio de sus funciones, prestandoel juramento y cumpliendo los dems requisitos que se dirn. En lo su-cesivo sern elegidos dos por cada parroquia conforme a la ley que sedicte para arreglar las elecciones de los municipales.

El presidente y dos suplentes ----deca el artculo 6o.---- sern nombra-dos a la propuesta en terna que haga la municipalidad entre sus miem-bros, por el presidente de la Confederacin Argentina, de manera quedesignado por la terna el presidente, los dos restantes son los suplentes.


El artculo 13 impona la obligatoriedad de la publicidad anual delpresupuesto de gastos y entradas y una memoria que abrace todas lasoperaciones del ao. El artculo 72 facultaba a la Municipalidad a es-tablecer impuestos directos, multas, peajes y pontazgos para la crea-cin y preservacin de los establecimientos necesarios, tiles y cmodosde que debe dotar a la ciudad, hacindolo con la aprobacin de la legis-latura nacional.

157. Segn Bernard,47 este instrumento legal efectu un claro resu-men del problema municipal, lo defini como un instituto natural, sea-l el error de la supresin del cabildo y lo organiz como un autnticopoder o gobierno municipal sobre la base de la eleccin popular.

2. La Ley Orgnica Municipal de la ciudad de Buenos Aires

158. El otro antecedente es la Ley Orgnica Municipal para la Ciu-dad de Buenos Aires, sancionada el 6 de mayo de 1853 por la mismaConvencin Constituyente que nos dio la Constitucin nacional, actuan-do esta vez como Congreso nacional. En sus considerandos la ComisinRedactora, que era la Comisin de Negocios Constitucionales formula-dora del Proyecto de Constitucin, integrada por Zapata, Leiva, Guti-rrez, Daz Colodrero, del Campillo, Ferr y Gorostiaga, expres:

El sistema municipal, palanca del progreso material y de la buena policade las ciudades, es de esperar que se extienda a toda la Repblica y quesea consignado en las cartas provinciales. Por esta razn recomienda lacomisin a vuestra honorabilidad, una atencin especial a la ley referida,acompaada en proyecto para que alcance la perfeccin posible, puestoque, probablemente, servir de modelo para establecer municipalidades entoda la Confederacin. Se permitir observar la Comisin que en la leyproyectada se ha cuidado de no dar a la Municipalidad injerencia algunaen el gobierno poltico, para que esta institucin permanezca siempre den-tro de la rbita policial, en la cual ha de prestar servicios incalculables eindispensables, hoy que tan abandonadas se hallan las ciudades argenti-nas, reclamando urgentemente el bienestar, el ornato, la salubridad, quetanto halagan a los hombres en los tiempos modernos.


47 Op. cit., pp. 21, 23 y 24. Las transcripciones del decreto tambin son efectuadasde la citada obra.

En su articulado la ley segua casi literalmente al decreto de Urquizaantes consignado.

3. Las ideas de Alberdi sobre la materia

159. Esta rbita policial sealada a los municipios, ajena a problemaspolticos, que expresamente menciona en sus considerandos el proyectoelevado por la Comisin, se halla cercana al pensamiento alberdiano.

El gran pensador poltico argentino se refiri al tema municipal espe-cialmente en sus Elementos de derecho pblico provincial. En el captu-lo II, punto VI, Leyes y tradiciones polticas anteriores a la Revolucinde 1810, figuran estos conceptos, adems de los que antes menciona-mos con respecto a su valoracin histrica del cabildo indiano y a susupresin: La organizacin local, ms realizable y fcil, prender mspresto que la organizacin general, que se apoya regularmente en aqu-lla. La patria local, la patria del municipio, del departamento, del parti-do, ser el punto de arranque y de apoyo de la gran patria argentina.Bien s que no bastara un decreto o la sancin de una ley para crearla libertad municipal de un da para otro. Municipal o general, toda li-bertad es obra del tiempo. Sin embargo, el primer paso, su origen natu-ral en la Repblica, es la ley que decreta su existencia: el resto es de laeducacin, que indican la fe de Alberdi en la organizacin municipalcomo punto de partida en la construccin de las instituciones democr-ticas.

160. Abogando por la restauracin del cabildo indiano, estableca es-tas facultades para los futuros cabildos:

1. La administracin de justicia civil y criminal en primera instanciapor alcaldes y regidores, vocales del cabildo, elegidos por el pueblo envotacin directa.

2. La polica de orden, de seguridad, de limpieza, de ornato.3. La instruccin primaria de la niez del partido o vecindario.4. Los caminos y puentes, las calles y veredas deben estar bajo el

cuidado inmediato de la municipalidad o vecindario.5. La inmigracin, respecto de lo que deca: El cabildo local de

estos lugares desiertos debe reasumir sus deberes de polica, de educa-cin, de orden, de progreso, en el deber de excitar y provocar la inmi-gracin de habitantes capaces de servir al fomento y desarrollo de esos


fines, por hombres con hbitos ya formados de industria, de orden y decivilizacin. As se observa la coherencia con su clebre mxima go-bernar es poblar, al reconocer al municipio obligaciones en esta mate-ria, aunque correspondan en forma concurrente a los gobiernos federal yde provincias. Ms all del error jurdico, muestra una penetrante inteli-gencia sobre las funciones del municipio como agente del desarrollo delpas, ideas ahora imperantes en la doctrina, que Alberdi avizor hacems de cien aos, ratificando su condicin de elegido por Minerva.

6. Las rentas, los fondos, los medios de crdito y de todo gneropara llevar a ejecucin esos objetos y propsitos, deben ser puestos enmanos de los cabildos, porque de lo contrario es como no darles facul-tad alguna.

Despus de establecer como condicin para tener un poder munici-pal efectivo que cumplan con su deber los empleados municipales me-diante el pago de un sueldo por sus servicios y la imposicin de unamulta por sus omisiones, deca: Otra condicin se necesita para que elpoder municipal sea una verdad y es que sea independiente. Toda ideade poder excluye la idea de pupilaje. La tutela administrativa de loscabildos es un contrasentido, porque un cabildo en pupilaje es un podera quien le administran sus negocios, que l no maneja. Su tutor ----elgobierno---- es quien administra por l.

Basados en esta frase, algunos (Bernard48 y Torres)49 expresan queAlberdi sostuvo la autonoma municipal.

161. Ms adelante escriba:

Los cabildos no estatuyen, no legislan, ellos administran, es decir, ponenen ejecucin las leyes y reglamentos que expiden los altos poderes dela provincia, conforme a su Constitucin.

Es preciso no confundir lo poltico con lo civil y administrativo. Laciudadana envuelve la aptitud para ejercer derechos polticos, mientrasque el ejercicio de los derechos civiles es comn al ciudadano y al ex-tranjero, por transente que sea. En cuanto al rol administrativo, quecomprende el desempeo de empleos econmicos, de servicios pblicosajenos a la poltica, conviene a la situacin de la Amrica del Sur quese concedan al extranjero avecindado, aunque carezca de ciudadana.


48 Op. cit., p. 24.49 Op. cit., p. 16.

162. Por ltimo, veamos su concepto de municipio:

Los cabildos son pequeos poderes econmicos y administrativos, ele-gidos directamente por el pueblo para ejercer la soberana que delegaconstitucionalmente en ellos, en orden a dirigir y administrar, sin inje-rencia del poder poltico o gobierno general de la provincia, los interesespropios de cada localidad o vecindario en los ramos de polica, justicia,instruccin, beneficencia, caminos, poblacin y mejoras materiales e in-teligentes de todo gnero.50

Estos principios seran positivizados por medio del proyecto modelode Constitucin para la provincia de Mendoza que redact Alberdi y queluego fue seguido por las provincias de San Juan, San Luis, Catamarca,Santa Fe, Salta, Jujuy, Tucumn, La Rioja, etctera.

163. Dana Montao emiti esta opinin con respecto a la ley del 6 demayo y a la concepcin alberdiana del municipio:

Del informe transcrito resulta claro cunto se aleja del pensamiento deEcheverra y cunto se aproxima e identifica con el de Alberdi, el pen-samiento de la Comisin, que trasciende al Congreso General y luego,como no poda ser menos, a la legislacin municipal argentina. Est paten-te la preocupacin del autor de Elementos del derecho pblico provincialargentino por reducir los municipios a simples rganos administrativos,que no merecen por ello el nombre de poder municipal con que secomplace en designarlos y adems en circunscribirlos al mbito de lasciudades, descuidando u olvidando el municipio rural.

Diferenciando el pensamiento de Alberdi del de Echeverra, DanaMontao expresa:

En cambio, Echeverra, en la Ojeada retrospectiva, dice: Queramosque la vida social y civilizada saliese de las ciudades capitales, se des-parramase por todo el pas, tomase asiento en los lugares y villas, enlos distritos y departamentos; descentralizar el poder... para entregrseloa su legtimo dueo, el pueblo; Nosotros queramos que el pueblopensase y obrase por s, que se acostumbrase poco a poco a vivir co-lectivamente, a tomar parte en los intereses de su localidad, comunes a


50 Op. cit., parte primera, captulo IV, punto VII.

todos, que palpase all las ventajas del orden, de la paz, del trabajo co-mn; encaminarlo a un fin comn. Queramos formarle en el partido,una patria en pequeo, etctera; Concebamos, por esto, en la futuraorganizacin, la necesidad de descentralizarlo todo; y de constituir conese fin, en cada partido, un centro de accin administrativa y guberna-tiva que eslabonndose a los dems, imprimiese vida potente y uniformea la asociacin nacional, gobernada por un poder central.

Ni la independencia que Alberdi preconizaba para el Cabildo res-taurado, en una nueva municipalidad a crear, ni la mezquina descentra-lizacin administrativa que atribua a los mismos, en sus Elementos yen su anteproyecto para la provincia de Mendoza, pueden confundirsecon la descentralizacin administrativa y gubernativa (lase poltica) con-cebida por Echeverra, no solamente para los municipios departamenta-les, sino para todos los distritos municipales.51

Y ms adelante dice:

No podramos decir que el apartamiento de la doctrina de Echeverrafuera deliberado y que los autores de la Constitucin de Santa Fe noquisieron la organizacin autonmica del municipio. Sin duda, actuaronbajo la influencia de la prdica alberdiana, ms prxima y, por ende,ms viva que la de aqul. Yo dira, ms bien, que los autores de laConstitucin nacional no acertaron con los medios necesarios y conve-nientes para estructurar una institucin municipal adecuada a los finesque deba llenar.

Por eso, el precepto contenido en el artculo 5o., por insuficiente, diolugar a una organizacin municipal inadecuada, cuyos frutos estn demanifiesto. La garanta de la electividad de los miembros de las mu-nicipalidades, cuando se establece, es incapaz de dar a stas la anheladaindependencia funcional, sin correlativas garantas polticas y financieras.Frustrse as la tentativa de hacer del municipio la escuela primaria denuestra incipiente democracia.52


51 Op. cit., p. 156.52 Ibidem, p. 158. Por eso el autor habla de la contradiccin de los precursores,

ya que no acertaron a legislar adecuadamente el municipio, a pesar de la fe y creenciaque tenan en l como base de la organizacin democrtica del pas.

4. Nuestra interpretacin del artculo 5o.

164. Sobre esta norma fundamental consideramos:a) Que los constituyentes sostuvieron el origen natural y necesario

del municipio. La Constitucin habla de asegurar, no de establecer, elrgimen municipal, y hay un matiz ----dice Mximo I. Gmez For-gues----,53 una diferencia en ello. Establecer vale tanto como crear, fun-dar. Asegurar es, en cambio, proteger... algo que existe o tiene derechoa existir por s mismo, para que se desarrolle y viva conforme a sunaturaleza.

Desde tal ptica, a la cual se aade el precedente de los consideran-dos del decreto de Urquiza, Mouchet54 ----en posicin que comparti-mos---- opina que los constituyentes declaraban implcitamente la exis-tencia y necesidad natural del municipio, al que haba que dar solamenteun determinado rgimen jurdico.

165. b) Que la Constitucin impone un sistema democrtico y electi-vo en el rgimen municipal. Esta tesis, sostenida por la mayora de losautores (Bielsa, Greca, Baulina, Korn Villafae, Dana Montao, Mou-chet, Bernard, etctera), encuentra sustento en los precedentes analiza-dos y en la propia inteligencia del artculo 5o., que estatuye el sistemarepresentativo y republicano para las provincias, no pudiendo concebirseque dichos principios dejen de aplicarse en las instituciones locales. Enefecto, por las relaciones de subordinacin existentes entre el gobiernolocal y el Estado sera absolutamente ilgico pensar que las obligacionesimpuestas por el artculo 5o. a las provincias no han de tener vigenciaen los municipios.

En este sentido, el mximo aporte interpretativo fue efectuado por elfundador de la Escuela de La Plata, Adolfo Korn Villafae, con su co-nocida teora de la Escuela Representativa Municipal,55 que enunciada


53 El rgimen municipal de la ciudad de Buenos Aires, Revista de la Facultad deDerecho y Ciencias Sociales , Buenos Aires, ao IV, nm. 13, enero-abril de 1949, p.144, citado por Carlos Mouchet en su trabajo Sarmiento y sus ideas sobre el municipioindiano y patrio.

54 Op. cit., nota 116, p. 36.55 Deca el autor que tres argumentos podan ser sealados para demostrar que el

rgimen municipal del artculo 5o. se identifica con el concepto de repblica repre-sentativa argentina: a) los antecedentes histricos, y mencionaba la ley del 6 de mayo de1853, sancionada por el Congreso Constituyente; b) una interpretacin jurdica racional,que consista en que los municipios deban organizarse dentro de las provincias del mis-

en 1941, signific una respuesta a los enunciados de la Escuela del Li-toral, cuyo expositor ms destacado era Rafael Bielsa.

Para sintetizarlo todo en una sola palabra que sea la clave de nuestrasconvicciones doctrinarias ----deca Korn Villafae----,56 consideramos quelos gobiernos municipales deben ser en nuestro pas repblicas repre-sentativas; no por cierto en el sentido de ser imitaciones literales de losgobiernos provinciales o del gobierno nacional, sino en el significadoautntico de gobiernos republicanos representativos municipales adecua-dos a sus finalidades urbansticas.

166. c) Que rgimen municipal tambin implica la instauracin de unpoder pblico. As surge del decreto de Urquiza antes referido, de ladefinicin de Alberdi y de todos los precedentes histricos posterioresque hemos mencionado. Por eso desde las primeras legislaciones se lereconoci al municipio facultades impositivas y policiales y el consi-guiente imperium.

Va de suyo que para nosotros poder no significa que la provincia,adems de los llamados tres poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial),tenga un cuarto, que sea el municipal. Aqu se trata de una institucinreconocida en la organizacin del Estado federal, que en consecuenciatiene tres gradaciones: el gobierno federal, las provincias y los munici-pios, integrndose stos en aqul por medio de la entidad poltica inme-diatamente superior, que en este caso es la provincia.

167. d) Que rgimen municipal significa el establecimiento de go-biernos locales. Adems de las anteriores consideraciones, debemosagregar las que surgen de los trminos utilizados por el Constituyente.En tal sentido, ya vimos que asegurar tena un sentido especial, quefundamentaba la conceptuacin natural del municipio. Rgimen esuna voz de origen latino que significa modo de gobernarse o regirseen una cosa, y como segunda acepcin, Constituciones, reglamentos


mo modo que stas lo hacan dentro del Estado federal, y todo ello en el sistema repre-sentativo republicano, y c) la doctrina, en la cual citaba a Alberdi con el Proyecto deConstitucin Provincial que escribi para Mendoza, y a Estrada, en la lectura XI de suPoltica liberal bajo la tirana de Rosas. Por todo ello, requera que en una prximaconvencin constituyente se agregase un ttulo tercero que establezca las bases de losgobiernos municipales provinciales (op. cit., pp. 1074 y 1075.)

56 Op. cit., p. 1034.

o prcticas de un gobierno en general o de una de sus dependencias,57y municipal es tambin otra voz latina que importa lo pertenecienteo relativo al municipio.58

De esta manera parece indudable que la palabra rgimen hace refe-rencia al modo de gobernarse la institucin local y, en consecuencia,cabra concluir en que el Constituyente tambin sostuvo la politicidadde ella. Nosotros creemos que la politicidad es esencial al municipio yque cualquiera fuere el rgimen jurdico ----incluso alguno que la nie-gue---- siempre ella existira. Por eso consideramos acertada la opininde Salvador Dana Montao,59 cuando expresa la contradiccin de losprecursores, que siguiendo la influencia alberdiana trataron de quitar elcarcter poltico a las instituciones municipales. Es evidente que losconstituyentes y los padres fundadores de la nacionalidad confiaron enla institucin local como verdadera escuela de civismo y de democracia,resultando entonces francamente contradictoria esta referencia alberdia-na al carcter meramente administrativo del municipio.

168. e) Que en este artculo reside el fundamento jurdico-poltico dela autonoma municipal, como lo seal Alcides Greca.

Creemos que se ha establecido una triple gradacin institucional en elEstado federal entre gobierno federal, provincias y municipios. Este ori-gen constitucional del gobierno local significa, en nuestro criterio, quelas provincias no pueden desconocerlo ----segn imperativo del artculo5o.---- y, en consecuencia, es la base de las instituciones argentinas. Asi-mismo concordamos con Bidart Campos en que dicho origen constitu-cional excluye la tesis tantas veces enunciada, incluso por jurisprudenciade la Corte Suprema, de que los municipios sean poderes delegados porlas provincias.

Esta cuestin asume singular relieve y se vincula no slo con la natu-raleza del municipio sino tambin con otros aspectos, como el podertributario o el poder de polica. De ms est decir que en funcin de esteartculo 5o. invocamos el carcter originario de ambos poderes, oponin-donos a quienes defienden el carcter delegado de ellos.60


57 Diccionario de la Lengua Espaola, 19a. ed., 1970, p. 1122.58 Ibidem, p. 905.59 Estudios de poltica y derecho municipal , pp. 48 y ss.60 Para otros aspectos de esta cuestin nos remitimos a lo expuesto en el captulo

Autonoma municipal.

VII. OTROS ANTECEDENTES HISTRICOSDEL RGIMEN MUNICIPAL ARGENTINO

Consideramos conveniente sealar otros antecedentes histricos delrgimen municipal argentino

1. Anteproyecto de Constitucin para la provinciade Catamarca de 1873

169. El anteproyecto de Constitucin para la provincia de Catamarcafue redactado en 1873 por fray Mamerto Esqui, el orador de la Consti-tucin. Entre las declaraciones, derechos y garantas, en el artculo 4o.expresaba: Ninguna forma de gobierno poltico puede suprimir ni alte-rar el derecho del pueblo al ejercicio de su vida municipal; y luego, enel ttulo IV, Poder municipal, en el artculo 115, indicaba: Los pri-meros elementos del municipio son las familias que viven unidas en unmismo principio de vida civil. En el artculo 116: Cada departamen-to de la Provincia en que hubiera una parroquia eclesistica y un juzga-do de primera instancia tena derecho de vida propia municipal y, porconsiguiente, todos los padres y jefes de familia tenan el deber de con-tribuir al establecimiento y conservacin del poder municipal.

Por el artculo 118 eran elegibles y electores todos y slo los padresy jefes o representantes legtimos de familias. El artculo 119 estable-ca que el poder municipal era un cuerpo legislativo y ejecutivo, que secompona de un representante de cada distrito en que se subdivida elmunicipio. El artculo 123 deca:

El poder municipal, exclusivamente creado por su propio municipio, estambin el nico que tiene la iniciativa de los reglamentos y proyectos deley sobre las materias de sus propias atribuciones, que son las siguientes:1) su propia organizacin; 2) el ramo de agua y salubridad del municipio;3) los mercados de abastos; 4) el alumbrado pblico slo en las ciudades;5) la apertura y conservacin de los caminos por donde se comuniquenlos distritos del municipio; 6) la administracin de los juzgados de paz;7) las escuelas de primeras letras, bibliotecas pblicas y establecimientosde caridad que se fundaren en el municipio, sin dependencia de algnderecho particular; 8) los cementerios catlicos, de acuerdo con la autori-dad eclesistica; 9) lo que pertenece al ornato y mayor comodidad, pero


con moderacin y slo despus de haber satisfecho lo que es necesariopara la vida fsica, intelectual y moral de los habitantes del municipio.

El artculo 127 reglaba: Los mismos ramos a que atiende el podermunicipal son las fuentes de que debe sacar sus rentas. Y el artculo128: Agrgase a stas el derecho de patentes sobre boticas y venta dedrogas. El artculo 129 enunciaba que los impuestos municipales de-ban ser sancionados por la legislatura provincial, y el 130: Todo cuan-to pertenece a la organizacin y funciones del orden municipal, quedalibrado al mismo municipio, con arreglo a esta Constitucin.

170. Dana Montao61 expresa al respecto:

Es de destacar la precisin con que, mediante unos pocos trminos, elautor de este importante proyecto (para su poca) seala rasgos carac-tersticos del municipio y de sus atribuciones: 1) su origen natural (aldecir ...exclusivamente creado por su propio municipio); la ley o cons-titucin no hace otra cosa que reconocer su existencia y asegurar for-malmente su vida preexistente; 2) como consecuencia, tiene la iniciativade los reglamentos y las leyes que sean necesarios para cumplir sus fi-nes; 3) es prolija y feliz la enumeracin de sus atribuciones, que sealaen orden decreciente de importancia, hasta incluir las de ornato y ma-yor comodidad, a condicin que stos se hagan con moderacin y slodespus de haber satisfecho lo que es necesario para la vida fsica, in-telectual y moral de los habitantes del municipio.

Agreguemos, adems, que el autor ubica a Esqui junto con Jos Ma-nuel Estrada, como los precursores de la autonoma municipal en nues-tro pas.

2. El proyecto de Constitucinpara la provincia de La Rioja de 1887

171. Otro antecedente, de singular importancia por la jerarqua delautor, es el proyecto de Constitucin para la provincia de La Rioja de1887, efectuado por el doctor Joaqun V. Gonzlez juntamente con eldoctor Rafael Igarzbal.


61 Op. cit., pp. 115-117, de donde hemos transcrito los artculos citados.

En el captulo VIII, Rgimen municipal, artculo 117, estableca:Los poderes que esta Constitucin confiere a los municipios, no pue-den ser limitados por ley ni por autoridad alguna. Los municipios sedarn sus propias autoridades y arbitrarn los recursos necesarios para laadministracin comunal, dictando ordenanzas conforme a esta Constitu-cin y a las leyes de la materia. Y fundamentando la norma se sea-laba:

Este artculo es la base, la constitucin de cualquier municipalidad ydebe recurrirse a l en muchos casos de interpretacin de las dems dis-posiciones sobre la naturaleza y atribuciones de las municipalidades. Elmunicipio tendr un gobierno propio por pequeo y despoblado que sea,y las facultades de ese gobierno no dependern del grado de importanciaque se le atribuya, sino que en cualquiera categora sern las mismas yse ejercern con igual independencia.

Se instituan tres categoras de municipios y se integraba el gobiernomunicipal con tres ramas: legislativa, a cargo del Concejo Deliberanteelectivo; ejecutiva, a cargo de un intendente municipal elegido por elConcejo, y la judicial, que la formarn tantos jueces de paz cuantosdisponga una ordenanza especial, elegidos por el intendente a propuestaen terna por el Concejo y un tribunal de apelacin compuesto de tresmiembros del mismo, stos con carcter rotativo cuatrimestral.

Por el artculo 127 se fijaban las atribuciones, que comprendan ----deacuerdo con Bernard----:62 hacienda: lo relativo a impuestos, multas y supercepcin; seguridad: pesas y medidas, servicio domstico, vagancia ypeligros naturales; higiene: alimentos, industrias incmodas, boticas, epi-demias y cementerios; obras pblicas: cercas, vialidad, caminos, irriga-cin, ornato y servicios pblicos; y moralidad y beneficencia: escuelasprimarias, asilos, espectculos, publicaciones, hospitales, crceles, colo-cacin de pobres y menores.

Despus, el artculo 132 agregaba a esta enumeracin ejemplificativaque la ley de municipalidades o leyes parciales, podrn atribuirles lapolica de seguridad, el Registro Civil en cualquier forma y ampliar ydetallar las atribuciones que esta Constitucin les confiere, y se basabael artculo en estos trminos: La Ley de Municipalidades podr ampliar


62 Op. cit., pp. 27-29, a quien seguimos en este tema.

y detallar las atribuciones de stas, pero no podr disminuirlas, porqueel propsito de la Constitucin lejos de robustecer al gobierno provinciala expensas de los municipios, procura robustecer a stos de un modogradual y duradero, aunque en ello pierda algo el gobierno provincial.

172. Reafirmando esta lnea de pensamiento, en su clebre Manual dela Constitucin argentina, Gonzlez consign su interpretacin sobre elartculo 5o.:

La Constitucin ha expresado, pues, en el artculo 5o. su propsito deeducar al pueblo por medio de la prctica de las libertades municipales,para el ms vasto y general ejercicio de los derechos, prerrogativas y po-deres del gobierno poltico de la provincia y de la nacin (hasta aquparafraseando a Sarmiento); ella no ha unido caprichosamente la admi-nistracin de justicia, la educacin primaria y el rgimen munici-pal, para imponerlos al gobierno de la provincia, sino que cada uno secomplementa con los otros. Si la educacin da al hombre el conocimien-to de sus derechos, si la justicia los garante, el municipio les presentael primer teatro en que debe ejercitarlos. All principia la existencia delciudadano, vinculndose a esa comunidad de sentimientos, de ideas y deintereses que forman la patria; y bajo su sombra dos veces bendita, sefunda, sobre todo, la autonoma local, fuerza vital de los pueblos li-bres.63

Al exponer los caracteres constitutivos de los municipios deca:

Los municipios bajo el derecho constitucional y comn, tienen una doblepersonalidad: pblica como gobiernos o poderes dotados de parte dela soberana popular para el rgimen de las localidades; y privada, encuanto a los actos relativos a los bienes. Se forman por eleccin directadel pueblo de los respectivos distritos, ciudades o villas, segn la divi-sin legal, con participacin de los extranjeros. En su conjunto, tiendena realizar, dentro de los lmites establecidos, la vida superior del Estado,como un aprendizaje del sistema federal.64

Por ltimo, refirindose a las facultades que se le conceden, expresa-ba: Respecto de su posicin en el Estado o provincia, los hay de dos


63 Manual de la Constitucin argentina, Universidad Nacional de Crdoba, Direc-cin de Publicaciones, pp. 512 y 513.

64 Op. cit., p. 513.

formas: los que son slo una rama administrativa y poltica del gobiernoy los que tienen existencia ms separada y distinta de ste. Pero bajotodas sus especies y con todas sus imperfecciones, las municipalidadesconstituyen gobiernos o poderes, circunscritos al territorio que seles ha sealado.65

3. La vocacin municipalista de Lisandro de la Torre

173. Los proyectos de Lisandro de la Torre son importantes antece-dentes institucionales del rgimen municipal argentino. El notable hom-bre pblico siempre evidenci una profunda vocacin municipalista, quese inici tempranamente con su tesis doctoral de 1888 titulada Rgimenmunicipal, rendida en la Facultad de Derecho de la Universidad de Bue-nos Aires. En la primera parte de la tesis analiza distintos aspectos te-ricos del municipio; en la segunda estudia los antecedentes histricos denuestro rgimen, y en la tercera formula un proyecto de ley orgnicamunicipal para la provincia de Santa Fe.

En este instrumento postul una categorizacin comunal de tres cla-ses: 1a., para las ciudades mayores de 50,000 habitantes; 2a., entre2,000 y 50,000 habitantes, y 3a., de 300 a 2,000 habitantes. En la prime-ra categora, el gobierno municipal se compondra de una asamblea mu-nicipal, un concejo y el intendente, todos electos por el pueblo. Laasamblea de treinta miembros elegira a los diez integrantes del concejo,teniendo la primera, funciones legislativas, mientras que el otro organis-mo deba evitar el fortalecimiento de las atribuciones del intendente, alpar que vigilar el tesoro municipal.

En la segunda categora existiran un concejo deliberante de entrediez y treinta miembros, segn la densidad demogrfica, y un intendentemunicipal, todos electos por el pueblo. La tercera categora, de las mu-nicipalidades de campaa, constara de un concejo formado por seis adiez miembros, que de su seno elegiran a un presidente de la municipa-lidad, que deba ejecutar las resoluciones del concejo.

Tambin se creaban comisiones municipales para las poblacionesde entre 100 y 300 habitantes o sin centro de poblacin cuando su den-sidad llegare a cinco habitantes por kilmetro cuadrado, que estaran a


65 Op. cit., p. 514.

cargo de una comisin de diez vecinos nombrada por la municipalidadde la ciudad cabecera del departamento.

174. Posteriormente, siendo diputado de la nacin, present en 1912un proyecto de ley reglamentario del artculo 5o. de la Constitucinnacional, que estableca las bases del rgimen municipal argentino. Elartculo 2o. dispona que las ciudades, villas y, en general, todas laslocalidades con ms de doscientos habitantes, tendrn derecho a la cons-titucin de autoridades comunales, para desempear las funciones de po-lica de seguridad, justicia de paz, vialidad, higiene, asistencia social,beneficencia, ornato y registro civil de las personas. El artculo 4o.expresaba que las autoridades superiores de las comunas sern siempreelectivas, y las dems designadas por ellas, en la forma que determinanlas leyes provinciales. El artculo 5o. determinaba que las comunassern autnomas en el desempeo de sus funciones propias; podrn es-tablecer impuestos sobre las materias que les atribuyen las leyes, admi-nistrar sus bienes, celebrar contratos y hacer presupuestos.

175. Como dice Toms Diego Bernard:66 El proyecto reafirma dosprincipios importantes del derecho municipal: la autonoma en el desem-peo de las funciones propias, robustecida por las facultades de autoad-ministracin econmico-financiera, y el carcter electivo de las funcio-nes superiores, con ejercicio del derecho electoral activo y pasivo.

Si bien compartimos el objetivo perseguido por De la Torre, enun-ciado en su frase: Lo que ms necesitan las provincias, la descentrali-zacin poltica y administrativa y garantas electorales que no dependande las virtudes de los gobernantes, pensamos que este proyecto vulne-raba las facultades de las provincias, ya que en virtud de los artculos5o., 104 y 105 el establecimiento de las bases del rgimen municipal lescompete a ellas.

176. El pensamiento de De la Torre se expresa en otro trabajo reali-zado sobre la Extensin del poder municipal en 1926, a pedido de laMunicipalidad de Rosario, con motivo de los conflictos ----en aquellapoca bastante comunes---- con las empresas de ferrocarriles. Por ltimo,cabe sealar la influencia del tribuno en uno de los hitos fundamentalesde la historia americana y argentina en la lucha por la autonoma muni-cipal: la sancin de la Constitucin santafesina de 1921.


66 Op. cit., p. 56.

4. La Convencin Constituyente de Santa Fe de 1921

177. La Convencin Constituyente provincial de Santa Fe de 1921constituye el primer precedente argentino y uno de los ms insignes deAmrica en cuanto al reconocimiento del ms alto grado de la autono-ma municipal, o sea, la posibilidad de la sancin de la propia cartaorgnica municipal por parte de una convencin electa por el pueblo decada comuna. La orientacin autonomista impuesta por dicha reformaconstitucional dio sus frutos al sancionarse las primeras cartas orgnicasmunicipales en 1933 en las ciudades de Santa Fe y Rosario. Tal reformatambin es recordada en nuestro derecho pblico provincial por el cle-bre debate con respecto a las facultades de las convenciones constitu-yentes, ya que en este caso ella prorrog su mandato por cuanto nohaba terminado su misin. Por esta razn, la Provincia fue interveniday dejada sin efecto la reforma, que fue nuevamente reimplantada entre1932 y 1935 siendo gobernador Luciano Molinas. Ello explica que eneste periodo de vigencia de la reforma se sancionasen las mencionadascartas orgnicas, ulteriormente derogadas, al cesar la reforma constitu-cional en cuestin.

De todas maneras, la semilla estaba lanzada al surco y deba fructi-ficar tiempo despus, marcando el despuntar de una conciencia munici-palista acorde con los progresos alcanzados en favor de la autonoma enel mbito internacional y particularmente americano, como bien expre-sa Bernard.67

En efecto, a partir de 1957, en las distintas Constituciones provincia-les sancionadas en las nuevas provincias o reformadas en las provinciashistricas, se positivizan los principios de la autonoma municipal, comoms adelante desarrollaremos.

178. El Constituyente santafesino de 1921 estableci tres categorasde municipios: de 1a., ms de 25,000 habitantes; de 2a., entre 3,000 ymenos de 25,000 habitantes, y de 3a., ms de 500 y menos de 3,000habitantes. El derecho de sancionar la propia carta orgnica estaba reser-vado para los municipios de 1a. categora. Los otros estaban reguladospor la ley orgnica municipal que deba dictar la legislatura. Ambosinstrumentos, lgicamente, deban adecuarse a los principios fijados porlas Constituciones nacional y provinciales.


67 Op. cit., p. 44.

179. Con respecto a las facultades municipales, el artculo 142 pres-criba:

Son atribuciones comunes a todos los municipios:1) Las de su propia organizacin legal y libre funcionamiento econ-

mico, administrativo y electoral; las referentes a su plan edilicio: apertura,construccin y mantenimiento de calles, plazas, parques y paseos; nive-lacin y desages; uso de calles y del subsuelo; trfico y vialidad; trans-porte y comunicaciones urbanas; edificacin y construcciones; serviciospblicos urbanos; matanza y mercados; abasto; higiene; cementerios; sa-lud y comodidad; moralidad; recreos y espectculos pblicos; esttica;servicio domstico y, en general, todas las de fomento e inters local noprohibidas por las leyes o cartas municipales y compatibles con las pres-cripciones de esta Constitucin.

2) Crear recursos permanentes o transitorios, estableciendo impuestos,tasas o cotizaciones de mejoras cuyas cuotas se fijarn equitativa, pro-porcional o progresivamente, de acuerdo con la finalidad perseguida ycon el valor o el mayor valor de los bienes o de sus rentas. Las coti-zaciones de mejoras se fijarn teniendo en cuenta el beneficio recibidopor los que deban soportarlos. La facultad de imposicin es exclusivarespecto de personas, cosas o formas de actividad sujetas a jurisdiccinesencialmente municipal y concurrente con la del fisco provincial o na-cional cuando no fueren incompatibles.

3) Recaudar e invertir libremente sus recursos, sin ms limitacionesque las previstas por esta Constitucin y por las leyes orgnicas.

4) Imponer, de acuerdo con las leyes y ordenanzas respectivas, san-ciones compatibles con la naturaleza de sus poderes, tales como multas,clausura de casas y negocios, demolicin de construcciones, secuestros,arrestos hasta quince das, pudiendo requerir del juez del lugar las r-denes de allanamiento que estime necesarias.

5) Las municipalidades podrn, con autorizacin legislativa, declararde utilidad pblica a los efectos de la expropiacin, los bienes que con-ceptuaren necesarios para el ejercicio de sus poderes.

Las facultades enumeradas en este artculo 142 de la Constitucin----manifiesta Bernard----68 nos retrotraen a los cincuenta brazos del ca-bildo en el periodo hispano, como que delimitan una esfera de accin degobierno municipal amplia y efectiva en materias o ramos que son, efec-


68 Ibidem, p. 47.

tivamente, y por tradicin histrica y legal, propias del quehacer muni-cipal. En este sentido, la clusula constitucional santafesina es ejempla-rizadora y resume postulaciones municipalistas de antigua data.

180. En relacin al reconocimiento de un poder constituyente munici-pal, se estableca en los artculos 149, 150 y 151 lo siguiente:

Artculo 149: Los municipios comprendidos en la primera categora dic-tarn sus respectivas cartas orgnicas para el propio gobierno, sin mslimitaciones que las contenidas en esta Constitucin. En los cuerpos co-legiados se dar representacin a las minoras.

Artculo 150: La Carta ser dictada por una convencin municipalconvocada por la autoridad ejecutiva de la ciudad y estar compuesta deveinte miembros por los primeros veinticinco mil habitantes y uno porcada veinte mil ms o fraccin que no baje de diez mil, elegidos por elcuerpo electoral municipal, conforme a los reglamentos electorales mu-nicipales vigentes en el momento de la eleccin. Para ser convencionalse necesitar ser elector municipal. Las mismas cartas determinarn elprocedimiento para las reformas posteriores.

Artculo 151: Las cartas sern sometidas a la legislatura, la que lasaprobar o las rechazar sin derecho a enmendarlas. Si la legislatura nose pronunciase en el trmino de seis meses, sern aplicadas con carcterprovisorio.

5. La Convencin Constituyente de Crdoba de 1923

181. Culminaremos esta revista de precedentes histricos del actualrgimen municipal argentino con la Convencin Constituyente Reforma-dora cordobesa de 1923.

La Comisin de Rgimen Municipal, integrada por Gernimo delBarco, Gonzalo Figueroa, Nicols Repetto y Carlos Astrada Ponce,produjo un importante despacho, que de haber sido aprobado hubieradotado a Crdoba de la legislacin ms avanzada del pas en aquellostiempos.

El artculo 142 estableca que el territorio de la provincia se dividirpor ley, en distritos urbanos y rurales para su gobierno comunal, alcan-zando el radio de los primeros a la zona a beneficiarse directamentepor los servicios municipales.

Las comunas son independientes de todo otro poder en el ejerciciode sus funciones, sin perjuicio de las leyes que dicte la legislatura con


arreglo al inciso 3 del artculo 83, deca el artculo 144 en definicinrotundamente autonomista.

Por el artculo 151 se integraba el cuerpo electoral con los electoresprovinciales; los extranjeros mayores de vein

origen de las municipalidades

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